Introducción a la teoría de la política pública

por Enrique Saravia1

(/«: SARAVIA, Enrique y FERRAREZI, Elisabete.

Políticas Públicas: Coletánea. Brasilia: ENAP, 2006, p.21-42)

1. Visiones sobre la actividad estatal

El análisis de las realidades estatales fue hecha, a lo largo del tiempo, a partir de
diversas perspectivas: filosófica, de la ciencia política, sociológica, jurídica, de las ciencias
administrativas. La visión antropológica y la psicológica son, también, alternativas
metodológicas.

Cada una de ellas prevaleció en algún momento de la historia. La visión jurídica de

las realidades estatales fue hegemónica durante un prolongado período que domina la
segunda mitad del siglo XIX y se extiende hasta la segunda guerra mundial. La visión de
las ciencias administrativas u organizacionales aparece tímidamente a comienzos del siglo
XX y se torna dominante en los Estados Unidos. A partir de ese país se extiende por el
mundo a partir de los años 60 y es la que hoy prevalece

Beatriz Wahrlich2 afirma que la evolución de las ciencias administrativas en

América Latina se caracterizó "por el predominio de los siguientes enfoques: jurídico o
legalista, en una primera época; en seguida, por la influencia de las teorías de la
organización y administración hoy consideradas clásicas o tradicionales (taylorismo,
fayolismo). (...) Posteriormente, aparece el desafío crítico de las ciencias del
comportamiento". Pero, subraya, esta evolución no significó "la substitución o eliminación
de la práctica continuada del modelo jurídico y de las teorías clásicas o tradicionales de
organización, y sí la coexistencia de todos esos enfoques, no siempre compatibles entre sí".

En los países de cultura latina, la perspectiva jurídica mantiene su vigencia,

afirmada por el legalismo propio de la conformación de sus sistemas estatales. Esa visión
lleva a una consideración un tanto estática del Estado y de la administración pública al
privilegiar el estudio de las estructuras y de las normas que organizan la actividad estatal.
El estudio se circunscribe a cuestiones de lege data y de lege ferenda y deja de lado las
realidades vitales que impregnan las estructuras públicas. Si el derecho pretende organizar
y orientar la vida social, esta realidad debe ser un elemento decisivo en la formulación de la
regla jurídica.

1 Doctor la Universidad de Paris I (Panteón-Sorbona). Profesor asociado de la Universidad de Paris I

-Panteón-Sorbona. Profesor del Programa de Postgrado en Políticas Públicas, Estrategias y
Desarrollo del Instituto de Economía de la Universidad Federal de Rio de Janeiro. Ex-Profesor
Titular de la Escuela Brasileña de Administración Pública y de Empresas (EBAPE) de la Fundación
Getulio Vargas (FGV). Río de Janeiro, Brasil (1988-2010).

2 WAHRLICH, Beatriz M.de Souza. Evolución de las ciencias administrativas en América Latina. Revista de
Administración Pública 13 (1): 31-68, jan./mar. 1979 (Río de Janeiro), p.32.
 En los países de origen ibérico el legalismo es condición esencial de su cultura. Los
conquistadores españoles y portugueses llevaban en sus naves los textos de las leyes que
debían aplicar en las tierras que aún no habían descubierto. Ellos eran, a su vez, tributarios
de muchos siglos de legislación romana.

La codificación napoleónica tuvo amplio desarrollo en los países latinoamericanos y

el derecho administrativo francés fue la inspiración de la legislación administrativa de la
mayoría de los países de esta parte del mundo.

Ese sistema jurídico contiene una diferencia substantiva con el de las culturas
anglosajonas. En efecto, en el sistema del common law el mundo jurídico está integrado por
otras normas y principios, entre los que prevalece el de los precedentes jurisprudenciales.
La justicia norteamericana equiparó los actos jurídicos de la administración a los actos
privados, razón por la cual el Derecho Administrativo no tuvo la elaboración y
profundización que tuvo en los países latinos3. Algunos aspectos de la organización
administrativa, considerados en los países de tradición romana como materia del derecho
administrativo, son vistos en Estados Unidos como extraños a lo jurídico. Sin embargo, lo
que es diferente es la forma externa del mundo jurídico porque su sustancia es similar.

La visión norteamericana de las ciencias administrativas integra la descripción y

análisis de las realidades administrativas públicas y privadas, pero no las confunde. De
hecho, la administración pública como disciplina se consolidó lentamente, inclusive en los
Estados Unidos. Los estudios pioneros de administración pública fueron los de Woodrow
Wilson, profesor de ciencia política de la Universidad de Princeton y, posteriormente,
presidente de los Estados Unidos. Su preocupación, en los años alrededor de 1880, era la
creación de una clase administrativa no partidaria, seleccionada en base al mérito, para así
neutralizar el nepotismo y el favoritismo que dominaban la administración pública
norteamericana del siglo XIX. Wilson consideraba que "el negocio del gobierno es
organizar el interés común contra los intereses especiales". Para él, la mejor forma de
desarrollar la administración pública era tomar de la gestión empresarial las normas de
disciplina y de mérito para la manutención del cargo y las promociones. Pero esto no
significaba -según él consideraba- que negocios y administración pública fuesen
semejantes: "la administración gubernamental puede y debería ser como la de empresas,
más ella no es empresa. Es vida social orgánica"4.

Tánia Fischer recuerda que hasta 1930 "el administrador público era considerado un
mero ejecutor de políticas, dentro de principios de eficiencia que eran considerados tanto la
finalidad del sistema, como la medida de eficacia del mismo. A partir de los años 30 y de la
primera guerra mundial, el crecimiento del aparato estatal influyó en el cambio del
concepto de administrador, ya entonces percibido como un formulador de políticas
públicas".5

3 ADAMS, John Clarke. El derecho administrativo norteamericano. Buenos Aires, EUDEBA, 1954, p.22.

4 WILSON, Woodrow, Congresional Government. New York: Houghton Mifflin, 1885, p. 290.

5 FISCHER, Tánia. Administración pública como área de conhecimento y ensino: a trajetória brasileira.
Revista de Administración Pública, 14 (4), out./dez. 1984 (Rio de Janeiro), p.278.
 En los últimos años se ha propiciado la transferencia a la administración pública de
fórmulas administrativas y gerenciales surgidas en el sector privado. Se trata, en general, de
métodos de apoyo a la decisión que provienen de los sistemas de planificación y control de
las grandes empresas, parcialmente adaptados a la esfera pública: análisis de sistemas,
métodos costo-beneficio y costo-efectividad, métodos multicriteriales, así como métodos de
gestión directamente transferidos del sector privado: contabilidad analítica, control de
gestión, administración por objetivos, además de los sistemas informáticos.6

Quien preconiza ese tipo de transferencia sustenta la superioridad de la gestión

privada y la considera, por lo tanto, como la mejor forma de perfeccionar la eficiencia y
eficacia del sector público. Esta es, en verdad, una afirmación que no resiste al análisis de
los estudiosos de la administración. La decisión política lleva en cuenta variables que la
decisión empresarial no considera. Así, por ejemplo, en la administración privada la
dependencia en relación a los recursos del mercado es casi total y los objetivos
organizacionales son diferentes y muchas veces opuestos.

Peter Drucker, heraldo indiscutido de la administración de empresas, recuerda que

"hasta la década del 30, el puñado de escritores y pensadores preocupados por la
administración -comenzando por Frederick Winslow Taylor, en la época de la transición
del siglo XIX al siglo XX, y terminando con Chester Barnard, poco antes de la Segunda
Guerra Mundial- presumía que la administración de empresas no pasaba de subdivisión de
la administración general. Para ellos, el término "administración" se aplicaba a cualquier
tipo de organización y no sólo a las empresas7.

Drucker recuerda que "la primera aplicación consciente y sistemática de los

principios de la administración no ocurrió en una empresa: fue la reorganización del
ejército de los Estados Unidos llevada a cabo en 1901 por Elihu Root, Secretario de Guerra
de Theodore Roosevelt". Y añade que el primer congreso de administración -en Praga, en
1922- no fue organizado por empresarios, sino por Herbert Hoover, entonces secretario de
comercio americano y después presidente de los Estados Unidos, y por Thomas Masaryk,
historiador mundialmente famoso y presidente-fundador de la recién creada República de
Checoslovaquia.

"La identificación de la administración con la administración de empresas comenzó

apenas con la Gran Depresión que generó hostilidad en relación a las empresas y desprecio
por sus ejecutivos. Para no ser contaminada por la asociación de su imagen con la de las
empresas, la administración del sector público fue rebautizada como administración
pública y proclamada como disciplina distinta, con sus departamentos universitarios,
terminología y jerarquía profesional propios".8

6 NIOCHE, Jean Pierre. Science administrative, management public et analyse des politiques publiques.
Revue francaise d'Administration publique, No. 24, oct.-dec.1982, p.12.

7 DRUCKER, Peter. Desafíos gerencias para oSécuioXXI. Si Paulo: Pioneira, 1999

8 ÍDEM., ibidem.
2. La Perspectiva de la Política Pública

El contexto en que se desenvuelven las actividades estatales se tornó

particularmente dinámico a partir del final de la Segunda Guerra Mundial exigiendo, como
consecuencia, la permanente adecuación de las estructuras organizacionales a un contexto
condicionado por variables nuevas o modificadas. En los tiempos actuales, la interacción
entre individuos, empresas y otras organizaciones nacionales e internacionales, así como
entre Estados, se intensificó como consecuencia de la globalización de las finanzas y del
comercio, facilitada por la evolución de las comunicaciones y de la informática.

Los ministros de la función pública de los países de la OCDE sintetizaron de la

siguiente forma los principales motivos para reexaminar el papel del gobierno9. Esas
razones son: el cambio profundo y rápido del contexto económico y institucional;
problemas de complejidad creciente vinculados a la globalización, sumados a la necesidad
de competir en la economía mundial y a la internacionalización de muchos asuntos que
anteriormente eran preocupaciones exclusivamente domésticas; la diversificación de las
necesidades de la sociedad; las nuevas tecnologías de comunicación e información y el
papel decisivo de los medios de comunicación; la creciente participación de los usuarios y
grupos de presión en los procesos decisorios y la exigencia de mayor transparencia y
provisión de información en todas las áreas de acción gubernamental.

En el ámbito de las empresas privadas, la necesidad de sobrevivir en ese contexto en

rápida mutación y de continuar implementando en él sus misiones y objetivos, provocó el
surgimiento de nuevas técnicas de administración. Tal es el caso, por ejemplo, de la
planificación. En los años cincuenta y sesenta, las organizaciones adoptaron la
planificación organizacional -hoy clásica- que orientaba la organización para la fijación de
objetivos y metas y para la determinación de medios destinados a alcanzarlos. Parecía que
bastaba la voluntad gerencial, correctamente articulada, para alcanzar las finalidades
deseadas.

En el ámbito estatal fue la época de los grandes sistemas de planificación

gubernamental. Los países institucionalizaron órganos -comisiones, ministerios,
corporaciones - destinados a elaborar planos ambiciosos de desarrollo y, en general,
tuvieron éxito. En América Latina, fue una época de gran crecimiento económico,
orientado, financiado y realizado por el Estado.

Diversos factores fueron agotando las posibilidades de los modelos implementados.

Las transformaciones del escenario internacional exigieron la adopción de formas más
flexibles de planeamiento y administración. Las empresas adoptaron, entonces, las técnicas
de planificación estratégica, es decir, un planeamiento que lleva en consideración las
variables externas a la organización, la mayoría de ellas no controlables por los gerentes.

9 OCDE- Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, Ministerial Symposium on the Future
ofPublicServices, París, OCDE, March 1996.
 El dinamismo del contexto exigía estrategias y ya) no más metas y objetivos delimitados y
rígidos. La necesidad de auscúltatela, coyuntura y prever la evolución de la estructura
socioeconómica tornó imprescindibles las técnicas de construcción de escenarios. Estas
permitirían modelar organizaciones capaces de implementar sus estrategias en escenarios
alternativos. La ocurrencia de alguno de los escenarios previstos seria independiente de la
voluntad y de la acción de los responsables por la organización.

Pero los acontecimientos de la década de los setenta -guerras, crisis petroleras y

financieras, etc. - con la consecuente transformación del contexto y el surgimiento de
nuevas variables mostraron que los sistemas de planificación establecidos eran muy lentos
y poco flexibles para dar cuenta de una coyuntura que exigía respuestas inmediatas. Se
impuso, así, la gestión estratégica, que no prescinde del planeamiento, pero que permite una
reacción inmediata de la organización a los desafíos y oportunidades que surgen del
contexto.

Las organizaciones estatales reaccionaron tardíamente o no se modificaron ante las

nuevas circunstancias. El resultado fue un deterioro de su capacidad de respuesta a las
necesidades y deseos de la población y una paralela caída de su credibilidad. En el ámbito
público se registró, ademásCSíL.deseo creciente de parücipacion>iemocrática en las
decisiones estatales, en su implementación, en su control y en sus beneficios. Las
tecnologías de información y comunicaciones permitieron fortalecer la transparencia y el
consecuente control social de las acciones del Estado.

Todo esto llevó, a lo largo de los años ochenta al fortalecimiento progresivo de una
concepción más ágil de la actividad gubernamental: la acción basada en el planeamiento se
dislocó para la idea de política pública. Sin descartar los aspectos positivos del planeamiento,
la dinámica estatal se enriqueció con algunos conceptos derivados de las transformaciones
operadas en el campo de la tecnología, de la economía y de la administración. La
democratización del sistema político fue facilitada por la tecnolog
^^"participacion^viedaron más fáciles desde el punto de vista operativo yloü cambios sociales
toTrTarorTposibles y deseables.

Ese proceso, hoy claramente visible, apenas se insinuaba en los años cincuenta.
Algunas voces proféticas alertaban para la necesidad de una modificación rápida de la
dinámica organizacional y de las estructuras y métodos de acción pública. Lentamente, las
circunstancias fueron mostrando la conveniencia de analizar el funcionamiento del Estado
a través de sus flujos, de su dinámica, y de modificar así la perspectiva -hasta entonces
privilegiada o única- de examen de normas y estructuras. El análisis estructural, anatómico,
del Estado y de la administración sigue válido pero lentamente se va incorporando una
visión deja dinámica, de la fisiología, del funcionamiento estatal.

En efecto, a partir de ese momento, "la producción en materia de políticas públicas

usca analizar el modo de funcionamiento de la máquina estatal, teniendo como punto de
partida la identificación de las características de las agencias públicas 'hacedoras' de
política; de los actores participantes en ese proceso de 'hacer' políticas; de las
interrelaciones entre esas variables (agencias y actores); y de las variables externas que
influencian ese proceso".10 Pero sin olvidar la preocupación por obtener un mayor
conocimiento respecto a las características más generales de los sistemas políticos y de las
relaciones que se establecen entre políticas públicas y política, de un lado, y entre gobierno
y sociedad, de otro.

La incorporación de esta visión no fue fácil para culturas impregnadas de filosofía

del Estado y del Derecho y de profundos fundamentos jurídicos. El hecho de que la nueva
perspectiva se origina en Estados Unidos suscitó dudas sobre su validez en las realidades
latinas y germánicas. ¿Se trataría de una visión arraigada en las realidades culturales y
filosóficas anglosajonas, o sería ella aplicable umversalmente?

Las democracias evolucionadas hacen de la observancia de normas jurídicas

abstractas e impersonales, y del respeto a los derechos de los otros, el fundamento básico de
la convivencia social. Pero un análisis que sólo considere la perspectiva jurídica será
limitado e insuficiente para comprender la riqueza y diversidad de variables que componen
el universo del fenómeno estatal en sus relaciones con la vida nacional e internacional.

Aunque la discusión continúa, se percibió que son visiones complementarias y no

excluyentes. Que la perspectiva de la política pública integra adecuadamente la dimensión
jurídica, y que esta se auxilia de los insumos que los análisis de política pública le proveen.

Como Aguilar Villanueva apunta con relación a América latina, "nuestra 'teoría' de
la administración pública ha quedado atrapada entre las consideraciones jurídico-
institucionales (repertorios de leyes y reglamentos, ámbitos de competencia y jurisdicción,
instancias y procedimientos formales) y las consideraciones operativas para cumplir
órdenes dadas y llevar a cabo decisiones previas. Al acercar la administración pública al
proceso decisorio de las políticas y a su compleja puesta en práctica, se rescataría su
olvidado sentido clásico de gobierno, de buen gobierno, y se reconstruiría la visión integral
de su objeto de estudio y profesión".11

Fabio Konder Compárate sostiene que « no fue sólo por la forma de gobernar que
el Estado contemporáneo reforzó los poderes del ramo ejecutivo. Fue también por el
contenido de la propia acción gubernamental. De aquí en adelante y cada vez más, en todos
los países, gobernar no significa tan sólo la administración del presente, es decir, la gestión
de hechos coyunturales, sino también y sobre todo el planeamiento del futuro a través del
establecimiento de políticas de mediano y largo plazo".

El "government by policies, en substitución al government by law, -continúa el

mismo autor- supone el ejercicio combinado de varias tareas que el Estado liberal
desconocía por completo. Supone la obtención de informaciones precisas sobre la realidad
nacional y mundial, no sólo en términos cuantitativos (para lo cual fue creada la técnica de

10 VIANA, Ana Luiza. Abordagens metodológicas em políticas públicas. Revista de Administracao Pública 30
(2): 5-43, mar./abr.l996 (Rio de Janeiro), p.5

11 AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. La hechura de las políticas. México: Porrúa, 1992, p.8.
la contabilidad nacional), sino también sobre hechos no reductibles a algoritmos, como en
materia de educación, capacidad inventiva o calidad de vida. Supone el desarrollo de la
técnica de previsión, la capacidad de formular objetivos posibles y de organizar la
conjunción de fuerzas o la movilización de recursos -materiales y humanos- para su
consecución. En una palabra, el planeamiento".I2 ,

El proceso de política pública se muestra como una forma moderna de lidiar con las
incertidumbres derivadas de las rápidas transformaciones del contexto. Comienza con los
esfuerzos de algunos países europeos, del Japón, de Estados Unidos y de Canadá para
responder de forma más eficiente a las demandas y necesidades sociales.

En América latina, Chile aplica criterios y técnicas de política pública en algunas

áreas de acción gubernamental, particularmente en relación a la coordinación central de las
políticas. Otros países avanzan en la misma dirección pero en general, y con excepción de
algún sector específico, la tecnología de políticas públicas es un mero discurso político y
tecnocrático. Sin embargo, en todos ellos es posible analizar formas de conducción de las
actividades del gobierno a través de las categorías de política pública.

3. El concepto de política pública

Pero ¿qué es una política pública? Girard rtos dice que "la política pública es un
sistema explícito y coherente de fines últimeSr-objetfvos y medios prácticos, perseguidos por
un grupo y aplicados por una autoridad"13. Etzioni define política pública como "una forma
más completa de toma de decisiones, en que las decisiones son consideradas en conjunto y el
ambiente para las decisiones es sistemáticamente analizado y revisto"14. David Easton nota
que "una política consiste en una red de decisiones y acciones que asignan valores"15.

ra mí se trata de un flujo da^Hecisiojjés públicas,cgnentado^ mantener el

j social o a introducir desequilibrios destinados vaj^pdific^Jbsa realidad.
Decisiones que son condicionadas por el propio flujo y por las reacciones y modificaciones
que ellas provocan en el tejido social, así como por los valores, ideas y visiones de los que
adoptan o influyen en la decisión. Es posible considerarlas como estrategias que apuntan a
diversos fines, todos ellos de alguna forma deseados pelos diversos grupos que participan
del proceso decisorio. La finalidad última de tal dinámica16 —consolidación de la
democracia, justicia social, manutención del poder, felicidad de las personas - constituye el
elemento orientador general de las innumerables acciones que componen una determinada

12 COMPARATO, Fabio Konder. Para viver a democracia. Sao Paulo: Brasiliense, 1989, p.102.

13 GIRARD, Augustin. Cultural development: experience and policies. París, UNESCO, 1972, p.130.

14 ETZIONI, Amitai. The acting society. New York: The Free Press, 1968, p.252.

13 EASTON, David, The Political System, New York: Knopf, 1953, p.130.

16 Que algunos autores denominan 'metapolítica'.

■W política. Con una perspectiva más operacional podríamos decir que ella es un sistema de
decisiones públicas orientado a acciones u omisiones, preventivas o correctivas, destinadas
a mantener o modificar la realidad de uno o varios sectores de la vida social, a través de la
definición de objetivos y estrategias de actuación y de la asignación de los recursos
necesarios para alcanzar los objetivos establecidos.

Es importante enfatizar que el proceso de política pública no posee una racionalidad n /7

manifiesta. No es una ordenación tranquila donde cada actor social conoce y desempeña el -^ fp¿ c^
papel esperado. No hay, en la etapa actual de la evolución tecnológica, ninguna posibilidad 'UT
de hacer que las computadoras - aparatos de racionalidad lógica por excelencia- siquiera
consigan describir los procesos de política.

La perplejidad ante la turbulencia y la aparente no gobernabilidad de las políticas

públicas y de la acción gubernamental, la sensación de "desorden" que ellas dejan percibir,
no afecta sólo al ciudadano. Los actores administrativos y políticos y sus analistas constatan
igualmente la extrema complejidad de las políticas públicas y la aparente debilidad del
Estado para cumplirlas.

La moderna teoría del caos es las que más se aproxima a una visualización adecuada
de la dinámica social . O el tipo específico de organización que March y Olson denominan
'anarquía organizada' . Para dichos autores, son características de las instituciones del
Ejecutivo las preferencias problemáticas, tecnologías no claramente especificadas y
participación fluida. De allí deriva la dificultad para racionalizar los procesos de política
pública.

No obstante, el modelo racional de análisis ha sobrevivido y continua vigente. Hill

manifiesta su sorpresa con "el poder y la habilidad del 'sistema racional' para sobrevivir, se
consideramos que sus presupuestos fueron minados por los estudios empíricos del proceso
de política, y que su capacidad de predecir es irregular. La principal explicación para su
continuada existencia debe estar en su status de modelo normativo y no mito 'dignificado'
que es frecuentemente compartido pelos formuladores de política. La aceptación del

Las diversas proposiciones de la Teoría del Caos tienen en común la negativa de aceptar que las relaciones
de causa y efecto sean lineares: en el mundo real, eventos simples pueden llevar a una profusión de efectos.
Afirman, también, que en el mundo real no existen sistemas pasibles de ser aislados y, de esa forma, ser
objeto de experimento puro o de observación desinteresada. El universo es formado por colecciones de
entidades individuales que se articulan y desarticulan formando sistemas efímeros. Se aleja, así, de la creencia
de que el pasado, el presente y el futuro forman un continuum inteligible (THIRY-CHERQUES, Hermano R.
O caos e a confusio. Revista da ESPM, maio/jun.1999 (S3o Paulo), p.21-22). La no previsibilidad de un
sistema caótico no se debe a la falta de leyes rectoras sino al hecho de que el producto es sensible a
variaciones, inconmensurables e instantáneas, en las condiciones iniciales (HONDERICH, Ted (ed.). The
Oxford Companion to Philosophy. Oxford: Oxford University Press, 1995, p.129).

18 Anarquía organizada "es una colección de opciones procurando problemas, de temas y sentimientos
procurando situaciones decisorias en que ellos puedan aparecer, de soluciones buscando asuntos que ellas
podrían responder, y de decisores procurando trabajo", ("is a collection of choices looking for problems,
issues and feelings looking for decisión situations in which they can be aired, solutions looking for issues to
which they might be the answer, and decisión makers looking for work")- MARCH, James G. y OLSON,
Johan. A garbage can model of organizational choice. Administrative Science Quarterly, 1972.
modelo racional contribuye para la vida confortable del investigador pues le permite
envolverse en el debate directo con los formuladores de política sobre la base de que la
información suministrada por los investigadores puede ser una ayuda para una mejor
elaboración de políticas".19

El éxito conseguido por el paradigma de la teoría de la elección racional (public

cholee theory)20 que está en el fundamento de las políticas económicas llamadas
"neoliberales" muestra la persistencia del modelo racional. La racionalidad se transforma
así en criterio supremo en la ausencia de cualquier otra premisa a partir de la cual sea
posible argumentar. "No es exagerado afirmar que la racionalidad ha substituido a la verdad
y a la moral como criterio último de juzgamiento tanto de las creencias como de la
conducta humana"21.

En lo que hace a los diversos significados de la expresión "política pública", Aguilar

Villanueva afirma, inspirándose en Subirats22 y en Hogwood y Gunn23, que "política pode
denotar varias cosas: un campo de actividad gubernamental (política de salud, educativa,
comercial), un propósito general a ser realizado (política de empleo estable para los
jóvenes), una situación social deseada (política de restauración de centros históricos, contra
el tabaco, de seguridad pública), una propuesta de acción específica (política de
reforestación de los parques nacionales, política de alfabetización de adultos), la norma o
normas que existen para determinada problemática (política ecológica, energética, urbana),
el conjunto de objetivos y programas de acción que el gobierno se propone en un campo de
cuestiones (política de productividad agrícola, de exportación, de lucha contra la pobreza),
o bien la política como producto y resultado de una específica actividad gubernamental, el
comportamiento gubernamental de hecho(la política habitacional consiguió construir n
número de casas, la política de empleo creó n puestos de trabajo), el impacto real de la
actividad gubernamental (diminución del crimen urbano, aumento de la conclusión del
ciclo básico de estudios, diminución de los precios al consumidor, reducción de la
inflación), el modelo teórico o la tecnología aplicable en que se sustenta una política
gubernamental (política de energía, política de ingreso regresivo, política de ajuste y
estabilización)24".

19 HILL, Michael. Thepolicyproces: a reader. Hertforsdhire: Harvester Wheatsheaf, 1993, p.7.

20 BUCHANAN, James M. y TULLOCK, Gordon. El cálculo del consenso. Barcelona: Planeta-Agostini,

1993; CORONA RAMÓN, Juan Francisco. Una introducción a la teoría de la decisión pública ("public
cholee"). Madrid: INAP, 1987.

21 BARRY, Brian. Theories ofJustice: A Treatise on Social Justice^ Vol. I, Berkeley: University of California
Pres, 1989, p. 368.

22 SUBIRATS, Joan. Análisis de políticas y eficacia de la administración. Madrid, INAP / MAP, 1989.

23 HOGWOOD, Brian W. y GUNN, Lewis A. The policy orientation. Centre for the Study of Public Policy:
University of Strathclyde, 1981.

24 AGUILAR VILLANUEVA, Op.cit., p.22.

 Existen diversas formas de estudiar una política, y ellas dependen del punto de vista
en que se sitúa el analista. Según Hogwood y Gunn25 hay por el menos siete perspectivas
para analizar una política: 1) Estudios de contenidos de política, donde el analista procura
describir y explicar la génesis y el desarrollo de políticas específicas; 2) Estudios del
proceso de las políticas en que se presta atención a las etapas por las cuales pasa un asunto
y se procura verificar la influencia de diferentes sectores en el desarrollo de ese asunto, 3)
Estudios de productos de una política que tratan de explicar por qué los niveles de gasto o
suministro de servicios varían entre áreas; 4) Estudios de evaluación, que se localizan entre
el análisis de política y los análisis para la política y que pueden ser descriptivos o
prescriptivos 5) Información para la elaboración de políticas en que los datos son
organizados para ayudar a los tomadores de decisión a adoptar decisiones; 6) Análisis de
proceso en que se procura mejorar la naturaleza de los sistemas de elaboración de políticas;
7) Análisis de políticas cuando el analista presiona, en el proceso de política, en favor de
ideas u opciones específicas.

4. Características de una política pública

En las definiciones de los diccionarios de ciencia política se encuentran los

siguientes componentes comunes: a) institucional: la política es elaborada o decidida por
una autoridad formal legalmente constituida en el ámbito de la su competencia y es
colectivamente vinculante; b) decisorio: la política es un conjunto-secuencia de decisiones,
relativo a la elección de fines y/o medios, de largo o corto alcance, en una situación
específica y como respuesta a problemas y necesidades; c) comportamental: implica acción
o inacción, hacer o no hacer nada; pero una política es, antes que nada, un curso de acción y
no solamente una decisión singular; d) causal: son los productos de acciones que tienen
efectos en el sistema político y social.

Thoenig considera que los elementos que pueden caracterizar una política son cinco:
« un conjunto de medidas concretas; decisiones o formas de asignación de recursos; que
ella esté inserta en un 'cuadro general de acción'; que tenga un público meta (o varios
públicos); que presente una definición obligatoria de metas u objetivos a ser alcanzados,
definidos en función de normas y de valores »26.

Los diferentes autores coinciden en el concepto general y en las características

esenciales de las políticas públicas. El formato concreto de ellas dependerá de cada
sociedad específica. El punto de madurez de cada una de ellas contribuirá, o no, para la
estabilidad y eficacia de las políticas, para el grado de participación de los grupos
interesados, para la limpidez de los procedimientos de decisión.

25
HOGWOOD y GUNN, Op.cit.

26 THOENIG Jean-Claude. L'analyse des politiques publiques. In: GRAWITZ, Madeleine et LECA, Jean.
Traite deScience Politique. Vol.4: Les politiques publiques. París: P.U.F., 1985, p.7.

10
5. El proceso de política pública.

Cada política pública pasa por diversas etapas. En cada uno de ellas, los actores, las
coaliciones, los procesos y los énfasis son diferentes. « Las políticas públicas estructuran el
sistema político, definen y delimitan los espacios, los desafíos, los actores », dice
Thoenig2

Los autores consideran normalmente tres etapas en materia de política pública:

formulación, Ímplementación y evaluación. Dadas las particulares características de las
administraciones públicas latinoamericanas, la mejor comprensión del proceso exige un mayor
grado de especificación. Es necesario, por ejemplo, distinguir la etapa de elaboración de la
política con relación a los aspectos propios de la formulación. La primera es la preparación
de la decisión política en que prevalecen los criterios técnicos; la segunda es la decisión
política - o la decisión tomada por un político o por el Congreso - y su formalización a través
de una norma jurídica, lo que acentúa la importancia de las motivaciones propiamente
políticas y jurídicas. /^^ - **& £

La Ímplementación también debe ser más detallada en América Latina. Es necesario

separar la Ímplementación propiamente dicha, que es la preparación para la ejecución (o, en
otras palabras, la preparación de planes, programas y proyectos) de la ejecución que es la
puesta en práctica de la decisión política

La distinción es necesaria porque cada una de las etapas mencionadas es campo para
tipos diferentes de coaliciones y de negociación.

Ya analizamos en este texto las limitaciones del modelo racional. No obstante, en

una visión secuenciada del proceso - que es poco más que un mero ejercicio de
comprensión - es posible verificar varias etapas en un proceso de política pública.

1) el primer momento es el de la agenda o de la inclusión de un determinado pleito

o necesidad social en la agenda, en la lista de prioridades, del poder público.

En su acepción más simples, la noción de «inclusión en la agenda » designa el

estudio y la explicitación del conjunto de procesos que conducen los hechos sociales a
adquirir un status de «problema público » transformándolo en objeto de debates y
controversias políticas y en los medios de comunicación. Frecuentemente, la inclusión en la
agenda induce y justifica una intervención pública legítima bajo la forma de una decisión
de las autoridades públicas28.

27 THOENIG, Op.cit., p.XIV.

28
GARRAUD, Philippe. Agenda/emergence. In: BOUSAGUET, Laurie, JACQUOT, Sophie et RAVINET,
Pauline (dir.) Dictionnaire des politiques publiques. París: Preses de la Fondation national des sciences
politiques, 2004, op.cit, p.49-50.

11
 2) el segundo momento es la elaboración que consiste en la identificación y
delimitación de un problema actual o potencial de la comunidad, la determinación de las
posibles alternativas para su solución o satisfacción, la evaluación de los costos y efectos de
cada una de ellas y el establecimiento de prioridades.

Para Hill, "los investigadores pueden, por un lado, asumir que la elaboración de
políticas es, esencialmente, un proceso racional basado en los clásicos pasos que van desde
la formulación del problema y evaluación de alternativas hasta la implementación. Pueden
ser admitidos los conflictos sobre metas o percepciones de la situación, pero se considera
que ellos resultan en efectos estables y determinados y que no interfieren en la consistencia
de las operaciones del sistema. El problema es visto como técnico, el clima como
consensual y el proceso como controlado"29. Al contrario, la elaboración de políticas puede
ser vista como una actividad política ineludible en que las percepciones e intereses de los
actores individuales entran en todo momento. En este caso, la implementación se
transforma en una actividad problemática y no en algo que debiera ser considerado obvio,
como en el modelo racional: política es vista como una negociación, el medio ambiente
como conflictivo y el proceso en sí es caracterizado por la diversidad y por sus
limitaciones.

3) La formulación, que incluye la selección y especificación de la alternativa

considerada más conveniente, seguida de una declaración que explicita la decisión adoptada
definiendo sus objetivos y su marco jurídico, administrativo y financiero. En este momento
prevalecen los criterios propios de la actividad del político: consideración de los tiempos
electorales, compromisos con la base electoral específica, con principios programáticos o
partidarios, etc. En administraciones formalistas -como son las latinoamericanas- es menester
que la decisión política sea formalizada a través de una norma jurídica. Esto otorga inmediata
importancia a los principios y criterios jurídicos.

Se puede afirmar que en la etapa de elaboración prevalece la visión técnica y que en la

etapa de formulación tienen prioridad los criterios políticos y jurídicos.

4) La implementación que está constituida por el planeamiento y organización del

aparato administrativo y de los recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos
necesarios para ejecutar una política. Se trata de la preparación para la puesta en práctica de la
política pública, de la elaboración de todos los planes, programas y proyectos que permitirán
ejecutarla. En esta etapa es también necesario reclutar y capacitar al personal que tendrá a su
cargo la ejecución, la coordinación, el seguimiento y la evaluación de la política.

Según Hill31 la implementación se refiere a objetivos específicos, a la traducción, en

la práctica, de las políticas que emergen del complejo proceso decisorio. Los efectos

29 HILL, Op.cit. p.7.

30 Existen casos en que la política no es explícita: son las políticas de no innovar o de omisión.

31 ÍDEM, ibidem, p.19.

12
(outcomes) se refieren a los resultados conjuntos de la decisión y de la implementación, es
decir, a lo que realmente ocurrió.

¿Cuáles son las precondiciones que deberían ser satisfechas en una implementación
perfecta y porque ellas podrán muy difícilmente ser alcanzadas en la práctica? Hogwood y
Gunn responden que la implementación sería posible se las circunstancias externas al
agente implementador no imponen obstáculos paralizantes; si el programa dispone de
tiempo adecuado y recursos suficientes; si la combinación precisa de recursos está
efectivamente disponible; si la política a ser implementada se basa en una teoría de causa-
efecto válida; si la relación entre causa y efecto es directa y existen pocos, o ningún,
vínculo de interferencia; si las relaciones de dependencia son mínimas; si existe
comprensión y acuerdo sobre los objetivos; si las tareas están totalmente especificadas y en
la secuencia correcta; si hay perfecta comunicación y coordinación; y si las autoridades
pueden pedir y obtener perfecta obediencia. Basta ese enunciado para percibir que esas
precondiciones serán muy difícilmente satisfechas en la práctica y que es imprescindible
tener conciencia muy clara de los obstáculos habitualmente encontrados en esta etapa y
conocer las formas de superarlos.

5) La ejecución que es el conjunto de acciones destinado a alcanzar los objetivos

establecidos por la política. Es la puesta en práctica efectiva, la realización de la política. Es
el momento decisivo de la política, que da sentido a las etapas anteriores y posteriores. Esta
etapa incluye el estudio de los obstáculos que normalmente se oponen a la transformación de
enunciados en resultados, especialmente, el análisis de la burocracia.

6) el seguimiento que es el proceso sistemático de supervisión de la ejecución de una

actividad (y de sus diversos componentes), que tienen como objetivo suministrar la
información necesaria para introducir eventuales correcciones a fin de asegurar la consecución
de los objetivos establecidos.

7) La evaluación que consiste en la mensuración y análisis, aposteriori, de los efectos

producidos en la sociedad por las políticas públicas, especialmente en lo que se refiere a las
realizaciones obtenidas y a las consecuencias previstas y no previstas.

La evaluación es el área de política pública que más se ha desarrollado en los

últimos tiempos. Varios países montaron, en los últimos tiempos, mecanismos sofisticados
para evaluar las políticas públicas. Es el caso da Francia que creó, en 1990, el Comité
Interministerial de Evaluación y el Consejo Científico de Evaluación, substituidos en 1998
por el Consejo Nacional de Evaluación. Es también el caso de España que creó, en
diciembre de 2006, la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y de la
Calidad de los Servicios.

6. La interacción de las políticas

32 HOGWOOD y GUNN, Op.cit., p.238.

13
 La división por etapas33 antes descripta es una esquematización teórica de lo que, de
forma habitualmente improvisada y desordenada, ocurre en la práctica. El proceso no siempre
observa la secuencia sugerida, pero las etapas mencionadas y sus fases constitutivas están
generalmente presentes.3

Por otra parte, toda política pública está integrada dentro del conjunto de políticas
gubernamentales y constituye una contribución sectorial para la búsqueda del bienestar
colectivo. Cada política, por su vez, incluye diferentes aspectos a los que otorga prioridad en
función de urgencias y relevancias.

Las políticas públicas son influidas, a partir de su incorporación al elenco de

acciones sectoriales del gobierno, por las contingencias que afectan la dinámica estatal y
por las modificaciones que la teoría sufre como consecuencia. Es por eso que, al comienzo,
están impregnadas por las ideas vigentes en materia de planeamiento: fijación de metas
cuantitativas pelos organismos centrales de planificación, generalmente dominados por
técnicos más o menos esclarecidos; subordinación de toda la vida social al crecimiento
económico; determinación del futuro a partir de proyecciones de las tendencias del pasado.
El predominio de la racionalidad técnica es absoluto y las prioridades son establecidas en
base a consideraciones supuestamente racionales. Como el criterio económico es el
dominante, son privilegiadas las actividades que influirían más directamente en la
producción y en el desarrollo. Pero las prioridades otorgadas por los planificadores no están
determinadas -como se pretende- sólo por la razón técnica: el poder político de los
diferentes sectores de la vida social y su capacidad de articulación dentro del sistema
político son los que realmente determinan las prioridades.

Existe una crítica dura y permanente sobre la falta de coordinación entre las
políticas económicas y sociales. Los programas de ajuste estructural implementados en
América latina no consideraron, en las etapas iniciales de su elaboración, los resultados
sociales posibles. Como consecuencia, los indicadores de educación, de salud, de previsión
social, de vivienda, de empleo y de otros sectores sociales muestran la existencia de una
situación difícil que se agrava con el tiempo.

7) La política económica

Los instrumentos de política pública tuvieron un desarrollo mayor en el campo de la

política económica, tal vez por el hecho, recordado por Lindblom de que « lo esencial de la

33 Laswell fue pionero en la identificación de etapas de política pública, que ele clasifica en comprensión,
recomendación, prescripción, puesta en práctica, ejecución, evaluación y terminación (intelligence,
recommending, prescribing, invoking, applying, appraising y terminating). LASWELL, Harold. The public
interest. In: FRIEDR1CH, C.F.(ed.) The public interest. New York: Atherton Pres, 1962.

34 Hay autores que critican ese tipo de división por etapas. Charles Lindblom (Thepolicy makingprocess. New
Jersey: Prentice-Hall, 1980, p.3), por ejemplo, dice que un análisis de elaboración de políticas hecho paso a
paso, podría ocultar temas y fenómenos universales en la medida en que procura aspectos de elaboración de
políticas propios de cada uno de esos pasos.

14
 política es económico y el grueso de la economía es político »35. Pero, como recuerda
Hayward «la economía ha procurado abstraer los estudios de mercado de los
comportamientos del poder público, olvidando que por ser indirecta e impersonal la
coerción no es por eso menos desagradable »36.

Se entiende por política económica "un proceso por el cual diversos actores
identificables pertenecientes a la comunidad política económica contribuyen para una
decisión gubernamental de forma que sus objetivos económicos, en el cuadro de sus
objetivos políticos generales, sean realizados por las instituciones existentes, o
reorganizadas, y con la ayuda de los medios de acción disponibles"37.

In De acuerdo con Hayward38, los objetivos puros de una política económica son: el
aumento de la producción, la mejora cuantitativa y estructural de la población activa, la
redistribución del ingreso, la reducción de las disparidades regionales, el desarrollo o la
protección de sectores de la industria o de empresas particulares, y el incremento del
esparcimiento por la reducción de la vida activa o del tiempo de trabajo.

En verdad, ciertas finalidades como la redistribución del ingreso y la reducción de

las disparidades regionales no pueden ser consideradas como 'objetivos económicos puros'
en la medida en que ellos están evidentemente inspirados en consideraciones de justicia
social. Otros, como el aumento de la producción, o la mejoría cuantitativa y estructural de
la populación activa, están claramente vinculados a una política de crecimiento económico.

Existen, también, cuasi-objetivos de naturaleza intermedia: alcanzar un equilibrio

favorable del balance de pagos, asegurar el suministro indispensable de energía y de
materias primas, el aumento del comercio internacional y de la movilidad de bienes, de
servicios, de capital y de trabajo, y la promoción de la competencia interna.

Están, también, los objetivos intermedios relacionados con la modificación de las

estructuras económicas: modernización de las actividades existentes y desarrollo de las
actividades de punta (por ejemplo, transferencias de la agricultura para la industria y de la
industria para los servicios), aumento de las inversiones y modificación de los modos de
consumo.

8) La importancia de las instituciones

35 LINDBLOM, Op.cit., p.10.

36 HAYWARD, Jack E.S. Les politiques industrielles et économiques. In: GRAWITZ, Madeleine et LECA,
Jean. Traite de Science Politique. Vol.4: Les politiques publiques. París, P.U.F., 1985, p.89.

37 ÍDEM, ibidem, p.93.

38
ÍDEM, ibidem, p.95.

15
 En toda política pública las instituciones desempeñan un rol decisivo. En efecto, de
ellas emanan o ellas condicionan las principales decisiones. Su estructura, sus cuadros y su
cultura organizacional son elementos que configuran la política. Las instituciones
impregnan las acciones con su estilo específico de actuación. Elmore apunta que "como
prácticamente todas las políticas públicas son ejecutadas por grandes organizaciones
públicas, solamente entendiendo como las organizaciones funcionan es que podemos
entender como las políticas son modeladas en el proceso de implementación"3 .

Los estudios de política pública muestran la importancia de las instituciones

estatales tanto como organizaciones a través de las cuales los agentes públicos (electos o
administrativos) persiguen finalidades que no son exclusivamente respuestas a necesidades
sociales, como también como configuraciones y acciones que estructuran, modelan e
influencian los procesos económicos con tanto peso como las clases y grupos de interés.

Ham y Hill dicen que "las complejas, y a veces conflictivas, tendencias en el estudio
de las organizaciones deben ser mencionadas por la enorme importancia que las burocracias
complejas tienen en el proceso de política pública. Para comprender la parte que juegan las
organizaciones es necesario entender su estructura y el comportamiento dentro de ella. Pero
ese entendimiento será deficiente si las organizaciones no son consideradas en su más
amplia estructura social"40.

Selznick recuerda que "todas las organizaciones formales son moldadas por fuerzas
tangenciales a sus estructuras racionalmente ordenadas y a sus metas establecidas. Toda
organización formal -sindicato, partido político, ejército, empresa etc. - trata de movilizar
recursos humanos y técnicos como medio para alcanzar sus fines. Sin embargo, los
individuos dentro del sistema tienden a resistir ser tratados como medios. Ellos interactúan
como seres integrales, trayendo sus propios y especiales problemas y propósitos. Más aún,
la organización está inmersa en una matriz institucional y está, por tanto, sujeta a presiones
de su propio contexto, que debe sufrir un ajuste general. Como resultado, la organización
puede ser vista significativamente como una estructura social adaptativa, que enfrenta
problemas que surgen simplemente porque ella existe como una organización en un medio
ambiente institucional, independientemente de los objetivos (económicos, militares,
políticos) que provocaron su existencia"41.

Benson es uno de los teóricos que enfatizó la importancia de vincular diferentes

niveles de análisis de la organización. Ese autor señala que "un análisis completo de las
relaciones interorganizacionales necesita explorar tres niveles en la estructura de los
sectores de política: Primero, la estructura administrativa que es el nivel superficial de
vinculaciones y redes entre agencias mantenidas juntas por la dependencia de recursos.
Segundo, la estructura de intereses que es el conjunto de grupos cuyos intereses están

39 ELMORE R. Organisational models of social program implementation. Public Policy, 26 (2) 1978, p.187.

HAM, Christopher y HILL, Michael. The policy process in the modern capitalist state. Brighton:
WheatsheafBooks, 1988, p.130.

41 SELZNICK, Philip. TVA andthe Grass Roots. New York: Harper and Row, 1949, p.123.

16
embutidos en el sector, sea positiva, sea negativamente. Estos grupos comprenden los
grupos de demanda, los grupos de apoyo, los grupos administrativos, los grupos de
proveedores y los grupos de coordinación. La estructura de intereses es importante porque
ella provee el contexto para la estructura administrativa que no podría ser adecuadamente
entendida a no ser en términos de las relaciones de poder subyacentes y que se manifiesta
dentro de la estructura de intereses. Por su vez, la estructura de intereses tiene que ser
localizada en el tercer nivel, o sea, las normas de la formación de estructuras. En las
sociedades capitalistas avanzadas, esas reglas son, principalmente, las relacionadas con la
acumulación de capital"42. Para Benson el rol de las organizaciones estatales, en ese tipo
de sociedad, es ayudar el proceso de acumulación de capital y desempeñar la función de
legitimación.

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