Sentencia C-902/03
COSA JUZGADA RELATIVA-Configuración
CONVENCION COLECTIVA-Definición
CONVENCION COLECTIVA-Elementos
ELEMENTO NORMATIVO DE LA CONVENCION-Disposiciones
con vocación de permanencia en el tiempo
ELEMENTO OBLIGATORIO DE LA CONVENCIÓN
COLECTIVA-Conformado por las cláusulas que señalan deberes y
obligaciones de las partes
CONVENCION COLECTIVA-Acto jurídico de forzoso cumplimiento
entre quienes lo suscriben/CONVENCION COLECTIVA-Instrumento
de derecho colectivo
GOBIERNO-Derechos de los funcionarios de carrera administrativa
frente a la facultad de suprimir o fusionar entidades del orden nacional
GOBIERNO-Reestructuración administrativa no puede desconocer
derechos de los trabajadores
DISOLUCION Y LIQUIDACION DE ENTIDADES-Acto jurídico
que lo disponga debe expresar las razones de interés público que llevan a
tomar la medida
CONSTITUCION POLÍTICA VIGENTE-Relevancia de los derechos
laborales
CONVENCION COLECTIVA-Beneficiarios no pueden renunciar a los
derechos adquiridos por liquidación de una entidad pública
PRINCIPIO DE ARMONIZACION CONCRETA-
Aplicación/PRINCIPIO DE ARMONIZACION CONCRETA-
Interpretación a la luz del derecho colectivo del trabajo
DERECHO CONVENCIONAL-Proceso de liquidación deberá
sujetarse al orden de prelación de crédito que establezca la ley
CONVENCION COLECTIVA-Inexistencia de incompatibilidad entre
el cumplimiento y la liquidación de una entidad pública
CONVENCION COLECTIVA-Rige los contratos de trabajo mientras
la relación laboral subsista
CONVENCION COLECTIVA-Aplicación hasta la terminación del
proceso de liquidación de la entidad pública
CONVENCION COLECTIVA-Aplicación no impide facultad de
supresión o fusión de entidades/CONVENCION COLECTIVA-
Aplicación no va en contra de principios que orientan la función
administrativa
LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA-Término de duración
fijado por ley
GOBIERNO-Potestad de supresión o fusión es reglada y no absoluta
CONVENCION COLECTIVA-Aplicación a pesar de la disolución del
sindicato que la suscribió no crea obstáculos de orden administrativo
CONVENCION COLECTIVA-Efectos de la denuncia en los procesos
de disolución y liquidación de entidades públicas
CONVENCION COLECTIVA-Efectos de la denuncia
CONVENCION COLECTIVA-Reconocida por el derecho interno,
tratados y convenios internacionales incorporados a nuestra legislación
Referencia: expediente D-4602
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 474, 478 y 479 del Código
Sustantivo del Trabajo
Demandante: José Roberto Herrera Vergara,
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., siete (7) de octubre de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos por el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el
artículo 241-4 de la Constitución Política el ciudadano José Roberto Herrera
Vergara, presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 474,
478 y 479 del Código Sustantivo del trabajo.
Por auto de 6 de mayo del año 2003, el magistrado sustanciador admitió la
demanda presentada, y ordenó fijar en lista las normas acusadas. Así mismo, se
dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera
su concepto y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la
República, al señor Presidente del Congreso de la República y al señor
Ministro de la Protección Social.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas.
“Código Sustantivo del Trabajo
“Artículo 474.- Disolución del sindicato contratante. Si es disuelto el
sindicato que hubiere celebrado una convención, ésta continúa rigiendo los
derechos y obligaciones del patrono y los trabajadores.
“Artículo 478.- Prórroga automática. A menos que se hayan pactado normas
diferentes en la convención colectiva, si dentro de los sesenta (60) días
inmediatamente anteriores a la expiración de su término las partes o una de
ellas no hubiere hecho manifestación escrita de su expresa voluntad de darla
por terminada, la convención se entiende prorrogada por períodos sucesivos
de seis (6) en seis (6) meses, que se contarán desde la fecha señalada para su
terminación.
“Artículo 479.- (Modificado. D.L. 616/54, art. 14). Denuncia. 1. Para que
sea válida la manifestación escrita de dar por terminada una convención
colectiva de trabajo, si se hace por una de las partes, o por ambas
separadamente, debe presentarse por triplicado ante el inspector de trabajo
del lugar, y en su defecto ante el alcalde, funcionarios que le pondrán la nota
respectiva de presentación, señalando el lugar, la fecha y la hora de la misma.
El original de la denuncia será entregado al destinatario por dicho
funcionario, y las copias serán destinadas para el departamento nacional de
trabajo y para el denunciante de la convención.
2. Formulada así la denuncia de la convención colectiva, ésta continuará
vigente hasta tanto se firme una nueva convención”.
III. LA DEMANDA
El ciudadano demandante considera que las disposiciones acusadas vulneran
los artículos 2, 55, 58, 189-15 y 209 de la Constitución Política.
Considera que las normas demandadas vulneran el artículo 58 de la Carta
Política, que consagra la prevalencia del interés general sobre el particular,
pues en el presente caso, el interés particular de los beneficiarios de las
convenciones colectivas de trabajo suscritas en entidades y empresas en
liquidación, debe ceder al interés general de la disolución, fusión o supresión y
consiguiente liquidación de las entidades. Para apoyar su argumento, cita varias
sentencias proferidas por esta Corporación, en relación con la supresión de
cargos en los eventos de reestructuración administrativa.
Se vulnera el artículo 189, numeral 15 de la Constitución Política, que faculta
al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa para
suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de
conformidad con la ley, toda vez que las normas acusadas obstaculizan el
proceso de liquidación que debe realizarse como consecuencia de la supresión
de una entidad, al extender indefinidamente la vigencia de cláusulas
convencionales a pesar de haberse disuelto la entidad.
De la misma manera, los artículos 474, 478 y 479 del Código Sustantivo de
Trabajo, violan 209 superior, porque impiden que el proceso de liquidación se
adelante de conformidad con los principios que orientan la función
administrativa, pues obligan durante el proceso de liquidación a continuar con
el cumplimiento de las normas convencionales, cuando para que éste sea
eficiente y eficaz debe encaminarse a la supresión efectiva de la entidad en
liquidación.
Aduce también el accionante que de conformidad con el artículo 479 acusado,
la denuncia de la convención colectiva de trabajo no produce la extinción de
sus efectos, pues la normatividad sigue rigiendo hasta tanto no se firme una
nueva, lo que se traduce en que la entidad respectiva sigue vinculada al acuerdo
a pesar de haberse disuelto. A su juicio, la denuncia de la convención en casos
de liquidación resulta inocua en el evento de disolución del sindicato y cuando
éste no se disuelve pero se abstiene de presentar nuevo pliego de peticiones
después de la disolución de la entidad, ante la imposibilidad de los patronos de
promover un conflicto colectivo para desmontar la convención vigente, pues si
bien las empresas pueden denunciar, la posibilidad de iniciar el conflicto
colectivo se encuentra reservada a los sindicatos, con lo cual se viola el artículo
55 de la Constitución Política, como quiera que se niegan los efectos prácticos
a la denuncia patronal efectuada por entidades en liquidación, es decir, se
desconoce la garantía constitucional a la negociación colectiva.
Finalmente, el ciudadano demandante manifiesta que las disposiciones
acusadas consagran obligaciones irredimibles, por cuanto la convenciones
colectivas en caso de supresión o disolución de entidades o empresas siguen
vigentes, a pesar de estar en proceso de liquidación.
IV. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN
SOCIAL.
La entidad interviniente después de transcribir la totalidad de la sentencia C-
1050 de 2001, solicita a esta Corporación estarse a lo resuelto en la misma,
respecto de los artículos 478 y 479 acusados. En cuanto al artículo 474 del
Código Sustantivo del Trabajo, solamente aduce que se encuentra ajustado a la
Constitución Política en relación con los cargos aducidos en la demanda.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador General de la Nación en concepto Nro. 3259 de junio 18 de
2003, solicita declarar exequibles los artículos 474, 478 y 479 del Código
Sustantivo del Trabajo, sólo por los cargos planteados en la demanda.
A juicio de la Vista Fiscal el fundamento de la censura presentado por el actor
en contra de los artículos acusados del Código Sustantivo del Trabajo es
errado, porque esas disposiciones acusadas por permitir la vigencia de la
convención colectiva carecen de aplicabilidad en el desarrollo de la liquidación
y disolución de las entidades públicas del orden nacional, pues como el mismo
accionante lo reconoce, el artículo 2°, literal f) del Decreto 254 de 2000, indica
que desde la expedición del acto de liquidación, se prohíbe que la entidad
formule una denuncia de la convención, de ahí que en los procesos de
liquidación de entidades públicas las normas acusadas son inaplicables.
Considera entonces que todos los cargos presentados por el actor se deben
desestimar pues parten del supuesto de que las normas de la convención
colectiva permanecen vigentes durante el período de liquidación y aún más allá
en virtud de los artículos 474, 478 y 479 cuestionados, cuando lo que sucede es
la imposibilidad de llevar a cabo actos de negociación colectiva tendientes a
modificar o eliminar las disposiciones convencionales, según la prohibición
contenida en el artículo 2°, literal f) del decreto citado.
Con todo, añade que como es posible que durante el período de liquidación el
sindicato que suscribió la convención colectiva se disuelva y, en ese orden, la
continuación de la convención provenga de lo dispuesto por el artículo 454
acusado, entra a realizar algunas precisiones tendientes a demostrar su
exequibilidad.
Aduce entonces que el cumplimiento de las condiciones laborales contenidas
en la convención colectiva durante el proceso de liquidación, no riñe con el
interés general, pues los derechos adquiridos por los trabajadores en desarrollo
de convenciones o pactos colectivos son el producto de la negociación
colectiva que garantiza el artículo 55 superior, más no son bienes o derechos
que hagan parte de la propiedad privada a la que alude el artículo 58 de la Carta
que el demandante considera violado, por lo tanto, mal podría sostenerse que
existe vulneración de esa norma superior.
Ahora bien, para el Ministerio Público el cumplimiento de las disposiciones
convencionales durante el proceso de liquidación de una entidad u organismo a
suprimir, no atenta contra el interés general que motiva esa eliminación, porque
ello de ninguna manera obstaculiza el proceso de liquidación. Agrega que para
esa entidad las disposiciones convencionales que permanezcan vigentes
después de disuelto el sindicato, sólo son aplicables y deben cumplirse
mientras subsista la relación laboral entre el empleador y el trabajador, de tal
suerte que “desaparecido uno de los sujetos de aquella relación laboral, ésta
deja de existir y obviamente la convención colectiva que la regulaba pierde
aplicabilidad”.
Por otra parte, agrega que las prestaciones extralegales y demás derechos
reconocidos en las convenciones colectivas a los trabajadores oficiales,
constituyen dentro del proceso de liquidación obligaciones laborales cuya
satisfacción se debe regir al orden de prelación de créditos como lo dispone el
artículo 32 del Decreto 2564 de 2000. Por ello, no existe ninguna
incompatibilidad entre el cumplimiento de las obligaciones convencionales y la
ejecución de la orden de supresión, disolución y liquidación de la entidad
pública y, por ende, no existe justificación para quitarle a los trabajadores
oficiales los derechos laborales adquiridos mediante convención con el
pretexto de llevar a cabo el proceso de liquidación “más aún cuando una de las
gestiones que corresponde efectuar dentro de éste, es el cumplimiento de las
obligaciones laborales”.
Finalmente, expresa que las normas demandadas no sólo tienen aplicabilidad
en las entidades u organismos públicos, sino que rigen de la misma forma la
negociación colectiva en el sector privado, es decir, “personas naturales o
jurídicas de derecho privado cuyo régimen de supresión o disolución y
liquidación es sustancialmente diferente y cuya extinción no implica per se un
interés público o social por atender”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es
competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra
normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.
2. El problema jurídico planteado en la presente demanda.
La acusación central que se plantea en la presente demanda de
inconstitucionalidad, se refiere esencialmente a la violación de la Constitución
Política por parte de los artículos 474, 478 y 479 del Código Sustantivo del
Trabajo, en tanto esas disposiciones permiten la aplicación de la convención
colectiva pactada entre trabajadores y empleadores de una empresa u
organismo del orden nacional, sin tener en cuenta la disolución o supresión de
la misma, con lo cual se generan “obstáculos” en el proceso de liquidación
correspondiente.
Corresponde establecer entonces a esta Corporación, si las convenciones
colectivas de trabajo deben o no seguir rigiendo los derechos y las obligaciones
de los empleadores y trabajadores de las entidades públicas del orden nacional,
a pesar de su disolución y liquidación, que es donde a juicio del ciudadano
demandante se advierte la vulneración constitucional.
3. Asunto preliminar. ¿Existe cosa juzgada relativa?
El apoderado del Ministerio de la Protección Social, considera que respecto de
los artículos 478 y 479 del Código Sustantivo del trabajo cuestionados en la
presente demanda, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
como quiera que sobre esas mismas disposiciones esta Corte se pronunció en
sentencia C-1050 de 2001, con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda
Espinosa.
En efecto, en la mencionada sentencia se declararon exequibles las normas
mencionadas, pero se restringió su constitucionalidad a los cargos estudiados
en la sentencia, es decir, configura una cosa juzgada relativa. Los cargos que
entonces se esgrimieron en contra del artículo 479 del C. S. del T. aducían que
ni en la Constitución Política ni en el Convenio 98 de la O.I.T., artículo 4°, se
consagraba la denuncia de la convención colectiva, por lo tanto la norma
demandada en cuanto establece esa institución vulnera las normas del
ordenamiento superior. Se adujo también que la titularidad de la negociación
colectiva radica exclusivamente en cabeza de los trabajadores, y que la
denuncia de la convención colectiva es una figura extraña y ajena a la
negociación colectiva, además de que ha sido empleada por los empleadores
para presentar “contra-pliegos”.
Respecto de la inconstitucionalidad del artículo 478 del Código Sustantivo del
Trabajo, que regula la prórroga automática de la convención colectiva por
períodos sucesivos de seis meses en seis meses, cuando no ha sido denunciada
por ninguna de las partes de la negociación, se adujo en esa oportunidad que
esa disposición dejó de regir con la entrada en vigencia del nuevo
ordenamiento superior, pues en norma alguna de la Carta Política se señala un
término para la denuncia o la prórroga de la convención, ni se faculta a los
sujetos del conflicto para darla por terminada.
Como se puede apreciar, si bien en esta oportunidad también se encuentran
demandados los artículos 478 y 479 del Código Sustantivo del Trabajo, la
acusación que ahora se plantea, como ya se señaló, se refiere esencialmente a
la inconstitucionalidad de los mismos, por permitir la aplicación de normas
convencionales en empresas estatales del orden nacional que se encuentran en
proceso de disolución y liquidación. Siendo ello así, corresponde a la Corte
pronunciarse sobre la demanda que ahora ocupa la atención de la Corte.
4. Constitucionalidad de los artículos 474, 478 y 479 del Código Sustantivo
del Trabajo.
4.1. La convención colectiva es un acto regulador de los contratos de trabajo,
producto de una negociación colectiva, que como lo han señalado la doctrina y
la jurisprudencia contiene dos elementos: el normativo y el obligacional. En
efecto, según la define el artículo 467 del Código Sustantivo de Trabajo “es la
que se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales, por una
parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la
otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su
vigencia. (Subrayas fuera de texto).
Los elementos referidos, esto es, el normativo y el obligacional, han sido
explicados por esta Corporación, así:
“[E]l elemento normativo de la convención se traduce en una serie de
disposiciones, con vocación de permanencia en el tiempo, instituidas para
regular las relaciones de trabajo individual en la empresa; en virtud de dichas
disposiciones se establecen anticipadamente y en forma abstracta las
estipulaciones que regirán las condiciones individuales para la prestación de
los servicios, esto es, los contratos individuales de trabajo. Las cláusulas
convencionales de tipo normativo constituyen derecho objetivo, se incorporan
al contenido mismo de los contratos de trabajo y, en tal virtud, contienen las
obligaciones concretas del patrono frente a cada uno de los trabajadores,
como también, las obligaciones que de modo general adquiere el patrono
frente a la generalidad de los trabajadores, vgr., las que fijan la jornada de
trabajo, los descansos, los salarios, prestaciones sociales, el régimen
disciplinario, o las que establecen servicios comunes para todos los
trabajadores en el campo de la seguridad social, cultural o recreacional.
Se distingue igualmente en la convención colectiva, por la doctrina y la
jurisprudencia, el denominado elemento obligatorio o aspecto obligacional,
que está conformado por aquellas cláusulas que señalan deberes u
obligaciones recíprocos de las partes, destinadas a asegurar la efectividad de
las normas convencionales, como son, por ejemplo, las cláusulas que
establecen las comisiones o tribunales de conciliación y arbitraje, las que fijan
sanciones por la violación de las estipulaciones que constituyen la parte
normativa, o las que establecen mecanismos para garantizar la libertad
sindical”1.
Entendida así la convención colectiva, puede decirse que se trata de un acto
jurídico de forzoso cumplimiento entre quienes lo suscriben, es decir, entre
quienes se encuentra ligados por una relación laboral, so pena de incurrir en
responsabilidad por su incumplimiento, según lo dispone el artículo 468 del
Código Sustantivo del Trabajo. Esto es, se encuentran obligados tanto el
empleador como los trabajadores, como quiera que se trata del cumplimiento
de convenios que resultan de una negociación colectiva, en los cuales se
establecen las condiciones rectoras de los contratos de trabajo que continúan en
cabeza de cada uno de los afiliados hasta la terminación del contrato, evento en
el cual desaparece la responsabilidad. Ello es así, si se tiene en cuenta que las
convenciones colectivas son el instrumento que mejor encarna el derecho
colectivo, el cual, en palabras de esta Corporación “se presenta en el ámbito
constitucional, como el derecho regulador de una esfera de libertad en cabeza
de los patronos y los trabajadores, originada especialmente en el
reconocimiento constitucional de los derechos al trabajo, a la asociación
sindical, a la negociación colectiva y a la huelga, para que unos y otros, en
forma organizada, contribuyan a la solución pacífica de los conflictos
laborales, y promuevan y realicen la defensa de los derechos e intereses que le
son comunes, según la particular situación que ocupan en la empresa, y las
relaciones que surgen de sus condiciones de dadores o prestadores de trabajo” 2.
4.2. A juicio del actor, las disposiciones cuestionadas violan el artículo 58 de la
Constitución Política, que consagra la prevalencia del interés público o social,
frente al particular, en el sentido que los beneficiarios de las convenciones
colectivas de trabajo de entidades y empresas en liquidación, debe ceder al
interés general que va implícito en la disolución, fusión, supresión y
consecuente liquidación de esas entidades.
1
Sent. C-009/94 M.P. Antonio Barrera Carbonell
2
Ibidem
Para apoyar su afirmación el demandante cita varias sentencias proferidas por
esta Corporación, en las cuales se ha referido a la prevalencia del interés
general que se ha reconocido cuando el Ejecutivo ha procedido a suprimir
cargos o fusionar entidades públicas, casos en los cuales ha dicho la Corte que
no se puede anteponer el interés particular de los empleados ante la necesaria
finalidad de que el Estado cumpla sus cometidos. Por ello, aduce el actor, que a
pesar de que los derechos laborales deben ser reconocidos, estos entran en
conflicto con la necesidad de culminar con eficiencia y eficacia la liquidación,
aplicando principios de racionalidad al gasto público.
En efecto, esta Corte en múltiples oportunidades se ha pronunciado en el
sentido que el Gobierno Nacional por razones de interés general puede en
ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, suprimir o fusionar
entidades del orden nacional, sin que puedan anteponerse derechos de
funcionarios de carrera administrativa, y sin que sea procedente el reintegro de
los mismos a empleos que han sido suprimidos, pues en esos eventos la
terminación del vínculo laboral obedece a un proceso de reestructuración
administrativa mediante el cual se busca la racionalización de las plantas de
personal, de suerte que se asegure una gestión pública eficiente y eficaz. Pero,
ello no significa y la Corte así lo ha establecido, que en virtud de esos procesos
se puedan desconocer los derechos de los trabajadores, que en todo caso
tendrán que ser reconocidos de conformidad con lo que al efecto disponga la
ley.
Adicionalmente, es preciso señalar que cuando se trate de disolución de
entidades y su consecuente liquidación, que es el caso que plantea el
demandante, se exige que el acto jurídico que así lo disponga, exprese con
claridad las razones de interés público o social que llevan a que se tome esa
medida, el cual en todo caso no puede desconocer los principios y derechos que
la Constitución Política reconoce a los trabajadores. Ello es así, pues si bien la
prevalencia del interés general resulta indiscutible, y la Carta Política desde su
artículo 1 así lo establece, también lo es que propende por la vigencia de un
orden justo (C.P. art. 2), y en ese orden de ideas, el artículo 53, superior, en su
inciso final, dispone que “La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de
trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos
de los trabajadores”. Es más, es de tal trascendencia y relevancia la importancia
que el Constituyente de 1991 otorgó al reconocimiento de los derechos
laborales, que ni siquiera en los estados de excepción el Gobierno puede
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (C.P. art. 215 in fine).
No puede ser aceptado desde el punto de vista constitucional, que los
beneficiarios de una convención colectiva renuncien a sus derechos
legítimamente adquiridos, producto de una negociación, de una concertación
entre sectores que con intereses diversos lograron ponerse de acuerdo en
procura de una paz laboral que les permita el ejercicio pleno de sus labores en
beneficio de ellos y de la comunidad en general, bajo el argumento de que la
misma entorpece los procesos de liquidación producto de la disolución de
entidades públicas. Es en estos casos, en donde resulta aplicable el principio de
la armonización concreta, el cual “implica la mutua delimitación de los bienes
contrapuestos, mediante la concordancia práctica de las respectivas normas
constitucionales de modo que se asegure su máxima efectividad” 3.
Precisamente, la Corte en la sentencia C-1050 de 2001, al analizar por los
cargos allí planteados la constitucionalidad de los artículos 478 y 479 del
Código Sustantivo del Trabajo, expresó que:
“[E]l derecho colectivo del trabajo está llamado a interpretarse a la luz del
principio de armonización concreta de derechos e intereses constitucionales en
las relaciones entre trabajadores y patronos. El ejercicio de dichos derechos e
intereses no puede, en consecuencia, significar la anulación de otros que le
sean contrarios, mas aún cuando es finalidad constitucional promover la
solución pacífica de los conflictos colectivos del trabajo (art. 55 inc. 2° C.P.).
este principio de hermenéutica constitucional se aplica en toda su amplitud en
el ámbito del derecho colectivo del trabajo y guía el análisis de
constitucionalidad de las normas demandadas”.
Ello nos lleva a preguntarnos en el presente caso, si para que las entidades u
organismos del orden nacional puedan adelantar y culminar procesos de
disolución y liquidación, se requiere la renuncia por parte de los trabajadores a
los derechos que han adquirido, no como un favor o una dádiva, sino producto
de negociaciones y concertaciones a través de las cuales se ha logrado el
reconocimiento de lo que justamente se han ganado con la venta de su fuerza
laboral. Considera la Corte que no. Es ahí justamente en donde el Estado debe
armonizar los derechos, a fin de que si por circunstancias objetivas, se
concluye que una entidad debe ser disuelta, los derechos de quienes han
laborado por años en la misma no sean anulados so pretexto de llevar a feliz
término un proceso de liquidación.
Es por esa razón que la ley acogiendo para ello los principios, derechos y
valores que consagra la Constitución Política, ha implementado procesos en los
cuales se regula el régimen para la liquidación de las entidades públicas del
orden nacional, adoptando medidas que persiguen fines constitucionales 4. En
3
Cfr. T- 425/95, T-575/95, T-061/96, T-075/97, T-802/98
4
Según lo establecido por el artículo 32 del Decreto 254 de 2000, en la liquidación de entidades publicas que
se rijan por ese decreto, en el pago de las obligaciones se observará la prelación de créditos establecida en las
disposiciones legales. Como lo ha señalado esta Corporación, respecto de las obligaciones laborales la
prelación legal se encuentran contenida en el artículo 157 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por
el artículo 36 de la Ley 50 de 1990 y en el artículo 2495 del Código Civil, “que determina, por una parte, que
los créditos laborales pertenecen a la primera clase de créditos de que trata el artículo 2495 del Código Civil y
de otra, que tienen privilegio excluyente sobre todos los demás, con excepción de las obligaciones
efecto, los derechos convencionales reconocidos a los trabajadores en
convenciones colectivas, en un proceso de liquidación deberán sujetarse al
orden de prelación de créditos que para el efecto establece la ley. Siendo ello
así, a juicio de la Corte no existe la pretendida incompatibilidad entre el
cumplimiento de las convenciones colectivas y la liquidación de una entidad
pública, que justifique la renuncia de los trabajadores a los derechos que les
han sido reconocidos mediante una convención, menos si se tiene en cuenta
que en todo proceso de liquidación corresponde al liquidador el cumplimiento
del pago de las obligaciones laborales, que deben ser satisfechas con el
producto de la venta de los bienes de la entidad en liquidación.
Ciertamente las convenciones colectivas rigen los contratos de trabajo mientras
la relación laboral subsista. De ahí, que en un proceso de liquidación de una
entidad u organismo administrativo nacional, la convención que se encuentre
vigente al momento de la liquidación del organismo, debe ser aplicada hasta la
terminación del proceso de liquidación, caso en el cual lógicamente se dan por
terminados los contratos de trabajo ante la desaparición de la entidad, sin que
se pueda colegir, como lo hace el demandante, una vigencia indeterminada de
la misma aun en el evento de la disolución y liquidación de una entidad, pues,
como lo expresa la vista fiscal eso contradice toda lógica, como quiera que
terminadas las relaciones laborales a consecuencia de la disolución y posterior
liquidación de una entidad, pierden vigencia las normas convencionales que
regían las mismas.
4.3. No encuentra tampoco la Corte cómo la aplicación de una convención
colectiva dentro de un proceso de liquidación de una entidad pública pueda
impedir el ejercicio de la facultad de supresión y fusión de entidades públicas
que puede realizar el Presidente de la República, de conformidad con la ley, en
ejercicio de la facultad conferida por el artículo 189, numeral 15 de la
Constitución Política, ni que ello vaya en contra de los principios de eficiencia,
eficacia y celeridad que orientan la función administrativa.
En primer lugar el demandante se refiere a casos concretos en los cuales el
proceso de liquidación de una entidad se ha tornado excesivamente engorroso
en la práctica lo cual ha generado una dilación exagerada en el tiempo, aspecto
que por una parte no tiene ninguna relevancia en el presente juicio de
constitucionalidad; y, por otra, porque la propia ley se encargó de limitar en el
tiempo la duración de los procesos liquidatorios en las entidades u organismos
que se disuelvan, el cual no podrá ser en ningún caso inferior a un año ni
superior a tres (Ley 790 de 2002, artículo 16, par. 2°).
alimentarias a favor de menores. Cfr. C-092/02 M.P. C-291/02
En segundo lugar, no se observa de que forma las disposiciones acusadas
contrarían la facultad reconocida al Presidente de la República por el artículo
189, numeral 15 de la Constitución Política, según la cual, actuando como
suprema autoridad administrativa puede fusionar o suprimir entidades u
organismos nacionales pero de conformidad con la ley. Es decir, la ley le señala
unos marcos precisos a la actuación administrativa posterior, fija unas causales
para que pueda ejercerse la potestad de la administración en orden a ejercer las
facultades que la norma superior consagra; dicho de otra manera, se trata de
una potestad reglada y no absoluta del Ejecutivo, que en nada tiene que ver con
el contenido normativo de los artículos cuestionados.
Ahora bien, aducir que los artículos acusados vulneran los principios de
eficacia, eficiencia y celeridad que orientan la función administrativa, porque si
disuelto el sindicato que celebró la convención colectiva ésta continúa teniendo
efectos en relación con los derechos de los trabajadores y las obligaciones de
los empleadores, resulta completamente contrario a la finalidad constitucional
de dicha figura, cual es la solución pacífica de los conflictos laborales, que en
nada se opone a la eficiencia y eficacia que se debe observar en un proceso de
liquidación de una entidad pública. No puede afirmarse que la aplicación de la
convención a pesar de la disolución del sindicato que la suscribió, crea
obstáculos de orden administrativo que entorpece la liquidación, pues el fin
perseguido por el artículo 474 del Código Sustantivo de Trabajo, es
precisamente que lo convenido como resultado de una negociación colectiva,
siga en cabeza de los afiliados mientras la relación laboral subsista, pues en
caso contrario, es decir, si no existen contratos de trabajo por disolución y
liquidación de la empresa, pues la convención colectiva tampoco puede ser
aplicada, porque como se sabe, se trata de un acto jurídico propio del Derecho
Colectivo del Trabajo, que regula las relaciones laborales y, por ello, de suyo se
extiende y modifica en lo pertinente los contratos individuales de trabajo, a los
que resulta imposible aplicar la convención cuando se extingan conforme a las
disposiciones vigentes.
Tampoco resulta acertado afirmar que la denuncia de la convención colectiva
establecida en el artículo 479 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado
por el artículo 14 del Decreto 616 de 1954, no tiene ningún efecto práctico en
los procesos de disolución y liquidación de entidades públicas, por cuanto la
entidad respectiva sigue vinculada a pesar de haberse disuelto, como quiera que
está sigue vigente hasta tanto no se suscriba una nueva convención. Al respecto
basta decir, que si la entidad se disuelve y en consecuencia se liquida, se acaba
con la misma y por tanto se terminan los contratos laborales vigentes a medida
que avance la liquidación, hasta que finalmente se extinga el último de ellos,
momento en el cual la convención por sustracción de materia no se aplica a
relaciones laborales individuales que dejaron de existir, sin perjuicio que en la
liquidación se garantice la efectividad y respeto a los derechos adquiridos.
4.4. Por último en la demanda que ahora ocupa la atención de la Corte, el actor
considera quebrantado el artículo 55 constitucional, pues en su concepto, a
pesar de que el empleador tiene la posibilidad de denuncia de una convención
colectiva, en la práctica los efectos de esa facultad se ven restringidos ante la
imposibilidad de que aquel presente pliegos de peticiones, con lo cual esa
norma superior sufre un “menoscabo evidente con las normas acusadas en lo
atinente a las entidades y empresas en liquidación”. En ese sentido, hay que
señalar, que no se observa cómo se puede entorpecer un proceso de liquidación
de una entidad, por el hecho de que el empleador no pueda presentar pliegos de
peticiones, menos si se tiene en cuenta que el planteamiento central de la
demanda es la inconstitucionalidad de la aplicación de la convención colectiva
en las entidades del orden nacional que se encuentren en proceso de disolución
y liquidación5.
Con todo, es pertinente recordar que si bien en la sentencia C-1050 de 2001
citada, el cargo que en ese momento se presentó por la presunta vulneración del
artículo 55 superior por parte del artículo 479 del Código Sustantivo del
Trabajo, se refería al ejercicio del derecho a la negociación colectiva como una
facultad privativa del sindicato, planteamiento que resultó desechado por esta
Corporación, lo cierto es que la mencionada sentencia se pronunció respecto de
los efectos de la denuncia de la convención colectiva, señalando, entre otras
cosas, lo siguiente:
“[A]hora bien, referido al tema de los efectos de la denuncia de la convención
colectiva por parte del empleador, se tiene que la armonización concreta de los
derechos e intereses de las partes lleva a reconocer que el empleador tiene la
facultad de manifestar su rechazo a la continuidad de la convención colectiva
mediante su denuncia, pero sin que ello pueda ser entendido como
rompimiento de la paz laboral, como iniciación del conflicto colectivo o como
la presentación de un pliego de peticiones, potestad reservada por legislación
vigente a los trabajadores. El ejercicio de la facultad de denuncia por el
empleador no puede llegar al extremo de negar el carácter protector de los
derechos de los trabajadores que sin ser el único, como ser verá
posteriormente, sí es propio de la convención colectiva de trabajo. La
denuncia de la convención colectiva tiene el efecto de manifestar la intención
de renegociar la convención colectiva, porque se está inconforme con la
vigente.
5
Ello por cuanto el artículo 2°, literal f), del Decreto 254 de 2000 “por el cual se expide el régimen para la
liquidación de las entidades públicas del orden nacional”, prohíbe expresamente al representante legal de la
entidad realizar cualquier tipo de actividades que impliquen la celebración de pactos o convenciones
colectivas.
En consecuencia, los efectos de la denuncia de la convención colectiva por
parte del empleador se entienden, en relación con los cargos de la demanda y
la norma demandada, limitados a la manifestación unilateral de desacuerdo
sobre su continuidad, siendo los trabajadores quienes determinan si dan inicio
al conflicto colectivo mediante la presentación del respectivo pliego de
peticiones.
(...)
Tanto del texto del artículo 55 de la Carta Política como de sus antecedentes
en la Asamblea Nacional Constituyente se desprende que la titularidad del
derecho constitucional a la negociación colectiva radica no solo en los
trabajadores sino también en los empleadores. Ello es una consecuencia no
sólo de la bilateralidad de la convención, sino de la concepción de
cooperación que inspiró a los constituyentes. La convención colectiva ya no es,
por lo tanto, concebida como una tregua transitoria acordada con una
perspectiva de corto plazo dentro de la cual cada parte busca derivar el mayor
provecho, sino como un pacto de paz con una visión global y de largo plazo
dentro del cual ambas partes encuentran propósitos comunes de mutuo
beneficio. Tal conclusión se refuerza a la luz de la experiencia del derecho
comparado, donde son ambas partes de la relación laboral las llamadas a
solicitar el reexamen de los convenios colectivos de trabajo.
Aceptar el argumento de los demandantes, según el cual el empleador no sería
titular del derecho a la negociación colectiva implicaría acallar a una de las
dos partes de la relación laboral que no podría expresar su opinión y
participar efectivamente en una negociación que se funda precisamente en la
bilateralidad y la cooperación. En consecuencia, el texto del artículo 55 de la
Constitución garantiza al empleador la potestad de suscitar la negociación
colectiva, por lo que en principio la facultad legal de la denuncia de la
convención en los términos y las condiciones fijadas por la ley no presenta
vicios de inconstitucionalidad”.
4.5. Finalmente, la Corte considera que los argumentos planteados por el
ciudadano demandante no pueden ser admitidos, pues sería tanto como aceptar
que en los procesos de liquidación de entidades u organismos del Estado, luego
de la orden de supresión o disolución por parte del Gobierno y su posterior
liquidación, se desconocieran los derechos laborales de los trabajadores,
cuando es precisamente el Estado el que debe propender por una convivencia
pacífica, y ello se logra, en gran medida, reconociendo los derechos derivados
de las convenciones colectivas producto de negociaciones y acuerdos entre
empleadores y trabajadores (art. 55 C.P.), reconocidos no solamente por el
derecho interno, sino por tratados y convenios internacionales incorporados a
nuestra legislación y, por ello, de obligatorio cumplimiento (C.P. art. 93). En
ese sentido, lo que corresponde es armonizar las normas del ordenamiento
superior que reconocen y protegen los derechos de los trabajadores, con las
disposiciones legales que regulan los procesos liquidatorios en las entidades
públicas, a fin de que puedan tener pleno efecto tanto los derechos aludidos,
como la finalidad perseguida con los procesos de reestructuración
administrativa.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES los artículos 474, 478 y 479 del Código Sustantivo
del Trabajo, por los cargos planteados en la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
