Fuerza pública, negociaciones

de paz y posacuerdo
en Colombia

Edwin Cruz
Fuerza pública, negociaciones
de paz y posacuerdo
en Colombia

Edwin Cruz

Ediciones
Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia
Edwin Cruz

Bogotá, DC, Colombia – Noviembre de 2015

Ediciones Desde Abajo

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ISBN: 978-958-8454-95-5

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edición, en cualquier formato, mecánico o digital, siempre y cuando no se modifique
el contenido de los textos, se respete su autoría y esta nota se mantenga.
Índice

Introducción ............................................................................................7

Primera Parte. Las Fuerzas Armadas ............................................. 15

I. Las relaciones cívico-militares y las negociaciones de paz

(1982-2002) ............................................................................................ 17
Introducción .............................................................................................. 17
1. Autonomía y subordinación................................................................... 17
2. Contrainsurgencia y represión política .................................................24
3. Las [Link]. y las negociaciones de paz ................................................ 28

II. Las negociaciones de paz en La Habana, las [Link].

y los retos del posacuerdo ..................................................................41
Introducción ..............................................................................................41
1. Seguridad democrática y subordinación desinstitucionalizada............42
2. Las relaciones cívico-militares en el proceso de paz de La Habana ... 50

Segunda parte. La Policía ................................................................... 71

III. La reforma de la Policía: el problema de la militarización 73

Introducción ..............................................................................................73
1. La militarización de la Policía ................................................................75
2. El ámbito institucional ..........................................................................77
3. El ámbito operativo .............................................................................. 82
4. El ámbito doctrinal ............................................................................... 84

IV. La represión policial de la protesta social:

un caso extremo de militarización .................................................. 89
Introducción ............................................................................................. 89
1. Democracia y protesta social .................................................................91
2. El marco normativo del derecho a la protesta ..................................... 96
3. La represión policial de la protesta ...................................................... 99
Corolario ..................................................................................................109

V. Algunos desafíos del posacuerdo para la reforma

de la Policía............................................................................................111
Introducción .............................................................................................111
1. El control democrático ......................................................................... 112
2. La seguridad ciudadana como doctrina policial ................................. 114
3. El pie de fuerza .................................................................................... 114
4. ¿Una fuerza rural? ............................................................................... 116

Bibliografía ...........................................................................................125
 Introducción

El 23 de septiembre de 2015 el presidente Juan Manuel Santos y el co-

mandante del Estado Mayor de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (Farc), Timoleón Jiménez, “Timochenko”, firmaron en La Habana,
Cuba, un acuerdo sobre el punto considerado más problemático en la agenda
de las negociaciones de paz que se iniciaron casi tres años atrás, el 19 de
noviembre de 2012. El acuerdo sobre justicia transicional, restaurativa y
reparadora, crea una jurisdicción especial para los crímenes cometidos en el
marco del conflicto armado, que cobijaría a todas las partes, los integrantes
de la guerrilla y los agentes de la sociedad civil y del Estado, incluyendo los
militares. Así mismo, se estableció un plazo de seis meses para la firma del
acuerdo final de paz. De esa forma, aunque faltando un trecho importante,
el proceso de paz entró en una etapa final a la que nunca antes se había
avanzado y que prácticamente era inimaginable unos años atrás.

En efecto, la política de seguridad democrática (PSD) bajo el gobierno

de Álvaro Uribe (2002-2010), que consistió en una ofensiva militar sin
precedentes contra la insurgencia, articuló a los sectores sociales y polí-
ticos descontentos con el proceso de paz iniciado en 1999 entre Gobierno
y Farc, entre quienes se encontraban representantes de élites regionales
emergentes de distinta raigambre y sectores de las élites políticas tradicio-
nales, de tal forma que las vías para una negociación del conflicto armado
quedaron cerradas. Durante 2009 se generó un debate sobre la posibilidad
de que Uribe se presentara para un tercer mandato presidencial, luego de
haber promovido y aprovechado una reforma constitucional que permitió
la reelección presidencial inmediata en 2006, posibilidad hecha realidad
con la sanción de una ley que autorizaba un referendo sobre la reforma
constitucional que, a su vez, permitiría la segunda reelección consecutiva,
en septiembre. Sin embargo, en febrero de 2010 la Corte Constitucional
declaró inconstitucional dicha norma al hallar vicios de proceso en su pro-
mulgación. En ese momento Juan Manuel Santos, quien se había destacado
como ministro de defensa, tomó las banderas del uribismo erigiéndose en
candidato de la continuidad.

Para las elecciones de 2010, Santos obtuvo la mayor votación en la his-

toria de Colombia hasta ese momento, 9.004.221, 69.1 por ciento de los
votos con el Partido Social de Unidad Nacional, mientras su contendiente
Antanas Mockus, logró 3.588.819, el 27.5 por ciento de la votación, en la

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 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

segunda vuelta. Se eligió la continuidad, pero solo aparentemente, pues

Santos le imprimió un estilo y una orientación distinta a su gobierno. A
los pocos días de su posesión se esmeró en recomponer las relaciones con
países vecinos como Venezuela y Ecuador, interrumpidas desde el gobier-
no de Uribe por problemas asociados al conflicto armado interno (Wills y
Benito, 2012, p. 90). También implementó reformas institucionales, como
la reactivación de los ministerios que el anterior gobierno había suprimido
(Salud, Justicia, Trabajo), o la liquidación de entidades donde se habían
presentado casos de corrupción (Dirección Nacional de Estupefacientes,
Departamento Administrativo de Seguridad). Pero quizás la mayor ruptura
se produjo en torno al tema de la paz, porque Santos no sólo reconoció
la existencia de un conflicto armado, dejando atrás la obstinada opinión
del anterior mandatario, quien sostenía que se trataba de una amenaza
terrorista, sino que tomó varias decisiones para abrir el camino hacia la
consecución de la paz. Así, en junio de 2011 promulgó la Ley 1448, o Ley
de Víctimas, para reparar y atender a las víctimas del conflicto armado
interno. En la misma dirección, el 26 de agosto de 2012 firmó con las Farc
el “Acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción de
una paz estable y duradera”, que significó el inicio de conversaciones con
ese grupo guerrillero en La Habana, Cuba.

Este cambio en el estilo de gobierno estuvo acompañado por una retórica

reformista que pretendió cambiar la “seguridad democrática” por la “pros-
peridad democrática” (Presidencia de la República, 2010), y que se trazaba
como meta que Colombia entrara a hacer parte de los países desarrollados.
No obstante, la “prosperidad democrática” no funcionó como significante ar-
ticulador de los sectores dominantes, y pasados unos años dejó de escucharse
en boca del Gobierno. Aún más, el sector uribista se ha presentado como la
oposición a Santos, acusándolo de traición, y el mismo expresidente Uribe,
quien desde 2014 funge como senador, ha criticado en forma permanente el
proceso de paz. En el fondo, la disputa entre el santismo y el uribismo repre-
senta dos fracciones de las élites. Aunque ambas comulgan en general con
políticas macroeconómicas y no se atreverían a tocar de fondo los privilegios
ni el modelo de acumulación neoliberal, sí esgrimen visiones diferentes ante
diversos tópicos que implican al conjunto nacional, debido a los intereses que
representan: Santos a las élites tradicionales del centro del país, que virtual-
mente han mantenido el poder desde los orígenes de la República; mientras
Uribe representa sectores emergentes y tradicionales de ciertas regiones
resistentes a las políticas del centro, especialmente las reformas que pueden
producirse como consecuencia de un acuerdo de paz.

8
 Edwin Cruz Rodríguez

El primer ciclo de negociaciones de paz con las Farc arrancó formalmente el

19 de noviembre de 2012, si bien desde el principio el Ejército de Liberación
Nacional (Eln) manifestó su intención de participar y desde mediados de
2014 se llevan a cabo acercamientos entre el Gobierno y esa organización
en Ecuador, el proceso de discusión de su agenda particular terminó por
demandar un tiempo más extenso que el imaginado por muchos para
finalmente instalar su Mesa a finales del 2015. Con las Farc se acordaron
tres fases, acercamientos secretos, negociaciones e implementación de los
acuerdos, así como una agenda que comprende la política agraria, la parti-
cipación política, el fin del conflicto, el problema de las drogas ilícitas y las
víctimas. El principio guía del proceso, consignado explícitamente en las
reglas de funcionamiento de las negociaciones establecidas en el Acuerdo
antes mencionado, es que “nada está acordado hasta que todo esté acorda-
do”. Las negociaciones se llevan a cabo en secreto para evitar la influencia
desmedida de los medios de comunicación y, por parte del gobierno, en
la mesa de negociación participan por primera vez representantes de las
Fuerzas Armadas en retiro.

En los tres años transcurridos se ha avanzado más que en cualquier otra

oportunidad, al alcanzar importantes acuerdos en materia de política
agraria, participación política y el tema de las drogas ilícitas, además de
la justicia. Paradójicamente, el proceso de paz ha tenido un gran respaldo
a nivel internacional, muy superior a los niveles de legitimidad que se ob-
servan en el plano interno, a pesar de que contó con unos mecanismos de
participación gestionados por la Universidad Nacional de Colombia y la
ONU; de la misma manera, el gobierno Santos se ha visto enfrentado por
grandes movilizaciones sociales, que en términos generales rechazan su
política económica pero que al mismo tiempo respaldan decididamente las
negociaciones con la guerrilla (Romero, 2015: 46). El país garante, Noruega,
y los veedores, Cuba, Venezuela y Chile, se han constituido en actores de
primera línea que, entre otras cosas, permitieron resolver una de las crisis
más importantes del proceso: la retención del general Rubén Darío Alzate
por parte de las Farc en el Departamento del Chocó, a fines de 2014.

La estrategia de Santos demuestra un aprendizaje importante respecto de

la anteriores negociaciones. Así por ejemplo, en vez de “zona de distensión”
decidió negociar en el exterior con apoyo de la comunidad internacional. En
lugar de realizar una negociación pública, con el riesgo de convertir el proceso
en un espectáculo mediático, inicialmente asumió una negociación confiden-
cial. Sin embargo, el proceso tiene varios retos, que en parte han sido una

9
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

constante desde que se iniciaron conversaciones con la guerrilla a principios

de los años ochenta: primero, la oposición de parte de las élites representadas
en esta ocasión en el sector uribista, que ha usado todos los medios a su dis-
posición para tratar de deslegitimar y torpedear las negociaciones; segundo,
el hecho de que, igual que en otras oportunidades, se negocia en medio de
la guerra, lo cual brinda oportunidades para que los actos de violencia de las
partes se conviertan en motivos para acabar con las negociaciones; tercero,
la carencia de una “pedagogía de la paz” que permita legitimar entre la so-
ciedad colombiana el proceso y sus logros particulares, sobre todo frente a
una eventual refrendación popular de los acuerdos; finalmente, los descon-
tentos en el interior de las Fuerzas Armadas ([Link].), que han salido a la luz
pública, entre otras cosas, con las filtraciones de información de inteligencia
a favor del actual senador Álvaro Uribe, alimentadas con la retórica belicista
del exministro de defensa, Juan Carlos Pinzón.

En suma, el proceso de negociación ha estado caracterizado por una parado-

ja. De una parte, se trata tal vez del esquema de negociación mejor concebido
e implementado desde que en 1982 tomó forma en Colombia el ciclo de la
negociación política del conflicto armado. Esto ha permitido alcanzar los
acuerdos parciales hasta hace poco insospechados. Sin embargo, de otra
parte, el proceso de paz no ha gozado de gran popularidad y sus desafíos en
buena medida dependen de las estrategias de terceros actores, principal-
mente de la oposición uribista y sus continuos intentos para politizar a las
[Link]. en contra del proceso, aspectos preocupantes si se tiene en cuenta
que la eventual firma de un acuerdo final es apenas un punto de partida
hacia la construcción de la paz en el país, que de conseguirse le imprimiría
una dinámica inédita a la política colombiana.

En este contexto, este ensayo analiza el papel de la fuerza pública, las Fuerzas
Militares ([Link].) y la Policía, en las negociaciones del conflicto armado
desde principios de los años ochenta y los principales desafíos que estas
instituciones enfrentan de cara a un hipotético posacuerdo. Este concepto
designa con más precisión el período que se seguiría luego del eventual es-
tablecimiento de acuerdos de paz entre gobierno e insurgencia armada que
el de postconflicto, pues permite resaltar la complejidad tanto del conflicto
armado como del proceso de transición, así como la apuesta por una paz
positiva que necesariamente llevaría a la consolidación de la democracia.

En efecto, el conflicto armado presenta una gran cantidad de aristas cuya

resolución no puede reducirse a un acuerdo parcial de paz, sin que ello lo

10
 Edwin Cruz Rodríguez

haga menos necesario. La firma de un acuerdo con las Farc no necesariamen-

te supondrá el fin del conflicto, en primer lugar, porque este no se reduce
a la violencia política producida por la insurgencia armada, sino que com-
porta fenómenos estructurales a nivel socioeconómico, político y cultural,
los cuales alimentan de distintas maneras el ejercicio de la violencia y no
se resolverán con un acuerdo, aunque sea imprescindible para iniciar esa
tarea. Segundo, aún si la comprensión del conflicto armado se reduce a su
manifestación más visible, es decir, la violencia organizada, es claro que un
acuerdo con las Farc no supondrá de manera inmediata la supresión de la
violencia política y aquella proveniente de la criminalidad organizada que
se manifiestan de distintas maneras. Finalmente, a menos que la compren-
sión del conflicto armado se redujera a una “amenaza terrorista” y la paz se
limitara a su acepción negativa, como ausencia de guerra, un acuerdo con
las Farc no significará la consecución inmediata de la paz.

Por consiguiente, el concepto de posacuerdo permite además relievar la

apuesta por la construcción de una paz positiva que vaya más allá de la
ausencia de guerra y que, como mínimo, se traduzca en una situación en la
cual la violencia es excluida de la política y los conflictos se tramitan por la
vía de la discusión pública, la negociación y la persuasión. Así pues, como ha
venido advirtiendo desde hace años Vargas (2003, 2015), entre la firma de
los acuerdos y la paz existe una etapa de transición que, guardadas las pro-
porciones es similar a las transiciones desde un régimen político autoritario
hacia uno formalmente democrático, que tienen como horizonte de sentido
la consolidación de la democracia con todo lo que ello puede implicar en
términos de reformas políticas y socioeconómicas. Es a esta temporalidad
de transición a la que corresponde la etapa de posacuerdo, en la que, entre
otras cosas, se implementan los acuerdos pactados, se aceptan unas nuevas
reglas de juego político y se sientan las bases para resolver los fenómenos
estructurales que están en la raíz del conflicto armado.

Ahora bien, debido a la persistencia del conflicto armado en Colombia, las

formas de organización, las doctrinas y modos de operación de las [Link].
responden al contexto, las políticas y las doctrinas contrainsurgentes de la
Guerra Fría, no pocas veces erigidas en un obstáculo para la consolidación
de la democracia, y pueden dificultar aún más la construcción de la paz
luego de la eventual firma de acuerdos entre Gobierno e insurgencia. En
consecuencia, una de las principales tareas para enfrentar el posacuerdo
será una reforma estructural de estas instituciones que rompa con dicho
legado.

11
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

El capítulo primero reconstruye el esquema de las relaciones cívico-militares

desde el Frente Nacional y sus consecuencias, así como el rol desempeñado
por las [Link]. en las negociaciones de paz con las organizaciones subversivas
desde 1982. Dada la permanencia del conflicto armado, no ha sido posible
una ruptura con un modelo de relaciones cívico-militares, establecido bajo
el Frente Nacional (1958-1974) y adecuado a la guerra contrainsurgente,
que asegura la subordinación de las [Link]. al poder civil a cambio de una
autonomía relativa sobre los asuntos de su campo. Dicho esquema ha tenido
consecuencias negativas como la primacía de la doctrina contrainsurgente
del enemigo interno, la politización de las [Link]. y, consiguientemente,
altos niveles de represión política.

El capítulo segundo examina las relaciones cívico-militares en el marco de

las actuales negociaciones de paz e identifica algunos de los posibles retos
para un eventual posacuerdo. La política de seguridad democrática del
gobierno Uribe produjo una subordinación desinstitucionalizada de las
[Link]. al poder civil y reactivó la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN),
desconociendo el conflicto armado para diagnosticarlo como una amenaza
terrorista, herencia que generó una serie de problemas al gobierno de Juan
Manuel Santos en su intento por mantener la subordinación en el contexto
del proceso de paz. Estos problemas se ven reforzados por la oposición que
el expresidente y actual senador Uribe ha realizado a las negociaciones,
puesto que en su empeño ha intentado politizar ciertos sectores militares.
Por consiguiente, el posacuerdo plantea el reto de realizar una reestructu-
ración integral de las [Link]. que permita un control democrático de estas
instituciones.

El capítulo tercero analiza los problemas que la militarización de la Policía

produce a nivel institucional, operativo y doctrinario e identifica algunos de
los desafíos que presenta una eventual reforma en el posacuerdo. La Policía
tiene un carácter fuertemente militarizado, que se expresa en los ámbitos
institucional, operativo y doctrinal, obstaculizando la implementación de
políticas de seguridad ciudadana. Por lo tanto, el posacuerdo plantea el reto
de desmilitarizar la Institución, de tal forma que su accionar esté orienta-
do por la consecución de la seguridad ciudadana, como condición para la
construcción de la paz y la consolidación de la democracia.

El capítulo cuarto estudia la contención policial de la protesta, un caso que

posibilita identificar algunos de los efectos de la militarización de la Policía.
La persistencia del conflicto armado y las políticas y doctrinas contrainsur-

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 Edwin Cruz Rodríguez

gentes, se han traducido en altos niveles de represión y criminalización de la

protesta, la cual se percibe como una forma de acción propia del “enemigo
interno” en lugar de concebirse como un legítimo derecho ciudadano cuyo
ejercicio contribuye a la democratización de la sociedad. Por esa razón, en
Colombia predomina un marco normativo punitivo y un modelo de repre-
sión de la protesta intensivo en fuerza.

Finalmente, el capítulo quinto examina algunos de los ejes de discusión

planteados con ocasión de la reforma de la Policía en el posacuerdo, que
implica la adecuación de sus roles, doctrina y funciones al marco conceptual
de la seguridad ciudadana.

13
 Primera Parte
Las Fuerzas Armadas

15
 I. Las relaciones cívico-militares
y las negociaciones de paz (1982-2002)

Introducción

Como es bien sabido, el conflicto armado colombiano se ubica entre los ca-
sos más prolongados en el mundo contemporáneo (Pizarro, 2004; Richani,
2003). Una característica no menos relevante es la dilación en los intentos
de negociación del mismo, que se retrotraen hasta 1982, cuando se inicia
formalmente el primer proceso de paz. Este capítulo examina el rol de las
[Link] en las negociaciones de paz emprendidas por los distintos gobiernos
en una perspectiva histórica (1982-2002), con el fin de comprender la situa-
ción actual. El argumento central es que la persistencia del conflicto armado
ha imposibilitado la ruptura con el esquema de relaciones cívico-militares
establecido con el Frente Nacional (1958-1974), el cual asegura la subordi-
nación de los militares al poder civil a cambio de una autonomía relativa
para el manejo de los asuntos de su campo, pero que en el contexto de la
Guerra Fría coadyuvó a la difusión de una mentalidad contrainsurgente y al
ascenso en los niveles de represión política. Así mismo, las tensiones entre
civiles y militares facilitadas por este esquema se recrudecen en coyunturas
de negociación con la insurgencia debido a la gestación de oportunidades
políticas para intentar mantener, reducir o ampliar la autonomía.

Para desarrollar este argumento el capítulo se estructura en tres partes.

La primera analiza el esquema de relaciones cívico-militares establecido
bajo el Frente Nacional (1958-1974). En segundo lugar, se describen sus
principales efectos: la difusión de la mentalidad contrainsurgente y la re-
presión política. Finalmente, se reconstruyen las tensiones entre civiles y
militares que tal esquema ha conllevado en las coyunturas de negociación
del conflicto armado.

1. Autonomía y subordinación

El Frente Nacional configuró un esquema de relaciones cívico-militares

caracterizado por la subordinación de las [Link] al poder civil pero, al mis-

17
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

mo tiempo, por mantener una considerable autonomía en el manejo de los

asuntos de su campo. La persistencia de ese esquema fue posible porque,
pese a las tensiones, benefició a ambas partes.

El 9 de mayo de 1958, una semana después del último intento de golpe de

Estado previo al establecimiento del acuerdo bipartidista, el presidente
Alberto Lleras Camargo se dirigió a las [Link]. para delimitar los ámbitos
civil y militar:

“Yo no quiero que las Fuerzas Armadas decidan cómo se debe gober-
nar a la Nación, en vez de que lo decida el pueblo; pero no quiero, en
manera alguna, que los políticos decidan cómo se deben manejar las
Fuerzas Armadas, en su función, en su disciplina, en sus reglamentos,
en su personal. Esas dos invasiones son funestas, pero en ambos casos
salen perdiendo las Fuerzas Armadas” (Lleras, 2003, p. 335-336).

La interpretación predominante de esta alocución enfatiza la existencia de

una subordinación de los militares al gobierno civil y, simultáneamente,
el mantenimiento de una considerable autonomía militar en el manejo del
orden público (Leal, 2006, p. 20-21; Pizarro, 1995, p. 166; Dávila, 1998, p.
66). Algunos analistas han confrontado esa hipótesis. Para Deas (2003,
p. 79), por ejemplo, el discurso de Lleras expresó precisamente el ideal de
subordinación de los militares a los civiles; la autonomía es un mito, pues-
to que los “ruidos de sable” –las tensiones entre ambos– se han resuelto
siempre a favor del poder civil y los militares no han obtenido los recursos
que ambicionaban.

En realidad, existe amplia evidencia para respaldar la tesis de la autonomía.

Sin embargo, no hay una explicación convincente de la misma. Tanto los par-
tidarios de dicha interpretación como sus detractores coinciden en explicar la
situación por dos factores. Primero, la autonomía de los militares se explicaría
por la “indiferencia de parte de los civiles en esos temas” (Deas, 2003, p. 79),
su improvisación y despreocupación (Leal, 2006, p. 21), su desconocimiento
o falta de voluntad política (Dávila, 1998, p. 192). Segundo, la autonomía se
ha visto como un arreglo conveniente únicamente para los militares, sobre
todo durante el Frente Nacional, pues les dio capacidad de veto sobre ciertos
asuntos, pero no tanto así para los civiles (Dávila, 1999, p. 286).

Esta interpretación estaría respaldada porque al encuadrarse el conflicto

armado en los esquemas de la Guerra Fría, se habría restado capacidad a

18
 Edwin Cruz Rodríguez

los civiles para subordinar a los militares (Andrade, 2012, p. 147). Los mi-
litares habrían quedado sin más orientación estratégica que la proveniente
de la doctrina contrainsurgente, bajo la influencia de [Link]., apropiada
en Colombia tras experiencias como la Guerra de Corea y expresada en la
DSN (Pizarro, 1995, p. 164). De ahí la ausencia de políticas de defensa y de
seguridad definidas por civiles. El Plan Lazo, en los años sesenta, fue desa-
rrollado en forma exclusiva por los militares, bajo asesoría norteamericana,
y sólo tuvo un correlato civil con la Estrategia Nacional contra la Violencia
del gobierno Gaviria (1990-1994). La regla en estas materias fue la impro-
visación y una forma de acción reactiva: el Consejo Nacional de Seguridad
se reunió pocas veces y siempre en condiciones de emergencia entre 1958 y
1990 (Leal, 2006, p. 73). En fin, el grado de autonomía varió en función del
contexto político en cada gobierno, pero las [Link]. no tuvieron la capacidad
para forzar un cambio de régimen (Dávila, 1998, p. 70).

No obstante, al ubicar las causas de la autonomía en el desinterés, la des-

información o la falta de voluntad de los civiles, se descuidan los intereses
que llevaron a estos actores a aceptar el arreglo tácito en el que se funda
la autonomía, además de suponer unas [Link]. monolíticas e interesadas
únicamente en mantener sus privilegios corporativos. Así, asume que los
militares no son actores racionales, que su único interés es mantener la
autonomía y salvaguardar sus intereses corporativos, cuando no llevar a
cabo políticas guerreristas y represivas, lo cual supuestamente habría sido
posible por el descuido de los civiles. De esa manera, el problema de la au-
tonomía se presenta como una paradoja en la que, de acuerdo con Dávila
(1998, p. 24), durante el Frente Nacional las [Link]. se constituyeron en el
sostén del régimen de democracia restringida y, al mismo tiempo, en uno
de los principales obstáculos para la consolidación de la democracia.

A decir verdad, la autonomía de los militares se explica por un complejo

sistema de incentivos cuya razón de ser es que la mayor parte del tiempo
favorece tanto los intereses de los gobiernos y las élites políticas civiles,
como de los militares. Es cierto, por ejemplo, que una de las conse-
cuencias más negativas de dicha autonomía articulada a la DSN fue la
represión y criminalización de la protesta, cuyas expresiones eran vistas
como manifestaciones del “enemigo interno” (Pizarro, 1995, p. 176). Sin
embargo, también es cierto que al interior de las [Link]. existían lecturas
distintas de la forma como debía tratarse el conflicto social y armado.
Por consiguiente, es un error suponer que la autonomía de los militares
conducía de forma inexorable a una política represiva y guerrerista y que

19
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

son las [Link]. las únicas responsables de la represión en esa época. La

autonomía militar y la represión fundada en la DSN se explican mejor
porque coincidían con los intereses de las élites políticas bipartidistas. El
aparente descuido de las élites políticas respecto de los temas de seguridad
y defensa se explica, entonces, porque la autonomía militar también era
funcional a sus intereses.

Desde esta perspectiva, no existe una paradoja entre la autonomía militar,

el mantenimiento del régimen político del Frente Nacional y las dificultades
para consolidar la democracia, puesto que impedir tal consolidación hace
parte del mantenimiento de una democracia restringida y es favorable a
los intereses de las élites civiles. Como sostiene Borrero (2006, p. 141), “en
Colombia se dio una relación cómoda para las élites civiles y los militares:
estos últimos fungían como muro de contención contra desafíos no sólo
revolucionarios, sino aun reformistas, dirigidos contra los intereses de la
élite, a cambio de una autonomía institucional relativa”. Para los militares,
la autonomía era conveniente porque les permitía operar con indepen-
dencia en el manejo del orden público, era consecuente con la ideología
anticomunista de la Guerra Fría y les daba un manejo independiente de
los recursos de su sector.

Existen evidencias a favor de esta interpretación. Aunque los “ruidos de

sable” se produjeron por diferencias sobre políticas militares, no siem-
pre los militares adoptaron una visión represiva. Por ejemplo, el general
Alberto Ruiz Novoa, veterano de la guerra de Corea que desde 1961 había
ideado el Plan Lazo basado en la acción cívico-militar, tenía una visión
desarrollista que explicaba la violencia política como una consecuencia de
la pobreza (Leal, 2006, p. 65). Su salida del cargo de Ministro de Guerra,
en enero de 1965, se debió al descontento de gamonales locales de los par-
tidos tradicionales que veían cómo la acción cívico-militar disminuía sus
clientelas electorales, a los rumores de que con tales políticas el General se
preparaba para incursionar en la contienda electoral y a las discusiones con
el presidente Guillermo León Valencia, por declaraciones públicas en las
que Ruiz instaba al Gobierno a desarrollar acciones contundentes contra
la pobreza (Dávila, 1998, p. 138-139). Ruiz seguía la línea anticomunista
abrazada por las [Link]., pero en el Ejército existían otras visiones sobre el
conflicto. Su relevo en el Ministerio, por el general Gabriel Reveiz Pizarro,
significó el reemplazo de la línea “desarrollista” o “sociológica”, por una
orientación más propensa al ejercicio de la fuerza.

20
 Edwin Cruz Rodríguez

Es cierto que también hubo tensiones por la intervención de los civiles en

cuestiones de orden público. Por ejemplo, y aunque se rumoró un intento
de golpe de Estado, la destitución del general Álvaro Valencia Tovar de
la comandancia de las Fuerzas Militares ([Link].), en mayo de 1975, se
produjo por desacuerdos con el presidente Alfonso López Michelsen. Pri-
mero, por la intervención del Presidente para detener la Operación Anorí,
cuando el Ejército aparentemente estaba por liquidar la guerrilla del Eln el
año anterior; segundo, por la negativa de López a apoyar la acción cívico-
militar; y tercero, por el desacuerdo de varios generales con la designación
del Ministro de Defensa y del inspector general de las [Link]. Valencia fue
reemplazado en la comandancia de las [Link]. por el general Luis Carlos
Camacho Leiva, ajeno a la tendencia desarrollista (Leal, 2006, p. 75-76).

Pero también existieron diferencias entre civiles y militares por cuestio-

nes de recursos, cuya gestión era parte de la autonomía de las [Link]. Por
ejemplo, la salida en febrero de 1969 del Comandante del Ejército, general
Guillermo Pinzón Caicedo, deviene de sus críticas a la intervención del go-
bierno de Carlos Lleras Restrepo en asuntos de presupuesto. Según Dávila
(1998, p. 142), esto generó un rechazo conjunto de la alta oficialidad, que
no se produjo con otros “ruidos de sable”, como la salida de Ruiz Novoa o
la de Valencia Tovar. La preocupación de los militares por su autonomía
presupuestal queda confirmada por un informe de la embajada de [Link].
de la época citado por Richani (2003, p. 83): “los comandantes de brigada de
la zona de Bogotá estaban listos para precipitar la caída de [Carlos] Lleras;
sin embargo, Pinzón les dijo de modo terminante que él no deseaba que se
cayera un gobierno por cuenta suya. No obstante, los generales sí fueron
a ver a Lleras y le exigieron [y lograron] una carta de disculpa de Lleras a
Pinzón”. Richani (2003, p. 85-88), sostiene que la disputa por el presupuesto
se explica por las decisiones estratégicas que el Estado colombiano adoptó
para enfrentar a la subversión, basadas en una guerra de baja intensidad.
El aumento sostenido en el gasto militar, aunque reducido para desarrollar
una guerra abierta, no se tradujo en mayor eficacia en el campo de com-
bate debido a que se prefería la inversión en el cuerpo administrativo, que
permitía a los generales ascender en la burocracia y tejer redes políticas.
Según el autor, por eso existen sectores militares opuestos a la terminación
del conflicto armado.

Ahora bien, la autonomía no puede explicarse como un arreglo en beneficio

exclusivo de los militares. Para las élites civiles, la autonomía militar era
conveniente porque les permitía estabilizar un régimen en permanente

21
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

crisis de legitimidad, aislar los problemas de seguridad de la competencia

política y librarse de la responsabilidad por la represión y la persistencia
del conflicto armado, los cuales recayeron en los militares. El pacto biparti-
dista del Frente Nacional, principalmente el reparto paritario de los cargos
estatales, deterioró la adscripción ideológica a los partidos y fortaleció los
mecanismos clientelistas para asegurar la lealtad (Leal y Dávila, 1991). Así,
el reducido tamaño de la “torta burocrática”, en relación con las clientelas
bipartidistas, produjo una exclusión de sectores sociales emergentes que
reclamaban atención estatal y participación política, a lo que se adicionó
la expresión del conflicto social en términos de clase social, para conducir
a un desborde de la acción política por la vía no institucional. Como argu-
menta Múnera (1998, p. 145-154), en este momento la hegemonía política
del bipartidismo liberal-conservador empezó a fundamentarse más en la
coerción que en el consenso, lo que llevó al manejo militar de la protesta
social, apoyado en el uso recurrente del estado de sitio, que entre otras cosas
permitió el juzgamiento de civiles por militares. De esa forma, los gobiernos
civiles dejaron en los militares toda responsabilidad por la represión y la
persistencia del conflicto armado.

Por ejemplo, la represión a partir del gobierno de Turbay (1978-1982), no

puede explicarse únicamente como consecuencia de la autonomía militar. El
Decreto Legislativo 1923 de 1978 o Estatuto de Seguridad fue una petición
que un sector de las [Link]. encabezado por el general Camacho Leyva hizo
al presidente López en diciembre de 1977, luego del Paro Cívico Nacional
del 14 de septiembre de ese año, con miras a obtener medidas excepcionales
para contener el ascenso de la protesta social. López evadió el asunto hasta
finalizar su gobierno (Pizarro, 1995, p. 178). En cambio, el empeño de las
[Link]. fue bien recibido por Turbay con el ánimo de contrarrestar el auge
del Movimiento 19 de abril (M-19), guerrilla urbana que en aquel entonces
ascendía en legitimidad. Por consiguiente, en estricto sentido no es correcto
interpretar las relaciones cívico-militares en ese período como una “sub-
ordinación mínima” (Dávila, 1998, p. 148), no sólo porque de esa forma se
responsabiliza únicamente a los militares por los desmanes permitidos por
el Estatuto de Seguridad, sino porque la represión en que se incurrió era
funcional al mantenimiento del gobierno civil, en este caso de Turbay. En
otras palabras, la represión no tuvo lugar a costas de una mayor autonomía
militar sino en concordancia con los intereses del poder civil.

Ahora bien, el hecho de que la autonomía de las [Link]. no condujese a

una ruptura del régimen democrático puede explicarse por tres razones.

22
 Edwin Cruz Rodríguez

Primero, porque el estado de cosas era suficiente para satisfacer las am-
biciones de ciertos sectores militares; los costos de tomarse el poder eran
mayores que los beneficios de mantener una subordinación con autonomía
y probablemente los “ruidos de sable” tenían un efecto similar al golpe de
Estado (Richani, 2003, p. 77). Segundo, las relaciones cívico-militares tenían
unas constricciones producto del encuadre del conflicto colombiano en la
Guerra Fría y, sobre todo, de la política exterior norteamericana, en la que
mantener “una de las democracias más antiguas del hemisferio” reportaba
unos beneficios, pues Colombia, junto con Venezuela, Chile y Uruguay
podrían mostrarse como ejemplos del desarrollo democrático y capitalista
en el marco de la Alianza para el Progreso, evidenciando lo impertinente
del modelo revolucionario cubano (Palacios, 2012: p. 73). Finalmente, y tal
vez más importante, existía un consenso básico entre las élites civiles, los
militares y los [Link]: la política anticomunista.

En efecto, la “doctrina Lleras” implicó una despolitización de las [Link].

pero reducida a la prohibición de “deliberar” en asuntos políticos y, fun-
damentalmente, a una “despartidización”: los militares no debían mostrar
preferencias por alguno de los partidos tradicionales, Liberal o Conservador.
No obstante, eso no implicaba que fuesen apolíticas, pues como afirma
Borrero (1990, p. 180), “un ejército sin pensamiento político es un ejército
que no conoce su oficio”. Más aún, civiles y militares adoptaron una visceral
ideología anticomunista, que significó una politización de las [Link]., no en
el sentido de una toma de partido en el proceso político, sino debido a que
en el terreno debían resolver la cuestión de quién era parte del “enemigo
interno” conforme a la DSN, lo cual implicaba decisiones políticas.

Abrazar el anticomunismo permitió articular los intereses de civiles y

militares, y eliminar “las contradicciones entre seguridad y orden públi-
co, profesionalización y politización, guerra regular y guerra irregular,
funciones militares y funciones policiales” (Dávila, 1998, p. 145). Como
afirma Leal (2006, p. 71), “la bipolaridad ideológica internacional no era
considerada política, pues confrontar el comunismo era sencillamente un
deber patriótico”. Sin embargo, tal ideología tuvo consecuencias negativas.
Primero, el “enemigo interno” se confundió en la práctica con cualquier
crítico o adversario del Frente Nacional (Pizarro, 1995, p. 167; Leal, 2006,
p. 53); y segundo, impidió realizar una lectura rigurosa del conflicto interno,
más allá del esquema de la Guerra Fría, lo que se tradujo, por ejemplo, en
pensar que al interior del Estado podrían existir aliados armados, como los
paramilitares, sin importar que cuestionaran el monopolio de la violencia

23
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

(Borrero, 1990, p. 181-182). En fin, la convergencia entre los intereses

civiles y militares en su empeño anticomunista quedó expresada en el uso
casi permanente del estado de sitio para enfrentar los problemas de orden
público. Como es sabido, se permitió que la legislación de excepcionalidad
fuese recopilada y aplicada a los períodos de normalidad. Así se habilitó el
sometimiento a consejos verbales de guerra o cortes marciales para aquellos
civiles que presuntamente cometieron delitos políticos, entre 1965 y 1989,
en los cuales evidentemente se violentaban los derechos al debido proce-
so y donde la tortura era prácticamente la norma (Palacios, 2012: p. 85).
También se permitió que las [Link]. armaran grupos civiles de autodefensa
en el mismo período, gracias al Estatuto Orgánico de Defensa Nacional
(Decreto 3398 de 1965, convertido en legislación permanente mediante la
Ley 48 de 1968), entre otros.

En suma, el esquema de relaciones cívico-militares establecido en el Frente

Nacional estuvo fundamentado en un sistema de incentivos basado en la
subordinación y la autonomía de las [Link]. cuya persistencia se explica
porque beneficia tanto a los civiles como a los militares. Dicho esquema
tendría diversas consecuencias, entre las que cabe destacar el predominio
de una mentalidad contrainsurgente extendida hacia la sociedad en general
así como complejas dinámicas de represión política.

2. Contrainsurgencia y represión política

Si bien tiene profundas raíces en la historia nacional, el conflicto armado

colombiano es una prolongación local de la Guerra Fría. En la segunda
mitad del siglo XX, tanto la DNS como las políticas contrainsurgentes des-
bordaron los marcos de la seguridad y la fuerza pública enraizándose en
diversos contextos y prácticas sociales, dando lugar a una suerte de “sociedad
contrainsurgente” orientada a la eliminación de la amenaza interna. Como
consecuencia, ascendió y se legitimó la represión y la criminalización de
todo aquello que desde esa perspectiva pudiera comprenderse como parte
de un proyecto insurgente.

En efecto, debido inicialmente al encuadre del conflicto armado en el marco

de la Guerra Fría y a su intensificación en los primeros lustros del siglo XXI
de la mano de la lucha contra el terrorismo, en Colombia aún predomina lo
que Franco (2002) denominó la “sociedad contrainsurgente”. Sus orígenes
se remontan a la influencia que en la política militar y en la política de segu-

24
 Edwin Cruz Rodríguez

ridad tuvo la DNS que, como es bien sabido, comportó distintos desarrollos
en América Latina luego de la Revolución Cubana, aunque en Colombia
influyó con mayor ahínco la orientación norteamericana, y en varios casos
condujo a la instauración de regímenes autoritarios (Leal, 2006, pp. 55-81).
Uno de los postulados básicos de tal perspectiva radicaba en una cierta di-
visión del trabajo según la cual mientras [Link]. enfrentaba el socialismo
internacional, los demás países debían hacer frente al “enemigo interno”.

Esto, aunado a la emergencia de la subversión armada, generó un desborde

de la mentalidad y las prácticas contrainsurgentes más allá de las fronteras
del campo militar hasta configurar una sociedad cuyo fin principal siempre
ha sido el de salvaguardar el orden social vigente, de la permanente y omni-
presente “amenaza interna”. De esa forma, y siguiendo a Franco (2002, pp.
72-82), toma forma un “complejo contrainsurgente” que articula tanto los
intereses de los organismos estatales como de las élites políticas y económi-
cas en torno a la salvaguarda del orden. Esto se traduce en la militarización
de la sociedad, entendida como la proliferación de organismos armados
legales e ilegales, públicos y privados, y de la ideología del militarismo, así
como en el auge de la propaganda contrainsurgente, que busca articular la
población por distintas vías a la lucha de tal carácter, desde los medios de
comunicación hasta su vinculación con formas determinadas de control
social, entre otros.

Respecto de la represión política, la configuración de una sociedad contrain-

surgente tiene dos consecuencias básicas. En primer lugar, la instauración de
un cierto grado de excepcionalidad jurídica de facto que se explica porque:

“El complejo contrainsurgente, como puede inferirse de la Doctrina de

Seguridad Nacional y del desarrollo de diversas experiencias históricas,
requiere del recurso a un poder arbitrario, por fuera de los constreñi-
mientos del orden jurídico nacional e internacional, para garantizar la
integridad del poder estatal. Ello responde a un razonamiento lógico
en el ámbito militar según el cual un ejército irregular difícilmente se
puede combatir a partir de las estrategias convencionales a las cuales
se restringe el accionar de las fuerzas armadas oficiales de un Estado”
(Franco, 2002, p. 60).

En segundo lugar, esa excepcionalidad se traduce en el poder de ciertos or-

ganismos para determinar qué tipo de prácticas y sujetos pueden constituir
una amenaza al orden social. En otras palabras, si bien la contrainsurgencia

25
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

tiene como razón de ser la existencia de un proceso insurgente armado, un

proyecto alternativo de orden social que busca imponerse por la fuerza, la
amenaza se disemina más allá de ese enemigo y resulta prácticamente impo-
sible generar criterios fiables para determinarla. De tal manera que las ame-
nazas terminan siendo definidas tanto en virtud de criterios políticos como
en función de intereses económicos particulares e incluso de otro tipo de
intereses personales, y no necesariamente por las instituciones habilitadas
constitucionalmente para esa función. En el fondo, potencialmente todos los
sujetos sociales son una amenaza. Eso conduce a un tratamiento represivo y
desproporcionado de formas de acción política ligadas a la izquierda como
la protesta que, por la demanda de transformación que plantea al orden
social, termina asimilándose a una parte de la insurgencia, en lugar de reco-
nocerse como un derecho legítimo de la ciudadanía, lo que hace que reciba
fundamentalmente un tratamiento militar y represivo. La protesta social
y la disidencia política no se conciben como un derecho ciudadano, sino
que en el mejor de los casos se asimila a un delito. Es lo que en el contexto
colombiano se conoce como la criminalización de la protesta, que aunada
al carácter difuso de la amenaza contrainsurgente que antes se mencionó,
conlleva a la práctica recurrente de deslegitimar cualquier manifestación de
descontento al ligarla a una expresión de la subversión armada. Es uno de
los argumentos que con frecuencia aducen las autoridades civiles y militares
a fin de justificar procedimientos represivos.

Como es bien sabido, estos dos elementos tomaron ahínco en el contexto

post 11 de septiembre de 2001, que coincidió en Colombia con la imple-
mentación de la política de seguridad democrática. En efecto, durante la
Guerra Fría el tema predominante en la agenda de seguridad en los países
de América Latina fue el de la seguridad nacional, articulado a los intereses
de [Link]. El fin de la Guerra Fría significó una transición en las concepcio-
nes de seguridad caracterizada por la definición de amenazas más difusas,
el desplazamiento de la primacía de lo militar, la aparición de actores no
estatales en el plano de la seguridad, la creciente interdependencia y la
conciencia sobre la existencia de problemas que no los puede resolver un
solo Estado; a ello se le denominó “nueva agenda” (Hirts, 2003, pp. 46-54).

A partir de lo que el entonces secretario de estado norteamericano, Colin

Powell, denominó como “post 11 de septiembre”, asistimos a una re-defi-
nición drástica de la agenda en la que la lucha contra el terrorismo fue la
principal prioridad. Este planteamiento coincidió con el interés del gobierno
Uribe por desarrollar su política de seguridad democrática, de tal manera

26
 Edwin Cruz Rodríguez

que ya no se reconoció la existencia de un conflicto armado, ubicando la

situación en el marco del terrorismo: en Colombia había una “amenaza
terrorista”. Por eso, la principal preocupación de Uribe en la política inter-
nacional a partir del 11 de septiembre fue incorporar a Colombia en la guerra
contra el terrorismo, con el fin de obtener el apoyo de [Link]., que por su
parte ya había intervenido abiertamente en el conflicto armado a través del
Plan Colombia (Pécaut, 2003, p. 102). En el interior del país esto supuso
una agudización de la guerra en ciertas regiones y, en términos generales,
la estigmatización de los movimientos sociales y de los críticos del Gobierno
en todas las orillas políticas (López, 2014).

La DSN y las políticas de contrainsurgencia se traducen prácticamente en

el ascenso de la represión política, oficial y paraoficial. Francisco Gutiérrez
(2014, p. 13), formula un concepto de represión centrado en la amenaza o
el uso de la fuerza por parte de autoridades estatales o sus simpatizantes
contra sus opositores políticos. Esta concepción implica que así como existe
una represión oficial, también puede existir una represión para-oficial, por
medio de escuadrones de la muerte, grupos de vigilantes o, como en el caso
colombiano, ejércitos paramilitares. En el contexto del conflicto armado
nacional no son las [Link]., y dentro de ellas la Policía, las instancias en-
cargadas exclusivamente de reprimir, sino que debido a la doctrina contra-
insurgente el Ejército ha asumió funciones policiales, como la de contener
las protestas, militarizándose por su parte la Policía. Pero, además, hay
una tendencia histórica hacia la privatización de la provisión de la seguri-
dad en general, y de la función policial en particular, que se expresa en la
existencia de cuerpos para-legales, los cuales también ejercen la represión
(Gutiérrez, 2014).

Así pues, la represión ha estado traslapada entre lo legal y lo ilegal, cuando

menos desde la emergencia de la subversión armada bajo el Frente Nacional.
Hubo períodos de mayor represión en el denominado post-Frente Nacional,
a partir del gobierno de Julio César Turbay (1978-1982) y su recordado
Estatuto de Seguridad que amplió las atribuciones judiciales de las [Link].
Pero con el comienzo de las negociaciones de paz, en el gobierno de Betancur
(1982-1986), la dinámica de represión sufrió un desborde hacia la ilegalidad.
En efecto, como argumenta Mauricio Romero (2003, p. 17-18), quien ha
expuesto la explicación más aceptada sobre el origen del paramilitarismo,
las políticas de paz y apertura política del gobierno central desencadenan
una serie de reacciones de sectores adversos al desequilibrio del poder que
puede potencialmente producirse a nivel regional. Las negociaciones de paz

27
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

del gobierno Betancur, en especial los acuerdos de La Uribe con las Farc
(marzo 22 de 1984) tenían como objetivo el tránsito de esa organización
desde la lucha armada hasta la competencia electoral, para lo cual al año
siguiente se formó el partido político Unión Patriótica (Dudley, 2008), lo que
ocasionó el rechazo de las élites regionales, que percibieron la participación
política de la insurgencia, en muchos casos exitosa, como una amenaza al
statu quo, en tanto que las Farc aplicaban la estrategia de “combinación
de todas las formas de lucha”. Ese rechazo convergió con la promoción de
grupos de justicia privada por parte de narcotraficantes y terratenientes
en contra de activistas progresistas y simpatizantes de la guerrilla, y la
oposición de las [Link]. frente a las políticas de paz. Esa dinámica, a su vez,
condujo a la formación de grupos paramilitares quienes en connivencia con
las autoridades se especializaron en atacar mediante amenazas, asesinatos
selectivos, desapariciones forzadas y masacres a las poblaciones y activistas
civiles de organizaciones y movimientos sociales, concebidos por ellos como
“para-subversivos” (Valencia y Celis, 2012).

Las prácticas oficiales y para-oficiales de la represión no amainaron a pesar

de los acuerdos de paz y las desmovilizaciones de grupos guerrilleros rea-
lizadas a principios de los años noventa y del nuevo pacto constitucional
de 1991, que entre otras cosas limitó el uso de los estados de excepción,
porque los principales grupos guerrilleros –las Farc y el Eln– se negaron
a dejar las armas. Así, ni el contexto internacional post Guerra Fría, ni los
cambios institucionales consiguieron terminar con el arraigo de las políticas
y discursos contrainsurgentes. Por el contrario, el país pareció sumergirse
con más ahínco en la bipolaridad de la Guerra Fría. Tras el fracaso de las
negociaciones de paz en Caracas y Tlaxcala con la Coordinadora Guerri-
llera Simón Bolívar (CGSB), el gobierno de Gaviria (1990-1994) optó por
la intensificación de la confrontación. Mediante la declaratoria del estado
de conmoción interior expidió medidas tendientes a la financiación de la
guerra, como los “bonos de guerra” para el sector privado, y declaró una
“guerra integral” a la guerrilla (Pardo, 1996). Lo que vendría después sería
un escalamiento sostenido de la violencia procedente del conflicto armado
que, entre otras cosas, llevaría a la consolidación del paramilitarismo, pri-
mero en el marco de las Autodefensas Unidas de Córdoba y Urabá (Accu) en
1994 y, más tarde, con las Autodefensas Unidas de Colombia (Auc), en 1997.

28
 Edwin Cruz Rodríguez

3. Las [Link]. y las negociaciones de paz

Las tensiones entre civiles y militares tienden a agudizarse en coyunturas

particulares que ofrecen oportunidades políticas (McAdam, McCarthy y
Zald, 1999), como la reconfiguración de las coaliciones y de las expectativas
de los actores del sistema político, para intentar aumentar la autonomía
en el caso de los militares o disminuirla en el de los gobiernos civiles. El
problema cobraría gran relevancia a partir de las políticas de paz con la
insurgencia, ensayadas por el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986),
en cuanto significan una eventual restructuración del sistema político en su
conjunto. Aunque todas las iniciativas de paz generaron “ruidos de sable”,
la autonomía militar generaría politización cuando encontró un respaldo
social o político en sus críticas a las políticas de paz.

Betancur (1982-1986)
Las [Link]. se opusieron a las políticas de amnistía y negociación de Betan-
cur. La amnistía benefició a los miembros del M-19, un número importante
de los cuales estaba en la cárcel producto de esfuerzos militares directos y
consejos verbales de guerra. Sectores militares culparon al Presidente por
impedir el triunfo militar sobre esa guerrilla (Leal, 2006, p. 82). Además, la
ley de amnistía era ambigua, no exigía la entrega de armas pero duplicaba
las penas por su porte ilegal. Esto provocó continuos choques entre guerrilla
y Ejército (Ramírez y Restrepo, 1989, p. 97). Aunque en la Comisión de Paz
participaron militares retirados –los que se encontraban en servicio activo
arguyeron ser no deliberantes– Betancur no fue capaz de articular el sector
militar a su propósito de paz. El ministro de guerra de la época, general
Fernando Landazábal, pensaba que era necesario, antes de negociar, ata-
car las causas objetivas del conflicto mediante la implementación del Plan
Nacional de Rehabilitación (PNR), pues de esa forma el Estado llegaría a la
mesa de negociación con mayor legitimidad que la guerrilla, pero Betancur
priorizó las negociaciones (Velásquez, 2011, p. 10). En su oposición a las
políticas de paz las [Link]. no estaban solas, sino que convergían con los
partidos, los medios de comunicación y los gremios.

Las [Link]. obstaculizaron los acuerdos entre Gobierno y guerrillas. Las críti-
cas militares arreciaron luego del acuerdo con las Farc de La Uribe (marzo de
1984), pues hubo mucha dificultad para que la Comisión de Paz verificara la
tregua y no existió claridad sobre el cese al fuego (Velásquez, 2011, p. 11). Las

29
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

[Link]. se opusieron abiertamente a la política de paz porque transgredía su

autonomía, iba contra el anticomunismo de la DSN y de los privilegios que
habían alcanzado durante el gobierno de Turbay (Ramírez, 2003, p. 276-277).
Betancur desautorizó a Landazábal cuando este se pronunció en contra del
cese al fuego y retomó el discurso de Lleras Camargo cuando pidió su renuncia
(Borrero, 1990, p. 179). Landazábal renunció en enero de 1984 y Betancur
nombró al general Gustavo Matamoros como ministro, quien tuvo una acti-
tud de subordinación pero enfermó y fue reemplazado por el general Miguel
Vega Uribe, quien adoptó la misma línea de Landazábal (Velásquez, 2011, p.
11). En noviembre de 1985 fue asesinado, al parecer por efectivos del Ejérci-
to, Óscar William Calvo, el representante del Ejército Popular de Liberación
(epl) en las negociaciones de paz iniciadas con el Gobierno el año anterior.
La tregua firmada con el M-19, en agosto de 1984, se deterioró debido a los
hostigamientos del Ejército a sus zonas de concentración a principios de 1985,
en especial a su campamento en el cerro de Yarumales (Cauca), donde estaba
ubicado desde diciembre de 1984 para desarrollar el “diálogo nacional”, hasta
que en mayo del siguiente año fue oficializada su ruptura. La reacción de las
[Link]. durante la toma al Palacio de Justicia por el M-19, el 6 de noviembre
de ese mismo año, evidenció la incapacidad del Gobierno para mantener su
subordinación (Bejarano, 1994, p. 82). La contratoma no fue ordenada por el
presidente Betancur, aunque posteriormente asumiera la responsabilidad, e
incluso se llegó a mencionar un “cuasigolpe de Estado” (Richani, 2003, p. 78).

Parte de la confrontación entre Betancur y los militares se deriva de la

acusación que el informe del Procurador del 5 de febrero de 1986 profirió
acerca de los vínculos de miembros del Ejército con el grupo paramilitar
Muerte a Secuestradores (Mas), formado en diciembre de 1981 por narco-
traficantes para impedir secuestros por parte de la guerrilla. El estamento
militar tuvo una reacción corporativa, ordenando destinar un día de salario
para la defensa de los miembros implicados y el caso pasó a la Justicia Pe-
nal Militar (Ramírez y Restrepo, 1989, p. 116-121). La aparición de grupos
paramilitares apoyados por narcotraficantes, terratenientes y sectores de
las [Link]. (Romero, 2003), agudizó además la guerra sucia en contra de la
Unión Patriótica, partido político que tenía como fin posibilitar el tránsito
de las Farc a la política legal.

Barco (1986-1990)
El gobierno de Barco tuvo mayor capacidad de maniobra, gracias a su es-
fuerzo por vincular a los militares a la política de paz, al crecimiento de los

30
 Edwin Cruz Rodríguez

recursos y efectivos de las [Link]. y la coyuntura de auge del narcoterrorismo,

en la que varios militares fueron cuestionados por corrupción y vínculos con
esos organismos, lo que mermó su legitimidad (Leal, 2006, p. 91). Según
Borrero (1990, p. 191), el gasto militar creció tres veces en pesos constantes.
Los efectivos del ejército tuvieron un crecimiento del 55 por ciento (Dávila,
1999, p. 26). Barco privilegió el PNR sobre la negociación, haciendo suya
la propuesta del exministro Landazábal, para quitarle justificación al dis-
curso guerrillero (Velásquez, 2011, p. 12). Cuando el Gobierno se abrió a
las negociaciones con el M-19, luego del secuestro del dirigente conserva-
dor Álvaro Gómez por esa guerrilla en mayo de 1988, su iniciativa de paz
estableció un esquema preciso. El diálogo no podía ser un fin en sí mismo,
sino un instrumento para la reincorporación de los alzados en armas a la
vida civil; exigía un cese unilateral de hostilidades para iniciar los diálogos
y planteaba esquemáticamente las fases en las que debería llevarse a cabo
la negociación (Presidencia de la República, 1988).

Dado que el M-19 se desmovilizó en circunstancias muy particulares, las

[Link]. respetaron el proceso, las zonas de concentración y los acuerdos.
También aceptaron que las Farc se quedaran en La Uribe (Meta), incluso
luego de la ruptura definitiva de la tregua (Dávila, 1999, p. 297). Aún así,
en junio de 1988 el ministro de guerra, general Rafael Samudio, cuestionó
el énfasis en la política de paz cuando, a su manera de ver, las [Link]., po-
drían derrotar militarmente a la guerrilla. Ese mismo año, hacia el final, el
presidente Barco se pronunció para desautorizar declaraciones públicas que
enfatizaban en la política de “tierra arrasada”, afirmando que la democracia
debía ahorrar dolor a los colombianos y eso implicaba usar la persuasión
y la negociación. Por eso, anunció el retiro de Samudio y nombró como
ministro al general Manuel J. Guerrero Paz (Velásquez, 2011, p. 16). No
obstante, la autonomía de los militares pareció proyectarse mediante el
fenómeno del paramilitarismo y la llamada “guerra sucia”, que fue vista con
buenos ojos por algunos miembros de las [Link]. (Velásquez, 2011, p. 17).
La alianza entre sectores de éstas, el narcotráfico y sectores terratenientes
representada en el narcoparamilitarismo logró amenazar al sistema político
colombiano, de tal forma que para el gobierno Barco la guerrilla dejó de ser
la principal preocupación (Medina, 1990).

Gaviria (1990-1994)
En este contexto avanzó la propuesta de la Asamblea Constituyente, que
se desarrollaría en 1991. En esencia, la Constitución mantuvo el modelo de

31
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

relaciones cívico-militares establecido desde el Frente Nacional, lo cual fue

posible por las presiones que sectores militares operaron sobre la Asam-
blea (Pizarro, 1995, p. 196; Richani, 2003, p. 82), así como por el temor
entre los constituyentes del M-19 a provocar su ira. Por esa razón, y pese a
los esfuerzos del gobierno Gaviria por modificar el esquema de relaciones
cívico-militares, las [Link]. retuvieron una considerable autonomía luego
del proceso que dio al traste en forma definitiva con el Frente Nacional. La
autonomía militar se manifestó sobre todo al inicio del Gobierno: la madru-
gada del 9 de diciembre de 1990, día en que tendrían lugar las elecciones
para la Constituyente, se desarrolló la Operación Colombia sobre el campa-
mento donde permanecía el Secretariado de las Farc desde la tregua pactada
con el gobierno de Belisario Betancur. Se trató de una decisión autónoma
que a posteriori se legitimó en el hecho de que el presidente Gaviria había
afirmado que las [Link]. debían cumplir con su deber y no había territorios
vedados para la fuerza pública (Leal, 2006, p. 110).

Según el entonces consejero de seguridad, Rafael Pardo (1996, p. 354), “no

hubo ninguna solicitud militar expresa de autorización para realizar opera-
ciones militares en la zona durante el gobierno Barco ni en el de Gaviria”. De
acuerdo con Velásquez (2011, p. 19), se trató de un error estratégico, en la
medida en que desde junio de 1990 la Coordinadora Guerrillera había ma-
nifestado su intención de participar en la Constituyente, aunque exigiendo
al mismo tiempo que sería sin condiciones. Sin embargo, no se consiguió un
acuerdo antes del 9 de diciembre, y las Farc y el Eln arreciaron la ofensiva
militar. Pese a eso, aún luego de la elección de los Constituyentes se man-
tenía la posibilidad de su participación, que de cualquier forma no podría
decidirse por votación. Es decir, según el autor, entre diciembre de 1990 y
la instalación de la Asamblea en febrero de 1991, había posibilidades para
negociar el acceso de la guerrilla. En cambio, se decidió enviar un mensaje
según el cual las guerrillas que no se habían desmovilizado quedaban ex-
cluidas del pacto fundador de la nueva comunidad política.

A partir de ese momento, el gobierno Gaviria se desenvolvió en torno a dos

direcciones: primero, generar una política civil en el campo de la seguridad
y la defensa que redujera la autonomía militar, y segundo, debido al fracaso
de la Operación Colombia, las [Link]. se empeñaron en un escalamiento
de la confrontación (Leal, 2006, p. 111), lo que terminó por prolongar el
conflicto en medio de una escalada de la guerra hacia el final del Gobierno
(Richani, 2003, p. 78-79). A partir de 1991, y con el fin de corregir el error
estratégico, el gobierno impulsaría una serie de medidas para reducir la

32
 Edwin Cruz Rodríguez

autonomía militar. Gaviria creó el Consejo de Seguridad y Defensa de la

Presidencia compuesto en su mayoría por civiles, definió una política de
seguridad y defensa basada en la Estrategia Nacional contra la Violencia,
nombró un Ministro de Defensa civil, creó la Unidad de Justicia y Seguridad
dentro del Departamento Nacional de Planeación para darle un tratamiento
transparente al gasto en seguridad y defensa.

La elección del Ministro de Defensa civil obedecía también a una nece-

sidad producto de la reforma constitucional. El Plebiscito de 1957, que
constitucionalizó el acuerdo del Frente Nacional, ordenó la conformación
bipartidista del gabinete ministerial. Dado que había 13 ministerios, desde
entonces el Ministerio de Guerra lo ocupó un General en servicio. La Cons-
titución de 1991 limitó el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Presidente e introdujo la posibilidad de moción de censura a los ministros.
Por esta razón, se decidió nombrar a un civil como Ministro de Defensa,
puesto que de ser censurado un General activo se podrían generar des-
avenencias entre civiles y militares (Dávila, 1998, p. 84-85). El gobierno
de Gaviria no tuvo mayor inconveniente en reemplazar al general Óscar
Botero en el Ministerio por Rafael Pardo, quien hasta entonces se había
desempeñado como consejero de defensa, lo que constituyó un quiebre
relevante (Leal, 2006, p. 100).

Sin embargo, el proceso estuvo acompañado por la afirmación de la auto-

nomía militar. Así, bajo conmoción interior, en 1992, el Gobierno expidió
23 decretos, algunos de los cuales le daban facultades de policía judicial a
las [Link]., lo que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional
en febrero del año siguiente (Leal, 2006, p. 119). En el mismo sentido, a
partir de la Constitución de 1991 hubo un incremento en el pie de fuerza y
en el gasto militar, en el marco de lo que el gobierno de Gaviria denominó
la “guerra integral” (Pizarro, 1995, p. 200; Granada, 1999, p. 540). Aún así,
las relaciones entre el Gobierno y las [Link]. no estuvieron libres de tensión.
Por ejemplo, en 1993, el traslado de la Corriente de Renovación Socialista
(crs) a su lugar de concentración para proceder a la desmovilización se vio
opacado por el asesinato de dos de sus dirigentes, la Procuraduría señaló
que había indicios en contra de los militares (Leal, 2006, p. 123). En junio
de 2015 la Corte Suprema de Justicia condenó a dos exintegrantes de las
[Link]. por estos homicidios (El Espectador, 2015c). Por otra parte, las
[Link]. fueron permeadas por la corrupción del narcotráfico (Granada,
1999, p. 579). Al involucrar a los militares en la política de sometimiento a
la justicia de los narcotraficantes, implementada por Gaviria, se le dio una

33
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

función policiva, lo que a juicio de Leal (2006, p. 114) mostró que “no son
inmunes a la corrupción”. Finalmente, el esfuerzo por reestructurar las
relaciones entre civiles y militares se vio opacado luego con la guerra inte-
gral y la escalada del conflicto (Richani, 2003, p. 82). La guerra integral no
significó una reforma integral de las [Link]. sino simplemente un conjunto
de medidas de orden táctico para mejorar la eficacia en su lucha contra la
insurgencia (Pizarro, 1995, p. 204-205).

Samper (1994-1998)
Bajo el gobierno de Ernesto Samper confluyeron situaciones que permi-
tieron a las [Link]. retomar la autonomía que había sido cuestionada en el
anterior. De acuerdo con Velásquez (2011, p. 22), con el proceso 8.000 (por
el ingreso de dineros del narcotráfico a la campaña presidencial) y la crisis
de legitimidad de Samper, que estuvo a la defensiva prácticamente durante
todo su cuatrenio, incluso con los sectores militares, se produjo un “vacío
estratégico” que permitió a la guerrilla de las Farc tomar la iniciativa en la
guerra asestando un total de 17 golpes militares contundentes. Incluso el
ministro de defensa Fernando Botero tuvo que renunciar para defenderse
judicialmente. Luego hubo otros tres ministros que no fueron capaces de
gestionar la crítica situación. El papel de dirección intentó tomarlo el general
Harold Bedoya, comandante de las [Link]., dedicándose a reaccionar al
ritmo impuesto por las Farc, lo que provocaría de nuevo “ruidos de sable”
y tensiones entre civiles y militares.

Ante la obstinación del presidente Samper por continuar en su cargo, aún

en contra de las presiones de [Link]., sectores de la clase política acudie-
ron a los militares con la intención de provocar un golpe de Estado, que
no avanzó por la torpeza de los civiles y porque los militares estaban des-
prestigiados ante los golpes de la guerrilla y el avance de los paramilitares
(Leal, 2006, p. 21). Debido a la crisis de legitimidad, los militares trataron
de encarnar el último bastión de legitimidad estatal (Richani, 2003, p. 79),
lo que acarreó tensiones con el Gobierno, sobre todo cuando éste trató de
implementar su política de paz. Samper devolvió la legitimidad de actores
políticos a las guerrillas, que pasaron de ser terroristas en el gobierno de
Gaviria a potenciales negociadores (Chernick, 1999, p. 45). Su propuesta
de “Paz integral y diálogo útil” ubicaba la paz más allá del problema de la
confrontación armada: requería desarrollo social, ampliar la democracia
y el respeto a los derechos humanos (García, 1996, p. 92-94). Pero la baja
legitimidad del Gobierno, el fraccionamiento de las elites políticas –repre-

34
 Edwin Cruz Rodríguez

sentado en la oposición de los partidos políticos y los medios de comuni-

cación–, e incluso las tensas relaciones con [Link]. hicieron casi imposible
avanzar en ese sentido.

Transcurridos tres años del Gobierno, las Farc se negaban a negociar

argumentando la ilegitimidad del Ejecutivo y la necesidad de la renuncia
de Samper como precondición para iniciar el diálogo. En mayo de 1995 el
Gobierno acogió la propuesta de esa guerrilla de desmilitarizar La Uribe a
fin de desarrollar conversaciones de paz, lo cual desencadenó la oposición
de varios altos oficiales en cabeza del general Bedoya (Leal, 2006, p. 140-
141). Sin embargo, la débil legitimidad de Samper le restó capacidad de
maniobra, de tal manera que tuvo que nombrar a Bedoya comandante de
las [Link]. a finales de 1996. Las gestiones que realizó el Gobierno para la
liberación de 60 soldados, retenidos por las Farc luego de la toma de la base
militar de Las Delicias, el 31 de agosto de 1996, a pesar de que resultaron
exitosas, también produjeron una gran tensión entre civiles y militares
(Romero, 1998, p. 44). Empero, Samper sólo pudo retirar a Bedoya faltando
un año para terminar el período presidencial, el 27 de julio de 1997, cuando
normalmente los “ruidos de sable” se resolvían pidiendo la renuncia, que
en esta ocasión el General no había aceptado (De Francisco, 1999, p. 523).

Todo ese enfrentamiento se tradujo en la recuperación de la autonomía

militar. Así, el Presidente incrementó el presupuesto del sector defensa, creó
zonas especiales de orden público, permitió la participación de militares en
un proyecto de ley para eliminar la Procuraduría Delegada para las Fuerzas
Militares, y apoyó la reforma del fuero penal militar sin restricciones, lo que
contribuyó a frenar las investigaciones judiciales por violación de derechos
humanos en contra de miembros de las [Link] (Leal, 2006, p. 146-148). A
esto se aunaba el compromiso de sectores de las [Link] con el fenómeno
del paramilitarismo. Producto de la característica fragmentación del Estado
colombiano entre sus diferentes ramas, la política de Samper era contradic-
toria pues durante este gobierno se fomentaron las Convivir, Cooperativas
Rurales de Seguridad, que pronto se constituyeron en otro problema dado
que habían adoptado un carácter ofensivo más que defensivo y ostentaban
un poderoso arsenal formando fachadas de grupos paramilitares. En abril
de 1997 se dieron los primeros avances hacia la unificación nacional de los
paramilitares, con la formación de las Autodefensas Unidas de Colombia,
que emprendieron una serie de acciones orientadas a obtener el reconoci-
miento político (Romero, 2003, p. 240-250).

35
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

Pastrana (1998-2002)
Según Andrés Pastrana, a su llegada a la presidencia, los altos mandos del
Ejército encabezados por el comandante de las [Link]., general Fernando
Tapias, le informaron que la democracia estaba en peligro y estaban “per-
diendo la guerra” (Pastrana, 2005, p. 227). La segunda mitad del gobierno
de Samper estuvo caracterizada por el escalamiento de la confrontación por
parte de las Farc; posteriormente se dijo que se trató de un intento de tránsito
de la guerra de movimientos a la de posiciones (Pécaut, 2003, p. 40; Piza-
rro, 2004, p. 96). Por otra parte, en octubre de 1997 se produjo el “Mandato
Ciudadano por la Paz”: cerca de diez millones de ciudadanos expresaron su
clamor por la paz en las urnas. Por eso no sorprendió la decisión de Pastrana
de emprender diálogos con las Farc. Las negociaciones formales iniciaron con
la reunión del Presidente electo con Manuel Marulanda, comandante de esa
guerrilla, el 9 de julio de 1998. Su esquema de negociación introdujo la “zona
de despeje”, una extensión desmilitarizada de 40.000 kilómetros cuadrados
autorizada desde el 14 de octubre de 1998, y la negociación en medio de la
guerra. Ambas decisiones se convertirían en los principales obstáculos del
proceso, ocasionando varias tensiones entre el Gobierno y los militares.

Las Farc habían pasado de pedir el despeje (desmilitarización) del mu-

nicipio de La Uribe en 1995 a exigir el despeje de 5 municipios (Pécaut,
1999, p. 209). El despeje fue interpretado por algunos sectores como una
entrega del país por pedazos a la guerrilla, sobre todo por la total ausencia
de normas claras en su manejo. El presidente Pastrana no tuvo en cuenta
las recomendaciones de los militares en relación con el proceso de paz, en
particular en cuanto a la zona desmilitarizada y el hecho de que los diálogos
comprendieran el tema de la reforma de las [Link]. Estos pidieron acordar
por escrito el término, no desmilitarizar cascos urbanos, no despejar el
municipio de San Vicente y mantener las autoridades civiles en las zonas
desmilitarizadas (Leal, 2006, p. 185). Las Farc se resistieron a aceptar una
verificación internacional, arguyendo en algunos casos que no se habían
producido hechos que la hicieran necesaria, “si eso no se había establecido
al comienzo, no estaban dispuestos a dejárselo imponer después” (García,
2001, p. 37). Con el paso del tiempo empezaron a utilizar la zona despejada
como retaguardia, para mantener recluidos los secuestrados. El primer
inconveniente con la zona de distensión devino de la permanencia de 130
soldados del batallón Cazadores de San Vicente del Caguán, que fue obligado
a retirarse el 15 de diciembre de 1998, lo que ocasionó las primeras discu-
siones entre el Gobierno y el alto mando militar (Velásquez, 2011, p. 26).

36
 Edwin Cruz Rodríguez

El otro punto de discordia fue la vinculación entre miembros de las [Link]. y

el paramilitarismo. Los paramilitares se convirtieron en un serio obstáculo
para la implementación de la política de paz, en lo que tiene que ver con los
diálogos, tanto con las Farc como con el Eln. Según un estudio del Minis-
terio de Defensa (2000, p. 10), los grupos paramilitares crecieron durante
el gobierno de Pastrana como nunca antes, pasando de 3.800 integrantes
en 1997 a 8.150 en 2000. En abril de 1999 se produjo un descontento en el
sector militar, encabezado por el ministro de defensa Rodrigo Lloreda, y el
Gobierno, debido al llamado a calificar servicios de los generales Rito Alejo
del Río y Fernando Millán por vínculos con dichos grupos, denunciados por
el Departamento de Estado de los [Link]. Según Velásquez (2011, p. 27),
en esa decisión pesaba la presión de la superpotencia por el respeto a los
derechos humanos, pero se produjo en un momento en que pareció dar la
razón a las exigencias de las Farc en la mesa de negociaciones.

Otro punto de desacuerdo permanente fue la oposición de los militares a

la institucionalización del “intercambio humanitario” entre secuestrados
por las Farc y prisioneros políticos. La oposición de los militares al proce-
so de paz fue notoria también en ciertas coyunturas que condujeron a su
congelamiento temporal, como en mayo de 2000, debido a la sindicación
de las Farc como autores del asesinato de Ana Elvira Cortés con un collar
bomba, acusación que resultó ser falsa. Pero el mayor “ruido de sables” fue
desatado en junio de 1999 por la prórroga a la zona de despeje y la ausencia
de mecanismos de verificación, aunado al descontento de los militares con
la reforma al fuero penal militar que haría pasar a la justicia ordinaria los
casos por violaciones de los derechos humanos cometidos por sus efectivos.

El ministro de defensa, Rodrigo Lloreda, manifestó su descontento frente a

la intención del Gobierno de prorrogar indefinidamente la zona de disten-
sión. Este desacuerdo motivó la renuncia del Ministro, que a su vez desen-
cadenó lo que Velásquez (2011, p. 27) considera “la peor crisis en el mando
militar en toda la historia del conflicto armado”, puesto que 12 generales
y 20 coroneles del Ejército pidieron por escrito su retiro, mientras otros
50 oficiales lo hicieron vía telefónica. El general Tapias, comandante de
las [Link]. congeló dichas solicitudes, llevándose a cabo del día siguiente
dos reuniones de urgencia en Cartagena, donde se desarrollaba una cum-
bre de presidentes, y unos días después en Melgar, entre el Presidente y
todos los generales de las [Link]. El descuido del Gobierno por articular
los militares a la política de paz resalta en el hecho de que era la primera
reunión de este tipo.

37
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

Sin embargo, a partir de allí las relaciones entre Gobierno y [Link]. dieron
un giro importante. El Presidente prometió reconsiderar sus planes para
reducir los beneficios de retiro de los militares, las reservas pensionales, la
justicia penal militar, y consultarles de forma más cercana las políticas de
paz. En particular, modificó la reforma al fuero penal militar de tal manera
que se definían la tortura, la desaparición forzada y el genocidio como las
únicas violaciones de derechos humanos que no podía conocer la justicia
militar, reforma que más tarde sería declarada inconstitucional (León,
2011). A esto se adicionó la reforma militar impulsada con los recursos
del Plan Colombia. Así pues, como en otras circunstancias, la autonomía
militar se hizo sentir para favorecer recursos y beneficios para su campo
(Richani, 2003, p. 80).

Aprobado en [Link]. el 5 de junio de 2000, el Plan Colombia explicó la gue-

rra por la existencia del narcotráfico, por ello introdujo una visión distinta
de la guerrilla y de la solución del conflicto. A diferencia del estatus político
que Pastrana les había conferido, el Plan los concebía como delincuentes y,
por consiguiente, más que negociaciones su tratamiento debía ser policivo
y militar (Romero, 2001, p. 237). La mayor cantidad de recursos del Plan
Colombia fue destinada al fortalecimiento de las [Link]., en un principio
para mejorar su eficacia en el combate contra los cultivos ilícitos, pero luego
su intención antinarcóticos se confundió con su esfuerzo contrainsurgente
(Pizarro, 2004, p. 258). Esos recursos permitieron desarrollar la reforma
militar y la modernización tecnológica y logística de las [Link]. más im-
portante en la historia del país y limar las asperezas entre el Gobierno y
los militares, aunque sin transformar el esquema básico de sus relaciones.

Corolario
Este capítulo analizó el esquema de relaciones cívico-militares vigente en
Colombia y reconstruyó el rol de las Fuerzas Armadas en las negociaciones
de paz en una perspectiva histórica, con el objeto de comprender su actual
situación. La persistencia del conflicto armado ha tenido como principal
efecto prolongar a escala nacional las lógicas de la Guerra Fría. En este
contexto, no ha sido posible reestructurar el esquema de relaciones cívico-
militares establecido desde el Frente Nacional, caracterizado por asegurar
la subordinación militar al poder civil a cambio de una autonomía relativa
para la gestión de su campo, pero que simultáneamente conlleva la difusión
de una mentalidad contrainsurgente y el recurso a la represión política. Las
tensiones entre civiles y militares que este esquema origina se intensifican

38
 Edwin Cruz Rodríguez

en coyunturas de negociación con la insurgencia pues son momentos que

producen oportunidades políticas para intentar mantener, reducir o ampliar
la autonomía.

Un desafío para el periodo de transición luego de un eventual acuerdo de

paz o posacuerdo se resume en que la sociedad colombiana debe dejar de
ser una sociedad contrainsurgente, superar de una vez el legado de la Guerra
Fría a fin de posibilitar el ejercicio del derecho a disentir como condición
para la convivencia y el pluralismo político. Esto supone distintas trans-
formaciones en varios niveles, en las instituciones públicas y privadas pero
también en la cultura política, de tal forma que la disidencia política y la
protesta puedan ser concebidas como un derecho legítimo y no como una
amenaza o un delito.

Por otra parte, la represión para-oficial parece ser una constante en la his-
toria colombiana que debe tenerse muy en cuenta para que, ahora que de
nuevo se habla de la participación política de la insurgencia, se tomen las
medidas necesarias a fin de terminar de una vez por todas con la ‘guerra
sucia’. Más aún cuando, ad portas de la firma de un acuerdo de paz entre las
partes que han concurrido a La Habana, el fenómeno del paramilitarismo
no llega a su final, el que ahora como antes combina distintos repertorios
para ejercer la represión. Así lo confirma la operación de lo que ha dado
en denominarse “bandas criminales” (“bacrim”), que proceden de mandos
medios del antiguo paramilitarismo que no se desmovilizaron durante las
negociaciones con el gobierno Uribe o que retornaron a sus actividades y
ahora combinan el crimen organizado con su acción contrainsurgente. La
operación de “Los urabeños”, “Los rastrojos” o el “Ejército anti-restitución”,
en distintas regiones confirma que la “desmovilización” del paramilitaris-
mo, que inició hace una década, fracasó (Pardo, 2007). No se acabó con
sus estructuras militares y no sabemos hasta qué punto se conservan sus
oscuras estructuras de financiación y sus influencias en sectores del Estado.

39
 II. Las negociaciones de paz
en La Habana, las [Link].
y los retos del posacuerdo

Introducción

Como queda visto, el esquema de relaciones cívico-militares que ha opera-

do en Colombia, con algunas variaciones, fue establecido desde el acuerdo
bipartidista del Frente Nacional, el 9 de mayo de 1958, con el discurso
del entonces presidente Alberto Lleras Camargo ante las [Link]. Desde
entonces los militares estarían subordinados al poder civil a condición
de mantener una autonomía relativa, que incluye unas prerrogativas y
poderes de veto sobre su campo, lo que se tradujo en un abandono de las
políticas de seguridad y defensa por parte de los civiles (Dávila, 1998; Leal,
2006). De acuerdo con Velásquez (2011), este esquema genera tensiones
de diverso tipo las cuales, como anteriormente se demostró, tienden a
agudizarse durante las negociaciones de paz con la insurgencia, ciclo que
empezó durante el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986). Se trata de
coyunturas que pueden producir transformaciones del sistema político y
generan oportunidades políticas al reconfigurar las coaliciones, un contexto
propicio para renegociar los márgenes de autonomía y subordinación de
las [Link]. al poder civil.

Por eso, una de las más notables novedades en el esquema de negociación

implementado por el gobierno de Juan Manuel Santos en las conversaciones
de paz con las Farc ha sido la participación de militares activos y en retiro en
la mesa de conversaciones de La Habana. Incluso, gracias a la participación
de oficiales de distintas Fuerzas se inició un proyecto de desminado conjun-
to. Un acuerdo para construir la paz y consolidar la democracia requiere la
participación de las [Link]. en distintos campos, pero sobre todo el control
democrático de estas instituciones, que empieza por su efectiva subordinación
a los poderes civiles democráticamente establecidos (Vargas, 2002, p. 388).

Este capítulo examina las relaciones cívico-militares en el marco de las

actuales negociaciones de paz en Colombia e identifica algunos de los po-
sibles retos para un eventual posacuerdo. El argumento puede resumirse

41
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

como sigue: la política de seguridad democrática (PSD) del gobierno de

Álvaro Uribe (2002-2010) no cuestionó el esquema vigente de relaciones
cívico-militares pero sí produjo una subordinación desinstitucionalizada
de las [Link]. al poder civil y reactivó la doctrina de seguridad nacional
(DSN), desconociendo el conflicto armado para diagnosticarlo como una
amenaza terrorista, todo lo cual generó una serie de problemas al posterior
gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2014) en su intento por mantener
la subordinación en el contexto del proceso de paz. Estos problemas se ven
reforzados por la oposición que el Expresidente y actual senador Uribe
ha realizado a las negociaciones, puesto que en su empeño ha intentado
politizar distintos sectores militares. Por lo tanto, el posacuerdo plantea
el desafío de implementar una reforma integral de las [Link]. que empiece
por posibilitar su control democrático.

Para desarrollar este argumento, en primer lugar, se examinan los efectos

de la PSD sobre las relaciones cívico-militares. Seguidamente, se analizan
las tensiones entre el gobierno Santos y los sectores militares durante
el proceso de paz en La Habana. Finalmente, a partir de los problemas
identificados, se plantean los retos más importantes para la reforma de las
[Link]. en el posacuerdo.

1. Seguridad democrática y subordinación

desinstitucionalizada

En el gobierno Uribe (2002-2010), la PSD significó al mismo tiempo una

iniciativa civil inédita en ese ámbito y una reactivación de la DSN, que desco-
noció la existencia del conflicto armado para concebirlo como una amenaza
terrorista. La reforma militar se limitó al nivel técnico y operativo, dejando
intactos los aspectos doctrinarios. Por tanto, el esquema de relaciones cívico-
militares establecido desde el Frente Nacional se mantuvo. Sin embargo, se
promovió una subordinación desinstitucionalizada de las [Link]. y estas
mantuvieron e incluso ampliaron su autonomía. Si bien la PSD fue exitosa
en debilitar a la guerrilla y mejorar las percepciones de seguridad, subor-
dinó lo político a lo militar, privilegió la seguridad nacional en desmedro
de la ciudadana y generó incentivos perversos, como las recompensas y la
evaluación de resultados en términos de bajas, que produjeron problemas
como los “falsos positivos”.

42
 Edwin Cruz Rodríguez

Debido al desprestigio del proceso de paz en el gobierno Pastrana (1998-

2002), la discusión en la campaña presidencial de 2002 se centró en el
tema de la seguridad. El disidente liberal Álvaro Uribe se erigió como el
abanderado de la crítica radical a las negociaciones, principalmente a la
zona de distensión, hasta el punto de que su elección fue “una respuesta al
fracaso de la política de Andrés Pastrana de negociar con los grupos alzados
en armas” (Guedán y Ramírez, 2005, p. 34).

La política de paz del gobierno Uribe se supeditó a la PSD (Villarraga,

2005, p. 9), encuadrada en la “guerra contra el terrorismo” promovida por
los Estados Unidos ([Link].). En cumplimiento del objetivo de fomentar
la cooperación internacional, el gobierno Uribe desplegó dos tácticas en su
política exterior. Por una parte, acompañar a [Link]. incondicionalmente,
tanto en la “guerra contra el terrorismo” como en los proyectos que este país
tenía entonces para la región, tales como el Área de Libre Comercio para
las Américas (Alca) y posteriormente los tratados de libre comercio (TLC)
(Pécaut, 2003, pp. 102-104). Por otra parte, internacionalizar el conflicto
armado, con el objeto de conseguir el apoyo de la comunidad internacional
y en particular de los países vecinos a su iniciativa militar (Pizarro, 2004,
p. 297).

A todo eso se sumó la negativa a reconocer la existencia de un conflicto

armado en Colombia y la persistencia en concebir tal situación como una
amenaza terrorista, posición que desecha de antemano la posibilidad de
solución negociada del conflicto. Aunque el Gobierno estableció como
criterio para iniciar conversaciones el cese al fuego unilateral por parte de
las guerrillas, y se produjeron algunos intercambios, nunca se concretó un
proceso de negociación.

La PSD actualizó la doctrina contrainsurgente del “enemigo interno” basada

en la DSN, que nunca ha desaparecido en las [Link]., la renovación con-
sistió en el reemplazo de la insurgencia y el comunismo por el terrorismo.
En efecto, el gobierno Uribe hizo todo lo posible por sintonizar el conflicto
interno con la guerra al terrorismo declarada por [Link]. a partir del 11 de
septiembre de 2001, e incluso llegó a romper el tradicional alineamiento del
país con las decisiones de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)
al apoyar la invasión a Irak en 2003 (Leal, 2006, p. 238). Así, aunque los
documentos de la PSD afirmaban que se distanciaba de las nociones de
seguridad nacional y de enemigo interno, en la práctica sus medidas desco-
nocían los marcos normativos internacionales de protección de los derechos

43
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

humanos y el derecho humanitario, empezando por el empleo ideológico del

concepto de terrorismo, expresión acuñada en reemplazo de la de “enemigo
interno” adaptándola a cualquier situación en la que el Gobierno requiriera
descalificar a sus opositores (Gallón, 2005, p. 125).

Tanto en las directrices de la política como en la retórica presidencial la

palabra terrorismo reemplazó al vocablo comunismo, propio de la Guerra
Fría, e incluso al de narcotráfico de la posguerra y al de enemigo interno,
lo cual trajo las mismas consecuencias que en las peores épocas de imple-
mentación de la DSN. Así, en reiteradas ocasiones el propio presidente
Uribe descalificó a sus críticos tildándolos de terroristas (López, 2014).
Por ejemplo, en el discurso del 8 de septiembre de 2003, con ocasión de la
posesión del general Edgar Alfonso Lésmez como comandante de la Fuerza
Aérea, tildó a los defensores de derechos humanos de “politiqueros al ser-
vicio del terrorismo, que cobardemente se agitan (Sic) en la bandera de los
derechos humanos, para tratar de devolverle en Colombia al terrorismo,
el espacio que la Fuerza Pública y la ciudadanía le han quitado” (Gallón,
2005, p. 127). Por lo menos en el discurso del Presidente, no hubo una
clara distinción entre este enemigo y algunos sectores de la población civil
como son las organizaciones no gubernamentales (ONG) defensoras de los
derechos humanos.

El Gobierno se negó a reconocer la existencia de un conflicto armado: en su

concepto lo que existía era una amenaza terrorista en contra de un Estado
legítimo. De ahí que en su apuesta por la PSD primara una concepción cen-
trada en la seguridad nacional y que la seguridad del Estado se presentara
como equivalente a la seguridad de la ciudadanía. En efecto, como demues-
tra Atehortúa (2007, pp. 50-51), la política de seguridad democrática tenía
en lo fundamental una concepción de la seguridad autoritaria y militar en
donde predominaba la seguridad del Estado por encima de la seguridad del
ciudadano. Además, equiparaba la seguridad del Estado con la seguridad
de la sociedad en su conjunto (Leal, 2006, p. 26).

Por eso, la PSD pretendía unir a todos los ciudadanos en torno a la autoridad
y en contra de sus enemigos, lo que se traducía en la negativa deliberada
del Gobierno a distinguir entre combatientes y no combatientes: toda la
población debería ponerse al servicio de las [Link]. (Gallón, 2005, p. 128).
A eso iban orientados programas como el de soldados campesinos y las re-
des de informantes, que estaban controladas por las [Link]., dependían de
recompensas y en las que participaban las empresas de seguridad privada.

44
 Edwin Cruz Rodríguez

La principal preocupación de los críticos era que los ciudadanos que parti-
ciparan en dichas iniciativas estarían al mando de militares, pues ninguna
instancia civil fue designada para supervisar el funcionamiento de estos
programas que comprometían civiles (Pécaut, 2003, p. 99).

Así, la participación ciudadana reivindicada por el gobierno Uribe, en

particular en la PSD, se limitaba a la colaboración en su ejecución, a cam-
bio de recompensas en el caso de las redes de informantes, pero no en los
procesos decisorios de su formulación y en su control (Atehortúa, 2007, p.
30). El reencauche de la DSN y la negativa a reconocer un conflicto armado
actualizaron también un problema estratégico que ha tenido profundas
consecuencias sobre las [Link].: el hecho de que las políticas de seguridad
y defensa continúan con un sesgo anticomunista, propio de una mentalidad
de la Guerra Fría, en lugar de asumir la defensa de principios democráticos
(De Francisco, 1999, p. 536), pese a la retórica de la democracia que acom-
pañaba la política de seguridad de Uribe.

Ello se explica en buena parte porque la reforma militar promovida en el

gobierno de Pastrana, y culminada durante el presidido por Uribe, se con-
centró en aspectos técnicos y operativos, dejando intactas las cuestiones
estratégicas, políticas e ideológicas que venían desde el Frente Nacional.
Siguiendo a Borrero (2006, pp. 117-119), hubo cambios cualitativos y cuanti-
tativos muy importantes. Por ejemplo, las [Link]. dejaron de ser reactivas y
empezaron a tomar la iniciativa en materia operativa. Se produjeron trans-
formaciones relevantes en sus estructuras operativas, como el crecimiento
de las brigadas móviles y la implementación de comandos conjuntos, a la
par con adelantos tecnológicos que redundaron en mayor movilidad, más
velocidad y ampliación de la cobertura espacial; la profesionalización del
Ejército llegó a cerca del 60 por ciento. Sobre todo en el primer gobierno de
Uribe (2002-2006) hubo un crecimiento inusitado del pie de fuerza militar,
de alrededor del 50,1 por ciento (Atehortúa, 2007, p. 77). Todo eso estuvo
acompañado de cambios cualitativos, después del Plan Colombia como la
implicación de las [Link]. en la lucha contra las drogas; el déficit relativo
de oficiales y suboficiales en relación con el crecimiento de los soldados, que
produjo problemas en la cadena de mando; o el mayor aislamiento social
de las tropas, a causa de la prolongación de las operaciones en territorios
selváticos (Borrero, 2006, p. 117).

No obstante, el esquema de las relaciones cívico-militares no presentó una

transformación sustancial. Según Schultze-Kraft (2012, p. 422), “lo que en

45
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

la actualidad hay en Colombia es una subordinación militar relativa al poder

civil democráticamente constituido, que se encuentra condicionada por una
confluencia de intereses, valores y creencias, mas no un control civil eficiente
e institucionalizado”. En ese sentido, la PSD fue una política de seguridad sin
política militar, que mantuvo el esquema de subordinación al gobierno civil
y márgenes considerables de autonomía para las [Link]. establecido desde
el Frente Nacional (Dávila, 1998). Según Ruiz, Illera y Manrique (2006, p.
214), el Gobierno habría decidido no desarrollar reformas profundas con
el objetivo de evitar que se convirtieran en talanqueras en su política de
guerra contra la guerrilla; además, para obtener el respaldo de las [Link].
decidió mantener el régimen pensional y otras prerrogativas.

Más que una subordinación de las [Link]. al poder civil en estricto sentido,
lo que caracterizó al gobierno de Uribe fue una subordinación desinstitu-
cionalizada. En otras palabras, retomando la perspectiva de Huntington
(1964), la subordinación se produjo más en términos subjetivos —subor-
dinación a la persona del Presidente— que objetivos, al régimen político
democrático y sus reglas. Quizás la mejor evidencia en favor de esta hipótesis
fue el reiterado desconocimiento de los conductos regulares por parte del
Presidente, cuando en distintos escenarios pero sobre todo en los llamados
consejos comunitarios regañaba públicamente o daba órdenes a subalter-
nos que no necesariamente pasaban por los altos mandos de las [Link]., o
cuando en dichos eventos pasaba por encima de la división de poderes del
Estado de derecho para abrogarse de facto la autoridad judicial o legislativa
(Leal, 2006, p. 240; Velásquez, 2011, p. 29; Atehortúa, 2007, p. 84). Como
sostiene Palacios (2012: 190), “la fortaleza presidencial fue un fenómeno
coyuntural y de carisma, a costa de las instituciones del Estado de derecho”.

El carácter desinstitucionalizado de la subordinación de las [Link]. al poder

civil y su margen de autonomía se amplió en la medida en que la legitimi-
dad del gobierno Uribe pasó a depender del desempeño de la PSD. En este
Gobierno la fuerza pública adquirió un peso político que jamás había tenido
en la historia (Schultze-Kraft, 2012, p. 421). Aunque inicialmente Uribe se
presentó como un gobernante ajeno a la política tradicional, su posición
varió luego de la pérdida del referendo convocado en octubre de 2003. Esta
consulta pública tenía como objetivos revocar al Congreso, convertirlo en
unicameral y reducir sus miembros, y en el camino se insertaron temas
fiscales orientados a reducir el gasto público y asegurar el servicio de la
deuda externa. Uribe optó incluso por publicitar el referendo asistiendo
a un reality show del momento, pero fue abandonado por los políticos

46
 Edwin Cruz Rodríguez

uribistas, de tal forma que el fracaso del referendo lo llevó a plegarse a la

clase política tradicional (Atehortúa, 2007, p. 37-38).

Esa misma dependencia de la clase política tradicional se confirmó con la

iniciativa de la reelección, que se abrió paso desde 2004 aprovechando los
altos índices de favorabilidad del Presidente, quien incluso llegó a proponer
un proyecto para que los militares pudiesen votar (Leal, 2006, p. 252). Como
es sabido, la reforma constitucional que permitió la reelección fue posible
gracias a una serie de transacciones con políticos, como los entonces con-
gresistas Teodolindo Avendaño y Yidis Medina, que contrariaban la promesa
gubernamental de terminar con el clientelismo y la corrupción (López, 2014).
En fin, con el paso del tiempo la legitimidad del Gobierno pasó a depender
del desempeño de las [Link]. y la PSD, el clientelismo de programas asis-
tencialistas como Familias en Acción y estrategias de comunicación política
(Atehortúa, 2007, p. 39), lo que permite entender por qué en diciembre de
2006, cuando buena parte de los congresistas de los partidos de su coalición
de gobierno estaban siendo procesados judicialmente o cuestionados por
“parapolítica” (vínculos con grupos paramilitares), el jefe de Estado se per-
mitiera pedir su apoyo a los proyectos legislativos oficiales en éstos términos:
“les voy a pedir a todos los congresistas que mientras no estén en la cárcel,
voten” (Semana, 2006).

Una evidencia contundente de que la autonomía de las [Link]. se mantuvo tal

como fue establecida desde el Frente Nacional fueron las tensiones generadas
entre la cúpula militar y la Ministra de Defensa y primera mujer en ocupar
esa cartera, Marta Lucía Ramírez, entre marzo y abril de 2003. Los desen-
cuentros se originaron principalmente por decisiones administrativas de la
Ministra, como el nombramiento en la secretaría general del Ministerio de
una funcionaria civil, cuando ese cargo había sido tradicionalmente ocupado
por un general activo, algunas determinaciones con el objetivo de modernizar
la gestión, así como la implementación de un control centralizado en el gasto
militar (Leal, 2006, p. 238). La salida de la Ministra de su cargo a raíz de estas
discusiones evidencia que las [Link]. continuaron con capacidad de veto sobre
asuntos referidos a su campo y, en este caso, recuperaron su control discre-
cional sobre el presupuesto. Pero incluso las relaciones con los altos mandos
militares parecían depender de afinidades personales con el Presidente. Así
puede inferirse de la renuncia del comandante del Ejército, general Reinaldo
Castellanos, en febrero de 2006, con ocasión de un escándalo provocado por
una noticia de la revista Semana que sacó a la luz torturas a 21 militares en
una unidad. Aunque el General había tomado medidas sobre el asunto, Uri-

47
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

be pidió su renuncia porque no le había informado previamente y el hecho

generó un ruido de sables, como se denominan las tensiones con gobiernos
civiles, en el que varios oficiales se aprestaron a renunciar (El Tiempo, 2006).

De la PSD se han resaltado importantes logros como el de obligar a un re-

pliegue táctico de la guerrilla, la presencia de la fuerza pública en todos los
municipios del país, el descenso en indicadores relevantes como secuestros,
masacres, hurtos y homicidios, y en general un aumento en la percepción de
seguridad por parte de la población (Atehortúa, 2007, p. 52). No obstante,
de acuerdo con la evaluación de Atehortúa (2007, pp. 43-76), las cifras del
Gobierno siempre fueron muy cuestionadas e incluso en febrero de 2006 el
director del Departamento Nacional de Estadística (Dane), César Caballero,
tuvo que renunciar por desacuerdos con el Gobierno en torno al manejo de las
mediciones. Algo similar ocurrió con la Política de Consolidación de la Segu-
ridad Democrática del segundo gobierno Uribe (2006-2010), en la medida en
que no había indicadores claros para evaluar el cumplimiento de sus objetivos
y, principalmente, el asentamiento de las instituciones estatales sobre el te-
rritorio (Atehortúa y Rojas, 2009, p. 65). La seguridad en las carreteras, carta
de presentación de la política, se focalizó en las vías principales, quedando
las secundarias desprotegidas. Aumentaron las violaciones al derecho a la
vida por parte de agentes estatales, persistieron asesinatos y desapariciones
forzadas de defensores de derechos humanos, hechos que no eran tenidos en
cuenta por el Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario de la Vicepresidencia de la República, por ser causados por agen-
tes estatales. El aumento del pie de fuerza no se tradujo en control territorial
del Estado. Muestra de ello fueron no solo la persistencia de las acciones de
la guerrilla sino, sobre todo, el apoderamiento de las instituciones del Esta-
do por parte de redes paramilitares. También hubo descoordinación entre
Fuerzas, pugnas internas y afán de protagonismo. Nunca se rindió un informe
público sobre las redes de cooperantes bajo órdenes del Ejército, y ni siquiera
se supo cuántos ciudadanos reunían éstas, pero sus acusaciones a cambio de
recompensas llevaron a detenciones masivas y apertura de procesos que no
prosperaban ante la justicia por falta de pruebas. Algunos de los procesados,
como el sociólogo Alfredo Correa de Andreis, fueron estigmatizados y luego
asesinados. Los vínculos de los militares con los paramilitares no fueron
aclarados y las bandas criminales (“bacrim”) repuntaron para aumentar la
inseguridad urbana y ciudadana (Leal, 2011, p. 21).

La PSD también generó diversos problemas con consecuencias sobre las

relaciones cívico-militares. Para Velásquez (2011, pp. 30-32), el principal

48
 Edwin Cruz Rodríguez

problema fue la subordinación de lo político a lo militar. Por esa razón

la guerra tendió a constituirse en un fin en sí misma, en lugar de ser un
medio para alcanzar la paz. Esto explica por qué la decisión del Gobierno
de enfrentar a la guerrilla terminó por afectar las relaciones con los países
vecinos. La PSD en realidad fue una política de guerra contra las Farc. Por
eso careció de un componente de seguridad ciudadana y urbana, que es
de orden preventivo más que represivo, lo que ocasionó un aumento de la
inseguridad urbana sobre el final del gobierno Uribe (Leal, 2011, p. 20). En
la práctica se confundió la seguridad con la guerra contra las Farc, supo-
niendo que la desaparición de la guerrilla llevaría necesariamente a mayor
seguridad (Velásquez, 2011, p. 32).

No obstante, los problemas más graves de la PSD vinieron de la mano de

la desinstitucionalización y, pese al debilitamiento militar de la guerrilla,
fueron en contra de la legitimidad del Estado. Entre ellos deben incluirse
los “falsos positivos”, eufemismo utilizado para designar ejecuciones ex-
trajudiciales de campesinos y obreros por parte de integrantes del Ejército
para hacerlos pasar como bajas guerrilleras en combate; el escándalo del
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), organismo ‘infiltrado’
por paramilitares y usado para realizar interceptaciones de comunicaciones
ilegales a la oposición del Gobierno y a otras ramas del poder; la parapo-
lítica, como se conoció el amplio apoyo que la clase política recibió de los
paramilitares para forzar resultados electorales; las detenciones arbitrarias
sustentadas en testimonios de informantes que trabajaban por recompen-
sas y la falta de efectividad de las [Link]. para controlar la contrarreforma
agraria de los terratenientes ligados al paramilitarismo (Velásquez, 2011,
p. 36-37). En buena medida, son consecuencias no deseadas del problema
estratégico resultante de subordinar la política a la guerra. Así, los constantes
llamados de Uribe a acabar con las guerrillas a sangre y fuego, aunados a la
estigmatización de cualquiera que osase criticar sus políticas con el mote de
“terroristas” o “auxiliadores del terrorismo”, proporcionó incentivos para la
ampliación de la autonomía de las [Link]., pero también para (la actuación
ilegal) de un número importante de sus integrantes.

Un error de la PSD fue la presión por resultados, pues llevó a desconocer

normas básicas del Estado de derecho. Esto, adicionado al hecho de pri-
vilegiar las bajas como indicador del éxito sobre la guerrilla, conduciría al
incremento de los “falsos positivos” (Atehortúa, 2007, p. 73). En concepto
de Gallón (2005, pp. 139-143), la presunción según la cual los defensores
de derechos humanos eran auxiliadores del terrorismo, dio lugar a la per-

49
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

secución con montajes judiciales. Otros episodios recordaron la corrupción

en la que incurrieron sectores de las FF. AA. tras su inmersión en la guerra
contra las drogas en los años ochenta (Granada, 1999, p. 579). Por ejemplo,
en Guaitarilla (Nariño), en 2004, cuatro civiles y siete policías fueron ase-
sinados por militares que, al parecer, iban a apoderarse de un cargamento
de cocaína. En Jamundí (Valle), en 2006, fueron diez los policías y un civil
asesinados en un enfrentamiento con militares que presuntamente estaban
aliados con narcotraficantes (Schultze-Kraft, 2012, p. 414).

En suma, al finalizar el gobierno de Uribe existía un contexto poco pro-

clive al emprendimiento de una negociación de paz. Las [Link]. habían
construido su legitimidad gracias a su desempeño en la guerra contra la
guerrilla, a la que además concebían como una manifestación de delin-
cuencia más que de rebeldía política. La subordinación desinstituciona-
lizada y la reforma militar les habían permitido aumentar su autonomía
en relación con el poder civil.

2. Las relaciones cívico-militares en el proceso

de paz de La Habana

En Colombia ha ocurrido un movimiento pendular entre el reconocimiento

político de los adversarios de la guerra y su estigmatización como terroristas
(Orozco, 1992). Aunque Juan Manuel Santos fue elegido presidente en 2010
como continuador de las políticas de su predecesor, al poco tiempo dio un
giro en el que resaltó, entre otras cosas, la recomposición de las relaciones
con los países vecinos y la disposición a dialogar con las guerrillas. Por tanto,
uno de los principales problemas de Santos se origina por los efectos que
tiene el reconocimiento de la guerrilla como adversario político, condición
necesaria para negociar con las Farc, tras una década en la que las [Link].
basaron su operación, autonomía y legitimidad en el supuesto de que se
trataba de delincuentes y terroristas.

El cuestionamiento a la situación previa se tradujo en la oposición abierta

o velada de algunos sectores militares a las negociaciones de paz. Se trata
de una situación compleja, pues si bien Santos se ha preocupado por ar-
ticular las [Link]. a su política de paz, no lo ha conseguido del todo. Por
consiguiente, a los previsibles temores de ciertos sectores militares ante
la posibilidad de un postacuerdo avizorado como resultado del proceso de
paz que más ha avanzado en la historia nacional, se adiciona una oposición

50
 Edwin Cruz Rodríguez

inédita encabezada por el expresidente y actual senador Álvaro Uribe, que

no desaprovecha oportunidad para tratar de politizar a las [Link]. en contra
de las conversaciones de paz, al tiempo que no duda en calificar a Santos
de “traidor”.

Las [Link]. siempre han estado politizadas debido a la ideología anticomu-

nista que heredaron de la Guerra Fría, de la que no han podido despren-
derse como consecuencia de la persistencia del conflicto armado interno.
Sin embargo, una de las novedades en la coyuntura del gobierno Santos es
el intento de la oposición uribista por politizar algunos sectores militares,
en el sentido de hacerlos partícipes del proceso político alrededor de las
negociaciones de paz. En efecto, a partir de la doctrina Lleras los militares
acataron su carácter no deliberante y desde entonces no intervienen en
sectores ajenos a su actividad. Hubo ocupaciones parciales del Estado, por
ejemplo con gobiernos militares a nivel subnacional en épocas de estado de
sitio, cuyo uso fue recurrente hasta la Constitución de 1991 (Leal, 2006, p.
45). Sin embargo, las [Link]. nunca se comportaron como un partido militar.
Los generales retirados tras los ruidos de sables, que luego incursionaron
en la política –Alberto Ruíz Novoa (1965), Álvaro Valencia Tovar (1977),
Fernando Landazábal Reyes (1989) o Harold Bedoya Pizarro (1998)– no
tuvieron éxito en crear fuerzas políticas al margen del bipartidismo; incluso
las asociaciones de militares en retiro que permanentemente han abogado
por los intereses de su cuerpo no formaron un grupo de interés relevante
(Pizarro, 1995, p. 171, 173). No obstante, en la coyuntura del proceso de paz
en marcha en La Habana se han registrado visos de politización de secto-
res militares, en buena medida resultado de los temores ante el cambio de
escenario y el eventual acuerdo de paz, pero sobre todo debido al accionar
de la oposición uribista.

El desencuentro entre Santos y los militares

Existe un desencuentro entre el presidente Santos y los militares, producto
de los temores y dudas que estos tienen respecto del proceso de paz, princi-
palmente en relación con la justicia, pero también por lo que pueda suceder
con su autonomía en cuanto a toma de decisiones y el manejo de los recursos.
Aunque hoy en día en distintos ámbitos militares se discute de política, esta
situación no llega ha expresarse en el tradicional ruido de sables. A fines de
abril de 2011 se produjo cierta tensión cuando el Presidente usó la facultad
discrecional para despedir al general Gustavo Matamoros, jefe del Estado
Mayor Conjunto de las FF. MM. En ese entonces se rumoró que su salida

51
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

fue ocasionada por desacuerdos con el comandante de las [Link]., el almi-

rante Edgar Cely (El Espectador, 2011), pero el hecho no trascendió. El 31
de agosto del mismo año, el Presidente reemplazó al ministro de defensa,
Rodrigo Rivera, por Juan Carlos Pinzón, en una decisión apoyada por la
mayoría de los partidos y por el sector castrense, al parecer porque pese a
la “baja” del comandante de las Farc Víctor Julio Suárez Rojas, conocido
como “Jorge Briceño Suárez” o “Mono Jojoy”, no había conseguido un buen
desempeño en el cargo.

No obstante, el desencuentro entre Santos y los militares quedará expre-

sado tanto en el doble discurso, de guerra y de paz, que ha manejado su
Gobierno por cuenta del exministro de defensa Pinzón, con la intención de
apaciguar las dudas, como en el resquebrajamiento de su legitimidad en
el sector castrense. El Ministro, hasta su retiro en junio de 2015, hizo las
veces de vocero de los sectores militares y en diversos momentos llegó a
contrariar los discursos pacifistas del Presidente, asumiendo una retórica
guerrerista que envió un doble mensaje a las [Link]. Tal vez para neutralizar
el discurso guerrerista de la oposición, Santos permitió que su Ministro de
Defensa se apropiara de dicha retórica. Quizás la situación más delicada
provocada por ese desencuentro se produjo en noviembre de 2014 a raíz del
secuestro y posterior liberación del general Rubén Darío Alzate por parte de
las Farc, puesto que el Ejército lanzó una operación de rescate no suspen-
dida inmediatamente después de que el Presidente aceptara su liberación
con mediación de los países garantes de las negociaciones de paz (Lewin,
2014). Por esa razón, la liberación del General se prolongó por varios días.

Altos oficiales, como el general en retiro Jaime Ruíz Barrera, presidente de

la Asociación Colombiana de Oficiales en Retiro de las Fuerzas Militares
(Acore), que aglutina cerca de 3.000 miembros, han sostenido que se sienten
humillados por el presidente Santos (El Espectador, 2015g). Pero no solo
se trata de la alta oficialidad, pues la baja legitimidad del Presidente entre
los militares se expresó con nitidez luego de la emboscada de las Farc en
el Cauca, en abril de 2015, que dejó 11 decesos en el Ejército. El 19 de abril
Santos fue objeto de abucheos cuando participaba en una maratón en honor
a los héroes militares. De fondo, siguiendo a Velásquez (2015b) lo que esto
resalta es un divorcio entre lo político y lo militar en la estrategia del Gobier-
no; no hay una subordinación de lo político a lo militar como en el anterior
gobierno, pero sí un desencuentro, pues ambos marchan aparentemente
con objetivos distintos. Ese desencuentro se agudiza en coyunturas críticas
como la provocada a propósito de la ausencia del general (r) Jorge Enrique

52
 Edwin Cruz Rodríguez

Mora, a quien Santos designó como negociador gubernamental en los diá-

logos con las Farc en La Habana, en marzo de 2015. Al parecer su tentativa
de renuncia lo explica su oposición al establecimiento de una Comisión de
la Verdad que esclarezca la responsabilidad colectiva e institucional de las
FF. AA. en el conflicto, pues considera que éstas no son responsables en su
totalidad, como institución, sino que se trata de “manzanas podridas”. Mora
perdió el pulso con el equipo negociador y por eso se retiró de la discusión
del punto, para retornar más adelante (León, 2015).

El esfuerzo politizador de la oposición uribista

El previsible descontento de los militares no generaría mayores preocupa-
ciones si no fuera porque la oposición uribista ha intentado articularlos a
su orilla. En efecto, Uribe ha sido receptor privilegiado de información de
inteligencia y contrainteligencia militar, la cual en varias oportunidades ha
divulgado en redes sociales incluso antes de que el Gobierno se pronun-
ciara sobre determinados hechos, comprometiendo el proceso de paz, lo
cual permite deducir que existen sectores militares políticamente afines al
expresidente. De hecho, en agosto de 2012 fue Uribe quien reveló, antes de
que fuera oficial, que el Gobierno adelantaba acercamientos secretos con las
Farc con vistas a una negociación (El Tiempo, 2012). En abril de 2013 reveló
en una de sus cuentas de una red social las coordenadas de los vuelos que
llevarían a Cuba algunos negociadores de la insurgencia (Semana, 2013c).
También fue el primero en publicar la noticia sobre el secuestro del general
Rubén Darío Alzate el 16 de noviembre de 2014, cuando ni el mismo pre-
sidente Santos se había enterado, hecho que generó una suspensión de los
diálogos de paz por parte del Gobierno (Semana, 2014e). A finales de junio
de 2015, el hoy senador reveló información de contrainteligencia militar
según la cual las Farc estarían preparando un “plan pistola” en contra de
altos oficiales de las [Link]. y sus familiares (Semana, 2015f).

La situación gana nuevos ribetes cuando se contemplan algunos de los es-

cándalos por escuchas ilegales que comprometen elementos de inteligencia
militar. El denominado “Caso Andrómeda”, nombre que tomaba una fachada
de inteligencia legalmente autorizada pero desde la cual se interceptaban
comunicaciones de forma ilegal, entre ellas de miembros de la oposición de
izquierda y de los negociadores de La Habana, fue revelado el 3 de febrero por
la revista Semana (Semana, 2014b y 2014c). Ese mismo día se dio a conocer
la orden de cierre de la “sala gris”, que habría tenido lugar meses atrás, en
agosto de 2013, y que funcionaba legalmente como una sala de intercepta-

53
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

ción de comunicaciones de la Fiscalía en la Central de Inteligencia Militar

del Ejército (Cime), pero que supuestamente también habría incurrido en
interceptaciones ilegales (Semana, 2014a). A finales de octubre de 2014, la
prensa divulga un informe de la Cime que comprende una lista de correos de
personas que tienen que ver con el proceso de paz, desde periodistas hasta
diplomáticos y personal de la Cruz Roja, pasando por funcionarios de la
Oficina del Alto Comisionado para la Paz (León, 2014).

Ese tema atravesó los comicios presidenciales a mediados de 2014. El 6 de

mayo fue capturado Andrés Sepúlveda, asesor de redes sociales de la campaña
presidencial del candidato por el partido uribista Centro Democrático, Oscar
Iván Zuluaga, quien fue presentado como un hacker que habría incurrido en
delitos similares. En enero de 2015, una comisión investigadora de los casos
Andrómeda y Sepúlveda condujo a la separación de sus cargos a más de
treinta integrantes de las [Link]., quienes le habrían entregado información
confidencial al asesor de la campaña de Zuluaga (Semana, 2015a).

En realidad, la contienda presidencial se convirtió en una disputa entre el

gobierno de Santos, quien se encontraba en campaña por la reelección, y
el uribismo, por ganar el favor de las FF. AA. Por esos días, cinco policías
fueron destituidos por participar en política haciendo campaña a favor del
candidato Zuluaga. El uribismo incluyó entre sus huestes a la señora Thania
Vega de Plazas, actual senadora por la lista del Centro Democrático y esposa
del coronel (r) Alfonso Plazas Vega, condenado por delitos de desaparición
forzada durante la retoma del Palacio de Justicia, en noviembre de 1985.
La señora Vega hacía campaña con las familias de militares en contra del
proceso de paz y a favor de Zuluaga, particularmente en las asociaciones
de militares en retiro, muchas veces en compañía de Uribe y Zuluaga. La
entonces candidata uribista proponía medidas especiales para los militares,
como la excarcelación para quienes estaban detenidos -sin condena- por
“falsos positivos”, un alto tribunal temporal para revisar condenas militares
y aumentar el salario de soldados y policías (Arenas, 2014).

La oposición uribista no ha cejado en su intento por politizar a las [Link].

articulándolas contra el proceso de paz. A finales de 2014, sectores militares
se declaran humillados con las decisiones que tomó Santos por el secuestro y
liberación del general Alzate, pues, como ya fue anotado, aunque suspendió
las conversaciones con las Farc no autorizó una operación para liberarlo.
Los militares fueron marginados de las conversaciones que condujeron a su
liberación y, al parecer, mantuvieron por un tiempo su orientación ofensiva

54
 Edwin Cruz Rodríguez

pese al compromiso del Presidente para suspender las operaciones a fin de

facilitar el operativo de liberación. La bancada uribista en el Congreso de la
República aprovechó la coyuntura para volver a criticar a Santos diciendo
que había humillado al Ejército (Lewin, 2014).

La otra gran crisis del proceso de paz ocurrió en abril de 2015, después de la
emboscada de las Farc en el Cauca que dejó 11 soldados muertos. Uribe se
dedicó a hacer proselitismo mediático visitando a los soldados que habían
quedado heridos, y promovió un proyecto de ley para que los militares solo
pagaran cinco años de cárcel por crímenes cometidos en servicio, justificado
en la gratitud hacia los militares y en el hecho de que, según él, no se pueden
igualar con los “terroristas”, lo que en realidad era más un mensaje de apoyo
a los militares que un proyecto con posibilidades de ser aprobado (Arenas,
2015). El Gobierno rechazó esa propuesta por inviable, al considerar que de-
jaba fuera a los demás actores del conflicto y no contribuía al establecimiento
de la verdad. El ministro de justicia, Yesid Reyes, se inclinó por la propuesta
del expresidente César Gaviria, que contempla que los militares hagan parte
de la justicia transicional (El Espectador, 2015c). Días más tarde, con el ánimo
de politizar a la Policía, la oposición uribista criticó al Gobierno luego de que
éste pusiera en práctica un retiro masivo de oficiales, que presentaba como un
procedimiento normal (El Espectador, 2015d). La disputa por el apoyo de los
militares llegó hasta el punto de que la cúpula de las [Link]. pidió que no los
utilizaran como parte de la política, ante las recriminaciones entre Gobierno
y oposición luego del ataque en el Cauca (Semana, 2015b).

Sin embargo, los intentos del uribismo por politizar el estamento militar no
amainaron, pues en agosto de 2015, dos meses antes de las elecciones para
autoridades subnacionales, fue publico que los senadores Álvaro Uribe y
Thania Vega realizaban campaña con los logos de las [Link]. y de la Policía,
promocionando la participación electoral de lo que denominan la “reserva
activa”, de la cual harían parte 41 militares retirados presentes en las listas
del partido Centro Democrático (El Espectador, 2015j). Finalmente, luego
del acuerdo sobre justicia firmado entre el Gobierno y las Farc el 23 de sep-
tiembre, Uribe tuvo una virulenta reacción con una serie de críticas. Una de
ellas hace abstracción de la responsabilidad de las [Link]. en crímenes de
guerra con el objetivo de afirmar que es inadmisible igualar su tratamiento
judicial con el de la insurgencia, un argumento reiterado del exmandatario
con el claro objetivo de politizar sectores militares.

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 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

¿Problemas de corrupción?
A la oposición uribista y sus intentos por politizar sectores de las [Link]. se
adiciona lo que parece ser el aumento de la corrupción en las filas castrenses,
que amenaza con erosionar su legitimidad. Es probable que la dependencia
que el gobierno Uribe tuvo de las [Link]., que constituyó una subordinación
desinstitucionalizada y mantuvo la autonomía de los militares, haya servido
como incentivo para que algunos sectores incurran en prácticas de corrup-
ción. A ello debe adicionarse la sobrecarga de funciones, particularmente
propias de la Policía, que se han asignado a las [Link]. y, particularmente,
en relación con la política antinarcóticos.

En febrero de 2014 la revista Semana reveló información sobre una red

de corrupción en el interior del Ejército, que compromete a varios altos
oficiales con coimas por contratos asignados a dedo y, lo que es peor, al-
gunos de esos oficiales beneficiarios están condenados o sindicados por
“falsos positivos”, lo que hace suponer que su participación en el negocio
tuvo como fin comprar su silencio (Semana, 2014d). Esto llevó a una
remoción de la cúpula, empezando por el comandante de las [Link].,
general Leonardo Barrero, quien aparecía en los audios revelados por la
revista. En diciembre del mismo año se destapó un escándalo en la Cuarta
Brigada, con sede en Medellín, por presunta corrupción, pues al parecer
treinta militares habían desviado recursos de contratos con empresas mi-
neras por concepto de compra de material explosivo; entre los implicados
habría dos generales (Semana, 2014f).

En abril de 2015 se reveló el “carrusel de la salud” en las [Link].: 17 mi-

litares activos y 15 en retiro coordinaban una red para estafar el sistema
de salud con pensiones ilegales por supuestas invalideces producto de la
guerra (El Espectador, 2015b). Además de ese hecho, durante el año se
habían descubierto redes de tráfico de armas en Pereira y Cali, así como
el ascenso de oficiales comprometidos con “falsos positivos” (Semana,
2015c). En mayo, siete militares activos y dos en retiro son enviados a la
cárcel en medio de una investigación por venta de armas a la guerrilla y
a bandas criminales (El Espectador, 2015a). El mismo mes se informa
sobre la desaparición de tres toneladas de explosivo anfo, en el batallón
Fernando Landazábal Reyes, en Bogotá; pagos para usar soldados como
escoltas y otras irregularidades. Un Mayor denunció la situación, pero
según informaciones de prensa sus superiores le ordenaron quedarse calla-
do; cuando avanzó en sus investigaciones no solo fue retirado del Ejército

56
 Edwin Cruz Rodríguez

sino también amenazado (Semana, 2015d). Finalmente, a mediados de

junio el índice de transparencia nacional, desarrollado por la Organización
Transparencia por Colombia, ubica al Ejército en el quinto lugar, como
una de las instituciones públicas menos transparentes (El Tiempo, 2015).

Santos en procura del apoyo de las [Link].

El gobierno Santos ha desplegado ingentes esfuerzos para articular a los
militares y disputar el intento de la oposición uribista por ponerlos de su lado
en la crítica al proceso de paz. En noviembre de 2011, la periodista Juanita
León afirmaba: “Santos les está dando a los militares lo que Uribe nunca
se atrevió a concederles”. Para entonces, el Presidente había presentado
al Congreso tres proyectos de ley para castrense: uno por el cual se creaba
el Sistema de Defensa Técnica y Especializada para los Miembros de la
Fuerza Pública, a fin de que el Estado costeara abogados para defender a
los militares implicados en cualquier caso judicial a nivel nacional e inter-
nacional, con el objetivo de contrarrestar la “guerra jurídica” en su contra;
el Marco Jurídico para la Paz, una ley para juzgar a los actores del conflicto
por crímenes cometidos en guerra, y el de la reforma del fuero penal mili-
tar, que inicialmente se contempló como parte de la reforma de la justicia,
con el objetivo de que todos los crímenes que implicaran violaciones a los
derechos humanos fuesen juzgados por tribunales militares, lo que incluía
los “falsos positivos” (León, 2011).

Santos respondió a la petición de Acore respecto a la participación de milita-

res en la mesa de negociación con las Farc, nombrando al general (r) Jorge
Enrique Mora Rangel como parte del equipo negociador gubernamental.
También incluyó al exdirector de la Policía, general (r) Óscar Naranjo (ICG,
2012, p. 22), incluso motivó la participación de más militares, esta vez
activos, en el proceso de paz. Así, el 22 de agosto de 2014 se revelaron los
nombres de los integrantes de las [Link]. que conformarían una subcomi-
sión para el fin del conflicto en la Mesa de Negociaciones de La Habana. Del
mismo modo, el 3 de marzo de 2015 cinco generales y un almirante viajaran
a Cuba para estudiar las posibilidades de un cese al fuego bilateral, y como
resultado se acuerda el comienzo de un proceso de desminado conjunto
entre la guerrilla y el Ejército.

El 23 de mayo de 2012, Santos, como parte de la Cátedra Colombia, dio

un discurso en el Teatro Patria, en el que empezó por recordar la doctrina
Lleras, para evitar la politización de los militares en el marco del proceso

57
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

de paz. El tono de su alocución estuvo fundamentalmente orientado a

tranquilizar al sector castrense. Por eso se ocupó de erigirlos en los artífices
de la paz, además de proponer reformas dirigidas a favorecer una justicia
imparcial y mejoras en el bienestar social de las [Link].:

“¡Estamos en un momento definitivo! Es la hora de las decisiones.

¿Por qué lo digo? Porque por primera vez podemos decir que vemos
un camino claro para terminar la guerra y construir la paz.
Porque la paz la vamos a construir con o sin ellos, ¡con o sin ellos!
Y la vamos a construir gracias al esfuerzo de ustedes, de nuestras
Fuerzas Armadas.
Son ustedes –los oficiales, suboficiales y soldados que hoy portan el
uniforme– quienes tendrán la posibilidad de llevar la guerra a su fin.
Son ustedes quienes tendrán la posibilidad de ser los protagonistas y
determinantes de ese momento histórico.
Y la paz, señores… ¡LA PAZ SERÁ SU VICTORIA!
[…]
Que nadie se equivoque: Si hoy la guerrilla habla de paz y pide diálogos
no es por iniciativa propia sino porque ustedes, las Fuerzas Armadas
de Colombia, les demuestran día a día que por el camino de las armas
jamás obtendrán su cometido.
[…]

Eso sí, y que quede también muy claro: en ninguna de las alternativas –la
razón o la fuerza– el futuro y la dignidad de las Fuerzas Armadas están o
estarán en juego” (Santos, 2012).

El discurso de Santos manifestaba un compromiso con las [Link]. en un tema

trascendental como es la justicia y los criterios por seguir para establecer la
responsabilidad militar en violaciones de los derechos humanos y del dere-
cho internacional humanitario en la guerra. En junio de 2012 un tribunal
de Bogotá sentenció al coronel (r) Luis Alfonso Plazas Vega a treinta años
de prisión por la desaparición forzada de once personas durante la retoma
del Palacio de Justicia, en noviembre de 1985. Este hecho se constituyó en
un antecedente problemático para los militares, quienes se enfocaron en
rechazar los tribunales civiles, opinión magnificada por oficiales en retiro, el
expresidente Uribe y sus adeptos (International Crisis Group [ICG], 2012,
p. 22). Para menguar la intranquilidad en las filas castrenses, el presidente
Santos ha procurado en distintos momentos la ampliación del fuero penal
militar. El 13 de junio de 2013 el Congreso aprobó la primera reforma al fuero,

58
 Edwin Cruz Rodríguez

que meses más tarde, en octubre, sería declarada inconstitucional por vicios
de procedimiento. El debate estuvo atravesado por la discusión sobre si los
“falsos positivos” serían juzgados por tribunales militares. El 5 de octubre de
2014 el Ministro de Defensa presentó otro proyecto para reformar el fuero
penal militar, el cual fue aprobado definitivamente el 11 de junio de 2015.

No obstante, la reforma no consiguió la aprobación de ciertos sectores mili-

tares. Acore la rechazó porque en su perspectiva el proyecto fue recortado en
el Congreso y tal como fue aprobado no brinda seguridad jurídica a los com-
batientes. Un punto polémico es que la reforma le da la facultad a la justicia
penal militar de conocer lo que tiene que ver con el derecho internacional
humanitario (DIH), por ejemplo cuando se produzcan enfrentamientos entre
bandas criminales y las [Link]. Sin embargo, se eliminó un párrafo del pro-
yecto que planteaba que la justicia penal militar juzgaría las infracciones al
DIH, se retiró también la lista de delitos que no serían conocidos por la justicia
ordinaria y el plazo de un año que se le daba a la Fiscalía y al Ministerio de
Defensa para revisar los casos por “falsos positivos” (El Espectador, 2015f).

En suma, frente al problema de la justicia, tal vez el más neurálgico para los
militares, el Gobierno ha hecho todo lo posible para apaciguar sus temores.
Así se evidencia luego de la vehemente defensa que de estos hizo el Presidente
en junio de 2015 tras el informe sobre “falsos positivos” de Human Rights
Watch (HWR), que comprometía a 16 generales en estos crímenes, entre
ellos a los comandantes del Ejército y las [Link]. El informe sostiene que
no es posible que una práctica sistemática y generalizada que llevó a más de
3.000 ejecuciones extrajudiciales, alrededor del 20 por ciento de las bajas se
desarrollara sin conocimiento de altos oficiales. Santos, durante la ceremonia
de reconocimiento por parte de las tropas del nuevo ministro de defensa, Luis
Carlos Villegas, rechazó con vehemencia el informe de HRW.

El Presidente sostuvo que la Fiscalía y la Procuraduría no tenían investi-

gaciones contra los generales implicados que se desempeñaban en altos
cargos y afirmó que defendería a las [Link]. hasta “la tumba” (Semana,
2015e). El director para las Américas de HRW, José Miguel Vivanco, arguyó
que el informe no trataba de desprestigiar a las [Link]. sino de llamar la
atención sobre la necesidad de que los generales, que según él facilitaron
los “falsos positivos” -puesto que el número de casos era imposible sin su
conocimiento-, cooperaran con la Fiscalía. También afirmó que el hecho no
podía pasar por juzgar a unos pocos quedando inmunes los altos mandos
(El Espectador, 2015h). En la práctica, Santos adoptó una actitud similar a

59
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

la que hubiese tenido el gobierno Uribe, asumiendo que llamar la atención

sobre un problema es desprestigiar las instituciones, en lugar de ver las
denuncias como una oportunidad para robustecerlas.

A principios de julio de 2015 el presidente Santos realizó un cambio en la

cúpula militar, nombrando al general Alberto Mejía como comandante
de las [Link]. De acuerdo con Lewin y León (2015), si bien el cambio era
rutinario, debido a la formación y trayectoria de los oficiales designados no
solo se trataba de acercar más las [Link]. al Gobierno, sino de prepararlas
para el eventual postacuerdo. Esta hipótesis parece confirmarse si se tiene
en cuenta que luego de firmado el acuerdo sobre justicia transicional con
las Farc, el 23 de septiembre, que al incluir a todos los culpables de delitos
en el marco del conflicto comprende también los responsables de “falsos
positivos”, el general Mejía anunció que en esa etapa del proceso de paz
era necesario poner en marcha una revisión de la doctrina militar con
apoyo de [Link] (El Espectador, 2015i). No obstante, el hecho de que tal
anuncio lo haga la máxima autoridad de las [Link]. en lugar del Gobierno
muestra hasta qué punto estas instituciones conservan su autonomía.

Pero, como se ha dicho, no solo la cuestión de la justicia preocupa a los

militares sino también la autonomía que mantienen en la gestión de los
recursos de su sector. Respecto a este último punto también ha reaccionado
el gobierno Santos; por ejemplo, a finales de mayo de 2013, nombra en el
Viceministerio del Grupo Social y Empresarial de la Defensa al general José
Javier Pérez, quien se desempeñaba como jefe del Estado Mayor conjunto,
en reemplazo de Yaneth Giha. Con eso, dicho viceministerio, un conjunto de
empresas que constituye un sector económico importante, vuelve a manos
militares, luego de que la ministra de defensa del gobierno Uribe, Marta
Lucía Ramírez, lo reformara para insertar en su manejo criterios gerenciales
modernos (La Silla Vacía, 2013).

En fin, en el proceso de paz de La Habana ha habido un desencuentro mar-

cado entre el gobierno civil y los militares, producto tanto de los legados de
la subordinación desinstitucionalizada bajo el gobierno Uribe, como de las
prevenciones de algunos sectores militares respecto del proceso de paz y
la instrumentalización que de ellos intenta hacer la oposición uribista para
tratar de politizar a las [Link]. en contra de las negociaciones.

60
 Edwin Cruz Rodríguez

3. Las [Link] y los retos del posacuerdo

Este panorama plantea enormes cuestionamientos a la necesaria reforma
de las [Link]. tras un eventual acuerdo de paz. En contraste con casos de
dictaduras, como las del cono sur, las [Link]. colombianas no han tenido
un proceso de reforma profunda que, por ejemplo, transforme los legados
de la doctrina contrainsurgente de la Guerra Fría y afinque en ellas los
valores democráticos. No obstante, a diferencia de procesos de transición
de la guerra a la normalidad como los de Guatemala o El Salvador, la des-
militarización de la sociedad colombiana no contempla el desmonte de
partidos militares, porque no los hay, ni la reducción de un complejo militar
industrial de gran influencia en la economía. Sin embargo, al igual que en
estos casos la transición requiere una reforma estructural que, entre otras
cosas, garantice un control democrático del estamento armado, redefina
la doctrina militar basada en la DSN, el sistema educativo, la reducción del
pie de fuerza y el gasto en seguridad y defensa, el reclutamiento militar, los
criterios para hacer justicia en casos de violación de derechos humanos y
derecho internacional humanitario, y las funciones de las distintas Fuerzas
(Schultze-Kraft, 2005, p. 323). Los casos de corrupción que anteriormente
se mencionaron hacen necesaria una depuración de las instituciones arma-
das así como la definición de rigurosos procesos de control y selección del
personal. En suma, se requiere una política militar y no solo una política
de seguridad y defensa para la transición.

Probablemente las transformaciones fundamentales de las [Link]. se darán

en el mediano plazo puesto que, como han demostrado los casos centroame-
ricanos, en la etapa posacuerdo la violencia política y criminal tiende a crecer.
Este proceso implicará complejas relaciones de poder entre civiles y militares.
Sin embargo, puede ser deseable escuchar a estos últimos sobre varios de
los temas, puesto que así como existe un desencuentro entre las [Link]. y el
actual Gobierno, también hay una enorme distancia entre ellas y la sociedad,
ahondado con las visiones prejuiciosas que tienen ambas partes.

En cualquier caso, el objetivo debería ser el control democrático de las

[Link]., pues no solo se requiere el control del gobierno civil sobre ellas,
sino un control más amplio, democrático que implica un actuar totalmen-
te transparente por parte de estas instituciones a fin de que puedan ser
vigiladas por otros actores sociales, la sociedad civil y la opinión pública
en general. La subordinación de las [Link]. al gobierno civil no es el fin a
perseguir sino apenas un medio, puesto que como lo muestra el escándalo

61
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

de las “chuzadas”, que terminó con el desmonte del DAS durante el gobierno
Uribe, ese control civil no garantiza un control institucional, que asegure
que las instituciones armadas respeten la Constitución y la ley, ni mucho
menos un control democrático. Además, porque la situación actual de las
[Link]. en América Latina es muy distinta a la que predominó durante la
vigencia de las dictaduras, siendo muy remota la posibilidad del retorno de
regímenes militares. Por eso es necesario prevenir otras formas de injerencia
militar en política (Pion-Berlin, 2008).

El control democrático hace necesario principalmente un cambio trascenden-

tal en la doctrina militar. Como se ha visto, el problema no es que las [Link].
estén politizadas o que salvaguarden el orden, sino que su ideología no sea
democrática (Palacios, 2012: 140). La ideología militar todavía se funda en el
principio que ve en la izquierda política al enemigo interno y eso ha llevado
a ciertos sectores incluso a establecer alianzas con agentes que erosionan el
monopolio de la violencia estatal, como narcotraficantes y paramilitares (Ro-
mero, 2003). Por la misma razón, el problema de la politización no debería
dejarse para cuando el conflicto termine, puesto que de la eliminación de
ese sesgo antidemocrático depende que pueda reemplazarse el recurso a la
violencia de la insurgencia por su participación en las instituciones políticas.

Las principales consecuencias de la persistencia de la DSN pueden resumirse

en que el respeto por los derechos humanos se ve como un discurso que
usan los afectos a la subversión para impedir la operación de las [Link]. en
el marco de una supuesta “guerra jurídica” (Salcedo, 1999, p. 379). Además,
existe una especie de paranoia que se caracteriza por ver el “enemigo” en
todas partes, no solamente en el combate, y como consecuencia, a hacer lo
posible para procurar la defensa de la “guerra jurídica”, “mediática”, “po-
lítica”, “institucional”, etcétera, (Leal, 2011, p. 24; 2015: p. 172). Son dos
manifestaciones que habría que corregir en el posacuerdo.

Si bien es previsible que en el interior de las [Link]. existan varias corrien-

tes de pensamiento en relación con el proceso de paz, en la actualidad no
resulta claro que se acepte la desmovilización de las guerrillas y su poste-
rior participación en la competencia política como un desenlace legítimo.
Aunque obviamente los oficiales retirados no representan necesariamente
el pensamiento de las [Link]., sus declaraciones ofrecen indicios de am-
bigüedad en este punto. El general (r) Jaime Ruiz Barrera, presidente de
Acore, afirmó en una columna:

62
 Edwin Cruz Rodríguez

“No nos preocupa el postconflicto. Nos preocupa sí, que fuerzas oscuras
conformadas por grupos políticos de extrema izquierda radical que han
venido actuando exitosamente en contra de la institucionalidad y de los
pilares básicos de nuestra democracia, resulten en esta etapa fortalecidas
y se consoliden abiertamente como amenaza permanente contra el país,
y particularmente contra el estamento armado de la República.
“Esta es la amenaza que insistentemente hemos venido denunciado,
en relación con la guerra política y la guerra jurídica que desde tiempo
atrás nos afecta significativamente.
“La guerra política, tal como lo hemos dicho, se esta materializando
por la acción sistemática y persistente de diferentes Ongs que ha-
bitualmente se identifican como supuestas defensoras de derechos
humanos, y por otras de carácter eminentemente político, comprome-
tidas directamente con corrientes neocomunistas y con movimientos
socialistas o progresistas de reciente aparición, tales como el llamado
“Foro de Sao Paulo” y la “Coordinadora Continental Bolivariana”. De
estas dos organizaciones, por ejemplo, el grupo terrorista Farc forma
parte integrante desde el momento mismo de su creación.
“En cuanto a la guerra jurídica, no es otra cosa que el uso de la nor-
matividad jurídica existente para someter al escarnio público o al
cuestionamiento social a quienes por circunstancias del conflicto ar-
mado puedan verse involucrados en posibles o supuestas conductas
al margen de la ley” (Ruiz, 2014).

Como puede verse, no hay una clara distinción entre sectores de izquierda,
movimientos sociales e incluso Ong defensoras de derechos humanos y la
guerrilla, ambos son presentados como una amenaza, aunque sea potencial.
En un sentido similar, en la coyuntura en que el general (r) Mora estuvo
separado de su papel como negociador en La Habana, el general (r) Néstor
Ramírez, presidente del Cuerpo de Generales y Almirantes en Reserva Activa
de las Fuerzas Militares, se pronunció en una entrevista con la periodista
María Isabel Rueda en los siguientes términos:

“Lo que hay en La Habana es el desarrollo, por parte de las FARC, de

un plan para acceder al poder e implantar un socialismo del siglo XXI,
similar al de Venezuela; es decir, llevar a Colombia a ser un Estado
fallido, como el vecino.
[…]
“Es legítimo que participen en política, pero no que les ayudemos sin
estar muy conscientes de sus objetivos, como el de democracia prota-

63
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

gónica y la creación de organizaciones de base, que en Colombia han

sido muy efectivas en los paros agrarios. ¿Con qué recursos? Bueno,
con dos tipos. Con 9.500 hectáreas de reserva campesina en áreas
donde hay coltán, oro, coca y están sus áreas bases. Y con los recursos
que tengamos que aportarles los colombianos. En resumen, ¿qué están
buscando? Aglutinar masas para debilitar el poder central y fortalecer
el poder regional y el poder local.
[…]
“Hasta ahora las FARC han sido el obstáculo en el imaginario colec-
tivo, que asocia a la izquierda con las FARC. Pero el resultante de las
conversaciones de La Habana puede ser que quede tendido un puente
sobre el cual ingrese un inmenso caballo de madera bajo el mando de
un Chávez. Eso es lo que hay que cuidar” (Rueda, 2015).

Cambiar los prejuicios resultantes de la doctrina militar implica accio-

nes cuando menos en dos grandes áreas. Por una parte, se requiere una
política militar orientada a la reforma de las [Link]., no solo una política
de seguridad y defensa. Por otra, la educación militar es un campo clave
para el posacuerdo puesto que, como afirma Vargas (2002, pp. 448-449),
ahí se produce la socialización de los militares y es posible mejorar las
relaciones entre ellos y la sociedad, así como entre ellos y los valores
básicos de una sociedad democrática. Una buena alternativa es una vin-
culación más estrecha entre la formación militar y el sistema educativo.
Esta transformación podría orientarse a elaborar un concepto distinto de
la profesionalización.

Sabemos que no necesariamente una mayor profesionalización militar,

entendida como el buen desempeño de las tareas militares, reduce las po-
sibilidades de que las [Link]. participen en política (Andrade, 2012, p. 147).
Sin embargo, el problema de la profesionalización no debería reducirse al
terreno operativo. La profesionalización de las [Link]. se ha entendido en
un plano técnico y táctico, mas no en el estratégico. Tener militares profe-
sionales también es tener funcionarios formados en el respeto a los derechos
humanos y a las reglas del Estado de derecho y, por lo tanto, capaces de
comprender su función en el entramado más amplio de un sistema político
democrático, lo que implica su subordinación a las autoridades democráti-
cas, su acción transparente, entre otras cosas. Es decir, profesionalizar es
también ir en contra de la corrupción, los privilegios, el autoritarismo y el
espíritu de gueto, etc. En este sentido, la autonomía relativa de los militares
ha obstaculizado cualquier intento de profesionalización, pues se mantiene

64
 Edwin Cruz Rodríguez

un concepto de profesionalización propio de la Guerra Fría en un contexto

radicalmente distinto.

Por otra parte, como sostiene el ICG (2012, p. 23), “la aceptación de una
agenda de paz por parte de los militares es crítica, pero el precio de esto no
debería ser una mayor impunidad, la cual minaría las condiciones para una
paz sostenible”. Por eso, un desafío de la sociedad colombiana es minimizar
las posibilidades de impunidad para crímenes como los “falsos positivos”,
las ejecuciones extrajudiciales y las desapariciones forzadas, así como los
vínculos entre efectivos de las [Link]., los grupos paramilitares y el crimen
organizado. Ahora bien, las demandas de los militares en este terreno
pueden ser admisibles puesto que se reducen a seguridad jurídica, es decir,
garantías de un juicio justo. Esto no debería confundirse con ampliaciones
del fuero penal militar, cuando está probado que ni la justicia militar ni la
civil están en condiciones de juzgar ciertos casos muy complicados.

Las reformas de tipo operativo, en cuanto al pie de fuerza y los recursos, y

la redefinición de roles y funciones también acarrearán tensiones. Es lógi-
co que unas [Link]. cuyo crecimiento en distintas áreas se explica por su
orientación contrainsurgente tengan un decrecimiento una vez terminado
el conflicto (Vargas, 2002, p. 433). En 2014, según datos del Atlas Compa-
rativo de la Defensa de la Red de Seguridad y Defensa de América Latina
(Resdal), Colombia ocupaba el segundo lugar en tamaño de las [Link]. y
presupuesto asignado al sector defensa en América Latina, después de Brasil
y por encima de países como Argentina y México (Cuadro 1).

Cuadro 1. [Link]. en América Latina

País Población Extensión Total de Gasto de Efectivos

territorial efectivos en defensa militares por
las Fuerzas (% del PIB) cada 10.000
Militares habitantes
Argentina 41.775.000 2.780.400 77.066 1,04 18
Bolivia 10.598.000 1.098.580 34.078 1,46 32
Brasil 201.497.000 8.514.880 339.973 1,43 17
Chile 17.748.000 756.100 59.031 2,09 33
Colombia 49.007.000 1.141.750 268.160 2,17 55
Cuba 11.287.000 109.890 3,38

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 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

Ecuador 16.020.000 256.370 40.242 2,74 25

El Salvador 6.365.000 21.040 24.799 0,59 39
Guatemala 15.790.000 108.890 22.326 0,44 14
Honduras 8.228.000 112.490 15.550 1,29 19
México 120.607.000 1.964.380 265.812 0,57 22
Nicaragua 6.152.000 130.370 10.358 0,69 17
Paraguay 6.888.000 406.750 14.284 1,49 21
Perú 30.647.000 1.285.220 78.296 1,30 26
Rep. 10.616.000 48.670 56.022 0,66 54
Domin
Uruguay 3.418.000 176.220 22.563 1,12 66
Venezuela 30.831.000 912.050 194.744 1,63 63
Fuente: Resdal [Link]

Sin embargo, en el corto plazo no es probable que se produzca una disminu-

ción en el pie de fuerza. Por una parte, porque aunque se desmovilice la gue-
rrilla quedarían amenazas con un importante poder de fuego que requerirían
atención preventiva y represiva, como las denominadas “bacrim”, y posibles
facciones de la insurgencia que se resistan a la desmovilización. Experiencias
como la de El Salvador muestran que no es del todo conveniente reducir las
[Link]. inmediatamente después del acuerdo de paz (Borda, 2013, p. 2). Por
otra parte, porque la sociedad colombiana no estaría preparada para ubicar
en otros campos productivos a los integrantes de las [Link]. que salieran de
ellas luego de un eventual proceso de reducción; aún más, podría ser peligroso
sacar a la sociedad personal con altos niveles de preparación militar porque
podrían terminar “reciclando” formas de violencia.

En Centroamérica la inseguridad y la tasa de homicidios se dispararon luego

de firmados los acuerdos de paz, lo que hace necesaria una estrategia de
seguridad para el posacuerdo (Rettberg, 2002, p. 31). Las [Link]. colombia-
nas tuvieron el período de mayor crecimiento en su historia a partir de la
reforma de 1998 (Borrero, 2006, p. 114). No obstante, si bien el problema
de seguridad está relacionado con el pie de fuerza, existen otros problemas
estructurales que generan inseguridad, como la marginalidad social y el
defectuoso funcionamiento del sistema de justicia (Salcedo, 1999, p. 356).
Por tanto, habría que tener en cuenta que los principales problemas serán
de seguridad ciudadana, tanto en las ciudades como en el campo, de ahí la
utilidad de preguntas como:

66
 Edwin Cruz Rodríguez

“¿Cuáles son las diferencias cualitativas entre las Fuerzas Armadas

para el conflicto y las que requiere el post-conflicto? ¿En qué varían las
exigencias y, por tanto, las habilidades militares y policiales requeridas
para cada período? ¿Qué opciones de conversión se han explorado en el
mundo? ¿Cómo puede prepararse una transición armónica, que evite
los costos —humanos y financieros— asociados con el mantenimiento
de una capacidad institucional superflua?” (Rettberg, 2002, p. 32).

Algo similar podría decirse respecto del gasto en seguridad y defensa, que
tuvo un aumento sostenido desde principios de los años noventa (Granada,
1999, p. 540; Cárdenas, Cadena y Caballero, 2005, p. 139). Según Borrero
(2006, p. 142-143), el gasto en defensa y seguridad pasó de ser el 3 por
ciento del PIB en 1994, al 5.1 por ciento en 2005. El gasto en Fuerza Pública
(militares y policía) desagregado del total de defensa y seguridad, pasó del
1,9 por ciento del PIB en 1994, al 3,3 por ciento en 2005.

Como han sostenido varios estudios (Cárdenas, Cadena y Caballero, 2005,

p. 412-413; Schultze-Kraft, 2012, p. 412-413), el gasto en seguridad y defensa
tiene una carga fiscal y tributaria imposible de sostener. También es cierto
que las condiciones socioeconómicas del país generan injusticias cuando
el esfuerzo fiscal se orienta al sector de seguridad y defensa en forma privi-
legiada; por ejemplo, de acuerdo con Atehortúa (2007, p. 77), el funciona-
miento del Club Militar de oficiales supera en cuatro veces el presupuesto
del Departamento Administrativo de Ciencia y Tecnología (Colciencias).
En fin, habría mayores dificultades si el conflicto se mantiene, debido al
incremento constante de los costos producto de las prestaciones sociales
de un gran número de efectivos de las [Link]., además de las pensiones
producto de lesiones permanentes causadas en la guerra (Leal, 2015: p. 176).

Así pues, la reducción de recursos puede ser paulatina, recortando los costos
que acarreaba la guerra irregular contra la guerrilla, sin descuidar los desti-
nados a las funciones de defensa de las [Link]. Se puede disminuir el gasto
en armamento y equipos, y aumentarlo en formación que contribuya a rede-
finir la doctrina militar. Sin embargo, un gasto importante del posacuerdo
será en el sector de seguridad y defensa, con una reorientación en función
de las necesidades. Por ejemplo, no debe pasar desapercibida la necesidad
de concebir planes de desmovilización y reintegración de los miembros de
las [Link]. a la sociedad y al mercado laboral. Eso implica un tratamiento
integral del problema a fin de prevenir, entre otras cosas, que engrosen las
filas del crimen (ICG, 2012, p. 23; Borrero, 2006, p. 114; Schultze-Kraft,

67
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

2012, p. 423). Por tanto, en el corto plazo lo importante es la definición de

prioridades, la detención del crecimiento de las [Link]. y la reasignación de
roles y funciones de acuerdo con las necesidades de seguridad.

Precisamente, una de las principales reformas es la redefinición de los roles

y funciones y, especialmente, la desmilitarización de la Policía y el retiro
de funciones policiales al Ejército, consecuencia de la DSN (Leal, 2006,
p. 50). El posacuerdo plantea la necesidad de transitar de la primacía del
orden público y la seguridad nacional hacia la seguridad del ciudadano en
las políticas de seguridad (Ruiz, Illera y Manrique, 2006, p. 15; Leal, 1994,
p. 205). La militarización de la Policía ha llevado a privilegiar las labores
de represión, cuando la seguridad ciudadana demanda mayores trabajos
de prevención (Dávila, 1998, p. 120). Además, dificulta el desarrollo de la
democracia, puesto que unos esquemas autoritarios entorpecen la relación
que en este tipo de régimen político debería existir entre el Estado, cuya
principal institución mediadora es hoy en día la Policía, y la ciudadanía
(Leal, 1994, p. 209). A su turno, al Ejército se le han impuesto labores po-
liciales o semipoliciales, sobre todo luego del Plan Colombia, que articuló
en un mismo problema la política contra las drogas y la política contra la
insurgencia, que deben reasignarse (Dávila, 1999, p. 310).

Como se muestra más adelante, para desmilitarizar la Policía se plantea la

necesidad de sacarla del Ministerio de Defensa y ubicarla en el Ministerio del
Interior o crear un departamento administrativo de la policía dependiente
del ejecutivo (Pizarro, 1995, p. 206). Sobre todo porque en la práctica el
Ministerio de Defensa se ha dedicado a la guerra contra la guerrilla, pri-
vilegiando las orientaciones a las [Link]. y dejando de lado la seguridad
ciudadana y la Policía. Sin embargo, allí no se agota el problema, puesto
que queda pendiente la desprivatización de la función policial y la recupe-
ración del monopolio de la fuerza para el Estado, que están en la raíz de la
reproducción de la violencia política (Gutiérrez, 2014, pp. 22-24).

En realidad, la política de seguridad no debería únicamente apostar a un

aumento del pie de fuerza policial para enfrentar las amenazas de período
posacuerdo. Primero, porque no es muy seguro que dicho incremento tenga
un impacto en el mejoramiento de los índices de seguridad, aunque eso es rela-
tivo al contexto (Llorente, 1999, p. 398), lo que cobra importancia si se piensa
en los entornos rurales. Segundo, porque probablemente las amenazas a la
seguridad que se deban enfrentar en el posacuerdo desbordan las capacidades
de la Policía. En el campo de la guerrilla pueden producirse fraccionamientos

68
 Edwin Cruz Rodríguez

que conduzcan a una continuación de la guerra, ya sea por motivos políticos

o económicos; además, las “bacrim” y el paramilitarismo constituyen una
amenaza tanto a la seguridad como al monopolio de la violencia.

En síntesis, la etapa de transición hacia la paz o posacuerdo plantea la

necesidad de cambios trascendentales en las [Link]., principalmente en lo
referente a la doctrina, de tal forma que se afinque un proceso de profe-
sionalización que vaya más allá del legado contrainsurgente de la Guerra
Fría e inserte las instituciones castrenses en una cultura política que haga
posible el control democrático sobre su labor. Del mismo modo, se plantea
el reto de disminuir las posibilidades de impunidad como condición para
garantizar la construcción de una paz fundada en la no repetición de crí-
menes, y reformas a nivel institucional que redefinan las funciones de los
distintos cuerpos, sus recursos y pie de fuerza, para transitar del énfasis en
la seguridad nacional hacia la seguridad ciudadana.

Corolario
En Colombia, desde el Frente Nacional, se estableció un esquema de
relaciones cívico-militares bajo el cual las [Link]. se subordinan al poder
civil a cambio de mantener autonomía en diversos asuntos propios de su
campo. Dicho esquema ha producido tensiones en distintos momentos
pero sobre todo en las coyunturas de negociación del conflicto armado,
puesto que producen oportunidades políticas para que los actores inten-
ten ampliar o reducir la subordinación y la autonomía como resultado de
los realineamientos políticos. Si bien el gobierno Uribe por primera vez
en la historia nacional agenció una política de origen civil para el sector
de la seguridad y de la defensa, no produjo un cambio en el mencionado
esquema.

El gobierno Uribe y su PSD dejaron un legado difícil de manejar para el go-

bierno de Santos, en la medida en que la subordinación desinstitucionalizada
de las [Link]. que se produjo en el primer caso, aunada a la reactivación de la
DSN en clave de guerra contra el terrorismo, a la creciente dependencia del
Gobierno respecto de los resultados de esa política e incluso a sus propios
éxitos, le confirieron mayor legitimidad y autonomía a las [Link]. Para el
gobierno Santos ha resultado muy complicado articular los militares a su
propósito de conseguir un acuerdo de paz.

69
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

Por una parte, los militares llevaban diez años cultivando su legitimidad
y autonomía en el combate a “terroristas” y no a delincuentes políticos, lo
cual implica traumatismos al pasar a considerar las guerrillas como interlo-
cutores del gobierno y eventuales competidores en la política institucional.
Por otra, se trata del proceso de negociación que más ha avanzado hacia
la consecución de un acuerdo final, lo que como consecuencia pone en la
agenda pública un potencial postconflicto que genera diversas preocupa-
ciones en distintos sectores castrenses. En fin, el proceso de paz y el actual
Gobierno enfrentan una oposición inédita en la historia de Colombia, entre
cuyos repertorios está el permanente intento por politizar a las [Link]. en
contra del proceso de paz.

Todo ello plantea la necesidad de pensar una reforma estructural de las

[Link]. luego de un acuerdo de paz, que de manera gradual empiece por
transformar la doctrina contrainsurgente heredada de la Guerra Fría y
las adapte institucional y operativamente para un nuevo contexto, como
condición para conseguir un control democrático de estas instituciones.

70
Segunda parte
La Policía

71
 III. La reforma de la Policía:
el problema de la militarización

Introducción

La Constitución Política de Colombia (1991) divide la Fuerza Pública en las

Fuerzas Militares, que “tendrán como finalidad primordial la defensa de
la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del
orden constitucional” (art. 217), y la Policía Nacional, “un cuerpo armado
permanente, de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial
es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colom-
bia convivan en paz” (art. 218). No obstante, el carácter civil de la Policía
no ha podido hacerse realidad, debido entre otras cosas a la persistencia
del conflicto armado y a la participación de esta institución en las políticas
contrainsurgentes.

El problema cobra actualidad ante una eventual etapa posacuerdo de paz

porque, por una parte, la confusión de roles y funciones policiales y militares
sólo puede solucionarse poniendo fin al conflicto y, por otra, esa redefinición
es fundamental para construir la paz y consolidar la democracia (Vargas,
2002, p. 437-438). En efecto, una preocupación central en muchos casos de
transiciones de la guerra a la normalidad es la necesidad de desmilitarizar
o “ciudadanizar” la Policía (Jaramillo, 2015, p. 195). A diferencia de casos
como los de Guatemala o El Salvador, donde la reforma de las Fuerzas
Armadas estuvo en el centro de las negociaciones (Call, 1997: Glebbeck,
2001, Schultze-Kraft, M., 2005), en Colombia, dada la posición de ventaja
militar con la que el Estado llega a las conversaciones de La Habana desde
2012, este tema no hace parte de la agenda.

Sin embargo, tanto los problemas que la militarización genera como la ne-
cesidad de concebir políticas de seguridad ciudadana que contribuyan a la
construcción de la paz y a la consolidación de la democracia en el hipotético
posacuerdo implican interrogarse por la desmilitarización de la Policía. Este
fenómeno, que se manifiesta en varios niveles –la formación de los efectivos,
los valores, normas, jerarquías y modos de operar–, ha sido un obstáculo

73
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

difícil de franquear en el empeño de concebir políticas que transiten desde

la concepción predominante de la seguridad nacional hacia los postulados
de la seguridad ciudadana. Como arguyó hace dos décadas Leal (1994, p.
209), “la militarización de la Policía dificulta el desarrollo democrático, en
la medida en que hace más rígidas y autoritarias las relaciones del Estado
con la sociedad civil”. La militarización aleja a la Policía del ciudadano y
aumenta las probabilidades de vulneración de sus derechos.

De acuerdo con Camacho (1993, p. 52-54), a principios de los noventa,

cuando se implementaron reformas para civilizarla, sus problemas se resu-
mían en cierta privatización, la autonomización producto de la infiltración
de intereses del narcotráfico y la criminalidad organizada, una crisis ética
manifestada en la continua violación de los derechos humanos y la corrup-
ción, y problemas de ineficacia. Varios de estos problemas recibieron desde
entonces mucha atención. En la actualidad la Policía es una institución
moderna que goza de una importante legitimidad ciudadana, con logros
destacables en su desempeño como parte de los planes contrainsurgentes
y en el desarrollo de algunas políticas de seguridad ciudadana (Ruiz, Illera
y Manrique, 2006). Con todo, aún el problema de la militarización influye
en el desarrollo misional de la Institución, lo cual queda reflejado en las
dificultades que plantea garantizar la seguridad de los ciudadanos a partir
de una estructura, funcionamiento y doctrina militares.

Este capítulo analiza los problemas que la militarización genera en las

formas de organización y de acción, y en la doctrina policial. Debido ini-
cialmente a la necesidad de despartidizar la institución y, más tarde, a las
políticas contrainsurgentes y la persistencia del conflicto armado interno,
la Policía colombiana tiene un carácter fuertemente militarizado expresado
en los ámbitos institucional, operativo y doctrinal, cuyo principal efecto ha
sido obstaculizar la puesta en práctica de políticas de seguridad ciudadana.
Por consiguiente, un período de transición tras la eventual firma del acuer-
do de paz plantea el reto de su desmilitarización, como condición para la
construcción de la paz y la consolidación de la democracia.

Para desarrollar este argumento, el texto se estructura en cuatro partes. En

la primera se examinan algunos hitos en el proceso de militarización. Las
tres siguientes analizan las consecuencias de tal fenómeno en los ámbitos
institucional, operativo y doctrinal, teniendo como hilo conductor las re-
formas realizadas.

74
 Edwin Cruz Rodríguez

1. La militarización de la Policía

En teoría, existen una serie de distinciones entre la Policía, como una fuerza
civil, y las [Link]., relacionadas con sus propósitos y funciones. La Policía
tiene como función principal garantizar las libertades y derechos ciudada-
nos como condición para una convivencia pacífica. En contraste, la razón
de ser de las [Link]. es garantizar y defender la integridad nacional, por
lo que requiere una preparación para la guerra. Esta distinción se traduce
en diferencias concretas a nivel institucional, operativo y doctrinario (Ca-
macho, 1993, p. 55); no obstante, en el caso colombiano estas diferencias
nunca han estado claras.

La confusión de roles y funciones entre ambos cuerpos armados no sólo

se explica por la persistencia del conflicto armado y de una visión con-
trainsurgente predominante en la doctrina militar, sino también porque
inicialmente la subordinación de la institución al mando militar fue la fór-
mula escogida para despolitizarla (Llorente, 1999, p. 404). En la primera
mitad del siglo XX, la Policía dependía de entidades subnacionales, como
los departamentos y los municipios (Gutiérrez, 2014, p. 88). Tal situación
se prestaba fácilmente para su politización, puesto que el nombramiento
de sus integrantes dependía directamente de las autoridades políticas de
dichas entidades, que llegó al culmen durante la época de La Violencia
(Leal, 1994, p. 179).

En 1953, el gobierno militar de Gustavo Rojas Pinilla decide militarizar

la Policía, como una forma de despartidizarla, mediante su puesta bajo el
mando de oficiales del Ejército y su adscripción al Ministerio de Guerra,
como una cuarta Fuerza que al año siguiente fue cubierta por el fuero penal
militar. En 1955 egresan los primeros oficiales de policía formados en la
Escuela de Cadetes General Santander, creada en 1940, lo cual permitió ini-
ciar una incipiente profesionalización que contrastaba con el nombramiento
con criterio político del personal, que previamente había tenido lugar. Sin
embargo, la Institución no tendría un carácter nacional sino con el inicio
del Frente Nacional, en 1960 (Leal, 1994, p. 180).

Como es bien sabido, unos años después emergería la insurgencia de izquier-

da y con ella un conflicto armado insertado en los marcos comprensivos de
la Guerra Fría. Así, la Policía se convertiría en una institución cuya misión
también se encuadraba en el combate al “enemigo interno”, de acuerdo con

75
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

la Doctrina de la Seguridad Nacional que fue abrazada por las [Link]. en su

conjunto, y cuya estructura, doctrina y formas de operación eran similares
a las de las otras Fuerzas (Leal, 2006). La militarización de la Policía no
fue una preocupación sino hasta principios de los años noventa, debido
en buena medida al cambio constitucional que dio al traste con el sistema
político del Frente Nacional. Empero, desde entonces ha predominado un
esquema de relaciones cívico-militares fundamentado en la doctrina Lleras
que, como anteriormente se expuso, implica una subordinación formal de
las [Link]. al poder civil a cambio de márgenes importantes de autonomía
relativa para decidir sobre asuntos de su campo (Dávila, 1998).

Producto de tal esquema, el largo período entre 1958 y el gobierno de

César Gaviria (1990-1994), se caracterizaría por la ausencia de dirección
civil sobre los problemas de la seguridad y la defensa. Como en el caso de
las FFAA. en general, entre Policía y élites civiles hubo un acuerdo tácito
de subordinación y autonomía. La Policía y la seguridad urbana suponían
un problema para los políticos civiles, pues la complejidad de su manejo
producía más costos que beneficios en términos de la lógica electoral. Por
su parte, la Policía, que gracias a su militarización desarrolló un espíritu de
cuerpo, prefería conservar su autonomía que someterse a los dictados de las
autoridades civiles (Casas, 2005, p. 43). Sólo en 1993 se produce el primer
intento de desmilitarizarla con la Ley 62, en el marco del denominado “re-
volcón” que entre otras cosas llevó a la concepción de la Estrategia Nacional
contra la Violencia, la primera política de origen civil en la materia, y a la
designación de un ministro de defensa civil, que terminaría por beneficiar
a la Policía en la medida en que redujo su subordinación al mando militar
(Leal, 2006, p. 100).

El proceso de reforma, que tiene lugar en un contexto de profunda crisis de

la Institución, se esforzó por deslindarla funcionalmente de las [Link]. y
acentuar su carácter civil (Leal, 1994, p. 183). No obstante, en buena medida
la tendencia hacia la desmilitarización se vio afectada por el Programa de
Transformación Cultural, que implementó la propia Institución entre 1995
y 1998, y por las dinámicas propias de la guerra que llevaron a acentuar su
carácter militar, como sucedió con la Política de Seguridad Democrática
(PSD). Pero la resistencia a la desmilitarización no solo se explica como
un efecto secundario de la persistencia del conflicto, sino también por su
carácter militar; como sostiene Casas (2005, p. 75), autor del estudio más
completo sobre la reforma policial del cual nos servimos para este análisis,
“el fracaso de todas las reformas de fondo está estrechamente ligado a esta

76
 Edwin Cruz Rodríguez

condición, pues es claro que ese régimen de corte militar termina condi-
cionando de una u otra forma todos lo procesos y aspectos de la vida insti-
tucional”. Hoy en día la militarización se expresa en concreto de diversas
maneras, en los ámbitos institucional, operativo y doctrinal.

2. El ámbito institucional

Como productos directos o indirectos del sesgo militar en la Policía, la

reforma de 1993 contempló una serie de problemas a nivel institucional
enfocados en su relación con los civiles, el gobierno y la ciudadanía en
general. De ahí la necesidad de revisar los mecanismos de dirección y
relacionamiento político, de veeduría y control externo. La Policía era
una “rueda suelta” que no consiguió articularse al ministerio de defensa,
sus mecanismos de control interno eran deficientes, la Fiscalía y la Pro-
curaduría eran renuentes a imponer sanciones, y existía un aislamiento
respecto de las autoridades locales y la ciudadanía (Ruiz, Illera y Manrique,
2006, p. 193-194).

Al principio, la discusión sobre la militarización, planteada por ejemplo por

la Comisión de Estudios sobre la Violencia (1987, p. 227), centró la atención
en la necesidad de extraer la Policía del Ministerio de Defensa, de tal forma
que la comisión consultiva externa convocada para la reforma de 1993 se
avocó a dicho debate, el único punto en el que no se alcanzó un consenso. La
adscripción a tal ministerio tiene como consecuencia que las políticas orien-
tadas a la Policía se desdibujen en el más amplio problema de la defensa,
se subordinen a las políticas contrainsurgentes o sean relegadas por éstas.

Camacho (1993, p. 55-56), resume los argumentos a favor y en contra for-

muladas desde entonces en ese debate. Quienes estuvieron en contra de
sacar la Policía del Ministerio de Defensa argumentaban que el hecho de
que estuviera ahí era una especie de vacuna en contra de la politización y
privatización existentes hasta antes de 1953. Así mismo, el hecho de tener
una disciplina militar era un correctivo frente a la descomposición y la co-
rrupción. Al contrario, sacarla del Ministerio de Defensa afectaría la unidad
de mando. Además, trasladarla al Ministerio de Gobierno, alternativa que
surgió en medio del debate, podría poner la institución en riesgo de poli-
tización, dado que esta instancia tiene como función la mediación política
entre centro y regiones, ejecutivo y legislativo.

77
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

En ese entonces no se tuvo en cuenta la posibilidad de crear una instancia

distinta del Ministerio, que al depender del presidente de la República no
supusiera una ruptura en la unidad de mando, como podría ser un departa-
mento administrativo de policía. Por otra parte, si la disciplina militar fuese
un antídoto contra la corrupción, no se habrían presentado los niveles de
descomposición que suscitaron la reforma. Tampoco se tuvo en cuenta que
la confusión de funciones entre Policía y Ejército, aunada a su adscripción al
Ministerio de Defensa, “favorece la ausencia de responsabilidades específicas
y evita el rendimiento de cuentas por parte de cada una de las instituciones
involucradas” (Dávila, 1999, p. 330). En suma, el Gobierno evitó la discusión
y la Policía continuó adscrita al Ministerio de Defensa. Sería supeditada a
las políticas contrainsurgentes a partir de la “guerra integral”, a fines del
gobierno de Gaviria, en medio de una despreocupación por hacer frente al
problema de la seguridad ciudadana producto de una visión que privilegia
sistemáticamente la seguridad nacional o del Estado.

Sin embargo, la reforma de 1993 contempló otros mecanismos para tratar

de superar el desencuentro entre el gobierno civil y la Policía. En concreto,
se trató de civilizarla subordinándola a las autoridades civiles regionales y
locales, así como mediante un sistema de participación ciudadana y control
de la gestión policial (Llorente, 1999, p. 462). La Constitución establece
que los alcaldes son la primera autoridad de policía en los municipios y los
gobernadores en los departamentos (art. 315., numeral 2). Para realizar
este postulado, la reforma dispuso la creación de una instancia de Policía
en cada uno de los municipios, para asegurar que existiese correspondencia
entre alcaldes y comandantes de Policía. Los oficiales debían reconocer a
los mandatarios locales y éstos debían apersonarse de las políticas de segu-
ridad, la supervisión y prestación del servicio de policía en los municipios
(Casas, 2005, p. 14).

No obstante, el carácter vertical y centralizado semejante al Ejército que tie-

ne la Policía opera en contra de esta disposición. En efecto, los comandantes
de Policía debían obedecer ante todo a sus superiores, máxime tratándose
de zonas de conflicto armado, antes que a las autoridades civiles (Yarce,
2013, p. 278). Además, para los alcaldes el tema de la seguridad genera más
costos que beneficios, por lo que prefieren descargar la responsabilidad en
la fuerza pública. En las regiones, por ignorancia de los temas militares,
cuando había alteraciones del orden público los alcaldes o gobernadores
llamaban a las [Link]. para que se apersonaran del problema (Leal, 2006, p.
106). Así pues, tal subordinación de la Policía al poder civil sólo fue posible

78
 Edwin Cruz Rodríguez

de modo parcial en grandes ciudades como Bogotá, Medellín y Cali. Desde

luego, si bien la subordinación al poder civil local puede contemplarse
como una forma de desmilitarización, habría que decir que dadas las con-
diciones de las regiones colombianas, en particular la captura de los entes
administrativos locales por intereses criminales, quizás no habría sido del
todo deseable (Duncan, 2006).

Por otra parte, uno de los problemas que más afectaba a principios de los
años noventa a la Policía era su alto nivel de corrupción, explicado, cuando
menos, por tres aspectos: primero, su involucramiento en la política anti-
narcóticos la hizo propensa a la infiltración de los carteles del narcotráfico.
Segundo, como fue afrimado, una de las consecuencias de la militarización
es la construcción de un fuerte corporativismo, expresado en la visión de
diferencia respecto de otros sectores de la sociedad y que se traduce en una
búsqueda de autonomía y autoprotección (Ruiz, Illera y Manrique, 2006,
p. 106). Finalmente, el carácter militar, jerarquizado y centralizado de la
Policía, dificulta el establecimiento de mecanismos de supervisión y control
externo, como lo han demostrado estudios de instituciones homólogas en
la región latinoamericana (Frühling, 2009, p. 265).

Para remediar la deficiencia de los mecanismos de control, junto con la

subordinación a las autoridades locales, la reforma de 1993 se enfocó en
dos instancias. Primero, creó la figura del Comisionado Nacional de Policía,
con funciones de control interno, el procesamiento y manejo de las quejas
(Casas, 2005, p. 18). Además, estableció el Sistema Nacional de Participa-
ción Ciudadana, que tendría una comisión nacional, la cual se replicaba a
nivel municipal y departamental, y comprendía una amplia participación.
La instancia nacional estaría compuesta por 24 miembros de distintos
sectores de la sociedad (campesinos, gremios, sindicatos, organizaciones
feministas y de mujeres, etcétera) y presidida por el Ministro de Defensa
y el director general de la Policía. Sus funciones se resumían en participar
en la formulación de programas preventivos, promover una ética civilista,
democrática y educativa, y canalizar quejas y reclamos (Casas, 2005, p. 16).

Las principales reformas orientadas a la desmilitarización de la Policía

fueron objeto de desmonte en los años siguientes (Lizarazo, 2010, p. 83).
Casas (2005, pp. 30-35), en el más completo estudio sobre el tema, plantea
que se trató de una “contrarreforma”, que tuvo lugar gracias a la renovada
autonomía de las [Link]. en general y de la Policía en particular, durante el
gobierno Samper (1994-1998). En efecto, la Policía ganó una gran legitimi-

79
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

dad en la lucha contra el narcotráfico, al ser exitosa en el desmonte del cartel

de Cali, lo que aunado a la crisis de legitimidad por la que pasaba el Gobierno
debido al proceso 8000 le confirió un importante margen de autonomía
para proceder a implementar una reforma conocida como Programa de
Transformación Cultural y Mejoramiento Institucional, entre 1995 y 1998.

De acuerdo con la detallada reconstrucción de Casas (2005), este proceso,

agenciado desde el interior de la Institución por su director general, paula-
tinamente eliminó la figura de los Comandos Municipales y Subdirecciones
de Policía Rural, de Policía Ciudadana y Participación, con lo que redujo la
influencia de la ciudadanía en las políticas de la Institución. Al eliminar los
Comandantes Municipales se optó por la operatividad militar, en la medida
en que se privilegió la operatividad a nivel de la región o el departamento en
detrimento de las particularidades del municipio. Un problema derivado es
la dificultad de interacción y coordinación con las autoridades municipales
que, se supone, son las responsables del servicio de policía, puesto que al no
haber comandante municipal, los oficiales del municipio pasan a depender
del comandante del departamento (Casas, 2005, p. 35).

El Comisionado Nacional de Policía nunca operó, razón por la cual las que-
jas y reclamos siguieron manejándose por la Inspección General, lo que se
tradujo en su pérdida de significado como un mecanismo de comunicación
entre la Policía y la ciudadanía, para pasar a entenderse como instancia
encargada de investigaciones disciplinarias y penales, lo que terminaría
por desbordar en pocos años la capacidad de control interno (Casas, 2005,
p. 37). La figura del Comisionado generó descontento en el interior de la
Policía, puesto que implicaba que un civil podría investigar y sancionar a sus
integrantes y ya no serían otros policías en el marco de la Inspección General,
lo cual “impedía cualquier posibilidad de interferencia en el manejo de los
procesos ya que quienes los llevaban no pertenecían a la carrera policial”
(Casas, 2005, p. 38). Esto reveló una dura resistencia de la Institución a
cualquier tipo de veeduría externa, que se mantendría en el futuro.

Si bien la transformación cultural tuvo como objetivo insertar los criterios

de la nueva gestión pública en la gerencia de la Institución, que por fuerza
contribuiría a su desmilitarización al suponer un intercambio fluido con la
ciudadanía, una evaluación por resultados y una estructura más horizontal,
en la práctica su organización militar y vertical terminó por privilegiar el
funcionamiento habitual concentrado en el cumplimiento de normas (Ruiz,
Illera y Manrique, 2006, p. 205-210).

80
 Edwin Cruz Rodríguez

En fin, lo que se destaca de dicha contrarreforma es la depuración que tuvo

lugar gracias a las facultades especiales que por decreto le concedieron al
director general, para separar de su cargo a cualquier efectivo policial sin
llevar a cabo procesos disciplinarios o invocar causa alguna. Entre 1995 y
1998 salieron de esta forma cerca de 7.000 uniformados, lo cual tuvo un
efecto importante en mejorar la legitimidad institucional y rechazar la co-
rrupción, pero pudo contribuir a que muchos delitos y faltas quedaran en
la impunidad (Casas, 2005, p. 31). Sin embargo, ese control discrecional
no podía reemplazar un control institucional. Eso explica por qué, años
después, la Policía volvería a estar aquejada por problemas similares a los
que habían suscitado el intento de reforma.

En efecto, en 2002 salieron a la luz pública nuevos casos de corrupción, como

el manejo indebido de recursos para la política antidrogas procediente de
la Embajada de [Link]., la participación de oficiales de alto rango en enri-
quecimiento ilícito y la apropiación de más de dos toneladas de cocaína. El
gobierno Uribe (2002-2010) conformó una Misión Especial para que hiciera
un diagnóstico de la situación, la cual encontró que el sistema de control
había colapsado (Casas, 2005, p. 45-46). La Misión constató nuevamente
que la injerencia del Ministerio de Defensa sobre la Policía era mínima.
Por eso, propuso la creación de una Consejería Especial para Asuntos de
Policía, así como reactivar el Consejo Nacional de Policía. Incluso se llegó
a plantear la formación de un viceministerio de policía dependiente del
Ministerio del Interior. Sin embargo, hubo precaución por parte del Go-
bierno respecto de las recomendaciones que no se ajustaran a la política
de seguridad democrática y aquellas que pudiesen generar tensiones con
la Institución. Así, las recomendaciones de organización, administración y
gerencia fueron acogidas por la Policía en su Plan de Mejoramiento, pero
no las que implicaban decisiones políticas (Casas, 2005, p. 53).

La política de seguridad democrática redundaría en una militarización más

marcada de la Policía y en el retorno de un énfasis en la seguridad nacional
sobre la seguridad ciudadana. Como antes se afirmó, esta política actualizó
la doctrina contrainsurgente del “enemigo interno” basada en la doctrina
de seguridad nacional, que nunca ha desaparecido en las [Link]., sólo que
reemplazó la insurgencia por el terrorismo como “enemigo interno” (Gallón,
2005, p. 125). Como demuestra Atehortúa (2007, pp. 50-51), dicha política
tenía en lo fundamental una concepción de la seguridad autoritaria y militar
en donde predominaba la seguridad del Estado por encima de la seguridad
del ciudadano. Además, equiparó la seguridad del Estado con la seguridad

81
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

de la sociedad en su conjunto (Leal, 2006, p. 26). Para subsanar la situa-

ción, la Policía se vio obligada a generar iniciativas, como el Plan Nacional
de Vigilancia por Cuadrantes, que previamente se habían implementado
en España y Chile con cierto éxito (Leal, 2011, p. 21). No obstante, dicha
iniciativa está lejos de constituir una política de seguridad ciudadana.

3. El ámbito operativo

Quizás el aspecto de la militarización que más influye a nivel operativo es

la extensa cadena de mando jerarquizada que tiene la Policía, porque opera
en contra de la iniciativa que deben tener los oficiales en el terreno, que no
puede equipararse a la obediencia de un soldado. Además, esa organización
militar es inconveniente para promover la flexibilidad y las relaciones ade-
cuadas con la comunidad. La eficiencia policial requiere unas características
específicas que no son valoradas en la organización de tipo militar, donde
lo fundamental es el cumplimiento de reglas, órdenes y códigos culturales
internos (Frühling, 2009, p. 150). Por lo tanto, se ha planteado la necesidad
de simplificar la estructura para aumentar la capacidad de autonomía y los
márgenes de maniobra de los mandos inferiores. De hecho, es una tendencia
en los países desarrollados, que está articulada al mayor contacto entre los
oficiales de base y la población (Llorente, 1999, p. 428).

En 1993 la Policía continuaba operando con la misma cadena de mando

conferida en 1953, que correspondía con la organización del Ejército y estaba
compuesta por tres escalones: de oficiales, suboficiales y agentes, éstos últi-
mos asimilados a soldados. Siguiendo a Casas (2005, p. 20), esa estructura
de la carrera tenía problemas, pues los agentes no tenían la preparación
requerida para interactuar con la comunidad, en tanto que sólo se exigía la
educación primaria para ingresar.

La reforma de 1993 se planteó la necesidad de forjar una carrera policial

con un solo nivel jerárquico y unos grados propios de la Policía, como la
estructura que tienen las instituciones homólogas de los países desarro-
llados. Esa estructura permitiría cualificar mejor el personal de base, lo
que no permite una estructura militar donde existe una rígida jerarquía
en términos de la formación. Esto obedecía al convencimiento de que la
Policía requiere un nivel de formación en la base más cualificado que el del
Ejército. Sin embargo, altos oficiales se opusieron a crear un solo escalafón
y propusieron reformar sólo el nivel de agentes y suboficiales (Casas, 2005,

82
 Edwin Cruz Rodríguez

p. 23). Esto fue lo que finalmente se puso en práctica, fusionando los esca-
lafones de agentes y suboficiales en uno solo, denominado Nivel Ejecutivo,
de tal manera que podría mejorar el nivel de formación y permitir que los
agentes ascendieran como suboficiales, pero dentro de un esquema militar.

En el mismo sentido, la reforma de 1993, en su empeño por desmilitarizar

esta Institución, creó cuatro especialidades o ramas de Policía: urbana,
rural, judicial y especializada (Torres, 1994, p. 199). Sin embargo, nunca
se enfatizó en su desarrollo, especialmente entre la urbana y la rural, como
consecuencia de las necesidades impuestas por el conflicto armado; en la
práctica esta forma de organización terminó por desdibujarse, resultado
final explicable, en buena medida, por un problema estratégico de cara al
enfrentamiento de la insurgencia.

Si bien la Policía ha tenido una especialidad rural –Carabineros–, en la

práctica no se trató de un cuerpo experto en la lucha contrainsurgente,
situación que generó dificultades sobre todo para mantener la presencia
en el territorio (De Francisco, 1999). Así, la Policía terminó por afrontar la
escalada de la guerra, a partir de 1997, con sus propias limitaciones. Por
otra parte, en varios momentos se ensayaron cuerpos mixtos, como las uni-
dades antisecuestro –Únase–, los bloques de búsqueda a fines de los años
ochenta y principios de los noventa, o los comandos conjuntos durante el
gobierno Uribe, que profundizaron el traslapamiento en roles y funciones
y, muchas veces, la subordinación de la Policía al “control operacional” de
los militares, ocasionando tensiones (Salcedo, 1999, p. 352). Como resul-
tado, fue abandonada la idea de la especialización y la labor policial tendió
a enfocarse a nivel operativo en la represión más que en la prevención
(Dávila, 1998, p. 120).

Finalmente, un problema muy relacionado con el ámbito operativo con-

secuencia de la militarización es la aplicación del fuero penal militar a la
Policía. La Constitución de 1991 mantuvo esa disposición, que en varios
sentidos es contraria a la función de la Institución (Pizarro, 1995, p. 195).
De hecho, la comisión consultiva externa de 1993 recomendó que los delitos
cometidos durante el servicio policial fuesen consideración de tribunales
especiales, pero no necesariamente los de la justicia penal militar (Camacho,
1993, p. 55). En aquél entonces, la Policía estaba de acuerdo con el fuero
penal militar porque supuestamente contribuía con el mantenimiento de la
disciplina pero, si así fuera, cómo explicar el deterioro al que se llegó antes
de la reforma (Leal, 1994, p. 192).

83
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

El fuero penal militar es inconveniente para la Policía, principalmente, por

razones operativas. La función policial requiere una cierta flexibilidad en
cuanto a la toma de decisiones individuales en el terreno, lo cual la dife-
rencia de la verticalidad y la disciplina automática que debe aplicar en el
Ejército. Por eso, a diferencia de los soldados, los policías deben contar con
preparación especial en materia jurídica que les permita discernir entre un
conjunto de situaciones potenciales. Además, el fuero penal militar puede
prestarse para evadir la responsabilidad por violación a los derechos hu-
manos, tal como ocurrió en las dictaduras del Cono Sur, al estar fundado
en el concepto de “obediencia debida”, que opera para los ejércitos pero no
para la policía (Leal, 1994, p. 210).

4. El ámbito doctrinal

Como antes se afirmó, la Policía fue militarizada en 1953 con la pretensión

de despolitizarla, en el sentido de evitar que tomara partido a favor del libe-
ralismo o el conservatismo como previamente lo había hecho. Sin embargo,
en forma paralela se desarrolló un proceso de politización. En efecto, al
igual que las [Link]. y las élites del Frente Nacional, que hicieron una lec-
tura del conflicto armado bajo el esquema de la Guerra Fría, en la ideología
de la Policía se acendró el anticomunismo y el anti-izquierdismo. Esto fue
posible no sólo por el consenso entre las élites políticas y militares, sino
también porque como sugiere Leal (2006, p. 71), el combate al comunismo
entendido como enemigo interno no se cuestionaba, ni se percibía como
una tarea política. No obstante, en realidad, como lo plantea en su riguroso
trabajo Aparicio (2003), la Policía recibió el anticomunismo producto del
influjo de la religión católica y sus prácticas, constituidas como un factor
clave de su ideología y tal vez como el principal factor de integración, de
tal manera que una vez que el conflicto armado interno quedó enmarcado
en la confrontación este-oeste, [Link]. encontró que su tarea en términos
de adoctrinamiento ya estaba hecha en Colombia.

Efectivamente, tal ideología es coherente con uno de los atributos que dis-
tingue a la vida militar de una profesión civil: la vocación. Ambos conceptos,
profesión y vocación, son radicalmente diferentes, pues como mantuvo
Camacho (1993, p. 58):

“consustanciales con la vocación son la eliminación de la distinción

entre tiempo libre y de ejercicio vocacional, la rigurosidad de la obe-

84
 Edwin Cruz Rodríguez

diencia y disciplina, la ausencia de debate interno y el predominio de

una ideología totalizante. En últimas, las vocaciones se contradicen con
una ética ciudadana de libertad, libre elección, disentimiento, propios
de la democracia. En rigor no es posible plantear siquiera la idea de una
policía democrática, aunque sí defensora de la democracia, pero para
un régimen democrático una policía vocacional no es la institución más
deseable. Al fin y al cabo las vocaciones son rasgos propios de sacerdo-
tes y militares (ninguno de los dos puede dejar de serlo sin abandonar
la cofradía de pertenencia y sus sentidos). Ya sabemos los efectos que
estas supuestas virtudes militares trajeron para algunos países latinoa-
mericanos en años recientes y, aunque en menor grado, ciertamente,
para Colombia”.

Aunque la vocación no necesariamente está vinculada al seguimiento de una

ideología y la obediencia ciega a esta, puesto que tal concepto también se
relaciona con entrega, dedicación y disposición al servicio social, por ejemplo
en el caso de los profesionales de la salud, en éste caso permite comprender
el papel de la ideología anticomunista en la mentalidad de las [Link]. En
cualquier caso, al estar permeada por la ideología anticomunista la Policía
asumió su labor como un engranaje más en la estrategia contrainsurgente
definida por la Doctrina de Seguridad Nacional, es decir, en la eliminación
del llamado “enemigo interno” que, no sólo durante el Frente Nacional, ha
coincidido con cualquier tipo de oposición, armada o desarmada, de descon-
tento o crítica al Estado. Así, la Policía participó en la represión con el objetivo
de garantizar la persistencia del Estado, la seguridad nacional, más que de
proveer la seguridad ciudadana. Como ya fue argumentado, este legado ha
persistido gracias a la prolongación del conflicto armado interno más allá de
la Guerra Fría. Por consiguiente, mientras los paradigmas de la seguridad en
América Latina, luego de las transiciones a la democracia y en la postguerra
fría, estuvieron enfocados en la seguridad humana y ciudadana, en Colombia
persiste un énfasis en la seguridad nacional y el concepto de orden público.

El problema radica en una confusión recurrente en todas las iniciativas

civiles, desde la Estrategia Nacional contra la Violencia hasta la Política de
Seguridad Democrática, que identifica el Estado con la sociedad (Leal, 1994,
p. 205), supone que los “enemigos” y “amenazas” del primero también lo
son de la segunda y que la seguridad del Estado se traduce necesariamente
en la seguridad de los ciudadanos (Camacho, 1994, p. 76). La seguridad
ciudadana, en contraste, es un concepto enmarcado en el más amplio de se-
guridad humana, que desarrolló la ONU en la postguerra fría, caracterizado

85
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

por abandonar el sesgo estadocéntrico para enfatizar en la búsqueda de la

garantía de los derechos y libertades de las personas. Por consiguiente, la
seguridad ciudadana va más allá de la ausencia del delito, concentrándose
en la potenciación de los derechos y libertades de los ciudadanos (Lizarazo,
2010, p. 70-72; Camacho, 1994, p. 70).

A partir de la reforma de 1993 el énfasis recayó en la necesidad de asimilar el

concepto de seguridad ciudadana en las labores policiales. Así por ejemplo,
la comisión consultiva externa sugirió la posibilidad de contemplar en la
formación de los efectivos de la Policía los derechos humanos, derecho pe-
nal y ética, que anteriormente no se tenían en cuenta o sólo marginalmente
(Camacho, 1993, p. 58). Hoy en día, la Policía ha insertado en sus discursos,
planes y programas, el concepto de seguridad ciudadana (Lizarazo, 2010, p.
82). No obstante, existe un desencuentro entre tales discursos y algunas de
sus prácticas producto del legado de la doctrina militar y contrainsurgente.
Principalmente, existe una cierta distancia respecto de los ciudadanos, cuya
percepción oscila entre una visión que los concibe como parte de la comunidad
a la cual hay que acercarse para solucionar los problemas de seguridad y otra
que los concibe como potenciales enemigos. Esta última está ligada a la milita-
rización de la Institución y tiene, cuando menos, dos consecuencias negativas.

Primero, el oficio de la Policía tiende a comprenderse como el deber de

luchar contra el delito y eliminar a los delincuentes, concebidos como ene-
migos, en lugar de verse como la salvaguarda de los derechos y libertades
de los ciudadanos (Camacho, 1993, p. 53). En el extremo puede existir
una suerte de “sublimación” de la doctrina del “enemigo interno”, el cual
toma la forma de ciertos grupos poblacionales que no se ajusten a lo que el
sentido común dominante considera “normal”: grupos que siguen ciertas
modas con indumentarias y apariencias particulares, como los jóvenes,
resultan entonces objeto de criminalización (Lalinde, 2015, p. 13), la que
puede llegar a extremos como la persecución o a problemas más graves,
como el asesinato, en agosto de 2011, del joven grafitero Diego Felipe Be-
cerra a manos de un patrullero al asimilarlo a un delincuente. En fin, como
sostiene Frühling (2009, p. 150), el entrenamiento militar es contrario a las
aptitudes necesarias para el relacionamiento de la policía con la comunidad,
pues tiende a generar una cultura y una identidad propia, un “nosotros”,
muchas veces contrapuesta a un “ellos”, los civiles.

En segundo lugar, el sesgo militar también interfiere en la operación de la

Policía. De acuerdo con Casas (2005, p. 65): “un cuerpo policial formado con

86
 Edwin Cruz Rodríguez

carácter militar tiende a operar y reaccionar de una manera muy diferente

a uno formado en la investigación y en la prevención. El primero pierde
fácilmente el criterio de la “respuesta proporcional” y tiende a reaccionar
desproporcionadamente aplicando cantidades de fuerza o tácticas que no se
compadezcan con la situación dada”. Como podrá verse, ambos problemas
tienen consecuencias muy negativas cuando se analiza una de sus principales
funciones: la contención de la protesta.

Corolario
La militarización de la Policía, debida inicialmente a la necesidad de des-
partidizarla y, más tarde, de enfrentar el conflicto armado interno, está
expresada en los ámbitos institucional, operativo y doctrinal. Su principal
consecuencia es obstaculizar la implementación de políticas de seguridad
ciudadana, entendida como la garantía y el desarrollo de los derechos y
libertades de los ciudadanos, más que la seguridad del Estado y la nación,
los cuales hacen parte del ámbito funcional de las [Link]. En efecto, las
estructuras, mentalidades y formas de operar de la Policía si bien han
incorporado parcialmente el ideal de la seguridad ciudadana, continúan
caracterizadas por los legados arrojados por su participación en la guerra,
como su sesgo represivo, la distancia en relación con la ciudadanía, vista
potencialmente como parte del “enemigo interno”, y el énfasis en la segu-
ridad nacional, entre otros.

En 1993 se ensayó una reforma que intentó desmilitarizar la Policía y erigir

la seguridad ciudadana en el pilar fundamental de su misión. En este senti-
do, se implementaron controles institucionales y sistemas de participación
ciudadana, así como una transformación en la carrera policial, que buscaron
romper con las características militares de la institución. Sin embargo, por
distintas razones, entre ellas la conveniencia de los gobernantes civiles y
los oficiales de Policía, los legados de las políticas contrainsurgentes y las
urgencias del conflicto armado, entre otros, tal reforma fue desmontada o
revertida un tiempo después.

En realidad, lo que ha caracterizado a los gobiernos civiles respecto de la

Policía es la despreocupación, expresada en el hecho de que siempre que
han intentado introducir cambios ha coincidido con coyunturas críticas
que obligan a operar de manera reactiva. Un eventual posacuerdo también
es una oportunidad para pensar cuál es el tipo de institución policial que
requiere una sociedad cuya necesidad principal es terminar con el vínculo

87
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

entre violencia y política. Por esta razón, la discusión no debería concen-

trarse en aumentar las capacidades represivas que en los últimos años le
imprimieron a la Institución en el marco de la campaña contrainsurgente,
sino en las posibilidades que anidan en el hecho de que sus discursos y mu-
chas de sus prácticas apuestan hoy por garantizar la seguridad ciudadana.

En este sentido, el posacuerdo plantea la necesidad de despolitizarla, enten-

diendo por tal una transformación doctrinaria que acepte la pluralidad que
caracteriza una sociedad democrática, lo que supone terminar con el sesgo
anticomunista y anti-izquierdista propio de las políticas contrainsurgentes.

Desde luego, esta eventual reforma no se agota ahí, puesto que como han
advertido distintos expertos, un acuerdo de paz en Colombia no erradicará
inmediatamente la violencia y la consecución de la paz será paulatina, debido
al carácter complejo del mismo conflicto, que además involucra cuestiones
políticas y socioeconómicas, pero también un componente importante
de crimen organizado. Esto supone que las reformas por fuerza deberán
realizarse en el mediano plazo. Empero, ello no debería ser obstáculo para
que el horizonte sea una Policía preparada para la construcción de la paz y
la consolidación de la democracia. Esta transformación debería expresarse
también en prácticas como el manejo de la protesta, un derecho ciudada-
no básico cuya garantía es fundamental para asegurar que las demandas
sociales puedan ser transmitidas a las autoridades y, de esa forma, que se
elimine la posibilidad del uso de la violencia política.

88
 IV. La represión policial
de la protesta social:
un caso extremo de militarización

Introducción

Ruiz, Illera y Manrique (2006, p. 195 y 200-202), formulan dos sugestivos

argumentos sobre el problema de la militarización de la Policía. En primer
lugar, según ellos, el viejo debate entre represión y prevención ha cedido
terreno para enfatizar en la participación de la comunidad como condición
para la consecución de la seguridad y así lo atestiguan las tendencias de los
países desarrollados. En segundo lugar, sostienen que es un mito suponer
que la desmilitarización pueda coadyuvar a mejorar el servicio policial, en
particular en situaciones contemporáneas, no sólo en Colombia, en donde
la criminalidad adquiere un poder de fuego que requiere una respuesta
militar. Aunque en términos formales estos postulados son ciertos, pre-
sentan problemas.

Primero, en una sociedad con un conflicto armado de más de medio siglo

de duración difícilmente puede plantearse que ha desaparecido la tensión
entre prevención y represión, aunque esa sea la tendencia en otros casos,
sobre todo si se tiene en cuenta el sesgo anticomunista y por consiguien-
te la politización de la Fuerza Pública. Segundo, la discusión sobre la
militarización no debería centrarse en desmilitarizar versus militarizar
en general. Es claro que ciertos problemas de seguridad reclaman un
tratamiento militar o cuasimilitar y de hecho también es cierto que una
tendencia contemporánea en América Latina es hacia la militarización de
ciertos problemas de seguridad (Pion-Berlin, 2008; Dammert y Bailey,
2005, p. 134), como puede verse en la militarización contemporánea de
la seguridad en la ciudad de Medellín (Yarce, 2013, p. 268). Incluso allí
donde el ejército está concentrado en la función de defensa, hay cuerpos
policiales con entrenamiento y capacidad de fuego militares. Sin embar-
go, existen muchas otras funciones que no sólo no reclaman respuestas
militares sino que su desarrollo se ve perjudicado por la militarización de
la Policía, que no se han tenido en cuenta en los estudios sobre la reforma
policial en Colombia y América Latina.

89
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

Este es el caso de la contención de la protesta, un ejemplo arquetípico que

permite observar las consecuencias indeseables de la militarización. La
emergencia de la Policía como un cuerpo especializado se produjo en Europa
en el siglo XIX, precisamente por la necesidad de enfrentar a las moviliza-
ciones sociales, una tarea para la cual los ejércitos no estaban facultados.
Mientras estos últimos tenían como objetivo la destrucción del enemigo
externo a fin de proteger la soberanía del Estado, se requería un cuerpo que
contuviera a ciudadanos miembros de la misma comunidad política cuando
vulneraran derechos de sus compatriotas, lo cual requería el dominio de
facultades específicas y la dosificación en el uso de la violencia. Esa espe-
cialización, sin embargo, no es muy clara en países donde la policía tiene
rangos militares, disciplina militar y es considerada como reserva militar
(Frühling, 2009, p. 148-149).

Mucho menos lo ha sido en Colombia, donde el sesgo contrainsurgente de

las [Link]. en general y de la Policía en particular ha llevado a concebir las
organizaciones de movimientos sociales y los activistas o manifestantes
como parte del “enemigo interno”. Sin embargo, el problema adquiere pre-
ponderancia en un eventual posacuerdo. Primero, porque como lo advierte
un lúcido oficial de la Policía, en el período de transición hacia la normalidad
aumentan las expectativas de la población y, como consecuencia, pueden
incrementarse los conflictos y las protestas sociales, lo que reclama una
preparación adecuada de la Institución (Carvajal, 2004, p. 44). Segundo,
porque el objetivo de un acuerdo de paz es terminar con la supresión de la
política por la violencia que ha caracterizado la historia del país (Sánchez,
1991, pp. 30-48), lo que debe traducirse en una ampliación del escenario
público político hacia la diversidad de proyectos, actores y repertorios
de acción que coexisten en la sociedad colombiana. Uno de los retos del
posacuerdo es expulsar la violencia de la política o, en otras palabras, ase-
gurar los derechos políticos básicos a todos los ciudadanos, dentro de los
cuales se encuentra el derecho a la protesta, de tal forma que existan las
vías institucionales necesarias para que los ciudadanos puedan tramitar sus
demandas, pues de esa manera se exorciza la violencia del ámbito político.

Este capítulo analiza la contención policial de la protesta como un caso ar-

quetípico que permite identificar en concreto los efectos de la militarización
de la Policía. Los movimientos sociales y sus formas de acción coadyuvan
de distintas maneras a la democratización de la sociedad, pero sus efectos
se han visto limitados en Colombia como consecuencia de la persistencia
del conflicto armado, principalmente de las doctrinas y políticas contrain-

90
 Edwin Cruz Rodríguez

surgentes, expresadas en un marco normativo punitivo y en un modelo de

represión policial de la protesta intensivo en fuerza. A partir de la literatura
especializada en el manejo policial de la protesta social, es posible afirmar
que en existe un modelo de contención intensivo en fuerza; sesgo represivo
que se explica por el legado de la militarización y de las políticas contrain-
surgentes, los cuales tienen efectos sobre la formación, las mentalidades y
la forma de operar de los cuerpos policiales especializados en el control de
las protestas. De manera preponderante, existe una comprensión errada
de los manifestantes que desde tiempo atrás son vistos, y en muchos casos
señalados y criminalizados, como parte de organizaciones subversivas o
manipulados por ellas. En fin, los manifestantes son asumidos como parte
del difuso “enemigo interno”, más que como ciudadanos que hacen uso de
su legítimo derecho a la protesta social.

Para desarrollar estos argumentos, en la primera parte se describen algunas

de las formas en que los movimientos y las protestas sociales contribuyen a
la democratización de la sociedad. En segundo lugar, se examina el marco
normativo sobre la protesta en Colombia. Finalmente, se analiza el modelo
policial de contención de la protesta.

1. Democracia y protesta social

La construcción de la paz pasa necesariamente por la consolidación de la

democracia, históricamente bloqueada en el país como consecuencia de las
distintas dinámicas del conflicto armado (Gutiérrez, 2004; López, 2010). Los
movimientos sociales y la protesta social contribuyen a la democratización
de la sociedad y el sistema político. Por consiguiente, la construcción de la
paz y la consolidación de la democracia requieren la garantía efectiva del
derecho a la protesta y del respeto por las formas de participación política
de los movimientos sociales, los mismos que desempeñan una serie de ro-
les contributivos al desarrollo pleno de la democratización de los sistemas
políticos representativos.

Tilly y Wood (2010, p. 241-277) sostienen que entre movimientos sociales y

democracia ha existido históricamente una amplia correspondencia, aunque
no necesariamente los movimientos la defiendan o promuevan, pues los
ha habido contrarios a sus valores. Los autores parten de una definición
mínima de democracia concebida como un tipo de régimen relativamente
amplio, con relaciones categóricas e iguales con sus súbditos, que les ofrece

91
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

protección contra las actuaciones de las autoridades y regida por consultas

mutuamente vinculantes. Dicha correspondencia puede constatarse si se
tiene en cuenta que en los lugares del mundo donde la misma no logró
consolidarse, entre los siglos XVIII y XXI, los movimientos continuaron
siendo escasos, y en los niveles más bajos de democratización y durante
la mayor parte de la historia no alcanzan a forjarse movimientos sociales.

A su juicio, cuatro procesos promueven la democratización y al mismo

tiempo los movimientos sociales: el aumento del número absoluto de gen-
te que puede participar en la política pública, pues amplía el universo de
quienes pueden apoyar un movimiento y la posibilidad de que miembros
de facciones minoritarias de las clases dirigentes busquen aliados en otras
clases; la equiparación de recursos y contactos entre estas personas porque
aumenta la probabilidad de que gente de distintas clases o estratos se una
en un movimiento; el aislamiento de la política pública de las desigualdades
sociales existentes (étnicas, de género, de clase), pues propicia la unión de
una serie de actores, que en otras circunstancias formarían un grupo he-
terogéneo, para plantear reivindicaciones comunes; y la integración en la
política pública de las redes de confianza interpersonal dado que aumenta
el interés de los participantes y facilita la movilización de personas entre
las que ya existen conexiones.

Más allá de esa correlación positiva, en los sistemas políticos representativos

los movimientos sociales, independientemente de su ideología o de que re-
presenten minorías, desempeñan al menos siete funciones que contribuyen
a la democratización:

Primero, proponen demandas y contribuyen a su posicionamiento

en la agenda pública. Como han demostrado los expertos en políticas
públicas, los problemas socialmente relevantes no existen objetiva-
mente sino que es necesario que alguien, una persona o un grupo, los
presente como tales (Meny y Thœnig, 1992, p. 112). Tanto la configu-
ración del problema como su inscripción en la agenda pública y en la
agenda de gobierno son resultado de una construcción social conflic-
tiva, mediada por las relaciones de poder entre los actores públicos
y privados interesados, entre ellos los movimientos sociales (Müller,
2002, p. 101-102). Los movimientos sociales participan en la gestión
de las políticas públicas y, de esa manera, contribuyen potencialmente
a la radicalización de la democracia (Nèveau, 2000, p. 133-139). En
Colombia, por ejemplo, los movimientos de “destechados” jugaron

92
 Edwin Cruz Rodríguez

un papel central en el posicionamiento de la vivienda como problema

socialmente relevante, luego de la ola de migración campo-ciudad en
la segunda mitad del siglo XX (Torres, 2007; Arango, 1981).

Segundo, coadyuvan a la educación cívica y democrática. Los movimien-

tos son actores colectivos, pero también espacios de socialización donde
las personas pueden aprender en la práctica las implicaciones que tiene
el ejercicio de la ciudadanía activa. La experiencia de las personas en un
movimiento social produce un sentido de pertenencia con la comunidad
política, de deberes, responsabilidades y derechos, muy distinto al simple
hecho de votar. Por ejemplo, Ramírez (2001) ha estudiado el modo en el
cual, a mediados de los noventa, el movimiento de los campesinos cocaleros
en el Putumayo construyó un sentido de pertenencia y una afirmación de la
ciudadanía y de la sociedad civil entre las personas que en él participaban,
como ciudadanos colombianos y putumayenses, en medio de las tensiones
con el Estado y la insurgencia.

Tercero, los movimientos son una forma de control social o monitoreo de

las autoridades elegidas popularmente. Un sistema democrático represen-
tativo tiene unos mecanismos de control, resumidos en: a) la división de
poderes y los pesos y contrapesos institucionales, y b) el control que el ciu-
dadano ejerce sobre el gobierno mediante el voto. De acuerdo con Vázquez
(2008), los movimientos sociales potencializan esa capacidad de control del
ciudadano sobre el gobierno. Pero a diferencia del voto premio o castigo,
funcionan como un mecanismo que obedece a la voluntad popular y no a los
calendarios electorales establecidos. Por ello, a diferencia del voto, puede
ser usado en cualquier momento de la gestión, por iniciativa de los actores
sociales, y no sólo al final de la misma (cuadro 2).

Cuadro 2. Mecanismos de control de la gestión pública

Acción colectiva Poliárquico o electoral

Momentos en el tiempo Múltiples Dos
Tipo Flexible Rígido
Quién determina Poseedores del recurso Gobierno
acción colectiva
Momento de control Durante el ejercicio de En el arribo al poder
gobierno
Fuente: Elaboración del autor con base en Vásquez (2008, p. 302).

93
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

Cuarto, fortalecen el poder y la participación local. En estados centralistas

los movimientos pueden constituirse en la única alternativa que tienen
las poblaciones locales para hacerse oír de las autoridades. Un ejemplo de
esta dinámica fueron los llamados movimientos cívicos, organizaciones
y movilizaciones de pobladores de pueblos y ciudades intermedias que
lucharon por sus derechos durante el Frente Nacional y el período poste-
rior a su desmonte, entre los setenta y los noventa, en Colombia (Novoa,
2009). En esta perspectiva, además, los movimientos sociales contribu-
yen al fortalecimiento de la sociedad civil, otro elemento necesario para
la viabilidad de la democracia (Przeworski: 1998, p. 99; Cohen y Arato,
2000, p. 556-635).

Quinto, contribuyen a la reforma del sistema político, de las institucio-

nes del Estado (Velasco, 2006; 2010). La evidencia histórica muestra
que los sistemas políticos presentan incapacidad para reformarse desde
adentro, pues sus actores, los políticos profesionales, tienen intereses
creados (clientelas, feudos electorales y burocráticos, etcétera.) que no
quieren ver afectados. Por ello, los movimientos sociales han jugado un
papel importante cuando se trata de reformar los sistemas. Al estudiar
los procesos de transición y consolidación de la democracia en América
Latina, Collins (2000, p. 56-59) sostiene que en aquellos casos donde los
movimientos sociales participaron en la transición –Brasil, Argentina–,
el proceso llevó a democracias con un mejor grado de consolidación que
en los casos donde no participaron Ecuador. Mientras más participación
haya en la transición a la democracia mejores posibilidades para la con-
solidación, porque la obtención de la democracia formal se acompaña de
acuerdos sociales, entre actores sociales y élites políticas, en cuanto a la
necesidad de políticas redistributivas, y crea un fermento de organización
de la sociedad civil y una mayor tolerancia del régimen democrático frente
a la protesta social y la participación ciudadana. En Colombia un ejemplo
de esta dinámica de cambio institucional, promovido por los movimientos
sociales, puede ser el movimiento estudiantil de la “séptima papeleta” que
contribuyó a la reforma constitucional de 1991 (Quintero, 2002), o las de-
mandas de descentralización planteadas por los movimientos cívicos, que
llevaron a la reforma constitucional para implementar la descentralizacion
administrativa y la elección popular de alcaldes en 1985 (Orjuela, 1991).

Sexto, los movimientos sociales son una de las principales fuentes de

ampliación de derechos ciudadanos. El desarrollo de los derechos civiles
a los derechos políticos y más tarde a los derechos sociales no habría sido

94
 Edwin Cruz Rodríguez

posible sin grandes ciclos de movilización social (Tejerina, 2005). En este

sentido, los movimientos contribuyen a ampliar el espacio público haciendo
visibles, admisibles y enunciables demandas y sujetos que antes no tenían
voz. Las fronteras de lo público no están definidas a priori, lo público se
está definiendo o produciendo permanentemente (Fraser, 1997, p. 123).
La definición de lo que es público está determinada por las relaciones de
poder en una sociedad. Los diferentes actores sociales y políticos desplie-
gan estrategias que les permiten modificar esas fronteras de lo público,
politizando aspectos que antes no revestían ese carácter. Un ejemplo ar-
quetípico de esta dinámica es el de los movimientos feministas que hicieron
de los asuntos que anteriormente se consideraban personales problemas
públicos y políticos, si bien en contextos como Colombia su inclusión en
el ámbito público no se ha traducido en la representación de sus intereses
en la política institucional (Wills, 2007).

Séptimo, finalmente, y no menos importante, los movimientos contribuyen

a diversificar la cultura política, entendida como el conjunto de símbolos
y significados que constituyen lo político en una sociedad (Escobar et. al.,
2001). Así, los movimientos no sólo tienen un impacto institucional, sino
también sobre las creencias, los valores, las formas de ser y de pensar, la
subjetividad y el “sentido común” de las personas: modifican las concep-
ciones o los significados hegemónicos de la democracia, la ciudadanía, la
nación, etcétera (Tejerina, 1998; Sabucedo et. al., 1998). Por esta vía tam-
bién llevan a cambiar relaciones sociales de dominación como el racismo, el
patriarcalismo o el machismo, el clasismo, entre otros. Esto permite valorar
más ampliamente el impacto de los movimientos sociales, no reducido al
cambio institucional y la participación electoral, sino enfocado en la trans-
formación de las relaciones sociales de poder que no siempre se expresan
en el sistema político institucional.

En resumen, los movimientos sociales desempeñan funciones centrales para

la democratización de la sociedad que activan y propician, a la vez que com-
plementan, las que cumplen los actores de la política institucional, como los
partidos políticos, y las que proveen otros canales de participación y expresión
ciudadana. Por lo tanto, la construcción de la paz y la consolidación de la
democracia, que suponen la exclusión de la violencia como forma de acción
política, pasan por la garantía del derecho a la protesta y de las formas de par-
ticipación política de los movimientos sociales. Más aún si se tiene en cuenta
la persistencia en Colombia de una exclusión sistemática de los movimientos
sociales, reflejada en una constante represión y criminalización de la protesta.

95
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

De acuerdo con Gutiérrez (2014), el sistema político criollo se caracteriza

por una “anomalía”: la existencia de un régimen formalmente democrático
con una competencia electoral prácticamente ininterrumpida y, simultá-
neamente, índices de represión política superiores en muchos casos a los
registrados en regímenes autoritarios, como las dictaduras del cono sur. Una
de las formas en que esta característica del sistema político se concreta es
el modelo de contención de la protesta, actualmente basado en un marco
normativo punitivo y en un mecanismo de contención policial con un alto
sesgo militar e intensivo en el uso de la fuerza.

2. El marco normativo del derecho a la protesta

En un contexto de conflicto armado, en el que la doctrina contrainsurgente

gana centralidad en el Estado y la sociedad, no es sorprendente que los
arreglos institucionales o marcos normativos que regulan la contención
de la protesta estén basados en una orientación principalmente punitiva,
que valora la protesta desde el punto de vista de la seguridad nacional y el
orden público, en lugar de concebirla como un derecho sujeto a protección.
Esto se traduce en un tratamiento penal de la protesta que la reduce a una
violación de la ley (Gargarella, 2007: p. 141), sin discernir los conflictos entre
derechos que inevitablemente se ven afectados salvaguardando el derecho
a protestar y las libertades de asociación, reunión y expresión.

En una democracia el derecho a la protesta social debe ser protegido,

cuando menos, por las siguientes razones: primero, porque está ligado a
los derechos de reunión, asociación y expresión, los cuales son condiciones
necesarias para concebir como democrático a un régimen político, incluso
en las perspectivas minimalistas de la democracia. Segundo, puesto que
garantiza que exista pluralidad, que es la base de la democracia. Tercero,
porque en un régimen democrático la función de los ciudadanos es controlar
la gestión del gobierno; tener la libertad de protestar es una garantía de que
éste no se extralimitará en el ejercicio del poder público. Cuarto, la protesta
social debe protegerse como parte de la protección a las minorías de todo
tipo, puesto que un régimen político no es democrático si las minorías no
tienen los mismos derechos y oportunidades que las mayorías (Gargarella,
2012: pp. 24-25). Finalmente, la protección del derecho a la protesta está
respaldada por la necesidad de asegurar que en el debate público tengan
presencia los argumentos de aquellos ciudadanos cuyos recursos para hacer
oír su voz son limitados o se reducen a la protesta (Gargarella, 2007: p. 160).

96
 Edwin Cruz Rodríguez

Así las cosas, la legislación sobre la protesta debe hacer frente a numerosos
problemas, tales como el uso potencial de la violencia y la colisión de dere-
chos. Como ya fue dicho, parte de la criminalización de la protesta se origina
de concebirla como un engranaje de una estrategia insurgente violenta.
Incluso aunque sea evidente que la protesta no hace parte de un proyecto
insurgente y aunque no use la violencia, puede producirse ese tipo de cri-
minalización. No obstante, tal y como plantean Uprimny y Sánchez (2010:
48), si bien la violencia es inadmisible en la protesta social, ello no justifica
una penalización del derecho a protestar. Por consiguiente, la penalización
de actos violentos en medio de protestas debe estar cuidadosamente esta-
blecida en la ley. Como sostiene Gargarella (2012: p. 28), el hecho de que
ocasionalmente un manifestante incurra en un acto violento reprochable
no es suficiente para justificar el desconocimiento del derecho a la protesta.
Además, los actos violentos pueden ser objeto de individualización, de tal
forma que la presencia de agitadores por sí misma no convierte en violenta
a una manifestación (Gargarella, 2007: p. 153).

Una cuestión más intrincada es la colisión entre derechos, dado que ningún
derecho es absoluto. En el límite, un argumento a favor de la penalización de
la protesta afirma que los manifestantes siempre pueden usar repertorios de
acción colectiva que no vulneren, aunque sea potencialmente, los derechos
de los demás. No obstante, de esta forma se ataca el núcleo de la protesta
puesto que, como afirma Tarrow (1997), ésta siempre lleva consigo un “de-
safío colectivo”, esto es, la alteración de las rutinas y de la cotidianidad de
terceros. De lo contrario, deja de ser protesta. Por eso, en casos de colisión
entre derechos, Gargarella (2012: p. 28) sugiere que pueden establecer
regulaciones de tiempo, modo y lugar, siempre que no socaven el derecho
a la protesta y no supriman los medios de expresión a aquellos que tienen
como único recurso la protesta social.

En Colombia, el derecho a la protesta está comprendido en los de mani-

festación, reunión pacífica y libertad de expresión, artículos 20 y 37 de
la Constitución. No obstante, y tal vez como parte de las estrategias de
represión del ciclo ascendente de protesta presentado durante el primer
gobierno de Santos (2010-2014), la normatividad específica está basada
en un sesgo punitivo. En efecto, como demuestran varios análisis (Movice-
Cceeu, 2013), la ley 1453 del 24 de junio de 2011, conocida como de “se-
guridad ciudadana”, que reforma entre otros el Código Penal y el Código
de Procedimiento Penal, mantiene una perspectiva puramente represiva
de la protesta social.

97
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

La ley penaliza distintos repertorios de protesta, principalmente las ocu-

paciones y los bloqueos de vías públicas, sin que en la mayoría de los casos
exista una precisa determinación de las conductas punibles, ni mucho menos
condicionantes de modo, tiempo y lugar. El art. 9 castiga con 48 a 54 meses
de cárcel la “usurpación fraudulenta de inmuebles”, pena duplicada si se
usa la violencia. Con el mismo espíritu, el art. 10 penaliza con prisión de 16
a 90 meses el “empleo o lanzamiento de sustancias u objetos peligrosos” en
algunos lugares públicos, independientemente de contra quién se lancen;
pero no establece qué es un “objeto peligroso”, quedando su definición a
discreción de las autoridades, ni menos cuándo tales acciones reúnen las
condiciones para suponer que persiguen “fines terroristas”, agravante que
aumenta la pena entre 80 y 180 meses de prisión. Otra conducta sancio-
nada con cárcel de dos a cuatro años, y del doble si se usa la violencia, es la
“perturbación de actos oficiales” (art. 15); tales “actos” están definidos de
manera tan amplia que riñen con el derecho a la protesta y potencialmente
se afecta el derecho a la libertad de expresión. Los arts. 60 y 61 declaran
“procedente” la detención preventiva, hasta por 210 días, cuando “el mínimo
de la pena prevista por la ley exceda cuatro (4) años de prisión”.

Además de penalizar conductas típicas de la protesta social, la falta de

precisión de las normas antes mencionadas deja un amplio espacio de
discrecionalidad a las autoridades de policía y a los operadores jurídicos,
lo cual puede ir en detrimento del derecho a la protesta y los derechos a él
vinculados. Todo eso enmarcado en un discurso de defensa del orden pú-
blico, en el que predomina la seguridad nacional y la seguridad del Estado
sobre la seguridad de los ciudadanos. Incluso podría afirmarse que en la
ley mantiene una visión contrainsurgente alineada a la guerra contra el
terrorismo que, por ejemplo, manifiesta en la prohibición a la utilización
“ilícita” de redes comunicativas “con fines terroristas” (art. 8), sin precisar en
dónde radica lo ilícito ni cuándo pueden determinarse los fines terroristas.

Pero la ley va más allá. Teniendo en cuenta que el repertorio de protesta

más usado en Colombia es el bloqueo de vías públicas, el art. 44, declarado
exequible por la Corte Constitucional (Sentencia C-742 de 2012 MP. María
Victoria Calle Correa) resulta en una prohibición tácita de la protesta, al
adicionar un artículo al Código Penal (353A) según el cual:

“El que por medios ilícitos incite, dirija, constriña o proporcione los
medios para obstaculizar de manera temporal o permanente, selectiva
o general, las vías o la infraestructura de transporte de tal manera que

98
 Edwin Cruz Rodríguez

atente contra la vida humana, la salud pública, la seguridad alimen-

taria, el medio ambiente o el derecho al trabajo, incurrirá en prisión
de veinticuatro (24 a cuarenta y ocho meses (48) y multa de trece (13)
a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales vigentes y
pérdida de inhabilidad de derechos y funciones públicas por el mismo
término de la pena de prisión.
“Parágrafo. Se excluyen del presente artículo las movilizaciones reali-
zadas con permiso de la autoridad competente en el marco del articulo
37 de la Constitución Política”.

Así pues, no sólo predomina la preocupación por el orden público sobre la

salvaguarda del derecho a la protesta, sino que en la colisión de derechos
(movilidad, trabajo, etc.) optan claramente por sacrificar el derecho a la
misma. Tácitamente existe una prohibición de la protesta y del “desafío
colectivo” que ella implica necesariamente. Pero además, se subordina el
derecho a la crítica de las autoridades y de su poder al pretender, como es
explícito en el parágrafo, que solo las movilizaciones permitidas por las
autoridades estarán excluidas de tal prohibición.

En suma, el marco jurídico del derecho a la protesta está caracterizado por

una visión de contrainsurgencia y seguridad nacional que privilegia la segu-
ridad del Estado sobre la seguridad del ciudadano y, en consecuencia, ve el
derecho a la protesta en forma predominante desde un punto de vista puni-
tivo. En el contexto de ascenso en un ciclo de protesta y de endurecimiento
de la represión, un proyecto de ley como el comentado envía un mensaje
equívoco a las autoridades policiales, a lo que se adiciona el incremento del
pie de fuerza de las mismas y la ampliación del tipo de armas que pueden
usar para contener las protestas.

3. La represión policial de la protesta

En términos generales, la represión es una de las formas que tienen a su

disposición las autoridades para contener las protestas sociales cuando se
vulneran derechos de terceros (Della Porta y Diani, 2011: pp. 253-257).
Convencionalmente, la represión de la protesta se entiende como “el modo
en que la policía maneja los actos de protesta” (Della Porta, 1999, p. 101).
Debido a la militarización del cuerpo policial producto de las políticas de
contrainsurgencia, la contención de la protesta en Colombia tiene una
marcada inclinación represiva basada en un enfoque intensivo en fuerza.

99
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

En la literatura especializada existe un cierto consenso en cuanto a las di-

mensiones que comprende un “modelo” de contención de la protesta. Así
por ejemplo, Mcphail y McCarthy (2005: p. 5), retoman como variables
principales la garantía de derechos, la tolerancia a las alteraciones de la
convivencia, la comunicación entre manifestantes y policía, el uso de la
fuerza y el recurso a los arrestos o detenciones. La forma como los organis-
mos policiales manejan la protesta estará determinada por el grado en que
sus estrategias refuercen estos aspectos. En la misma perspectiva, Gillham
(2011), analiza los cambios en las estrategias policiales estadounidenses en
los últimos cincuenta años. Según el autor inicialmente hay una transición
desde un modelo “intensivo en fuerza” que predominó en los años setenta,
hacia el de “gestión negociada” y cooperación mutua con los manifestantes,
que predominó en los años noventa y, más tarde, luego de las protestas
contra la Cumbre del Milenio de la Organización Mundial del Comercio en
Seatle a finales de 1999, se pasó a un modelo de “neutralización estratégica”
(Strategic incapacitation), el cual fue acentuado en su uso tras los sucesos
del 11 de septiembre de 2001 y recientemente ha sido usado para contener
el movimiento Occupy Wall Street.

Así pues, para contener la protesta, la policía necesariamente tendrá que

responder los siguientes interrogantes:

• Teniendo en cuenta que la protesta social siempre implica un conflicto

entre derechos, ¿hasta qué punto está dispuesta a vulnerar los derechos
de los manifestantes, en particular los de reunión y expresión, a fin de
salvaguardar los derechos de terceros que se ven afectados?
• Dado que toda protesta implica en algún grado la afectación de la co-
tidianidad, ¿cuál es el límite de tolerancia frente a las alteraciones de
la convivencia?
• ¿Es posible establecer mecanismos de comunicación con los manifes-
tantes, antes, durante y después de las protestas, a fin de acordar las
condiciones de la misma?
• ¿Qué proporción de fuerza y otros mecanismos de represión, como los
arrestos, deben emplearse?

De la manera como respondan estos interrogantes dependerá el modelo de

contención. Por supuesto, las respuestas varían en un continuo, en el cual no
necesariamente existe una lógica de correspondencia para el tratamiento de
cada interrogante. Por ejemplo, puede haber poca tolerancia frente a ciertas
acciones y al mismo tiempo una preocupación por negociar las condiciones

100
 Edwin Cruz Rodríguez

de la protesta y mantener una comunicación fluida con los manifestantes.

Sin embargo, podrían identificarse tres modelos típico ideales de contención,
uno “intensivo en fuerza”, otro de “gestión negociada” y uno más de “neu-
tralización estratégica”, tal como son presentados en el cuadro siguiente:

Cuadro 3. Modelos de contención policial de la protesta

Característica/ Modelo de escalada Modelo Modelo de neutralización

variable de fuerza o intensivo de gestión estratégica (después del 11
en fuerza negociada de septiembre)
Garantías de Ignoradas Prioritarias Selectivas
derechos de
reunión y expresión
Tolerancia a las Escasa Alta Selectiva
alteraciones de
la convivencia
producidas por la
protesta
Comunicación Escasa Alta Selectiva y unidireccional
entre manifestantes
y policía
Recurso a los Frecuente Último Selectivo y proactivo
arrestos o recurso
detenciones
Uso de la fuerza Alto Último Selectivo y menos letal
recurso
Vigilancia Moderada Escasa
Extensiva y en tiempo real.
Intercambios de Moderados Escasos
Extensivo entre agencias
información y hacia medios de
comunicación
Control del espacio Localizado y reactivo Localizado y Selectivo, extensivo y
proactivo proactivo.
Fuente: Gillham (2011: p. 640), adaptación de Blay (2013: p. 6).

En el modelo intensivo en fuerza los derechos de reunión y expresión son

desconocidos o prohibidos, la tolerancia hacia las interrupciones de la con-
vivencia es baja, no hay comunicación entre los manifestantes y la policía,
las detenciones o arrestos son sistemáticos, el uso de la violencia por parte
de las autoridades es habitual, existen formas de vigilancia intensiva que
en algunos casos llevan a realizar trabajo de inteligencia policial sobre los
manifestantes y el control del espacio es reactivo.

101
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

En el modelo de gestión negociada, la policía intenta salvaguardar los dere-

chos de protesta, reunión y libertad de expresión, trata de negociar con los
manifestantes las condiciones en que será alterada la convivencia durante
la protesta, por eso hay una comunicación fluida entre manifestantes y po-
licía, incluso puede negociarse qué tipo de contravención podría llevar a un
arresto, que en cualquier caso es un recurso de última instancia puesto que el
modelo se orienta a evitar el uso de la fuerza, la policía no realiza vigilancia
sobre los manifestantes pues son éstos los que suministran la información
necesaria y el control del espacio también es negociado previamente.

Finalmente, en el modelo de neutralización estratégica, los derechos de pro-

testa, reunión y libertad de expresión son objeto de un control diferenciado
para distintas clases de protesta, la policía determina unilateralmente qué
tipo de alteraciones de la convivencia está dispuesta a tolerar, la comuni-
cación con los manifestantes es selectiva y unidireccional al igual que los
arrestos, el uso de la violencia y el control del espacio.

Desde luego, estos modelos son tipos ideales, puesto que en la práctica
existen combinaciones de aspectos de uno y otro. No obstante, si se inten-
tara ubicar el caso colombiano en alguno de ellos sería necesario decir que
tiende a predominar el modelo intensivo en fuerza. El modelo de gestión
negociada se ha ensayado pocas veces, aunque con buenos resultados. Por
ejemplo, durante las protestas estudiantiles que tuvieron lugar en Bogotá en
el segundo semestre de 2011, la entonces alcaldesa encargada, Clara López,
estableció acuerdos con la Mesa Amplia Nacional Estudiantil con el fin de
disminuir tanto la afectación que sus manifestaciones causaban a terceros,
principalmente a la movilidad en la ciudad, como al manejo policial de la
protesta. En este sentido, se implementaron medidas como pactos de no
agresión con la fuerza pública y un muro instalado en la Plaza de Bolívar
con el propósito de ser usado como espacio de expresión para que los ma-
nifestantes no afectaran con grafitis las paredes aledañas. El resultado fue
una notable disminución de las expresiones de violencia, tanto por parte de
los manifestantes como de parte de la Policía (Cruz, 2012, p. 157).

El cuerpo policial especializado en la contención de la protesta, el Escuadrón

Móvil Antidisturbios (Esmad), fue creado a principios de 1999. Aunque
formalmente incorporó el concepto de seguridad ciudadana tanto en las
normas que lo regulan como por el hecho de depender de la Dirección de
Seguridad Ciudadana, en la práctica se caracteriza por un sesgo militarista
respecto de la protesta producto del legado de las políticas de contrainsur-

102
 Edwin Cruz Rodríguez

gencia. Tanto el “Manual para el servicio de policía en atención, manejo y

control de multitudes” (Policía, 2011), como los boletines sobre la materia
(Policía, 2014), se caracterizan por una concepción preocupada por salva-
guardar el ejercicio del derecho a la protesta:

“La protesta social como un mecanismo legítimo y democrático, per-

mite a los ciudadanos manifestar sus necesidades ante el Gobierno
nacional, sin embargo, existen casos en donde bajo esta figura, se
pretenden realizar acciones que afectan la seguridad y desconocer los
derechos constitucionales de otras personas; ante cualquiera de los dos
casos, la institución tiene la responsabilidad, en primera instancia, de
garantizar el derecho de expresión de las personas y de la manifestación
pública (artículo 20 y 37 de la Constitución Política de Colombia), y en
segunda instancia de mantener el orden, mediante el empleo adecuado
de los medios de policía” (Policía, 2014).

Por esa razón, advierten que el uso de la fuerza es un recurso de última ins-
tancia y siempre debe tener como norma la proporcionalidad, e incluso se
menciona la posibilidad de “generar acuerdos o conciliaciones de solución”
dependiendo de las características de quienes se manifiestan, de los lugares
y motivos de las protestas.

Sin embargo, como muestran las cifras y características de su forma de

operar en el reciente ciclo de protestas, en casos como el paro del Cata-
tumbo o el Paro Nacional Agrario de 2013, en la práctica el Esmad opera
de acuerdo a una visión represiva de la protesta más propia de una concep-
ción centrada en la seguridad nacional y del Estado que en un enfoque de
seguridad ciudadana. De hecho, desde su creación misma este Escuadrón
ha sido criticado en forma permanente por el uso excesivo de la fuerza y el
empleo de armas no autorizadas o no convencionales, entre otras. Existe un
registro de personas asesinadas durante protestas atendidas por el Esmad
(Contravía, 2011; Corporación Jurídica Libertad, 2011).

Así, el 7 de septiembre de 2001 fue asesinado el estudiante Carlos Gio-

vanni Blanco a causa de un disparo de bala durante una protesta en la
Universidad Nacional en Bogotá. En las mismas circunstancias ocurrió
la muerte del estudiante de la Universidad Distrital Oscar Salas, el 8 de
marzo de 2006, pero esta vez una canica le perforó el cráneo (Gómez, 2011).
El 12 de octubre de 2008, cuando se desarrollaba la Minga indígena en
el Valle del Cauca, una protesta criminalizada por el Gobierno en cabeza

103
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

del expresidente Uribe, quien afirmó que estaba infiltrada por las Farc, la
Policía abrió fuego y cayeron asesinados 3 manifestantes. Días después
el esposo de la lideresa Aída Quilqué, Edwin Legarda, fue asesinado en
un retén militar, presuntamente por no atender una orden de detención
(Ruiz, 2011: pp. 192-193).

Algunos casos han tenido complicados procesos judiciales y, dada la im-

posibilidad de hacer justicia en el país, han sido llevados ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, como el del niño Nicolás Neira,
asesinado a golpes en una conmemoración del Primero de Mayo de 2005
en el centro de Bogotá (Orozco, 2010); el del estudiante de la Universidad
del Valle Jhonny Silva Aranguren, asesinado el 22 de septiembre de 2005
con un disparo en la nuca durante una protesta estudiantil, cuando agentes
del Esmad ingresaron al campus de la Universidad (El Espectador, 2009);
o el del indígena Belisario Camayo, asesinado en enfrentamientos con este
Escuadrón, con tiros de fusil, el 10 de noviembre de 2005, cuando partici-
paba en una ocupación pacífica de tierra en la hacienda “El Hapio”, en el
Valle del Cauca (Equipo Nizkor, 2005).

Las prácticas contemporáneas de la represión incluyen claramente el abuso

de la fuerza y el uso de armas no convencionales o no autorizadas. Durante
el Paro Nacional Agrario de 2013, el Esmad hizo un uso no permitido de
armas como el gas lacrimógeno, atacando a poblaciones indefensas como
mujeres y niños en lugares cerrados, despojándolos de sus pertenencias
como comida y artefactos para acampar, persiguiendo personas hasta sus
casas y destruyendo sus propiedades, usando la fuerza en forma despro-
porcionada como cuando se acude a los helicópteros para bombardear con
gas lacrimógeno, disparando armas de fuego e, incluso, existen denuncias
de tortura y agresiones sexuales (Movice-Cceeu, 2013: p. 28). Por lo demás,
el recurso al registro fílmico y fotográfico de los manifestantes, práctica
que linda con el “empadronamiento”, así como la infiltración, parecen ser
acciones comunes cuando de manejar la protesta se trata.

A principios de septiembre de 2013 hubo una citación por parte de algu-

nos congresistas al Ministro de Defensa y al director de la Policía para que
respondieran un cuestionario por el exceso de fuerza en la represión del
Paro Agrario. Entonces se planteó la necesidad de desmontar o reformar
el Esmad, un cuerpo que ha crecido significativamente pasando de tener
doscientos patrulleros, ocho suboficiales y nueve oficiales, a contar con 1950
efectivos con presencia en 12 ciudades del país (Gómez, 2011). No obstante,

104
 Edwin Cruz Rodríguez

la respuesta del ministro fue el anuncio de la ampliación del pié de fuerza y

la reforma a la ley de seguridad ciudadana para endurecer las penas.

En resumen, si a un modelo de contención de la protesta intensivo en fuerza

como el colombiano se adiciona un marco jurídico punitivo, se tiene una
situación muy precaria para el derecho a la protesta social. El caso de los 10
estudiantes de la Universidad Minuto de Dios seccional Soacha documenta-
do por Rozo (2013: pp. 41-42), da una idea de los procedimientos policiales
y judiciales para contener la protesta. Los jóvenes se encontraban apoyando
de forma pacífica una manifestación el 29 de agosto de 2013 en apoyo a los
campesinos, cuando fueron arbitrariamente detenidos, sometidos a torturas
y judicializados irregularmente, puesto que las detenciones legalizadas por
un juez de garantías se basaron únicamente en la versión ofrecida por los
policías acusándolos sin pruebas de obstrucción a vía pública y violencia
contra empleado oficial. Lo cierto es que los estudiantes permanecieron
privados de su libertad por 25 días en condiciones deplorables.

Las movilizaciones y las formas de contención implementadas durante el

primer gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2014) permiten inferir un
marcado aumento en la criminalización y la represión, que puede consta-
tarse con un repaso por algunas características y cifras de la acción de las
autoridades en dichas protestas y que contrasta con la apertura del Gobier-
no en el marco de las negociaciones de paz en La Habana. En los últimos
años se registraron varias protestas sociales de grandes magnitudes a lo
largo y ancho del país (Cruz, 2014). Como era de esperarse, la represión
y la criminalización de la protesta se incrementaron de manera notable,
presentándose dramáticos casos de abuso de la fuerza por parte de las
autoridades (Movice-Cceeu, 2013).

Es posible constatar el nivel de represión a medida que los actores sociales

encontraban en la protesta una forma de tramitar sus demandas, tomando
como referencia únicamente las protestas que más relevancia tuvieron en
los medios de comunicación, el paro estudiantil de 2011 y los paros cafetero,
nacional agrario y del Catatumbo en 2013. Así, la protesta menos reprimida,
en comparación, fue el paro estudiantil de 2011, y la que sufrió más represión
fue el paro nacional agrario de agosto y septiembre de 2013.

En el paro estudiantil se registró un estudiante muerto en extrañas circuns-

tancias durante una manifestación en la ciudad de Cali y enfrentamientos
entre estudiantes y el Esmad en universidades de las regiones, como la

105
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

Santiago de Cali, la de Antioquia, la de Pamplona, y la Distrital en Bogotá.

De la misma manera, en varias ocasiones autoridades civiles y policiales
criminalizaron la protesta al denunciar una presunta “infiltración” de la
guerrilla (Cruz, 2012: pp. 155-156). Sin embargo, las principales acciones del
movimiento, realizadas en Bogotá en octubre y noviembre, se desarrollaron
sin enfrentamientos con la Policía.

No ocurrió lo mismo con el paro cafetero, entre febrero y marzo de 2013,

puesto que allí tomó forma un incremento en los niveles de represión. A las
acusaciones de infiltración guerrillera de las protestas por parte de autori-
dades civiles, como los ministros de agricultura y defensa, y policiales, se
adicionaron distintas agresiones del Esmad, que dejaron una cifra cercana
al centenar de lesionados, un muerto y la apertura de investigaciones ju-
diciales a, por lo menos, 70 personas, así como la judicialización de otras
30 con sustento en la ley de seguridad ciudadana de 2011, que penaliza los
bloqueos de vías públicas (Cruz, 2013: pp. 145-146).

Más tarde, en el paro campesino del Catatumbo, desarrollado principalmente

con bloqueos a vías arterias, se intensificaron las estrategias de criminaliza-
ción y represión. El Ministerio de Defensa acudió a los medios de comuni-
cación para denunciar supuestas infiltraciones de la guerrilla de las Farc en
las organizaciones que lideraban la protesta, la Asociación de Campesinos
del Catatumbo (Ascamcat) y la Asociación de Campesinos del Valle del Río
Cimitarra (Acvc); acusaciones que no concluyeron en el ámbito de lo judicial
como correspondería, pero que obstaculizaron los iniciales acercamientos
entre los manifestantes y el Gobierno (Movice-Cceeu, 2013: p. 14). En medio
de las protestas, entre el 20 y el 22 de junio, fueron asesinados cuatro cam-
pesinos a causa de heridas de bala producidas por fusiles de uso de la fuerza
pública (Movice-Cceeu, 2013: p. 26). La Policía llegó a utilizar helicópteros
para dispersar las manifestaciones y algunos activistas denunciaron el uso
de armas no convencionales o no autorizadas; hubo una elevada aunque
no confirmada cifra de heridos en los enfrentamientos y 10 manifestantes
judicializados (Cinep, 2013: p. 21; Programa Somos Defensores, 2014: p. 4)

Con todo, la represión afloró con mayor ahínco durante el paro nacional
agrario. A partir de los datos de la Policía Nacional, el investigador del Ci-
nep, William Rozo (2013: p. 39), afirma que hubo 873 capturas, el 57 por
ciento de las cuales llevaron a una judicialización. La represión alcanzó tal
nivel que con posterioridad varias organizaciones defensoras de los dere-
chos humanos, encabezadas por el Movimiento de Víctimas de Crímenes

106
 Edwin Cruz Rodríguez

de Estado y la Coordinación Colombia-Europa-Estados Unidos, solicitaron

una audiencia sobre el tema a la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, realizada en el marco de su periodo de sesiones 139.

El informe presentado ante dicha instancia muestra unas cifras globales

del período de protestas, entre el 11 de junio y el 7 de septiembre de 2013,
recopiladas con la participación de organizaciones defensoras de derechos
humanos y de organizaciones de movimientos sociales, según las cuales “902
personas fueron víctimas de algún tipo de agresión. Del total de los casos, 15
personas fueron asesinadas, 7 víctimas de algún tipo de acto cruel o tortura,
entre ellos un abuso sexual; 315 personas detenidas arbitrariamente, 40 per-
sonas víctimas de fuertes golpizas, 329 que a causa de los ataques, resultaron
con algún tipo de lesión y/o herida y 5 personas con heridas graves que les
derivó incapacidad parcial o total. Es de resaltar que en 70% de los casos, la
agresiones estuvieron acompañadas por otros tipos de violaciones… existen
al menos 3 casos de presuntas desapariciones forzadas” (Movice-Cceeu, 2013:
p. 23). Según el mismo informe, la Policía fue responsable del 88,15% de los
hechos denunciados (52% el Esmad, 1,22% la Seccional de Policía Judicial
e Investigación, 35,48% la Fuerza Disponible); el Ejército, por su parte, fue
responsable de un 1,55 por ciento de los casos, mientras en un 8,54 no pudo
establecerse la responsabilidad (Movice-Cceeu, 2013: p. 24).

En el campo, el más afectado por la represión durante el paro agrario fue el

departamento de Boyacá, donde los manifestantes liderados por “Dignidad
Agropecuaria” se enfrentaron a lo que, más que una operación policial de
contención de la protesta, pareció la ocupación por un ejército enemigo.
Las evidencias de la represión se hicieron públicas gracias al uso de las
redes sociales virtuales por parte de los afectados. En efecto, los videos que
rotaban por Internet dejaban ver agentes del Esmad ejerciendo violencia
contra mujeres embarazadas, niños y personas de la tercera edad; haciendo
un uso indebido de armas como los gases lacrimógenos; abusando de su
fuerza en contra de ciudadanos indefensos; utilizando armas no autoriza-
das o no convencionales e, incluso, persiguiendo a los ciudadanos hasta
sus casas y destruyendo sus propiedades (Canal Capital, 2013; Semana,
2013a). Un informe de defensores de derechos humanos (Equipo Nizkor,
2013), denunció la magnitud de lo ocurrido. La gravedad de los hechos
llevó a que el presidente Santos, quien al principio del paro había afirmado
públicamente que la protesta había fracasado y, concretamente, “el tal paro
agrario no existe”, se viese avocado a pedir disculpas al país por los abusos
de la fuerza pública.

107
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

No obstante, también en la ciudad la represión se disparó; por ejemplo, en

ciertas localidades de Bogotá. Con el transcurrir del paro, sus habitantes
se solidarizaron con los manifestantes del campo mediante “cacerolazos”
y manifestaciones pacíficas que hicieron de la tradicional ruana el símbolo
de su compromiso y que terminaban con concentraciones en la Plaza de
Bolívar. Sin embargo, a estas manifestaciones siguieron desórdenes y actos
criminales de saqueo en localidades como Bosa, Soacha, Suba, Engativá
y Ciudad Bolívar. Estos desórdenes arrojaron un saldo de tres jóvenes
muertos en enfrentamientos con la Policía (Semana, 2013b). Si bien tales
acciones no tenían un claro vínculo con las protestas en solidaridad con
los campesinos, las autoridades los hicieron equivalentes, de forma que la
protesta social fue estigmatizada como “vandalismo”, aunque nunca hubo
investigaciones concienzudas para establecer a qué intereses obedeció
ese vandalismo sincronizado. El presidente Santos ordenó militarizar la
capital; la Policía, en un acto de flagrante violación del debido proceso y
otros derechos humanos, luego de una multitudinaria manifestación en el
centro de la ciudad publicó ampliamente fotografías de 48 jóvenes y ofreció
recompensas por su captura afirmando que se trataba de un “cartel de los
vándalos” (Movice-Cceeu, 2013: p. 3).

Así pues, el incremento de la represión parece obedecer a una estrategia

deliberada de contención de un ciclo ascendente de protesta. Aunque la
criminalización y la represión varían de acuerdo a lugares, repertorios de
acción colectiva y grado de afectaciones a terceros, es notorio que en el
primer gobierno de Santos se caracterizó por un marcado ascenso. Con
todo, la represión de la protesta en Colombia no logra explicarse única-
mente por razones coyunturales sino también por factores como las po-
líticas contrainsurgentes desarrolladas en el marco del conflicto armado,
un marco jurídico de tipo punitivo y un aparato policial militarizado, que
plantean enormes retos de cara al posacuerdo, pues la construcción de la
paz y la consolidación de la democracia suponen un respeto irrestricto por
las formas de participación política no violentas, el derecho a la protesta y
los movimientos sociales, con el fin de excluir el recurso a la violencia como
forma de hacer política.

Corolario
Un eventual escenario de posacuerdo plantea, entre otras cosas, la necesidad
de garantizar el derecho a la participación política. Este no se agota en el
acceso al sistema político institucional, sino que comprende otras formas

108
 Edwin Cruz Rodríguez

de acción política, como la protesta social, que ha tenido una revitalización

en los últimos años. Los movimientos y protestas sociales desempeñan una
serie de funciones concretas que, en general, contribuyen a la democrati-
zación de los regímenes políticos representativos y complementan otras
formas de participación ciudadana.

El legado de la Guerra Fría, considerado en la sociedad colombiana gracias

a la prolongación del conflicto armado, genera un ambiente poco propicio
para aceptar la protesta social como el ejercicio de un derecho. Por el con-
trario, tanto la DSN como las políticas de contrainsurgencia han fomentado
en distintos sectores y niveles de la sociedad una orientación contrainsur-
gente que criminaliza y reprime la protesta, al concebirla como una parte
del proyecto de la insurgencia armada, promoviendo en consecuencia un
tratamiento fundamentalmente militar de los conflictos sociales.

Esto se traduce en la represión como el modo predominante de manejar

la protesta social. Una represión que por las características del conflicto
armado es desarrollada por vías legales e ilegales, oficiales y para-oficiales,
debido tanto a la militarización como a la privatización de la función poli-
cial, desde los ejércitos paramilitares hasta la “limpieza social”. En fin, el
legado de la Guerra Fría se proyecta sobre el cuerpo de policía especializado
en el manejo de la protesta, puesto que tiene una orientación militarista y
contrainsurgente fundada en un concepto de seguridad nacional más que
en la seguridad ciudadana, y en la legislación que regula esa actividad, ca-
racterizada por penalizar sus acciones básicas y prácticamente prohibirla.

En consecuencia, pensar la protesta social en el período de transición luego

de un acuerdo de paz equivale a discutir el contexto en el que ésta se pro-
duce. Tal escenario plantea como su principal desafío salir de la lógica de la
Guerra Fría que ha constituido esa especie de “sociedad contrainsurgente”,
previamente examinada. A partir de allí es necesario promover políticas que
ataquen los sesgos contrarios a la protesta que persisten en la sociedad y en
la cultura política, así como en las instituciones públicas: desprivatizar la
función de policía, es decir, acabar con el fenómeno del paramilitarismo en
todas sus variantes, y desmilitarizar la policía y las políticas de seguridad.

En particular, es necesaria una reforma del cuerpo de policía especializa-

do en el manejo de la protesta que pase por su desmilitarización y por la
asunción del concepto de seguridad ciudadana como reemplazo del énfasis
en la seguridad nacional que aún predomina, si no en su doctrina por lo

109
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

menos sí en sus acciones. La función de contención de la protesta debe

estar orientada a prevenir la violencia, garantizar y proteger los derechos
de los ciudadanos, tanto los que protestan como los que se ven afectados
por este tipo de acciones. Del mismo modo es necesario generar un marco
legal que atienda a las características concretas de las acciones de protesta
y coadyuve a ver en ella el ejercicio legítimo de un derecho, más que un
crimen potencial que hay que penalizar.

110
 V. Algunos desafíos del posacuerdo
para la reforma de la Policía

Introducción

En los dos capítulos precedentes se examinaron algunas de las conse-

cuencias que la militarización ha tenido sobre la Policía, en los ámbitos
institucional, operativo y doctrinario. De la misma manera, se analizó la
contención policial de la protesta como un caso extremo de militarización
con consecuencias negativas sobre la consolidación de la democracia y
la construcción de la paz. Este capítulo identifica algunos de los desafíos
que dichas situaciones plantean de cara a una reforma de la Institución
en el postacuerdo.

La eventual transición hacia la paz plantea la necesidad de reformar la Po-

licía con el fin de redefinir sus roles y funciones con miras al desarrollo de
políticas de seguridad ciudadana que permitan construir paz y consolidar la
democracia. Desde luego, por las características de un posacuerdo parcial y
armado al que puede arribarse en el corto plazo en Colombia, tales reformas
sólo podrían desarrollarse en el mediano plazo y de manera paulatina o
gradual. En cualquier caso, uno de los retos después de cualquier conflicto
armado es el de democratizar la seguridad y hacer que la Policía adopte una
forma de operar transparente y respetuosa de las libertades y los derechos
humanos (Call, 2002, p. 1). Ello implica una reestructuración a nivel insti-
tucional, operativo y doctrinario, a la cual no es ajena la Policía colombiana.

A fin de desarrollar estos argumentos, en primer lugar, se examina el reto

de transitar hacia un control democrático de la Institución. Seguidamente,
se plantea la necesidad de concebir una doctrina policial cuyo núcleo sea
la seguridad ciudadana, que abandone el énfasis en la seguridad nacional
y el orden público. En tercer lugar, se analizan algunos de los principales
ejes de discusión en torno al pie de fuerza. Para terminar, se discuten las
alternativas para la definición de roles y funciones en el marco de un período
de posacuerdo caracterizado por la persistencia de distintas expresiones de
violencia organizada.

111
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

1. El control democrático

Una de las preocupaciones de la reforma policial ha sido vincular tanto a

civiles, al gobierno como a la ciudadanía en general, a la gestión y control de
sus políticas. En este sentido apunta la medida tendiente a la reubicación de
la Policía en otro ministerio. En ningún otro país de América Latina la policía
hace parte del ministerio o secretaría de defensa, sino que está ubicada en
instancias de justicia o interior, e incluso especializadas en seguridad ciuda-
dana. Si bien el argumento según el cual el Ministerio del Interior podría verse
desbordado al asignarle funciones policiales, o la Policía podría permearse de
política, es sólido, también se ha sugerido la posibilidad de crear una instancia
civil dependiente del Ejecutivo encargada de la seguridad ciudadana, como
podría ser un departamento administrativo (Pizarro, 1995, p. 206).

Eso permitiría su desmilitarización, en lo que tiene que ver con su funcio-

namiento institucional, y al mismo tiempo llenar un vacío, en la medida en
que no existe una instancia nacional que formule las políticas de seguridad
ciudadana y esta función ha tenido que suplirla la propia Policía (Vargas y
Pinzón, 2008, pp. 39-40). Este debate volvió a agitarse en mayo de 2014,
alrededor de una posible reforma de este cuerpo armado y la eventual
creación de un ministerio de seguridad ciudadana. Llegó a plantearse un
proyecto de ley al respecto y se rumoraba que sería la columna vertebral de
la política de seguridad en el segundo gobierno de Juan Manuel Santos. El
proyecto estaba orientado a civilizar la Policía y tenía un énfasis en la segu-
ridad ciudadana. Sin embargo, el Cuerpo de Oficiales de la Reserva de las
Fuerzas Militares y de la Policía rechazó la posibilidad de esa reforma como
inoportuna por sacar la Policía del Ministerio de Defensa (Arrázola, 2014).

Con todo, más que una subordinación al gobierno civil se debería apostar
por un control democrático de la gestión policial. Ruiz, Illera y Manrique
(2006, p. 196-197) sostienen que otro mito de la reforma de la Policía es
que un mayor control de los civiles se traducirá en un mejoramiento en el
servicio. En estricto sentido, el control civil de los organismos armados, sean
militares o policiales, no es en sí mismo garantía de un buen funcionamiento.
Por ejemplo, el extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)
desde su creación estuvo supeditado a la Presidencia de la República; sin
embargo, eso no evitó que se desviara de sus funciones constitucionales
para realizar interceptaciones ilegales de comunicaciones y persecuciones
en contra de la oposición al gobierno de Uribe.

112
 Edwin Cruz Rodríguez

No obstante, la única forma de control no es la subordinación irrestricta

a los gobernantes civiles. Máxime en un contexto en el que en muchas re-
giones poderes locales son cuestionados por su vinculación con el crimen
organizado. Aún más, es necesario incorporar a la ciudadanía al control
de la gestión policial. De acuerdo con Vargas (2002, p. 368-369), “una
buena relación entre las Fuerzas Militares y de Policía y los ciudadanos
no es en lo fundamental resultado de una campaña de relaciones públicas
y publicidad, sino de la construcción de relaciones de confianza mutua, a
partir de la percepción de ambas partes como compañeras de ruta en la
consolidación de un proyecto de futuro para todos los colombianos”. Ade-
más, como también recuerdan varios autores (Frühling, 2009, p. 157-158;
Llorente, 1999, p. 399), la implementación de controles ciudadanos, como
los comités externos para el procesamiento de quejas que operan en Canadá
y [Link]., aumentan la transparencia y la eficiencia de las instituciones.
Como se mostró anteriormente, a eso apuntaba la reforma de 1993 cuando
creó el sistema nacional de participación ciudadana.

Ahora bien, la mayor parte de las reformas deberán pensarse en el mediano

y largo plazos. Así, por ejemplo, en el corto plazo es impensable proponer
la subordinación de las autoridades policiales a las autoridades locales,
debido a los problemas de infiltración del crimen organizado que en dis-
tintos lugares subsisten y al reciente reposicionamiento de las bandas cri-
minales “bacrim” o paramilitares. Además, como sostiene Borrero (2014),
en América Latina ha funcionado mejor el modelo vertical, militarizado y
jerarquizado de la policía que el modelo de las policías locales, pero eso
no responde al modelo en sí mismo, sino al contexto del sistema político,
presidencial y centralista. Esto es importante porque, en efecto, es posible
que en la primera etapa del período de transición hacia la paz no pueda
aún subordinarse la Policía a las autoridades locales y departamentales,
eso podría traer muchas complicaciones y toda reforma debería ser gradual
por las características el sistema político y sus recientes problemas. No
obstante, eso no debería implicar la ausencia de participación ciudadana
en el control de la gestión policial ni en la formulación de políticas. Por
eso, más que un control civil en cabeza de las autoridades puede ensayarse
un control democrático con mecanismos de participación ciudadana y con
formas de gestión policial transparentes.

113
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

2. La seguridad ciudadana como doctrina

policial

Como fue expresado, existen importantes desarrollos en términos de la

doctrina policial que conducen a la inserción de la seguridad ciudadana y el
respeto de las libertades y los derechos humanos en la Policía colombiana.
Sin embargo, al mismo tiempo la retórica de la seguridad ciudadana convive
con prácticas como la represión de la protesta de sesgo militar y el énfasis
en la seguridad del Estado. Por eso, el posacuerdo plantea como necesario
“revisar y actualizar la doctrina” (Carvajal, 2004, p. 47) y fundamentalmente
abandonar el énfasis en la seguridad nacional y el sesgo contrainsurgente,
que se concentra en los enemigos internos y externos al Estado, en favor de
la primacía de la seguridad del ciudadano (Ruiz, Illera y Manrique, 2006, p.
15). Siguiendo a Acero (2005, p. 176), “entendida como un bien público, la
seguridad ciudadana se refiere a un orden ciudadano democrático que elimina
las amenazas de la violencia en la población y permite la convivencia segura y
pacífica”. Por consiguiente, la seguridad ciudadana no es un asunto exclusivo
de policía ni de acciones policiales sino que es necesario coordinar entre las
distintas instancias del Estado a fin de garantizar derechos y libertades.

En este empeño sería fundamental revisar los procesos de formación. De

acuerdo con Vargas (2002, p. 448-449), la educación es fundamental en el
período de transición o posacuerdo, puesto que es parte de la socialización
de los servidores de la Fuerza Pública e incluso es propicia para generar
vínculos entre ellos y la sociedad, y con los valores de una sociedad demo-
crática. Para eso una buena alternativa es una vinculación más estrecha
entre la formación policial y el sistema educativo. El objetivo en este terreno
sería que los procesos de profesionalización tengan como eje doctrinario la
seguridad ciudadana.

3. El pie de fuerza

Uno de los temas que más suscita discusión de cara a la eventual reforma de
las [Link]. en el posacuerdo es la necesidad de reducir el pie de fuerza y las
estructuras creadas con el objetivo de combatir la insurgencia. En una ce-
remonia de ascensos policiales, en noviembre de 2014, el presidente Santos
afirmó que la Policía será una institución clave en el postconflicto y, entre

114
 Edwin Cruz Rodríguez

otras cosas, que se necesitaría un pie de fuerza numeroso para garantizar la

seguridad ciudadana (Presidencia, 2014). Aunque las discusiones sobre la
seguridad generalmente conducen al interrogante sobre cuál es el tamaño
ideal de la Policía, en realidad no es muy seguro que el aumento del pie de
fuerza tenga un impacto en el mejoramiento de los índices de seguridad,
puesto que esto es muy relativo al contexto (Llorente, 1999, p. 398). El pro-
blema se complica cuando se tiene en cuenta que los índices de inseguridad
y de criminalidad tienden a aumentar en el período de posacuerdo, como lo
muestran los casos centroamericanos (Rettberg et. al., 2002, p. 31).

No obstante, en verdad ambos problemas son bastante relativos. De

acuerdo con Frühling (2009, p. 153-155), no siempre es posible calcular
el número de efectivos que la policía debería tener de acuerdo al número
de habitantes. Primero, tal número depende de la cantidad de funciones
que la policía tenga a su cargo; así por ejemplo, existen fuerzas policiales
que le corresponden funciones burocráticas que le demandan una buena
cantidad del personal y no todos sus efectivos están prestando servicios de
patrullaje, vigilancia o investigación. Segundo, la capacidad de la policía
para desarrollar sus tareas no sólo depende del número de integrantes,
sino también de los medios a su disposición y el presupuesto, pues la tec-
nología permite en muchos casos reducir el número de efectivos por tarea.
Tercero, en el desempeño también influyen los mecanismos de control y el
grado de profesionalización o capacitación del recurso humano. En fin, la
razón policías/ciudadanos no siempre es un buen indicador de la capacidad
para garantizar la seguridad ciudadana. Habría que adicionar la variable
del enfoque y la doctrina policial, en la medida en que cuando se persigue
a toda costa la seguridad del Estado, en lugar de la seguridad ciudadana,
no es seguro que un número mayor de efectivos policiales contribuya a la
vigencia de los derechos y libertades de las personas.

También es cierto que los índices de violencia y criminalidad se han

disparado en algunos casos con posterioridad a los acuerdos de paz. Sin
embargo, por una parte, la violencia posacuerdo en Centroamérica no se
explica únicamente porque exista gente armada y preparada militarmente,
sino sobre todo porque las condiciones sociales en donde se cultivaron los
conflictos armados –falta de democracia, pobreza, desigualdad, etcétera–
quedan intactas después de terminar la confrontación armada (Wielandt,
2005, p. 7; Cardenal, 2008, p. 67). Por tanto, tratar los factores que generan
inseguridad una vez firmado el pacto de paz es, en buena medida, erradicar
las condiciones que hicieron posible la guerra.

115
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

Por otra parte, el ascenso en los niveles de criminalidad y violencia puede

tratarse por medios que no necesariamente se reducen a la represión sino
que también pueden apuntar a medidas preventivas que no conducen a
una ampliación del pie de fuerza (Esteban, 2010). La tesis que apunta a
resolver los desafíos a la seguridad en el posacuerdo con un enfoque fun-
damentalmente represivo parece olvidar que los conflictos armados tienen
orígenes multicausales que no pueden reducirse a su manifestación más
visible, la violencia.

Así, lo ideal sería apostar por este tipo de políticas preventivas, sobre todo
en casos donde la confrontación es reconocida como un conflicto de tipo
político y los factores que lo alimentan están enraizados en conductas re-
gulares como la represión política, como en el caso colombiano (Gutiérrez,
2014). De ahí la importancia de discutir reformas sobre prácticas como
la contención policial de la protesta que están ligadas a la vigencia de los
derechos políticos. Pero incluso en materias como el enfrentamiento de la
criminalidad organizada transnacional, aspectos como el mejoramiento de
los mecanismos para la recolección, procesamiento y análisis de informa-
ción, así como el establecimiento de redes internacionales, pueden tener
un mayor impacto que simplemente ampliar el pie de fuerza (Ruiz, Illera
y Manrique, 2006, p. 66).

4. ¿Una fuerza rural?

Otro de los interrogantes que más preocupa de cara al posacuerdo es ¿cómo

garantizar la seguridad en un contexto en el que no existirá propiamente
ausencia de violencia? En efecto, de firmarse un acuerdo de paz con las Farc
sólo se conseguiría poner fin a la violencia política de modo parcial, pues
continuaría la confrontación con el Eln. Lo que también continuará en el caso
de alcanzarse otro acuerdo con esta agrupación insurgente, pues es sabido
que en los últimos años hubo una reconfiguración del paramilitarismo, que
ha sido comprendido bajo el mote de “bandas criminales emergentes” (“ba-
crim”). Incluso hay la posibilidad de que sectores de la guerrilla viren hacia
negocios criminales, rehusándose a la desmovilización. Según Ávila (2015),
el posacuerdo plantea varios problemas fundamentales para la seguridad.
Primero, la necesidad de evitar una confrontación entre mafias que operan
en economías ilegales, coca, minería ilegal, una vez que las Farc se retiren de
los territorios que controlan. Segundo, qué pasará con los excombatientes
y cómo apoyar su retorno al campo o bien su permanencia en algún tipo

116
 Edwin Cruz Rodríguez

de vida militar, por ejemplo como los escoltas que se pusieron en práctica
tras la desmovilización del M-19 a principios de los noventa o incluso al-
guna modalidad de guardabosques. Tercero, la protección de zonas donde
los exguerrilleros se reincorporarán con sus familias a la vida civil, zonas
rurales con poca presencia institucional: ¿quién va a brindarles seguridad?,
ellos probablemente no querrán que sea el Ejército.

Ante un escenario complejo, se han planteado cuando menos dos alterna-

tivas: la preparación de las [Link]. para una pacificación paulatina, que no
implica necesariamente la desmilitarización de la Policía, y la formación de
un cuerpo policial especializado con poder de fuego para hacer frente a esas
amenazas a la seguridad, que permitiría una especialización de la Policía
en la seguridad ciudadana.

La primera alternativa fue planteada hace unos años por Llorente, Ortiz
y Urrutia (2008). Para estos investigadores, dado que es muy complicado
afirmar que en Colombia tendrá lugar un postconflicto propiamente dicho,
similar a los que se alcanzan luego de un único acuerdo de paz, es nece-
sario preparar a las [Link]. para una pacificación paulatina. En el caso de
la Policía, esto implica pensar su estructura, doctrina y operatividad en el
contexto del conflicto y no, como ocurre desde 1993, como si la Institución
estuviese llamada a operar en condiciones de normalidad. La Policía deberá
operar en un ámbito no pacificado o no del todo pacificado, lo cual la dife-
rencia sustancialmente de cualquier otra experiencia en el mundo, sobre
todo en relación con la necesidad de brindar seguridad en el campo; por
ejemplo, la policía montada de Canadá o la gendarmería francesa actúan
en condiciones de normalidad (Llorente, Ortíz y Urrutia, 2008, p. 6). Por
consiguiente, la requerida es “una fuerza de policía polivalente”, capaz de
adaptarse a distintos escenarios sin comprometer su identidad, campañas
de contrainsurgencia, lucha contra el crimen organizado, prevención del
delito común, en distintos contextos rurales y urbanos (Llorente, Ortíz y
Urrutia, 2008, p. 4).

En particular, la acción policial debería adaptarse a tres tipos de escenario

en una situación de conflicto tendiente a una pacificación paulatina (Llo-
rente, Ortíz y Urrutia, 2008, pp. 24-25): primero, de zonas pacificadas o
casi pacificadas, con mínima presencia de grupos armados ilegales y donde
puede desarrollar funciones convencionales; segundo, zonas de consolida-
ción avanzada, donde la Policía tendría alguna dificultad para desarrollar
sus funciones tradicionales, puesto que existen grupos armados ilegales en

117
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

actividad, y debería poder participar en campañas contrainsurgentes sola

o en coordinación; y tercero, zonas de consolidación incipiente, donde hay
amplia presencia de grupos armados ilegales y economías ilícitas, la Policía
sigue cumpliendo tareas básicas pero debe tener capacidad para hacer un
uso de la fuerza importante y desarrollar operaciones defensivas de contra-
insurgencia. En suma, la distinción en roles y funciones entre la Policía y
las [Link]. seguiría siendo opaca y dependería del grado de consolidación
del Estado y el nivel de amenaza que deba enfrentar, sin poder afectar el
carácter nacional de la institución, que la ha blindado de ser capturada por
el crimen en las localidades o cuando menos ha moderado los niveles de
esa influencia (Llorente, Ortíz y Urrutia, 2008, p. 27).

Esta alternativa presenta varias dificultades. En primer lugar, si bien es

cierto que uno de los logros de la Política de Seguridad Democrática fue
haber llevado la fuerza pública a todos los municipios del país (Atehortúa,
2007, p. 52), este hecho no se traduce en una consolidación del Estado. De
hecho, como ya fue anotado, una de las críticas planteadas a la Política de
Consolidación de la Seguridad Democrática fue el déficit en términos de
consolidación institucional, puesto que más allá de la presencia de la Fuer-
za Pública no existían indicadores que permitieran evaluarla (Atehortúa
y Rojas, 2009, p. 65). Por lo demás, miembros destacados de las [Link].,
con conocimiento del terreno durante años, han llamado la atención sobre
el hecho de que no sólo la Fuerza Pública puede resolver los problemas de
seguridad y consolidación del Estado, aún cuando son capaces de derrotar
la insurgencia y otras amenazas (Salcedo, 1999, p. 356).

Un segundo problema es que al no definir con claridad los roles y funcio-

nes de la Policía, la propuesta retorna a los problemas que trae consigo
la militarización de este cuerpo y que se han expuesto anteriormente. En
otras palabras, la militarización de la Policía en términos institucionales,
operativos y doctrinales, continuaría suponiendo un obstáculo a la imple-
mentación de la seguridad ciudadana, fundamental para salir de un con-
flicto con características políticas que hace necesario garantizar derechos
políticos para avanzar en la construcción de la paz y la consolidación de
la democracia. Además, dicha alternativa supone un sesgo represivo para
tratar las amenazas a la seguridad en el posacuerdo, que no necesariamente
garantizará mayor seguridad.

Un tercer problema es que las amenazas por enfrentar en el posacuerdo, en

particular la eventual persistencia del Eln o de otros sectores armados ancla-

118
 Edwin Cruz Rodríguez

dos en amplios terriorios del país, e incluso, que pudieran surgir en medio
de la negociaocion de paz con las guerrillas o luego de firmada la misma,
supone enfrentar un problema estratégico central del conflicto con la insur-
gencia, ¿cómo garantizar simultáneamente presencia sobre el territorio, con
capacidad de fuego suficiente para repeler ataques, y una alta movilidad? (De
Francisco, 1999, p. 499). La guerrilla tiene una forma de operar caracterizada
por la movilidad, por lo tanto plantea una dificultad considerable tratar de
establecer en qué territorios se ha consolidado el Estado. Lo que caracterizó
la confrontación durante los años noventa fue una dinámica en la que la
guerrilla atacaba poblaciones que únicamente contaban con la presencia
de la Policía, la cual no tenía suficiente capacidad de fuego para repeler los
ataques. La guerrilla implementaba la táctica del “salto de la pulga” y atacaba
en otro sitio con características similares. Eso ponía en aprietos la seguridad
en ciertas regiones e incluso a nivel nacional, dado que en aquél entonces las
[Link]. no tenían las capacidades de movilidad que hoy tienen.

Ahora bien, esta movilidad alcanzada gracias al crecimiento de las brigadas

móviles y la implementación de comandos conjuntos, junto con adelantos
tecnológicos que redundaron en mayor velocidad y cobertura espacial (Bo-
rrero, 2006, p. 117-119), ha resuelto parcialmente un problema, pero quedaría
pendiente resolver la dificultad que supone hacer presencia en el territorio
con capacidad de fuego para repeler amenazas. En este sentido, el proble-
ma retorna a la discusión planteada desde entonces, con tres alternativas
(De Francisco, 1999, pp. 501-505). Primero, como fue planteado en 1993,
fortalecer la Policía de Carabineros para brindar seguridad en el campo;
esta alternativa, como ya se vio, fue abandonada. Segundo, involucrar a la
población civil, tal como sucedió con las cooperativas de seguridad rural
“Convivir”, opción que ha demostrado su inutilidad y sus consecuencias
perversas al aumentar la criminalidad organizada y desafiar el monopolio de
la fuerza estatal. Tercero, crear una milicia o guardia nacional, una tercera
estructura que tenga suficiente poder de fuego para asegurar la presencia y
repeler las amenazas de inseguridad en regiones “no consolidadas” sin que
ello comprometa las funciones de Policía y la seguridad ciudadana, que se
mantendrían a su cargo.

La segunda alternativa para hacer frente a las amenazas del posacuerdo

precisamente adopta esta perspectiva y plantea formar una fuerza distinta
de la Policía y de las [Link]. Como ya fue planteado, no es una propuesta
novedosa e incluso en otros momentos ha alimentado el debate parlamen-
tario (Dávila, 1999, p. 340). Recientemente, esta propuesta fue defendida

119
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

por Velásquez (2015a, p. 10); en su perspectiva las nuevas amenazas por

enfrentar en el posacuerdo se caracterizan por su “hibridez” y, en conse-
cuencia, reclaman una estrategia que desborda las aptitudes tanto de la
Policía como del Ejército.

Así pues, existirían dos opciones: una reforma estructural que paulatina-
mente permita el crecimiento de la Policía y la especialización de cuerpos
de seguridad ciudadana y rurales como la Policía de Carabineros, o la
creación de una guardia nacional rural mediante el desdoblamiento del
personal actual, de Policía y Ejército, en áreas rurales periféricas. Se trata
de una salida intermedia para amenazas intermedias, con parte civil y parte
militar. El crimen organizado en algunas regiones tiene cierta capacidad
militar que sobrepasa al de la Policía, que debe perfilarse como un cuerpo
civil. Las [Link]. no deben enfrentarlas porque su poder de fuego es muy
alto y puede ocasionar daños y costos colaterales para la población civil
(Velásquez, 2015a, p. 14).

En contraste con la anterior, esta alternativa permitiría hacer frente a los

problemas de seguridad del posacuerdo sin por ello comprometer la posibi-
lidad de desarrollar políticas de seguridad ciudadana. Sin embargo, enfrenta
problemas prácticos de consideración. Por ejemplo, de acuerdo con Borrero
(2014), el tipo de instituciones militares que hay en Colombia hacen que
difícilmente pueda pensarse en una tercera fuerza entre Policía y Ejército.
Además, porque tiene unas complicaciones prácticas: habría que extraer
oficiales de ambos cuerpos, donde éstos escasean debido al crecimiento de
las [Link]. en la última década. Por eso, tal vez una solución menos com-
pleja sería fortalecer los Comandos Móviles de Carabineros creados en el
contexto de la política de seguridad democrática.

Corolario
Este capítulo ha reconstruido cuatro grandes ejes de discusión alrededor de
las reformas que requeriría la Policía colombiana en un hipotético contexto
de posacuerdo. En primer lugar, es necesario acondicionar el funcionamien-
to institucional al control democrático. Esta forma de control, por una parte,
va más allá de la mera subordinación de la Institución al gobierno civil, en
la medida en que está demostrado que no es suficiente para garantizar un
funcionamiento adecuado, y por otra, implica involucrar a la ciudadanía en
los procesos de formulación de políticas y al control de la gestión policial,
no sólo en la implementación de planes de seguridad, máxime en un con-

120
 Edwin Cruz Rodríguez

texto en el cual, en el corto plazo, no será posible subordinar las secciones

policiales a los gobiernos locales.

En segundo lugar, es necesario afianzar el marco conceptual de la seguri-

dad ciudadana como parte central de la doctrina policial, de tal manera que
se desplace el énfasis en la seguridad nacional, el sesgo contrainsurgente
y el orden público a favor de la protección de los derechos y libertades
de los ciudadanos. Es necesario acoplar las prácticas a los discursos de la
seguridad ciudadana que han sido adoptados por la Institución. Por eso
es fundamental trabajar sobre los procesos de formación de los integran-
tes de la Policía en orden a afianzar en ellos los valores básicos de una
sociedad democrática.

En tercer término, se ubica el problema del pie de fuerza que si bien creció
en los últimos años como consecuencia de la política de seguridad demo-
crática, de cara al posacuerdo se discute su posible reducción. La eficacia
de la Policía no está vinculada exclusivamente a un elevado pie de fuerza y
el grado en que éste pueda contribuir a la seguridad depende de numerosos
factores del contexto. Incluso ante el previsible aumento de la inseguridad
ciudadana en el posacuerdo, pueden adoptarse políticas que no necesaria-
mente pasen por el ejercicio de la fuerza y la represión.

En fin, un interrogante muy relevante se orienta a la necesidad de ga-

rantizar la seguridad en un contexto de diversas amenazas y formas de
violencia que no desaparecerán con la firma de acuerdos de paz entre el
gobierno y la insurgencia. En particular, quedó planteado el debate acerca
de la redefinición de roles y funciones entre Policía y Ejército, que proba-
blemente hará necesaria la configuración de una especialidad o una fuerza
intermedia capaz de enfrentar a las amenazas rurales que obstaculicen
la construcción de paz en el posacuerdo sin desmedro de la provisión de
seguridad ciudadana.

Cierre
Una guerra interna de más de medio siglo le ha impreso a las [Link]. unas
características particulares que deben reformarse para adaptarlas a un
contexto donde prime la construcción de la paz y la consolidación de la
democracia. El conflicto armado ha prolongado en Colombia las lógicas
propias de la Guerra Fría, uno de sus efectos ha sido la imposibilidad
de transformar el esquema de las relaciones cívico-militares establecido

121
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

desde el Frente Nacional, el cual asegura la subordinación de las [Link].

al gobierno civil a cambio en un importante margen de autonomía, pero
implica la difusión de una mentalidad contrainsurgente, la politización de
estas instituciones en términos de anti-comunismo y anti-izquierdismo y,
por tanto, el recurso permanente a la represión política.

Dicho esquema genera unas tensiones entre civiles y militares agudizados

en coyunturas como las negociaciones de paz con la insurgencia, debido a
las transformaciones en las expectativas de los distintos actores del sistema
político y el realineamiento de las coaliciones, que pueden ser aprovechados
para ampliar o reducir la autonomía. En el contexto de las actuales nego-
ciaciones de paz en La Habana, a las previsibles tensiones cívico-militares
producto de las dudas que los sectores militares pueden albergar, se adi-
ciona el inédito intento de la oposición uribista por politizar a las [Link]. en
contra del proceso. En esta situación convergen los problemas del esquema
de relaciones cívico-militares con los legados de la PSD.

En efecto, aunque el gobierno Uribe implementó una inédita política de

seguridad y defensa de origen civil, debido a su énfasis contrainsurgente
no significó una reestructuración de las formas de organización y acción,
de las doctrinas de las [Link], ni del modelo de relaciones cívico-militares.
Así, en este terreno el legado de la PSD ha implicado dificultades para el
actual Gobierno en su empeño hacia la solución negociada del conflicto
armado. La legitimidad del gobierno Uribe dependió en buena medida de
los resultados militares, lo que aunado a la reactivación de la DSN en clave
de guerra contra el terrorismo y a la subordinación desinstitucionalizada
que se estableció, redundó en una mayor legitimidad y la ampliación del
margen de autonomía para las [Link]. De ahí las dificultades del gobierno
Santos para articular ciertos sectores militares a su política de paz, cuando
además procede a reconocer a la guerrilla como interlocutor político y no
como simple delincuente o “terrorista”.

Por lo anterior, el período de posacuerdo o de transición plantea la necesidad

de realizar una reforma estructural de las [Link], que acondicione estas ins-
tituciones a los retos que plantea la construcción de la paz y la consolidación
de la democracia. Tal reforma debería empezar por la transformación de la
doctrina contrainsurgente heredada de la Guerra Fría, de tal manera que sea
posible establecer un control democrático de dichas instituciones que se vea
reflejado en sus formas de organización y operación. Si bien se ha supuesto
que las [Link]. son apolíticas y no deliberantes, lo cierto es que las doctrinas y

122
 Edwin Cruz Rodríguez

políticas contrainsurgentes implican una politización que ha obstaculizado la

consolidación de la democracia y que en el contexto de un eventual posacuerdo
plantearía mayores problemas. Este hipotético escenario debería permitir la
exclusión definitiva de la violencia como forma de acción política. Por tanto,
la superación de los legados de la Guerra Fría implicaría necesariamente el
respeto al ejercicio del derecho a disentir y al pluralismo político.

En un sentido similar, la militarización de la Policía, fenómeno explicado

tanto por la inicial necesidad de despartidizarla como por la influencia de
las doctrinas contrainsurgentes que han operado en el marco del conflicto
armado interno, con expresiones a nivel institucional, operativo y doctri-
nal, reclama una reforma sustancial cuyo horizonte debería ser adaptar
la Institución al marco conceptual de la seguridad ciudadana, cuyo fin es
la garantía y el desarrollo de los derechos y libertades de los ciudadanos,
más que la seguridad nacional o el mantenimiento del orden público. De
cara al postconflicto, la Policía requiere una reforma que la despolitice,
en el sentido de transformar el horizonte contrainsurgente que en buena
medida guía sus formas de acción, de tal manera que su doctrina empiece
por aceptar la pluralidad que caracteriza a una sociedad democrática, lo
que deberá traducirse en superar los sesgos anti-izquierdistas propios de
la doctrina del “enemigo interno”.

Así por ejemplo, deberían revisarse prácticas como las de la represión de la

protesta social, que actualmente es concebida predominantemente como
una alteración del orden público cuando no como un delito, para reconocerla
como un derecho ciudadano que puede contribuir a la democratización de
la sociedad. El respeto por la diferencia política es necesario para excluir de
manera definitiva el recurso a la violencia como forma de ejercicio político
y, por lo tanto, para la construcción de la paz.

Se requiere una reforma del cuerpo de policía especializado en el manejo

de la protesta, el Esmad, que conlleve a su desmilitarización y a la asun-
ción del concepto de seguridad ciudadana, que si bien se ha incorporado
a su doctrina, aún permanece en sus formas de acción, como reemplazo al
énfasis en la seguridad nacional y el orden público. Desde el punto de vista
de la seguridad ciudadana, la contención de la protesta no tiene como fin
garantizar a cualquier costo el orden social, se trata en primera instancia
de prevenir la violencia, garantizar y proteger los derechos y libertades de
los ciudadanos, tanto los que hacen uso de su derecho a la protesta como
aquellos que se ven afectados.

123
 Fuerza pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia

En fin, la reforma de la Policía, para enfrentar el postacuerdo, pasa entre

otras cosas por acondicionar su funcionamiento institucional al control
democrático, que va más allá de la mera subordinación al poder civil; por
afianzar el marco conceptual de la seguridad ciudadana como base de su
doctrina; y por adecuar sus roles y funciones a las amenazas a la seguridad
ciudadana.

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Para la diagramación se utilizaron los caracteres
Georgia y Times New Roman
Noviembre de 2015

El conocimiento es un bien de la humanidad.

Todos los seres humanos deben acceder al saber.
Cultivarlo es responsabilidad de todos.