Sentencia C-306/13

INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Condición de registro de la sentencia

de expropiación y del acta de entrega no desconocen la exigencia constitucional de
que la indemnización al propietario del bien expropiado, debe ser previa a la entrega
del mismo

Con la demanda que resuelve la Corte contra un segmento del artículo 458 del Código de
Procedimiento Civil, se planteó la vulneración del artículo 58 de Constitución, al
establecer una indemnización posterior y no previa a raíz de la expropiación de un bien
particular por vía judicial y, adicionalmente, una grave afectación del derecho a la
vivienda. Contrario a lo aducido, según jurisprudencia reiterada de esta corporación,
desarrollada antes y después de expedido el Acto Legislativo 01 de 1999, y mediante la
interpretación sistemática de las normas que regulan la expropiación judicial, el aparte
acusado se enmarca en la disposición constitucional que exige una indemnización previa,
al surgir esta condición con la sentencia expropiatoria y la garantía de pago o
consignación que realiza el ente demandante, la cual se materializa una vez registrada esa
providencia y el acta de entrega del bien expropiado en la oficina de registro de
instrumentos públicos. De esta manera, el particular afectado con la expropiación forzosa
por motivos de utilidad pública o interés social, cuenta con el pago de la indemnización
realizada por el ente demandante antes del acto traslaticio de dominio, conservando el
derecho de propiedad que protege la carta política hasta tanto se cumpla la tradición,
formalizada no con la simple entrega del bien, sino a través del respectivo registro,
momento en cual deberá hacerse efectivo dicho pago. Tratándose de orden de
expropiación que afecte vivienda del núcleo familiar, el pago inmediato de la
indemnización se acompasa con la protección al derecho de la familia, como forma de
garantizar la sustitución del bien expropiado en condiciones al menos iguales a las que
tenía con anterioridad a la medida impuesta y para dar cabal cumplimiento a las reglas y
lineamientos del derecho nacional y de la comunidad jurídica internacional sobre esta
materia.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA

DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Argumentos deben ser claros,

ciertos, específicos, pertinentes y suficientes

La jurisprudencia ha sido constante en manifestar que los argumentos de

inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es,
que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de
la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda habrá de
recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que
precisen la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la
Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe
fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se
enfrenta a la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes, por
cuanto deben ser expuestos todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio,
que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro

actione/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Examen no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor

Esta Corte ha indicado que en observancia del principio pro actione, la exigencia de los
requisitos formales para la presentación de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo
que haga nugatorio ese derecho ciudadano, (ii) debiendo propender la corporación hacia
un fallo de fondo y no uno inhibitorio, por lo cual (iii) la duda debe resolverse a favor del
actor. Al respecto, en la sentencia C-978 de diciembre 1° de 2010, M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva, se explicó:“No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de
pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad
no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una
decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de
los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la
Corte. Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter
público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición
de abogado; en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la
demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga
nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.

EXPROPIACION COMO LIMITANTE DEL DERECHO A LA PROPIEDAD-

Contenido y alcance/FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD-Jurisprudencia
constitucional/INDEMNIZACION EN CASO DE EXPROPIACION-
Jurisprudencia constitucional

La Corte Constitucional ha manifestado en forma reiterada que el derecho de propiedad

como función social, se halla vinculado a los principios de solidaridad y prevalencia del
interés general (artículo 1° superior) e implica de su titular una contribución para la
realización de los deberes sociales del Estado (artículo 2° ib.), trascendiendo de esta
manera la esfera meramente individual. También ha dispuesto, que la figura de la
expropiación, a través de la cual el particular se obliga a entregar al Estado el dominio de
un bien, comporta una indemnización como garantía del ejercicio de esa potestad pública
constitutiva de la limitación más gravosa sobre el derecho de propiedad, con la exigencia
adicional sustancial de que debe ser previa a efecto de reparar el daño generado.

DERECHO A LA PROPIEDAD-Principios constitucionales

El artículo 58 de la carta desarrolla unos principios que esta corporación ha distinguido
así: (i) la garantía a la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles; (ii) la protección y promoción de formas asociativas y solidarias de
propiedad; (iii) el reconocimiento del carácter limitable de la propiedad; (iv) las
condiciones de prevalencia del interés público o social sobre el interés privado; (v) el
señalamiento de su función social y ecológica, y (vi) las modalidades y los requisitos de la
expropiación.

DERECHO CONSTITUCIONAL A LA PROPIEDAD-Desarrollo normativo y

jurisprudencial/DERECHO A LA PROPIEDAD-Límites

DERECHO A LA PROPIEDAD-Carácter relativo y no absoluto/DERECHO A LA

PROPIEDAD-Restricciones razonables y justificadas/DERECHO A LA
PROPIEDAD-Carácter relativo y no absoluto habilita al legislador y
excepcionalmente a las autoridades administrativas para establecer restricciones a
dicho derecho cuando medien razones de interés general que razonablemente las
justifiquen

En el derecho moderno, se reconoce la propiedad como un derecho

relativo y no absoluto, como resultado de la evolución de principios de
orden filosófico y político que han influido en el proceso de su
consolidación jurídica, los cuales han contribuido a limitar en buena
medida los atributos o poderes exorbitantes reconocidos a los
propietarios. El carácter relativo y no absoluto del derecho de propiedad
que ha sido reconocido por esta Corte en diferentes sentencias (C-
428/94 y T-431/94), habilita al legislador y excepcionalmente a las
autoridades administrativas para establecer restricciones a dicho
derecho cuando medien razones de interés general que razonablemente
las justifiquen. (Sentencia T-245 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz). El
régimen de la propiedad privada en el nuevo orden constitucional se
aleja decididamente de las tendencias individualistas del derecho, que
únicamente lo tienen como fuente de prerrogativas jurídicas subjetivas,
para inclinarse por la visión del derecho-deber, en la que su ejercicio
sólo se legitima cuando persigue la promoción del bienestar social.”

PROPIEDAD PRIVADA-Función social constitucional

EXPROPIACION POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA O INTERES

SOCIAL-Desarrollo legal
 CONFIGURACION DE EXPROPIACION-Participación de las tres ramas del
poder público

La configuración de la expropiación, según el precepto 58 constitucional, requiere la

participación de las tres ramas del poder público. Así lo ha expresado esta corporación al
indicar que, (i) el legislador fija los motivos de utilidad pública o interés común; (ii) la
administración efectúa la declaratoria de expropiación y (iii) el juez mediante el
desarrollo y control del proceso respectivo, decreta la expropiación fijando la
indemnización, intervención judicial que será eventual para los casos de demanda ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. No obstante, la legislación colombiana ha
previsto la posibilidad de la negociación directa del bien que se pretende adquirir y sólo
cuando ésta fracasa autoriza el procedimiento de expropiación.

INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Condiciones

INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Oportunidad para el pago

La indemnización debe ser pagada antes del traspaso del dominio del bien. Esta
corporación en numerosas ocasiones ha destacado el carácter, la condición o la exigencia
previa de la indemnización y menos veces se ha referido al momento preciso de pago. En la
sentencia C-153 de 1994, como aspecto sustancial, conforme a los fines del artículo 58
superior, indicó que “la expropiación exige la indemnización previa a la transferencia del
derecho de dominio”, en los siguientes términos:“La indemnización tiene pues un
presupuesto de legitimidad para el ejercicio de la potestad de expropiar: su carácter
preventivo, constituido por la indemnización previa. En efecto, la transferencia de la
propiedad no puede producirse sin que previamente se haya pagado la indemnización. En
el ordenamiento colombiano la expropiación se constituye con el pago seguido de la
obligación de transmitir el dominio del bien. Esa transmisión de la propiedad es distinta
del acuerdo con el objeto a dar, de suerte que si se trata de un bien inmueble -como lo
señala la norma acusada-, no basta la entrega y la posesión útil y pacífica de la cosa sino
que es indispensable un acto traslaticio, consistente en la sentencia y el acta de entrega,
que configuran el título traslaticio que posteriormente será inscrito en el registro. En otras
palabras, la entrega anticipada del inmueble no es a título traslaticio de dominio sino a
título de tenencia. Luego no se viola aquí -como lo pretende el actor- sino que se protege el
derecho de propiedad, pues la expropiación exige la indemnización previa a la
transferencia del derecho de dominio, más no la indemnización previa a la entrega de la
tenencia de la cosa.” En ese orden, cuando un particular se ve constreñido por el
Estado a transferirle una porción de su patrimonio por motivos de utilidad pública o de
interés social debidamente determinados por el legislador, tiene derecho al pago de
una indemnización previa, garantía sobre la cual también se ha pronunciado el
Consejo de Estado. De otra parte, la Corte ha indagado sobre la posibilidad de que se
expropie un bien sin previo pago de la indemnización. Con fundamento en el artículo 59
ib., ha recordado que de manera excepcional es procedente en caso de guerra, figura que
“confirma el hecho de que, por regla general, para que el Estado pueda legítimamente
despojar a un propietario de uno de sus bienes, deben existir motivos de utilidad pública o
interés social que lo justifiquen y es necesario, además, que se indemnice al particular
previamente”, aspecto incrementado con el Acto Legislativo 01 de 1999 que eliminó una
forma de expropiación sin indemnización.

INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Carácter justo

La indemnización debe ser justa. Se deduce esta exigencia de la necesidad de equilibrar y

reconocer los intereses de la comunidad y del afectado al momento de ser fijada la
indemnización, en referencia al precepto 58 superior citado, al preámbulo de la carta
política y al Pacto de San José de Costa Rica cuyo artículo 21 dispone: “Ninguna persona
puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por
razones de utilidad pública o de interés social en los casos y según las formas establecidas
por la ley”. Aun cuando con anterioridad al Acto Legislativo 01 de 1999, esta corporación
sostuvo que era posible en ciertos casos no reconocer indemnización por el bien
expropiado, con la reforma constitucional introducida la limitación de la indemnización
no puede llegar al punto de ser irrisoria o simbólica, pues el juez de la expropiación
deberá siempre ponderar tales intereses privados y sociales de manera que correspondan
en realidad “a lo que es justo”. Lo anterior significa que el valor indemnizatorio que se
determine debe comprender los daños causados, pero cuidando que no constituya un
enriquecimiento ni un menoscabo.

INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Función reparadora

La indemnización puede ser reparadora. El texto 58 constitucional no contempla que la

indemnización previa por expropiación deba ser plena. Sin embargo, esta Corte mediante
la sentencia C-153 de 1994, explicó que comprende el daño emergente y el lucro cesante,
pues, en principio, puede cumplir una función reparadora. Sobre este tema manifestó: “La
indemnización es pues una consecuencia de la facultad expropiatoria del Estado. Ella se
explica por el deber de reparación que surge a raíz del ejercicio de dicha facultad: la
producción de un daño generado por una actividad legítima de la acción administrativa.
La actividad es legítima porque la expropiación sólo opera por motivos de utilidad pública
o interés social definidos por el legislador, prevaleciendo así el interés general para
cumplir los fines esenciales del Estado, de que trata el artículo 2° superior: promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución. Pero ese daño legítimo debe en principio ser indemnizado
(...), porque la persona expropiada no tiene por qué soportar una carga específica que
debe asumir toda la sociedad, en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas
públicas, cuyo fundamento es el derecho de igualdad establecido en el artículo 13 de la
Carta. Esto explica entonces que el ordenamiento superior haya consagrado el derecho a
la indemnización reparatoria en cabeza del afectado. (...) Por todo lo anterior, es evidente
que la indemnización prevista por el artículo 58 de la Constitución es reparatoria (...), ya
que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al
propietario cuyo bien ha sido expropiado. Y en caso de que no haya forma de comprobar el
lucro cesante, se puede indemnizar con base en el valor del bien y el interés causado entre
la fecha de entrega del mismo y la entrega de la indemnización.” La indemnización,
entonces, no se limita al precio del bien expropiado, sino que puede abarcar los daños y
perjuicios que sufrió el afectado por la acción de la administración. Con todo, esta
reparación es distinta a la prevista en el artículo 90 superior que comporta la
responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos generados por las acciones
u omisiones de las autoridades públicas. Alrededor de esta problemática, la Corte indicó:
“En primer lugar, el artículo 58 se refiere a un daño que no es antijurídico, puesto que el
mismo texto constitucional establece que el particular debe soportar la carga de ser
expropiado, es decir, el daño resultado de la expropiación sí debe ser soportado por el
expropiado, lo cual no significa que dicho daño no deba también ser indemnizado, por
mandato expreso de la Constitución. La existencia de tal deber justifica que la
indemnización en caso de expropiación no tenga siempre que ser integral –como si lo exige
el artículo 90 Superior. En segundo lugar, el artículo 58 Superior regula expresamente la
fijación de la indemnización en caso de expropiación para indicar que ésta no se basa
exclusivamente en los intereses del afectado, es decir, en el interés privado en que la
indemnización sea lo más elevada posible y comprenda todas las cargas que ha soportado,
sino que ha de fundarse también en los intereses de la comunidad. La fijación de la
indemnización se hará ‘consultando los intereses de la comunidad y del afectado’, cuando
el perjuicio es resultado de una expropiación, no de un daño antijurídico previsto en el
artículo 90. En tercer lugar, tradicionalmente la indemnización en caso de expropiación no
ha comprendido el daño moral, como por ejemplo el que puede resultar del especial afecto
que el propietario tuviera por el bien expropiado. Ello indica que en este caso la
expropiación no tiene que ser integral. En cambio, en materia de responsabilidad
patrimonial del Estado por daños antijurídicos, la indemnización sí comprende el daño
moral.”

INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-No siempre es restitutiva

La indemnización no siempre es restitutiva. Tampoco exige el artículo 58 de la carta

política que la indemnización sea pagada por la totalidad de los daños y costos que sufre
el afectado a causa de la expropiación, de manera que pueda alcanzar una situación
semejante a la que tenía antes del proceso, puesto que al establecer que el valor a
indemnizar debe consultar los intereses de la comunidad y del particular, es posible que en
ciertos casos específicos esa reparación no tenga que cumplir una tarea restitutiva,
precisamente por la función social y ecológica que envuelve a la propiedad en el Estado
social de derecho. Sin embargo, esta específica situación no conduce a desconocer el
carácter o la condición previa de la indemnización como tampoco la tasación justa que
debe realizar en forma ponderada el juez de la expropiación, para que al menos sea
compensatoria.
 INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-No tiene que ser pagada en dinero en
efectivo, salvo que se trate de vivienda familiar

La indemnización no tiene que ser pagada en dinero en efectivo, salvo que se trate de
vivienda familiar. El texto constitucional mencionado nada informa acerca de la forma de
pago de la indemnización. No obstante, esta corporación ha expresado que “dada la
exigencia de pago previo, en el evento en que no se pague en dinero en efectivo, los medios
de pago que se empleen han de reunir al menos dos características fundamentales: (i)
constituir medios legales de pago de obligaciones, es decir, tener poder liberatorio; y (ii)
asegurar ese carácter preventivo de la indemnización, esto es, respetar el principio de
pago previo que establece la Constitución”. Recuerda la Corte que mediante la sentencia
C-192 de mayo 6 de 1998 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), se declaró la
exequibilidad del artículo 8° (parcial) de la Ley 258 de 1996, al determinar que la
indemnización por expropiación de un inmueble de vivienda familiar debe ser pagada “en
su totalidad y en dinero, de manera previa y como requisito indispensable para que se
cumpla la expropiación” y, así mismo, “habrá de fijarse fundando la respectiva decisión
en la armonización entre los intereses públicos y los del propietario a quien la
expropiación afecta.” De esta manera, el valor de la indemnización y la modalidad del
pago allí establecido, obedecieron a la ponderación de los intereses de la comunidad y del
afectado, cumpliendo la reparación dispuesta una función restitutiva. Las características
del derecho a la vivienda giraron en torno a la especial protección de la familia que
consagra el artículo 42 superior. Para la Corte el cambio constitucional de 1999 enfatiza
la importancia de la indemnización en caso de expropiación, y aun cuando el legislador
ostenta la libertad de determinar los instrumentos para su pago, no es menos cierto que
deben respetar las condiciones del artículo 58 superior de forma que el reconocimiento sea
previo y justo. En principio, el pago de la indemnización con instrumentos distintos al
dinero en efectivo, que garanticen la reparación del daño ocasionado por la expropiación
y su condición previa, no se opone a la Constitución. Pero, como lo manifestó la Corte
Suprema de Justicia, ha de estar representado por “títulos irrevocables, ciertos, de valor
monetario fijo, líquido, comercialmente aceptables y cesibles, con un rendimiento
periódico adecuado y que sirvan para indemnizar el valor del bien expropiado”. Además
tales instrumentos deben tener como mínimo las siguientes características: “1) No pueden
transformar el pago de la indemnización previa, en un pago futuro, posterior a la
transmisión del dominio del bien expropiado; 2) deben garantizar un pago cierto de la
obligación y no meramente simbólico o eventual; 3) deben constituir un medio legal de
pago de obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una
indemnización; 4) deben permitir que el valor de la indemnización por expropiación
reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga en el tiempo, si el expropiado
actúa en los negocios diligentemente; 5) deben ser libre y efectivamente negociables, a fin
de garantizar que el afectado pueda convertirlos en dinero en el momento en que lo desee,
inclusive al día siguiente del traspaso del dominio del bien; 6) no pueden ser revocados
unilateralmente por la entidad que los emite”.
 Referencia: Expediente D-9331.

Demanda de inconstitucionalidad contra un

segmento del artículo 458 del Código de
Procedimiento Civil.

Demandante: José Joaquín González Carrillo.

Magistrado ponente: Nilson Pinilla Pinilla.

Bogotá, D. C., mayo veintidós (22) de dos mil trece (2013).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública estatuida en los artículos 40-6 y 242-1 de la carta política,
el ciudadano José Joaquín González Carrillo, presentó acción pública de
inconstitucionalidad, contra los artículos 456 y 458 del Código de Procedimiento Civil, que
contemplan el avalúo, la entrega de los bienes y la indemnización por expropiación
judicial.

Al decidir sobre la demanda inicial, el Magistrado sustanciador consideró que no satisfacía

los presupuestos exigidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, razón por la cual se
inadmitió mediante auto de octubre 11 de 2012.

Enmendados los defectos advertidos, fue admitida con providencia de noviembre 2 de

2012, informándose la iniciación del proceso a los Presidentes de la República y del
Congreso. También se comunicó a los Ministros del Interior, de Justicia, de Hacienda y
Crédito Público y de Transporte, y se invitó al Departamento Nacional de Planeación, al
Instituto Nacional de Vías INVIAS, a la Agencia Nacional de Infraestructura, a la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia por conducto de su Presidente, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas y a las
facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Pontificia Javeriana, Los
Andes, del Rosario, Externado de Colombia, Industrial de Santander y de Antioquia, para
que emitieran su opinión sobre el asunto de la referencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la
demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe el texto de la disposición finalmente acusada, perteneciente al

Código de Procedimiento Civil, publicado en el Diario Oficial N° 33.150 de septiembre 21
de 1970, subrayando lo impugnado:

“ARTÍCULO 458. ENTREGA DE LA INDEMNIZACION. Registradas la

sentencia y el acta, se entregará a los interesados su respectiva indemnización;
pero si los bienes estaban gravados con prenda o hipoteca, el precio quedará a
órdenes del juzgado para que sobre él puedan los acreedores ejercer sus
respectivos derechos, en proceso separado. En este caso las obligaciones
garantizadas se considerarán exigibles, aunque no sean de plazo vencido.

Si los bienes fueren materia de embargo, secuestro o inscripción, el precio se

remitirá a la autoridad que decretó tales medidas; y si estuvieren sujetos a
condición resolutoria, el precio se entregará al interesado a título de secuestro,
que subsistirá hasta el día en que la condición resulte fallida, siempre que
garantice su devolución en caso de que aquella se cumpla.

El auto que resuelva estas situaciones, es apelable.”

III. LA DEMANDA

Estima el actor que la disposición cuestionada “vulnera los derechos de las personas y de
la familia a una vivienda digna, impide el acceso a la propiedad privada y desconoce que
la única excepción al principio de indemnización previa que establece la Carta es la
expropiación en caso de guerra, regulada en el artículo 59 constitucional”.

Indica que el segmento referido, previsto en el artículo 458 del Código de Procedimiento
Civil, consagra una indemnización posterior a la transferencia del bien expropiado, opuesta
al mandato del precepto 58 superior, según el cual “Por motivos de utilidad pública o de
interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia
judicial e indemnización previa”.

Observa que la norma censurada plantea una indemnización posterior, por cuanto su
entrega deberá hacerse una vez registradas la sentencia que decreta la expropiación y el
acta de entrega del bien expropiado, no obstante que la carta política dispone lo contrario,
situación que guarda consonancia con el salvamento de voto del magistrado Manuel José
Cepeda Espinosa (sic) con ocasión de la sentencia C-1074 de 2002, al expresar: “Así, se
tiene que para que la indemnización expropiatoria cumpla con esta finalidad reparatoria
es necesario que su pago sea previo a la transferencia del bien a la entidad expropiante”.

Adicionalmente manifiesta que cualquiera sea la modalidad de pago, la indemnización

debe ser previa a la transferencia del bien expropiado, con reconocimiento integral del
daño emergente y el lucro cesante de acuerdo a los lineamientos jurisprudenciales de cada
caso; sin embargo, la expresión reseñada dispone la entrega del bien, sin que los afectados
hayan recibido su valor actualizado ni los daños ocasionados por razón de la medida
judicial.

Considera que la expropiación judicial del Código de Procedimiento Civil consagra un

procedimiento de indemnización posterior que debió haber sido enmendado por el Acto
Legislativo 01 de 1999 al modificar el artículo 58 de la Constitución, que dispuso la
indemnización previa mediante sentencia judicial.

Explica que la transferencia del bien expropiado en los términos del segmento objeto de
reproche conlleva que el ciudadano “no tenga esa seguridad de una indemnización previa
establecida por la Constitución en su artículo 58, el cual resulta violado para todos los
dueños de inmuebles que son objeto de una expropiación judicial civil y por ende para
todos”,

Afirma que el aparte demandado constituye una extralimitación, toda vez que al tenor del
precepto 58 superior, debe garantizarse una indemnización previa “y no como está
ocurriendo ahora que se transfiere el inmueble y el expropiado debe esperar x tiempo a
recibir dichos dineros, un tiempo ni siquiera expreso”.

Finalmente, aduce que la inflexión verbal “entregará”, referida a la indemnización por

expropiación judicial previo cumplimiento de los requisitos de registro de la sentencia y el
acta ante la oficina de instrumentos públicos, se halla contenida en norma de inferior
categoría que desconoce el mandato del artículo 58 de la carta política.

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Justicia y del Derecho.

Una apoderada judicial de la entidad solicita declarar la exequibilidad del segmento

acusado con fundamento en algunos apartes de la sentencia C-1074 de 2002, atinentes al
contenido, alcances y limitaciones del derecho a la propiedad protegido por el artículo 58
superior y a lo dictado por este tribunal sobre el carácter previo de la indemnización en
caso de expropiación.

Como conclusión, estima que “la entrega anticipada del inmueble no es a título traslaticio
de dominio sino a título de tenencia. Luego no se viola aquí -como lo pretende el actor-
sino que se protege el derecho de propiedad, pues la expropiación exige la indemnización
previa a la transferencia del derecho de dominio, más no la indemnización previa a la
entrega de la tenencia de la cosa” (extracto de la sentencia mencionada).

2. Ministerio de Transporte.

En representación de esa cartera, una profesional del derecho se opuso a la prosperidad de

la demanda, previa acotación de las normas que establecen las funciones de la entidad y
una explicación breve de “la infraestructura de transporte como locomotora estratégica de
crecimiento”.

Estima que la voluntad del legislador prevista en el artículo 458 del Código de
Procedimiento Civil, se dirigió a “generar un equilibrio en la relación contractual, frente
al Estado que este ejerza su condición de señor y dueño y el desarrollo del proyecto que
genera la necesidad de adquirir el bien”.

Agrega que constreñido el particular a transferir al Estado una porción de su patrimonio

por motivos de utilidad pública o interés social debidamente determinados por el
legislador, tiene derecho a que se le reconozca y pague una indemnización y los demás
perjuicios causados, según lo precisado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.

Por último, considera que el equilibrio entre las partes se presenta una vez protocolizadas
la sentencia de expropiación y el acta de entrega y pagada la indemnización respectiva, de
manera que se evite alguna afectación de las garantías constitucionales, puesto que de no
darse cumplimiento al fallo se podrán iniciar acciones disciplinarias, administrativas y
judiciales.

3. Agencia Nacional de Infraestructura.

El Gerente de Defensa Judicial de esa entidad considera que la norma demandada es

constitucional y por consiguiente las pretensiones del accionante no deben prosperar.

Observa que el artículo 58 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 01 de

1999, garantiza el derecho fundamental a la propiedad pero también dispone limitaciones
al goce por razones de interés general, atendiendo su función social y ecológica, de manera
que no es derecho de carácter absoluto al preverse la posibilidad de expropiación
(sentencia C-006 de 1993).

Agrega que el proceso de expropiación, ya sea voluntario o por vía judicial, es “altamente
relevante para llevar a cabo de manera diligente y pertinente los fines propios del Estado
Social de Derecho”, situación puesta de manifiesto en las sentencias C-389 de 1994 y C-
227 de 2011, lo cual, además, guarda conexidad con los fines y principios previstos en el
preámbulo y los artículos 1° y 2° de la carta política.

Destaca que “la indemnización, los medios de defensa judicial y en general todos los
procedimientos que la ley ordene para efectuar la expropiación de bienes privados, buscan
resarcir el daño que eventualmente se le pueda ocasionar al particular ante la
expropiación, en protección de su derecho fundamental de propiedad previsto en la
Constitución”, por lo que a partir de la norma constitucional (art. 58), se presenta “una
ponderación racional de dos intereses en conflicto, propiedad privada e interés general,
pues si bien se despoja al ciudadano de su derecho real, compensa esta situación con el
reconocimiento de una indemnización o reparación” (sentencias C-227 de 2011 precitada
y T-582 de 2012).

En cuanto a la indemnización previa, advierte que la norma constitucional no señala un

término en el proceso de expropiación sino un reconocimiento, de forma que el Estado “no
podrá expropiar ningún bien sin que medie la reparación del afectado con la decisión
administrativa o judicial”, razón por la que el procedimiento civil cuestionado por el actor
no contraría la carta política, “antes bien desarrolla particularmente la previsión
constitucional” con el propósito de garantizar efectivamente la reparación del afectado.

Manifiesta además que la oportunidad de pago posterior no comporta el desconocimiento

de la indemnización, puesto que la norma superior simplemente señala la mediación de
reparación cuando tenga lugar la expropiación y no oportunidades procesales para su
realización.

Finalmente, considera que el artículo 456 del Código de Procedimiento Civil dispone que
el bien expropiado solo se entregará una vez en firme el avalúo y realizada la consignación
por parte del demandante, por lo que no es cierta la afectación del derecho a las personas, a
la familia y a una vivienda digna, dado que el proceso de expropiación “en ningún
momento de elimina la obligación de reparación e indemnización integral a favor del
demandado”.

4. Departamento Nacional de Planeación.

Un apoderado especial de esa entidad solicita declarar exequible la norma a partir de los
siguientes razonamientos, los cuales en su mayoría se apoyan en pronunciamientos de este
tribunal:

(i) El segmento acusado continúa produciendo efectos, no obstante que la Ley 1564 de
2012 (Código General del Proceso) regula lo concerniente al proceso declarativo especial
de expropiación que incluye la regla prevista actualmente en el artículo 458 del Código de
Procedimiento Civil, ordenamiento que empezará a regir gradualmente a partir de enero 1°
de 2014 hasta culminar en enero 1° de 2017.

(ii) La concepción actual del Estado, según el preámbulo y los artículos 1° y 2° de la carta
política, aun cuando consagra la garantía de determinados derechos del hombre y de los
asociados, también conduce, dentro de una axiología fijada por el constituyente, a justificar
determinadas limitaciones por su intervención bajo la noción del interés público.

(iii) La noción de interés público o social, según la Corte Constitucional, involucra

servicios a la comunidad y constituye un concepto límite para la actividad del Estado,
como ocurre en el caso de la restricción a la propiedad, de forma tal que “la visión
tradicional de propiedad como un derecho absoluto cede frente a un criterio según el cual
es esencialmente limitable y cede en relación con intereses que en la axiología
constitucional tienen una mayor entidad”, reconociendo el planteamiento de que la
propiedad “es una función social que implica obligaciones”.

(iv) La figura de la expropiación responde a la necesidad de dar aplicación al principio de

prevalencia del interés general sobre el particular. Así, en palabras de la Corte, conforme a
las sentencias C-389 y C-428 de 1994, “constituye un medio o instrumento del cual
dispone el Estado para incorporar al dominio público los bienes de los particulares,
previo pago de una indemnización, cuando estos se requieran para atender o satisfacer
necesidades de ‘utilidad pública e interés social’, reconocidas o definidas por la ley, con
intervención de la autoridad judicial (expropiación por vía judicial) o mediante la
utilización de los poderes públicos propios del régimen administrativo (expropiación por
vía administrativa)”.

(v) La entrega anticipada de inmuebles en el proceso de expropiación, no es a título

traslaticio de dominio sino a modo de tenencia que no vulnera el derecho de propiedad,
dado que, según lo expresado en la sentencia C-153 de 1994, “la expropiación exige la
indemnización previa a la trasferencia del derecho de dominio, más no la indemnización
previa a la entrega de la tenencia de la cosa”, siendo el registro un paso anterior al título
traslaticio que “define el antes y después de la titularidad y es en ese momento en el cual
puede afirmarse, a ciencia cierta, la temporalidad del pago de la indemnización”.

(vi) El salvamento de voto aludido por el actor no contempla la situación materia de

discusión, pues mediante la sentencia C-1074 de 2002 se indicó que el traspaso del bien
expropiado y no su entrega debe ser previo e, incluso, diferido en el tiempo el pago de la
indemnización.

(vii) De acuerdo con el referente jurisprudencial, será válida la expropiación siempre que
converjan las siguientes características: “- La indemnización debe, no solo, ser previa sino
además justa. – Se adelanta a través de un proceso, uno de cuyos elementos básicos es el
avalúo del bien que se va a expropiar. – Como se desprende el término que se utiliza
‘indemne’ o ‘dejar sin daño’, propicia un equilibrio entre el ciudadano y el Estado. – Lo
previo se corresponde con el traspaso de la propiedad de la órbita de quien es
expropiado”, contenidas en el ordenamiento procesal.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Mediante concepto N° 5496 de enero 16 de 2023, el supremo director del Ministerio

Público solicita a la Corte “declarar EXEQUIBLE la expresión Registradas la sentencia y
el acta, se entregará a los interesados su respectiva indemnización; que se contiene en el
artículo 458 del Código de Procedimiento Civil e INHIBIRSE para hacer pronunciamiento
de fondo sobre los cargos formulados contra los apartes demandados del artículo 456 de
la misma normativa por ineptitud sustancial de la demanda”.

Establece en primer lugar, la imposibilidad de confrontar el artículo 456 del Código de

Procedimiento Civil con la Constitución por no guardar relación con la indemnización
previa y, de otro lado, la inexistencia de concepto de violación respecto del derecho a una
vivienda digna y el acceso a la propiedad privada, lo que impide abordar el estudio del
aparte acusado del artículo 458 ib.

Descendiendo al tema específico de la expropiación y la indemnización previa, explica que

por motivos de utilidad pública o interés social, definidos por el legislador, “las normas
privilegian al Estado para incorporar al dominio público bienes de particulares”, en cuyo
caso, la Corte y la doctrina internacional han sino unánimes al afirmar que “dada la
naturaleza de esta clase de despojo, la indemnización debe ser previa”.

Por último, indica que el momento de pago de la indemnización se concreta con la decisión
tomada por el juez en el proceso de expropiación, según lo expuso la Corte en la sentencia
C-1074 de 2002, que a su turno se refirió a lo dispuesto en la C-153 de 1994 con ocasión
del examen de constitucionalidad del artículo 457 del Código de Procedimiento Civil, el
cual autoriza la entrega anticipada del bien.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Primera. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4°, de la carta política, la Corte
Constitucional es competente para conocer esta demanda, pues se trata de la acusación
contra un segmento de norma con fuerza de ley.

Segunda. Lo que se debate.

El actor solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del segmento “Registradas la

sentencia y el acta, se entregará a los interesados su respectiva indemnización”, contenido
en el artículo 458 del Código de Procedimiento Civil, como resultado de la sentencia que
decreta la expropiación de un bien inmueble, por estimar que vulnera el artículo 58 de la
Constitución al desconocer que la indemnización debe ser previa.

Los intervinientes, de manera unánime, expresaron que el aparte demandado es exequible

por adecuarse al propósito constitucional que consagra la posibilidad de expropiación por
motivos de utilidad pública o de interés social mediante sentencia judicial e indemnización
previa, sin que la disposición superior disponga término o momento alguno para su pago,
sino la garantía de reparación al afectado con la medida.
Aun cuando el Procurador General de la Nación estima que la Corte debe inhibirse
respecto al cargo formulado contra el artículo 456 de la Código de Procedimiento Civil, se
precisa indicar que el accionante al corregir la demanda descartó el mismo, concentrando
su reparo en un segmento del artículo 458 ibídem, de manera que por sustracción de
materia esta corporación no efectuará análisis alguno.

De otro lado, el Ministerio Público considera inepta la demanda por no haberse

estructurado el concepto de violación en cuanto a los derechos a la vivienda digna y el
acceso a la propiedad. Para la Corte tal reparo se supera con el análisis breve que realiza el
actor sobre la naturaleza de la indemnización por expropiación que, a su entender, no se
cumple a causa del el tiempo de espera para su pago, no obstante ser resarcitoria y no
meramente compensatoria con fundamento en la sentencia C-1074 de 2002.

Tercera. Consideraciones previas. Aptitud sustantiva de la demanda.

3.1. La Corte debe establecer en la presente causa si le corresponde o no proferir decisión

de fondo, a partir de lo expresado por el Procurador General de la Nación en cuanto a la
ineptitud sustantiva de la demanda, frente al cargo formulado contra el artículo 458 del
Código de Procedimiento Civil, por ausencia de concepto de violación de los derechos a la
vivienda digna y el acceso a la propiedad.

3.2. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos que
razonablemente[1] deben contener las demandas de constitucionalidad, para su admisión.
Según lo allí indicado, es imperativo señalar con claridad las normas que son censuradas
como inconstitucionales, al igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida y
explicar las razones por los cuales se estima que las primeras violan o desconocen la
segunda.

Otra parte fundamental de los indicados requisitos es la formulación de cargos de

inconstitucionalidad contra las normas demandadas, con la sustentación de los argumentos
por los cuales el ciudadano demandante advierte que aquéllas contrarían uno o más
preceptos constitucionales. Al respecto, la jurisprudencia tiene establecido que las razones
presentadas por el actor para sustentar la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas,
deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[2].

La adecuada presentación del concepto de violación permite a la Corte desarrollar su

función de defensa de la Constitución en debida forma, en tanto delimita el campo dentro
del cual se efectuará el respectivo análisis de constitucionalidad, sin que ello implique una
restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos
elementos que informen adecuadamente al juez constitucional para poder proferir un
pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio[3].

Reitérese, en cuanto al concepto de la violación, que la jurisprudencia ha sido constante [4]

en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas
acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que
permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan;
ciertos, en cuanto la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y
existente; específicos, en la medida que precisen la manera como la norma acusada vulnera
un precepto o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto;
pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una
norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, más no en su
aplicación práctica; y suficientes, por cuanto deben ser expuestos todos los elementos de
juicio necesarios para iniciar el estudio, que despierten duda sobre la constitucionalidad de
la disposición acusada.

Esta carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable
para adelantar el juicio de constitucionalidad, no obstante la naturaleza pública e informal
que caracteriza a la acción de inexequibilidad; de no atenderse dicho presupuesto podría
generarse la inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo
inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción, sin
que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el
establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional,
para poder proferir un pronunciamiento de fondo[5].

Sobre este tema, ha expuesto la Corte [6] que “la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma
es contraria a la Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad
de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.

3.3. Con todo, esta Corte también ha indicado que en observancia del principio pro actione,
la exigencia de los requisitos formales para la presentación de una demanda, (i) no debe
tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, (ii) debiendo propender la
corporación hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio, por lo cual (iii) la duda debe
resolverse a favor del actor.

Al respecto, en la sentencia C-978 de diciembre 1° de 2010, M. P. Luis Ernesto Vargas

Silva[7], se explicó (no está en negrilla en el texto original):

“No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione

que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad
no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe
preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se
privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de
acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte [8]. Este principio tiene en
cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir
abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de
abogado[9]; en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al
examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan
estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda
habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la
demanda y fallando de fondo.’[10]”

3.4. Sintetizado lo anterior, encuentra la Corte Constitucional que no obstante lo expuesto

por el Procurador General de la Nación, la demanda bajo análisis sí es idónea para propiciar
fallo de fondo, una vez precisado el cargo de imputación con la corrección efectuada en
término.

Aun cuando el accionante de manera llana afirma que el segmento acusado del artículo 458
del Código de Procedimiento Civil vulnera los derechos constitucionales a una vivienda
digna y el acceso a la propiedad, se esfuerza por dilucidar ese pensamiento al indicar que la
entrega de una indemnización posterior genera incertidumbre en el ciudadano afectado, por
no contar con la seguridad de una reparación económica oportuna que le permita obtener
otra vivienda en remplazo de aquella perdida en el proceso de expropiación judicial, lo que,
de contera, conllevaría una afectación al derecho de propiedad del cual gozaba con la
tenencia del bien salido de su patrimonio, situación que estima se agudiza por el lapso que
trascurre entre la entrega del bien expropiado y el efectivo pago de la indemnización previa,
ordenada por la Constitución y la ley.

El análisis que realiza se contrae en particular al plano de la vivienda, posiblemente bajo el

sano entendimiento de que la expropiación por lo habitual afecta este tipo inmueble, pero
sin ser el único, razón por la que el actor la subsume en el ámbito del derecho a la
propiedad, explicaciones que, no obstante ser sucintas, para la Corte abordan el concepto
mínimo de violación requerido.

Así, el escrito modificatorio de la demanda no solo reúne los requisitos formales y de fondo
exigidos por el Decreto 2067 de 1991, sino también de manera explícita, los presupuestos
desarrollados por la jurisprudencia constitucional, planteamientos que satisfacen las
exigencias para provocar un estudio de constitucionalidad, al identificar el texto acusado y
esbozar el cargo, con potencialidad de generar duda razonable sobre su exequibilidad a
partir de una posible contradicción con la disposición superior que invoca.

Hacer mayores exigencias, implicaría desconocer el principio pro actione, el acceso a la

administración de justicia y la participación ciudadana, sin que ello presuponga la
prosperidad de lo buscado con la demanda interpuesta.

3.4. Por último, cabe indicar que el segmento objeto de reproche se encuentra vigente,
puesto que la Ley 1564 de 2012, “Por medio de la cual se expide el Código General del
Proceso y se dictan otras disposiciones”, que regula lo concerniente a la expropiación
judicial en el artículo 399, medida contemplada actualmente en los preceptos 451 a 459 del
Código de Procedimiento Civil, empezará a regir de manera gradual a partir de enero 1° de
2014.

Cuarta. Problema jurídico.

De acuerdo con la acusación formulada por el actor contra un segmento del artículo 458 del
Código de Procedimiento Civil, corresponde a la Corte resolver el siguiente debate jurídico:

¿La exigencia del registro de la sentencia de expropiación y del acta de entrega del bien
expropiado que contempla el artículo 458 del Código de Procedimiento Civil, para poder
hacer efectiva a los interesados la reparación allí dispuesta, desconoce la indemnización
previa establecida en el precepto 58 constitucional?

Para resolver el interrogante planteado es indispensable determinar (i) los

propósitos y alcances de la expropiación y (ii) la jurisprudencia que la Corte
Constitucional ha construido y perfeccionado acerca de la indemnización en caso
de expropiación, con la finalidad de (iii) verificar si llega a configurarse la
violación del requisito constitucional de la indemnización previa.

4.1. La expropiación como limitante del derecho de propiedad.

El artículo 58 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 01 de 1999,

“garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”. Sin
embargo, tal protección no comporta un carácter absoluto en cuanto debe enmarcarse en las
funciones social y ecológica que le son inherentes [11], generadoras de obligaciones para
los sujetos titulares del dominio o derecho real (art.669 del Código Civil).

Acerca de este aspecto sustancial, la Corte[12] ha sido clara y enfática, al disponer:

“En el derecho moderno, se reconoce la propiedad como un

derecho relativo y no absoluto, como resultado de la evolución de
principios de orden filosófico y político que han influido en el
proceso de su consolidación jurídica, los cuales han contribuido a
limitar en buena medida los atributos o poderes exorbitantes
reconocidos a los propietarios.

El carácter relativo y no absoluto del derecho de propiedad que ha sido

reconocido por esta Corte en diferentes sentencias (C-428/94 y T-431/94),
habilita al legislador y excepcionalmente a las autoridades administrativas para
establecer restricciones a dicho derecho cuando medien razones de interés
general que razonablemente las justifiquen. (Sentencia T-245 de 1997. M.P.
Fabio Morón Díaz).

El régimen de la propiedad privada en el nuevo orden constitucional se aleja

decididamente de las tendencias individualistas del derecho, que únicamente lo
tienen como fuente de prerrogativas jurídicas subjetivas, para inclinarse por la
visión del derecho-deber, en la que su ejercicio sólo se legitima cuando
persigue la promoción del bienestar social.”
La connotación social de la propiedad en el derecho constitucional colombiano se remonta
a la reforma de 1936 (artículo 10), que acogió la “noción solidarista” de Leon Duguit[13],
de forma que no solo implique un derecho subjetivo sino que sea útil a la comunidad, lo
cual dejó expresado la Corte Suprema de Justicia en la sentencia de marzo 24 de 1943:

“El Constituyente de 1936 relativizó el derecho fundamental de la propiedad,

acentuando la sumisión de ésta a los intereses de la colectividad y con ello la
limitación del arbitrio del propietario. Este Constituyente dio a la propiedad
individual el fundamento de la función social que implica obligaciones,
conformándose a las teorías modernas de los defensores de aquélla, quienes
prescinden de la forma fija y siempre idéntica que las aludidas escuelas
económicas atribuían a esa institución, para admitir que, desde luego que la
propiedad ha revestido en la historia formas muy diversas y es susceptible de
modificaciones muy grandes, sólo se garantiza plenamente por el artículo 26
de la codificación constitucional en la medida en que responda a las
necesidades colectivas de la vida económica."[14]

Dicha reforma no sólo condicionó el uso y goce de la propiedad como una "función social",
en tanto elemento estructural, sino que adicionó al concepto de "utilidad pública" originario
de la Constitución de 1886 (artículo 30), el de "interés social", ampliando de esta forma las
causales de la expropiación allí previstas.

Sobre la función social de la propiedad, esta corporación en la sentencia C-

491 de junio 26 de 2002 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), afirmó:

“El artículo 58 de la Carta Política de Colombia dispone que el ordenamiento

jurídico nacional preservará la propiedad privada y los derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles. Esta protección, común a todo régimen constitucional
que reconozca la primacía de los derechos individuales, no es absoluta. La
limitación del ejercicio del derecho de propiedad atiende al reconocimiento de
que, según el artículo 95 de la Carta Política, el ejercicio de los derechos y
libertades reconocidos en la Constitución implica responsabilidades, toda vez
que las decisiones humanas no repercuten exclusivamente en la órbita personal
del individuo sino que afectan, de manera directa o indirecta, el espectro
jurídico de los demás.

En virtud de este principio político, la explotación de la propiedad privada no

admite concesiones absolutas. Por el contrario, exige la adopción de medidas
que tiendan a su integración en la sociedad como elemento crucial del
desarrollo[15].
 Desde 1936, el régimen constitucional colombiano admite que la propiedad
privada juega papel preponderante en desenvolvimiento social.[16] Gracias a la
reforma constitucional que tuvo lugar en el mismo año, el Estado colombiano
dejó de reconocer en ella un derecho que ofrece sólo prerrogativas, para
conferirle el carácter de facultad con responsabilidades[17]. Así, el artículo 30
del régimen constitucional derogado reconoció que la ‘propiedad es una función
social que implica obligaciones’, lo cual significa que a partir de la reforma
constitucional del 36, la propiedad privada dejó de ser en el país un derecho del
que pudiera usufructuarse sin consideración a las consecuencias derivadas de su
ejercicio. El derecho de propiedad, en los términos del Estatuto Superior, debe
consultar los intereses sociales para efectos de recibir la protección
constitucional que el Estado le garantiza.

Por supuesto que el constituyente del 91 no fue ajeno a esa evolución de la

doctrina. Como primera medida, la actual Carta reconoce que el interés privado
debe ceder ante el interés público o social cuando quiera que aquellos se
encuentren en conflicto (Art. 58 C.P.). En concordancia con lo anterior, la
Constitución prescribe que la propiedad es función social y que, como tal, le
corresponde ser una función ecológica; además, en desarrollo de estas máximas,
el constituyente admite la posibilidad de decretar expropiaciones por motivos
de utilidad pública o de interés social, mediante sentencia judicial,
indemnización previa y por motivos expresamente señalados por el legislador
(Ibídem).

La propiedad privada cede también frente al interés público en caso de guerra, y

sólo para atender los requerimientos propios del enfrentamiento, lo cual incluye
la posibilidad de que la propiedad inmueble sea ocupada temporalmente según
las necesidades del conflicto (Art. 59 C.P.). Del mismo modo, en
reconocimiento de la función social que le confiere la Constitución, la
propiedad privada también puede ser gravada por el Estado de acuerdo con
criterios de justicia y equidad, -la de los inmuebles, por ejemplo, corresponde
gravarla a los municipios (Art. 317 C.P.)-, dado que todo ciudadano tiene el
deber de contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del aparato
estatal, tal como lo dispone el artículo 95-9 de la Carta y visto que aquella ‘no
es en modo alguno de carácter absoluto y su reconocimiento constitucional no
comporta la inmunidad del dueño ante la potestad del Estado de imponer
tributos que tomen por base la propiedad.’[18]”

Así las cosas, con el ingrediente ecológico dispuesto en la Constitución de 1991, la

propiedad involucra un deber social destinado a contribuir al bienestar de los asociados y a
la defensa del medio ambiente, por cuya virtud puede llegar a ser objeto de medidas y
limitaciones de distinto orden y alcance, como es, entre otras, la figura de la expropiación.
Lo precedente se extrae específicamente del precepto 58 superior al disponer que, (i) “…
Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés
social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella
reconocida, el interés privado debe ceder al interés público o social y (ii) “… Por motivos
de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber
expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará
consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el
legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior
acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio”[19].

Desbordada la concepción clásica de la propiedad como derecho subjetivo al servicio

exclusivo y excluyente de su titular, la expropiación en las condiciones descritas constituye
el resultado de las exigencias de justicia y desarrollo económico [20]. A juicio de la Corte
Suprema de Justicia, “es un acto contra la voluntad del dueño pero en provecho público o
social; es una figura esencialmente distinta de derecho público, enderezada al bien de la
comunidad y en virtud de la cual, por motivos superiores, la Administración toma la
propiedad particular y como esta medida genera daño, éste se satisface mediante una
indemnización"[21].

La configuración de la expropiación, según el precepto 58 constitucional, requiere la

participación de las tres ramas del poder público. Así lo ha expresado esta corporación [22]
al indicar que, (i) el legislador fija los motivos de utilidad pública o interés común; (ii) la
administración efectúa la declaratoria de expropiación y (iii) el juez mediante el desarrollo
y control del proceso respectivo, decreta la expropiación fijando la indemnización,
intervención judicial que será eventual para los casos de demanda ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. No obstante, la legislación colombiana ha previsto la
posibilidad de la negociación directa del bien que se pretende adquirir y sólo cuando ésta
fracasa autoriza el procedimiento de expropiación.

Acerca de la naturaleza de la expropiación, la Corte mediante la sentencia C-389 de

septiembre 1° de 1994 (M. P. Antonio Barrera Carbonell), expuso:

"La expropiación constituye un medio o instrumento del cual dispone el Estado

para incorporar al dominio público los bienes de los particulares, previo el
pago de una indemnización, cuando éstos se requieran para atender o
satisfacer necesidades de ‘utilidad pública e interés social’, reconocidas o
definidas por la ley, con intervención de la autoridad judicial (expropiación
por vía judicial) o mediante la utilización de los poderes públicos propios del
régimen administrativo (expropiación por vía administrativa). También se le
ha dado sustento a la expropiación con fundamento en la función social de la
propiedad cuando se la utiliza con fines de redistribución de la propiedad o
 para conminar a los propietarios a explotar las tierras en forma eficiente o
con arreglo a programas de producción diseñados por el Estado.

Esta figura jurídica comporta una limitación al derecho de propiedad, el cual

no se anula con la expropiación; simplemente a través de ésta se pone en
vigencia y se hace operativo y realizador el principio de la prevalencia del
interés público o social sobre el interés particular; la indemnización que se
reconoce al propietario expropiado, compensa o subroga el derecho del cual
ha sido privado; su derecho de propiedad se transforma en un derecho de
crédito frente a la entidad pública expropiante, por el valor de la
indemnización."

De manera más reciente, en la sentencia C-227 de marzo 30 de 2011 (M. P. Juan Carlos
Henao Pérez), agregó:

“Esta Corte ha establecido que la expropiación puede ser definida ‘como una
operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a
cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en
beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa’ [23]. Dado que
esta es la limitación más gravosa que puede imponerse sobre el derecho de
propiedad legítimamente adquirido, la Carta ha rodeado la figura de la
expropiación de un conjunto de garantías, entre las más importantes: i. el
principio de legalidad, ii. el respeto al derecho de defensa y el debido proceso
y, ii. la indemnización previa y justa al afectado que no haga de la decisión de
la Administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo
34 de la Constitución[24].”

La expropiación comporta una tensión entre el principio de prevalencia del interés general
y el derecho a la propiedad privada, la cual ha sido resuelta por el Constituyente mediante
la cesión del interés particular por motivos utilidad pública o interés social, pero
garantizando al propietario expropiado una sentencia judicial y el establecimiento de una
indemnización previa. Para la Corte “la observancia de las formas propias del juicio de
expropiación no solo atañe al cumplimiento general de la cláusula del debido proceso
prevista en el artículo 29 de la Constitución, sino que involucra la posibilidad de realizar
los fines generales del Estado Social de Derecho, cuando ello pasa por adquirir un bien en
manos de un particular, sin desconocer los legítimos derechos que los ciudadanos tienen
en relación con los bienes que adquieren dentro de un sistema económico liberal. En esta
medida, cuando se desconocen los procedimientos especiales de la expropiación se ignora
el derecho al debido proceso, pero también se viola o amenaza con vulnerar otros
principios constitucionalmente relevantes”[25].
De acuerdo con la Constitución, la expropiación transcurre a través de dos vías. La primera,
mediante un proceso de enajenación voluntaria y expropiación judicial si la propuesta
oficial de adquirir el bien fracasa, cuyo marco general está regulado en las Leyes 9ª de 1989
y 388 de 1997 y los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil [26]. La
segunda, administrativa, con el decreto de un acto expropiatorio, conforme a los términos
previstos en el artículo 63 de la Ley 388 mencionada, sometido eventualmente a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Pese a sus diferencias, “en ambos casos debe
salvaguardarse el balance constitucional entre la utilidad pública o el interés social que
motivan la expropiación, y el interés privado amparado a través de la indemnización. Para
ello, debe cumplirse a cabalidad el procedimiento orientado a garantizar este
balance”[27].

En suma, el artículo 58 de la carta desarrolla unos principios que esta corporación ha

distinguido así: (i) la garantía a la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles; (ii) la protección y promoción de formas asociativas y solidarias
de propiedad; (iii) el reconocimiento del carácter limitable de la propiedad; (iv) las
condiciones de prevalencia del interés público o social sobre el interés privado; (v) el
señalamiento de su función social y ecológica, y (vi) las modalidades y los requisitos de la
expropiación[28].

4.2. La indemnización en caso de expropiación según la jurisprudencia. Reiteración.

La Corte Constitucional ha manifestado en forma reiterada que el derecho de propiedad

como función social, se halla vinculado a los principios de solidaridad y prevalencia del
interés general (artículo 1° superior) e implica de su titular una contribución para la
realización de los deberes sociales del Estado (artículo 2° ib.), trascendiendo de esta manera
la esfera meramente individual.

También ha dispuesto, según se explicó en el acápite precedente, que la figura de la

expropiación, a través de la cual el particular se obliga a entregar al Estado el dominio de
un bien, comporta una indemnización como garantía del ejercicio de esa potestad pública
constitutiva de la limitación más gravosa sobre el derecho de propiedad, con la exigencia
adicional sustancial de que debe ser previa a efecto de reparar el daño generado[29].

Para la Corte el ejercicio de la potestad expropiatoria supone un singular sacrificio de los

derechos del afectado, en la medida que vulnera su voluntad al disponer del peculio privado.
Con el fin de repararlo, el constituyente ha previsto, como consecuencia de esa facultad, una
indemnización que equilibra los derechos materia del daño causado, el cual se explica por
una acción administrativa que es legítima[30].

La indemnización, según la Corte Suprema de Justicia, es "definición y reconocimiento del

derecho del propietario, con anterioridad a la expropiación, de modo que no haya, por una
parte, expropiaciones arbitrarias, y por otra, que el dueño pueda contar desde entonces con
bienes o valores comerciales, enajenables y ciertos, equivalentes al perjuicio causado"[31].

Adicionalmente, el artículo 58 superior destaca como hecho nuevo que la indemnización "se
fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado" [32]. De esta manera se
busca conciliar derechos particulares y deberes sociales, dado que la persona expropiada,
con fundamento en el principio de igualdad (artículo 13 ib.), debe obtener un equilibrio
frente a la carga pública que le ha sido impuesta.

De acuerdo con lo anotado, la indemnización cumple y exige dos condiciones: debe (i) ser
previa y (ii) fijarse consultando los intereses de la comunidad y del afectado. Aun cuando el
texto constitucional mencionado no establece que sea justa ni plena, esta corporación ha
referido estos otros elementos en concordancia con la Convención Americana sobre
Derechos Humanos[33] (Pacto de San José de Costa Rica), ratificada por Colombia
mediante la Ley 74 de 1968. Bajo estos parámetros, la Corte [34] ha establecido como
características constitucionales de la indemnización en caso de expropiación, las siguientes:

(i) La indemnización debe ser pagada antes del traspaso del dominio del bien.

Esta corporación en numerosas ocasiones ha destacado el carácter, la condición o la

exigencia previa de la indemnización y menos veces se ha referido al momento preciso de
pago. En la sentencia C-153 de 1994, como aspecto sustancial, conforme a los fines del
artículo 58 superior, indicó que “la expropiación exige la indemnización previa a la
transferencia del derecho de dominio”, en los siguientes términos:

“La indemnización tiene pues un presupuesto de legitimidad para el ejercicio

de la potestad de expropiar: su carácter preventivo, constituido por la
indemnización previa. En efecto, la transferencia de la propiedad no puede
producirse sin que previamente se haya pagado la indemnización.

En el ordenamiento colombiano la expropiación se constituye con el pago

seguido de la obligación de transmitir el dominio del bien. Esa transmisión de
la propiedad es distinta del acuerdo con el objeto a dar, de suerte que si se
trata de un bien inmueble -como lo señala la norma acusada-, no basta la
 entrega y la posesión útil y pacífica de la cosa sino que es indispensable un
acto traslaticio, consistente en la sentencia y el acta de entrega, que configuran
el título traslaticio que posteriormente será inscrito en el registro.

En otras palabras, la entrega anticipada del inmueble no es a título traslaticio

de dominio sino a título de tenencia. Luego no se viola aquí -como lo pretende
el actor- sino que se protege el derecho de propiedad, pues la expropiación
exige la indemnización previa a la transferencia del derecho de dominio, más
no la indemnización previa a la entrega de la tenencia de la cosa.” (Las
subrayas son del texto original.)

En ese orden, cuando un particular se ve constreñido por el Estado a transferirle una

porción de su patrimonio por motivos de utilidad pública o de interés social
debidamente determinados por el legislador, tiene derecho al pago de una
indemnización previa, garantía sobre la cual también se ha pronunciado el Consejo de
Estado[35].

De otra parte, la Corte ha indagado sobre la posibilidad de que se expropie un bien sin
previo pago de la indemnización. Con fundamento en el artículo 59 ib., ha recordado que de
manera excepcional es procedente en caso de guerra [36], figura que “confirma el hecho de
que, por regla general, para que el Estado pueda legítimamente despojar a un propietario
de uno de sus bienes, deben existir motivos de utilidad pública o interés social que lo
justifiquen y es necesario, además, que se indemnice al particular previamente” [37],
aspecto incrementado con el Acto Legislativo 01 de 1999 que eliminó una forma de
expropiación sin indemnización[38].

(ii) La indemnización debe ser justa.

Se deduce esta exigencia de la necesidad de equilibrar y reconocer los intereses de la

comunidad y del afectado al momento de ser fijada la indemnización, en referencia al
precepto 58 superior citado, al preámbulo de la carta política y al Pacto de San José de
Costa Rica cuyo artículo 21 dispone: “Ninguna persona puede ser privada de sus bienes,
excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de
interés social en los casos y según las formas establecidas por la ley”[39].
Aun cuando con anterioridad al Acto Legislativo 01 de 1999, esta corporación sostuvo que
era posible en ciertos casos no reconocer indemnización por el bien expropiado [40], con
la reforma constitucional introducida la limitación de la indemnización no puede llegar al
punto de ser irrisoria o simbólica, pues el juez de la expropiación deberá siempre ponderar
tales intereses privados y sociales de manera que correspondan en realidad “a lo que es
justo”. Lo anterior significa que el valor indemnizatorio que se determine debe comprender
los daños causados, pero cuidando que no constituya un enriquecimiento ni un menoscabo.

(iii) La indemnización puede ser reparadora.

El texto 58 constitucional no contempla que la indemnización previa por expropiación deba

ser plena. Sin embargo, esta Corte mediante la sentencia C-153 de 1994, explicó que
comprende el daño emergente y el lucro cesante, pues, en principio, puede cumplir una
función reparadora. Sobre este tema manifestó:

“La indemnización es pues una consecuencia de la facultad expropiatoria del

Estado. Ella se explica por el deber de reparación que surge a raíz del
ejercicio de dicha facultad: la producción de un daño generado por una
actividad legítima de la acción administrativa.

La actividad es legítima porque la expropiación sólo opera por motivos de

utilidad pública o interés social definidos por el legislador, prevaleciendo así
el interés general para cumplir los fines esenciales del Estado, de que trata el
artículo 2° superior: promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución.

Pero ese daño legítimo debe en principio ser indemnizado (...), porque la
persona expropiada no tiene por qué soportar una carga específica que debe
asumir toda la sociedad, en razón del principio de igualdad de todos ante las
cargas públicas, cuyo fundamento es el derecho de igualdad establecido en el
artículo 13 de la Carta. Esto explica entonces que el ordenamiento superior
haya consagrado el derecho a la indemnización reparatoria en cabeza del
afectado.

(...)

Por todo lo anterior, es evidente que la indemnización prevista por el artículo

58 de la Constitución es reparatoria (...), ya que ella debe comprender el
daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario
cuyo bien ha sido expropiado. Y en caso de que no haya forma de comprobar
el lucro cesante, se puede indemnizar con base en el valor del bien y el interés
causado entre la fecha de entrega del mismo y la entrega de la
indemnización.”

La indemnización, entonces, no se limita al precio del bien expropiado, sino

que puede abarcar los daños y perjuicios que sufrió el afectado por la acción
de la administración[41]. Con todo, esta reparación es distinta a la prevista en
el artículo 90 superior que comporta la responsabilidad patrimonial del Estado
por daños antijurídicos generados por las acciones u omisiones de las
autoridades públicas. Alrededor de esta problemática, la Corte indicó[42]:

“En primer lugar, el artículo 58 se refiere a un daño que no es antijurídico,

puesto que el mismo texto constitucional establece que el particular debe
soportar la carga de ser expropiado, es decir, el daño resultado de la
expropiación sí debe ser soportado por el expropiado, lo cual no significa que
dicho daño no deba también ser indemnizado, por mandato expreso de la
Constitución. La existencia de tal deber justifica que la indemnización en caso
de expropiación no tenga siempre que ser integral –como si lo exige el artículo
90 Superior. En segundo lugar, el artículo 58 Superior regula expresamente la
fijación de la indemnización en caso de expropiación para indicar que ésta no
se basa exclusivamente en los intereses del afectado, es decir, en el interés
privado en que la indemnización sea lo más elevada posible y comprenda todas
las cargas que ha soportado, sino que ha de fundarse también en los intereses
de la comunidad. La fijación de la indemnización se hará ‘consultando los
intereses de la comunidad y del afectado’, cuando el perjuicio es resultado de
una expropiación, no de un daño antijurídico previsto en el artículo 90. En
 tercer lugar, tradicionalmente la indemnización en caso de expropiación no ha
comprendido el daño moral, como por ejemplo el que puede resultar del
especial afecto que el propietario tuviera por el bien expropiado. Ello indica
que en este caso la expropiación no tiene que ser integral. En cambio, en
materia de responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos, la
indemnización sí comprende el daño moral.”

(iv) La indemnización no siempre es restitutiva.

Tampoco exige el artículo 58 de la carta política que la indemnización sea

pagada por la totalidad de los daños y costos que sufre el afectado a causa de
la expropiación, de manera que pueda alcanzar una situación semejante a la
que tenía antes del proceso, puesto que al establecer que el valor a indemnizar
debe consultar los intereses de la comunidad y del particular, es posible que en
ciertos casos específicos esa reparación no tenga que cumplir una tarea
restitutiva, precisamente por la función social y ecológica que envuelve a la
propiedad en el Estado social de derecho.

Sin embargo, esta específica situación no conduce a desconocer el carácter o

la condición previa de la indemnización como tampoco la tasación justa que
debe realizar en forma ponderada el juez de la expropiación, para que al
menos sea compensatoria.

(v) La indemnización no tiene que ser pagada en dinero en efectivo, salvo que se trate de
vivienda familiar.

El texto constitucional mencionado nada informa acerca de la forma de pago

de la indemnización. No obstante, esta corporación ha expresado que “dada la
exigencia de pago previo, en el evento en que no se pague en dinero en
efectivo, los medios de pago que se empleen han de reunir al menos dos
características fundamentales: (i) constituir medios legales de pago de
obligaciones, es decir, tener poder liberatorio; y (ii) asegurar ese carácter
preventivo de la indemnización, esto es, respetar el principio de pago previo
que establece la Constitución”[43].
Recuerda la Corte que mediante la sentencia C-192 de mayo 6 de 1998 (M. P.
José Gregorio Hernández Galindo), se declaró la exequibilidad del artículo 8°
(parcial) de la Ley 258 de 1996, al determinar que la indemnización por
expropiación de un inmueble de vivienda familiar debe ser pagada “en su
totalidad y en dinero, de manera previa y como requisito indispensable para
que se cumpla la expropiación” y, así mismo, “habrá de fijarse fundando la
respectiva decisión en la armonización entre los intereses públicos y los del
propietario a quien la expropiación afecta.”

De esta manera, el valor de la indemnización y la modalidad del pago allí

establecido, obedecieron a la ponderación de los intereses de la comunidad y
del afectado, cumpliendo la reparación dispuesta una función restitutiva. Las
características del derecho a la vivienda giraron en torno a la especial
protección de la familia que consagra el artículo 42 superior.

Para la Corte el cambio constitucional de 1999 enfatiza la importancia de la

indemnización en caso de expropiación, y aun cuando el legislador ostenta la
libertad de determinar los instrumentos para su pago, no es menos cierto que
deben respetar las condiciones del artículo 58 superior de forma que el
reconocimiento sea previo y justo.

En principio, el pago de la indemnización con instrumentos distintos al dinero

en efectivo, que garanticen la reparación del daño ocasionado por la
expropiación y su condición previa, no se opone a la Constitución. Pero, como
lo manifestó la Corte Suprema de Justicia, ha de estar representado por
“títulos irrevocables, ciertos, de valor monetario fijo, líquido, comercialmente
aceptables y cesibles, con un rendimiento periódico adecuado y que sirvan
para indemnizar el valor del bien expropiado” [44] .

Además tales instrumentos deben tener como mínimo las siguientes

características: “1) No pueden transformar el pago de la indemnización
previa, en un pago futuro, posterior a la trasmisión del dominio del bien
expropiado; 2) deben garantizar un pago cierto de la obligación y no
meramente simbólico o eventual; 3) deben constituir un medio legal de pago
de obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una
indemnización; 4) deben permitir que el valor de la indemnización por
expropiación reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga en el
tiempo, si el expropiado actúa en los negocios diligentemente; 5) deben ser
libre y efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda
convertirlos en dinero en el momento en que lo desee, inclusive al día
siguiente del traspaso del dominio del bien; 6) no pueden ser revocados
unilateralmente por la entidad que los emite”[45].

4.3. Análisis de la expresión acusada.

4.3.1. Lo pretendido por el actor se ubica en torno a la tensión que emerge entre el derecho
de propiedad privada y las limitaciones impuestas por la Constitución y la ley, resultado de
las doctrinas socio-jurídicas que han desplazado las tendencias individualistas del derecho
ilimitado del propietario, por una visión comunitaria y solidaria a partir de las nociones
“función social” y “ecológica”, como elementos aparejados a “utilidad pública”, para
fijar el carácter no absoluto y la destinación especial que cumple la propiedad en la relación
Estado – sociedad, sin desmedro del reconocimiento de una reparación oportuna y justa por
causa de la carga exigida.

Estos propósitos, que han relativizado el dominio pleno, encuentran sustento en los
artículos 1°, 2° y 58 de la carta política y en los diversos regímenes legales definitorios y
reglamentarios de la expropiación, cuyo entendimiento ha sido materia de análisis
jurisprudencial. En punto a esta figura jurídica, el marco descrito fija unos alcances que
permiten garantizar y equilibrar derechos del particular y deberes sociales, concretando de
esta manera los fines determinados por el constituyente.

4.3.2. En concreto, sostiene el accionante que la entrega de la indemnización

después del registro de la sentencia y del acta resultantes de la expropiación
judicial, según lo dispone el artículo 458 del Código de Procedimiento Civil,
es violatoria del mandato contenido en el inciso cuarto del precepto 58
constitucional porque no garantiza una indemnización previa, lo cual ha
debido ser enmendado con el Acto Legislativo 01 de 1999.

Adicionalmente, afirma que no se cumple con la finalidad reparadora al tener

que esperar el particular expropiado un tiempo para recibir la indemnización,
afectando de esta manera el derecho a la vivienda.

Los intervinientes, de manera unánime, consideran constitucional el segmento demandado

puesto que el mandato de la carta política se enfoca a garantizar una reparación al afectado
por la expropiación forzosa, pero no un término o momento de pago.

4.3.3. No obstante que los pronunciamientos de constitucionalidad precedentes han estado

dirigidos hacia diversas normas del ordenamiento jurídico, la Corte advierte que en materia
de expropiación, judicial o administrativa, los principios y propósitos que la definen y
estructuran allí analizados, en extenso, caben ser aplicados en el asunto que ahora se somete
a estudio.

Además, la indemnización previa, como consecuencia que se desprende de ese

mecanismo limitante de la propiedad privada, comporta también el mismo
tratamiento interpretativo dado por la jurisprudencia constitucional aquí
explicada, a pesar de que el segmento objeto de reproche suponga un
entendimiento aparentemente distinto al del texto de la carta política.

Lo dicho, en cuanto que la única diferenciación refiere propiamente al trámite

adelantado en uno y otro proceso, pero que no incide en lo sustancial sobre la
concepción del artículo 58 de la Constitución: la disposición forzosa de un
bien particular por razones de utilidad pública o de interés social, mediante la
expropiación judicial con indemnización previa.

Subraya esta corporación que la norma demandada hace parte del régimen
general de expropiación regulado por el Código de Procedimiento Civil, de
manera que las decisiones producidas sobre esta figura jurídica en función del
texto constitucional citado, son concurrentes y la involucran, adicional a que
se hace necesario una interpretación sistemática y no aislada de las
disposiciones que la regulan, las cuales para el presente caso conciernen a los
artículos 451 a 459 del mencionado estatuto procesal.

Bajo tales parámetros, la Corte encuentra determinante la línea jurisprudencial

vertida con ocasión del examen de constitucionalidad del artículo 457 del
Código de Procedimiento Civil, que autoriza la entrega anticipada del bien
objeto de expropiación, en tanto no solo abordó la explicación de esa medida
cautelar dentro del proceso expropiatorio, sino que trascendió en la naturaleza
y los fines que amparan la indemnización.

4.3.4. Así, el problema jurídico que hoy plantea el actor puede despejarse, mutatis mutandis,
con lo expuesto en la sentencia C-153 de 1994, al haber estimado esta corporación que la
entrega anticipada del bien objeto de expropiación, no vulnera el precepto 58 de la carta
política, puesto que lo que el precepto superior exige es la indemnización previa a la
transmisión del dominio y no a la entrega física del bien, puesto que “la entrega anticipada
del inmueble no es a título traslaticio de dominio sino a título de tenencia”.

En otras palabras, se expresó que “la expropiación exige la indemnización previa a la

transferencia del derecho de dominio, más no la indemnización previa a la entrega de la
tenencia de la cosa”, lo que indica que la exigencia de indemnización previa, resulta de la
sentencia expropiatoria que dará lugar a la posterior transferencia del derecho dominio.

Para la Corte, la norma estudiada en esa oportunidad al disponer que para la

entrega anticipada del bien[46], cuando así lo solicite el demandante, debe
éste consignar “una suma igual al avalúo catastral vigente más un cincuenta
por ciento”, permite establecer una garantía suficiente del pago de la
indemnización, el cual, considerando que hoy no existe una diferencia
sustancial entre el avalúo comercial y avalúo catastral, conduce a concluir que
por ser antes del traspaso de dominio, constituye la condición o exigencia
previa de la indemnización.

Ahora bien, ello no obsta para que entre la entrega del bien expropiado y el
pago efectivo de la indemnización, transcurran circunstancias perjudiciales
para el propietario, en cuyo caso el juez de la sentencia expropiatoria deberá
proceder a hacer las evaluaciones y los reconocimientos pertinentes. Ello
puede ocurrir, por ejemplo, cuando el bien es una vivienda familiar y al
particular no le es posible remplazarla de manera inmediata, pudiendo ser
entonces reparadora la indemnización[47].

Con ocasión del análisis de constitucionalidad mencionado, esta corporación

ha explicado que la transferencia del dominio o propiedad de un bien
expropiado solo es posible si se ha pagado previamente la indemnización, que
tratándose de un inmueble requiere del registro en la oficina de instrumentos
públicos del acto traslaticio, constituido por la sentencia que decreta la
expropiación y el acta de entrega que contiene la parte resolutiva de aquella,
para que sirva de título de dominio al demandante, en términos de los artículos
454 y 456 del Código de Procedimiento Civil.

La garantía dispuesta en el artículo 457 mencionado, constituye si no la indemnización total,

la condición o exigencia previa de la indemnización, lo que a su turno demuestra el
compromiso del Estado para la cancelación debida con fundamento en el principio
constitucional de buena fe (artículo 83), cuando tal bien sea efectivamente trasferido.

Sin perjuicio de que pueda ocurrir la entrega anticipada mencionada, el artículo 456 ib.
estipula, como mecanismo ordinario, la entrega del bien expropiado una vez se encuentre en
firme el avalúo y consignado el valor de la cosa expropiada y de la indemnización dispuesta,
habiéndose dictado la sentencia expropiatoria (artículo 454 ib.), procedimiento demostrativo
de la condición o exigencia previa de la indemnización, cumplida con la consignación del
demandante, lo cual ha de determinarse en el acta de la diligencia.

Concatenando las explicaciones normativas precedentes con el mandato del artículo 458 ib.,
lo cual surge del propio desarrollo procesal que entraña la expropiación, la Corte advierte
que la “entrega de la indemnización” allí dispuesta, refiere a la garantía de pago o
consignación que realiza el demandante, de manera que la exigencia de “previa” es o
responde a ese pago, hecho efectivo a favor del expropiado una vez verificado el dominio
del bien, esto es, registrada la sentencia y el acta de entrega en la respectiva oficina de
instrumentos públicos.

En otros términos, el pago previo de la indemnización acaece con la consignación que

realiza la entidad demandante a órdenes del juzgado, la cual ha de materializarse al
momento del registro de la sentencia que decreta la expropiación y del acta de la diligencia
de entrega del bien expropiado, en la correspondiente oficina de registro de instrumentos
públicos. De manera que, producidos el avalúo del bien y la consignación mencionada
(artículos 456 y 458 ib.), cualquier demora injustificada en la concreción del pago podrá
acarrear responsabilidad disciplinaria del juez, sin perjuicio de la reparación a cargo del
Estado y la repetición a que hubiere lugar (artículo 90 Const.).

Observa esta corporación que la exigencia mencionada, atañe al reconocimiento pecuniario

ocurrido con anterioridad al acto traslaticio de dominio, en virtud de una sentencia
expropiatoria. Mientras no se cumpla la tradición (artículo 673 del Código Civil),
formalizada no con la simple entrega del bien, sino a través del registro, el afectado tiene
garantizado el derecho a la propiedad privada que protege la carta política.

Así, interesa determinar si el Acto Legislativo 01 de 1999, produjo algún cambio que llevara
replantear la tesis jurisprudencial vertida en la sentencia C-153 de 1994. La reforma
introducida al artículo 58, suprimió los dos últimos incisos del texto original, manteniendo
no solo la indemnización previa, sino consolidando su exigencia constitucional y legal, al
desparecer la posibilidad de no ser determinada por decisión de los miembros del Congreso.
Únicamente en caso de guerra, “la necesidad de una expropiación podrá ser decretada por
el gobierno nacional sin previa indemnización” (artículo 59 ib.), lo que significa su
establecimiento sin que medie sentencia judicial.

Para la Corte, pues, mantienen vigencia las reflexiones y consideraciones sentadas en dicho
fallo, que declaró exequible el artículo 457 del Código de Procedimiento Civil, y de contera,
aquellas desarrolladas con fundamento en ella, particularmente, en la sentencias C-1074 de
2002 y C-227 de 2011, que analizaron a profundidad la figuras de la expropiación y la
indemnización previa por las vías judicial y administrativa.

4.3.5. Aborda finalmente esta corporación la problemática acerca de la vulneración del

derecho a la vivienda, que presuntamente arroja el segmento normativo demandado.

Sobre el asunto, la indemnización en caso de expropiación entraña dos elementos, el

primero, ya analizado, referido a la exigencia de “previa” que dispone el artículo 58 de la
Constitución, en donde cabe reiterar que corresponde a la garantía de pago por
consignación de parte del ente demandante, trabado el artículo 458 dentro de los medios y
objetivos finales del proceso expropiatorio previsto en el estatuto procesal civil y, el
segundo, atinente a la materialización de dicho pago.

Esta corporación mediante la precitada sentencia C-192 de 1998, destacó la importancia de

hacer compatibles y efectivas las normas sobre la expropiación y la protección de la familia
(artículo 42 superior), posición jurisprudencial reiterada y ampliada en la sentencia C-1074
de 2002, también citada previamente, en la cual se puso de presente, además, que “una
indemnización que no sea compatible con principios tales como la protección del
patrimonio familiar inalienable, la garantía a los derechos de los niños, de los disminuidos
físicos, sensoriales o síquicos, o de la tercera edad, o de otras personas especialmente
protegidas por la Carta, sería violatoria de la Constitución”.
Con todo, el juez que decida la expropiación debe proceder al pago inmediato de la
indemnización ordenada, con el fin de equilibrar la carga pública asumida por el afectado,
originada en un mandato legítimo de la Constitución y la ley.

VII. CONCLUSIÓN

Con la demanda que resuelve la Corte contra un segmento del artículo 458 del Código de
Procedimiento Civil, se planteó la vulneración del artículo 58 de Constitución, al establecer
una indemnización posterior y no previa a raíz de la expropiación de un bien particular por
vía judicial y, adicionalmente, una grave afectación del derecho a la vivienda.

Contrario a lo aducido, según jurisprudencia reiterada de esta corporación, desarrollada

antes y después de expedido el Acto Legislativo 01 de 1999, y mediante la interpretación
sistemática de las normas que regulan la expropiación judicial, el aparte acusado se
enmarca en la disposición constitucional que exige una indemnización previa, al surgir esta
condición con la sentencia expropiatoria y la garantía de pago o consignación que realiza el
ente demandante, la cual se materializa una vez registrada esa providencia y el acta de
entrega del bien expropiado en la oficina de registro de instrumentos públicos.

De esta manera, el particular afectado con la expropiación forzosa por motivos de utilidad
pública o interés social, cuenta con el pago de la indemnización realizada por el ente
demandante antes del acto traslaticio de dominio, conservando el derecho de propiedad que
protege la carta política hasta tanto se cumpla la tradición, formalizada no con la simple
entrega del bien, sino a través del respectivo registro, momento en cual deberá hacerse
efectivo dicho pago.

Tratándose de orden de expropiación que afecte vivienda del núcleo familiar, el pago
inmediato de la indemnización se acompasa con la protección al derecho de la familia,
como forma de garantizar la sustitución del bien expropiado en condiciones al menos
iguales a las que tenía con anterioridad a la medida impuesta y para dar cabal cumplimiento
a las reglas y lineamientos del derecho nacional y de la comunidad jurídica internacional
sobre esta materia.
Para la Corte los fundamentos y las reflexiones que han sido expuestas, son
suficientes para desestimar las pretensiones del accionante y, en esta medida,
por no vulnerar la Constitución, será declarado exequible, de manera pura y
simple, el segmento acusado “Registradas la sentencia y el acta, se entregará
a los interesados su respectiva indemnización”, del artículo 458 del Código de
Procedimiento Civil.

VIII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre

del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el segmento acusado “Registradas la

sentencia y el acta, se entregará a los interesados su respectiva indemnización”, del
artículo 458 del Código de Procedimiento Civil.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el

expediente. Cúmplase.

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Presidente
 MARÍA VICTORIA CALLE CORREA MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrada Magistrado

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado Magistrado

Ausente con excusa

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General
 LEY 1682 DE 2013

(Noviembre 22)

Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de

infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

Ver Circular Veeduría Distrital 11 de 2014,

DECRETA:

TÍTULO I

DISPOSICIONES GENERALES, PRINCIPIOS Y POLÍTICAS DE LA

INFRAESTRUCTURA DEL TRANSPORTE

Artículo 1°. Las disposiciones de la presente ley se aplicarán a la infraestructura

del transporte.

Artículo 2°. La infraestructura del transporte es un sistema de movilidad integrado

por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren
relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado, y se
organiza de manera estable para permitir el traslado de las personas, los bienes y
los servicios, el acceso y la integración de las diferentes zonas del país y que
propende por el crecimiento, competitividad y mejora de la calidad de la vida de
los ciudadanos.

Artículo 3°. Características de la infraestructura del transporte. La

infraestructura de transporte como sistema se caracteriza por ser inteligente,
eficiente, multimodal, segura, de acceso a todas las personas y carga,
ambientalmente sostenible, adaptada al cambio climático y vulnerabilidad, con
acciones de mitigación y está destinada a facilitar y hacer posible el transporte en
todos sus modos.

Artículo 4°. Integración de la infraestructura de transporte. La infraestructura

de transporte está integrada, entre otros por:

1. La red vial de transporte terrestre automotor con sus zonas de exclusión o fajas
de retiro obligatorio, instalaciones operativas como estaciones de pesaje, centros
de control de operaciones, estaciones de peaje, áreas de servicio y atención,
facilidades y su señalización, entre otras.

2. Los puentes construidos sobre los accesos viales en Zonas de Frontera.

3. Los viaductos, túneles, puentes y accesos de las vías terrestres y a terminales
portuarios y aeroportuarios.

4. Los ríos, mares, canales de aguas navegables y los demás bienes de uso
público asociados a estos, así como los elementos de señalización como faros,
boyas y otros elementos para la facilitación y seguridad del transporte marítimo y
fluvial y sistemas de apoyo y control de tráfico, sin perjuicio de su connotación
como elementos de la soberanía y seguridad del Estado.

5. Los puertos marítimos y fluviales y sus vías y canales de acceso. La

infraestructura portuaria, marítima y fluvial comprende las radas, fondeaderos,
canales de acceso, zonas de maniobra, zonas de protección ambiental y/o
explotación comercial, los muelles, espigones diques direccionales, diques de
contracción y otras obras que permitan el mantenimiento de un canal de
navegación, estructuras de protección de orillas y las tierras en las que se
encuentran construidas dichas obras.

6. Las líneas férreas y la infraestructura para el control del tránsito, las estaciones
férreas, la señalización y sus zonas de exclusión o fajas de retiro obligatorio.

7. La infraestructura logística especializada que contempla los nodos de

abastecimiento mayorista, centros de transporte terrestre, áreas logísticas de
distribución, centros de carga aérea, zonas de actividades logísticas portuarias,
puertos secos y zonas logísticas multimodales.

8. La infraestructura aeronáutica y aeroportuaria destinada a facilitar y hacer

posible la navegación aérea.

9. Los Sistemas de Transporte por Cable: teleférico, cable aéreo, cable

remolcador y funicular, construidos en el espacio público y/o con destinación al
transporte de carga o pasajeros.

10. La infraestructura urbana que soporta sistemas de transporte público,

sistemas integrados de transporte masivo, sistemas estratégicos de transporte
público y sistemas integrados de transporte público; el espacio público que lo
conforman andenes, separadores, zonas verdes, áreas de control ambiental,
áreas de parqueo ocasional, así como ciclorrutas, paraderos, terminales,
estaciones y plataformas tecnológicas.

11. Redes de sistemas inteligentes de transporte.

Parágrafo 1°. La integración a la que se refiere el presente artículo no modifica las

competencias, usos, propiedad o destinación adicionales que el legislador haya
previsto respecto de los bienes antes descritos.
Parágrafo 2°. Las zonas de exclusión o fajas de retiro obligatorio deberán ser
previamente adquiridas por el responsable del proyecto de infraestructura de
transporte, cuando se requiera su utilización.

Artículo 5°. Las acciones de planificación, ejecución, mantenimiento,

mejoramiento y rehabilitación de los proyectos y obras de infraestructura del
transporte materializan el interés general previsto en la Constitución Política al
fomentar el desarrollo y crecimiento económico del país; su competitividad
internacional; la integración del Territorio Nacional, y el disfrute de los derechos de
las personas y constituye un elemento de la soberanía y seguridad del Estado. En
razón de ello, el desarrollo de las acciones antes indicadas constituye una función
pública que se ejerce a través de las entidades y organismos competentes del
orden nacional, departamental, municipal o distrital, directamente o con la
participación de los particulares.

Artículo 6°. La infraestructura del transporte en Colombia deberá tener en cuenta

las normas de accesibilidad a los modos de transporte de la población en general
y en especial de las personas con discapacidad, así como el desarrollo urbano
integral y sostenible.

Lo anterior, sin perjuicio de las exigencias técnicas pertinentes para cada caso.

Artículo 7°. Las entidades públicas y las personas responsables de la planeación

de los proyectos de infraestructura de transporte deberán identificar y analizar
integralmente durante la etapa de estructuración, la existencia en el área de
influencia directa e indirecta del proyecto, los siguientes aspectos, entre otros:

a) Las redes y activos de servicios públicos, los activos e infraestructura de la

industria del petróleo y la infraestructura de tecnologías de la información y las
comunicaciones;

b) El patrimonio urbano, arquitectónico, cultural y arqueológico;

c) Los recursos, bienes o áreas objeto de autorización, permiso o licencia

ambiental o en proceso de declaratoria de reserva, exclusión o áreas protegidas;

d) Los inmuebles sobre los cuales recaigan medidas de protección al patrimonio

de la población desplazada y/o restitución de tierras, conforme a lo previsto en las
Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011 y demás disposiciones que las modifiquen,
adicionen o complementen;

e) Las comunidades étnicas establecidas;

f) Títulos mineros en procesos de adjudicación, otorgados, existentes y en

explotación;
g) Diagnóstico predial o análisis de predios objeto de adquisición.

Para tales efectos deberán solicitar a las autoridades, entidades o empresas que
tengan a su cargo estas actividades o servicios dicha información, que deberá ser
suministrada en un plazo máximo de treinta (30) días calendario después de
radicada su solicitud.

Consultados los sistemas de información vigentes al momento de la

estructuración, tales como el Sistema Integral de Información de Carreteras
(SINC), y el Sistema de la Infraestructura Colombiana de Datos Especiales, entre
otros, y sin limitarse a ellos, y reunida la información de que tratan los literales
anteriores, el responsable de la estructuración de proyectos de infraestructura de
transporte deberá analizar integralmente la misma, con el objetivo de establecer el
mejor costo-beneficio para el proyecto en función de los aspectos, programas,
planes y proyectos que lo impacten. El estructurador mantendrá un diálogo
permanente con los actores e interesados para garantizar el interés general.

La Comisión Intersectorial de Infraestructura decidirá, en caso de existir

superposición y/o conflicto entre proyectos de los distintos sectores o con los
aspectos señalados anteriormente, cómo debe procederse.

Artículo 8°. Para efectos de la presente ley, se definen los siguientes principios,
bajo los cuales se planeará y desarrollará la infraestructura del transporte:

Accesibilidad. En el desarrollo de los proyectos de infraestructura y los servicios

de transporte deberán considerarse tarifas, cobertura y disposiciones que permitan
el acceso de todas las personas e igualmente el acceso de la carga.

Adaptación y mitigación al cambio climático. Los proyectos de infraestructura

de transporte deben considerar la implementación de medidas técnicas para
reducir la vulnerabilidad de los sistemas de transporte por razón de los efectos
reales o esperados del cambio climático. Asimismo, deben implementar los
cambios y reemplazos tecnológicos que reducen el insumo de recursos y las
emisiones de gases contaminantes y material particulado por unidad de
producción.

Calidad del servicio. La infraestructura de transporte debe considerar las

necesidades de los clientes, usuarios o ciudadanos, así como las características
mínimas requeridas para cumplir con los niveles de servicio y los estándares
nacionales o internacionales aplicables.

Capacidad. Se buscará el mejoramiento de la capacidad de la infraestructura, de

conformidad con las condiciones técnicas de oferta y demanda de cada modo de
transporte.
Competitividad. La planeación y desarrollo de los proyectos de infraestructura de
transporte del país deberán estar orientados a mejorar la producción, el
sostenimiento y la expansión de la industria nacional y el comercio exterior y su
participación en los mercados internacionales, así como a propender por la
generación de empleo. Se impulsará la consolidación de corredores que soporten
carga de comercio exterior y que conecten los principales centros de producción y
consumo con los puertos marítimos, aeropuertos y puntos fronterizos con la red
vial terrestre, fluvial o aérea.

Conectividad. Los proyectos de infraestructura de transporte deberán propender

por la conectividad con las diferentes redes de transporte existentes a cargo de la
nación, los departamentos y los municipios, razón por la cual el tipo de
infraestructura a construir variará dependiendo de la probabilidad de afectaciones
por causas naturales, los beneficios esperados y los costos de construcción.

Eficiencia. En los proyectos de infraestructura de transporte se buscará la

optimización del sistema de movilidad integrado, la adecuada organización de los
diversos modos de transporte y la creación de las cadenas logísticas integradas.

Seguridad. La infraestructura de transporte que se construya en el país deberá

atender a criterios y estándares de calidad, oportunidad, seguridad y la visión de
cero muertes en accidentes, para cualquier modo de transporte.

Esta seguridad involucra las acciones de prevención o minimización de

accidentes de tránsito y las encaminadas a proveer la información de las medidas
que deben adoptarse para minimizar las consecuencias de un accidente al
momento de su ocurrencia.

Sostenibilidad ambiental. Los proyectos de infraestructura deberán cumplir con

cada una de las exigencias establecidas en la legislación ambiental y contar con la
licencia ambiental expedida por la Anla (Sic) o la autoridad competente.

Inciso. Adicionado por el art. 1, Ley 1742 de 2014

Artículo 9°. Intermodalidad, multimodalidad, articulación e integración. Los

proyectos de infraestructura se planificarán con la finalidad de asegurar la
intermodalidad de la infraestructura de transporte, la multimodalidad de los
servicios que se prestan y la articulación e integración entre los diversos modos de
transporte, en aras de lograr la conectividad de las diferentes regiones del país y
de estas con el exterior.

El Gobierno Nacional reglamentará la materia dentro de los ciento veinte días

calendario siguientes.

Artículo 10. Proyectos de infraestructura de transporte con intervención

urbana y rural de la red secundaria o terciaria. En los proyectos de
infraestructura de transporte de utilidad pública e interés social a cargo de la
Nación que requieran intervenciones urbanas o rurales en vías de lared
secundaria o terciaria para su desarrollo, se suscribirá un convenio de
colaboración y coordinación con la Autoridad Territorial correspondiente en el que
se establezcan las responsabilidades que cada una de las partes asume en la
ejecución de las actividades relacionadas con el proyecto.

En caso de no llegar a un acuerdo en un término de noventa (90) días, la entidad

responsable del proyecto a cargo de la Nación continuará con el proyecto de
infraestructura de transporte, entregando a la entidad territorial un documento que
dé cuenta de la revisión de la viabilidad del proyecto de la nación, se ajuste al plan
de Desarrollo Territorial y las acciones de mitigación de impactos sobre el territorio
a intervenir.

Artículo 11. Con el fin de mejorar la movilidad urbana, reducir la pobreza y

propiciar la inclusión social, el Gobierno Nacional impulsará el diseño,
construcción y operación de cables urbanos.

TÍTULO II

DEFINICIONES

Artículo 12. En lo que se refiere a la infraestructura de transporte terrestre,

aeronáutica, aeroportuaria y acuática, se tendrán en cuenta las siguientes
definiciones:

Actividades y obras de protección. Labores mecánicas de protección y

mitigación, permanentes o provisionales, sobre los activos, redes e infraestructura
de servicios públicos y actividades complementarias, tecnologías de la información
y las comunicaciones y de la industria del petróleo.

Construcción. Son aquellas obras nuevas que incluyen el levantamiento o

armado de algún tipo de infraestructura de transporte.

Costos asociados al traslado o reubicación de redes y activos. Corresponde

al valor del desmantelamiento e instalación de una nueva red o activo. Dicho valor
incluirá la adquisición de nuevos activos, servidumbres, licenciamientos, gestión
contractual y en general los costos que impliquen la instalación de la nueva red,
así como las obras necesarias para garantizar la continuidad y calidad en la
prestación de los servicios públicos durante el traslado o reubicación de las redes
y activos. La determinación del valor del activo estará sujeta al principio de no
traslado de renta entre sectores.

Estudios de Ingeniería. Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 1508 de 2012 y sus

decretos reglamentarios, las siguientes definiciones deben tenerse en cuenta en la
preparación de los diversos estudios de ingeniería que se adelanten para la
ejecución de los proyectos de infraestructura:

Fase 1. Prefactibilidad. Es la fase en la cual se debe realizar el prediseño

aproximado del proyecto, presentando alternativas y realizar la evaluación
económica preliminar recurriendo a costos obtenidos en proyectos con
condiciones similares, utilizando modelos de simulación debidamente aprobados
por las entidades solicitantes. En esta fase se debe consultar la herramienta o
base de datos que determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
para tal fin, dentro de la Ventanilla Integral de Trámites Ambientales en Línea
(Vital). El objetivo de la fase 1 es surtir el proceso para establecer la alternativa de
trazado que a este nivel satisface en mayor medida los requisitos técnicos y
financieros.

Fase 2. Factibilidad. Es la fase en la cual se debe diseñar el proyecto y efectuar la

evaluación económica final, mediante la simulación con el modelo aprobado por
las entidades contratantes. Tiene por finalidad establecer si el proyecto es factible
para su ejecución, considerando todos los aspectos relacionados con el mismo.

En esta fase se identifican las redes, infraestructuras y activos existentes, las

comunidades étnicas y el patrimonio urbano, arquitectónico, cultural y
arqueológico que puedan impactar el proyecto, así como títulos mineros en
procesos de adjudicación, otorgados, existentes y en explotación.

Desarrollados los estudios de factibilidad del proyecto, podrá la entidad pública o

el responsable del diseño si ya fue adjudicado el proyecto, continuar con la
elaboración de los diseños definitivos.

Finalizada esta fase de factibilidad, la entidad pública o el contratista, si ya fue

adjudicado el proyecto de infraestructura de transporte, adelantará el estudio de
impacto ambiental, el cual será sometido a aprobación de la autoridad ambiental
quien otorgará la licencia respectiva.

Fase 3. Estudios y diseños definitivos. Es la fase en la cual se deben elaborar los

diseños detallados tanto geométricos como de todas las estructuras y obras que
se requieran, de tal forma que un constructor pueda materializar el proyecto. El
objetivo de esta fase es materializar en campo el proyecto definitivo y diseñar
todos sus componentes de tal manera que se pueda dar inicio a su construcción.

Industria del petróleo. Actividad de utilidad pública en las áreas de exploración,

explotación, refinación, transporte y distribución de hidrocarburos y sus derivados
según el Decreto-ley número 1056 de 1953 y las normas que lo modifiquen,
sustituyan o complementen.

Infraestructuras Logísticas Especializadas (ILE). Son áreas delimitadas donde

se realizan, por parte de uno o varios operadores, actividades relativas a la
logística, el transporte, manipulación y distribución de mercancías, funciones
básicas técnicas y actividades de valor agregado para el comercio de mercancías
nacional e internacional.

Contemplan los nodos de abastecimiento mayorista, centros de transporte

terrestre, áreas logísticas de distribución, centros de carga aérea, zonas de
actividades logísticas portuarias, puertos secos y zonas logísticas multimodales.

Mantenimiento de emergencia. Se refiere a las intervenciones en la

infraestructura derivada de eventos que tengan como origen emergencias
climáticas, telúricas, terrorismo, entre otros, que a la luz de la legislación vigente
puedan considerarse eventos de fuerza mayor o caso fortuito. Estas actividades
están sujetas a reglamentación, dentro de los ciento veinte (120) días calendario
siguientes.

Mantenimiento periódico. Comprende la realización de actividades de

conservación a intervalos variables, destinados primordialmente a recuperar los
deterioros ocasionados por el uso o por fenómenos naturales o agentes externos.

Mantenimiento rutinario. Se refiere a la conservación continua (a intervalos

menores de un año) con el fin de mantener las condiciones óptimas para el
tránsito y uso adecuado de la infraestructura de transporte.

Mejoramiento. Cambios en una infraestructura de transporte con el propósito de

mejorar sus especificaciones técnicas iniciales. Estas actividades están sujetas a
reglamentación dentro de los ciento veinte (120) días calendario siguientes.

Modo de transporte. Espacio aéreo, terrestre o acuático soportado por una

infraestructura especializada, en el cual transita el respectivo medio de transporte.

Modo aéreo. Comprende la infraestructura aeronáutica y aeroportuaria para los

medios de transporte aéreo.

Modo terrestre. Comprende la infraestructura carretera, férrea y por cable para

los medios de transporte terrestre.

Modo acuático. Comprende la infraestructura marítima, fluvial y lacustre para los

medios de transporte acuático.

Nodo de transporte. Infraestructura en la cual se desarrollan actividades que

permiten el intercambio de uno o más medios o modos de transporte.

Redes y activos. Corresponde al conjunto de elementos físicos destinados a la

prestación del respectivo servicio público, tecnología de la información y las
comunicaciones o de la industria del petróleo, de conformidad con la normativa
vigente incluida la expedida por la correspondiente Comisión de Regulación o el
Ministerio de Minas y Energía.
Rehabilitación. Reconstrucción de una infraestructura de transporte para
devolverla al estado inicial para la cual fue construida.

Reubicación o traslado de redes y activos. Comprende la desinstalación,

movilización de la infraestructura de redes y activos existentes, para ser ubicados
en un sitio diferente, de tal manera que el respectivo servicio se continúe
prestando con la misma red o activo o algunos de sus componentes y/o
comprende el desmantelamiento, inutilización o abandono de la infraestructura de
redes y activos y la construcción de una nueva red o activo o algunos de sus
componentes en un sitio diferente, de tal manera que el respectivo servicio se
continúe prestando en las mismas condiciones.

Saneamiento automático. Es un efecto legal que opera por ministerio de la ley

exclusivamente a favor del Estado, cuando este adelanta procesos de adquisición
de bienes inmuebles, por los motivos de utilidad pública consagrados en la ley
para proyectos de infraestructura de transporte. En virtud de tal efecto legal, el
Estado adquiere el pleno dominio de la propiedad del inmueble quedando
resueltas a su favor todas las disputas o litigios relativos a la propiedad.

Lo anterior, sin perjuicio de los conflictos que puedan existir entre terceros sobre el
inmueble, los cuales se resolverán a través de las diferentes formas de resolución
de conflictos, sin que puedan ser oponibles al Estado.

Servicios conexos al transporte. Son todos los servicios y/o actividades que se
desarrollan o prestan en la infraestructura de transporte y complementan el
transporte, de acuerdo con las competencias de las autoridades previstas para
cada modo.

Dichos servicios permiten una operación modal o multimodal, atendiendo también

las actividades propias del transporte en condiciones de regularidad y de
eventualidades.

Entre estos servicios se encuentran los peritajes y evaluación de vehículos, las

terminales de pasajeros y carga, las escuelas de enseñanza y los centros de
desintegración y reciclaje de vehículos, entre otros.

Términos de Referencia Integrales. Son los lineamientos generales estándares

que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en coordinación con la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, fija para la elaboración y ejecución
de todos los estudios ambientales para proyectos de infraestructura de transporte,
sin perjuicio de los lineamientos específicos que para cada proyecto exija la
autoridad ambiental competente.

El solicitante deberá presentar los estudios exclusivamente de conformidad con

estos términos de referencia integrales, los cuales serán de obligatorio
cumplimiento.
Vecinos o aledaños. Para efectos del artículo que regula la Autorización
Temporal, se considerará que los predios rurales son vecinos o aledaños a la
obra, si se encuentran a no más de 50 km de distancia de la misma.

Parágrafo. En todo caso, las definiciones contenidas en reglamentos técnicos

internacionales que deban ser observados por las autoridades colombianas
prevalecerán frente a las que están reguladas en el presente artículo.

TÍTULO III

DISPOSICIONES ESPECIALES EN MATERIA DE CONTRATACIÓN DE

INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE

Artículo 13. Los contratos que en adelante desarrollen proyectos de

infraestructura de transporte, incluirán una cláusula en la cual se establezca la
fórmula matemática que determine las eventuales prestaciones recíprocas en caso
de terminarse anticipadamente por un acuerdo entre las partes o por decisión
unilateral.

Parágrafo 1°. La entidad pública contratante garantizará el equilibrio económico

del contrato en cualquiera de las etapas de su ejecución y podrá proponer, si así lo
considera, de acuerdo con la ley vigente, el pago anticipado de la recuperación de
la inversión en la etapa de operación, de conformidad con la fórmula descrita en el
contrato.

Parágrafo 2°. Para los contratos celebrados con anterioridad a la sanción de la

presente ley, que estén en etapa de operación, la entidad pública contratante
podrá proponer fórmulas que aceleren la recuperación de la inversión,
garantizando al contratista el pago de las prestaciones a que tiene derecho,
posibilitando de común acuerdo la terminación anticipada del contrato, la cual
deberá ser fundamentada en los motivos previstos en el Estatuto General de
Contratación Estatal, siempre y cuando se requiera para ejecutar una obra de
interés público o por motivos de utilidad e interés general.

Las indemnizaciones o pagos a que haya lugar podrán ser determinadas de

común acuerdo entre las partes o haciendo uso de la amigable composición, o de
un tribunal arbitral, o de cualquier otro mecanismo alternativo de solución de
conflictos.

Parágrafo 3°. Por ministerio de la ley, la terminación anticipada implicará la

subrogación de la entidad pública responsable en los derechos y obligaciones del
titular de la licencia, los permisos o las autorizaciones ambientales, títulos mineros
y en general otra clase de permisos o autorizaciones obtenidos para la ejecución
del proyecto de infraestructura de transporte.
Lo anterior, sin perjuicio de las obligaciones pendientes al momento de la
terminación, sobre las cuales las partes podrán acordar quién asume la respectiva
responsabilidad, o deferir dicha decisión a un tercero, haciendo uso de cualquier
mecanismo alternativo de solución de conflictos.

Artículo 14. Solución de controversias. Para la solución de las controversias

surgidas por causa o con ocasión de la celebración, desarrollo, ejecución,
interpretación, terminación y liquidación de contratos estatales, las partes podrán
incluir cláusulas compromisorias, debiendo siempre observar lo previsto en la Ley
1563 de 2012 y demás normas que la adicionen, modifiquen, sustituyan o
reglamenten, en especial, las normas que regulen el uso de mecanismos
alternativos de solución de controversias para las entidades públicas.

Así mismo, de manera especial aplicarán las siguientes reglas:

a) Modificado por el art. 2, Ley 1742 de 2014. Las decisiones proferidas en

ejercicio de los mecanismos alternativos de solución de controversias, relativas al
contrato, deberán proferirse en derecho;

b) Las partes podrán acordar los asuntos jurídicos, técnicos o financieros que
someterán a decisión, total o parcialmente;

c) Tanto los árbitros como los amigables componedores no tendrán competencia

para pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos expedidos en
ejercicio de facultades excepcionales;

d) En caso de pactarse el uso del amigable componedor, la entidades objeto de la

presente ley deberán incluir en la cláusula respectiva las reglas que garanticen los
derechos de igualdad, publicidad, contradicción y defensa;

e) El ejercicio de dichos mecanismos no suspenderá de manera automática el

ejercicio de las facultades ajenas al derecho común de que gocen las entidades
contratantes, salvo que medie medida cautelar decretada en los términos del
Capítulo XI del Título V de la Parte Segunda de la Ley 1437 de 2011 o demás
normas que le adicionen, modifiquen o sustituyan;

f) Queda prohibido a las entidades públicas objeto de la presente ley, nombrar los
integrantes del panel arbitral o de amigable componedor en la cláusula
compromisoria relativa o inequívocamente referida al contrato, o a documentos
que hagan parte del mismo en los pliegos de condiciones. Se seguirán las reglas
de nombramiento de la Ley 1563 de 2012;

g) Las entidades contratantes deberán definir desde los pliegos de condiciones el

perfil de los árbitros y amigables componedores, de tal manera que sus
condiciones personales y profesionales, sean idóneas respecto del objeto del
contrato y las actividades a desarrollar por las partes;
h) Ningún árbitro, amigable componedor o secretario podrá desempeñarse
simultáneamente como tal, en más de tres (3) tribunales o amigable componedor
en que intervenga como parte una entidad pública objeto de la presente ley, o en
los conflictos relativos a estas;

i) Las entidades objeto de la presente ley deberán en las cláusulas

compromisorias limitar los honorarios de los árbitros o de los amigables
componedores. En caso de que la cláusula respectiva no disponga de fórmula de
reajuste, el límite no podrá ser modificado ni actualizado por los árbitros o los
amigables componedores;

j) Las entidades públicas incluirán los costos y gastos que demanden el uso de
tales mecanismos en sus presupuestos.

Parágrafo. En los contratos celebrados con anterioridad a la expedición de esta

ley por autonomía de la voluntad de las partes se podrá dar aplicación a las reglas
que prevé el presente artículo.

Artículo 15. Permisos para el desarrollo de proyectos de infraestructura de

transporte. Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 1508 de 2012, cualquier
interesado podrá solicitar a la autoridad competente, permiso para el desarrollo
por su cuenta y riesgo de proyectos de infraestructura de transporte de su interés.

La entidad competente analizará la conveniencia técnica, legal y financiera del

proyecto y podrá otorgar el permiso si considera que está acorde con los planes,
programas y proyectos del sector y si el mismo cuenta con los conceptos técnicos
y las autorizaciones legales pertinentes.

El proyecto deberá desarrollarse bajo los estándares y normas técnicas del modo
correspondiente y deberá garantizar su conectividad con la infraestructura
existente. Todos los bienes y servicios que se deriven del desarrollo del proyecto
serán de propiedad, uso, explotación y administración de la Nación o entidad
territorial según corresponda.

En ningún caso, la autorización o permiso otorgado constituirá un contrato con el

particular, ni la entidad estará obligada a reconocer o pagar el valor de la inversión
o cualquier otro gasto o costo asociado al proyecto de infraestructura de
transporte.

Tampoco podrá entenderse que el particular obtiene derecho exclusivo o

preferente sobre la propiedad, uso, usufructo, explotación o libre disposición y
enajenación del bien o servicio del proyecto de infraestructura de transporte. Estos
derechos los tendrá en igualdad de condiciones con los demás ciudadanos.

El Gobierno Nacional establecerá las condiciones que deben cumplir tanto las
entidades nacionales, como las territoriales para el otorgamiento de estos
permisos, en un plazo no mayor de ciento veinte (120) días calendario.
Adicionalmente, reglamentará lo concerniente a la conectividad entre el proyecto
de infraestructura de transporte de interés privado y la Red Vial a fin de evitar que
aquellos proyectos generen perjuicios al interés general.

Artículo 16. Para el desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte, las

entidades deberán abrir los procesos de selección si cuentan con estudios de
ingeniería en Etapa de Factibilidad como mínimo, sin perjuicio de los estudios
jurídicos, ambientales y financieros con que debe contar la entidad.

Parágrafo. La anterior disposición no se aplicará:

a) Cuando excepcionalmente la entidad pública requiera contratar la elaboración

de estudios y diseños, construcción, rehabilitación, mejoramiento y/o
mantenimiento que se contemplen de manera integral, o

b) Para la revisión y verificación previas de proyectos de asociación pública-

privada de iniciativa privada previstas en la Ley 1508 de 2012 o la norma que la
modifique, sustituya o reemplace podrá iniciarse el trámite con estudios y diseños
en etapa de prefactibilidad.

Artículo 17. Frentes de trabajo 7x24. Los contratistas de proyectos de

infraestructura de transporte podrán solicitar al ente contratante autorización para
incrementar los frentes de trabajo y/o realizar trabajos en 3 turnos diarios (24
horas), siete días a la semana para cumplir con sus cronogramas de obra en caso
de presentar atrasos o para incrementar los rendimientos y adelantar la ejecución
del proyecto. En este último caso, deberán presentar su propuesta respetando las
apropiaciones presupuestales de la vigencia que amparen el respectivo contrato.
También podrán solicitar ajustes contractuales que impliquen el adelantamiento de
obra. La entidad tendrá treinta (30) días calendario para aceptar o rechazar
motivadamente la solicitud.

Para las nuevas estructuraciones de proyectos de infraestructura de transporte,

que se inicien a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades
estatales y privadas deberán planear el desarrollo de las obras, con jornadas de
trabajo de 3 turnos diarios (24 horas), siete días a la semana.

Asimismo, las entidades estatales podrán hacer efectivas las multas y/o cláusula
penal exigiéndole al contratista instalar frentes de trabajo en 3 turnos diarios (24
horas), siete días a la semana hasta por el valor de la sanción, como mecanismo
conminatorio y forma de pago. Esta facultad se entiende atribuida respecto de las
cláusulas de multas y cláusula penal pecuniaria pactadas en los contratos
celebrados con anterioridad a la expedición de esta ley y en los que por autonomía
de la voluntad de las partes se hubiese previsto la competencia de las entidades
estatales para imponerlas y hacerlas efectivas.
Artículo 18. Responsabilidad. Las personas jurídicas que ejecuten proyectos de
infraestructura bajo la modalidad de Asociación Público Privado su régimen de
responsabilidad será el que se establezca en las leyes civiles y comerciales de
acuerdo con el tipo de empresa que conforme.

TÍTULO IV

GESTIÓN Y ADQUISICIÓN PREDIALES, GESTIÓN AMBIENTAL, ACTIVOS Y

REDES DE SERVICIOS PÚBLICOS, DE TIC Y DE LA INDUSTRIA DEL
PETRÓLEO, ENTRE OTROS Y PERMISOS MINEROS Y SERVIDUMBRES

CAPÍTULO I

Gestión y Adquisición Predial

Artículo 19. Definir como un motivo de utilidad pública e interés social la

ejecución y/o desarrollo de proyectos de infraestructura del transporte a los que se
refiere esta ley, así como el desarrollo de las actividades relacionadas con su
construcción, mantenimiento, rehabilitación o mejora, quedando autorizada la
expropiación administrativa o judicial de los bienes e inmuebles urbanos y rurales
que se requieran para tal fin, de conformidad con el artículo 58 de la Constitución
Política.

Artículo 20. Modificado por el art. 3, Ley 1742 de 2014. La adquisición predial es
responsabilidad del Estado y para ello la entidad pública responsable del proyecto
podrá adelantar la expropiación administrativa con fundamento en el motivo
definido en el artículo anterior, siguiendo para el efecto los procedimientos
previstos en las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, o la expropiación judicial con
fundamento en el mismo motivo, de conformidad con lo previsto en las Leyes 9ª
de 1989, 388 de 1997 y 1564 de 2012.

En todos los casos de expropiación, incluyendo los procesos de adquisición

predial en curso, deben aplicarse las reglas especiales previstas en la presente
ley.

La entidad responsable del proyecto de infraestructura deberá inscribir las

afectaciones en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria de los predios
requeridos para la expansión de la infraestructura de transporte para el mediano y
largo plazo y en cuanto sea viable presupuestalmente podrá adquirirlos. Para este
caso, las afectaciones podrán tener una duración máxima de doce (12) años.

Parágrafo 1°. La adquisición de predios de propiedad privada o pública

necesarios para establecer puertos, se adelantará conforme a lo señalado en las
reglas especiales de la Ley 1o de 1991 o aquellas que la complementen,
modifiquen o sustituyan de manera expresa.
Parágrafo 2°. Debe garantizarse el debido proceso en la adquisición de predios
necesarios para el desarrollo o ejecución de los proyectos de infraestructura de
transporte, en consecuencia, las entidades públicas o los particulares que actúen
como sus representantes, deberán ceñirse a los procedimientos establecidos en la
ley, respetando en todos los casos el derecho de contradicción.

Artículo 21. Saneamientos por motivos de utilidad pública. La adquisición de

inmuebles por los motivos de utilidad pública e interés social consagrados en las
leyes gozará en favor de la entidad pública del saneamiento automático de
cualquier vicio relativo a su titulación y tradición, incluso los que surjan con
posterioridad al proceso de adquisición, sin perjuicio de las acciones
indemnizatorias que por cualquier causa puedan dirigirse contra los titulares
inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, diferentes a la entidad
pública adquirente.

El saneamiento automático de que trata el presente artículo será aplicable a los

inmuebles adquiridos para proyectos de infraestructura de transporte, incluso
antes de la vigencia de la Ley 9ª de 1989, de acuerdo con la reglamentación que
expida el Gobierno Nacional en un plazo no mayor de ciento veinte (120) días
calendario.

Parágrafo 1°. El saneamiento automático será invocado por la entidad adquirente

en el título de tradición del dominio y será objeto de registro en el folio de matrícula
correspondiente.

Parágrafo 2°. La entidad pública que decida emplear el mecanismo de

saneamiento automático deberá verificar si el inmueble a adquirir se encuentra
inscrito en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente
creado por la Ley 1448 de 2011, a cargo de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, si existe en curso proceso judicial
de restitución, así como si existen medidas de protección inscritas por la vía
individual o colectiva a favor del propietario que no hayan sido levantadas, en
virtud de lo previsto al efecto por la Ley 387 de 1997 y el Decreto número 2007 de
2001. En estos casos se entenderá que los propietarios carecen de la capacidad
para enajenarlos voluntariamente.

En los casos en que solo se encuentren solicitudes de restitución o inscripción en

el Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas procederá adelantar la
expropiación y se pondrá a disposición del juez de conocimiento de estos
procesos el valor de los predios en depósito judicial, para que una vez se inicie el
proceso de restitución este ponga el correspondiente depósito a órdenes del juez
de restitución.

La inclusión del predio en los proyectos viales aprobados por el Gobierno Nacional
se entenderá en los términos del artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 como una
imposibilidad jurídica para la restitución que impondrá al Fondo de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
compensar a las víctimas con un predio de similares condiciones, en el orden y
lineamientos establecidos en el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos
reglamentarios. Sin embargo, en estos casos, el pago de la compensación se
realizará con cargo a los recursos que se consignen en el depósito judicial
efectuado por la entidad propietaria con cargo al proyecto, en virtud del proceso de
expropiación.

En caso de que esté en trámite el proceso de restitución, se iniciará el proceso de

expropiación, pero se esperarán las resultas del proceso de restitución para
determinar a quién se consigna el valor del predio. En caso de que proceda la
restitución, el valor consignado se transferirá al Fondo de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que compense las
víctimas cuyo bien es jurídicamente imposible de restituir, en los términos
previstos en el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus normas reglamentarias.

El saneamiento automático no desvirtuará las medidas de protección inscritas en

el Registro Único de Tierras Despojadas con fines publicitarios a favor de los
poseedores, sin embargo, la prueba se considerará constituida para los
respectivos efectos en eventuales procesos de restitución que se adelanten en el
futuro sobre el bien.

Si el objeto de la expropiación fuere la adquisición parcial de un inmueble

determinado, sujeto a los casos previstos en el presente parágrafo, en el Folio de
Matrícula Inmobiliaria de la parte restante que no sea objeto de adquisición,
deberán mantenerse las medidas de protección inscritas. Además, teniendo en
cuenta que no quedan afectos a los proyectos, procederá la restitución, siempre
que se den los elementos y requisitos exigidos en la Ley 1448 de 2011.

Cumplido el procedimiento especial para la adquisición de predios vinculados a la

restitución de tierras o con medidas de protección, procederá el saneamiento por
motivos de utilidad pública.

No obstante lo anterior, la entrega anticipada de los predios la podrá solicitar la

entidad responsable del proyecto de infraestructura ante el juez de conocimiento
del proceso de expropiación. En cualquier caso, el juez de expropiación o el juez
comisionado, durante la diligencia de entrega, deberá informar que se ha hecho la
consignación del valor del predio a órdenes del juzgado de restitución.

Parágrafo 3°. En todo caso ningún saneamiento automático implicará el

levantamiento de servidumbres de utilidad pública frente a redes y activos, ni el
desconocimiento de los derechos inmobiliarios que hayan sido previamente
adquiridos para el establecimiento de la infraestructura de servicios públicos
domiciliarios y actividades complementarias, Tecnologías de la Información y las
comunicaciones y la industria del Petróleo.

Artículo 22. Limitaciones, afectaciones, gravámenes al dominio y medidas

cautelares. En el proceso de adquisición de predios requeridos para proyectos de
infraestructura de transporte, en caso de existir acuerdo de negociación entre la
entidad Estatal y el titular inscrito en el folio de matrícula y previo al registro de la
escritura pública correspondiente, la entidad estatal, con cargo al valor del
negocio, podrá descontar la suma total o proporcional que se adeuda por concepto
de gravámenes, limitaciones, afectaciones y medidas cautelares y pagar
directamente dicho valor al acreedor o mediante depósito judicial a órdenes del
despacho respectivo, en caso de cursar procesos ejecutivos u ordinarios en los
que se haya ordenado el respectivo gravamen, considerando para el efecto el área
objeto de adquisición, o verificar que lo realizará directamente el titular. De no ser
posible, se continuará con el proceso de expropiación administrativa o judicial,
según corresponda.

La entidad estatal adquirente expedirá un oficio con destino al Registrador de

Instrumentos Públicos respectivo o a la autoridad competente, en el cual se
solicite levantar la limitación, la afectación, gravamen o medida cautelar,
evidenciando el pago y paz y salvo correspondiente, cuando a ello haya lugar. El
Registrador deberá dar trámite a la solicitud en un término perentorio de 15 días
hábiles.

Una vez realizada la respectiva anotación en el registro, el Registrador deberá dar

aviso mediante oficio al notario correspondiente para que obre en la escritura
pública respectiva del inmueble.

Las medidas cautelares al dominio cuya inscripción se encuentre caducada de

acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1579 de 2012, se podrán cancelar con la
solicitud que realice la entidad estatal al Registrador de Instrumentos Públicos.

Cuando se trate de servidumbres de utilidad pública y las redes y activos allí

asentados puedan mantenerse, se conservará el registro del gravamen en el folio
del inmueble.

Artículo 23. Avaluadores y metodología de avalúo. El avalúo comercial para la

adquisición o expropiación de los inmuebles requeridos para proyectos de
infraestructura de transporte será realizado por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi (IGAC) o la autoridad catastral correspondiente o las personas naturales
o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las Lonjas de
Propiedad Raíz.

El avalúo comercial, de ser procedente, incluirá el valor de las indemnizaciones o

compensaciones que fuera del caso realizar por afectar el patrimonio de los
particulares.

Para la adquisición o expropiación de inmuebles requeridos en proyectos de

infraestructura de transporte, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC)
tendrá como función adoptar las normas, métodos, parámetros, criterios y
procedimientos que deben aplicarse en la elaboración de los avalúos comerciales
y su actualización. Cuando las circunstancias lo indiquen, el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi (IGAC) introducirá las modificaciones que resulten necesarias.

Las normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos establecidos y/o

modificados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) son de obligatorio
y estricto cumplimiento para los avaluadores, propietarios y responsables de la
gestión predial en proyectos de infraestructura de transporte.

Parágrafo. El retardo injustificado en los avalúos realizados es causal de mala

conducta sancionable disciplinariamente, sin perjuicio de las demás
responsabilidades en que pueda incurrir el avaluador.

Artículo 24. Revisión e impugnación de avalúos comerciales. Para la

adquisición o expropiación de bienes requeridos en los proyectos de
infraestructura de transporte, la entidad solicitante, o quien haga sus veces, del
avalúo comercial, podrá pedir la revisión e impugnación dentro de los (5) días
siguientes a la fecha de su entrega. La impugnación puede proponerse
directamente o en subsidio de la revisión.

Se entiende por revisión la solicitud por la cual la entidad solicitante o quien haga
sus veces, fundada en consideraciones técnicas, requiere a quien realizó el avalúo
comercial, para que reconsidere la valoración y/o precio presentados, a fin de
corregirlos, reformarlos o confirmarlos.

Corresponde a quien realizó el avalúo comercial pronunciarse sobre la revisión

solicitada dentro de los diez (10) días siguientes a su presentación. Una vez
decidida la revisión y si hay lugar a tramitar la impugnación, quien haya decidido la
revisión enviará el expediente al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC)
dentro de los tres (3) días siguientes a la de la fecha del acto por el cual se
resolvió la revisión.

La impugnación es el procedimiento que se adelanta por la entidad solicitante, o

quien haga sus veces, ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), para
que este examine el avalúo comercial, a fin de corregirlo, reformarlo o confirmarlo.

Al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) le compete resolver las

impugnaciones en todos los casos, para lo cual señalará funcionalmente dentro de
su estructura las instancias a que haya lugar. La decisión tendrá carácter
vinculante. El plazo para resolver las impugnaciones será de diez (10) días y se
contarán desde el día siguiente a la fecha de presentación de la impugnación.

Parágrafo 1°. En cuanto no sea incompatible con lo previsto en esta ley, se

aplicarán para la revisión e impugnación lo previsto en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o demás normas que lo
modifiquen, deroguen o sustituyan.
Parágrafo 2°. El avalúo comercial tendrá una vigencia de un (1) año, contado
desde la fecha de su comunicación o desde aquella en que fue decidida y
notificada la revisión y/o impugnación.

Parágrafo 3°. La entidad solicitante, o quien haga sus veces, asumirá los costos
que demande la atención de las impugnaciones a que se refiere el presente
artículo, de conformidad con las tarifas fijadas por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi (IGAC).

Parágrafo 4°. El retardo injustificado en la resolución de la revisión o impugnación

de los avalúos, es causal de mala conducta sancionable disciplinariamente, sin
perjuicio de las demás responsabilidades en que pueda incurrir el avaluador o el
servidor público del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), según el caso.

Artículo 25. Notificación de la oferta. Modificado por el art. 4, Ley 1742 de

2014. La oferta deberá ser notificada únicamente al titular de derechos reales que
figure registrado en el folio de matrícula del inmueble objeto de expropiación y/o al
respectivo poseedor regular inscrito de conformidad con las leyes vigentes.

Parágrafo. Notificada la oferta de compra de los inmuebles sobre los que recaiga
la declaratoria de utilidad pública e interés social, los mismos no podrán ser objeto
de ninguna limitación al dominio. El registrador se abstendrá de efectuar la
inscripción de actos, limitaciones, gravámenes, medidas cautelares o afectaciones
al dominio sobre aquellos.

Artículo 26. Actualización de cabida y linderos. En caso que en el proceso de

adquisición o expropiación de inmuebles necesarios para la realización de
proyectos de infraestructura de transporte, se requiera la actualización de cabida
y/o linderos, la entidad pública, o quien haga sus veces, procederá a solicitar dicho
trámite ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) o la autoridad catastral
correspondiente.

El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) o la autoridad catastral

correspondiente comparará la información contenida en los títulos registrados con
la que tiene incorporada en sus bases de datos, disponiendo y practicando una
inspección técnica para determinar su coincidencia. Si la información de los títulos
registrados coincide en un todo con la de sus bases de datos, procederá a expedir
la certificación de cabida y/o linderos.

Si la información de catastro no coincide con la de los títulos registrados, el

Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) o la autoridad catastral
correspondiente convocará a los titulares de derechos de dominio y demás
interesados, directamente o a través de un medio de comunicación idóneo, para
buscar un acuerdo a partir de una propuesta que sobre cabida y/o linderos el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) o quien haga sus veces realice. Si se
llega a un acuerdo, se expedirá la certificación de cabida y/o lindero; en caso
contrario, se agotarán las instancias judiciales a que haya lugar por parte de los
titulares de derecho de dominio.

El término para tramitar y expedir la certificación de cabida y/o linderos es de dos

(2) meses improrrogables contados a partir de la recepción de la solicitud, cuando
la información de los títulos registrados coincida plenamente con la de catastro. Si
no coincide y es necesaria convocar a los titulares de dominio y demás
interesados, el término para agotar el trámite será de cuatro (4) meses, que se
contabilizarán desde la recepción de la solicitud.

Una vez se expida la certificación de cabida y/o linderos, el Instituto Geográfico

Agustín Codazzi (IGAC) o la autoridad catastral correspondiente dará traslado a la
entidad u organismo encargado del registro de instrumentos públicos de la
respectiva jurisdicción, dentro de los 5 días siguientes, con el fin de que proceda a
hacer las anotaciones del caso. La anotación en el registro deberá realizarse
dentro de los 10 días calendario a partir del recibo de la certificación.

El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) establecerá el procedimiento para

desarrollar el trámite de cabida y/o linderos aquí señalado, en un término no mayor
a tres (3) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley.

Parágrafo 1°. La Entidad solicitante, o quien haga sus veces, asumirá los costos
que demande la atención del trámite a que se refiere el presente artículo, de
conformidad con las tarifas fijadas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi
(IGAC) o autoridad catastral correspondiente.

Parágrafo 2°. El retardo injustificado en el presente trámite de actualización de

cabida y linderos o su inscripción en el registro es causal de sanción disciplinaria,
que se puede imponer de oficio o por queja del interesado, sin perjuicio de la
responsabilidad que pueda corresponder al funcionario.

Artículo 27. Permiso de intervención voluntario. Mediante documento escrito

suscrito por la entidad y el titular inscrito en el folio de matrícula, podrá pactarse un
permiso de intervención voluntario del inmueble objeto de adquisición o
expropiación. El permiso será irrevocable una vez se pacte.

Con base en el acuerdo de intervención suscrito, la entidad deberá iniciar el

proyecto de infraestructura de transporte.

Lo anterior, sin perjuicio de los derechos de terceros sobre el inmueble los cuales
no surtirán afectación o detrimento alguno con el permiso de intervención
voluntaria, así como el deber del responsable del proyecto de infraestructura de
transporte de continuar con el proceso de enajenación voluntaria, expropiación
administrativa o judicial, según corresponda.
 Parágrafo. En el proceso administrativo, en caso de no haberse pactado el
permiso de intervención voluntario del inmueble objeto de adquisición o
expropiación, dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria del acto
administrativo que la dispuso, la entidad interesada solicitará a la respectiva
autoridad de policía, la práctica de la diligencia de desalojo, que deberá realizarse
con el concurso de esta última y con el acompañamiento de la Defensoría del
Pueblo y/o el personero municipal quien deberá garantizar la protección de los
derechos humanos, dentro de un término perentorio de cinco (5) días, de la
diligencia, se levantará un acta y en ella no procederá oposición alguna.

Artículo 28. Entrega anticipada por orden judicial. Modificado por el art. 5, Ley
1742 de 2014. Los jueces deberán ordenar la entrega de los bienes inmuebles
declarados de utilidad pública para proyectos de infraestructura de transporte, en
un término perentorio e improrrogable de treinta (30) días calendario, contados a
partir de la solicitud de la entidad demandante, en los términos del artículo 399 de
la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso o la norma que lo modifique o
sustituya.

Si los bienes hubieren sido objeto de embargo, gravamen hipotecario o demandas

registradas, para efectos de ordenar la entrega anticipada, no serán oponibles
estas limitaciones. En todo caso, se respetarán los derechos de terceros dentro
del proceso judicial.

Los numerales 4 y 11 de artículo 399 de la Ley 1564 de 2012 Código General del
Proceso, en relación con la entrega anticipada del bien a solicitud de la entidad
demandante, entrarán a regir a partir de la promulgación de esta ley y aplicarán
para los procesos en curso, de conformidad con las precisiones que se disponen
en la presente ley.

Artículo 29. Entrega anticipada de bienes en proceso de extinción de

dominio, baldíos y bajo administración de CISA. Los bienes inmuebles
necesarios para el desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte, que se
encuentren bajo la administración de CISA o quien haga sus veces, en proceso de
extinción de dominio, en proceso de clarificación o inmuebles baldíos, podrán ser
expropiados o adjudicados, según sea procedente, por y a la entidad estatal
responsable del proyecto y esta podrá solicitar a la entidad competente la entrega
anticipada, una vez se haya efectuado el depósito del valor del inmueble, cuando
a ello haya lugar.

La solicitud de entrega anticipada solo podrá realizarse cuando el proyecto de

infraestructura de transporte se encuentre en etapa de construcción. La entidad
competente tendrá un plazo máximo de 30 días calendario para hacer entrega
material del inmueble requerido.

En el caso que el dominio sobre el bien inmueble no se extinga como resultado del
proceso o en el proceso de clarificación se establezca un titular privado, el valor
del depósito se le entregará al propietario del inmueble.
Artículo 30. Pagado el valor del inmueble objeto de expropiación de conformidad
con el avalúo, no procederá la prejudicialidad para los procesos de expropiación,
servidumbre o adquisición de predios para obras de infraestructura de transporte.

Artículo 31. Ejecutoriedad del acto expropiatorio. El acto administrativo por

medio del cual la entidad declara la expropiación administrativa del inmueble u
ordena el inicio de los trámites para la expropiación judicial, será de aplicación
inmediata y gozará de fuerza ejecutoría y ejecutiva.

Contra el acto administrativo que decida la expropiación solo procede el recurso

de reposición el cual se concederá en el efecto devolutivo.

Artículo 32. Sesión voluntaria a título gratuito de franjas de

terreno. Corregido por el art. 1, Decreto Nacional 3049 de 2013. Los titulares de
derechos reales sobre los predios requeridos para la ejecución de proyectos de
infraestructura podrán ceder de manera voluntaria y a título gratuito en favor del
ente adquirente los inmuebles de su propiedad sin que previamente tenga que
mediar oferta formal de compra. La cesión a que se refiere este artículo no
generará gastos de notariado y registro.

Artículo 33. Adquisición de áreas remanentes no desarrollables. En los

procesos de adquisición predial para proyectos de infraestructura de transporte,
las Entidades Estatales podrán adquirir de los titulares de derechos reales sobre
los predios requeridos para la ejecución de proyectos de infraestructura, áreas
superiores a las necesarias para dicha ejecución, en aquellos casos en que se
establezca que tales áreas no son desarrollables para ningún tipo de actividad por
no cumplir con los parámetros legales, esquemas o planes básicos de
ordenamiento territorial o por tratarse de zonas críticas o de riesgo ambiental o
social.

Artículo 34. Avalúos comerciales. Cuando el avalúo comercial de los inmuebles

requeridos para la ejecución de proyectos de infraestructura de transporte supere
en un 50% el valor del avalúo catastral, el avalúo comercial podrá ser utilizado
como criterio para actualizar el avalúo catastral de los inmuebles que fueren
desenglobados como consecuencia del proceso de enajenación voluntaria o
expropiación judicial o administrativa.

Para este efecto, el ente estatal una vez perfeccionado el proceso de adquisición
predial a favor del Estado, procederá a remitir al organismo catastral o quien haga
sus veces y a la autoridad tributaria, el informe del valor pagado por metro
cuadrado, hectárea o fanegada del inmueble adquirido.

La entidad territorial podrá decidir si el avalúo catastral debe ser actualizado, y el

incremento correspondiente.

Artículo 35. Predios adquiridos para compensación ambiental. Los predios

que las Entidades Estatales deban adquirir en cumplimiento de obligaciones
ambientales establecidas en la Licencia Ambiental para compensación, deberán
ser cedidos a título gratuito, para ser incorporados como bien de uso público en el
respectivo plan, esquema o plan básico de ordenamiento territorial de la
jurisdicción donde se encuentre, a la entidad que determine la autoridad ambiental
competente, de conformidad con la medida de compensación propuesta por el
solicitante.

La propiedad y administración de dichos bienes deberá ser recibida por las

autoridades municipales o las autoridades ambientales respectivas, de acuerdo
con sus competencias y la destinación de los mismos.

Artículo 36. Sesión de inmuebles entre entidades públicas. Corregido por el

art. 2, Decreto Nacional 3049 de 2013. Los predios de propiedad de entidades
públicas que se requieran para el desarrollo de proyectos de infraestructura
deberán ser cedidos a la entidad responsable del proyecto, a título oneroso o
como aporte de la respectiva entidad propietaria al proyecto de infraestructura de
transporte.

Para efectos de determinar el valor del inmueble, la entidad cesionaria deberá

contratar un avalúo con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), la entidad
que cumpla sus funciones o con peritos privados inscritos en las lonjas de
propiedad raíz o asociaciones legalmente constituidas.

El avalúo que dichas entidades o personas establezcan tendrá carácter obligatorio

para las partes.

La cesión implicará la afectación del bien como bien de uso público.

En todo caso, la entrega anticipada del inmueble deberá realizarse una vez lo
solicite la entidad responsable del proyecto de infraestructura de transporte.

Artículo 37. Modificado por el art. 6, Ley 1742 de 2014. El precio de adquisición
será igual al valor comercial, determinado por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi (IGAC), la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados
inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por
el Decreto-ley número 2150 de 1995 y de conformidad con las normas, métodos,
parámetros, criterios y procedimientos que sean fijados por el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi (IGAC).

El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación

urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en
relación con el inmueble a adquirir, su destinación económica, el daño emergente
y el lucro cesante.
El daño emergente incluirá el valor del inmueble y el lucro cesante se calculará
según los rendimientos reales del inmueble al momento de la adquisición y hasta
por un término de seis (6) meses.

Artículo 38. Durante la etapa de construcción de los proyectos de infraestructura

de transporte y con el fin de facilitar su ejecución la Nación a través de los jefes de
las entidades de dicho orden y las entidades territoriales, a través de los
Gobernadores y Alcaldes, según la infraestructura a su cargo, tienen facultades
para imponer servidumbres, mediante acto administrativo.

El Ministerio de Transporte impondrá tales servidumbres en los proyectos de

infraestructura de transporte a cargo de los departamentos, cuando se afecten
predios que se encuentren ubicados en más de uno de ellos. Asimismo, el
Gobernador del departamento impondrá servidumbres en los proyectos de
infraestructura de transporte a cargo de los municipios cuando se afecten predios
que se encuentren ubicados en más de un municipio.

En los proyectos a cargo de la Nación, esta podrá imponer servidumbres en todo

el Territorio Nacional.

Para efectos de lo previsto en este artículo, se deberá agotar una etapa de

negociación directa en un plazo máximo de treinta (30) días calendario. En caso
de no lograrse acuerdo se procederá a la imposición de servidumbre por vía
administrativa. El Gobierno Nacional expedirá la reglamentación correspondiente
con el fin de definir los términos en que se deberán surtir estas etapas.

Parágrafo 1°. El Ministro de Transporte podrá delegar esta facultad.

Parágrafo 2°. Lo dispuesto en este artículo será aplicable a la gestión predial

necesaria para la ejecución de proyectos de infraestructura de servicios públicos,
sin perjuicio de lo establecido en la Ley 56 de 1981.

Ver Decreto Nacional 738 de 2014,

CAPÍTULO II

Gestión Ambiental

Artículo 39. Los proyectos de infraestructura de transporte deberán incluir la

variable ambiental, en sus diferentes fases de estudios de ingeniería,
prefactibilidad, factibilidad y estudios definitivos, para aplicarla en su ejecución.

Para el efecto, en desarrollo y plena observancia de los principios y disposiciones

constitucionales que protegen el medio ambiente, las fuentes hídricas y los
recursos naturales, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en
coordinación con la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales expedirá los
términos de referencia integrales, manuales y guías para proyectos de
infraestructura de transporte, en un término máximo de sesenta (60) días
calendario, a partir de la promulgación de la presente ley.

Durante la realización de los Estudios de Prefactibilidad, la entidad o el

responsable del diseño, debe consultar la herramienta o base de datos que
determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para poder,
finalizados estos, obtener la viabilidad de una de las alternativas del proyecto por
parte de la autoridad ambiental competente.

Culminados los Estudios de Factibilidad, la entidad o el contratista si ya fue

adjudicado el proyecto de infraestructura de transporte, cuando a ello haya lugar,
está obligado a adelantar con carácter de insumo y fundamento indispensable
para gestionar y obtener la Licencia Ambiental, el Estudio de Impacto Ambiental.

En todo caso, el proceso de licenciamiento ambiental podrá iniciarse una vez se

cuente con los Estudios de Factibilidad y el Estudio de Impacto Ambiental. A partir
de tales estudios la autoridad ambiental deberá realizar la evaluación y adoptar la
decisión respectiva. Lo anterior sin perjuicio de la información adicional que de
manera excepcional podrá solicitar la autoridad ambiental para tomar la decisión
correspondiente.

A partir del tercer año siguiente a la promulgación de la ley, como requisito previo
a la apertura de los procesos de selección para la construcción de proyectos de
infraestructura de transporte, la entidad pública estará obligada a contar con la
viabilidad de una alternativa del proyecto aprobada por parte de la autoridad
ambiental competente con base en estudios de prefactibilidad, haber culminado
los Estudios de Factibilidad y haber concluido el proceso de consulta previa con la
respectiva comunidad hasta su protocolización, si procede la misma.

Corregido por el art. 3, Decreto Nacional 3049 de 2013. Para el efecto, la

autoridad ambiental deberá cumplir con los términos legales en materia de
licenciamiento ambiental y los establecidos en esta ley, de modo que esta será
responsable de los daños y perjuicios que se causen a los particulares, como
consecuencia del incumplimiento de los términos establecidos en la ley el retardo
injustificado por parte de la autoridad ambiental podrá acarrear las investigaciones
y sanciones disciplinarias establecidas en la Ley 734 de 2002.

Artículo 40. La gestión para la obtención de la Licencia Ambiental, con

fundamento en los estudios a los que se refiere el artículo anterior, podrá
adelantarse por la entidad pública, el concesionario y/o contratista. La
responsabilidad de gestión y obtención de la Licencia Ambiental deberá pactarse
en el respectivo contrato.

Es deber del Ministerio del Interior liderar y acompañar de manera permanente el

proceso de consulta previa con las comunidades étnicas cuando sea requerido
para la obtención de la licencia ambiental del proyecto de infraestructura de
transporte y la entidad contratante será responsable de los compromisos que se
adquieran con las comunidades.

Artículo 41. Cambios menores en licencias ambientales. Las modificaciones

menores o ajustes normales dentro del giro ordinario de la actividad licenciada y
que no impliquen nuevos impactos ambientales, podrán ejecutarse, previo aviso a
la autoridad ambiental, sin que esta deba pronunciarse y sin la necesidad de
adelantar el trámite para el procedimiento de modificación de la Licencia Ambiental
y/o autorización, teniendo en cuenta para ello el listado previsto en la
reglamentación correspondiente.

Corregido por el art. 4, Decreto Nacional 3049 de 2013. El Gobierno Nacional, que
para estos efectos se entiende conformado por los Ministerios de Transporte y
Ambiente, previo concepto de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales,
reglamentará en un término máximo de noventa (90) días calendario a partir de la
promulgación de esta ley el listado de cambios menores o ajustes normales en
proyectos de infraestructura de transporte, para el debido cumplimiento de la
presente disposición.

Artículo 42. Nuevas fuentes de materiales. Cuando durante la ejecución de un

proyecto de infraestructura de transporte se identifiquen y se requieran nuevas
fuentes de materiales, previa solicitud del responsable contractual, se adelantará
ante la Autoridad Ambiental una solicitud de modificación de Licencia Ambiental
exclusiva para la inclusión de nuevas fuentes de materiales en la Licencia
Ambiental. Este trámite no podrá ser superior a treinta (30) días contados a partir
del radicado de la solicitud, siempre que la información se encuentre completa.

Para este efecto, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expedirá los

correspondientes Términos de Referencia dentro de los sesenta (60) días
calendario, siguientes a la expedición de la ley.

Artículo 43. Obras de emergencia. Declarada por el Gobierno Nacional la

existencia de una emergencia que afecte gravemente un proyecto de
infraestructura de transporte, la entidad competente procederá a solicitar a la
autoridad ambiental competente el pronunciamiento sobre la necesidad o no de
obtener licencia, permisos o autorizaciones ambientales. La autoridad sin perjuicio
de las medidas de manejo ambiental que ordene adoptar, deberá responder,
mediante oficio, de manera inmediata.

Artículo 44. Los siguientes Proyectos de Infraestructura de Transporte no

requerirán Licencia Ambiental:

a) Proyectos de mantenimiento;

b) Proyectos de rehabilitación;
c) Proyectos de mejoramiento.

Corregido por el art. 5, Decreto Nacional 3049 de 2013. Para el debido

cumplimiento de la presente disposición, el Gobierno Nacional, que para estos
efectos se entiende conformado por los Ministerios de Transporte y Ambiente, en
coordinación con la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, reglamentará en
un término máximo de noventa (90) días calendario, a partir de la fecha de
expedición de esta ley, el listado de actividades de mejoramiento en proyectos de
infraestructura de transporte.

Parágrafo. En el evento que una o más actividades de mejoramiento requiera

permisos o autorizaciones ambientales, la entidad pública responsable del
proyecto de infraestructura de transporte o quien haga sus veces, deberá
tramitarlos y obtenerlos, cuando a ello haya lugar.

Artículo 45. Para la elaboración de los estudios ambientales requeridos para

gestionar, obtener y modificar la Licencia Ambiental de proyectos de
infraestructura de transporte, se entenderá que el permiso de recolección de
especímenes silvestres de la diversidad biológica, como todos los demás
permisos, está incluido dentro de la licencia ambiental.

CAPÍTULO III

Activos y Redes de Servicios Públicos, de TIC y de la Industria del Petróleo,

entre otros

Artículo 46. Ámbito de aplicación. El presente capítulo es aplicable a la

protección, traslado o reubicación de redes y activos de servicios públicos, de
tecnologías de la información y las comunicaciones y de la industria del petróleo,
instaladas en predios requeridos para el desarrollo de proyectos de infraestructura
de transporte y en las fajas de retiro obligatorio, inclusive con anterioridad a la
vigencia de la Ley 1228 de 2008.

Así mismo, es aplicable para el otorgamiento de permisos de instalación de

nuevas redes de manera coordinada con los trazados y proyecciones de los
proyectos de infraestructura de transporte, las cuales en ningún caso podrán ser
oponibles para las expansiones futuras.

Igualmente es aplicable para las redes que se encuentren instaladas previamente

sobre nuevos trazados de proyectos de infraestructura de transporte.

Artículo 47. Formulación y ejecución de proyectos de infraestructura de

transporte que involucran la protección, el traslado o reubicación de redes y
activos. Las entidades públicas o personas de derecho privado responsables de
formular y ejecutar proyectos de infraestructura de transporte deberán analizar, en
cada caso lo siguiente:
1. La pertinencia de proteger, trasladar o reubicar las redes y activos de servicios
públicos, de la industria del Petróleo o de tecnologías de la información y de las
comunicaciones como consecuencia del desarrollo de estos proyectos o de
conservar o modificar la ubicación del proyecto de infraestructura. En todo caso
deberá primar la opción que implique menores costos e impactos generales.

2. Las condiciones técnicas, legales y financieras bajo las cuales se efectuará

dicha protección, traslado o reubicación.

3. La existencia de convenios o acuerdos para la protección, traslado o

reubicación de redes y activos con prestadores de servicios públicos u operadores
de redes, activos y servicios de tecnologías de la información y de las
comunicaciones o de la Industria del Petróleo.

Realizado el anterior análisis, las entidades públicas o personas de derecho

privado responsables de formular y ejecutar proyectos de infraestructura de
transporte podrán:

a) Aplicar el convenio o acuerdo vigente para realizar la protección, el traslado o

reubicación de redes y activos;

b) Celebrar los convenios o acuerdos necesarios para establecer o definir las

condiciones para realizar la protección, el traslado o reubicación de redes y
activos;

c) De no lograr ningún acuerdo, se deberá adelantar el procedimiento para la

protección, reubicación o traslado de redes y activos de que trata el artículo
siguiente, a partir de su numeral 4.

Artículo 48. Procedimiento para la protección, reubicación o traslado de

activos y redes. Cuando una entidad pública responsable de un proyecto de
infraestructura de transporte identifique la necesidad de trasladar, reubicar o
proteger, entre otros, redes o activos de servicios públicos, de la industria del
petróleo, o de tecnologías de la información y las comunicaciones, deberá:

1. Enviar comunicación escrita al prestador u operador pertinente, indicándole la

ubicación georreferenciada del proyecto de infraestructura de transporte y demás
información disponible que se requiera para identificar la(s) red(es) y activo(s)
específicos a proteger, reubicar o trasladar.

2. Informarle al prestador u operador del servicio sobre la existencia de convenios,

contratos o cualquier acuerdo de voluntades en virtud de los cuales la entidad
pública responsable del proyecto de infraestructura de transporte y el prestador y/u
operador hayan definido sus derechos y obligaciones relacionadas con la
protección, el traslado o reubicación de redes y activos.
3. El prestador y/u operadores atenderá la comunicación indicada en el numeral
primero del presente artículo dentro de los treinta (30) días calendario a su recibo,
informando por escrito:

I. Tipología y caracterización de la red o activo según el servicio al que

corresponda.

II. Inventario de elementos que conforman la red o activo objeto de protección,

traslado o reubicación y dimensionamiento, según aplique.

III. Los permisos, autorizaciones o licencias concedidas al prestador y/u operador

para la instalación de la red o activo.

IV. El momento en el cual fueron instaladas las redes o activos objeto de

protección, traslado o reubicación.

V. El análisis y cuantificación de los costos asociados estimados a la protección,

traslado o reubicación de la red o activo.

VI. Los acuerdos de confidencialidad que haya lugar a suscribir entre el solicitante,
el prestador u operador del servicio, de conformidad con la información entregada
en cada caso.

4. Con dicha información, la entidad pública responsable del proyecto de

infraestructura de transporte o quien haga sus veces podrá suscribir acuerdos con
el prestador u operador en los que se defina diseño, costo, construcción y demás
condiciones para realizar la protección, el traslado o reubicación de redes y activos
a cargo del operador. Para el efecto, el prestador u operador será el responsable
de suministrar el diseño de la red o activo a trasladar, proteger o reubicar en un
término perentorio de dos (2) meses, cuando estos sean necesarios.

De no llegarse a un acuerdo, sobre los costos y tiempo de ejecución, en un

término de cuarenta y cinco (45) días calendario contados a partir de la entrega de
los diseños, la entidad pública responsable del proyecto de infraestructura de
transporte o quien haga sus veces, podrá realizar la protección, el traslado o
reubicación de las redes y/o activos bajo su propia cuenta, de conformidad con la
normatividad técnica vigente, y deberá garantizar que el activo a proteger,
trasladar o reubicar cumpla con las mismas condiciones técnicas que el activo o
red original, de conformidad con la información suministrada por el operador o
prestador. De no ser posible, con las condiciones técnicas equivalentes que
prevea la normatividad técnica sectorial vigente, el reglamento técnico del
prestador y/o las reglamentaciones internacionales aplicables según corresponda
para cada sector, que garanticen la prestación del servicio.

Una vez realizado el traslado o reubicación, el prestador u operador deberá

disponer de las redes o activos desmantelados y la entidad pública responsable
del proyecto de infraestructura de transporte o quien haga sus veces hará entrega
de la red o activo trasladados o reubicados a su respectivo propietario, para lo cual
se suscribirán los documentos a que haya lugar. El prestador u operador estará en
la obligación de recibir la red o activo trasladado o reubicado.

Parágrafo 1°. El inicio de la ejecución de las obras de protección, traslado o

reubicación de las redes y activos quedará sujeto al otorgamiento de los permisos,
autorizaciones y/o licencias pertinentes así como la constitución de las
servidumbres a que haya lugar, a fin de no afectar la continuidad del servicio
público respectivo, los cuales deberán ser tramitados ante las autoridades
competentes.

Parágrafo 2°. Cuando una persona natural o jurídica en desarrollo de un proyecto

de asociación público-privada requiera esta información en etapa de estudios de
ingeniería de factibilidad, deberá elevar solicitud a la entidad pública responsable
del proyecto de infraestructura de transporte, fundamentando la necesidad.

Revisada la solicitud, la entidad pública solicitará la información de manera directa

al prestador y operador del servicio, en un plazo máximo de 15 días calendario. La
información suministrada será recibida como confidencial y bajo reserva.

Parágrafo 3°. El presente procedimiento será aplicable para los proyectos de

infraestructura en ejecución y los que se desarrollen con posterioridad a la entrada
en vigencia de la presente ley.

Parágrafo 4°. Una vez finalizado el traslado, la protección o reubicación de la red

o activo el prestador y/u operador deberá reportar a la Comisión de Regulación
correspondiente y a la Superintendencia o al Ministerio de Minas y Energía para el
caso de activos de petróleo, la descripción del proyecto con el listado de activos
involucrados para que sean tenidos en cuenta los efectos tarifarios presentes o
futuros cuando a ello haya lugar. En estos casos, la inversión a reconocer al
prestador u operador por las nuevas redes o activos trasladados, protegidos o
reubicados no podrá ser superior a la inversión reconocida, que no haya sido
pagada o amortizada vía tarifa, por las redes o activos originales.

Artículo 49. Criterios para la determinación del valor de los costos asociados
a la protección, traslado o reubicación de redes o activos. Para efectos de la
determinación del valor de los costos asociados a la protección, traslado o
reubicación de redes o activos, se aplicarán los valores de mercado de acuerdo
con la región en donde se encuentren ubicados o la regulación sectorial vigente.

En todo caso no se podrá solicitar u obtener remuneración alguna por costos que
han sido recuperados o que se encuentren previstos dentro de la regulación
sectorial vigente.

Artículo 50. Asignación de los costos de protección, traslado o reubicación

de activos y redes. Los costos asociados a la protección, traslado o reubicación
de redes y activos con ocasión del desarrollo de proyectos de infraestructura de
transporte, serán asumidos por el proyecto de infraestructura de transporte, salvo
que:

a) Exista un permiso otorgado o autorización para la instalación de la red o activo,

que haya sido condicionado a la expansión de la infraestructura de transporte,
caso en el cual, el prestador y/u operador deberá asumir los costos asociados a la
protección, traslado o reubicación;

b) Exista un acuerdo vigente suscrito por las partes, caso en el cual las partes
respetarán dicho acuerdo;

c) Las redes o activos que hayan sido instaladas en las fajas o zonas reservadas a
que se refiere la Ley 1228 de 2008 con posterioridad a su promulgación, caso en
el cual, el prestador y/u operador deberá asumir los costos asociados a la
protección, traslado o reubicación.

Artículo 51. Contratos de aporte reembolsable para el traslado o reubicación

de redes. El Instituto Nacional de Vías (Invías), la agencia nacional de
Infraestructura, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (Aerocivil),
Cormagdalena, la Dirección General Marítima (Dimar) y demás autoridades del
orden nacional o territorial que tengan a su cargo la ejecución de proyectos de
infraestructura de transporte, podrán celebrar contratos de aporte reembolsable
con los prestadores y operadores de servicios públicos, de redes, activos y
servicios de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) o de la
industria del petróleo, entre otros, responsables del traslado o la reubicación de
redes para la planeación, estudios, permisos, y demás actividades requeridas para
el desarrollo de obras de infraestructura de transporte, mediante los cuales la
entidad pública aportará, en calidad de crédito reembolsable, los recursos
requeridos para las obras de traslado o reubicación reconocidos tarifariamente.

La tasa de interés aplicable al citado crédito no podrá ser inferior a la que ha

establecido la autoridad competente para determinar la tarifa regulada como
remuneración a las inversiones del prestador y operador de servicios públicos, de
redes y servicios de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), o
de la Industria del Petróleo y el término para la cancelación total del crédito no
podrá ser superior al previsto para la recuperación de dichas inversiones por el
traslado o la reubicación de las redes por vía de tarifas.

Artículo 52. Suspensión en interés del servido. Cuando por efecto del traslado
de las redes y activos de servicios públicos, servicios de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones (TIC) o de la Industria del Petróleo, entre otros,
a las cuales hace referencia el presente capítulo, sea necesario suspender la
prestación del servicio público o afecte las condiciones de continuidad y/o calidad
del servicio, la responsabilidad derivada de la suspensión no será imputable al
prestador de servicios públicos o al operador de redes, activos y servicios de
tecnologías de la información y de las comunicaciones o de la Industria del
Petróleo, entre otros, ni afectará los indicadores de calidad definidos en la
regulación sectorial vigente, ni se considerará falla en la prestación del servicio.

Lo anterior sin perjuicio de la aplicación de la normatividad de protección al

usuario relativa a interrupciones programadas de los servicios que resulten
afectados.

Artículo 53. En los nuevos proyectos que inicien su estructuración a partir de la

promulgación de la presente ley para la construcción, ampliación, rehabilitación y
apertura de nuevos tramos de infraestructura de transporte, deberá preverse la
incorporación de infraestructura para el despliegue de redes públicas de
tecnologías de la información y las comunicaciones o de elementos que soporten
el despliegue de dichas redes, previa solicitud del Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones o quien haga sus veces.

Para estos efectos, los proveedores de Redes y Servicios podrán solicitar a las
entidades estructuradoras de proyectos de infraestructura de transporte
información sobre los proyectos en etapa de estructuración o consultar en los
sistemas de información disponibles del sector transporte dicha información, con el
objeto de manifestar su interés al Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, de acuerdo con las necesidades de tecnologías de la
información y de las comunicaciones.

La financiación del costo de construcción de la infraestructura para el despliegue

de las redes públicas de TIC y su mantenimiento estarán a cargo en primera
instancia de los proveedores de estos bienes y servicios de telecomunicaciones, o
cuando sea declarado estratégico para la Nación y no exista interés privado lo
podrá financiar el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
“Fontic”, para lo cual se realizarán los convenios y apropiaciones presupuestales
correspondientes.

Parágrafo. La infraestructura de redes de tecnologías de la información y de las

comunicaciones instaladas y por instalarse en los proyectos de infraestructura de
transporte podrá ser utilizada por el Ministerio de Transporte y la Policía de
Carreteras. Para el efecto, se suscribirá el respectivo convenio con el dueño de la
infraestructura.

Artículo 54. Integración de redes y activos. Cuando por motivo de la

implementación de proyectos de infraestructura de transporte se requiera trasladar
o reubicar redes y activos de servicios públicos y actividades complementarias o
de tecnologías de la información y de las comunicaciones o de la industria del
petróleo entre otros, se deben integrar a los corredores de redes y activos
existentes y más cercanos, cumpliendo con la normatividad vigente para lograr la
optimización de la ocupación física del terreno y del espacio aéreo, en la medida
de lo técnicamente posible.
Artículo 55. Modifíquese el parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 1228 de 2008 y
adiciónese un parágrafo 4° a dicha disposición.

El parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 1228 de 2008, el cual quedará así:

Parágrafo 2°. “El ancho de la franja o retiro que en el artículo 2° de la Ley 1228 de
2008 se determina para cada una de las anteriores categorías de vías, constituye
zonas de reserva o de exclusión para carreteras, y por lo tanto se prohíbe realizar
cualquier tipo de construcción o mejora en las mencionadas zonas, salvo aquellas
que se encuentren concebidas integralmente en el proyecto de infraestructura de
transporte como despliegue de redes de servidos públicos, tecnologías de la
información y de las comunicaciones o de la industria del petróleo, o que no exista
expansión de infraestructura de transporte prevista en el correspondiente plan de
desarrollo.

La entidad estructuradora del proyecto de infraestructura de transporte o

responsable del corredor vial, previa solicitud del competente, revisará la
conveniencia técnica, tecnológica, legal y financiera de la instalación de estas
redes y aprobará las condiciones de su instalación.

La instalación de redes públicas en el ancho de la franja o retiro, en ningún caso

podrá impedir u obstaculizar la ampliación o expansión de la infraestructura de
transporte.

Para los efectos de lo previsto en este artículo, se entienden como construcciones

o mejoras todas las actividades de construcción de nuevas edificaciones o de
edificaciones existentes, que requieran licencia de construcción y sus modalidades
en los términos previstos en las normas vigentes sobre la materia.

Sin perjuicio de lo previsto en la normatividad vigente para el otorgamiento de

licencias ambientales, licencias de intervención y ocupación del espacio público y
demás permisos y autorizaciones por parte de las autoridades correspondientes,
la entidad pública que tenga a cargo la vía dentro de la zona de exclusión de que
trata el artículo 2° de la Ley 1228 de 2008 para otorgar permisos para la
construcción de accesos, instalación de tuberías, redes de servicios públicos,
canalizaciones, ductos, obras destinadas a seguridad vial, traslado de postes,
transporte de hidrocarburos o cruces de redes eléctricas de alta, media o baja
tensión, deberá establecer los requisitos que debe cumplir el interesado en el
trámite correspondiente”

Adiciónese un parágrafo 4° al artículo 1° de la Ley 1228 de 2008, el cual quedará

así:

Parágrafo 4° “La Policía Nacional de Carreteras será competente para hacer

respetar el derecho de vía sobre la Red Vial Nacional. Para el efecto podrá crear
zonas de aislamiento y efectuar operativos, sobre las fajas de retiro para ejercer
sus diferentes funciones”
 CAPÍTULO IV

Permisos Mineros

Artículo 56. De conformidad con la reglamentación en materia de uso, tarifas y

capacidad que para el efecto expidan las autoridades competentes, las obras de
infraestructura de transporte realizadas por los titulares mineros que hayan sido
incluidas en los programas de trabajos y obras o instrumentos similares
presentados a la autoridad minera, deberán cumplir la función social de acceso, de
carga y/o pasajeros, a los terceros que requieran utilizarla. Estas obras revertirán
gratuitamente a favor del Estado en todos los casos de terminación del contrato de
concesión minera, conforme con las disposiciones del Código de Minas.

Artículo 57. Fuentes de material para proyectos de infraestructura de

transporte. La autoridad competente deberá informar a la autoridad minera o
quien haga sus veces, los trazados y ubicación de los proyectos de infraestructura
de transporte, una vez aprobados, así como las fuentes de materiales que se
identifiquen por el responsable del proyecto, necesarias para la ejecución del
proyecto de infraestructura de transporte, con el fin de que las áreas ubicadas en
dicho trazado y las fuentes de materiales identificadas sean incluidas en el
Catastro Minero Colombiano y de este modo sean declaradas como zonas de
minería restringida y en las mismas, no se puedan otorgar nuevos títulos de
materiales de construcción, durante la vigencia del proyecto distintos a las
autorizaciones temporales requeridas para la ejecución del mismo.

Artículo 58. Autorización temporal. Adicionado por el art. 7, Ley 1742 de 2014.
El Ministerio de Transporte de común acuerdo con el Ministerio de Minas y
Energía, establecerán la reglamentación de las Autorizaciones Temporales para la
utilización de materiales de construcción que se necesiten exclusivamente para
proyectos de infraestructura de transporte, en un término no superior a ciento
veinte (120) días.

Las entidades públicas, entidades territoriales, empresas y los contratistas que se

propongan adelantar la construcción, reparación, mantenimiento o mejora de una
vía pública nacional, departamental o municipal, o la realización de un proyecto de
infraestructura de transporte declarado de interés público por parte del Gobierno
Nacional, podrán con sujeción a las normas ambientales, solicitar a la autoridad
minera autorización temporal e intransferible, para tomar de los predios rurales,
vecinos o aledaños a la obra, los materiales de construcción que necesiten exclu-
sivamente para su ejecución, quienes deberán obtener los respectivos permisos
ambientales.

Corregido por el art. 6, Decreto Nacional 3049 de 2013. Cuando las solicitudes de
autorización temporal se superpongan con un título minero o materiales de
construcción, sus titulares estarán obligados a suministrar los mismos a precios de
mercado normalizado para la zona. En caso de que el titular minero no suministre
los materiales, la autoridad minera otorgará la autorización temporal para que el
contratista de la obra de infraestructura extraiga los materiales de construcción
requeridos.

La autorización temporal tendrá como plazo la duración de la obra sin exceder un

máximo de siete (7) años.

La autoridad encargada de la obra de infraestructura informará a la Autoridad

Minera sobre terminación de la misma o del eventual cambio del contratista a fin
de dar por terminada la autorización temporal o cederla al nuevo contratista de la
obra indicado previamente por la autoridad.

Las actividades de extracción de materiales de construcción, realizadas por el

responsable de la Autorización Temporal serán objeto de seguimiento y control por
parte de la Autoridad Minera, y estos deben declarar y pagar las respectivas
regalías. Los materiales extraídos no podrán ser comercializados.

Artículo 59. Modificado por el art. 8, Ley 1742 de 2014. Sobre la infraestructura
de transporte que conforma la Red Vial Nacional, la autoridad minera restringirá
las actividades de exploración y explotación en dichos tramos y no podrá otorgar
nuevos derechos mineros que afecten el desarrollo de proyectos de infraestructura
de transporte. El Ministerio de Transporte delimitará los corredores existentes y/o
necesarios.

Lo anterior, sin perjuicio de las restricciones a la actividad minera previstas en el

artículo 35 del Código de Minas y en la presente ley.

En el evento de que un proyecto de infraestructura de transporte declarado de

interés público, interfiera total o parcialmente con el ejercicio de los derechos
otorgados previamente a un titular minero, este título no será oponible para el
desarrollo del proyecto. El proyecto de infraestructura de transporte podrá ser
suspendido por un término de treinta (30) días calendario, por parte de la
autoridad encargada de adelantar el proyecto de infraestructura de transporte, con
el fin de que se llegue a un acuerdo en el monto a reconocer para compensar el
monto a que haya lugar al titular minero, por los eventuales derechos económicos
de los cuales sea beneficiario y se prueben afectados, teniendo en cuenta la etapa
en la que se encuentre el proyecto minero y la información que del título minero
posea la autoridad minera.

En caso de que no se logre acuerdo entre el titular del proyecto de infraestructura

de transporte y el titular minero, dentro del término establecido en el párrafo
anterior, se reanudará la ejecución del proyecto de infraestructura de transporte.

En consecuencia, la autoridad encargada de adelantar el proyecto de

infraestructura de transporte y la autoridad minera designarán peritos con el fin de
determinar el valor a compensar al titular minero.
Cuando el propietario del predio en el que se desarrolle un proyecto de
infraestructura de transporte sea diferente al titular minero y se demuestren
perjuicios económicos como consecuencia del desarrollo del proyecto, las partes
podrán llegar a un acuerdo dentro de un término de treinta (30) días sobre el valor
de la compensación económica a que haya lugar, la cual será asumida por el
titular de la obra de infraestructura. En el evento en el que no se llegue a un
acuerdo, el valor de la compensación será determinado por un perito designado de
conformidad con el procedimiento establecido en el inciso anterior.

No obstante, las partes podrán acudir a un método alternativo de solución de

conflictos que determinará el valor a compensar a favor del titular minero. Las
compensaciones a que haya lugar serán asumidas por el proyecto de
infraestructura de transporte, para lo cual se realizarán las apropiaciones
presupuestales correspondientes.

El Gobierno Nacional establecerá la forma en la que se desarrollarán dichos

procedimientos.

Parágrafo. En el evento que el titular minero haya contraído obligaciones ante las
autoridades ambientales, la autoridad encargada del proyecto de infraestructura
de transporte y el titular minero deberán someter a aprobación de la
correspondiente autoridad ambiental un acuerdo en el que las partes se obliguen a
cumplir con las obligaciones de corto, mediano y largo plazo que continúen
vigentes derivadas de las autorizaciones ambientales que ostentan el proyecto
minero.

Artículo 60. Derecho de preferencia de acceso a puertos marítimos y

fluviales para los hidrocarburos de regalías y de propiedad de la Agencia
Nacional de Hidrocarburos (ANH) Se establece un derecho de preferencia de
acceso a todos los puertos marítimos y fluviales de uso público y privado
existentes que cuenten con las facilidades y autorizaciones o permisos legales
requeridos para la importación y exportación de hidrocarburos de regalías y de
propiedad de la Agenda Nacional de Hidrocarburos (AMI). Este derecho de
preferencia consiste en garantizar de manera prioritaria el acceso y uso del 20%
de la capacidad portuaria instalada y otorgar un derecho de atención prioritaria
para prestar servicios portuarios cuando la carga a transportar sean hidrocarburos
de regalías y de propiedad de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), previa
solicitud por parte del Estado, con una antelación no menor a treinta (30) días
calendario.

De la misma manera, en los nuevos contratos de concesión portuaria se entiende

pactado el derecho de preferencia de acceso para los hidrocarburos de regalías y
de propiedad de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), en los mismos
términos del inciso anterior.
Este derecho se consagra a favor de la entidad estatal encargada de la
administración de los recursos hidrocarburíferos de la Nación, o a quien esta
designe.

Las condiciones técnicas y de seguridad necesarias que permitan hacer uso de la

infraestructura de transporte instalada para la importación y exportación de
hidrocarburos de regalías y de propiedad de la Agencia Nacional de Hidrocarburos
(ANH) y las condiciones para el uso preferente de la capacidad portuaria para los
hidrocarburos de regalías y de propiedad de la Agencia Nacional de Hidrocarburos
(ANH) a que se refiere este artículo, se determinarán por la autoridad competente.

Las tarifas se establecerán libremente de conformidad con la oferta y demanda del

mercado.

Artículo 61. Puertos para el manejo de hidrocarburos. A partir de la vigencia

de la presente ley, los puertos existentes de servicio privado para el manejo de
hidrocarburos podrán prestar servicios a los agentes del sector de hidrocarburos,
tengan o no vinculación jurídica o económica con la sociedad dueña de la
infraestructura concesionaria.

Parágrafo. Para el debido cumplimiento de la obligación contenida en el presente

artículo, el Gobierno Nacional establecerá las condiciones, obligaciones y
responsabilidades para la realización de la respectiva modificación de los
contratos de concesión portuaria de servicio privado existentes, cuando los
titulares así lo soliciten. La reglamentación se realizará en un plazo de ciento
veinte días (120) calendario siguientes a la expedición de la ley.

TÍTULO V

DISPOSICIONES FINALES

Artículo 62. El Gobierno Nacional establecerá la organización administrativa

requerida para implementar una ventanilla única o un centro de servicios
especializado para adelantar todos los trámites, autorizaciones y permisos
relacionados con la estructuración, planeación, contratación y ejecución de
proyectos de infraestructura de transporte.

Para el funcionamiento de la ventanilla única o centro de servicios especializados,

el Gobierno Nacional desarrollará un sistema único de información que permita la
gestión y el seguimiento integrado de todas las actuaciones administrativas que se
adelanten.

Parágrafo. Las entidades y organismos deberán adecuar sus procedimientos y

sistemas existentes para garantizar la integración en la ventanilla única que
mediante esta ley se ordena.
Artículo 63. En caso de emergencia, desastre o calamidad pública, alteración del
orden público o por razones de seguridad vial, la infraestructura de propiedad
privada destinada al transporte, tal como: vías carreteras o férreas, aeródromos y
puertos marítimos o fluviales, así como los elementos, equipos y maquinaria
privados asociados a esta, podrán ser utilizados por las autoridades públicas y por
quienes presten un servicio de transporte público.

Asimismo, en caso de alteraciones al orden público, calamidad pública, desastre,

emergencia o por razones de seguridad vial, la infraestructura de transporte
incluyendo equipos y maquinaria deberá ser puesta a disposición de la respectiva
autoridad de Policía y la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre o
quien haga sus veces, con el fin de conjurar la situación y restablecer el orden y la
seguridad nacional.

Los reconocimientos económicos que deban efectuarse en favor de los privados

por la utilización de la infraestructura, equipos o maquinaria, será determinada a
precios del mercado de común acuerdo, o por un tercero designado por las partes,
con posterioridad a la superación del estado de emergencia, desastre o calamidad
pública o alteración del orden público, etc.

Bajo las mismas circunstancias, los contratistas de infraestructura de transporte

estarán obligados a permitir que la ejecución de las obras destinadas a conjurar la
circunstancia se realicen directamente por la contratante, o por terceros
contratados para tal fin.

Todo lo dispuesto en el presente artículo deberá ser dirigido y coordinado por el

Ministerio de Transporte.

Artículo 64. En caso de contradicción entre la presente norma y otra de igual

jerarquía, prevalecerán las disposiciones que se adoptan mediante la presente ley,
por ser una norma especial para la infraestructura de transporte.

Artículo 65. El Gobierno Nacional adoptará las medidas necesarias para

garantizar que en el Secop se lleve a cabo el registro de iniciativas de asociación
público-privadas, sus procesos de selección y los contratos desarrollados bajo
esquemas de asociaciones público- privadas que tengan por objeto el desarrollo
de proyectos de infraestructura del transporte.

Para el efecto, el Registro Único de Asociación Público Privada (RUAPP), previsto

en el artículo 25 de la Ley 1508 de 2012 se integrará al Sistema Electrónico para
la Contratación Pública (Secop), o el sistema que haga sus veces.

Artículo 66. Se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República,

por el término de seis (6) meses para:
1. Crear la Unidad de Planeación del Sector de infraestructura de Transporte como
una Unidad Administrativa Especial, con independencia administrativa, técnica y
patrimonial, con personería jurídica adscrita al Ministerio de Transporte, la cual
tendrá un régimen privado en materia de contratación.

El presupuesto de la Unidad de Planeación de la Infraestructura de Transporte

(UPET), hará parte del presupuesto general de la Nación y será presentado al
Ministerio de Transporte para su incorporación en el mismo y su distribución anual
se hará mediante resolución expedida por el Ministerio de Transporte y refrendada
por el Director General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, conforme a las disposiciones contenidas en la ley orgánica del
presupuesto y en las demás normas que la reglamenten, modifiquen o sustituyan.

La Unidad de Planeación del Sector Transporte tendrá por objetivo: i) Establecer

los requerimientos de infraestructura de Transporte para garantizar la
competitividad, conectividad, movilidad y desarrollo en el territorio nacional.; ii)
Elaborar y actualizar el Plan de Infraestructura en concordancia con las políticas y
directrices definidas en los planes de desarrollo nacional y las propias del
Ministerio; iii) Realizar diagnósticos que permitan la formulación de planes y
programas del sector de infraestructura; iv) Recomendar al Ministro de Transporte,
políticas y estrategias para el desarrollo del sector de infraestructura de transporte;
v) planear en forma integral, indicativa, permanente y coordinada con las
entidades y organismos del sector transporte, todo lo relativo a los proyectos de
infraestructura del transporte a cargo de la Nación, así como coordinar con las
entidades territoriales los proyectos de infraestructura del transporte a cargo de
estas entidades; vi) Igualmente, tendrá a su cargo la consolidación y divulgación
de la información de los proyectos de infraestructura del transporte del sector y el
registro de los operadores del sector.

2. Crear la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte como una

Unidad Administrativa Especial, con independencia administrativa, técnica y
patrimonial, con personería jurídica adscrita al Ministerio de Transporte, la cual
tendrá como misión reglamentar y regular e integrar la normatividad del sector, así
como regular y promover la competencia del sector, evitar los monopolios y la po-
sición dominante en los proyectos de infraestructura de transporte y definir la
disponibilidad, los niveles de servicio, estándares de calidad, garantía de
continuidad del servicio de transporte y los proyectos de infraestructura del sector,
fijar las tarifas de las actividades reguladas y los topes máximos de actividades no
reguladas del sector transporte, servir de instancia de resolución de conflictos
entre los distintos actores del sector transporte. Quedarán exceptuadas de la
competencia de la Comisión, la regulación del modo aéreo y, de conformidad con
la Ley 1115 de 2006, la relativa a la fijación y el recaudo de tarifas por concepto de
los servicios prestados por la Dirección General Marítima “Dimar”.

Artículo 67. Para disminuir los costos de construcción, mantenimiento y

rehabilitación que se generan en los casos identificados como de alta
vulnerabilidad y de emergencia, el Ministerio de Transporte podrá determinar a
través de la Unidad de Planeación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y
usos Agropecuarios (UPRA), teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley 1551 de
2012, y/o del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, los cambios en el
uso del suelo que sean requeridos en los instrumentos de ordenamiento territorial
para asegurar la estabilidad del suelo y el equilibrio ecológico necesario para
evitar impactos financieros negativos en el costo de la infraestructura de
transporte.

Para estos casos, el Gobierno Nacional desarrollará los mecanismos de

compensación financiera por las restricciones al uso que se impongan y permitan
su efectivo reconocimiento al titular afectado.

Artículo 68. Los municipios y distritos podrán proveer de infraestructura adicional

o complementaria de todo tipo o alumbrado público a aquellos corredores viales
nacionales o departamentales que se encuentren dentro de su perímetro urbano y
rural aunque no estén a su cargo, para garantizar la seguridad y mejorar el nivel
de servicio a la población en el uso de la infraestructura de transporte, previa
autorización de la entidad titular del respectivo corredor vial.

Artículo 69. Corredores logísticos estratégicos. El Ministerio de Transporte

podrá establecer corredores logísticos de importancia estratégica para el país.
Cuando se encuentren definidos dichos corredores, el Ministerio convocará a los
municipios comprendidos en el corredor para expedir en caso de ser necesario, de
manera conjunta y coordinada la reglamentación relativa al flujo de carga.

Artículo 70. Obligaciones de la Nación como socia en entidades públicas o

mixtas que financien infraestructura. Reglamentado por el Decreto Nacional
1555 de 2014. Con el fin de promover la participación de socios estratégicos en
entidades financieras públicas o mixtas que promuevan el desarrollo y la
financiación de infraestructura, tales como la Financiera de Desarrollo Nacional, la
Nación podrá adquirir obligaciones condicionales en el marco de acuerdos de
accionistas de dichas entidades, que impliquen la adquisición parcial o total de la
participación accionaria de los socios estratégicos. En el evento que se active la
condición, el respectivo pago se deberá presupuestar en la siguiente Ley de
Presupuesto General de la Nación.

NOTA: Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante

Sentencia C-147 de 2015.

Artículo 71. El Gobierno Nacional reglamentará dentro de los ciento veinte (120)
días siguientes a la expedición de la presente ley, la forma en que podrán
establecerse en proyectos de Asociación Público Privada, unidades funcionales de
tramos de túneles, en virtud de las cuales se predicará únicamente disponibilidad
parcial y estándar de calidad para efectos de la retribución.

Artículo 72. Capacidad residual de contratación pública. Reglamentado por el

Decreto Nacional 791 de 2014. La capacidad residual de contratación cuando obra
pública se obtendrá de sustraer de la capacidad del valor de los contratos en
ejecución.

La capacidad de contratación se deberá calcular mediante la evaluación de los

siguientes factores: Experiencia (E), Capacidad Financiera (CF), Capacidad
Técnica (CT), y Capacidad de Organización (CO).

Para los efectos de la evaluación de los factores mencionados en el inciso

anterior, por ningún motivo, ni bajo ninguna circunstancia se podrán tener en
cuenta la rentabilidad y las utilidades.

El Gobierno Nacional reglamentará la materia, dentro de los sesenta (60) días

siguientes a la promulgación de la presente ley, acudiendo al concepto técnico de
la Sociedad Colombiana de Ingenieros, en virtual de la Ley 49 de 1904, para
propender por una reglamentación equitativa en la implementación de mínimos y
máximos que garanticen los derechos de los pequeños contratistas.

Artículo 73. La presente ley rige a partir de su sanción y publicación en el Diario

Oficial y deroga el inciso 2° del artículo 37 de la Ley 9ª de 1989; artículo 32 de la
Ley 105 de 1993; el artículo 83 de la Ley 1450 de 2011; parágrafos 1° y 2° del
artículo 87 de la Ley 1474 de 2011; y las demás disposiciones que le sean
contrarias.

El Presidente del honorable Senado de la República,

Juan Fernando Cristo Bustos.

El Secretario General del honorable Senado de la República,

Gregorio Eljach Pacheco.

El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,

Hernán Penagos Giraldo.

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,

Jorge Humberto Mantilla Serrano.

REPÚBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D. C., a 22 de noviembre de 2013.

JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN

 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público,

Mauricio Cárdenas Santamaría.

El Ministerio de Justicia y del Derecho,

Alfonso Gómez Méndez.

El Ministerio de Minas y Energía,

Amílcar Acosta Medina.

La Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible,

Luz Helena Sarmiento Villamizar.

La Ministra de Transporte,

Cecilia Álvarez Correa Glen.

NOTA: Publicada en el Diario oficial 48982 de noviembre 22 de 2013

 Diario Oficial 47.186
(noviembre 27)
“por la cual se dictan normas tendientes a procurar la protección,
promoción y defensa de los derechos de los adultos mayores”
DECRETA:
TÍTULO I
DISPOSICIONES PRELIMINARES
íº. Objeto. La presente ley tiene como objeto proteger, promover,
restablecer y defender los derechos de los adultos mayo-res, orientar
políticas que tengan en cuenta el proceso de envejeci-miento, planes
y programas por parte del Estado, la sociedad civil y la familia y
regular el funcionamiento de las instituciones que prestan servicios
de atención y desarrollo integral de las personas en su vejez, de
conformidad con el artículo 46 de la Constitución Nacional, la
Declaración de los Derechos Humanos de 1948, Plan de Viena de
1982, Deberes del Hombre de 1948, la Asamblea Mundial de
Madrid y los diversos tratados y convenios internacio-nales suscritos
por Colombia.
íº. Fines de la ley. La presente ley tiene como finalidad de lograr que
los adultos mayores sean partícipes en el desarrollo de la sociedad,
teniendo en cuenta sus experiencias de vida, me-diante la promoción
respeto, restablecimiento, asistencia y ejerci-cio de sus derechos.
í° Definiciones. Para la interpretación y aplicación de la presente ley
téngase en cuenta las siguientes definiciones: Ley 1251 de 2008 2/28
Acción Social integral. Conjunto de acciones que buscan mejorar y
modificar las circunstancias de carácter social que impidan al adul-
to mayor su desarrollo integral, protección física, mental y social
hasta lograr la incorporación a una vida plena y productiva de las
personas que se hallan en estado de necesidad, desprotección o
desventaja física o mental.
Vejez. Ciclo vital de la persona, con ciertas características propias,
que se produce por el paso del tiempo en el individuo.
Adulto mayor. Es aquella persona que cuenta con sesenta (60) años
de edad o más.
Geriatría. Rama de la medicina que se encarga del estudio terapéu-
tico, clínico, social y preventivo de la salud y de la enfermedad de
los ancianos.
Gerontología. Ciencia interdisciplinaria que estudia el envejeci-
miento y la vejez teniendo en cuenta los aspectos biopsicosociales
(psicológicos, biológicos, sociales).
Envejecimiento. Conjunto de modificaciones que el paso del tiem-po
ocasiona de forma irreversible en los seres vivos.
Cartografía de pobreza. Representación gráfica de la pobreza so-bre
superficies geográficas.
Demografía. Abarca el estudio del tamaño, estructura y distribu-ción
de las poblaciones, en la cual, se tendrán en cuenta la mortali-dad,
natalidad, migración.
Política Nacional de Envejecimiento y Vejez. Instrumento que
permite asegurar una gestión coordinada de los agentes del Estado
en el sector público y privado, en el cumplimiento de los fines del
Estado para satisfacer las necesidades del adulto mayor, así como la
observación y conocimiento de las características propias del
proceso de envejecimiento. Ley 1251 de 2008 3/28
Plan de Atención Institucional. Es el modelo institucional en el
marco de los ejes de derecho y guía para las acciones que progra-
men e implementen las instituciones públicas o privadas, garanti-
zando un servicio integral y de calidad. Es la responsabilidad de
exigir acciones integrales en cada una de los componentes de aten-
ción (salud, psicosocial y familiar y ocupacional).
Centros de Protección Social para el Adulto Mayor. Instituciones de
protección destinadas al ofrecimiento de servicios de hospedaje, de
bienestar social y cuidado integral de manera permanente o temporal
a adultos mayores.
Centros de día para adulto mayor. Instituciones destinadas al cui-
dado, bienestar integral y asistencia social de los adultos mayores
que prestan sus servicios en horas diurnas.
Instituciones de atención. Instituciones públicas, privadas o mixtas
que cuentan con infraestructuras físicas (propias o ajenas) en don-de
se prestan servicios de salud o asistencia social y, en general, las
dedicadas a la prestación de servicios de toda índole que beneficien
al adulto mayor en las diversas esferas de su promoción personal
como sujetos con derechos plenos. Instituciones de atención domi-
ciliaria. Institución que presta sus servicios de bienestar a los adul-
tos mayores en la modalidad de cuidados y/o de servicios de salud
en la residencia del usuario.
í° Principios. Para la aplicación de la presente ley se tendrán como
principios rectores:
a) Participación Activa. El Estado debe proveer los mecanismos de
participación necesarios para que los adultos mayores participen en
el diseño, elaboración y ejecución de programas y proyectos que
traten sobre él, con valoración especial sobre sus vivencias y cono-
cimientos en el desarrollo social, económico, cultural y político del
Estado; Ley 1251 de 2008 4/28
b) Corresponsabilidad. El Estado, la Familia, la sociedad civil y los
adultos mayores de manera conjunta deben promover, asistir y
fortalecer la participación activa e integración de los adultos mayo-
res en la planificación, ejecución y evaluación de los programas,
planes y acciones que desarrollen para su inclusión en la vida polí-
tica, económica, social y cultural de la Nación;
c) Igualdad de oportunidades. Todos los adultos mayores deben
gozar de una protección especial de sus derechos y las libertades
proclamados en la Constitución Política, Declaraciones y conve-nios
internacionales ratificados por Colombia, respetando siempre la
diversidad cultural, étnica y de valores de esta población;
d) Acceso a beneficios. El Estado, la sociedad y la familia deben
garantizar a los adultos mayores el acceso a beneficios con el fin de
eliminar las desigualdades sociales y territoriales;
e) Atención. En todas las entidades de carácter público y privado es
un deber aplicar medidas tendientes a otorgar una atención espe-cial,
acorde con las necesidades.
f) Equidad. Es el trato justo y proporcional que se da al adulto ma-
yor sin distingo del género, cultura, etnia, religión, condición
económica, legal, física, síquica o social, dentro del reconocimien-to
de la pluralidad constitucional;
g) Independencia y autorrealización. El adulto mayor tiene dere-cho
para decidir libre, responsable y conscientemente sobre su par-
ticipación en el desarrollo social del país. Se les brindará las ga-
rantías necesarias para el provecho y acceso de las oportunidades
laborales, económicas, políticas, educativas, culturales, espirituales
y recreativas de la sociedad, así como el perfeccionamiento de sus
habilidades y competencias;
h) Solidaridad. Es deber del Estado, la sociedad y la familia frente al
adulto mayor brindar apoyo y ayuda de manera preferente cuan-do
esté en condición de vulnerabilidad; Ley 1251 de 2008 5/28
i) Dignidad. Todas las personas tienen derecho a una vida digna y
segura, los adultos mayores se constituyen en el objetivo funda-
mental de las acciones emprendidas en cumplimiento del Estado
Social de Derecho a través de la eliminación de cualquier forma de
explotación, maltrato o abuso de los adultos mayores;
j) Descentralización. Las entidades territoriales y descentralizadas
por servicios prestarán y cumplirán los cometidos de la presente ley
en procura de la defensa de los derechos del adulto mayor;
k) Formación Permanente. Aprovechando oportunidades que des-
arrollen plenamente su potencial, mediante el acceso a los recursos
educativos, de productividad, culturales y recreativos de la socie-
dad;
l) No Discriminación. Supresión de todo trato discriminatorio en
razón de la raza, la edad, el sexo, la condición económica o la dis-
capacidad.
m) Universalidad. Los derechos consagrados en la presente ley son
de carácter universal y se aplican a todas las personas residentes en
el territorio nacional, sin distinción alguna y sin ningún tipo de ex-
clusión social. Sin embargo el estado podrá focalizar las políticas
públicas en las poblaciones mas pobres y vulnerables para reducir
las brechas económicas, sociales y culturales que caracterizan el
país.
n) Eficiencia. Es el criterio económico que revela la capacidad de
producir resultados con el mínimo de recursos, energía y tiempo.
ñ) Efectividad. Es el criterio institucional que revela la capacidad
administrativa y política para alcanzar las metas o resultados pro-
puestos, ocupándose fundamentalmente en los objetivos planteados
que connotan la capacidad administrativa para satisfacer las de-
mandas planteadas en la comunidad y que se refleja en la capaci-dad
de respuesta a las exigencias de la sociedad.
í° Enunciación de derechos. El Estado de conformidad al artículo 13
de la Constitución Política brindará especial protec-Ley 1251 de
2008 6/28
ción a los adultos mayores que en virtud a su condición económica,
física o mental se encuentran marginados y bajo circunstancias de
debilidad y vulnerabilidad manifiesta, dando con ello aplicación al
Estado Social de Derecho. Para tal efecto se crearán planes, pro-
gramas y acciones que promuevan condiciones de igualdad real y
efectiva, así como el cumplimiento de los derechos consagrados para
los adultos mayores en la Declaración de los Derechos del Hombre y
Humanos de 1948, los consagrados en la Constitución Nacional y
demás reconocidos por Colombia en convenios o trata-dos
internacionales.
í° Deberes. El Estado, la sociedad civil, la familia, el adulto mayor y
los medios de comunicación deberán para con los adultos mayores:
1.
a. Garantizar y hacer efectivos los derechos del adulto mayor;
b. Proteger y restablecer los derechos de los adultos mayores cuan-
do estos han sido vulnerados o menguados;
c. Asegurar la adopción de planes, políticas y proyectos para el
adulto mayor;
d. Generar espacios de concertación, participación y socialización de
las necesidades, experiencias y fortalezas del adulto mayor;
e. Establecer los mecanismos de inspección, vigilancia y control de
las distintas entidades públicas y privadas que prestan servicios
asistenciales al adulto mayor;
f. Elaborar políticas, planes, proyectos y programas para el adulto
mayor teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de
los más vulnerables;
g. Fomentar la formación de la población en el proceso de enveje-
cimiento;
h. Establecer acciones, programas y proyectos que den un trato es-
pecial y preferencial al adulto mayor; Ley 1251 de 2008 7/28
i. Promover una cultura de solidaridad hacia el adulto mayor;
j. Eliminar toda forma de discriminación, maltrato, abuso y violen-
cia sobre los adultos mayores;
k. Proveer la asistencia alimentaria necesaria a los adultos mayores
que se encuentren en estado de abandono e indigencia;
l. Generar acciones y sanciones que exijan el cumplimiento de las
obligaciones alimentarias a las familias que desprotejan a los adul-
tos mayores sin perjuicio de lo establecido en la normatividad vi-
gente;
m. Los gobiernos nacional, departamental, distrital y municipal,
adelantarán programas de promoción y defensa de los derechos de
los adultos mayores conforme a las necesidades de atención que
presente esta población;
n. En el otorgamiento de subsidios por parte de la Nación y sus en-
tidades territoriales, se dará prioridad a los adultos mayores a fin de
que accedan a los programas sociales de salud, vivienda, ali-
mentación, recreación, deporte, agua potable y saneamiento básico.
ñ. Promover campañas que sensibilicen a los profesionales en sa-lud
y al público en general sobre las formas de abandono, abuso y
violencia contra los adultos mayores, estableciendo servicios para
las victimas de malos tratos y procedimientos de rehabilitación pa-ra
quienes los cometen.
o. Promover estilos de vida saludables desde la primera infancia
para fomentar hábitos y comportamientos saludables relacionados
con el autocuidado, la alimentación sana y saludable, el cuidado del
entorno y el fomento de la actividad física para lograr un enve-
jecimiento activo y crear un imaginario positivo de la vejez.
2.
a. Dar un trato especial y preferencial al adulto mayor;
b. Generar espacios de reconocimiento del saber, de las habilida-des,
competencias y destrezas de los adultos mayores; Ley 1251 de 2008
8/28
c. Propiciar la participación del adulto mayor;
d. Reconocer y respetar los derechos del adulto mayor;
e. Denunciar cualquier acto que atente o vulnere los derechos del
adulto mayor;
f. Participar de manera activa en la discusión, elaboración de pla-
nes, proyectos y acciones en pro del adulto mayor;
g. Contribuir en la vigilancia y control de las acciones dirigidas pa-
ra el adulto mayor.
h. Generar acciones de solidaridad hacia los adultos mayores que se
encuentran en estado de vulnerabilidad.
i. Desarrollar actividades que fomenten el envejecimiento saluda-ble
y la participación de los adultos mayores en estas actividades.
j. Definir estrategias y servicios que beneficien a los adultos mayo-
res con calidad, calidez y eficiencia.
k. No aplicar criterios de discriminación y exclusión social en las
acciones que adelanten.
1. Cumplir con los estándares de calidad que estén establecidos pa-
ra la prestación de los servicios sociales, de salud, educación y cul-
tura que se encuentren establecidos teniendo en cuenta que sean
accesibles a los adultos mayores.
m. Proteger a los adultos mayores de eventos negativos que los
puedan afectar o poner en riesgo su vida y su integridad personal y
apoyarlos en circunstancias especialmente difíciles.
3.
a. Reconocer y fortalecer las habilidades, competencias, destrezas y
conocimientos del adulto mayor;
b. Respetar y generar espacios donde se promuevan los derechos de
los adultos mayores;
c. Propiciar al adulto mayor de un ambiente de amor, respeto, re-
conocimiento y ayuda; Ley 1251 de 2008 9/28
d. Brindar un entorno que satisfaga las necesidades básicas para
mantener una adecuada nutrición, salud, desarrollo físico, psíquico,
psicomotor, emocional y afectivo;
e. Establecer espacios de relación intergeneracional entre los
miembros de la familia;
f. Proteger al adulto mayor de todo acto o hecho que atente o vul-
nere los derechos, vida, integridad, honra y bienes;
g. Vincular al adulto mayor en los servicios de seguridad social y
sistema de salud;
h. Proporcionar al adulto mayor espacios de recreación, cultura y
deporte;
i. Brindar apoyo y ayuda especial al adulto mayor en estado de dis-
capacidad;
j. Respetar las vivencias, cultura, tradiciones y expresiones de los
adultos mayores;
k. Promover la participación de los adultos mayores en la discu-sión,
diseño, formulación y ejecución de políticas, planes, progra-mas y
proyectos de interés para la familia, la sociedad y el Estado.
l. Aceptar el ejercicio de la autonomía y la autorrealización perso-nal
de los adultos mayores.
m. Atender las necesidades psicoafectivas del adulto mayor cuando
se encuentre en condiciones de institucionalización, en ningún caso
podrán dejarlo abandonado y a cargo de la institución sin mantener
los lazos familiares.
4.
a. Desarrollar actividades de autocuidado de su cuerpo, mente y del
entorno.
b. Integrar a su vida hábitos saludables y de actividad física.
c. Hacer uso racional de los medicamentos siguiendo las recomen-
daciones médicas prescritas. Ley 1251 de 2008 10/28
d. Participar activamente en las actividades deportivas, recreativas,
culturales que le permitan envejecer sanamente, de planeación de
políticas públicas y programas que se diseñen a favor de este grupo
de población en lo local.
e. Promover la participación en redes de apoyo social que benefi-
cien a la población en especial aquellas que se encuentran en con-
diciones de extrema pobreza y de vulnerabilidad social, así como
vigilar el cumplimiento de las políticas sociales y de asistencia so-
cial que se desarrollen en su identidad territorial.
f. Propender por su propio bienestar y crear condiciones que le
permitan reducir su nivel de dependencia familiar y estatal,
haciéndolo autosuficiente y desarrollando sus capacidades y poten-
cialidades.
g. Proporcionar información verídica y legal de sus condiciones
sociales y económicas.
5ó
a. Conocer, promover y respetar los derechos de los adultos mayo-
res.
b. Sensibilizar a la sociedad sobre el cumplimiento de los mismos en
especial por parte de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes
contribuyendo a la generación de una cultura del envejecimiento y el
respeto por el adulto mayor.
c. Denunciar las situaciones de maltrato y la violencia de los dere-
chos humanos de los adultos mayores.
d. Contribuir a la protección de los adultos mayores que se encuen-
tran en situación de extrema pobreza y vulnerabilidad social.
TÍTULO II
POLÍTICA NACIONAL DE ENVEJECIMIENTO Y VEJEZ
í° Objetivos. El Estado, en cumplimiento de los fines so-ciales es
responsable de la planificación, coordinación, ejecución y Ley 1251
de 2008 11/28
seguimiento de las acciones encaminadas al desarrollo integral del
adulto mayor, para lo cual deberá elaborar la Política Nacional de
Envejecimiento y Vejez teniendo en cuenta los siguientes objeti-vos:
1. Mejorar la calidad de vida de los adultos mayores como miem-
bros de la sociedad, de manera preferente la de aquellos más po-bres
y vulnerables.
2. A través de enfoques multidisciplinarios, integrales e integrado-
res incorporar los problemas del envejecimiento como factores del
desarrollo nacional, haciendo partícipe en este propósito a los adul-
tos mayores.
3. Construir y desarrollar instrumentos culturales que valoren el
aporte de los adultos mayores y faciliten la transmisión de sus
habilidades y experiencias a las nuevas generaciones.
4. Alcanzar la plena integración y participación de los adultos ma-
yores en el desarrollo económico, social, político y cultural de la
Nación reconociendo el trabajo intergeneracional que cumplen en la
sociedad.
5. Construir mecanismos de concertación, coordinación y coopera-
ción en las distintas instancias del poder público y de la sociedad
civil en la promoción, protección, restablecimiento y garantía de los
derechos de los adultos mayores.
6. Transversalizar la política haciendo del adulto mayor parte inte-
gral en los planes, programas, proyectos y mecanismos de trabajo de
la Administración Pública.
7. Exigir una prestación de servicios con calidad al adulto mayor en
todos sus ámbitos.
8. Promocionar una cultura de respeto al adulto mayor dentro de la
sociedad y la familia.
9. Promoción de entornos saludables, de accesibilidad y el acceso a
la habilitación/ rehabilitación del adulto mayor. Ley 1251 de 2008
12/28
í° Directrices de política. En la elaboración de la Políti-ca Nacional
de Envejecimiento y Vejez, el Gobierno Nacional y los entes
territoriales tendrán en cuenta las siguientes directrices aplicando en
ellas la perspectiva de género como eje transversal:
1. La determinación de criterios y observaciones a las proyecciones
demográficas, condiciones de vida y ubicación territorial de los
hogares como soportes que sirvan en la toma de las decisiones
públicas en beneficio de los adultos mayores.
2. Incorporar los criterios, consideraciones de proyecciones de la
información demográfica como elemento técnico en la elaboración
de planes y programas de educación, salud, cultura, recreación,
trabajo y medio ambiente para el adulto mayor.
3. Evaluar y ajustar periódicamente los planes, programas y políti-ca
de envejecimiento y vejez, con el fin de asegurar el cumplimien-to
de la Constitución y la ley en cuanto a la protección especial pa-ra el
adulto mayor.
4. Integrar los grupos de los adultos mayores en mayor situación de
vulnerabilidad en las acciones prioritarias que permitan reducir su
vulnerabilidad.
5. Facilitar de manera efectiva la participación de la sociedad civil
en los procesos de formulación, ejecución y evaluación de la polí-
tica pública de vejez y envejecimiento.
6. Determinar los índices de dependencia y de envejecimiento de la
población colombiana.
7. Articular las políticas, instituciones y actores de los diferentes
sectores, logrando un mayor impacto en beneficio de esta pobla-
ción.
8. Fortalecer redes sociales de apoyo mediante el comportamiento
solidario y la corresponsabilidad entre la familia, la sociedad y el
Estado, así como la promoción, apoyo y protección a los cuidado-res
de los adultos mayores en situación de dependencia en casa. Ley
1251 de 2008 13/28
á° En la elaboración de la Política Nacional de enveje-cimiento y
vejez se tendrán en cuenta las tendencias y característi-cas del adulto
mayor, con el fin de mejorar el nivel y la calidad de vida de la
misma, de sus familias y su interacción e integración con la
sociedad.
á° La coordinación del desarrollo y ejecución de la Política Nacional
de Envejecimiento y Vejez, se hará a través del Ministerio de la
Protección Social.
Las entidades territoriales suministrarán la información requerida
para la elaboración, definición y la implementación de la Política
Pública previa reglamentación que expida el Ministerio de la Pro-
tección Social.
° Sistema de Información. Para el cumplimiento de lo dispuesto en la
presente ley, se conformará un Sistema Unificado de Información de
Vejez (SULA), como soporte base para el dise-ño de las políticas,
planes y acciones en beneficio del adulto ma-yor, así como del
proceso de envejecimiento en el territorio nacio-nal, estará a cargo
del Ministerio de la Protección Social.
í Promoción a la familia. La Política Nacional de En-vejecimiento y
Vejez incluirá medidas tendientes a promover la organización de la
familia e involucrarla en el desarrollo integral de los adultos
mayores que la conforman propendiendo igualmente por la debida
interrelación entre sus miembros.
Protección y cuidado especial. Para efectos de la pre-sente ley, se
consideran grupos que merecen especial protección y cuidado a los
adultos mayores:
a) Indígenas: Se incluirán medidas y acciones que no solo garanti-
cen una vida digna para las personas indígenas mayores, sino que
promuevan la plena participación de esta población en el desarrollo
nacional y social, su integración a la vida activa y comunitaria, vi-
Ley 1251 de 2008 14/28
vienda, seguridad alimentaria y bienestar social con pleno respeto y
apoyo a su identidad cultural;
b) Mujeres: Se incluirán medidas y acciones destinadas a atender las
necesidades y demandas de las mujeres adultas mayores para lograr
su desarrollo integral; promoverá condiciones de equidad y género
respecto al hombre, así como para erradicar y sancionar to-do tipo
de violencias, abusos y discriminación individual y colecti-va contra
las mujeres, en esta etapa de la vida;
c) Discapacitados: Se considerarán medidas especiales para incor-
porar a la población mayor con discapacidad en prevención, aten-
ción y promoción en la salud y bienestar integral teniendo en cuen-ta
el Plan Nacional de Discapacidad;
d) Población desplazada: Se determinarán acciones especiales para
los adultos mayores en condición de desplazamiento;
e) Negritudes, minorías étnicas: Se incluirán acciones especiales que
reconozcan sus raíces y cultura, así como medidas que inclu-yan su
activa participación en la elaboración de planes, programas y
proyectos;
g) Reclusos: Dirigir acciones específicas para los adultos mayores
que se encuentran privados de la libertad a fin de mejorar sus con-
diciones de vida.
Participación. En la elaboración de la Política Nacio-nal de
envejecimiento y vejez se tendrá en cuenta la participación de:
a. Organizaciones públicas y privadas que presten servicios al adulto
mayor;
b. Entidades públicas del nivel Nacional, Departamental, Distrital,
Municipal y Local y las entidades descentralizadas que atiendan y
adelanten proyectos relacionados con el adulto mayor;
c. La sociedad civil organizada;
d. La academia. Ley 1251 de 2008 15/28
e. Los adultos mayores
f. Redes sociales de apoyo
á° El Ministerio de la Protección Social determinará los plazos,
metodologías para la elaboración de la Política Nacio-nal de
Envejecimiento y Vejez.
á°. Definidos los plazos, metodologías y participación, se elaborará
un documento técnico por parte del Conpes que con-tenga la política
pública, este documento cual deberá ser elaborado en un término no
superior a un (1) año después de la publicación de la presente ley.
í. Recolección de datos. El Departamento Administrati-vo Nacional
de Estadística DANE de conformidad con sus funcio-nes,
recolectará, elaborará y publicará las estadísticas oficiales de
población mayor y su ubicación sociodemográfica desagregada con
perspectiva de género.
í. Actualización y seguimiento. El Departamento Admi-nistrativo
Nacional de Estadística, DANE, en coordinación con el
Departamento de Planeación Nacional y los Ministerios de la Pro-
tección Social, Hacienda y Educación, realizarán las actualizacio-nes
y recomendaciones en materia de política de envejecimiento, a fin
de logra r una correcta planeación, proyección y distribución de los
recursos que permitan atender las necesidades de los adultos
mayores.
í. Estudio demográfico. En la asignación de los recursos se tendrán
en cuenta la estructura, dinámica y ubicación de la po-blación mayor
actual y futura a fin de lograr una mejor percepción del proceso de
envejecimiento, que conlleve a una mejor eficiencia y eficacia a la
realización de las acciones públicas.
í. Cartografía de pobreza. El Departamento Adminis-trativo de
Planeación Nacional, en coordinación con el Departa-Ley 1251 de
2008 16/28
mento del DANE elaborará y mantendrá actualizado el mapa ofi-cial
de pobreza e indigencia, así como los sistemas de información
georreferenciados relacionados con las condiciones económicas y
sociales de los adultos mayores a fin de que se orienten y formulen
estrategias acordes a sus necesidades reales, mitigando y reducien-
do los índices de pobreza en cumplimiento de metas objetivas.
í. Áreas de intervención. En la elaboración del Plan Na-cional se
tendrán en cuenta las siguientes áreas de intervención:
1. Protección a la salud y bienestar social. Los adultos mayores
tienen derecho a la protección integral de la salud y el deber de
participar en la promoción y defensa de la salud propia, así como la
de su familia y su comunidad. El Ministerio de la Protección So-cial,
atenderá las necesidades de salud y de bienestar social de este grupo
poblacional mediante la formulación de políticas y directri-ces en
materia de salud y bienestar social, a fin de que se presten servicios
integrados con calidad.
Corresponde al Estado a través de sus entidades del orden Nacio-nal,
Departamental, Distrital y Municipal de conformidad con el ámbito
de sus competencias, a las Aseguradoras, a las Instituciones Públicas
y Privadas del Sector Salud y de Asistencia Social:
a. Garantizar la provisión de servicios y programas integrales de
atención, promoción y prevención en salud mental para los adultos
mayores en instituciones públicas y privadas;
b. Proponer acciones tendientes a la elevación de calidad y espe-
cialización de los servicios de la salud que prestan al adulto mayor;
c. Desarrollar acciones permanentes de educación y capacitación en
la prevención y el autocuidado;
d. Evaluar y fortalecer el funcionamiento de los Programas de
Apoyo Alimentario y de Medicamentos Gratuitos; Ley 1251 de 2008
17/28
e. Acompañar y monitorear el proceso hacia la conformación de la
pensión justa y equitativa a las necesidades de los adultos mayores
que permitan una vida digna;
f. Evaluación permanente a la calidad de los servicios prestados en
los centros de cuidados prolongados para los adultos mayores
(Centros de protección social, casas, etc.);
g. Ampliar las coberturas de acceso a los servicios de salud y bien-
estar social de acuerdo a las necesidades presentadas por el adulto
mayor; h. Generar mecanismos eficaces para la vigilancia y control
de las instituciones prestadoras de servicios al adulto mayor;
i. Crear programas especiales en detección oportuna y tratamiento
temprano de enfermedades crónicas entre los adultos mayores, así
como de cuidado y auxilio a quienes sufren de discapacidades fun-
cionales;
j. Crear programas de salud, asistencia social y bienestar dirigidos a
atender las necesidades de las personas en las diferentes etapas del
ciclo de vida, mediante medidas preventivas y de promoción de la
salud y actividades que generen un envejecimiento saludable;
k. Generar, fortalecer y fomentar especialidades médicas y asisten-
ciales para adultos mayores en Geriatría y Gerontología;
l. Generar capacitaciones para cuidadores formales e informales de
adultos mayores.
m. Desarrollar servicios amplios de atención de la salud mental que
comprendan desde prevención hasta la intervención temprana, la
prestación de servicios de tratamiento y la gestión de los pro-blemas
de salud mental de los adultos mayores.
á° Los adultos mayores residentes en Colombia, tendrán derecho a
acceder al Sistema General de Seguridad Social en Salud, y al Plan
Obligatorio de Salud, POS, bien sea en su cali-dad de afiliado del
régimen contributivo o subsidiado. Ley 1251 de 2008 18/28
á° El adulto mayor afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud,
que por el tipo de atención requiera una oferta de servicio por fuera
de su lugar de origen, tendrá derecho a que se le garantice un lugar
de paso temporal donde se realizará su atención.
2. Educación, cultura y recreación. La educación, la cultura y la
recreación hacen parte del proceso de formación integral del ser
humano, con tal fin el Estado deberá:
a. Promocionar y estimular los programas en gerontología en pre y
posgrado;
b. Crear núcleos temáticos sobre envejecimiento y vejez en la edu-
cación formal, en los niveles preescolar, básica primaria y voca-
cional, así como en la educación no formal;
c. Propender por desarrollar en los adultos mayores la formación en
derechos humanos, educación para la participación ciudadana, en la
equidad y participación y, en general, en todos los campos de su
interés para el mejoramiento continuo;
d. Educación intercultural, en temas ambientales y de sostenibili-
dad, de desarrollo económico y social con énfasis en el mejora-
miento de la calidad de vida;
e. Lograr una mejor calidad y expectativas de vida personal, fami-
liar y social a través de acciones educativas y participativas que
permitan crear conciencia de la dignidad humana y formar actitu-des
positivas y respetuosas frente a la vejez y al envejecimiento como
aporte a la Sociedad;
f. Contribuir a la educación integral de esta población permitiéndo-le
elaborar proyectos de vida acordes con su edad y expectativas de
vida que los ayuden a asumir roles en la vida familiar y social;
g. Integrar de manera efectiva el saber adquirido por los adultos
mayores optimizándolo dentro de la sociedad;
h. Proponer el acceso del adulto mayor a la educación formal e in-
formal en diversas formas y niveles de capacitación a fin de lograr
Ley 1251 de 2008 19/28
su desarrollo individual, familiar y social como forma de inclusión a
la sociedad;
i. Desarrollar propuestas para el acceso del adulto mayor a las acti-
vidades culturales tanto de creación como de apropiación de la cul-
tura;
j. Desarrollar acciones que promuevan y permitan el acceso del
adulto mayor a las actividades deportivas diseñadas en función de
sus necesidades particulares;
k. Impulsar acciones para la conformación de espacios públicos de
encuentro, comunicación y de convivencia intra e intergeneracio-nal
(clubes, centros de día, espectáculos, etc.);
l. Desarrollar acciones para construir en el conjunto de la pobla-ción
una cultura de la vejez y del envejecimiento activo.
3. Entorno físico y social favorable. Corresponde al Estado, a través
de sus entidades del orden Nacional, Departamental, Distri-tal y
Municipal de conformidad con el ámbito de sus competen-cias, a las
instituciones públicas y privadas garantizar a los adultos mayores
condiciones óptimas para que el entorno físico sea acorde con sus
necesidades, para ello se determinarán acciones tendientes y
deberán:
a. Que los servicios públicos que se presten cuenten con infraes-
tructuras adecuadas y de acceso para el adulto mayor;
b. Propiciar programas de vivienda que permitan a los adultos ma-
yores la obtención vivienda propia o remodelarla en caso de ya
contar con ella;
c. Generar estrategias para permitir el acceso a proyectos de vi-
vienda de interés social que ofrezcan igual oportunidad a las pare-jas
compuestas por los adultos mayores, solas o jefes de familia;
d. Promover la construcción de viviendas especiales de acuerdo a las
necesidades de habitabilidad, seguridad y accesibilidad de los
adultos mayores; Ley 1251 de 2008 20/28
e. Desarrollar acciones tendientes a generar espacios urbanos con
características físico-espaciales que generen un entorno seguro y
accesible acordes a las necesidades de los adultos mayores;
f. Generar mecanismos que faciliten adaptar medios de transporte a
las necesidades de los adultos mayores;
g. Disminuir los riesgos de accidentes de tránsito de los adultos
mayores, a través de campañas de educación a conductores y a
peatones, y la señalización adecuada de las vías públicas;
4. Productividad. El Estado a través de sus entidades del orden
Nacional, Departamental, Distrital y Municipal de conformidad con
el ámbito de sus competencias, las instituciones públicas y pri-
vadas, la sociedad y la familia deberán generar acciones tendientes a
involucrar al adulto mayor en el desarrollo económico y produc-tivo
de nuestro país, para esto deberán:
a. Facilitar y promover la obtención de ingresos mediante el em-
pleo, el desarrollo de proyectos productivos, y la formación de em-
presas sociales para el adulto mayor;
b. Desarrollar mecanismos para el acceso al crédito con propósitos
productivos para el adulto mayor;
c. Promover el acceso del adulto mayor al empleo formal;
d. Capacitar, promover y facilitar el acceso a las nuevas tecnolog-ías
y al teletrabajo como mecanismo para la generación de ingresos y de
empleo.
í. Difusión y Promoción. Corresponde al Ministerio de la Protección
Social la promoción y difusión de la Política Pública para el Adulto
Mayor.
. Reporte de Información. El Gobierno Nacional en ca-beza del
Ministerio de Protección Social informará a las Comisio-nes
Séptimas del Congreso de la República, dentro de los 6 meses Ley
1251 de 2008 21/28
siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley, los avances en
el proceso de la formulación de la política, así como el nivel de
participación de los diferentes actores del mismo.
TÍTULO III
REQUISITOS PARA EL FUNCIONAMIENTO DE INSTITU-
CIONES PRESTADORAS DE SERVICIOS DE ATENCIÓN Y
PROTECCIÓN INTEGRAL AL ADULTO MAYOR
í. Requisitos esenciales. Para su funcionamiento, las instituciones
que prestan servicios de atención al adulto mayor de-berán acreditar
lo siguiente:
a) Reglamento Interno. Documento que define la razón social, re-
presentante legal, objetivos, estructura de la organización, portafo-
lio de servicios, deberes y derechos de los usuarios y de su grupo
familiar, de la sociedad y las normas de seguridad y convivencia;
b) Nivel Nutricional. Garantizar el adecuado nivel nutricional a ca-
da una de los adultos mayores, mediante la definición de una minu-
ta patrón individual bimensual y previa valoración médica, tenien-do
en cuenta los parámetros técnicos y jurídicos del Ministerio de la
Protección Social, el ICBF o la entidad pública competente en el
respectivo ente territorial.
c) Infraestructura. La planta física deberá tener especificaciones que
permitan el desplazamiento fácil y seguro de los adultos mayo-res y
en particular la movilización de los que se encuentran en condición
de dependencia, para lo cual deberá observarse lo dis-puesto en la
normatividad vigente dispuesta para tal fin;
d) Talento Humano. Definir estándares y perfiles personales, pro-
fesionales, técnicos, y auxiliares, de acuerdo a los cargos y funcio-
nes y al número de usuarios que se proyecte atender en la institu-
ción, garantizando el ejercicio pleno de sus derechos;
e) Plan de Atención de Emergencias Médicas. Contar con un plan de
atención de emergencias médicas aprobado por el Ministerio de Ley
1251 de 2008 22/28
la Protección Social, con el fin de establecer el procedimiento ade-
cuado que garantice la atención inmediata de los beneficiarios en
caso de presentar una urgencia en salud, causada por accidentes o
enfermedades;
f) Área Ocupacional. Implementación de diversas actividades de
productividad y sostenibilidad social y/o económica que busquen
mantener, recuperar y/o habilitar la funcionalidad física y mental, así
como el reconocimiento individual de los adultos mayores co-mo
miembros activos de la sociedad, con base en las capacidades,
habilidades, intereses y condiciones de cada uno de ellos.
g) Salud mental. Garantizar la provisión de servicios y programas
integrales de atención, promoción y prevención en salud mental, que
respondan a las necesidades de los adultos mayores e involu-cren a
su grupo familiar.
í. Integracíón psico-social familiar. Las instituciones que prestan
servicios de atención al adulto mayor, promoverán e impulsarán la
vinculación y participación de su grupo familiar y de la sociedad en
el cuidado y desarrollo integral de este grupo pobla-cional, así como
en la defensa y garantía de sus Derechos Huma-nos.
í. Registro de inscripción. El Ministerio de la Protec-ción Social
establecerá las políticas, directrices y criterios a tener en cuenta para
la creación y puesta en marcha del registro de insti-tuciones
dedicadas a la atención de los adultos mayores en todo el territorio
nacional y a su vez contará con la información actualiza-da, veraz y
oportuna de las mismas.
á° Las gobernaciones serán las entidades responsables de mantener
actualizado el registro del Ministerio de la Protección Social, y
contarán con un registro departamental, el cual será ac-tualizado con
el reporte de las alcaldías de cada departamento. A su vez, las
alcaldías tendrán un registro distrital o municipal, según el reporte
que levante la Secretaría de Salud o quien haga las ve-Ley 1251 de
2008 23/28
ces; y el registro local estará a cargo de las Secretarías de Salud lo-
cales o quien haga las veces.
á° El Registro de Inscripción contará como mínimo con la siguiente
información básica: Nombre o razón social, nom-bre del
representante legal, domicilio de la institución, número de usuarios
que pueden ser atendidos y portafolio de servicios ofreci-dos.
Además, llevará las anotaciones relativas a las sanciones que se
impongan por violación a las leyes o reglamentos.
á° El Registro de Inscripción estará a disposición de la ciudadanía en
la dirección electrónica del Ministerio de la Protec-ción Social, y en
un lugar visible, así mismo se publicará en las páginas web de otras
instituciones que a juicio del Ministerio se consideren aptas para la
divulgación de esta información.
í. Plan de Acondicionamiento. Dentro de los seis (6) meses
siguientes a la publicación de la presente ley, el Ministerio de la
Protección Social, en coordinación con las Secretarías de Sa-lud
Departamentales, Distritales y Municipales, diseñarán un plan de
ajuste para que las instituciones que actualmente prestan servi-cios a
los adultos mayores se adecuen a su normatividad.
í Inspección y vigilancia. El Ministerio de la Protec-ción Social,
tendrá la responsabilidad de hacer seguimiento al es-tricto
cumplimiento de las disposiciones establecidas en la presente ley.
á. Para ejercer la vigilancia y el control pertinente, el Mi-nisterio de
la Protección Social, en coordinación con los organis-mos de control
competentes, establecerán los parámetros y meca-nismos aplicables
a los entes territoriales competentes para la efec-tividad del proceso.
í Reglamentación. El Gobierno Nacional reglamentará la presente
ley con base en los criterios establecidos en la misma, Ley 1251 de
2008 24/28
teniendo en cuenta, entre otros aspectos, las clases y categorías de
las instituciones de atención a los adultos mayores, de acuerdo con
las características de cada región del país.
TÍTULO IV
CONSEJO NACIONAL DEL ADULTO MAYOR
í Creación. El Gobierno Nacional creará el Consejo Nacional del
adulto Mayor, como órgano consultivo del Ministerio de la
Protección Social de carácter permanente.
í. Fines. Serán Fines del Consejo Nacional del adulto mayor:
1. Realizar el seguimiento y verificación de la puesta en marcha de
las políticas, estrategias y programas que garanticen la protección e
integración social de los adultos mayores.
2. Apoyar y fortalecer la participación de la comunidad, la familia y
el adulto mayor en las acciones necesarias para su desarrollo físi-co,
psíquico, económico, social y político.
3. Estimular la atención del adulto mayor por parte de las entidades
públicas y privadas con calidad y eficiencia, además de velar por el
funcionamiento adecuado de los programas y servicios destinados a
este grupo poblacional.
4. Fomentar y fortalecer los derechos del adulto mayor contenidos
en la Constitución y en esta ley.
í. Funciones. Serán funciones del Consejo:
1. Velar por el debido cumplimiento de las disposiciones y princi-
pios establecidos en esta ley.
2. Promover las labores de coordinación interinstitucional confor-
mando grupos de enlace sectorial con los Ministerios de la Protec-
ción Social, Educación, Transporte, Comercio, industria y Turis-Ley
1251 de 2008 25/28
mo, Comunicaciones, Hacienda y las demás entidades y organis-mos
que estime conveniente vincular, a fin de fomentar la crea-ción,
continuidad y acceso a programas y servicios de atención in-tegral al
adulto mayor.
3. Asesorar en la formulación de las políticas y los planes naciona-
les en materia de envejecimiento.
4. Conocer las evaluaciones anuales de los programas, proyectos y
servicios dirigidos al adulto mayor, que sean ejecutados por las
instituciones públicas o privadas.
5. Determinar los criterios técnicos para distribuir los recursos
económicos públicos destinados a los programas y servicios para los
adultos mayores.
6. Llevar un registro actualizado de las personas físicas y jurídicas
acreditadas por el Ministerio de Protección Social Salud para brin-
dar servicios a los adultos mayores.
7. Impulsar la investigación en las áreas relacionadas con el enve-
jecimiento.
8. Elaborar los reglamentos internos para cumplir adecuadamente
los objetivos de este Consejo.
9. Coordinar, con las instituciones ejecutoras, los programas diri-
gidos a los adultos mayores.
10. Las demás funciones que se consideren convenientes para el
desarrollo de las actividades en pro del bienestar, el desarrollo in-
tegral y protección de los adultos mayores.
í. Conformación del Consejo Nacional del adulto Ma-yor. Harán
parte del Consejo Nacional:
1. El Ministro o Viceministro de la Protección Social, quien presi-
dirá el consejo.
2. El Ministro o Viceministro de Educación.
3. El Director del ICBF. Ley 1251 de 2008 26/28
4. Un representante de organizaciones no gubernamentales dedica-
das a la prestación de servicios a los adultos mayores.
5. Un representante de la academia y la comunidad científica que
manejen el tema de adulto mayor.
6. Dos representantes de personas jurídicas que tengan a su cargo la
asistencia y prestación de servicios a los adultos mayores.
7. Un delegado de la Defensoría del Pueblo.
8. El Jefe de la Unidad de Inversión Social del Departamento Na-
cional de Planeación.
9. El Director del Fondo de Inversión Social.
10. Un Secretario Técnico perteneciente a la planta del Ministerio de
la Protección Social.
11. Un representante de la Asociación Gerontológica.
12. Un representante de las asociaciones de pensionados.
13. Un representante de la Empresa Privada.
14. Un representante de las entidades territoriales elegidos por de-
partamento.
á. El Gobierno Nacional reglamentará lo pertinente para la
designación de los representantes al Consejo Nacional del adulto
mayor.
TÍTULO V
DISPOSICIONES GENERALES
í. Recursos. Para el desarrollo de la presente ley se con-siderarán
como fuentes de financiación además de las establecidas para la
atención a población vulnerable, los recursos provenientes del sector
privado y de la cooperación internacional; también los
autogestionados por los adultos mayores, los cuales se invertirán en
la elaboración, ejecución, evaluación y seguimiento de la Políti-Ley
1251 de 2008 27/28
ca Nacional de envejecimiento y vejez y serán administrados por el
Fondo de Promoción Social.
á. El Gobierno Nacional podrá incorporar las partidas presupuestales
necesarias para dar cabal cumplimiento a lo dis-puesto en la presente
ley. Artículo 31. Mecanismo de coordinación. El Ministerio de la
Protección Social, el Ministerio de Hacienda y el Departamento de
Planeación Nacional deberán coordinar las dis-tintas actividades
para alcanzar los máximos resultados en los fines y propósitos que
persigue esta ley, compartiendo los sistemas in-formáticos y la
información que posean en materia de ingresos, gastos y otras
operaciones de financiamiento público.
í. Evaluación y seguimiento. El Departamento Adminis-trativo de
Planeación Nacional, en coordinación con el Ministerio de la
Protección Social, harán el seguimiento técnico, las evalua-ciones
cuantitativa y cualitativa a la elaboración y puesta en mar-cha de la
Política Nacional de Envejecimiento y Vejez.
í. Informe anual. El Ministerio de la Protección Social presentará al
Congreso de la República un informe anual al termi-nar cada
vigencia fiscal sobre los avances, la ejecución presupues-tal y el
cumplimiento de la Política Nacional de Envejecimiento y Vejez.
í. Descentralización. En virtud al principio de descen-tralización, el
Gobierno Nacional y los entes territoriales estable-cerán planes,
programas y proyectos para atención, promoción y fortalecimiento
de los derechos de los adultos mayores y prepara-ción para el
envejecimiento activo.
í. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su
promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias. Ley 1251 de 2008 28/28
El Presidente del honorable Senado de la República, Hernán
Francisco Andrade Serrano.
El Secretario General del honorable Senado de la República, Emilio
Ramón Otero Dajud.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes, Germán
Varón Cotrino.
El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo.
REPÚBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 27 de noviembre de 2008.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Oscar Iván Zuluaga
Escobar.
El Ministro de la Protección Social, Diego Palacio Betancourt
Nuestras conductas presentes y pasadas frente a la vejez, los ancianos, la tercera edad, se
ven muy bien reflejadas en cada uno de los videos.

Ha pensado Usted que cuando va en su carro, en su moto, y un anciano o una anciana,

necesita cruzar la vía, casi nunca en nuestro medio (Colombia y muchos países
latinoamericanos), no nos detenemos para permitirles que crucen la vía sin afán, sin riesgos,
sin inconvenientes?. Son ellos quienes tienen derecho a la vía y a la Vida.

Ese anciano(a) podría ser su padre o su madre; o el padre o la madre de su mejor amigo(a);
o quizás el abuelo(a) de la mujer o del hombre que aman con todo su corazón. Ese
anciano(a) ha recorrido un camino muy largo para llegar a esa vía que desea cruzar y que
tal vez, con su velocidad, con su acelere, no se lo permitirán…

Por una sociedad que respete la vejez y reconozca sus derechos, reflexionen antes de
maltratar a un(a) anciano(a).

La Constitución Política de Colombia, dispone:

“ARTICULO 46. El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la

asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa
y comunitaria.

El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio

alimentario en caso de indigencia.”

Recuerde. Los derechos humanos de los ancianos y ancianas son obligaciones del Estado,
la sociedad y la familia. No son favores ni dádivas del gobernante de turno, ni de los hijos o
hijas. Es indispensable que todos y todas conozcamos nuestros derechos y aprendamos a
hacerlos valer y reclamarlos ante las autoridades públicas.

Cómo proteger los derechos de los ancianos?

Los hijos mayores de edad TIENEN la obligación de suministrar o pagar los alimentos
(vivienda, salud, recreación, comida o alimentación, vestido) de sus padres, en la medida
de sus posibilidades económicas. El Estado, TIENE la obligación de proteger y asistir a los
y las ancianas. Brindarles salud, recreación, integración, alimentación, seguridad social.

La ley permite que los ancianos exijan, por vía de demanda y por vía de acción de tutela, la
protección que les deben sus hijos e hijas y el Estado.

Si usted, amigo lector, conoce de casos de maltrato o abandono de ancianos , puede

denunciarlo y pedir asistencia ante las autoridades. En sus manos, como ciudadano, existe
parte de la respuesta al abandono familiar o estatal. No permita que maltraten, física o
sicológicamente, a los ancianos.
Consulte

 Fiscalía General de la Nación por “Violencia Intrafamiliar”

 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
 Personería Municipal de su ciudad.
 O las entidades equivalentes en su respectivo país.

1. Principales desafíos relacionados con la promoción de los derechos

humanos de las personas mayores.

Si bien se han logrado grandes avances a nivel nacional sobre la promoción y protección
de los derechos humanos de las personas mayores, aún el país sigue enfrentando
grandes retos dentro de los cuales se pueden destacar los siguientes:

 A nivel de marco normativo, aún se carece de leyes estatutarias que hagan

referencia explícitamente a los Derechos de las Personas Mayores. Así mismo se
necesita avanzar mucho más en la promoción del envejecimiento activo de la
población, en especial de la más joven.

 Aún existen algunas barreras en cuando al acceso de los servicios de sociales y

de salud, especialmente en cuando a estrategias que respondan a las
necesidades específicas de esta población.

 Así mismo hay que avanzar en el establecimiento de sistemas de seguimiento y

evaluación a la garantía de derechos de las personas mayores de manera tal que
den cuenta de su situación.

 En cuanto a la formación de capital humano, se considera necesario seguir

fortaleciendo el impulso de formación de especialistas, profesionales y tecnólogos
en las áreas de la geriatría, gerontología social, gerontología, entre otros, al igual
que la promoción de la formación a nivel interdisciplinar en el manejo de las
temáticas y los servicios orientados a las personas mayores.

 Establecer programas gerontológicos en las familias y las comunidades para

reducir los riesgos de abandono y maltrato a las personas mayores e impulsar
acciones para la creación y fortalecimiento de redes de apoyo social.

 Reducir efectos del VIH/SIDA en las personas mayores, mediante el acceso a los
servicios de prevención, tratamiento, cuidado y apoyo que requieren y prevenir el
rechazo y la discriminación

2. ¿La Constitución o legislación colombiana prohíbe explícitamente la discriminación

por motivos de edad?
 Colombia ha avanzado de manera importante en el ámbito legislativo para
salvaguardar los derechos, sociales y culturales de las personas mayores,
consagrados en la Constitución Política, se les da interpretación especial para
las personas mayores:
 El Derecho a la vida (artículo 11): adquiere significado la conservación y disfrute
del restante período vital, el cual debe tener prioridad en su ejercicio y mayor
seguridad y defensa de la existencia; el Derecho a la libertad (artículos 24, 26, 28,
38), reconoce que aunque sea necesaria la ayuda y apoyo de otras personas, esto
no elimina su autonomía e independencia; el Derecho a la salud (artículo 49); el
Derecho a la igualdad (artículo 13): establece que las personas mayores gozan de
la igualdad general, aunque la ley pueda consagrarles distinciones
(discriminaciones positivas); el Derecho al trabajo (artículos 25 y 53) plantea que la
sociedad debe permitir el reconocimiento de sus aportes.

 Sin embargo es un derecho que se adecua a condiciones personales porque

exonera al mayor de 45 años de la imposición de trabajos forzosos; el Derecho a
la educación (artículos 27, 54, 64, 67, 68, 70), implica enseñar y aprender, de
acuerdo con sus condiciones. Se reconoce así mismo el Derecho a la actividad
humana útil (artículo 52), el aprovechamiento del tiempo libre, especialmente para
aquellos que han entrado en receso laboral; el Derecho al descanso (artículos 52 y
53), no sólo dentro del desarrollo del trabajo, sino también como compensación al
uso activo del tiempo disponible o libre; el Derecho a la recreación, al
entretenimiento y a la diversión, bien sea de manera individual, familiar o colectiva.
En este sentido se reconoce el Derecho al deporte (artículo 52) como medio de
actividad personal que contribuye al mejoramiento de las condiciones de vida y
salud.

 De igual manera, las personas mayores en su calidad ciudadanas, son sujeto de

deberes frente a los particulares, la sociedad y el Estado (artículo 95). Respecto a
los deberes del Estado, la sociedad y la familia, el artículo 46 establece que
“concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y
promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.

3. ¿Qué organismos específicos destinados a proteger a las personas mayores

contra la discriminación o con mandato de protección o promoción hay en
Colombia?

 La Constitución Política de Colombia establece los órganos de control que deben

velar por la protección y la garantía de los derechos de la sociedad civil. Es así
como establece que el Ministerio Público y la Controlaría General de la República
son los órganos de control y que el Ministerio Público será ejercido por el
Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores
delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades
 jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que
determine la ley.

 Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos

humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de
quienes desempeñan funciones públicas. La Controlaría General de la República
tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la
administración.

 En los territorios existen las personerías municipales que tiene como funciones de
actuar como defensor del pueblo y veedor ciudadano y también como agente del
Ministerio Público. Como veedor ciudadano le corresponde representar a la
comunidad, vigilar y fiscalizar la gestión que cumplen las diversas autoridades
administrativas de carácter local y la conducta oficial de los empleados
municipales, y velar por el cabal ejercicio del derecho de petición.

4. Legislación, políticas nacionales, estrategias y planes de acción

específicos adoptados por el país para asegurar la igualdad en el goce
efectivo de los derechos de las personas mayores, particularmente en las
áreas de prevención y protección contra la violencia y malos tratos,
protección social, alimentación y vivienda, empleo, capacidad jurídica,
atención en materia de salud, tratamientos paliativos y cuidados
asistenciales de largo plazo.

 Normas posteriores que complementan, modifican o reforman la Ley 100 de 1993

(mediante la cual se crea el Sistema General de Seguridad Social Integral), y que
benefician de manera directa o indirecta a las personas mayores.

 Ley 1438 de 2011, reforma el Sistema de Seguridad Social en Salud, SGSSS e

incorpora dentro de los principios del sistema, el enfoque diferencial por edad,
género y diversidad. El enfoque diferencial ya había sido trabajado por el entonces
Ministerio de Protección Social, habiendo realizado un avance con respecto a las
personas mayores en situación de desplazamiento forzado, a través del
establecimiento de la Directriz de Enfoque Diferencial para el goce efectivo de los
derechos de las personas mayores víctimas del desplazamiento forzado por la
violencia.

 Dentro del conjunto de sus disposiciones esta Ley prevé la necesidad de avanzar
en las políticas públicas dirigidas a los grupos poblacionales en vulnerabilidad,
entre ellos la población adulta mayor. También es importante destacar que la Ley
otorga al Ministerio de Protección Social (hoy de Salud y Protección Social) la
tarea de definir una Política Nacional de Participación Social, la cual deberá tener
como objetivos: fortalecer la participación ciudadana en las políticas públicas de
salud, promover la cultura de la salud y el auto cuidado, modificar los factores de
 riesgo, estimular los factores protectores de la salud, incentivar la veeduría
ciudadana sobre los recursos de la salud y el cumplimiento de las metas del
sector, promover la participación en la conformación del presupuesto de la salud y
propender por la defensa de los derechos de las personas usuarias. Colombia ha
avanzado de manera importante en la definición de esta metodología de
participación social, en particular para las personas mayores como se mostrará en
el tema programático de éste informe.

 Ley 1315 de 2009, establece las condiciones mínimas que dignifiquen la estadía
de los adultos mayores en los centros de protección, centros de día e instituciones
de atención y fija la competencia de las Secretarías de Salud para conferir las
licencias de funcionamiento y hacer seguimiento al funcionamiento de estos
Centros.

 Ley 1251 de 2008, contiene un conjunto de disposiciones para garantizar los

derechos de las personas adultas mayores, dentro de las cuales dispone que se
debe expedir la Política Nacional de Envejecimiento y Vejez dándole el marco y
fijando las áreas de intervención que debe tener en cuenta. Entre dichas áreas está
la relativa a la “Protección a la salud y bienestar social (art.17, numeral 1),
indicando que “Los adultos mayores tienen derecho a la protección integral de la
salud y el deber de participar en la promoción y defensa de la salud propia, así
como la de su familia y su comunidad”.

 Adicionalmente, precisa algunas obligaciones del Estado a través de sus

entidades del orden nacional, departamental, distrital y municipal, de
conformidad con el ámbito de sus competencias, de las aseguradoras, las
instituciones públicas y privadas del sector salud y de asistencia social. Dentro
de estas están las tendientes a:

a) Garantizar la provisión de servicios y programas integrales de atención,

promoción y prevención en salud mental para los adultos mayores en
instituciones públicas y privadas;

b) Proponer acciones tendientes a la elevación de calidad y especialización de

los servicios de la salud que prestan al adulto mayor;

d) Evaluar y fortalecer el funcionamiento de los programas de apoyo

alimentario y de medicamentos gratuitos;

e) Acompañar y monitorear el proceso hacia la conformación de la pensión

justa y equitativa a las necesidades de los adultos mayores que permitan una
vida digna;
 f) Evaluar permanente a la calidad de los servicios prestados en los centros de
cuidados prolongados para los adultos mayores (centros de protección social,
casas, etc.);

g) Ampliar las coberturas de acceso a los servicios de salud y bienestar social

de acuerdo a las necesidades presentadas por el adulto mayor;

h) Generar mecanismos eficaces para la vigilancia y control de las instituciones

prestadoras de servicios al adulto mayor;

i) Crear programas especiales en detección oportuna y tratamiento temprano

de enfermedades crónicas entre los adultos mayores, así como de cuidado y
auxilio a quienes sufren de discapacidades funcionales;

j) Crear programas de salud, asistencia social y bienestar dirigidos a atender

las necesidades de las personas en las diferentes etapas del ciclo de vida,
mediante medidas preventivas y de promoción de la salud y actividades que
generen un envejecimiento saludable;

k) Generar, fortalecer y fomentar especialidades médicas y asistenciales para

adultos mayores en geriatría y gerontología;

m) Desarrollar servicios amplios de atención de la salud mental que

comprendan desde prevención hasta la intervención temprana, la prestación de
servicios de tratamiento y la gestión de los problemas de salud mental de los
adultos mayores.

Dispone también la ley, que la persona mayor afiliada al Sistema de Seguridad Social
en Salud, en el caso que requiera servicios de salud por fuera de su lugar de origen,
tendrá derecho a que se le garantice un lugar de paso temporal donde se realizará su
atención.

 Ley 1257 de 2008, por medio de esta ley se dictan normas de sensibilización, prevención
y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres, se reforman los
Códigos Penal, de Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras
disposiciones.

 Ley 1171 de 2007, establece en materia de salud beneficios para las personas mayores de
62 años, relativos a establecer como obligación de las Entidades Promotoras de Salud, la
asignación de citas dentro de las 48 horas siguientes a la solicitud por parte de éstos, en
los servicios de consulta externa médica, odontológica y por médico especialista y apoyos
diagnósticos, así como la entrega de medicamentos a domicilio dentro de las 72 horas
siguientes a la prescripción, si éstos no se han entregado inmediatamente, salvo en los
casos de extrema urgencia, cuando la entrega debe ser inmediata.
 Esta Ley le confiere competencia a la Superintendencia Nacional de Salud para sancionar
a quienes incumplan estas obligaciones. Adicionalmente esta Ley establece beneficios
económicos (descuentos para espectáculos en espacios oficiales e instituciones oficiales
de educación superior, tarifas diferenciales en transporte público, en servicios de hotelería
y turismo, gratuidad para ingreso a museos estatales, ventanillas preferenciales en sitios de
atención al público).

 Ley 789 de 2002, crea el Sistema de Protección Social, definido como el conjunto de
políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de
los colombianos, especialmente los más desprotegidos. Las fuentes de riesgo y niveles
considerados por este Sistema (así como lo anotado en el Decreto 205 de 2003) son base
para la concreción de los lineamientos de política respecto a la garantía de los derechos
durante la vejez, partiendo de la idea que la ancianidad puede determinar la vulnerabilidad
de las personas mayores a partir de situaciones tales como discapacidad, abandono y los
riesgos económicos.

 Esta Ley 294 de 1996, desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y dicta normas
para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar. Tiene por objeto la adopción
de normas que permitan garantizar para todas las mujeres una vida libre de violencia,
tanto en el ámbito público como en el privado, el ejercicio de los derechos reconocidos en
el ordenamiento jurídico interno e internacional, el acceso a los procedimientos
administrativos y judiciales para su protección y atención, y la adopción de las políticas
públicas necesarias para su realización.

Adicionalmente dicta normas para la asistencia a las víctimas del maltrato, así mismo
establece en su Art. 24 que quien mediante la fuerza y sin causa razonable restrinja la
libertad de locomoción a otra persona mayor de edad perteneciente a su grupo familiar,
incurrirá en arresto de uno a seis (6) meses y en multa de uno (1) a dieciséis (16) salarios
mínimos mensuales, siempre y cuando este hecho no constituya delito sancionado con
pena mayor.

Legislación para garantizar el acceso a los servicios de salud a las personas

mayores

 Las personas con discapacidad –problemática que afecta a un buen número de personas
adultas mayores- son consideradas en Colombia población vulnerable, y por lo tanto, su
acceso a los servicios de salud es prioritaria, según lo señalado en la legislación vigente:

 La Ley 361 de 1997, “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las
personas con limitación y se dictan otras disposiciones”. Señala que las personas con
discapacidad deben estar identificadas como tales en el carné de afiliación al Sistema de
Seguridad en Salud, que les servirá para reclamar sus derechos específicos. Este carné
 debe indicar el tipo de discapacidad que posee la persona, si es física, psíquica o
sensorial. (Resolución 02178 de 1998). Esta Ley ha sido modificada por las leyes 1316 y
1287 de 2009, la ley 1145 de 2007 que organiza el Sistema Nacional de Discapacidad, y
la ley 982 de 2005 de creación de oportunidades para las personas sordas y sordo-
ciegas.

 Ley 105 de 1993, "Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se
redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se
reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones." -
Modificada por la Ley 787 de 2002.

 Ley 12 de 1987, “Por la cual se suprimen algunas barreras arquitectónicas: Los lugares
de los edificios públicos y privados que permiten el acceso al público en general deberán
diseñarse y construirse de manera tal que faciliten el ingreso y tránsito de personas cuya
capacidad motora o de orientación esté disminuida por la edad, la incapacidad o la
enfermedad”.

5. Otra normatividad relacionada con la protección y el mejoramiento de las

condiciones de bienestar de las personas mayores

 Ley 1091 de 2006, se reconoce al COLOMBIANO DE ORO y le confiere derecho

a atención preferencial, servicio de salud brindado por el Sistema General en
Seguridad Social Integral y descuentos en programas especiales de turismo
ofrecidos por las Cajas de Compensación Familiar para los no afiliados y afiliados.
Declara el 24 de noviembre de cada año, como el Día del Colombiano de Oro.
Adicionalmente dispone que todas las entidades estatales y privadas que presten
servicios al público deberán tener ventanillas preferenciales para atender a los
beneficiarios.

 Ley 882 de 2004 o ley de “ojos morados” por la cual se incrementan en una
tercera parte las penas por el delito de violencia intrafamiliar (física y psicológica)
cuando el maltrato recae sobre ancianos y otras poblaciones indefensas.

 Ley 271 de 1996, instituye el último domingo del mes de agosto de cada año,
como el Día Nacional de la Tercera Edad y de los Pensionados.

Legislación en Salud Mental

 En Ley 1438 de 2011, el artículo 65, establece que “las acciones de salud deben
incluir la garantía del ejercicio pleno del derecho a la salud mental de los
colombianos y colombianas, mediante atención integral en salud mental para
garantizar la satisfacción de las necesidades de salud y su atención como parte
 del Plan de Beneficios y la implementación, seguimiento y evaluación de la política
nacional de salud mental”.

 La Ley 1122 de 2007, hace avances en este aspecto. El artículo 33 menciona que
el Plan Nacional de Salud Pública debe incluir acciones orientadas a la promoción
de la salud mental; la prevención de la violencia, el maltrato, la drogadicción y el
suicidio, y el tratamiento de los trastornos mentales de mayor prevalencia.

Legislación vigente respecto al tema de cuidadores

 En la Ley 1251 de 2008, su artículo 17, se establece dentro de las obligaciones

del Estado en todos sus niveles territoriales, y el conjunto de entidades que
conforman el Sistema de Seguridad Social en Salud, las siguientes:
o Crear programas especiales en detección oportuna y tratamiento
temprano de enfermedades crónicas entre los adultos mayores, así
como de cuidado y auxilio a quienes sufren de discapacidades
funcionales;
 l) Generar capacitaciones para cuidadores formales e informales de adultos
mayores;

Legislación sobre el consentimiento informado

 Ley 23 de 1981, por la cual se dictan normas en materia de ética médica, y en la

que se hace referencia al consentimiento informado en los tratamientos y cuidados
médicos, y consagra, en su art. 15 que el médico no expondrá a su paciente a
riesgos injustificados. Pedirá su consentimiento para aplicar los tratamientos
médicos y que puedan afectarlo física o psíquicamente, salvo en los casos en que
ello no fuere posible, y le explicará al paciente o a sus responsables de tales
consecuencias anticipadamente".

 Esta Ley fue reglamentada por el Decreto 3380 de noviembre 30 de 1.981.

Igualmente mediante la Resolución 1995 de 1999, se establecen normas para el
manejo de la Historia Clínica, donde se define que el documento de
consentimiento informado es uno de aquellos documentos que hacen parte de la
historia clínica, que sirven como sustento legal, técnico, científico y/o
administrativo de las acciones realizadas al usuario en los procesos de atención.

 “Resolución 1995 de 1999, son todos aquellos documentos que sirven como
sustento legal, técnico, científico y/o administrativo de las acciones realizadas al
usuario en los procesos de atención, tales como: autorizaciones para
intervenciones quirúrgicas (consentimiento informado), procedimientos,
 autorización para necropsia, declaración de retiro voluntario y demás documentos
que las instituciones prestadoras consideren pertinentes.”

6. Reformas de los cuerpos legislativos existentes para incrementar la

protección de los derechos de las personas mayores

 Proyecto de Ley 213 de 2012, de la Cámara de Representantes, por medio del

cual se adoptan medidas complementarias para la protección, apoyo e integración
social y productiva del adulto mayor a través del compromiso institucional y se
dictan otras disposiciones.

 Ley 1276 de 2009, de enero 5, a través de la cual se modifica la Ley 687 del 15
de agosto de 2001 y se establecen nuevos criterios de atención integral del adulto
mayor en los centros vida. Esta ley tiene por objeto,
 la protección a las personas de la tercera edad (o adultos mayores) de los niveles I
y II de Sisbén, a través de los Centros Vida, como instituciones que contribuyen a
brindarles una atención integral a sus necesidades y mejorar su calidad de vida.
El alcance de esta ley aplica en todo el territorio nacional; en las entidades
territoriales de cualquier nivel, que a la fecha hayan implementado el cobro de la
estampilla y estén desarrollando programas que brinden los servicios señalados
en la presente ley. Los recursos adicionales generados en virtud de esta ley, serán
aplicados a los programas de adulto mayor, en los porcentajes aquí establecidos.
 Proyecto de Ley 213 de 2012, de la Cámara de Representantes, por medio del
cual se adoptan medidas complementarias para la protección, apoyo e integración
social y productiva del adulto mayor a través del compromiso institucional y se
dictan otras disposiciones.
 Proyecto de Ley 086 de 2011, de la Cámara de Representantes, por la cual se
adiciona un inciso y un parágrafo al artículo 233 de la Ley 599 de 2000, Código
Penal. Propone aumentar las penas por inasistencia alimentaria a las personas
mayores que van de 32 a 72 meses y se aplica una multa de 13.33 a 30 SMLMV y
se dan facultades a jueces para tomar medidas para asegurar la oportuna
satisfacción de la obligación alimentaria.
 Proyecto de Ley 014 de 2011 del Senado, “mediante la cual se modifican la ley
1251 de 2008 y la ley 1315 de 2009, se reglamenta la habilitación para la
prestación del servicio de los centros o instituciones de promoción social para la
persona mayor y se dictan otras disposiciones”. Se encuentra en espera de un
tercer debate.
 Proyecto de Ley 96 de 2011, del Senado, 006 de 2010, “por medio de la cual se
establecen los mecanismos de prevención, protección y restitución de derechos a
personas habitantes de de la calle y se adoptan otras disposiciones”. Este
 proyecto se sustenta en los artículos, 44, 45, 46 (protección a las personas
mayores), 48 y 49 de la Constitución política.
 Proyecto de Ley 014 de 2011, mediante la cual se modifican la Ley 1251 de 2008
y la Ley 1315 de 2009, se reglamenta la habilitación para la prestación del servicio
de los Centros o Instituciones de Promoción y/o Protección social para la Persona
Mayor y se dictan otras disposiciones.
 Proyecto de Ley N° 130 de 2010 Cámara y N° 070 de 2011 del Senado de la
República por medio de la cual se crea el sistema nacional de alerta temprana
para menores, adultos mayores y discapacitados desaparecidos, y se dictan otras
disposiciones.

7. Acciones específicas dirigidas a mejorar el acceso a la justicia por parte de

las personas mayores.

 En la Constitución Política de Colombia está consagrado el acceso a la justicia en

el artículo 229 cuando reza “Se garantiza el derecho de toda persona para
acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo
sin la representación de abogado”.
 La ley 270 de 1996, estatutaria de la Administración de Justicia, en su artículo 2º,
señala que el todos la población se le garantiza el acceso a la justicia. El Estado
garantiza el acceso de todos los asociados a la administración de justicia. “Será de
su cargo el amparo de pobreza y el servicio de defensoría pública. En cada
municipio habrá como mínimo un defensor público”.
 Las personas mayores, al igual que cualquier colombiano pueden acceder a la
justicia, en caso de le sea negada a través de la acción de tutela, toda vez, que se
considera que Colombia es un Estado Social de Derechos, siempre y cuando no
exista otro mecanismo de defensa o de existir este resulte ineficaz y por tanto se
considera este como un derecho fundamental.

Reglamentación de las leyes dirigidas a las personas mayores

 Equiparación de los Planes de Beneficios en Salud

Acuerdo 029 de Noviembre de 2011 de la Comisión de Regulación en Salud, CRES,

para la igualación de los Planes de Beneficio en Salud para las personas mayores
de 60 años de edad.

A partir del 1 de noviembre de 2011 las personas de más de 60 años del Régimen
Subsidiado, gozan de las mismas actividades, procedimientos, intervenciones y
medicamentos de los afiliados al Régimen Contributivo, sumándose a la ya establecida en
el 2010 para la población menor de 18 años de edad. Esta medida que benefició
alrededor de 2 millones de colombianos y que consiste en que las personas mayores de
60 años de edad que se encuentran afiliadas al Régimen Subsidiado, tenían servicios
diferenciales frente a los que recibía la población afiliada al Régimen contributivo, y ahora
si pueden acceder a servicios de especialistas de las patologías propias de su edad como
por ejemplo la hipertensión y la diabetes, entre otros.
 Fondo de Solidaridad Pensional

 Decreto 3771 de octubre 1 de 2007, por el cual se reglamenta la administración

y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional. El Fondo de Solidaridad
Pensional es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al
Ministerio de la Protección Social, destinado a ampliar la cobertura mediante un
subsidio a las cotizaciones para pensiones de los grupos de población que por sus
características y condiciones socioeconómicas no tienen acceso a los sistemas de
seguridad social, así como el otorgamiento de subsidios económicos para la
protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema. El
Fondo de Solidaridad Pensional tendrá dos subcuentas que se manejarán de
manera separada así:
 Subcuenta de Solidaridad destinada a subsidiar los aportes al Sistema General
de Pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y
urbano que carezcan de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte,
tales como artistas, deportistas, músicos, compositores, toreros y sus subalternos,
la mujer microempresaria, las madres comunitarias, los discapacitados físicos,
psíquicos y sensoriales, los miembros de las cooperativas de trabajo asociado y
otras formas asociativas de producción.
 Subcuenta de subsistencia destinada a la protección de las personas en estado
de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico que se
otorgará de acuerdo con lo establecido en el Capítulo IV del presente decreto.
 Resolución 4322 del 31 de Octubre de 2011, por medio de la cual el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo reglamenta el Artículo 6° de la Ley 1171 de
2007, establece que las entidades o empresas que desarrollen actividades de
hotelería y turismo, que se beneficien de las exenciones tributarias establecidas en
la Ley 788 de 2002 y los usuarios de servicios de zonas francas turísticas a que se
refiere el artículo 4° de la ley 1004 de 2005, deben establecer descuentos
destinados a los colombianos o extranjeros residentes en Colombia que hayan
cumplido 62 años de edad, que se encuentren clasificados en el Sistema de
Identificación de Beneficiarios - SISBEN 1 y 2., de mínimo el 15% sobre todas las
tarifas de sus servicios.
 Estos descuentos son de obligatorio cumplimiento para los prestadores de
servicios turísticos en establecimientos concesionados por la Nación o por las
entidades territoriales o por las entidades territoriales.
8. Decretos o normas administrativas para proteger los derechos de la
personas mayores
- Normatividad en Cuidados paliativos para personas mayores
 Dentro del Plan Nacional de Cáncer 2010-2019 se define la Línea Estrategia 4,
que busca mejorar la calidad de vida de los pacientes y sobrevivientes con
Cáncer. El propósito de los tratamientos paliativos es mejorar la calidad de vida de
los pacientes y su familia y evitar los efectos secundarios. La intervención de
cuidado paliativo resulta fundamental y debe iniciarse tan temprano como sea
posible. Dentro del plan se definen metas y acciones en el nivel político normativo,
comunitario, y en los servicios de salud a cargo de la nación, entidades
territoriales, entidades promotoras de salud, e instituciones prestadoras de
servicios de salud.

 Decreto 1660 de 2003, “Por el cual se reglamenta la Ley 361 de 1997, la

accesibilidad a los modos de transporte de la población en general y en especial
de las personas con discapacidad” que establece la obligación de reservar el
espacio físico necesario para facilitar la movilidad de las personas discapacitadas
y ancianas (2 sillas dotadas con cinturón de seguridad, señalizadas y cercanas a
las puertas, espacio para depósitos de bastones y otras ayudas, posibilidad de
llevar perro adiestrado, todo sin costo adicional) y de capacitar a las personas
conductoras en la atención adecuada a esta población.

- Norma Técnica para la Prevención de Enfermedades en las Personas Mayores

 La Resolución 412 de 2000, definen la norma técnica para la detección temprana de

alteraciones del Adulto mayor de 45 años, como un conjunto de actividades,
procedimientos e intervenciones, mediante los cuales se logra la detección temprana y el
diagnóstico oportuno de una o algunas de las patologías crónicas propias de este grupo
poblacional, con el fin de ofrecer alternativas para el control de los factores de riesgo, el
tratamiento o la rehabilitación.

 Decreto 3380 de noviembre 30 de 1981, por medio de la cual se reglamenta la

ley 23 de1981, igualmente mediante la Resolución 1995 de 1999, se establecen
normas para el manejo de la Historia Clínica, define que el documento de
consentimiento informado es uno de aquellos documentos que hacen parte de la
historia clínica, que sirven como sustento legal, técnico, científico y/o
administrativo de las acciones realizadas al usuario en los procesos de atención.
 Decreto 1660 de 2003, “Por el cual se reglamenta la Ley 361 de 1997, la
accesibilidad a los modos de transporte de la población en general y en especial
de las personas con discapacidad” que establece la obligación de reservar el
espacio físico necesario para facilitar la movilidad de las personas discapacitadas
y ancianas (2 sillas dotadas con cinturón de seguridad, señalizadas y cercanas a
las puertas, espacio para depósitos de bastones y otras ayudas, posibilidad de
llevar perro adiestrado, todo sin costo adicional) y de capacitar a las personas
conductoras en la atención adecuada a esta población.
 9. Incorporación de las personas mayores dentro de los planes nacionales de
desarrollo incluyendo los planes de desarrollo social, los sistemas
nacionales de protección social y las estrategias de reducción de la pobreza.

Planes de Desarrollo Social

 En los planes de desarrollo que se aprueban cada cuatro años en el país, de

acuerdo a los periodos de gobierno, se han incluido sucesivamente disposiciones
orientadas a garantizar la protección de los derechos de las personas mayores.,
dando prioridad a quienes se encuentran en situaciones de pobreza y mayor
vulnerabilidad.
 Ley 1450 de 2010, por medio de la cual se expide Plan Nacional De
Desarrollo 2010-2014, “Prosperidad para todos”, plantea la importancia de
garantizar y disponer de mecanismos de protección para la población adulta
mayor y vulnerable y la población económicamente activa reconociendo la
heterogeneidad de la población ocupada en Colombia y su capacidad de ahorro al
Sistema de Pensiones. Con la entrada en funcionamiento de los Beneficios
Económicos Periódicos (BEP), conforme a lo dispuesto en el artículo 87 de la ley
1328 de 2009, se hace necesario redefinir la estructura de pensiones del país. El
plan plantea la importancia d definir el plan solidario y el subsidiario. Es decir que
se espera evaluar la viabilidad de la Cuenta de Solidaridad Pensional, en virtud
del desarrollo de los BEP, y por otro establecer una sola gerencia operativa para
los programas de protección de los ingresos para el adulto mayor.

 El Plan de Desarrollo actual plantea, la necesidad de definir mecanismos de

protección a la vejez, en el contexto de la ejecución de la política de equidad,
establece que es necesario continuar con los mecanismos de protección frente a
las contingencias que afectan a los individuos en su vejez. Adicionalmente el Plan
de Desarrollo plantea que se definirá el régimen de organización y administración
del Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad, en concordancia con lo establecido en el artículo 7 de la ley 797 de
2003.

10. Diseño de políticas dirigidas a las personas de edad o de planes nacionales

de envejecimiento.

 Política Nacional de Envejecimiento y Vejez, 2007 - 2019 está dirigida a toda la

población residente en Colombia y en especial, a los mayores de 60 años, con
énfasis en aquellos en condiciones de vulnerabilidad social, económica y de
género.
  Es una Política de Estado, con enfoque de derechos que reconoce los aspectos
diferenciales de la población colombiana, como el género, la diversidad étnica y
cultural, la territorialidad (rural – urbana), y fundamentalmente el ciclo de vida. De
igual forma contempla la diferencia por condición de discapacidad, las situaciones
de vulnerabilidad social como la extrema pobreza, el desplazamiento forzado por
el conflicto y otras víctimas. Fue concertada con diferentes actores del Sistema de
Protección Social y articula a todos los estamentos del gobierno y la sociedad civil
en un propósito común de visibilizar e intervenir la situación del envejecimiento y la
vejez en el periodo 2007-2019.

 Parte de dos objetivos generales y cinco objetivos específicos, que son: i) incidir
de manera activa, a nivel intersectorial y territorial sobre las condiciones de
desarrollo social, económico y cultural de los individuos, la familia y la sociedad,
como medio para propiciar que los viejos de hoy y del futuro alcancen una vejez
digna, saludable e integrada, dentro del marco de la promoción, prevención y
restitución de los derechos humanos; ii) crear condiciones para el envejecimiento
de la población, entendido como el derecho de toda la población a una vida digna,
larga y saludable, reconociendo la trascendencia de la corresponsabilidad
individual, familiar y social en este proceso.

 Los objetivos específicos se orientan a; i) promover, desarrollar y garantizar los

derechos humanos, sociales, económicos y culturales de las personas mayores y
crear condiciones que garanticen su seguridad económica, satisfagan las
necesidades fundamentales y mejoren su calidad de vida, ii) garantizar
condiciones de protección social integral para la población adulta mayor, iii)
promover un envejecimiento activo que garantice condiciones de autonomía,
integración, seguridad y participación efectiva de la población en todo su ciclo de
vida, iv) movilizar, coordinar y articular las acciones intersectoriales en torno a la
protección social integral de las personas mayores y a la garantía de una vida
digna, y v) promover un país incluyente, solidario y equitativo para todas las
personas mayores con especial énfasis en extrema pobreza y alta vulnerabilidad
social. Se estructura a partir de cuatro ejes, así que se orientan a la promoción y
garantía de los derechos humanos de las personas mayores, la protección social
integral, el envejecimiento activo y saludable y la formación del talento humano e
investigación.

 En la actualidad se adelanta un proceso de actualización de La Política nacional

de envejecimiento y vejez.

- Plan Nacional de Salud Pública

 Éste debe entenderse como el producto de la movilización social de actores y la

concertación y articulación de las acciones sectoriales e intersectoriales. Para ello
se articulan el enfoque poblacional, de determinantes y de enfoque de gestión
 social del riesgo, con el propósito de reducir la carga de la enfermedad y crear las
condiciones para modificar la carga futura en la población.

 Dentro de las prioridades del Plan se encuentran “Las enfermedades crónicas no

transmisibles” cuyas metas están encaminadas a intervenir los principales
factores de riesgo: actividad física y consumo de tabaco, así como, promover
acciones preventivas para mantener o reducir la prevalecía de limitaciones
evitables y promover acciones de diagnostico temprano de la Enfermedad Renal
Crónica.

- Plan Nacional de Cáncer 2010-2019

 En este plan se establece en su línea estrategia 4, como objetivo mejorar la

calidad de vida de los pacientes y sobrevivientes con Cáncer. El propósito de los
tratamientos paliativos es mejorar la calidad de vida de los pacientes y su familia y
evitar los efectos secundarios. La intervención de cuidado paliativo resulta
fundamental y debe iniciarse tan temprano como sea posible. Dentro del plan se
definen Metas y acciones en el nivel político normativo, comunitario, y en los
servicios de salud cargo de la nación, Entidades Territoriales, Entidades
Promotoras de Salud, e Instituciones Prestadoras de servicios de salud.

11. Diseño o puesta en marcha de programas específicos dirigidos a las

personas mayores en las áreas de la seguridad económica, la salud o los
entornos propicios.

 Programa Nuevo Comienzo, “otro motivo para vivir”, del Departamento

Administrativo del Deporte, La Recreación, La Actividad Física y el
Aprovechamiento del Tiempo Libre – COLDEPORTES

 Es impulsado en el marco del Plan Nacional de Recreación, por la Vicepresidencia

de la República, COLDEPORTES y FUNLIBRE, quienes han aunado esfuerzos
para promover conjuntamente con los departamentos, distritos y municipios del
país, este Programa dirigido a la población de personas mayores de toda
Colombia.

 Tiene por objetivos: *Generar procesos de intervención continúa con la población

del adulto mayor, de manera participativa para facilitar su acceso a la recreación,
la actividad física y el deporte social comunitario. Dando como resultado el
“Encuentro Nacional de Nuevo comienzo otro motivo para vivir”.

 *Generar espacios en el ámbito municipal para el reconocimiento de las personas

mayores como portadoras de “experiencia”, “sabiduría”, “patrimonio de la sociedad
y de la familia”.
  *Propiciar el desarrollo y mantenimiento físico y psicológico, mediante la
enseñanza de rutinas tanto psicológicas como físicas orientadas a fomentar el
bienestar integral y el mantenimiento/fortalecimiento de estilos de vida saludables.

 *Recuperar saberes y tradiciones que potencian en el adulto mayor su percepción

de su importancia dentro de la sociedad.

 En él, las personas mayores comparten muestras recreativas y culturales, que

inicialmente presentan en los encuentros municipales y posteriormente en los
Encuentros Departamentales, en donde son seleccionados para integrar la
delegación de su departamento. Todos los miembros de las delegaciones son
mayores de 65 años y pertenecen a los niveles 1 y 2 del Sisben (Sistema de
Clasificación de beneficiarios de los programas sociales del Estado para los
grupos más pobres de la población).

- Formación en el Programa Asistencia Integral a personas mayores

 Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, tiene como objetivo asistir integralmente a

las personas mayores en actividades de la vida diaria. Se busca formar capital
humano para que desarrollen habilidades y competencias para acompañar a las
personas mayores y apoyarlas en sus actividades diarias.
 Cobertura alcanzada (usuarios/personas atendidas) El programa hasta ahora
inicia, se espera que en este año se pueda atender por lo menos el 60% de las
personas vinculadas en las instituciones de bienestar social a personas mayores.

12. SEGURIDAD ECONÓMICA EN LA VEJEZi

Líneas Estratégicas Seguridad en el Ingreso y Seguridad Alimentaria y

Nutricional1

 Dentro de las acciones definidas en la Política de Envejecimiento y Vejez para las

líneas estratégicas de seguridad en el ingreso y alimentaria y nutricional se
definieron acciones en tres sentidos así:

a) Diseño, aplicación y evaluación de mecanismos y estrategias para aumentar

coberturas de afiliación a los fondos de pensiones y mejorar las condiciones de
solidaridad en el mismo y estrategias para mejorar las coberturas del Sistema
General de Pensiones.

1 Informe elaborado por el Ministerio de Trabajo y presentado por el Señor Ministro a la Comisión 7ª del Senado Octubre de 2012
b) Estructuración de nuevos subsidios e incremento de las coberturas de los
existentes para la población adulta mayor en condiciones de vulnerabilidad y
extrema pobreza.

c) Garantizar condiciones de acceso y disponibilidad para una alimentación

adecuada, focalizadas en población de persona mayor en extrema pobreza y
situación de vulnerabilidad.
 En relación con las acciones de Estructuración de nuevos subsidios e incremento
de las coberturas de los existentes para la población adulta mayor en condiciones
de vulnerabilidad y extrema pobreza se han desarrollado los programas de:
Protección Social al Adulto Mayor y Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor
“Juan Luis Londoño de la Cuesta”
 En desarrollo del Programa de Protección Social al Adulto Mayor- PPSAM-,
que tiene como objetivo fundamental proteger al adulto mayor, que se encuentra
en estado de indigencia o de extrema pobreza, contra el riesgo económico de la
imposibilidad de generar ingresos y contra el riesgo derivado de la exclusión
social, a través de un subsidio económico que es entregado a la esta `población.
 En el Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor “Juan Luis
Londoño de la Cuesta”-PNAAM- se busca contribuir a mejorar el consumo de
alimentos mediante el suministro de un complemento alimentario para adultos
mayores en condiciones de desplazamiento o pertenecientes a los nivel 1 y 2 del
Sisben,
 Adicionalmente y en cumplimiento de lo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo
“Prosperidad Para Todos” 2010-2014 en respuesta a la necesidad de contar con
un Sistema de Protección para la Vejez universal, incluyente y equitativo,
enmarcado en los principios de progresividad y gradualidad en el reconocimiento
de los derechos de la población que se encuentra en esta etapa de la vida, se
expidió el Documento Conpes Social 156 del 11 de septiembre de 2012 que
establece los lineamiento para el diseño e implementación de los Beneficios
Económicos Periódicos (BEPS).
 En este contexto los BEPS se conciben como un mecanismo individual,
independiente, autónomo y voluntario de protección a la vejez que hace parte de
los Servicios Sociales Complementarios, convirtiéndose en una alternativa que a
largo plazo protege a las personas de no contar con un ingreso en la vejez,
uniendo el esfuerzo de aporte realizado por quienes opten por este mecanismo,
con el subsidio o incentivo entregado por parte del Estado. Actualmente conforme
la recomendación del Consejo Nacional de Política Económica y Social se
encuentra en trámite la expedición de la reglamentación para la operación de los
Beneficios económicos Periódicos.

Resultados Frente a las Metas Planteadas para el Eje de Política No.2

  Tomando como referente el marco de la Política de Envejecimiento y Vejez 2007-
2019, en el que se definieron las metas en materia de subsidios monetarios y
alimentarios debe indicarse que los resultados entre 2006 y 2010 evidencia un
importante aumento en número de cupos que ascendió a un 46,7% de nuevos
cupos.
 El Programa Volver tiene como objetivo el otorgamiento de un subsidio
económico representado en ayudas técnicas destinadas a atender una
discapacidad o a favorecer la autonomía personal y la calidad de vida de la
población con discapacidad y adulta mayor, que se encuentra en estado indigencia
o extrema pobreza y que cumpla los requisitos previstos en la normatividad
vigente. Este Programa articula los componentes de: Volver a Ver, Volver a Andar,
Volver a Oír y Volver a Sonreír.

 Las ayudas a entregar son las siguientes:

 Ayudas para la movilización personal. Caminadores, muletas, bastones para

orientación y movilidad, silla para baño, silla de ruedas y/o cojines antiescaras.

 Los Caminadores, muletas y bastones de movilidad son entregados

exclusivamente a personas no afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en
Salud, por encontrarse incluidos en el Plan Obligatoria de Salud- POS-.

 Población Objetivo: Pueden ser beneficiarios del programa los colombianos,

adultos mayores, que durante su vida laboral no cotizaron para acceder a un
seguro económico de vejez, clasificados en los niveles 1 y 2 del SISBEN que viven
con la familia y el ingreso familiar es inferior o igual al salario mínimo mensual
vigente o residen en un Centro de Bienestar del Adulto Mayor o asisten como
usuarios a un centro diurno, o viven en la calle y de la caridad pública, o los
indígenas de escasos recursos que residen en resguardos.
 Los Adultos Mayores de escasos recursos que se encuentren en protección de
Centros de Bienestar del Adulto Mayor, o aquellos que viven en la calle y de la
caridad pública, o los indígenas de escasos recursos que residen en resguardos y
que por las anteriores circunstancias no se les aplica la encuesta SISBEN, podrán
ser identificados mediante un listado censal elaborado por la entidad territorial o la
autoridad competente. La entidad territorial o el resguardo, seleccionará los
beneficiarios previa verificación del cumplimiento de los requisitos.

Participación social

 Desde el año 2006, el Ministerio de la protección Social en convenio con la

Facultad de Enfermería de la Universidad nacional, definió la Metodología
Integrada de Participación Social de y para el Adulto Mayor - MIPSAM, es una
metodología que brinda herramientas técnicas para el fomento de la construcción
de redes sociales, organizaciones y asociaciones de y para personas mayores
 como protagonistas de su propio desarrollo y se aplica para la construcción de las
políticas departamentales.
 La MIPSAM es una herramienta de aplicación metodológica concreta, inserta en
los procesos de planificación del desarrollo municipal. Construida en el marco del
paradigma democrático de enfoque de derechos, basada en dinámicas de
colaboración y de consenso, tanto en la identificación de problemas como en la
formulación de alternativas de solución, donde la participación se constituye en un
principio que aporta valor a las acciones, y un recurso que permite cualificar los
resultados.
 El enfoque de gestión social del riesgo constituye la base a partir de la cual se
genera un proceso transformador fundado en la participación social activa de las
Personas Mayores que seguramente conducirá hacia realizaciones basadas en las
capacidades de las personas, sus familias y comunidades para el máximo
aprovechamiento de oportunidades sociales, económicas y culturales.
 La gestión social del riesgo identifica y objetiva riesgos y vulnerabilidades de
diversa índole a los cuales pueden o no estar expuestos los individuos y las
comunidades. Y define como vulnerabilidad, la exposición a riegos y la capacidad
de las personas para enfrentarlos; los riesgos pueden provenir del medio
ambiente físico, de las condiciones de salud, del ciclo de vida, del entorno
económico y/o del contexto sociocultural de un país. La adecuada gestión social
de los riesgos mediante estrategias como las estructuradas por un sistema de
protección social permite articular, mejorar y optimizar la interacción entre los
diversos factores del crecimiento económico y las condiciones propias del
desarrollo social.
 Por otro lado, el reconocimiento del principio constitucional de participación y la
práctica efectiva del derecho de participación ciudadana, ejercido de manera
específica por las Personas Mayores, sus familias y comunidades harán posible,
de una parte, fortalecer los mecanismos participativos de información, consulta,
decisión, gestión y control y, de otra, aportarán tanto a la inclusión social de las
Personas Mayores como al desarrollo local de municipios y departamentos.
 Al avance real de los anteriores enunciados contribuye el desarrollo de un
instrumento como la metodología integrada de Participación Social, fomento de
redes, organizaciones y asociaciones de y para Personas Mayores, denominada
MIPSAM, con la cual se busca facilitar y coordinar la implementación de la Política
Nacional de Envejecimiento y Vejez, política actualmente en fase de validación, y
contribuir a mejorar la gestión territorial de los planes y programas de atención
integral de las personas mayores y envejecientes.
 Por último, el proceso de investigación reconoce varias experiencias en curso que
se adelantan en diferentes regiones de Colombia. De manera particular, el trabajo
que se viene realizando en todos los departamentos del país.

Entornos propicios
  La Ley 361 de 1997, “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de
las personas con limitación y se dictan otras disposiciones”. Señala que las personas
con discapacidad deben estar identificadas como tales en el carné de afiliación al
Sistema de Seguridad en Salud, que les servirá para reclamar sus derechos
específicos. Este carné debe indicar el tipo de discapacidad que posee la persona, si
es física, psíquica o sensorial. (Resolución 02178 de 1998). Esta Ley ha sido
modificada por las leyes 1316 y 1287 de 2009, la ley 1145 de 2007 que organiza el
Sistema Nacional de Discapacidad, y la ley 982 de 2005 de creación de
oportunidades para las personas sordas y sordo-ciegas.
 Ley 105 de 1993, "Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se
redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales,
se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones." -
Modificada por la Ley 787 de 2002.
 Ley 12 de 1987 “Por la cual se suprimen algunas barreras arquitectónicas: Los
lugares de los edificios públicos y privados que permiten el acceso al público en
general deberán diseñarse y construirse de manera tal que faciliten el ingreso y
tránsito de personas cuya capacidad motora o de orientación esté disminuida por la
edad, la incapacidad o la enfermedad”.

 Programa Nacional de Alfabetización y Educación Básica de Jóvenes y Adultos

 Este programa del Ministerio de Educación Nacional, se inicia en el 2003 y

actualmente se encuentra en desarrollo, está dirigido a personas mayores de 13
años que no saben leer ni escribir. Tiene como objetivos, alfabetizar con modelos
educativo flexibles a las personas mayores de 13 años, ofreciendo un proceso de
formación del joven y el adulto iletrado en competencias básicas del lenguaje,
matemáticas, ciencias sociales y naturales, y competencias ciudadanas,
integrando de manera flexible las áreas del conocimiento y la formación
establecidas en el Ciclo Lectivo Especial Integrado, CLEI 1 de educación de
adultos, para jóvenes mayores de quince (15) años y adultos en el territorio
nacional.

Principales Resultados:

 Aumentar los niveles de acceso de las personas mayores al sistema

educativo; Generar una demanda de atención educativa por parte de la
comunidad. Desde el inicio de la implementación del programa se ha
logrado alfabetizar a 1.191.914 personas mayores de 13 años.
 La meta inicial propuesta por el gobierno anterior, fue alfabetizar a
1.000.000 de personas.
 Por lo menos el 50% de la población que ingresa al programa nacional de
alfabetización, tiene oferta para continuar en el sistema educativo.
 13. Creación de instituciones públicas dirigidas a las personas mayores

 El país no cuenta con una única institución para la atención de las personas mayores.
La protección de los derechos de las personas mayores se realiza tanto en el ámbito
nacional como en los territorios, es así como la Política Nacional de Envejecimiento y
Vejez es liderada por el Ministerio de Salud y Protección Social, sin embargo en su
aplicación confluyen muchos actores, entre ellos los Ministerios, las entidades
descentralizadas, la academia, y las instituciones de protección social que brindan
servicios de protección y de promoción social en todo el territorio nacional.

14. Buenas Prácticas: Programas y servicios ofertados por las entidades del
orden nacional

 El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, cuenta a partir del 2012, con el apoyo
del Ministerio de Salud Protección Social estructuraron un curso de formación de a
nivel técnico para la prestación de servicios de cuidado domiciliario para la atención
integral de personas mayores dependientes.

 El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo regula frente a sus competencias lo

que le compete los descuentos para las personas mayores en los servicios de
turismo.

 El Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, TICS,

ofrece capacitación a las personas mayores para el manejo de las TICS, servicio que
tiene cobertura nacional.

 La Asociación Colombiana de Cajas de Compensación Familiar, ASOCAJAS y

las Cajas de Compensación Familiar, todas ellas tienen establecidos programas de
atención integral a las personas mayores, y además cuentan con tarifas diferenciales
para personas mayores. El Instituto Colombiano de Bienestar familiar, opera el
Programa en el sector educativo, a través de la academia se vienen formando tanto
gerontólogos, con algunas restricciones legislativas que ha llevado al cierre de
programas como el de formación de pregrado en gerontología de la Universidad de
San Buenaventura, porque la ley la define como una especialización de la psicología
y el trabajo social y geriatras.

 En los territorios las Secretarias de Salud y las de Desarrollo Social, desarrollan

proyectos cofinanciados por el Ministerio de Salud y Protección Social para la
ejecución de la política en cualquiera de sus ejes.
Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores:

 Se elaboró la Política Nacional de Envejecimiento y Vejez - 2007-2019-. En la cual

se reconoce “Las necesidades de promover la garantía, realización, restitución y la
protección de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales para todos;
promover el ejercicio efectivo de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones
en todos los niveles de la sociedad; promover la igualdad y la equidad entre hombres
y mujeres y proteger los derechos de las personas mayores”,

 En la misma política se establecen como retos: i) el envejecimiento demográfico; ii) el

envejecimiento femenino; iii) la enfermedad, la discapacidad, la dependencia y la
calidad de vida de las personas mayores, iv) Superar las condiciones de exclusión
social; v) el imaginario cultural adverso y las representaciones sociales
discriminatorias del envejecimiento y la vejez; vi) la erradicación del hambre y de la
pobreza extrema en la población de persona mayor, en condiciones de vulnerabilidad.
Y establece cuatro ejes de trabajo:

 De igual manera en el 2011 el Congreso de la República promulgó la LEY 482 “Por

medio de la cual se modifica el Código Penal y se establecen otras disposiciones”, la
cual tiene por objeto garantizar la protección de los derechos de una persona, grupo de
personas, comunidad o pueblo, que son vulnerados a través de actos de racismo o
discriminación (Art.1) y agrava la acción punitiva cuando los actos de racismo o
discriminación se dirijan “…contra niño, niña, adolescente, persona de la tercera edad
o adulto mayor” (Art. 134).

 El Ministerio del Interior – Dirección de Derechos Humanos – brinda asistencia técnica

a los 32 departamentos del país y 100 municipios priorizados, para apoyar a las
entidades territoriales en la incorporación del enfoque y/o componente de derechos
humanos en los planes de desarrollo territoriales 2012-2015, y en los diferentes
instrumentos de política pública del orden nacional y territorial.

 La Dirección priorizó los siguientes ejes temáticos – derechos: a la vida, libertad e

integridad, igualdad y no discriminación y cultura y educación en Derechos Humanos.
En la mayoría de los territorios, en algunos casos con mayores avances que en otros,
se establecieron líneas de acción en los ejes propuestos.

 Además, se viene trabajando con la Defensoría del Pueblo en la elaboración de un

Estatuto de Igualdad que busca desarrollar el artículo 13 de la Constitución Política
Colombiana.

 Se considera que las incorporaciones en los Planes de Desarrollo territoriales que se

referencian, se encuentran en concordancia con las disposiciones constitucionales,
 específicamente con los artículos 13 y 46 que directa o indirectamente se refieren a las
personas mayores o personas de tercera edad. La Constitución en dichos artículos,
contempla la especial protección del Estado y la sociedad a las personas de la tercera
edad, de acuerdo con el principio de solidaridad y los preceptos del Estado Social de
Derecho que inspiran el ordenamiento superior.

 De igual manera se encuentra que las incorporaciones a nivel territorial convergen con
los postulados normativos establecidos en la Ley 1251 de 2008, “Por la cual se dictan
normas tendientes a procurar la protección, promoción y defensa de los derechos de
los adultos mayores”, cuyo objeto es el de proteger, promover, restablecer y defender
los derechos de los adultos mayores, orientar políticas que tengan en cuenta el
proceso de envejecimiento, planes y programas por parte del Estado, la sociedad civil y
la familia y regular el funcionamiento de las instituciones que prestan servicios de
atención y desarrollo integral de las personas en su vejez, de conformidad con el
artículo 46 de la Constitución Nacional, la Declaración Universal de los Derechos
Humanos de 1948, Plan de Viena de 1982, Declaración de Derechos y Deberes del
Hombre de 1948, la Asamblea Mundial de Madrid y los diversos Tratados y Convenios
Internacionales suscritos por Colombia.

COMENTARIOS GENERALES:

Se sugiere adicionalmente algunos puntos en los que se llama la atención para trabajar a
nivel de estados para seguir aportando al avance de la temática de las personas mayores

1. Se hace necesario el fortalecimiento de programas ayudas técnicas para mejorar

su movilidad y autonomía, prevención de accidentes de tránsito, en los espacios
públicos, en el hogar, y en el entorno.

2. Promover que el transporte público se establezcan mecanismos de acceso a las

personas con discapacidad y personas mayores, aqu8ines se les dificulta subirse y
bajarse de ellos.

3. Trabajar conjuntamente con la Organización Panamericana de la Salud y la

Organización Mundial de la Salud para establecer las estrategias de servicios y
ciudades amigables para personas mayores y dependientes.
4. Aplicar el enfoque de derechos y el enfoque diferencial de acuerdo a la diversidad
étnica, cultural, por ciclo de vida, género, condición de discapacidad y situación de
vulnerabilidad.

5. Compartir entre los países experiencias de buenas prácticas en la aplicación de

modelos de integración intergeneracional, que promuevan el envejecimiento activo
desde la primera infancia, en los jóvenes y adultos, en especial en la afiliación de
los sectores de la economía informal a los sistemas de previsión social y el
fomento del ahorro para la vejez.

6. Promover la conformación de observatorios de envejecimiento y vejez.

7. Fortalecer la salud geriátrica en sus componentes de diagnóstico, atención y

rehabilitación.

8. Diseñar e implementar programas de formación laboral.

Sentencia T-342/14

ADULTO MAYOR-Sujeto de especial protección constitucional/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD

CON PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Protección constitucional especial

La especial protección para las personas de la tercera edad, tiene fundamento también en la
consagración del principio de solidaridad como uno de los elementos esenciales del Estado, que es
un componente necesario para lograr sus fines sociales, orientados principalmente a promover la
prosperidad y el bienestar general. Esta Corte ha definido el principio de solidaridad como “un
deber, impuesto a toda persona por el solo hecho de su pertenencia al conglomerado social,
consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros
asociados o en interés colectivo”. Así pues, entenderla como un deber supone que todos los
miembros de la sociedad, tienen la obligación de ayudar a sus iguales a hacer efectivos sus
derechos, más aún cuando se trata de personas en situación de debilidad manifiesta.

ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES-Indefensión respecto de dueño de predio que

decide cerrar paso por servidumbre de tránsito

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Función social/PROPIEDAD PRIVADA-Protección

constitucional

La protección constitucional de la propiedad privada, debe hacerse de acuerdo con las

especificidades de cada caso concreto, especialmente si se encuentra relacionada con otros
derechos fundamentales, y teniendo en cuenta que como la función social es uno de sus elementos
constitutivos, se entiende también como un deber, que le exige a los propietarios actuar conforme
al principio de solidaridad consagrado en la constitución.
 SERVIDUMBRE DE TRANSITO-Límites permitidos al derecho a la propiedad

Si bien el ordenamiento jurídico otorga protección a la propiedad privada, es posible establecer

límites a la misma, a través de por ejemplo, las servidumbres de tránsito, que pueden
imponerse en razón de la función social de la propiedad, de la afectación a derechos
fundamentales de particulares, o de necesidad pública. Lo anterior, ha sido aplicado por la
jurisprudencia constitucional en casos en los que sujetos especialmente vulnerables,
específicamente adultos mayores, han acudido a la acción de tutela al verse imposibilitados
para realizar sus actividades normalmente, por el cierre de una servidumbre que les servía
como el camino más adecuado hacia la vía pública más cercana a sus predios.

SERVIDUMBRE DE TRANSITO-Requisitos para que pueda imponerse

Para que pueda imponerse una servidumbre de tránsito, es necesario observar tres condiciones: i)
que el predio se encuentre incomunicado de la vía pública más cercana, ii) que la incomunicación
sea por la interposición de otros predios y, iii) que el acceso al camino público sea indispensable
para el uso y beneficio de su predio.

ACCION DE TUTELA TRANSITORIA PARA EVITAR PERJUICIO IRREMEDIABLE-Procedencia por

afectación de derechos a sujetos de especial protección constitucional, por cierre de
servidumbre de tránsito

ACCION DE TUTELA TRANSITORIA PARA EVITAR PERJUICIO IRREMEDIABLE-Orden para

retirar obstáculos que impidan el libre tránsito de persona de la tercera edad en situación
de vulnerabilidad, mientras se resuelve servidumbre de tránsito
 Referencia: expediente T- 4.195.724.

Acción de tutela instaurada por Martha de la Ossa

López como agente oficiosa de María Cleotilde
Hernández Mejía contra Myriam Sofía López de Reina.

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá, D.C., cinco (5) de junio de dos mil catorce (2014).

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA, MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la
siguiente:

SENTENCIA

E·n el trámite de revisión de los fallos emitidos por el Juzgado Tercero Civil Municipal de Montería
Córdoba en primera instancia el 30 de julio de 2013 y, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Montería en segunda instancia el 9 de septiembre de 2013, dentro del proceso de tutela iniciado
por Martha de la Ossa López como agente oficiosa de María Cleotilde Hernández Mejía, contra
Myriam López de Reina.
 I. ANTECEDENTES.

El 12 de julio de 2013, la señora Martha de la Ossa López, interpuso acción de tutela contra la
señora Myriam López de Reina, como agente oficiosa de la señora María Cleotilde Hernández
Mejía, con el fin de que se amparen sus derechos a la dignidad humana, a la vida e integridad
personal y los derechos de las personas de la tercera edad. La acción interpuesta se fundamenta,
en síntesis, en los siguientes hechos:

1. Hechos.

1.1 La accionante interpuso acción de tutela “en representación” [1] de su abuela, la señora
María Cleotilde Hernández Mejía, que tiene 85 años de edad y cuenta con escasos recursos
económicos. Actualmente reside en una vivienda rural denominada finca la Zoconita, ubicada en el
sector la navidad, en la vereda Florida corregimiento de Santa Isabel, en el municipio de Montería-
Córdoba. Agregó que la única forma de comunicarse con el exterior es atravesando un camino de
la finca de la señora Myriam López, pero actualmente esto no es posible, porque la accionada
cerró el paso que siempre habían utilizado.

1.2 Afirmó que realizó una solicitud de servidumbre, ante la Inspección segunda de Policía
Municipal, Barrio la Granja - Montería, autoridad que citó a conciliación a la señora Myriam López
de Reina varias veces pero no fue posible llegar a ningún acuerdo. Aseguró que en la escritura
pública del inmueble en el que vive su abuela consta que existe una servidumbre de paso o
“camino real” desde 1960, que tiene dos pasos, y pese a conocer lo anterior, la señora Myriam
López decidió cerrar definitivamente uno de ellos, dejando incomunicada a la señora María
Cleotilde.

1.3 Consideró que lo anterior la pone en una situación muy difícil pues no puede ingresar a la
finca la Zoconita para atender el inmueble y a su abuela, quien por su avanzada edad, padece de
Alzheimer y otras complicaciones de salud, que deben ser tratadas por los médicos
oportunamente y como no puede salir ni entrar de su vivienda, sin pasar por el predio de la señora
Myriam López, se están viendo afectados sus derechos fundamentales a la vida en condiciones
dignas, a la integridad personal, a la salud y el derecho a la libre locomoción.
1.4 A través de una inspección judicial ordenada por la Corte durante la etapa de revisión, se logró
comprobar que la finca en la que reside la señora María Cleotilde solo cuenta con un camino para
acceder a la vía pública más cercana, y éste se encuentra pasando por el predio de la señora
Myriam Sofía López.[2]

2. Contestación de la demanda.

Myriam Sofía López, dio oportuna respuesta a la demanda de tutela mediante apoderado judicial.
En ésta, manifestó que no es cierto que esté vulnerando los derechos fundamentales de la señora
María Cleotilde, pues no le ha impedido el paso, sino que por el contrario, “ la accionante de
manera arbitraria ha utilizado un sendero que NO ES SERVIDUMBRE y que se encuentra
equidistante de su predio como vía de acceso, aunque existe otro camino de servidumbre que le
facilita el acceso (…)” (mayúsculas dentro del texto). También dijo que el proceso policivo
adelantado en su contra por la señora Martha de la Ossa, culminó con la conclusión de que por
tratarse de un procedimiento de servidumbre, reglamentado en el artículo 415 del Código de
Procedimiento Civil, debe ser debatido ante un Juez Civil y por lo tanto, no son ni el proceso
policivo ni la acción de tutela los medios idóneos para el efecto.

Por otra parte, afirmó que en la escritura pública del predio que le pertenece no está establecida
ninguna servidumbre, y que si existe un camino denominado real para el paso de personas pero
no es el que está siendo utilizado por la accionante.

3. Pruebas que obran en el expediente.

3.1 Fórmula médica a nombre de la señora Martha de la Ossa, expedida el 28 de agosto de 2008,
por el Centro de excelencia en enfermedades crónicas no trasmisibles “Funcentra”, en la que
consta que la accionante recibe tratamiento con insulina. (Folio 7, cuaderno de primera instancia).
3.2 Copia de la historia clínica psiquiatrita de la señora María Cleotilde Hernández Mejía, de la
Fundación La Mano de Dios, en la cual consta que se trata de una persona con un delicado estado
de salud siquiátrico, y que recibe tratamiento medico para el efecto. (Folios 8 y 9, cuaderno de
primera instancia.)

3.3 Copia del carné del Sistema general de seguridad social en salud, régimen subsidiado de la
señora María Cleotilde Hernández Mejía. (Folio 10, cuaderno de primera instancia).

3.4 Copias de ordenes de medicamentos a la señora María Cleotilde Hernández Mejía. (Folios 11,
12,13, 18, 19, 20 y 21, cuaderno de primera instancia).

3.5 Copia de un recibo de energía del inmueble en el que habita la señora María Cleotilde
Hernández Mejía, en el que consta que está clasificado en estrato 1. (Folio 14, cuaderno de
primera instancia).

3.6 Copia de una citación a la señora Myriam López, expedida el 7 de abril de 2008 por la
Inspección Segunda de Policía Municipal del Barrio la Granja, del municipio de Montería - Córdoba,
para el 14 de abril del mismo año, con el fin de que compareciera a la “ práctica de una diligencia
de carácter policivo”. La citación se repitió el 14 de abril de 2008, para el 16 de abril del mismo año
a las 4 pm. (Folios 14 y 15, cuaderno de primera instancia).

3.7 Copia de un derecho de petición enviado al Alcalde de Montería Daniel Pineda García, el 29 de
mayo de 2008, en el que la señora Guiomarlina de la Ossa López, también familiar de la
agenciada, lo puso en conocimiento del aislamiento en el que se encontraba la señora María
Cleotilde Hernández Mejía. (Folios 23 y 24, cuaderno de primera instancia).

3.8 Copia de la cédula de la señora María Cleotilde Hernández Mejía, en la que consta que nació el
3 de junio de 1927, es decir que actualmente tiene 86 años de edad y que no está en capacidad de
firmar. (Folio 27, cuaderno de primera instancia).
3.9 Nueve fotos aportadas por la demandada, tres de ellas identificadas como (i) finca de la
accionada - camino de paso de semovientes de la accionada, (ii) finca señor Virgilio - Continuación
predio Virgilio servidumbre de la comunidad y, (iii) puerta de la finca de la accionada - puerta de
paso semovientes - finca de la accionada. (Folio 36, cuaderno de primera instancia)

3.10 Copia de un plano de ubicación del inmueble de la accionada. (Folio 37, del cuaderno de
primera instancia).

3.11 Copia de la escritura pública No. 1.187 del 20 de septiembre de 2000 de la Notaría tercera de
Montería, en la que consta que la señora Myriam Sofia López es la propietaria de la finca rural
denominada “Borinquen” y que el predio no tiene servidumbres de paso. (Folios 38 a 40, cuaderno
de primera instancia).

4. Las sentencias que se revisan.

4.1 Sentencia de primera instancia.

El 30 de julio de 2013, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Montería - Córdoba profirió sentencia
de primera instancia, y resolvió denegar el amparo que había sido solicitado por la actora.
Argumentó que agente oficiosa cuenta con otro mecanismo de defensa ante la jurisdicción
ordinaria, que es la adecuada para desarrollar las controversias sobre imposición de servidumbres.
Adicionalmente, sostuvo que no se han vulnerado los derechos a la locomoción ni al trabajo de la
demandante, y tampoco se está ante un perjuicio irremediable que hiciera procedente el amparo,
por lo menos transitoriamente.

4.2 Impugnación.

La accionante interpuso recurso de impugnación oportunamente, con el fin de que fuera revocada
la sentencia de primera instancia. En éste, aseguró que su pretensión no se agota con el hecho de
la imposición de una servidumbre, sino que se trata de un problema constitucional, pues lo que
solicita es la protección de los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y a la salud
de su abuela.

4.3 Sentencia de segunda instancia.

El 9 de septiembre de 2013, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería - Córdoba, se

pronunció en segunda instancia, y decidió confirmar el fallo del a quo, tras considerar que en
efecto la accionante puede acudir a otros medios de defensa.

5. Actuaciones realizadas en la etapa de revisión.

Mediante auto del 25 de marzo de 2014, esta Corporación comisionó al Juzgado Tercero Civil
Municipal de Montería (primera instancia del proceso) para que realizara una inspección a la finca
la Zoconita y determinara cuáles y cuántas son las vías de acceso de la misma. También le solicitó a
la Inspección Segunda de Policía Municipal de Montería, Barrio La Granja, que informara sobre las
actuaciones surtidas con ocasión del proceso policivo iniciado por la señora Martha de la Ossa
López, contra la señora Myriam Sofía López y que indicara cualquier otra actuación adelantada por
la agente oficiosa, en relación con las vías de acceso a la finca la Zoconita ubicada en el
Corregimiento Santa Isabel, Montería - Córdoba.

El 2 de abril de 2014, la Sala recibió la respuesta de la Inspectora Urbana Segunda de Policía

Municipal de Montería[3], en la que informó que no encontró ninguna querella policiva
instaurada por la señora Martha de la Ossa López contra la señora Myriam Sofía López de Reina,
sin embargo, aclaró que tomó posesión del cargo el 14 de septiembre de 2011.

Posteriormente, el 14 de abril de 2014, llegó el informe del Juzgado Tercero Civil Municipal de
Montería Córdoba, sobre la inspección judicial decretada por esta Corporación [4]. La diligencia se
llevó a cabo el 4 de abril de 2014 por un arquitecto auxiliar de la justicia y en ella encontró, que
“solo existe una vía para acceder al predio denominado Finca La Zoconita, que es entrando por la
vía que conduce desde Montería al Corregimiento de Santa Isabel, por la Finca de propiedad del
exmagistrado Muñoz en distancia aproximada de cuatrocientos sesenta (460) metros, en mal
estado de conservación, siendo este tramo para uso vehicular; y atravesando por esta hasta llegar
a Finca de propiedad de la señora Miriam López, donde existe un camino real de 40 centímetros de
ancho, con tres (3) puertas de madera cuyas medidas son: primera puerta entrando, tiene 1.50
metros, segunda puerta entrando, tiene 2.00 metros y tercera puerta entrando tiene 3.00 metros.
Distancia seiscientos cincuenta (650) metros aproximadamente en regular estado. (…) Se concluye
que no es imposible el cruce de un vehículo de cuatro ruedas por las dos primeras puertas”

Adicionalmente, remitió las fotografías tomadas el día de la inspección, en las que se evidencia
que si bien los caminos no están en excelentes condiciones, un vehículo promedio puede atravesar
los mismos sin mayor esfuerzo, y sin que ello implique afectación a la vegetación de la finca de la
señora López, pues es un terreno completamente árido.

Por su parte, la accionante remitió un escrito reiterando las pretensiones consignadas en la acción
de tutela e informando, que la accionada instaló una “cerca eléctrica nueva en la segunda puerta
siendo esta muy angosta donde no cabe un carro.”. De igual forma insistió en que no existe ningún
otro camino de acceso al lugar en el que vive su abuela y por ello se vulneran sus derechos a la
dignidad humana y al mínimo vital. Envió un mapa elaborado a mano alzada ilustrando la
disposición de los predios en conflicto.[5]

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

1. Competencia.

Esta Corte es competente para conocer de la revisión de los fallos materia de acción de tutela, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la
escogencia del caso por la Sala de Selección.

2. Presentación del problema jurídico.

1. El caso trata sobre la situación en la que se encuentra la señora María Cleotilde Hernández
Mejía, quien actualmente tiene 86 años de edad y un delicado estado de salud; vive en un sector
rural de Montería Córdoba, con una sola vía de acceso a su casa, que se encuentra cruzando la
propiedad de la señora Myriam López, persona que decidió cerrarle el paso. Por lo tanto, la agente
oficiosa considera que la demandada, vulnera los derechos fundamentales de su abuela a la vida
en condiciones dignas, a la salud, al mínimo vital y al libre tránsito, pues ha quedado incomunicada
y no puede asistir a sus controles médicos entre otros.

En consecuencia, le corresponde a la Sala estudiar en primer lugar si la acción de tutela es

procedente formalmente, teniendo en cuenta que (i) es interpuesta por una agente oficiosa, (ii) se
trata de una tutela interpuesta contra un particular y, (iii) los jueces de instancia estimaron que no
cumple con el requisito de subsidiariedad, pues existen otros mecanismos de defensa. Si se supera
el análisis anterior, la Sala deberá determinar si es admisible que una persona prohíba el paso de
terceros por su propiedad privada, cuando éste es el único camino que existe para llegar a la vía
principal, máxime si con ello se afectan los derechos fundamentales de quienes se encuentran
viviendo en predios que quedan incomunicados, y si en consecuencia, es posible entonces exigir
directamente el deber de solidaridad entre particulares.

2. Para dar una respuesta a lo anterior, la Sala reseñará la jurisprudencia constitucional sobre la
especial protección que deben recibir los adultos mayores y el deber de solidaridad frente a los
grupos vulnerables, luego se referirá a aquella relativa a la propiedad privada, sus límites y su
función social. Por último, resolverá el caso concreto.

Los adultos mayores y la especial protección constitucional que deben recibir. El deber de
solidaridad con los grupos especialmente vulnerables. Reiteración de jurisprudencia.

3. La consagración de Colombia como un Estado Social de Derecho en la Constitución de 1991,

significó entre otras cosas, que uno de los pilares del mismo es el reconocimiento de todos como
iguales. Pues bien, el artículo 13 constitucional, dispone que todas las personas nacen libres e
iguales ante la ley y por lo tanto deben gozar de los mismos derechos y la misma protección “sin
importar cual sea su sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica”. Esto es lo que se conoce como igualdad formal, o en sentido negativo, pues solo
implica un deber de abstención de discriminación en razón de los factores mencionados.
4. Sin embargo, consiente de las evidentes desigualdades y las grandes brechas sociales que
existen en nuestro país, al consagrar el derecho a la igualdad, el constituyente del 91 incluyó
también un mandato para que “la igualdad sea real y efectiva”, que implica que el Estado
“adopt[e] medidas a favor de grupos discriminados o marginados”. Esto supone entonces una
visión positiva de la igualdad, es decir en sentido material, que implica acciones afirmativas por
parte del Estado dirigidas a aquellos grupos poblacionales que están en condición de
vulnerabilidad, y por lo tanto son los que más lo necesitan. Dentro de estos, se encuentran, entre
otros los niños, los discapacitados y los adultos mayores (artículos 13, 46 y 47 de la Constitución
Política).

5. Por su parte, el artículo 47 constitucional, establece que es deber del Estado, de la sociedad y de
la familia proteger y ayudar a las personas de la tercera edad, y promover “su integración a la vida
activa y comunitaria.” Además, específicamente le impone al Estado la obligación de garantizarles
“los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”.
Entonces, si bien las autoridades tienen el deber de realizar acciones positivas en beneficio de este
grupo poblacional[6], la protección no se restringe a las garantías institucionales que se les
brinden, sino que es un compromiso que ha adquirido toda la sociedad de respetar sus derechos y
ayudar a que vivan en unas condiciones dignas, teniendo una especial consideración en razón de
su avanzada edad.

6. La Corte Constitucional ha estudiado en varias oportunidades y con ocasión de distintos temas

la especial protección que tienen las personas de la tercera edad. Por ejemplo, en un caso en el
que se pretendía el amparo del derecho a la salud de un adulto mayor, esta Corte sostuvo:

“Los adultos mayores necesitan una protección preferente en vista de las especiales
condiciones en que se encuentran y es por ello que el Estado tiene el deber de garantizar los
servicios de seguridad social integral a estos, dentro de los cuales se encuentra la atención
en salud.

La atención en salud de personas de la tercera edad se hace relevante en el entendido en

que es precisamente a ellos a quienes debe procurarse un urgente cuidado médico en razón
de las dolencias que son connaturales a la etapa del desarrollo en que se encuentran”[7]
7. Así mismo, cuando el amparo solicitado en la acción de tutela recae sobre un adulto mayor, que
además se encuentra en condición de discapacidad, el juez debe tener en cuenta esa doble
situación de vulnerabilidad, a partir de la cual el examen de la afectación de sus derechos
fundamentales tiene que realizarse bajo una óptica de especial protección, pues se trata de
personas que no pueden, procurarse unas condiciones de vida adecuadas por sí mismas.

Este tema se estudió en la sentencia T-361 de 2012 [8], a propósito de un caso en el que el
Instituto del Seguro Social, se negaba a pagarle una pensión de sobreviviente a una persona de la
tercera edad y discapacitada, que le había sido reconocida años atrás. La Corte dijo, sobre la
situación de vulnerabilidad de este grupo poblacional lo siguiente:

“(...) es indispensable otorgar a los adultos mayores (y más aún cuando están en situación
de discapacidad), un trato preferente para evitar la posible vulneración de sus derechos
fundamentales, ya que cuando dichas personas sobrepasan el índice de promedio de vida
de los colombianos y no tienen otro medio de sustento eficaz, es la acción de tutela la
idónea para obtener la efectividad de sus derechos.[9]

Lo anterior, en razón a que no se pueden desconocer los constantes inconvenientes que

tienen que afrontar las personas de edad avanzada, cuyas condiciones físicas (por ejemplo
discapacidad) (i) les impiden trabajar, (ii) les ocasionan restricciones originadas en las
prohibiciones legales que hacen obligatorio el retiro forzoso de su trabajo al arribar a cierta
edad, y en consecuencia, (iii) los inhabilita para poder proveerse sus propios gastos.”

8. Ahora bien, esta especial protección para las personas de la tercera edad, tiene fundamento
también en la consagración[10] del principio de solidaridad como uno de los elementos
esenciales del Estado, que es un componente necesario para lograr sus fines sociales, orientados
principalmente a promover la prosperidad y el bienestar general.

9. Esta Corte ha definido el principio de solidaridad como “un deber, impuesto a toda persona por
el solo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio
esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo” [11]. Así pues,
entenderla como un deber supone que todos los miembros de la sociedad, tienen la obligación de
ayudar a sus iguales a hacer efectivos sus derechos, más aún cuando se trata de personas en
situación de debilidad manifiesta.

10. Sin embargo, cuando se trata de la aplicación del deber de solidaridad en las relaciones que
existen entre los particulares, éste aunque es una pauta de comportamiento que debería ser
tenida en cuenta en las mismas, en principio no es exigible directamente por parte del juez
constitucional, pues para el efecto, es necesario que exista un desarrollo legal que lo permita, en
otras palabras, “los deberes constitucionales constituyen una facultad otorgada al Legislador para
imponer determinada prestación, pero su exigibilidad depende, ‘de la voluntad legislativa de
actualizar, mediante la consagración de sanciones legales, su potencialidad jurídica’" [12]. De
esta forma, por ejemplo, en materia de seguridad social, el deber de solidaridad es exigible y
vinculante directamente, pues la consagración legal del mismo así lo dispone[13].

10.1 No obstante lo anterior, si la omisión del deber de solidaridad por parte de un particular,
amenaza o vulnera derechos fundamentales de otra persona, el juez de tutela puede exigir
directamente que se corrija la conducta y se aplique la obligación emanada de la Constitución de
1991.

11. En resumen, es deber del Estado y de la sociedad ayudar a las personas que se encuentran en
condición de vulnerabilidad para que puedan superar las barreras que les impiden gozar de una
vida en condiciones dignas y que ponen en constante riesgo sus derechos fundamentales, pues a
partir de la constitución de 1991, Colombia es un Estado Social de Derecho, basado entre otros, en
los principios de igualdad y solidaridad, que además son pautas de comportamiento para los
particulares; que pueden ser exigidas directamente en algunos casos excepcionales por el juez
constitucional, cuando su omisión implica la vulneración de derechos fundamentales de otras
personas en estado de indefensión.

El derecho a la propiedad privada. Función social de la propiedad. Reiteración de jurisprudencia.

12. El derecho de dominio o de propiedad está consagrado en el artículo 669 del Código Civil
colombiano que dispone: “[e]l dominio que se llama también propiedad es el derecho real en una
cosa corporal, para gozar y disponer de ella (…)”. Que sea un derecho real [14], significa que se
tiene respecto de una cosa y no frente a una persona. En un principio se trataba de un derecho
absoluto que incluso permitía actuaciones arbitrarias [15] por parte de su titular, pero esa
concepción clásica de la propiedad fue evolucionando con el tiempo y empezó a tener en cuenta las
necesidades de justicia “y de desarrollo económico y social en otros espacios jurídicos y
constitucionales, que determinaron un nuevo rumbo y fueron incluyendo nuevos elementos al
derecho a la propiedad, necesarios para ponderar su ejercicio frente a situaciones o “motivos de
utilidad pública", (artículos 31 y 32 de la Constitución de 1886), o circunstancias en las que el
interés privado tuviera que ceder al interés público o social. Estas nuevas concepciones,
posteriormente fueron reforzadas en la reforma constitucional de 1.936 con la introducción del
concepto explícito de "función social” de la propiedad.”[16]

13. Sin embargo, fue con la expedición de la Constitución de 1991 que el concepto de propiedad
empezó a tener una profunda trascendencia social, pues se le incorporaron nuevos elementos que
antes no hacían parte del mismo. Así pues, actualmente la propiedad privada es reconocida no
solo como un derecho sino también como un deber que genera obligaciones, y en esta medida,
además de garantizar su núcleo esencial, se protege así mismo su función social y económica, de
acuerdo con lo establecido en el articulo 58 constitucional [17], gracias al cual, es posible lograr
un equilibrio entre los derechos del propietario y las necesidades de la colectividad, debidamente
fundamentadas.

En consecuencia, el legislador puede imponer a los propietarios ciertas restricciones a su derecho

con el ánimo de preservar los intereses sociales, siempre que no afecte el núcleo esencial del
mismo, es decir que se respete el nivel mínimo de uso, y de explotación económica del bien. Por
esta razón, la protección constitucional de la propiedad privada, debe hacerse de acuerdo con las
especificidades de cada caso concreto, especialmente si se encuentra relacionada con otros
derechos fundamentales, y teniendo en cuenta que como la función social es uno de sus elementos
constitutivos, se entiende también como un deber, que le exige a los propietarios actuar conforme
al principio de solidaridad consagrado en la constitución. Así pues, “[l]a configuración legal de la
propiedad, entonces, puede apuntar indistintamente a la supresión de ciertas facultades, a su
ejercicio condicionado o, en ciertos casos, al obligado ejercicio de algunas obligaciones.”[18]

- Las servidumbres, limitaciones permitidas al derecho de propiedad.

14. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 793 del Código Civil [19], una de las limitaciones al
derecho de domino son las servidumbres, que pueden ser naturales, legales o voluntarias [20].
Por su parte, el artículo 879 de esa misma codificación las define como el “gravamen impuesto
sobre un predio, en beneficio de otro de distinto dueño o de una entidad sea de derecho público o
privado”. Sobre este asunto, la Corte ha dicho:

(…) éstas [se refiere a las servidumbres] constituyen limitaciones al derecho de dominio que
generan derechos reales accesorios porque siempre se ejercen sobre bienes inmuebles y se
imponen a los predios y no a los propietarios de los mismos [21]. Es, entonces, la
servidumbre una carga que la ley o la naturaleza imponen a un predio que, por sus
condiciones naturales, debe servirle a otro inmueble que pertenece a otro propietario.
Como lo advertía Josserand, las servidumbres generan “relaciones jurídicas entre dos
feudos”[22]. [23]

15. Específicamente, el artículo 905 del Código Civil se refiere a la servidumbre de tránsito y
establece:

ARTICULO 905. <DERECHO A SERVIDUMBRE DE TRANSITO>. <Aparte tachado INEXEQUIBLE,

resto del artículo CONDICIONALMENTE exequible> Si un predio se halla destituido de toda
comunicación con el camino público, por la interposición de otros predios, el dueño del
primero tendrá derecho para imponer a los otros la servidumbre de tránsito en cuanto fuere
indispensable para el uso y beneficio de su predio, pagando el valor del terreno necesario
para la servidumbre, y resarciendo todo otro perjuicio.

Esta figura fue estudiada detalladamente en la sentencia C-544 de 1997[24] que revisó una de las
expresiones contenida en dicha norma [25]. En ese fallo la Corte explicó que dentro de las
servidumbres legales se encuentra la de tránsito que “fue concebida como un instrumento jurídico
para autorizar el ingreso a un predio de propiedad privada para que otra persona diferente al
dueño[26] pueda ejercer los derechos derivados del dominio y la libertad de empresa sobre otro
predio.”, de manera que, se trata de una limitación que se le impone al bien inmueble y como tal
le pertenece a éste, sin tener en cuenta si su propietario está o no de acuerdo con la misma [27],
pues de lo que se trata es de garantizar una “adecuada y eficiente utilización de la
naturaleza(…)Esta servidumbre es, entonces, perpetua y rebasa el ámbito personal del propietario
porque se adhiere al predio y se impone sin importar quién es el dueño.” (Negrita dentro del
texto).

16. En concordancia con lo anterior, y siguiendo lo establecido en el citado artículo 905, para que
pueda imponerse una servidumbre de tránsito, es necesario observar tres condiciones: i) que el
predio se encuentre incomunicado de la vía pública más cercana, ii) que la incomunicación sea
por la interposición de otros predios y, iii) que el acceso al camino público sea indispensable para
el uso y beneficio de su predio.

17. El texto de la norma original establecía que el predio debía estar incomunicado totalmente
para que fuera posible imponer la servidumbre, pero esta Corte en la citada sentencia C-544 de
1997[28], declaró inexequible dicha expresión, pues con ello se podrían afectar los derechos
fundamentales de la persona que solicita la servidumbre y en general, “el interés público que
supone la explotación eficiente de la propiedad privada”

En dicha oportunidad, la Corte sostuvo que es posible imponer limitaciones al derecho de

propiedad no solo si ello es necesario para garantizar el interés general o público, sino también
cuando se evidencia una afectación a los derechos fundamentales de los particulares, siempre que
se respete el núcleo esencial del mismo, que, como se vio previamente, consiste en los niveles
mínimos de uso, disposición y explotación económica del bien.

17.1 En cuanto a la servidumbre de tránsito, señaló que la limitación que contempla la norma
cumple tres objetivos constitucionalmente válidos: (i) busca facilitar el uso del inmueble que no
tiene comunicación con la vía pública, ayudando así a quien siendo propietario no puede ejercer
su derecho plenamente en razón de las limitaciones mismas del predio, (ii) es una disposición que
potencia la función social de la propiedad “pues es lógico inferir que un bien que no tiene
comunicación con las vías públicas no puede ser adecuadamente explotado o usado, con lo que se
afecta el interés colectivo que implica la correcta utilización de la tierra”, y (iii) protege el derecho
de propiedad del predio sirviente, pues al instituir que solo puede imponerse cuando un predio se
encuentre privado de toda comunicación con la vía pública, garantiza al propietario que la
limitación a su predio solo ocurrirá excepcionalmente, evitando así ingerencias del Estado y de
otros particulares frente a su derecho de dominio. Sin embargo, también sostuvo que el hecho de
que solo pudiera proceder cuando se trata de predios que carecen absolutamente de toda
comunicación, no era una medida idónea ni necesaria para lograr los objetivos mencionados. Al
respecto consideró:

“En efecto, a pesar de que es pertinente y válido constitucionalmente que el Estado

intervenga para facilitar el derecho a usar y disfrutar del bien enclavado, no lo es que esa
intervención sólo resulte obligatoria cuando el inmueble colindante está totalmente
incomunicado con la vía principal, pues en casos en los que a pesar de que el predio cuenta
con una vía de acceso, esa no es adecuada ni suficiente para explotar, usar y gozar del bien,
la condición legal de que exista destitución “total” con la vía pública, impide la adecuada
explotación del bien. De hecho, un predio total o parcial, pero gravemente incomunicado es
básicamente improductivo y, como tal, resulta contrario a la función social de la propiedad
privada. De hecho, el uso adecuado del inmueble no es solamente una decisión individual y
autónoma del propietario, es también un deber social que se impone. Un ejemplo claro de
esta imposición se encuentra en el artículo 6º de la Ley 200 de 1936, según el cual la Nación
podría declarar extinguido el derecho de dominio sobre predios rurales que no son
explotados.”

17.2 De esta forma, concluyó que la medida no era necesaria para garantizar el núcleo esencial del
derecho de propiedad, pues resultaba demasiado gravosa para la garantía de la función social de
la propiedad, y resultaba desproporcional, en tanto afectaba derechos y principios
constitucionales de mayor jerarquía. Así pues, decidió declarar inexequible la expresión “toda” del
artículo 905 del Código Civil, pues con ésta solo se refería a las condiciones del bien dominante sin
tener en cuenta los derechos que podrían entrar en conflicto. De esta forma, es claro que para
poder imponer una servidumbre de tránsito, es necesario analizar las circunstancias concretas de
cada predio.

18. Por otra parte, esta Corporación también ha estudiado algunos casos en los que mediante la
acción de tutela los accionantes solicitaron que se les permitiera pasar por un predio ajeno, toda
vez que el propio se encontraba incomunicado de la vía pública más cercana.

18.1 En la sentencia T-036 de 1995 [29] dos personas de avanzada edad que vivían en un
predio que se encontraba incomunicado entre otros terrenos vecinos, sin acceso directo a la
vía pública y que contaban con una servidumbre de tránsito debidamente constituida y
elevada a escritura pública, acudieron a la acción de tutela, pues el propietario del bien
sirviente había decidido cerrarles el paso argumentando que el camino estaba destinado
exclusivamente al tránsito de personas y como ellos utilizaban un burro de carga, podían
erosionar el terreno en el que se encontraba su casa. Entonces, instaló en el camino puertas
cerradas con candado y lo cercó con alambre de púas, obligando a los ancianos a arrastrarse
por debajo del alambrado y cargar al hombro los productos de su finca, que vendían para
obtener su sustento diario.

La Corte decidió amparar el derecho de los accionantes a la dignidad humana, teniendo en

cuenta que como personas de la tercera edad deben recibir una especial protección
constitucional y le ordenó al propietario del bien sirviente, “retirar inmediatamente cualquier
obstáculo que impida el libre tránsito de los accionantes y de su animal de carga, por el camino
que ellos acostumbran usar.” Sin embargo, la protección fue otorgada de manera transitoria,
pues los actores habían iniciado un proceso por perturbación de servidumbre que se
encontraba en trámite.

Lo anterior, tuvo sustento en dos argumentos principalmente, el primero referente a la

especial protección que deben recibir las personas de la tercera edad, y la evidente situación
de indefensión en la que se encontraban los actores, que eran dos personas extremadamente
vulnerables, el segundo, relativo al deber de solidaridad, pues si bien éste es un patrón
establecido en la constitución que en principio no puede ser exigido directamente por el juez,
excepcionalmente eso es posible, cuando su incumplimiento por parte de un particular vulnera
o amenaza los derechos fundamentales de otra persona, y esto es así porque la solidaridad es
una herramienta que le permite al juez evaluar las acciones u omisiones de las personas
cuando la tutela es utilizada frente a particulares, en aras de garantizar y armonizar los
derechos fundamentales de ambas partes.

18.2 Otro caso similar fue fallado recientemente en la sentencia T-736 de 2013 [30]. En éste
una persona de 78 años de edad, acudió a la acción de tutela toda vez que su predio se
encontraba incomunicado a más de 500 metros de la vía principal, y su único acceso era una
servidumbre construida previamente por el antiguo propietario del predio sirviente, la cual fue
cerrada. Por lo tanto, el accionante se veía obligado a cargar en su espalda el mercado que
realizaba cada 8 días desde la vía principal, y en ocasiones al estar enfermo, no podía salir de
su lugar de habitación para poder acudir al servicio de salud, además de haber perdido clientes
para su trabajo que consistía básicamente en cuidar ganado, y vender leche. La Corte decidió
nuevamente tutelar de forma transitoria los derechos fundamentales a la dignidad humana, a
la vida, a la integridad personal, a la salud y al trabajo del accionante y en consecuencia ordenó
a la persona demandada retirar cualquier obstáculo que impidiera el libre tránsito del actor y
de los vecinos, por el camino que ellos acostumbran usar, y que cruzaba por sus predios,
mientras se resolvía el proceso policivo de perturbación de servidumbre que había sido
iniciado por el peticionario y otros vecinos.

La decisión se tomó con base en la evidente ocurrencia de un perjuicio irremediable al actor,

que era una persona de la tercera edad, y sujeto de especial protección constitucional,
además, porque la determinación del accionado afectaba la función social de la propiedad,
pues el actor no estaba pudiendo usar su bien inmueble para las actividades económicas que
solía realizar.

19. Para resumir, si bien el ordenamiento jurídico otorga protección a la propiedad privada, es
posible establecer límites a la misma, a través de por ejemplo, las servidumbres de tránsito,
que pueden imponerse en razón de la función social de la propiedad, de la afectación a
derechos fundamentales de particulares, o de necesidad pública. Lo anterior, ha sido aplicado
por la jurisprudencia constitucional en casos en los que sujetos especialmente vulnerables,
específicamente adultos mayores, han acudido a la acción de tutela al verse imposibilitados
para realizar sus actividades normalmente, por el cierre de una servidumbre que les servía
como el camino más adecuado hacia la vía pública más cercana a sus predios.

20. Teniendo claros los anteriores conceptos, la Sala seguirá con el análisis del caso en
concreto.

Estudio del caso concreto.

21. De acuerdo con los hechos narrados y probados durante el proceso, la señora Martha de la
Ossa López instauró acción de tutela como agente oficiosa de María Cleotilde Hernández Mejía, al
considerar que la señora Myriam López le estaba vulnerando los derechos fundamentales a la
salud, a una vida en condiciones dignas y a la protección del adulto mayor ya que la condición de
extrema vulnerabilidad en la que se encuentra su abuela, la demandada decidió cerrar el paso por
su predio, dejándola incomunicada de la vía principal, por lo cual no ha podido asistir a sus
controles médicos, y en general no puede movilizarse, pues atendiendo a su avanzada edad y su
delicado estado de salud solo puede entrar y salir de su vivienda en automóvil.
La agente oficiosa manifestó que padece de diabetes y que además de su abuela, se hace cargo de
una menor de dos años de edad por lo cual no puede permanecer todo el tiempo con la
agenciada. También informó que previamente había intentado iniciar un proceso policivo para
solucionar el problema de tránsito de su abuela, pero el mismo no arrojó ningún resultado. Por su
parte, la accionada dijo que existían otros caminos que podían utilizar para llegar a la vía pública y
que por lo tanto no era necesario que pasaran por su terreno. Sin embargo, a través de la
inspección judicial ordenada durante la revisión de los fallos de instancia, la Sala logró establecer
que la finca en la que vive la señora María Cleotilde Hernández Mejía no tiene ningún camino de
acceso a la vía pública diferente a aquel que pasa por el predio de la señora Myriam López.

En este punto, cabe recordar que el arquitecto auxiliar de la justicia que realizó la visita a los
bienes de las partes de este proceso, encontró que “solo existe una vía para acceder al predio
denominado Finca La Zoconita, que es entrando por la vía que conduce desde Montería al
Corregimiento de Santa Isabel, por la Finca de propiedad del exmagistrado Muñoz en distancia
aproximada de cuatrocientos sesenta (460) metros, en mal estado de conservación, siendo este
tramo para uso vehicular; y atravesando por esta hasta llegar a Finca de propiedad de la señora
Miriam López, donde existe un camino real de 40 centímetros de ancho, con tres (3) puertas de
madera cuyas medidas son: primera puerta entrando, tiene 1.50 metros, segunda puerta entrando,
tiene 2.00 metros y tercera puerta entrando tiene 3.00 metros. Distancia seiscientos cincuenta
(650) metros aproximadamente en regular estado. (…) Se concluye que no es imposible el cruce de
un vehículo de cuatro ruedas por las dos primeras puertas”[31]

22. Pues bien, antes de entrar a estudiar el fondo del asunto, la Sala debe pronunciarse sobre tres
cuestiones que tienen que ver con la procedencia formal del amparo. La primera de ellas se refiere
a la legitimación por activa en el presente caso, esto es sí la señora Martha de la Ossa López podía
interponer la acción de tutela en nombre de su abuela, la señora María Cleotilde Hernández Mejía
actuando como su agente oficiosa. Sobre el particular, basta con recordar que la jurisprudencia de
[32]
esta Corte ha sostenido en reiteradas ocasiones que dicha figura responde a las especiales
condiciones que se pueden predicar de la persona que está siendo directamente afectada en sus
derechos fundamentales, pues puede ocurrir que se halle en imposibilidad física o síquica de
acudir por si misma ante el juez de tutela para solicitarle la salvaguarda de sus derechos, por lo
tanto, bajo estos supuestos, se admite que actúe por intermedio de una tercera persona que no es
un apoderado judicial.
22.1. Así las cosas, se ha estipulado que en los casos en los que quien interpone la acción de tutela
lo hace como agente oficioso de la persona directamente afectada, si bien no es necesario que
cuente con un poder para actuar, por lo menos debe manifestar expresamente que está
interviniendo en tal calidad y, también probar la situación que impide que su representada
interponga por sí misma la acción de tutela o bien, que ello se pueda inferir de los hechos
narrados y probados durante el proceso. Estas dos condiciones fueron cumplidas por la señora
Martha de la Ossa López quien manifestó que actuaba “en representación” de su abuela, así
mismo, de los hechos narrados se entiende que la señora María Cleotilde cuenta con un delicado
estado de salud tanto física como siquiátrica y tiene actualmente 85 años de edad; finalmente,
también debe tenerse en cuenta que la agente oficiosa es precisamente su nieta, quien se encarga
de procurarle el máximo nivel de calidad de vida posible, en la medida de sus capacidades y de los
múltiples quebrantos de salud por los que pasa la afectada.

22.2. El segundo asunto que debe analizar la Sala es la procedencia de la acción de tutela frente a
particulares. Sobre este tema, el quinto inciso del artículo 86 constitucional señala que la acción de
tutela será procedente contra particulares si estos están encargados de la prestación de servicios
públicos, si su conducta afecta grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. Para este caso, aplica entonces la
tercera hipótesis mencionada, específicamente la de indefensión, pues ésta se refiere, según la
jurisprudencia de esta Corporación a “una circunstancia empírica, no normativa, que coloca a la
persona en la imposibilidad real de ejercer sus derechos fundamentales por motivos ajenos a su
voluntad. Pese a que, in abstracto el ordenamiento jurídico dispone de medios de defensa judicial
para la protección de los derechos e intereses, en la práctica, diversos factores de hecho, entre ellos
la inacción de las autoridades públicas, pueden dar lugar a la desprotección y consecuente
indefensión de una persona frente al poder o a la supremacía de otro particular.” [33] Así pues, le
corresponde al juez constitucional, determinar en cada caso si se trata o no de una situación de
indefensión de acuerdo con las características propias del mismo.

En esta oportunidad, para la Sala es evidente el estado de indefensión de la señora María Cleotilde
frente a la señora Myriam, pues se trata de una persona de avanzada edad, que tiene serios
quebrantos de salud, además, de acuerdo con las pruebas allegadas al expediente, tiene varias
alteraciones siquiátricas, y por lo tanto no puede movilizarse por sí misma, siempre debe estar
acompañada y trasladarse en automóvil, además de encontrarse en una precaria situación
económica. Estas condiciones personales no solo la ponen en una clara situación de desventaja
frente a la accionada, sino que además sustentan la especial protección que debe recibir teniendo
en cuenta su grave estado de vulnerabilidad.
22.3 Ahora bien, el tercer tema es el requisito de subsidiariedad, principal argumento de los
jueces de instancia para negar el amparo. Como primera medida, la Sala considera importante
señalar la familia de la agenciada no ha permanecido inactiva frente a la situación presentada en la
acción de tutela. Tal como lo afirmó la accionante intentó llegar a una conciliación con la señora
Myriam, pero no fue posible llegar a ningún acuerdo. De igual forma, la accionada señaló al
responder la acción de tutela que había sido parte dentro de un proceso policivo, en el cual se
concluyó que la controversia debería ser resuelta en un escenario judicial.

De otra parte, como el caso se refiere al cierre del paso por el predio propiedad de la accionada, la
Sala es consciente de que existen otras vías de defensa para resolver la controversia planteada,
que finalmente es la posibilidad de imponer una servidumbre de tránsito al predio de la señora
Myriam López, pues como se advirtió previamente, es posible adelantar un proceso declarativo
verbal de servidumbre, regulado en el artículo 376 del Código General del Proceso para el efecto.
Sin embargo, siguiendo las consideraciones hechas respecto del estado de vulnerabilidad en que
se encuentra la agenciada, para la Sala es también claro que la señora María Cleotilde se
encuentra ante la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues necesita asistir a sus
controles médicos y en cualquier momento puede requerir urgentemente salir de su vivienda ante
alguna contingencia de salud por ejemplo. Por lo tanto, no puede esperar a desatar todo el
proceso ordinario (por expedito que este sea) para poder movilizarse libremente, pues el paso del
tiempo refuerza gravemente la vulneración de sus derechos fundamentales y le es físicamente
imposible recorrer 650 metros[34] a pie para llegar a la vía pública. En consecuencia, el caso es
procedente pese al otro recurso con el que cuenta la agente oficiosa, ya que el mismo no resulta
eficaz para la salvaguarda de los derechos de su abuela.

Atendiendo a los anteriores argumentos, la Sala encuentra procedente por lo menos formalmente
la acción de tutela de la referencia.

23. Ahora bien, respecto al asunto de fondo, la Sala considera que en este caso es posible exigir
directamente a la señora Myriam López el deber de solidaridad. Tal como se mencionó
previamente, en algunas ocasiones, cuando una actitud contraria al principio de solidaridad,
realizada por un particular afecta derechos fundamentales de otra persona, la jurisprudencia de
esta Corporación ha admitido que la solidaridad deje de ser sólo una pauta de comportamiento y
se convierte en un deber exigible por parte de los jueces.[35]

Esto ocurre en el caso que ahora nos ocupa. La Sala encuentra que la decisión tomada por la
señora Myriam se aparta del deber constitucional de solidaridad, entendido como una pauta de
comportamiento que debió haber tenido en cuenta antes de perturbar los derechos
fundamentales de la agenciada. Como quedó probado durante el proceso, una de las
consecuencias que surgió al cerrar el paso por su terreno, fue que la señora María Cleotilde,
persona de la tercera edad en evidente estado de vulnerabilidad quedó incomunicada, y los
familiares que se encargan de cuidarla no pueden ingresar para visitarla y llevarla a recibir la
atención en salud que necesita. Esta conducta es completamente arbitraria y recae sobre una
persona que debe recibir una especial protección constitucional, por ello es completamente
inaceptable.

Aunque la Sala es consciente de que su bien inmueble aún no ha sido gravado con una
servidumbre de tránsito como tal, lo cierto es que ante la realidad de que el camino que pasa por
su terreno es el único con el que cuenta la señora María Cleotilde para salir a la vía pública más
cercana, la señora Myriam López ha debido abstenerse de cerrarle el paso y, en virtud del principio
de solidaridad, permitir que una anciana de 85 años de edad, con Alzheimer y varios quebrantos
de salud, llegue a sus últimos años de vida en condiciones dignas, recibiendo oportunamente los
tratamientos médicos necesarios, y las visitas y compañía de los familiares que no pueden
acompañarla permanentemente. Esta y no otra es la única actitud admisible desde la óptica
constitucional, y por lo tanto, la Sala exige la observancia del deber de solidaridad a la accionada,
en todas sus relaciones con la aquí agenciada.

24. En consecuencia, esta Sala revocará las sentencias de instancia que resolvieron denegar el
amparo solicitado y en su lugar, tutelará transitoriamente los derechos fundamentales de la
señora María Cleotilde Hernández Mejía, a la dignidad humana, a la salud, y a la protección de la
tercera edad. En consecuencia, ordenará a la señora Myriam López que retire todos los obstáculos
que impidan el paso de la agenciada en automóvil desde el lugar en que reside hasta la vía pública
más cercana.

25. Adicionalmente, la Sala advierte que en todo caso, para poder evitar futuras afectaciones y
garantizar la continuidad del paso de quienes lo necesitan por el terreno de la señora Myriam Sofía
López de Reina es importante que este asunto quede registrado y conste en los certificados de
tradición tanto del inmueble dominante (es decir en donde habita la señora María Cleotilde) como
del predio sirviente (propiedad de la accionada). Por lo tanto, es necesario que a más tardar,
dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de esta sentencia [36], la agente oficiosa o
cualquier otra persona de la familia de la señora María Cleotilde inicie y lleve a término un proceso
declarativo de servidumbre de tránsito regulado por el artículo 376 del Código General del
Proceso, teniendo en cuenta que en este caso, el predio que necesita la habilitación del paso
cumple con los requisitos necesarios para el efecto, consagrados en el artículo 905 del Código Civil
Colombiano (ver supra, numeral 16). Para el efecto, le solicitará a la Defensoría del Pueblo que
acompañe a la agente oficiosa, durante el transcurso de dicho proceso y, todos los trámites
posteriores que sean necesarios para cumplir a cabalidad con lo ordenado.

IV. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando

justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero-. REVOCAR las sentencias denegatorias de tutela proferidas por el Juzgado Tercero Civil
Municipal de Montería - Córdoba, el 30 de julio de 2013, en primera instancia y, el Juzgado
Tercero Civil del Circuito de Montería - Córdoba, 9 de septiembre de 2013 en segunda instancia y,
en su lugar, CONCEDER transitoriamente el amparo pedido por Martha de la Ossa López como
agente oficiosa de María Cleotilde Hernández Mejía, para proteger sus derechos fundamentales a
la dignidad humana, a la vida e integridad personal, a la salud y los derechos de las personas de la
tercera edad.

Segundo-. ORDENAR a la señora Myriam Sofía López de Reina, que dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de la presente decisión, retire todos los obstáculos (puertas
con candado, alambres, cercamientos eléctricos, entre otros) que impidan el libre tránsito de la
accionante y la agenciada en automóvil, por el camino que atraviesa su predio que conduce a la vía
pública más cercana.

Tercero-. ADVERTIR a la señora Martha de la Ossa López, que los efectos de esta sentencia se
mantendrán mientras las autoridades judiciales competentes deciden en forma definitiva sobre su
solicitud de declaración de servidumbre de tránsito, por lo cual debe interponer la demanda
correspondiente, si aún no lo ha hecho, dentro del plazo perentorio de los próximos cuatro (4)
meses contados a partir de la notificación de esta providencia. De no hacerlo, finalizado dicho
término expirarán los efectos de esta decisión.

CUARTO-. SOLICITAR a la Defensoría del Pueblo, a través de su Regional Córdoba, que asesore y
acompañe a la señora Martha de la Ossa López para que inicie y lleve a término el proceso
declarativo de servidumbre, con el fin de el inmueble de propiedad de la señora Myriam Sofía
López de Reina, identificado como “Borinquen”, sea gravado con la servidumbre de tránsito
correspondiente.

Quinto-. LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada
 MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria
LA EXPROPIACIÓN EN COLOMBIA, UNA VISIÓN NORMATIVA Y
JURISPRUDENCIAL
MARIO ALFONSO ÁLVAREZ MONTOYA
CARLOS MARIO VÉLEZ MISAS
UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA
ESCUELA DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO PRIVADO
MEDELLÍN
2012
LA EXPROPIACIÓN EN COLOMBIA, UNA VISIÓN NORMATIVA Y
JURISPRUDENCIAL
MARIO ALFONSO ÁLVAREZ MONTOYA
CARLOS MARIO VÉLEZ MISAS
Trabajo de grado para optar al título de Especialista en Derecho Administrativo
y Especialista en Derecho Privado
Director
HERNÁN VALENCIA RESTREPO
Magíster en Derecho Privado
UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA
ESCUELA DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO PRIVADO
MEDELLÍN
2012
Nota de aceptación
__________________
__________________
__________________
__________________
__________________
Presidente del jurado
__________________
Jurado
__________________
Jurado
Medellín, 2 de marzo de 2012
CONTENIDO
pág.
INTRODUCCIÓN 10
1. PRELIMINARES 12
1.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 12
1.2. OBJETIVOS DEL PROYECTO 13
1.2.1. Objetivo general 13
1.2.2. Objetivos específicos 13
1.3. MARCO DE REFERENCIA 13
1.4. HIPÓTESIS 16
2. METODOLOGÍA 17
3. CONCEPTUALIZACIÓN DE LA EXPROPIACIÓN Y EVOLUCIÓN
CONSTITUCIONAL EN COLOMBIA 18
3.1. CONCEPTO 18
3.2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA 20
4. CONSAGRACIÓN LEGAL DE LA EXPROPIACIÓN Y
PROCEDIMIENTOS APLICABLES 26
4.1. ALGUNAS CONSAGRACIONES LEGALES DE DECLARATORIA
DE UTILIDAD PÚBLICA O INTERÉS SOCIAL 27
4.1.1. El Código de Petróleos (Decreto 1056 de 1953, 20 de abril) 27
4.1.2. El Código de Minas Código de minas, Ley 685 de 2001,
(agosto 15) 29
pág.
4.1.3. En el mismo orden de ideas el Código de Recursos Naturales
(Decreto Ley 2811 de 1974) 29
4.1.4. La Ley 56 de 1981 30
4.1.5. El Código de Régimen Municipal Decreto 1333 de 1986 31
4.1.6. La ley 9 de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997 31
4.1.7. La ley 41 de 1993 32
4.1.8. La ley 128 de 1994 33
4.1.9. Ley 142 de 1994 de Servicios Públicos Domiciliarios 33
4.1.10. La Ley 160 de 1994 34
4.2. EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO 34
4.2.1. Regla general establecida por el Código de Procedimiento
Civil 35
4.2.2. Procedimiento expropiatorio de la Ley 160 de 1994 (Agrario) 36
4.2.3. Procedimiento expropiatorio judicial de Reforma Urbana
(Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997) 38
4.2.4. Procedimiento expropiatorio administrativo de Reforma
Urbana Ley 388 de 1997 40
5. BREVE RESEÑA JURISPRUDENCIAL DE LA EXPROPIACIÓN
COMO AFECTACIÓN A LA PROPIEDAD EN COLOMBIA 42
5.1. LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL 42
5.1.1. C-216-93 42
5.1.2. C-153-94 50
5.1.3. C-179-1994 52
5.1.4. Sentencia No. C-370/94 52
5.1.5. Sentencia No. C-389/94 54
5.1.6. Sentencia No. C-428/94 56
5.1.7. Sentencia No. C-106/95 57
5.1.8. Sentencia C-358/96 58
pág.
5.1.9. Sentencia C-379/96 59
5.1.10. Sentencia C-531/96 59
5.1.11. Sentencia C-008/97 60
5.1.12. Sentencia C-374/97 60
5.1.13. Sentencia C-127/98 66
5.1.14. Sentencia C-059/01 67
5.1.15. Sentencia C-158/02 69
5.1.16. Sentencia C-294/02 71
5.1.17. Sentencia C-1074/02 72
5.1.18. Sentencia C-229/03 82
5.1.19. Sentencia C-740/03 84
5.1.20. Sentencia C-961/03 86
5.1.21. Sentencia C-864/04 88
5.1.22. Sentencia C-474/05 88
5.1.23. Sentencia C-119/06 91
5.1.24. Sentencia C-476/07 93
5.1.25. Sentencia C-831/07 94
5.1.26. Sentencia C-750/08 96
5.1.27. Sentencia C-031/09 98
5.1.28. Sentencia C-133/09 100
5.1.29. Sentencia C-150/09 101
5.1.30. Sentencia C-446/09 102
5.1.31. Sentencia C-608/10 104
5.1.32. Sentencia C-227/11 108
5.1.33. Sentencia C-459/11 115
5.2. LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA 119
pág.
5.2.1. Sección Primera, Radicación número: 4207. 1997 119
5.2.2. Sección Primera, Radicación número: 4341. 1997 121
5.2.3. Sección Primera, Radicación número: 25000-23-24-000-1996
-8166-01(5595). 2001 121
5.2.4. Sección Tercera, Radicación número: 73001-23-31-000-
1995-3642-01(13642). 2002 123
5.2.5. Sección Tercera, Radicación número: 05001-23-26-000-
1994-0718-01(15095). 2003 126
5.2.6. Sección Tercera, Radicación número: 170012331000199
102819-01 (13.674). 2005 126
5.2.7. Sección Tercera, Radicación número: 08001-23-31-000-1981
-05570-01(19484). 2006 129
5.2.8. Sección Tercera, Radicación Número: 08001-23-31-000
-1981-5570-01. 2006 131
5.2.9. Sección Primera, Radicación número: 25000-23-24-000
-2004-90065-03. 2008 132
5.2.10. Sección Primera, Radicación número: 25000-23-24-000
-2008-00434-01. 2009 134
5.2.11. Sección Primera, Radicación número: 05001-23-31-000
-2005-03509-01. 2009 136
5.2.12. Sección Tercera, Radicación número: 05001-23-26-000
-1999-03867-01(20528). 2009 140
5.2.13. Sección Tercera, Radicación número: 63001-23-31-000
-1998-00622-00(16980). 2009 142
5.2.14. Sección Primera, Radicación número: 25000-23-24-000
-2002-00708-01. 2011 142
6. CONCLUSIONES 145
BIBLIOGRAFÍA 147
RESUMEN
El presente trabajo tuvo por objetivos la determinación del contenido de la
expropiación en Colombia, su régimen jurídico y la concepción jurisprudencial al
respecto. Para alcanzar esas metas se recurrió al análisis normativo y jurisprudencial
concluyéndose que se trata de una figura limitante del derecho de propiedad que la
ejerce la administración pública mediante un procedimiento complejo (que puede ser
judicial o administrativo) y que busca conjugar los intereses generales, la utilidad
pública y el interés particular.
Todo trámite expropiatorio exige que previamente a la declaratoria de utilidad pública
o de interés social por parte de la administración, éstos se encuentren definidos en la
legislación. El trámite expropiatorio varía según sea el objeto que se trate, es decir,
existen unas particularidades específicas para el caso de petróleos, minas, régimen
agrario, reforma urbana y uno genérico para otras obras públicas.
Palabras clave: Expropiación, Confiscación; Utilidad Pública; Interés Social;
Indemnización.
ABSTRACT
The objective of this work is the determation of the content of expropiation in the
colombian legal system and the judicial precedent. to achieve these goals, we used
analysis of the law and judgements. In conclusion expropriation is a way of limiting
property rights. This mechanism is used by public administration through a complex
procedure (administrative or judicial). Its objective is to balance general interest, public
interest and private property.
Each expropiation case previously requires a public utility statement or a social interest
by the admnistration. this statements is defined in the law. the expropiation procedure
is variable depending on the object that will be expropriated. There are specific
regulations for oil, mines, country lands, city lands, and in general public works.
Key words: Expropriation; Confiscation; Public Utility; Social Interest; Just
Compensation.
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo, pretende brindar al lector una aproximación normativa y
jurisprudencial de la expropiación en Colombia, por cuanto el derecho de propiedad se
ha constituido, desde los tiempos del liberalismo clásico, en uno de los pilares
filosóficos y políticos del sistema económico capitalista occidental en el que se
enmarca nuestro país.
Se busca entonces, determinar la evolución del marco jurídico, partiendo desde la
Gran Colombia en 1821, pasando por los distintos estatutos normativos del siglo XIX,
concluyendo en la Constitución actual de 1991; Este breve repaso, histórico brindará
al lector el escenario en el que normativamente se aplica la figura, llevando a cabo
algunas reflexiones específicas en cuanto a las instituciones, procedimientos
referentes a la expropiación.
La metodología para efectuar el análisis, será la del análisis dogmático y documental,
teniendo como punto de partida el régimen Constitucional, pasando por el marco
legislativo y abordando algunas visiones de la jurisprudencia tanto Constitucional
como administrativa con respecto al tema. El análisis documental toma como fuente
primordial los textos normativos y jurisprudenciales.
El trabajo se encuentra divido en tres partes, conceptualización y evolución histórica;
en segundo lugar la jurisprudencia constitucional y la tercera parte corresponde a la
posición de la jurisprudencia administrativa.
En el primer capítulo, se aborda el concepto, la evolución histórica y los
procedimientos que dan lugar a la aplicación de la expropiación con sus
particularidades y funcionarios competentes.
El segundo capítulo aborda la reseña de todas las sentencias proferidas por la H.
Corte Constitucional desde 1992 hasta el año 2011, en donde compara la figura de la
expropiación con otras limitaciones al derecho de propiedad tales como la
confiscación, la extinción de dominio, el decomiso entre otros.
Y para concluir, el tercer capítulo reseña las sentencias proferidas por el H. Consejo
de Estado en materia de expropiación, donde aborda los distintos 11
regímenes jurídicos que permiten la aplicación de la figura, y se estudia el problema
de los actos controlables por la jurisdicción contencioso administrativa y las decisiones
expropiatorias que debe proferir la jurisdicción ordinaria en lo civil. 12
1. PRELIMINARES
En este capítulo se retoma la información presentada en el anteproyecto y se mejora
con el fin de hacer una presentación clara de lo que se aprobó y lo que se realizó.
1.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Con la expedición de la Constitución de 1.991, se produjeron grandes cambios
institucionales en nuestra República. Dentro de ese proceso se incluyó uno
fundamental en la jurisdicción: la creación de la Corte Constitucional como organismo
autónomo encargado de la guarda de la Carta Magna, y unificador de doctrina en
materia de acción de tutela, que le imprimió una nueva visión y enfoque a la
interpretación del derecho conforme a los postulados de tal.
Con el cambio constitucional los derechos fundamentales pasaron de ser una mera
declaración de buenas intenciones por parte del Estado para transformarse en el
reflejo viviente de la Constitución en la sociedad, y una de las partes más operantes
de la misma. De una concepción de los derechos similar a la de Dios en el medioevo
(en las alturas, lejos del hombre), se evolucionó a una visión renacentista con una
gran carga de humanismo, en donde al hombre no sólo se le reconocieron unos
derechos inalienables sino que, además, se dotaron de garantías efectivas para su
respeto, porque se llegó a la conclusión de que derechos sin mecanismos de
protección, no son derechos.
El derecho de propiedad, desde la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1.789, se ha considerado como un atributo natural del ser humano y
como un derecho equiparable, en su entidad, a la igualdad o la libertad, y, por ello, es
necesario estudiar la jurisprudencia constitucional para determinar claramente el
contenido y los alcances de este derecho consagrados en el Estatuto Fundamental.
En ejercicio de sus funciones, la Corte Constitucional ha proferido gran cantidad de
sentencias tanto de constitucionalidad como de revisión de tutelas, con lo que se ha
producido un cambio radical en la forma de 13
concluirse, interpretarse y, en general, considerarse el derecho. Ahora, el papel que
cumple la jurisprudencia, como fuente de derecho, es vital en cualquier proceso de
aplicación o de investigación jurídicas, y, por lo tanto, se hace necesario, para
cualquier actividad relacionada con el derecho, conocer los antecedentes presentados
en las decisiones judiciales para lograr una correcta interpretación.
Con esos antecedentes es necesario preguntarse si, desde la promulgación de la
Constitución Política que nos rige desde 1.991, en el concepto de expropiación
propiedad, su contenido, características y procedimientos siguen siendo los mismos o
si, por el contrario existe un cambio normativo y jurisprudencial en estos tópicos, que
haga necesaria replantear la forma como se debe estudiar esta limitación al derecho
de propiedad y su aplicación en la realidad.
1.2. OBJETIVOS DEL PROYECTO
1.2.1. Objetivo general
Delimitar con certeza el contenido concreto de la figura de la expropiación a la luz de
la legislación y jurisprudencia, establecer las condiciones de su ejercicio.
1.2.2. Objetivos específicos
 Determinar el régimen jurídico relativo a la expropiación en Colombia.

 Determinar las los tipos de expropiación existente en Colombia.

 Comparar la jurisprudencia en materia de expropiación tanto de la Corte

Constitucional como del Consejo de Estado para establecer el contenido de la figura
desde la visión de los altos operadores judiciales.

1.3. MARCO DE REFERENCIA

A fin de encontrar el concepto y las líneas de interpretación acerca del derecho de
propiedad, será necesario revisar las sentencias proferidas por la Corte Constitucional
en esos aspectos y que son: 14
Normas Constitucionales:
Colombia. Constitución de la República de Colombia, 6 de Octubre de 1821.
Colombia. Constitución de la República de Colombia, 29 de abril de 1830.
Colombia. Constitución del Estado de la Nueva Granada, 29 de febrero de 1832.
Colombia. Constitución Política de la República de la Nueva Granada, 20 de abril de
1843.
Constitución Política de la Nueva Granada, 20 de mayo de 1853.
Colombia. Constitución Política para la Confederación Granadina, 22 de mayo de
1858.
Colombia. Constitución de los Estados Unidos de Colombia, 8 de mayo de 1863.
Colombia. Constitución de la República de Colombia, 4 de agosto de 1886.
Colombia. Asamblea Nacional Constituyente. Acto Reformatorio Número 6, Por el cual
se sustituye el artículo 32 de la Constitución Nacional. 5 de abril de 1905.
Colombia. Asamblea Nacional Constituyente. Acto Legislativo Número 3. Reformatorio
de la Constitución Nacional. (31 de octubre de 1910.
Colombia. Congreso de la República. Acto Legislativo Número 1. Reformatorio de la
Constitución, (5 de agosto de 1936),
Colombia. Asamblea Nacional Constituyente. Constitución Política de Colombia 1991.
Legislación.
Colombia. Presidencia de la República. Código de Petróleos (Decreto 1056 de 1953,
20 de abril),
Colombia. Presidencia de la República. Código de Procedimiento Civil. Decretos 1400
y 2919 de 1970.
Colombia. Presidencia de la República. Código de Recursos Naturales. Decreto Ley
2811 de 1974. 15
Colombia. Congreso de la República. Ley 56 de 1981. Por la cual se dictan normas
sobre obras públicas de generación eléctrica, y acueductos, sistemas de regadío y
otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por
tales obras.
Colombia. Presidencia de la República. Código de Régimen Municipal. Decreto-Ley
1333 de 1986.
Colombia. Congreso de la República. Ley 9 de 1989. Por la cual se dictan normas
sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se
dictan otras disposiciones
Colombia. Congreso de la República. Ley 41 de 1993, Por la cual se organiza el
subsector de adecuación de tierras y se establecen sus funciones.
Colombia. Congreso de la República. Ley 128 de 1994 Orgánica de Áreas
Metropolitanas.
Colombia. Congreso de la República. Ley 142 de 1994 de Servicios Públicos
Domiciliarios.
Colombia. Congreso de la República. Ley 160 DE 1994, por la cual se crea el Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio
para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria y se dictan otras disposiciones.
Colombia. Congreso de la República. Ley 388 de 1997. Por el cual se modifica la Ley
9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.
Jurisprudencia Corte Constitucional:
Sentencia C-216/93. Santa Fe De Bogotá. 1993.
Sentencia C-153/94. Santa Fe De Bogotá. 1994.
Sentencia C-179/94. Santa Fe De Bogotá. 1994.
Sentencia C-370/94. Santa Fe De Bogotá. 1994.
Sentencia C-389/94. Santa Fe De Bogotá. 1994.
Sentencia C-428/94. Santa Fe De Bogotá. 1994.
Sentencia C-106/95. Santa Fe De Bogotá. 1995. 16
Sentencia C-358/96. Santa Fe De Bogotá. 1996
Sentencia C-379/96. Santa Fe De Bogotá. 1996
Sentencia C-531/96. Santa Fe De Bogotá. 1996
Sentencia C-008/97. Santa Fe De Bogotá. 1997.
Sentencia C-374/97. Santa Fe De Bogotá. 1997.
Sentencia C-127/98. Santa Fe De Bogotá. 1998.
Jurisprudencia Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicado Número: 1997-
4207. Santa Fe De Bogotá. 1997.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Radicado Número 1997-
4341. Santa Fe De Bogotá. 1997.
1.4. HIPÓTESIS
A pesar de los cambios fundamentales en las instituciones y derechos desde de la
expedición de la Constitución Política de 1.991, en el campo de la expropiación no se
han presentado trascendentales modificaciones en cuanto al contenido; simplemente
se han agregado dos matices nuevos: la función ecológica inherente a la propiedad; y
la consideración de la propiedad como derecho fundamental, protegible por la vía de
la acción de tutela, siempre y cuando esté unido a otro derecho o sea necesario para
proteger los mismos. Los cambios se han presentado en cuando a la aparición de
nuevos procedimientos expropiatorios. 17
2. METODOLOGÍA
Como puede observarse desde los objetivos planteados para la presente
investigación, el nivel de estudio que se realizará comprende dos momentos: En
primer lugar, para determinar los procedimientos expropiatorios existentes la
legislación; y con base en éste se iniciará la segunda parte del trabajo, consistente en
el sondeo jurisprudencial tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de
Estado.
En primer lugar, se efectuará un análisis normativo con el fin de establecer el marco
jurídico en el que se desarrolla la expropiación en Colombia.
Luego se procederá a recopilar las sentencias de la Jurisdicción Constitucional y de la
Jurisdicción Administrativa con el fin de extractar de ellas los aspectos más
relevantes. En ese formato se analizarán los siguientes tópicos: clase de sentencia, (si
crea o si recopila jurisprudencia), definiciones y alcances, otros conceptos jurídicos
relevantes entre otros. 18
3. CONCEPTUALIZACIÓN DE LA EXPROPIACIÓN Y EVOLUCIÓN
CONSTITUCIONAL EN COLOMBIA
3.1. CONCEPTO
El liberalismo tanto político como económico, se edificó a partir de un pilar
fundamental: la protección a la propiedad privada, al considerarla como anterior y
superior al Estado, y por ello proscribió toda forma de confiscación, siendo
antecedente de ésta declaración política, la Carta Magna de Inglaterra de 1215,
materializándose en el siglo XVIII en Constitución de los Estados Unidos de 1787 a la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.
El Diccionario de la Lengua Española, de la Real Academia Española en su vigésima
edición plantea el significado de la palabra expropiación de la siguiente manera1:
“Expropiar: (de ex y propio.) Desposeer de una cosa a su propietario, dándole en
cambio una indemnización, salvo los casos excepcionales. Se efectúa legalmente por
motivos de utilidad pública”.
1 REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la lengua española.. 20a. ed. Madrid: Espasa-Calpe, 1984. p. 622. Tomo III.
Sin embargo, la expropiación no se constituye en el único medio de privación del
derecho de propiedad, por cuanto las figuras de la extinción de dominio y la
confiscación también efectúan un despojo pero bajo fundamentos diferentes. La
primera proscrita en casi todos los ordenamientos por ser considerada como una
manifestación de arbitrariedad estatal; mientras que la extinción se ha considerado
como la cesación o fin del derecho de propiedad sobre un determinado bien,
precedida de un proceso judicial, donde el afectado tiene la oportunidad de defender
su derecho ante el Estado.
Desde la antigua Roma el derecho de dominio ha sido considerado como un derecho
perpetuo, es decir que con el simple paso del tiempo no se extingue, pero dentro de la
evolución del derecho, y acorde con las tendencias sociales que han inspirado los
ordenamientos jurídicos desde finales del siglo XIX, figuras como las obligaciones
sociales que comporta la propiedad, la 19
solidaridad comunitaria, han venido desarrollándose e imponiéndose en las
legislaciones.
En Colombia la figura de la extinción del dominio, se ha ido introduciendo atendiendo
razones político-sociales, que se han plasmado en normas de reforma agraria,
reforma urbana, y recientemente para casos de delitos; como en el caso del artículo
34 inciso segundo de la Constitución de 1991: “...No obstante, por sentencia judicial
se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral
social”.
En la Sentencia C-227 de 20112, la Corte Constitucional definió la expropiación como:
“una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a
cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de
la comunidad y mediante una indemnización previa…”, “…cuando un particular se ve
constreñido por el Estado a transferirle una porción de su patrimonio por motivos de
utilidad pública o de interés social debidamente determinados por el legislador, tiene
derecho al pago de una indemnización previa, que comprenda tanto el valor del bien
expropiado, como el que corresponda a los demás perjuicios que se le hubieren
causado, tal como lo ha precisado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado…”.
2 COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-227 de 2011.
3 COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-216 de 1993.
De una manera similar, la en el año de 1993, la Corte Constitucional, diferenció la
expropiación de las figuras de la confiscación y de la extinción de dominio, cuando a
través de la sentencia C-216 de 19933, afirmó: “La conversión de la propiedad privada
en pública por motivos de utilidad pública o de interés social, que es lo característico
de la expropiación, es una consecuencia derivada de la concurrencia de tales razones
-genéricamente previstas por el legislador en un caso concreto, como culminación de
un proceso y mediante sentencia judicial e indemnización previa, salvo las
excepciones que la Carta Política establece-, de tal manera que no se aplica a título
de sanción por la conducta del propietario sino en desarrollo del principio
Constitucional de prevalencia del interés común sobre el particular, que debe ceder
ante aquel en caso de conflicto. La confiscación y la extinción del dominio son
sanciones aplicadas al propietario, pero tampoco tienen idéntico sentido ni obedecen
a las mismas causas. La primera -excluida de nuestro ordenamiento jurídico-
representa el absoluto despojo de la propiedad por acto del Estado que se impone a
título de pena y sin compensación alguna. La segunda, que en el actual sistema tiene
varias expresiones, se produce a raíz de la realización de ciertos supuestos de hecho
establecidos por el Constituyente o el legislador”. 20
A manera de síntesis, se extrae un concepto de la Corte Constitucional en el que se
establece la diferenciación entre la confiscación y la extinción del dominio en la
sentencia C-066 de 19934: “... En cambio, la confiscación y la extinción del dominio
son sanciones aplicables al propietario, pero tampoco tienen idéntico sentido ni
obedecen a las mismas causas. La primera -excluida de nuestro ordenamiento
jurídico- representa el absoluto despojo de la propiedad por acto del Estado que se
impone a título de pena y sin compensación alguna. La segunda, en el actual sistema
tiene varias expresiones, se produce a raíz de la realización de ciertos supuestos de
hecho establecidos por el constituyente o legislador. Según el artículo 34 de la
Constitución, que establece una de sus formas, tal sanción se aplica como
consecuencia, de la adquisición del bien mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio
del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social. La declaratoria de la
extinción del dominio en este caso requiere declaración judicial.
4 COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-066 de 1993. Gaceta Constitucional. Bogotá: Imprenta Nacional, 1993. P. 86 y s.s. Tomo VI.
5 Ibíd., p. 87.
Pero también puede ocurrir que se extinga la propiedad por el incumplimiento de la
función social y de las obligaciones inherentes al reconocimiento Constitucional de
ese derecho..”.
Continúa la Corte Constitucional diciendo5: “... Dentro de esa concepción, la extinción
del dominio no es otra cosa que la pérdida del derecho a partir de su no ejercicio, con
sacrificio del interés individual y del colectivo, o de su ejercicio inconstitucional, por
arbitrario y egoísta..”.
Adicionalmente la extinción de dominio se reguló legislativamente por intermedio de la
Ley 333 de 1.996 y luego por la 793 de 1997, donde adicionalmente se introdujeron
los procedimientos necesarios para su aplicación.
Como pudo observarse, luego de este brevísimo repaso, la expropiación no es más
que la pérdida del dominio de un bien de propiedad particular en favor del Estado, por
razones de utilidad pública o de interés social, y en ningún momento constituye una
sanción (entendida como pena), sino una carga o compromiso que deben soportar
todos los habitantes del territorio colombiano, en virtud de las obligaciones sociales
que comporta el derecho de propiedad.
3.2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA
Desde el surgimiento de la República en 1810 (para algunos 1811), luego del 21
oprobioso juicio a Antonio Nariño*, en todas las cartas Constitucionales se proscribió
toda forma de confiscación a saber:
*A quien no sólo condenaron, por traducir los derechos del hombre y el ciudadano, sino que
además le confiscaron todos sus bienes. Igual suerte corrió su defensor.
 Constitución de la República de Colombia, (6 de Octubre de 1821). Artículo 177.
“Ninguno podrá ser privado de la menor porción de su propiedad, ni ésta será aplicada
a usos públicos, sin su propio consentimiento, o el del Cuerpo Legislativo; cuando
alguna pública necesidad legalmente comprobada exigiere que la propiedad de algún
ciudadano se aplique a usos semejantes, la condición de una justa compensación
debe presuponerse”.

 Constitución de la República de Colombia, (29 de abril de 1830). Artículo 146:

“Ningún colombiano puede ser privado de su propiedad, ni ésta aplicada a ningún uso
público, sin su consentimiento. Cuando el interés público legalmente comprobado así
lo exija, el propietario recibirá previamente una justa compensación”.

 Constitución del Estado de la Nueva Granada, (29 de febrero de 1832). Artículo

193: “A excepción de las contribuciones establecidas con arreglo a esta Constitución o
a las leyes, ningún granadino será privado de la menor porción de su propiedad, ni
ésta aplicada a ningún uso público sin su propio consentimiento. Cuando alguna
pública necesidad, legalmente comprobada, exigiere que la propiedad de algún
granadino se aplique a usos semejantes, la condición de una justa compensación
debe presuponerse”.

 Constitución Política de la República de la Nueva Granada, (20 de abril de 1843).

Artículo 162: “A excepción de las contribuciones establecidas por la ley, ningún
granadino será privado de parte alguna de su propiedad para aplicarla a usos
públicos, sin su libre consentimiento, a menos que alguna pública necesidad,
calificada tal con arreglo a la ley, así lo exija, en cuyo caso debe ser indemnizado de
su valor”.

 Constitución Política de la Nueva Granada, (20 de mayo de 1853), Artículo 3: “La

inviolabilidad de la propiedad; no pudiendo, en consecuencia, ser despojado de la
menor porción de ella sino por vía de contribución general, apremio o pena, según la
disposición de la ley, y mediante una previa y justa indemnización, en el caso especial
de que sea necesario aplicar a algún uso público la de algún particular. En caso de
guerra esta indemnización puede no ser previa”.
22
Obsérvese como hasta este punto de la evolución, el único factor limitante o
condicionante de la expropiación previa lo constituye un evento de guerra, que por el
riesgo mismo para la existencia del Estado, permite la expropiación con
indemnización posterior. No obstante, los eventos históricos posteriores (la llamada
crisis del medio siglo) precipitaron una serie de acontecimientos que acercaron a la
expropiación a figuras como los monopolios o la valorización. Pero siempre
salvaguardando el hecho de que la expropiación se impusiera por vía judicial.
 CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA LA CONFEDERACIÓN GRANADINA, (22 de
mayo de 1858). Artículo 56: “La Confederación reconoce a todos los habitantes y
transeúntes:

…
3o. La propiedad, no pudiendo ser privados de ella sino por vía de pena o contribución
general con arreglo a las leyes; y cuando así lo exija algún grave motivo de necesidad
pública judicialmente declarado, y previa indemnización.
En caso de guerra, la indemnización puede no ser previa, y la necesidad de la
expropiación puede ser declarada por autoridades que no sean del orden judicial.
Por lo dispuesto en este inciso no se entiende que pueda imponerse la pena de
confiscación en caso alguno.
…
6o. La libertad de ejercer su industria y de trabajar sin usurpar la industria cuya
propiedad hayan garantizado temporalmente las leyes a los autores de inventos útiles,
ni las que se reserven la Confederación y los Estados como arbitrios rentísticos, ni
embarazar las vías de comunicación, ni atacar la salubridad”.
 Constitución de los Estados Unidos de Colombia, (8 de mayo de 1863), Artículo 15:
“Es base esencial e invariable de la Unión entre los Estados el reconocimiento y la
garantía, por parte del Gobierno general y de los Gobiernos de todos y cada uno de
los Estados, de los derechos individuales que pertenecen a los habitantes y
transeúntes en los Estados Unidos de Colombia, a saber:

…
5o. La propiedad; no pudiendo ser privado de ella sino por pena o contribución
general, con arreglo a las leyes, o cuando así lo exija algún grave motivo de
necesidad pública, judicialmente declarado, y previa indemnización. 23
En caso de guerra la indemnización puede no ser previa, y la necesidad de la
expropiación puede ser declarada por autoridades que no sean del orden judicial.
Lo dispuesto en este inciso no autoriza para poner pena de confiscación en ningún
caso”.
En este momento histórico se produce un cambio drástico cuando con ocasión los
eventos presentados durante las guerras de 1861 y 1885 generando cambios en la
expropiación, permitiendo incluso que fuera decretada y practicada por funcionarios
de la administración con decreto posterior de la indemnización, relativizando así la
protección al derecho de propiedad, y en algunos casos llegándose a utilizar como
herramienta de persecución política, como ocurrió en los tiempos de la llamada
regeneración a partir de 1886.
 Constitución de la República de Colombia, (4 de agosto de 1886), Artículo 32: “En
tiempo de paz nadie podrá ser privado de su propiedad, en todo ni en parte, sino por
pena o apremio, o indemnización, o contribución general, con arreglo a las leyes.

 Por graves motivos de utilidad pública, definidos por el Legislador, podrá haber
lugar a enajenación forzosa, mediante mandamiento judicial, y se indemnizará el valor
de la propiedad antes de verificar la expropiación”.

 Artículo 33. “En caso de guerra y sólo para atender al restablecimiento del orden
público, la necesidad de una expropiación podrá ser decretada por autoridades que no
pertenezcan al orden judicial, y no ser previa la indemnización.

 En el expresado caso la propiedad inmueble sólo podrá ser temporalmente

ocupada, ya para atender a las necesidades de la guerra, ya para destinar a ella sus
productos, como pena pecuniaria impuesta a sus dueños conforme a las leyes.

 La nación será siempre responsable por las expropiaciones que el Gobierno haga
por sí o por medio de sus agentes”.

 Artículo 34. “No se podrá imponer pena de confiscación”.

Durante el gobierno del General Rafael Reyes (1904-1909), se efectuaron unas

modificaciones a las disposiciones constitucionales en materia de derecho de
propiedad, que si bien como normas fueron derogadas, su contenido se mantuvo en la
reforma Constitucional de 1910, al crear la figura de la valorización como una
limitación. 24
 Acto Reformatorio Número 6 Por el cual se sustituye el artículo 32 de la
Constitución Nacional, (5 de abril de 1905). Artículo único: “En tiempo de paz nadie
podrá ser privado de su propiedad, en todo ni en parte, sino en los casos siguientes
con arreglo a leyes expresas:

Por contribución general;

Por motivos de utilidad pública, definidos por el Legislador, previa indemnización,
salvo el caso de la apertura y construcción de vías de comunicación, en el cual se
suponen que el beneficio que derivan los predios atravesados es equivalente al precio
de la faja de terreno necesaria para la vía; pero si se comprobare que vale más dicha
faja, la diferencia será pagadas”.
 Acto Legislativo Número 3 Reformatorio de la Constitución Nacional, (31 de octubre
de 1910), En el nombre de Dios, fuente suprema de toda autoridad, LA ASAMBLEA
NACIONAL DE COLOMBIA, DECRETA: Artículo 5: “En tiempo de paz nadie podrá ser
privado de su propiedad en todo o en parte, sino por pena o apremio, o
indemnización, o contribución pública, definidos por e1 legislador, podrá haber
enajenación forzosa mediante mandamiento judicial, y se indemnizará el valor de la
propiedad antes de verificarse la expropiación”.

En 1936 ocurre un cambio drástico, por cuanto se introdujeron nuevos supuestos para
la expropiación derivados de un concepto de función social de la propiedad, llegando
incluso a consagrar un modelo de “expropiación sin indemnización por motivos de
equidad”, que exigía para su aplicación que previamente el Congreso la impusiera por
una ley votada con mayoría absoluta (misma que se exigía para la reforma a la
Constitución). Pero debe advertirse que esta figura nunca operó; pero sí se permitió la
aplicación de la expropiación a favor de particulares cuando éstos realizaban
actividades que se consideraban como de interés social.
 Acto Legislativo Número 1. Reformatorio de la Constitución, (5 de agosto de 1936),
EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: Artículo 10: “Se garantizan la propiedad
privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes
civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por
motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de
particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá
ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. 25

Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá
haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa.
Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no
haya lugar a indemnizaciones, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de
los miembros de una y otra Cámara”.
El régimen surgido desde 1936 permitió el desarrollo legislativo de la expropiación a
través de procedimientos diversos y tramites diferentes siempre por vía judicial. No
obstante, en 1991 se le introdujeron modificaciones al sistema, consagrando además
la función ecológica de la propiedad; pero en 1999 se modificó la Constitución
eliminando la posibilidad de la expropiación sin indemnización
 Constitución Política de Colombia 1991. Articulo 58. Modificado Acto Legislativo 01
de 1999. “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por
leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad
pública o interés social, resultare en conflicto los derechos de los particulares con la
necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o
social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente
una función ecológica.
El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.
Por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber
expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Este se fijará
consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine
el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a
posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio”. 26
4. CONSAGRACIÓN LEGAL DE LA EXPROPIACIÓN Y
PROCEDIMIENTOS APLICABLES
El modelo de expropiación resultante actualmente derivado de la Constitución Política
vigente (1991 con sus reformas) establece dos vías, una judicial y otra administrativa,
siendo la regla general la vía judicial y la administrativa estableciéndose como una
figura de aplicación restrictiva como se explicará a continuación.
La figura de la expropiación implica dos momentos para su configuración: en primer
lugar la declaratoria de utilidad pública o interés social y en segundo lugar el
procedimiento expropiatorio propiamente dicho*. Estas dos etapas implican
actuaciones diferentes, por cuanto la primera, siempre es el resultado de un
procedimiento administrativo para que se declare la utilidad pública o el interés social;
mientras que el segundo por regla general será una actuación judicial y
excepcionalmente una actuación administrativa.
* Según se desprende de lo establecido por el artículo 58 de la Constitución Política de 1991 y
recogido en diversas sentencias tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado ([Link].
C-1074 de 2002, C- 227 de 2011 y 05001-23-26-000-1999-03867-01(20528) y 05001-23-31-000-
2005-03509-01, entre otras).
Es importante hacer la distinción en los momentos de la expropiación, por cuanto en
el caso de la declaratoria de utilidad pública o interés social, ésta no siempre se hace
en beneficio de una entidad oficial, el régimen habilita a un particular a solicitar a una
entidad a que se declare el interés social y con ello proceda la expropiación.
De lo anterior entonces se desprende, que existe una diferencia fundamental entre la
utilidad pública y el interés social. Mientras que la primera surge como resultado de la
actuación de una entidad pública en su beneficio, la segunda aparece como el
resultado de la solicitud de un particular pero entendiendo que la expropiación
beneficiará a la comunidad. 27
4.1. ALGUNAS CONSAGRACIONES LEGALES DE DECLARATORIA DE UTILIDAD
PÚBLICA O INTERÉS SOCIAL
4.1.1. El Código de Petróleos (Decreto 1056 de 1953, 20 de abril)
Establece las condiciones en las que se puede efectuar la expropiación.
Artículo 4º. “Declárase de utilidad pública la industria del petróleo en sus ramos de
exploración, explotación, refinación, transporte y distribución. Por tanto, podrán
decretarse por el Ministerio del ramo, a petición de parte legítimamente interesada, las
expropiaciones necesarias para el ejercicio y desarrollo de tal industria.
De los juicios de expropiación a que haya lugar, conocerán en primera instancia los
Jueces del Circuito, de la ubicación del inmueble respectivo, y en segunda instancia,
los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. El trámite de esos juicios se ajustará a
las disposiciones de procedimiento judicial que sean pertinentes, especialmente las
que se refieren a expropiaciones para construcción de ferrocarriles”.
La solicitud de la declaratoria de utilidad pública en éste régimen, como puede
observarse en el artículo 4 la puede hacer cualquier persona interesada para efectuar
la explotación petrolera, quien expide el acto administrativo hoy, es el Ministerio de
Minas y Energía, disponiéndose en los artículos 84 a 87 las condiciones generales de
la solicitud, así como el juez competente para 28
adelantar el trámite6. Debe resaltarse también, que el Código de Petróleos prohíbe la
explotación petrolera en zonas urbanas así como las
6 COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Código de Petróleos (Decreto 1056 de 1953, 20
de abril) Artículo 84. La persona que desee aprovecharse de la declaración de utilidad pública que
para la industria del petróleo hace el ARTÍCULO 4º deberá elevar al Ministerio de Minas y
Petróleos una solicitud documentada que contenga los siguientes datos:
a) Declaración de que el solicitante tiene interés en la industria del petróleo nacional o de petróleo
de propiedad particular.
En el primer caso acompañará un ejemplar debidamente autenticado del Diario Oficial en que esté
publicado el contrato celebrado con la Nación. En el segundo caso, acompañará el comprobante
de haberse cumplido los requisitos de que tratan los artículos 35 a 38. Si se trata de petróleo de
propiedad particular, y el solicitante de la expropiación no fuere el mismo dueño de los yacimientos
que hizo las gestiones precitadas de los artículos 35 a 38, sino un cesionario o arrendatario o
concesionario suyo, presentará además una copia legalmente autenticada del instrumento en que
consta su derecho;
b) Declaración del ramo o ramos de la industria para el cual se requiere la expropiación;
c) Exposición sintética de las razones o motivos por los cuales, a juicio del interesado la
expropiación es necesaria para el ramo o ramos de la industria de que se trate;
d) Declaración del nombre del dueño o de los dueños del bien o bienes que se persiguen y relación
de los pasos que se hayan dado para conseguir lo que se necesita, por contrato libremente
celebrado con tales personas;
e) Un plano de la obra proyectada, con una memoria anexa, en la cual se determinará con
precisión la extensión, forma y límites en que la venta forzada ha de afectar los bienes de
propiedad de terceros. Los planos presentados deberán reunir las condiciones señaladas en el
presente Código según el ramo de la industria de que se trate;
f) Determinación del municipio o municipios y del circuito o circuitos judiciales en que estén
situados el bien o bienes a que se refiere la solicitud de expropiación; linderos generales de los
mismos y linderos y extensión superficial del lote o lotes que se requieren para la industria, y un
certificado del avalúo que se haya fijado en el Catastro al inmueble o inmuebles expresados.
Artículo 85. Cuando hayan de expropiarse predios pertenecientes a distintos dueños, la solicitud
podrá referirse a todos en conjunto, a varios de ellos o a cada uno separadamente, a elección del
industrial interesado. Igualmente la demanda podrá dirigirse, a elección del interesado, contra
todos en conjunto o contra varios de ellos o contra cada uno separadamente.
Artículo 86. Si la finca o fincas a que se refiere la explotación estuvieren situadas en territorio de
varios circuitos, serán competentes para conocer del juicio, a prevención, los jueces de todos ellos.
Artículo 87. Dentro del término de quince (15) días hábiles el Ministerio dictará la resolución en
que acceda a la solicitud del industrial o la niegue. Podrá también el Ministerio exigir que se
completen los datos o la documentación que se haya presentado, y en ese caso, el término para
resolver se comenzará a contar desde que se cumpla lo ordenado por el Ministerio.
Si la resolución fuere favorable se publicará en el Diario Oficial y se entregará el expediente al
interesado, quien, de acuerdo con el artículo 7º de la Ley 67 de 1926, queda con personería
suficiente para gestionar los juicios de expropiación.
La resolución favorable expresará de manera precisa y sin lugar a duda, el bien o la parte o partes
de él que deben expropiarse, con determinación de los linderos y extensión correspondientes.
La resolución desfavorable se publicará también inmediatamente en el Diario Oficial, en la forma
legal, y el interesado tiene contra ella los recursos comunes que señalan las leyes. 29
expropiaciones de terrenos en las mismas regiones*.
* Artículo 157. En las reservas superficiales que se convengan o acuerden con los contratistas de
conformidad con lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 26, se entenderá excluida el área actual y
futura de las poblaciones y caseríos. No habrá lugar tampoco a expropiación en estas zonas
urbanas.
7 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Código de Minas. Ley 685 de 2001, (agosto 15)
Artículo 13. Utilidad pública. En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárase de
utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases. Por tanto podrán
decretarse a su favor, a solicitud de parte interesada y por los procedimientos establecidos en este
Código, las expropiaciones de la propiedad de los bienes inmuebles y demás derechos constituidos
sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio y eficiente desarrollo.
La expropiación consagrada en este artículo, en ningún caso procederá sobre los bienes
adquiridos, construidos o destinados por los beneficiarios de un título minero, para su exploración o
explotación o para el ejercicio de sus correspondientes servidumbres.
4.1.2. El Código de Minas Código de minas, Ley 685 de 2001, (agosto 15)
Establece una regulación similar a la petrolera, con la facultad o potestad de ordenar
la expropiación sobre cualquier terreno incluso en favor de un particular para llevar a
cabo desde la actividad exploratoria, sin la limitación existente en materia petrolera
referente a la prohibición de ejecutar actos de la industria en zonas urbanas. La
autorización prevista en el Código de Minas es una autorización general, advirtiendo
que las restricciones para el ejercicio de la minería provienen de las regulaciones
ambientales7.
4.1.3. En el mismo orden de ideas el Código de Recursos Naturales (Decreto Ley
2811 de 1974)
Dispone con respecto a los diferentes recursos la declaratoria de utilidad pública para
adelantar programas de conservación de los diferentes recursos (Flora artículo 196
literal a), plantaciones forestales 30
(artículo 231), sistema de parques nacionales (Artículo 335)8
8 COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Código de Recursos Naturales (Decreto Ley
2811 de 1974). ARTÍCULO 195. Se entiende por flora el conjunto de especies e individuos
vegetales, silvestres o cultivados, existentes en el territorio nacional.
ARTÍCULO 196. Se tomarán las medidas necesarias para conservar o evitar la desaparición de
especies o individuos de la flora que, por razones de orden biológico, genético, estético,
socioeconómico o cultural, deban perdurar; entre ellas:
a) Proteger las especies o individuos vegetales que corran peligro de extinción, para lo cual se hará
la declaración de especies o individuos protegidos previamente a cualquier intervención en su
manejo, o para el establecimiento de servidumbres o para su expropiación;
b) Determinar los puertos marítimos y fluviales, aeropuertos y lugares fronterizos por los cuales se
podrán realizar exportaciones de individuos y productos primarios de la flora;
c) Promover el desarrollo y utilización de mejores métodos de conservación y aprovechamiento de
la flora.
ARTÍCULO 231. La ejecución de programas de plantaciones forestales protectoras - productoras o
protectoras podrá acordarse con los propietarios de terrenos ubicados dentro de áreas de reserva
forestal.
Para los efectos del presente artículo, declárase de utilidad pública e interés social la adquisición
de predios; cuando no se llegare a un acuerdo entre el propietario y la administración, se procederá
a gestionar la expropiación.
ARTÍCULO 334. Corresponde a la administración reservar y alindar las áreas del sistema de
parques nacionales aunque hayan sido previamente reservadas para otros fines.
También compete a la administración ejercer las funciones de protección, conservación, desarrollo
y reglamentación del sistema.
ARTÍCULO 335. Cuando sea necesario incorporar tierras o mejoras de propiedad privada en el
sistema de parques nacionales se podrá decretar su expropiación conforme a la ley.
9 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 56 de 1981. ARTÍCULO 16.- Declárase de
utilidad pública e interés social los planes, proyectos y ejecución de obras para la generación,
transmisión, distribución de energía eléctrica, acueductos, riego, regulación de nos y caudales, así
como las zonas a ellos afectadas.
ARTÍCULO 17.- Corresponde al Ejecutivo aplicar esta calificación, de manera particular y concreta
a los proyectos. obras y zonas definidos y señalar la entidad propietaria que está facultada para
expedir el acto a que se refiere el artículo 18.
Parágrafo.-Contra la respectiva providencia no procederá recurso alguno por la vía gubernativa.
4.1.4. La Ley 56 de 1981
Por la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica, y
acueductos, sistemas de regadío y otras y se regulan expropiaciones y servidumbres
de los bienes afectados por tales obras, considera que tales actividades se consideran
como de utilidad pública, y por tanto procede la expropiación como herramienta útil
para su realización, por ello el artículo 16 de la Ley le reconoce la calidad de utilidad
pública9 y además determina el procedimiento expropiatorio, que se explicará más
adelante. Debe resaltarse también, que se le atribuye la facultad o potestad para
demandar la expropiación directamente a empresas industriales y comerciales del
Estado o a Sociedades de Economía Mixta con un capital 31
oficial igual o superior al 90%10.
10 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 56 de 1981. ARTÍCULO 18.- Al igual que la
nación, los departamentos y los municipios, sus establecimientos públicos, sus empresas
industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta en las que la participación del
Estado sea o exceda del 90% del capital y a las cuales esté asignada alguna o algunas de las
actividades previstas en el artículo anterior, están facultadas para decretar la expropiación de los
bienes o derechos que sean necesarios.
El acto administrativo mediante el cual se decreta la expropiación procederá cuando los titulares de
tales bienes, o derechos se nieguen a enajenar o están incapacitados para hacerlo
voluntariamente.
Parágrafo.-Las entidades señaladas en el presente artículo quedan facultadas para adelantar los
procesos judiciales a que haya lugar.
11 COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Código de Régimen Municipal. Decreto-Ley
1333 de 1986. Artículo 335. Las obras cuyos planes y proyectos adopte una Asociación de
Municipios se tendrán, para todos los efectos legales, como de utilidad pública y de beneficio
común; por ende, serán susceptibles de la contribución de valorización y del procedimiento de
expropiación, conforme a los preceptos legales correspondientes.
Las Asociaciones de Municipios tendrán derecho a la asistencia técnica y económica de la Nación,
de los Departamentos y de las entidades descentralizadas.
4.1.5. El Código de Régimen Municipal Decreto 1333 de 1986
Le otorga a las asociaciones de municipios la posibilidad de decretar demandar
expropiaciones para la ejecución de obras que demande el desarrollo de los mismos,
(artículos 6 y 14)11.
4.1.6. La ley 9 de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997
Dispuso una amplia gama de posibilidades para las entidades públicas para adelantar
trámites expropiatorios, no sólo por vía judicial sino que implementó la aplicación de la
expropiación por vía administrativa prevista en la Constitución Política de 1991 en el
artículo 58. Los motivos que se consideraron en la ley abarcan casi todas las
posibilidades de la acción municipal desde obras de infraestructura, trasportes, ornato,
sedes de entidades administrativas, reservas naturales, reservas de expansión entre
32
otros definidos en el artículo 1012. Con respecto al trámite expropiatorio se analizará
en el acápite correspondiente.
12 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 9 de 1989 ARTÍCULO 10. Modificado por la
Ley 388 de 1997, artículo 58. Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos
determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición
de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines:
a) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de la salud,
educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana;
b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de títulos en
urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9ª de
1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en
sectores de alto riesgo;
c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos
urbanos;
d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios
públicos domiciliarios;
e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo;
f) Ejecución de proyectos de ornato, turismo y deportes;
g) Funcionamiento de las sedes administrativas de las entidades públicas, con excepción de las
empresas industriales y comerciales del Estado y las de las sociedades de economía mixta,
siempre y cuando su localización y la consideración de utilidad pública estén claramente
determinados en los planes de ordenamiento o en los instrumentos que los desarrollen;
h) Preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional y local, incluidos el
paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico;
i) Constitución de zonas de reserva para la expansión futura de las ciudades;
j) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos;
k) Ejecución de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios en los términos previstos
en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley;
l) Ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la
modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración
inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en esta ley;
m) El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes.
4.1.7. La ley 41 de 1993
Por la cual se organiza el subsector de adecuación de tierras y se establecen sus
funciones. Autoriza a los organismos constitutivos del sector no sólo a ejecutar obras
públicas, sino también se les atribuye la competencia para 33
demandar la expropiación de terrenos necesarios para esas obras13.
13 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA Ley 41 de 1993. Artículo 6° Expropiación por
motivos de utilidad pública e interés social. Declárese de utilidad pública e interés social la
adquisición de franjas de terrenos, mejoras de propiedad particular o de entidades públicas, la de
predios destinados a la construcción de embalses, o de las obras de adecuación de tierras como
riego, avenamiento, drenaje y control de inundaciones.
Si los propietarios de tales predios, franjas y mejoras que se considere necesario adquirir no los
negociaran voluntariamente, el Himat y demás organismos públicos ejecutores podrán expropiarlos
conforme lo establecen las leyes vigentes.
Artículo 15. Funciones de los organismos ejecutores. Con el fin de lograr los objetivos señalados
en la presente Ley, les corresponde a los organismos ejecutores, como atribuciones especiales,
además de las señaladas en otras disposiciones legales:
14. Adquirir mediante negociación directa o expropiación, predios, franjas de terreno o mejoras de
propiedad de particulares o de entidades públicas, que se requieran para la ejecución y desarrollo
de las obras de adecuación de tierras de conformidad con el artículo 6° de la presente ley.
Tratándose de entidades privadas la expropiación la adelantará el Himat.
14 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA Ley 128 de 1994. Orgánica de Áreas
Metropolitanas. Artículo 14. Atribuciones básicas de la Junta Metropolitana. La Junta Metropolitana
tendrá las siguientes atribuciones básicas:
…
B. Obras públicas y vivienda.
1. Declarar de utilidad pública o de interés social aquellos inmuebles urbanos, suburbanos y rurales
necesarios para desarrollar las necesidades previstas en el Plan Integral de Desarrollo
Metropolitano, así como iniciar los procesos de expropiación de conformidad con las normas
pertinentes.
2. Afectar aquellos inmuebles que sean necesarios para la realización de una obra pública
contemplada en el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano.
4.1.8. La ley 128 de 1994
Orgánica de Áreas Metropolitanas, también les confiere a éstas personas jurídicas de
derecho público la competencia para efectuar declaraciones de utilidad pública y
consecuentes expropiaciones. El órgano interno competente es la Junta
Metropolitana14.
4.1.9. Ley 142 de 1994 de Servicios Públicos Domiciliarios
Otorga esta norma la facultad de decretar la expropiación a los entes territoriales
prestadores de los servicios, igualmente se le atribuye competencia a la Nación,
cuando ella sea quien preste el servicio. Cuando el prestador sea un particular, se le
concede la facultad de solicitarle a la entidad territorial ante la que se presta el servicio
o a la Nación según sea el caso, el decreto de la expropiación de los bienes
necesarios para la prestación del 34
servicio, según lo dispone el artículo 11615.
15 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 142 de 1994. Artículo 116. Entidad facultada para
impulsar la expropiación. Corresponde a las entidades territoriales, y a la Nación, cuando tengan la
competencia para la prestación del servicio, determinar de manera particular y concreta si la
expropiación de un bien se ajusta a los motivos de utilidad pública e interés social que consagra la ley, y
producir los actos administrativos e impulsar los procesos judiciales a que haya lugar.
16 ARTÍCULO 12. Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria:
10. Ordenar y adelantar la expropiación de los predios y mejoras de propiedad privada, o las que
formen parte del patrimonio de entidades de derecho público, cuando realice directamente el
procedimiento de adquisición previsto en el Capítulo VI de la presente Ley.
4.1.10. La Ley 160 de 1994
Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. En el
artículo 12 numeral 10dispuso que el entonces INCORA hoy INCODER contase con la
competencia para adelantar trámites expropiatorios con fines de reforma agraria16.
Como puede observarse el orden jurídico colombiano le otorga unas posibilidades
muy amplias de decretar declaraciones de utilidad pública o incluso de interés social a
diversas clases de entidades públicas, así como le permite también a particulares
solicitarlas para el desarrollo de actividades de colaboración con la administración
tales como las actividades petrolera, minera y de servicios públicos domiciliarios entre
otras.
4.2. EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO
Puede afirmarse que en Colombia existen varios procedimientos para efectuar el
trámite expropiatorio, uno que puede afirmarse como procedimiento general regulado
en el Código de Procedimiento Civil, que se adelanta en sede judicial ante los jueces
civiles del circuito (artículos 16 y 451 a 459), un procedimiento especial judicial
referente a expropiaciones agrarias atribuido a los Tribunales Contencioso
Administrativos (Artículo 33 numeral 2 Ley 160 de 1994 concordado con el artículo
132 numeral 12 del Código Contencioso Administrativo) y un procedimiento
expropiatorio por vía administrativa consagrado en la Ley 388 de 1997
correspondiendo a las entidades autorizadas según el artículo 11 de la Ley 9 de 1989
modificado por el artículo 59 de la Ley 388 de 1997 (Nación, entes territoriales, áreas
metropolitanas, establecimientos públicos, Empresas Industriales y Comerciales del
Estado y Sociedades de Economía Mixta asimiladas –con capital público igual o
superior al 90%- siempre que en los estatutos de las empresas y las 35
sociedades expresamente consten las facultades previstas en el artículo 10 de la Ley
9 de 1989).
4.2.1. Regla general establecida por el Código de Procedimiento Civil
La demanda debe ser formulada por la entidad habilitada, previa expedición del acto
administrativo que ordena la expropiación, anexarse copia del mismo, igualmente del
certificado de matrícula inmobiliaria expedido por la oficina de Registro de
Instrumentos Públicos del círculo en donde se encuentre ubicado el bien. La acción se
dirige contra todos aquellos titulares de derechos reales principales, así como frente a
todos quienes consten en contratos inscritos.
Los términos para la notificación personal son muy cortos (tres días, si pasados no se
ha efectuado se procede a hacerlo por intermedio de edicto, que se publicará por
prensa y radio). Vencido el término de tres días de publicado el edicto y si no ha
comparecido el demandado se le nombra curador ad-litem y continúa el proceso.
El proceso de expropiación no admite la formulación de excepciones de ninguna
clase, sin embargo existe la obligación del juez para pronunciarse de manera oficiosa
acerca de la falta de jurisdicción, compromiso o cláusula compromisoria, inexistencia
o indebida representación del demandante o del demandado, e ineptitud de la
demanda por falta de requisitos formales*.
* El artículo 453 del Código de Procedimiento Civil hace referencia a los numerales 1, 3, 4, 5 y 7 del
artículo 97 de la misma norma.
Vencido el traslado se dictará sentencia (se asemeja al proceso ejecutivo que luego
de la demanda se dicta sentencia que ordena continuar con el trámite), luego de la
notificación de la sentencia a la que le cabe el recurso de apelación se ordena la
cancelación de todos los gravámenes que recaigan sobre el bien y se ordena su
avalúo en el que los peritos se pronunciarán de manera independientemente con
respecto al valor del bien y la indemnización de perjuicios. Frente al avalúo el
demandado podrá discutirlo respecto del monto, por medio de la correspondiente
objeción.
Una vez en firme el avalúo, la entidad debe consignar el valor del mismo y se
procederá a la entrega del bien en diligencia de la que se levantará un acta que
servirá de título registrable en la Oficina de Instrumentos Públicos. En la diligencia de
entrega puede presentarse oposición de un tercero que alegue posesión material o
derecho de retención, pero la oposición no interrumpirá la diligencia de entrega,
simplemente faculta al opositor a que en incidente se le entregue del monto de la
indemnización el valor correspondiente a su derecho, previo avalúo efectuado por los
peritos. 36
Existe una figura un tanto curiosa en el trámite expropiatorio y es la de la entrega
anticipada, consistente en que si la entidad consigna a órdenes del juzgado una suma
correspondiente a una y media veces el valor del avalúo catastral podrá obtener la
entrega del bien antes de que se efectúe el avalúo por los peritos. Nótese que aquí se
genera un inconveniente para los peritos porque una vez obtenida la entrega, la
entidad puede proceder a demoler o modificar el bien con lo que la prueba pericial
tendría sus inconvenientes. No obstante lo anterior, la Corte Constitucional en la
sentencia C-153 de 1994 consideró Constitucional la figura.
En el caso en que el Tribunal Superior de Distrito Judicial, Sala Civil, revoque la
sentencia, se ordenará la devolución del bien y se impondrá a la entidad la obligación
de indemnizar los perjuicios causados y regresar las cosas al estado previo a la
entrega.
Debe anotarse también, que la Ley 56 de 1981 plantea una particularidad con
respecto al procedimiento expropiatorio, por cuanto impone a las entidades
competentes la obligación de intentar la negociación y arreglo directo antes de
proceder a la expropiación (artículo 18). Conservando el régimen previsto en el
Código de Procedimiento Civil.
4.2.2. Procedimiento expropiatorio de la Ley 160 de 1994 (Agrario)
Según lo dispone el artículo 32 de la Ley 160, antes de adelantar el procedimiento
expropiatorio, es necesario que se efectúe una oferta de compra por parte del
INCODER (antes INCORA), al propietario del bien; si el dueño no acepta la propuesta
procederá a formular la demanda de expropiación ante el Tribunal Contencioso
Administrativo del lugar donde se encuentre ubicado el bien, dentro de los dos meses
siguientes a la notificación de la resolución de expropiación, si no lo hace se genera
caducidad de la acción.
Como anexos especiales de la demanda deberán aportarse copia de la prueba del
agotamiento de la etapa de negociación directa, copia de la notificación de la
resolución y un avalúo comercial del bien objeto de la expropiación.
En el Auto admisorio de la demanda, el Tribunal deberá pronunciarse acerca de los
eventos de no presentarse la calidad de heredero, cónyuge, curador y en general
títulos de tenencia sobre los bienes (Numeral 6 del artículo 97 del Código de
Procedimiento Civil), ineptitud de la demanda por falta de requisitos o indebida
acumulación de pretensiones Numeral 7 del artículo 97 del Código de Procedimiento
Civil) para que la entidad subsane estos requisitos. 37
Si se trata del evento de la demanda no comprender a todos los litisconsortes,
(Numeral 9 del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil), se procederá conforme
a lo previsto en la misma codificación para la intervención de los litisconsortes, es
decir, citarlos al proceso y suspender el trámite mientras se les notifica, una vez
notificados el proceso continúa, conservando los citados la facultad de incorporarse al
trámite hasta antes de dictarse sentencia de primera instancia, y se continuará el
trámite siguiendo las reglas de saneamiento del Código de Procedimiento Civil
(Artículo 401).
En el proceso contencioso administrativo, el traslado es la oportunidad procesal con la
que cuenta el demandado para debatir la legalidad de la resolución de expropiación,
pero se exige que previamente se haya interpuesto recurso de reposición en sede
administrativa contra la resolución de expropiación (que es el único posible). Si no se
interpuso el recurso gubernativo el Tribunal no puede estudiar la legalidad de la
resolución para el caso de haberse propuesto como causal de nulidad la expedición
irregular relacionada con los vicios de formación del acto.
El proceso contencioso dispone de unos términos muy cortos en materia probatoria y
en alegaciones, así como unos deberes muy estrictos para el juez con respecto a los
plazos para fallar, llegando incluso a sancionar su desconocimiento con la destitución.
Si la oposición del demandante alegando la nulidad de la resolución de expropiación
prospera, la entidad cuenta con un plazo de 20 días para subsanar los vicios o
reiniciar la actuación administrativa.
La sentencia que ordena la expropiación produce efectos “erga omnes” y se
protocolizará en notaría y se inscribirá en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos competente. La sentencia, el auto que niegue alguna prueba o la apertura
del período, así como la liquidación de la indemnización son los únicos actos
procesales susceptibles del recurso de apelación; también procede en este proceso el
grado jurisdiccional de la consulta.
Con respecto a la entrega del bien, existe una regulación similar a la prevista en el
proceso del Código de Procedimiento Civil, es decir, hay lugar a la entrega anticipada
si el INCODER consigna a órdenes del Tribunal una suma equivalente al avalúo
catastral más un cincuenta por ciento o constituye una póliza de seguros por ese
mismo valor.
De la misma manera prevista en el Código de Procedimiento Civil, se procede para el
avalúo del bien por parte de los peritos y en la entrega del bien a la entidad luego de
la sentencia. Pero si se desestiman las pretensiones de la demanda ordenándose la
restitución del bien y ésta no fuera posible, la Ley 160 de 1994 dispuso que se trata de
una vía de hecho teniendo derecho a la 38
indemnización de todos los perjuicios causados. Finalmente se estableció una
cláusula de remisión general al Código de Procedimiento Civil en lo no previsto para el
procedimiento de expropiación agrario, y al Código Contencioso Administrativo.
4.2.3. Procedimiento expropiatorio judicial de Reforma Urbana (Leyes 9 de 1989
y 388 de 1997)
De la misma manera como ocurre con el trámite previsto por la Ley 56 de 1981 antes
de adelantar el procedimiento expropiatorio, es necesario que se proponga un arreglo
directo entre las partes para habilitar luego la competencia de los tramites
subsiguientes. Frente a ese ofrecimiento no procede ninguna acción contencioso-
administrativa (artículo 12 Ley 9 de 1989 modificado por el 60 de la Ley 388 de 1997).
El ofrecimiento de compra presentado por la entidad impone al inmueble un gravamen
denominado afectación, previsto en los artículos 13 y 37 de la Ley 9 de 1989* que
saca el bien del comercio inicialmente por un plazo de tres años prorrogable hasta
otros tres, en caso de vías el término máximo es de nueve años, durante este período
la entidad deberá efectuar la adquisición del bien; si ésta no se lleva a cabo cesará de
pleno derecho la afectación y el Registrador de Instrumentos Públicos la cancelará a
petición de cualquier persona previa verificación de la no adquisición.
* ARTÍCULO 37. Toda afectación por causa de una obra pública tendrá una duración de tres (3)
años renovables, hasta un máximo de seis (6) y deberá notificarse personalmente al propietario e
inscribirse en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectación
quedará sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que
haya impuesto la afectación o en cuyo favor fue impuesta, durante su vigencia. El Registrador
deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa
constatación del hecho.
En el caso de las vías públicas, las afectaciones podrán tener una duración máxima de nueve (9)
años.
La entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta celebrará un contrato con el
propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida al
mismo por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación. La estimación de los perjuicios
será efectuada por el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" o la entidad que cumpla sus funciones,
en los términos previstos en la presente ley.
Para los efectos de la presente ley, entiéndese por afectación toda restricción impuesta por una
entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de
construcción, o de funcionamiento, por causa de una obra pública, o por protección ambiental.
La afectación de los bienes genera en la entidad la obligación de indemnizar todos los
perjuicios que se deriven. 39
Si fracasa la etapa de arreglo directo procede el trámite expropiatorio que se inicia con
la expedición de la resolución de expropiación por parte del representante legal de la
entidad pública. Para el caso de los entes territoriales no se requiere ordenanza
departamental o acuerdo municipal que autorice la expropiación, de igual manera
ocurre con las áreas metropolitanas; en el caso de las otras entidades es necesaria
una autorización expresa del Consejo de Administración o Junta Directiva que
autorice al representante legal a expropiar. Frente la resolución de expropiación sólo
procede el recurso de reposición, y se aplica un régimen especial de silencio
administrativo para el evento en que la entidad no resuelva el recurso, por cuanto se
dispone que si en quince días no se ha resuelto el recurso la resolución de
expropiación queda en firme.
Contra la resolución de expropiación en firme procede la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho en el término de cuatro meses contados a partir del día
en que el acto que decreta la expropiación queda en firme, que se resolverá por el
Tribunal Contencioso Administrativo del lugar en única instancia. Igual término y
trámite se adelantará si la acción impetrada es la de simple nulidad.
Si hay sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo en la que se declare la
nulidad de la resolución de expropiación antes del fallo del proceso de expropiación
del Juez Civil del Circuito, el trámite civil se suspende y se ordena la devolución del
bien con las indemnizaciones a que haya lugar.
La demanda de expropiación se presentará por el representante legal de la entidad y
sigue las reglas generales previstas en el Código de Procedimiento Civil e incluye
tanto el daño emergente como el lucro cesante* y puede terminarse anticipadamente
el proceso si el propietario del bien se aviene a la oferta de compra de la entidad con
el avalúo realizado, con actualización según el índice de costos de la construcción de
vivienda de ingresos medios que elabora el DANE.
* Ley 388 de 1997 artículo 62 numeral 6: “La indemnización que decretare el juez comprenderá el
daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble expropiado,
para el cual el juez tendrá en cuenta el avalúo comercial elaborado de conformidad con lo aquí
previsto”.
En el proceso judicial tiene aplicación la entrega anticipada prevista en el Código de
Procedimiento Civil, y las reglas previstas para el caso de devolución del bien. La
entidad deberá desarrollar en el bien el proyecto previsto bien sea directamente o
podrá celebrar convenios interadministrativos o contratos con terceros para que
adelanten los proyectos. 40
4.2.4. Procedimiento expropiatorio administrativo de Reforma Urbana Ley 388 de
1997
El trámite se adelantará siempre y cuando no sea posible llevarlo por vía judicial por
existir condiciones de urgencia determinadas en los artículos 64 y 65 de la Ley 388*,
que imponen que dicha declaración sea efectuada por el Concejo Municipal o Distrital
o la Junta Metropolitana.
* Ley 388 de 1997 Artículo 64. “Condiciones de urgencia. Las condiciones de urgencia que
autorizan la expropiación por vía administrativa serán declaradas por la instancia o autoridad
competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea
el caso, mediante acuerdo. Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos”.
Artículo 65. “Criterios para la declaratoria de urgencia. De acuerdo con la naturaleza de los motivos
de utilidad pública o interés social de que se trate, las condiciones de urgencia se referirán
exclusivamente a:
1. Precaver la elevación excesiva de los precios de los inmuebles, según las directrices y
parámetros que para el efecto establezca el reglamento que expida el Gobierno Nacional.
2. El carácter inaplazable de las soluciones que se deben ofrecer con ayuda del instrumento
expropiatorio.
3. Las consecuencias lesivas para la comunidad que se producirían por la excesiva dilación en las
actividades de ejecución del plan, programa, proyecto u obra.
4. La prioridad otorgada a las actividades que requieren la utilización del sistema expropiatorio en
los planes y programas de la respectiva entidad territorial o metropolitana, según sea el caso”.
El trámite expropiatorio administrativo iniciará con la expedición de un acto
administrativo en el que se notifica a los titulares de derechos reales sobre el
inmueble, la oferta de compra. El acto se inscribe en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos luego de ejecutoriado.
El contenido de la resolución de expropiación previsto en el artículo 68 de la Ley 388
contendrá la identificación de bien con linderos y número de matrícula inmobiliaria,
valor de la indemnización y forma de pago, destinación que se le dará al bien según
los motivos de utilidad pública o interés social presentados en la resolución
expropiatoria, orden de inscripción de la resolución en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos y la notificación a los titulares de derechos reales sobre el
trámite expropiatorio, así como de los recursos gubernativos procedentes contra la
resolución.
Igual a como ocurre en el procedimiento judicial, es decir, con respecto a la resolución
de expropiación contra ella cabe el recurso gubernativo de reposición y opera el
silencio administrativo de contenido negativo luego de vencido el término de diez días.
Una vez vencido éste, o resuelta negativamente la reposición o incluso, si no se
interpuso recurso, se inscribirá en la Oficina de Registro la expropiación, previa
demostración de retiro de la suma de la indemnización o la demostración de su
consignación 41
(advirtiéndose que puede efectuarse una consignación parcial del valor), copia de la
cual debe remitirse al Tribunal Contencioso Administrativo competente dentro de los
diez días siguientes. Luego del registro se procederá a la entrega material del bien
expropiado para lo cual la entidad podrá requerir a las autoridades de policía
competentes.
Si no se efectúa la consignación o el pago directamente a los beneficiarios el numeral
4 del artículo 69 dispone que la expropiación no producirá efecto alguno y la entidad
debe nuevamente surtir el trámite de manera completa. De la misma manera la
entidad cuenta con un plazo de tres años para ejecutar el proyecto o la obra prevista,
para lo cual el propietario podrá solicitar al Tribunal Contencioso Administrativo
mediante un proceso abreviado la verificación de la no realización de la obra y se
proceda a ordenar la devolución del bien y el valor correspondiente a devolver a la
entidad descontada la indemnización de perjuicios correspondiente.
Desde la Constitución Política se prevé el control judicial a la expropiación
administrativa, por ello la Ley 388 de 1997 en sus artículos 71 y siguientes le permite
al particular debatir la legalidad de la resolución expropiatoria, el trámite e incluso el
monto de la indemnización, dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria de la
resolución que la impone. El proceso en primera instancia se adelantará ante el
Tribunal Administrativo del lugar, anexándose la prueba de los dineros recibidos o
consignados, y existiendo libertad probatoria.
Si en la sentencia de segunda instancia el Consejo de Estado revoca la expropiación,
se ordenará suspender toda actuación de las entidades públicas expropiantes, se
fijará el monto de la indemnización correspondiente, pudiéndose descontar las sumas
recibidas o incluso ordenarse nuevos pagos sin los perjuicios fueren mayores. Y
finalmente, se permite la aplicación del procedimiento expropiatorio por vía
administrativa para los demás casos que sean autorizados por las leyes si no existe
un procedimiento especial. 42
5. BREVE RESEÑA JURISPRUDENCIAL DE LA EXPROPIACIÓN
COMO AFECTACIÓN A LA PROPIEDAD EN COLOMBIA
Como es apenas lógico, una figura tan compleja como la expropiación, ha sido objeto
de pronunciamiento jurisprudencial tanto de la Corte Constitucional como del Consejo
de Estado, la primera como garante de la integridad Constitucional, y por lo tanto
como guardián de los derechos de los propietarios, así como intérprete de los
postulados normativos superiores.
Por su parte, el Consejo de Estado, también ha emitido pronunciamientos sobre la
figura, por cuanto en su calidad de Supremo Juez de lo Contencioso Administrativo le
corresponde vigilar a la administración pública, quien es la principal operadora jurídica
de la figura.
5.1. LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
5.1.1. C-216-93, Sala Plena, Ref.: Expediente D-218. Acción de inconstitucionalidad
contra varios artículos del Decreto 2655 de 1988 -Código de Minas-, Actores: LUIS
CARLOS SACHICA, GERMÁN CAVELLIER GAVIRIA y GERMÁN MARÍN RUALES.
Magistrado Ponente: Dr. JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO:
La Corte Constitucional en la primera sentencia de constitucionalidad en que aborda
el problema de la expropiación, se enfoca en considerar la necesidad del
establecimiento previo a la expropiación de los motivos de utilidad pública o interés
social por parte del legislador.
“La Constitución, cuando se refiere al legislador y no específicamente al Congreso,
permite que los motivos de utilidad pública o de interés social sean definidos
excepcionalmente por el Ejecutivo, investido, desde luego, de las precisas facultades
extraordinarias contempladas en su artículo 150, numeral 10º (76, numeral 12, de la
Carta Política anterior, a cuyo amparo se expidieron las normas atacadas), vale decir,
en su calidad de legislador extraordinario. Se hace posible el 43
excepcional procedimiento de la expropiación y se afecta mediante éste el derecho
del propietario no para dar satisfacción a intereses privados, sino por razones que
favorecen el beneficio colectivo, lo cual hace legítimo y constitucional que el
propietario pierda su derecho para contribuir a los fines sociales siempre y cuando se
cumpla en su integridad con los presupuestos y requisitos que la Carta exige. En las
normas demandadas no se plasma una posibilidad de expropiación por interés distinto
al público, ni se produce la situación descrita en la demanda, según la cual unos
particulares expropiarían a otros”.
De otro lado, el Juez Constitucional distingue los conceptos de expropiación,
confiscación extinción de dominio afirmando: “La conversión de la propiedad privada
en pública por motivos de utilidad pública o de interés social, que es lo característico
de la expropiación, es una consecuencia derivada de la concurrencia de tales razones
-genéricamente previstas por el legislador en un caso concreto, como culminación de
un proceso y mediante sentencia judicial e indemnización previa, salvo las
excepciones que la Carta Política establece-, de tal manera que no se aplica a título
de sanción por la conducta del propietario sino en desarrollo del principio
constitucional de prevalencia del interés común sobre el particular, que debe ceder
ante aquel en caso de conflicto. La confiscación y la extinción del dominio son
sanciones aplicadas al propietario, pero tampoco tienen idéntico sentido ni obedecen
a las mismas causas. La primera -excluida de nuestro ordenamiento jurídico-
representa el absoluto despojo de la propiedad por acto del Estado que se impone a
título de pena y sin compensación alguna. La segunda, que en el actual sistema tiene
varias expresiones, se produce a raíz de la realización de ciertos supuestos de hecho
establecidos por el Constituyente o el legislador”.…
“El derecho de propiedad que la Constitución garantiza no es arbitrario sino que está
limitado y condicionado en su ejercicio a la realización de los objetivos sociales y
subordinado a ellos, de tal forma que, ante los perentorios términos de la Carta, hoy
no es posible sostener que ésta resulte desconocida por una ley mediante la cual se
exija al propietario el acatamiento a tal principio. La extinción del dominio no es otra
cosa que la pérdida del derecho a partir de su no ejercicio, con sacrificio del interés
individual y del colectivo, o de su ejercicio inconstitucional, por arbitrario y egoísta. La
regulación íntegra de la materia minera no puede tomarse como pretexto para revivir
derechos que, a la luz del ordenamiento jurídico entonces imperante y según claros
preceptos constitucionales, se habían extinguido”. 44
También la Corte Constitucional precisa el concepto de legislador en materia de
expropiación, al contemplar no sólo al Congreso sino que como consecuencia de una
interpretación sistemática, el Ejecutivo también cuenta con esa potestad: “…esta
Corte considera que la Constitución, cuando se refiere al legislador y no
específicamente al Congreso, permite que los motivos de utilidad pública o de interés
social sean definidos excepcionalmente por el Ejecutivo, investido, desde luego, de
las precisas facultades extraordinarias contempladas en su artículo 150, numeral 10º
(76, numeral 12, de la Carta Política anterior, a cuyo amparo se expidieron las normas
atacadas), vale decir, en su calidad de legislador extraordinario. Se trata de garantizar
que la expropiación no pueda ser decretada en casos concretos según el querer de la
autoridad administrativa y sin una previsión normativa de alcance general, impersonal
y abstracto que consagre la viabilidad de aquella”. Y continúa la Corte: ““Así, pues, en
materia de expropiación, la referencia constitucional al legislador implica apenas la
exigencia de ley en sentido material para lo atinente a la definición previa y general de
los motivos que pueden conducir a ella. En otras palabras, nada se opone, dentro de
un criterio de colaboración armónica encaminada a realizar el "telos" de las
instituciones, a que esta función, confiada en principio al Congreso como órgano
representativo y para garantía de los derechos del propietario, sea cumplida, con
arreglo a las exigencias constitucionales, por el Jefe del Estado”.
Es importante mencionar que la Corte Constitucional precisa el alcance de los
artículos 183 y 185 del Código de Minas Decreto 2655 de 1988, con respecto a los
artículos 183 y 185, al precisar que la palabra decretar, que se le atribuye al Ministerio
de Minas y Energía con respecto a las expropiaciones, se debe entender como
adoptar la decisión administrativa que inicie el proceso judicial que conduzca a la
expropiación y no hace referencia a la expropiación por vía administrativa, por cuanto
en el Código de Minas de 1988 no se contemplaba.
De otra parte, afirma la Corte Constitucional que el fin de la expropiación es satisfacer
un interés público de beneficio colectivo que justifica la pérdida del derecho de
propiedad en pro de contribuir a los fines sociales respetando los presupuestos y
requisitos que la Constitucionales.
En el caso de la minería, considera la Corte Constitucional que al ser ésta una
actividad catalogada como de utilidad pública o interés social procede la expropiación
así el beneficiario del título minero 45
sea un particular, reiterando la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia que
esbozó en la sentencia de 3 de agosto de 1989, en la que se analizó la
constitucionalidad del Código de Minas de 1988 a la luz de la anterior Constitución.
Con respecto a la extinción de dominio en materia minera, la Corte Constitucional
aborda el análisis de la figura y la comparó con la extinción de dominio y la
confiscación. En primer lugar se enfoca en el caso del artículo 5º del Decreto 2655 de
1988 (Código de Minas): “…según el cual los derechos de los particulares sobre el
suelo o el subsuelo minero o sobre minas, a título de adjudicación, redención a
perpetuidad, accesión a la propiedad superficiaria, merced, remate, prescripción o
cualquier otra causa semejante, "...se extinguieron en favor de la Nación por el
acaecimiento de las condiciones y el vencimiento de los plazos señalados en los
artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 20 de 1969". “…en consecuencia, los preceptos del
Código no reviven, amplían ni restituyen dichas condiciones y plazos, ni consolidan en
ningún caso los mencionados extinguidos derechos. El tercer inciso preceptúa que los
derechos en mención que hubieren conservado su validez por iniciar y mantener la
explotación económica en los términos del artículo 3º de la Ley 20 de 1969, "...se
extinguen en favor de la Nación si suspenden dicha explotación sin causa justificada,
tal como se previó en el literal b) de dicho artículo".
Recuerda la Corte Constitucional que “la conversión de la propiedad privada en
pública por motivos de utilidad pública o de interés social, que es lo característico de
la expropiación, es una consecuencia derivada de la concurrencia de tales razones -
genéricamente previstas por el legislador en un caso concreto, como culminación de
un proceso y mediante sentencia judicial e indemnización previa, salvo las
excepciones que la Carta Política establece-, de tal manera que no se aplica a título
de sanción por la conducta del propietario sino en desarrollo del principio
constitucional de prevalencia del interés común sobre el particular, que debe ceder
ante aquel en caso de conflicto (artículos 1º y 58 de la Constitución)”.
“En cambio, la confiscación y la extinción del dominio son sanciones aplicadas al
propietario, pero tampoco tienen idéntico sentido ni obedecen a las mismas causas.
La primera -excluida de nuestro ordenamiento jurídico- representa el absoluto despojo
de la propiedad por acto del Estado que se impone a título de pena y sin
compensación alguna. La segunda, que en el actual sistema tiene varias expresiones,
se produce a raíz de la realización de ciertos 46
supuestos de hecho establecidos por el Constituyente o el legislador”.
“Según el artículo 34 de la Constitución, que establece una de sus formas, tal sanción
se aplica como consecuencia de la adquisición del bien mediante enriquecimiento
ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social. La
declaratoria de la extinción del dominio en este caso requiere decisión judicial”.
“Pero también puede ocurrir que se extinga la propiedad por el incumplimiento de la
función social y de las obligaciones inherentes al reconocimiento constitucional de ese
derecho”.
Tanto en materia agraria como en lo que respecta a los bienes urbanos, la legislación
colombiana ha estatuido que la extinción del dominio es declarada mediante acto
administrativo”.
“En efecto, el artículo 6º de la Ley 200 de 1936, sobre régimen de tierras, estableció
en favor de la Nación la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los
predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión durante diez años
continuos. El artículo 1º del mismo ordenamiento expresó que tal posesión consistía
en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios del
dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de
igual significación económica”.
“Según el artículo 33 de la Ley 100 de 1944, los titulares del derecho de dominio o
propiedad sobre predios rurales, que hubieren realizado la explotación económica de
los mismos durante el tiempo indicado en el artículo 6º de la Ley 200 de 1936, y en la
forma en ella prevista, podían obtener la declaración judicial de haber realizado dicha
explotación en los términos y para los efectos consiguientes y, en consecuencia, el
terreno objeto de tales declaraciones, quedaba libre por diez años de la acción
extintiva de dominio”.
Según la Ley 135 de 1961, sobre reforma social agraria, el objeto de la propiedad
como función social consistía en armonizarlo en su conservación y uso con el interés
social, para lo cual -entre otros propósitos- perseguía el de "fomentar la adecuada
explotación económica de tierras incultas o deficientemente utilizadas, de acuerdo con
programas que provean su distribución ordenada y racional aprovechamiento". En el
artículo 3º de esa ley se otorgó competencia a una entidad administrativa, el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria, para "dictar las resoluciones sobre extinción 47
del derecho de dominio privado de que trata el artículo 6º de la Ley 200 de 1936",
actos que requerían, para su validez, la aprobación del Gobierno Nacional impartida
por medio de resolución ejecutiva (artículo 6º, numeral 2)”.
“El artículo 3º de la Ley 4a de 1973, modificatorio del 6º de la Ley 200 de 1936,
estableció en favor de la Nación la extinción del derecho de dominio o propiedad
sobre los predios rurales en los cuales se hubiere dejado de ejercer posesión durante
tres (3) años continuos, salvo fuerza mayor o caso fortuito”.
Para el caso de predios urbanos, recuerda la Corte Constitucional en lo referente a las
áreas urbanas, la Ley 9a de 1989 en el artículo 79, adoptó la extinción de dominio
para los bienes dentro del perímetro, debiendo éstos ser explotados económica y
socialmente. En armonía con la disposición anterior el artículo 86 le atribuyó a los
alcaldes la facultad de declarar la extinción de dominio mediante resolución motivada.
Así mismo, en esta sentencia la Corte reitera jurisprudencia proveniente de la Corte
Suprema de Justicia que planteó en Sentencia de febrero 17 de 1976. M.P.: Dr.
Eustorgio Sarria así: “…como de tiempo atrás lo han venido sosteniendo la
jurisprudencia y la doctrina, "la propiedad desde el punto de vista económico es un
medio de producción que interesa no solamente a su titular y beneficiario, sino a la
sociedad entera, cuya vida contribuye a alimentar". "El título de propietario lleva
implícita la obligación de darle a su derecho una actividad social dentro de un sentido
de solidaridad que conduzca al acrecimiento de la riqueza general y del bien común"
Y continúa la Corte Constitucional citando la jurisprudencia de la Corte Suprema: “…
dentro de esa concepción (de la función social de la propiedad), la extinción del
dominio no es otra cosa que la pérdida del derecho a partir de su no ejercicio, con
sacrificio del interés individual y del colectivo, o de su ejercicio inconstitucional, por
arbitrario y egoísta.
"Ha de destacarse entonces que si bien el Estado Colombiano se sustenta y tiene por
razón de ser filosófica el reconocimiento y la tutela de la propiedad privada y de las
libertades económicas, no puede perderse de vista que la función social que el
Constituyente del 36 adscribió a la primera, y el bien común que encauza y limita a las
segundas, son también postulados básicos que constituyen núcleo esencial de los
principios rectores que nutren nuestra 48
organización política. Significan dichos enunciados que de acuerdo con la filosofía del
sistema económico racional que está a la base de nuestra organización socio-política
y constitucional, el interés público o social condiciona y subordina la iniciativa y el
interés particular y que es fin principalísimo de las competencias intervencionistas del
Estado la realización de los ideales de justicia social y mayor igualdad en que aquella
se inspira". (Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 56 del 14 de
septiembre de 1989).
Con respecto a la Carta Constitucional de 1991, en la sentencia que se estudia C-216-
93, citando la sentencia C-066 de 1993 con respecto a la extinción de dominio,
sostuvo:
"El derecho de propiedad, lo mismo que los demás derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles, está garantizado por la Constitución aunque cada vez con un
carácter menos absoluto (artículo 58 C.N.).
“Así, en aplicación del principio general sobre prevalencia del bien general (artículo 1º
C.N.) deben ceder ante el interés público o social los derechos de particulares que
entren en conflicto con él a propósito de la aplicación de una ley expedida con
fundamento en aquellos motivos, tal como lo dispone el mismo precepto que consagra
la garantía.
(...)
“En cuanto a la extinción del dominio, que es una figura de nuestro Derecho Público
con larga trayectoria institucional cuyos orígenes se remontan a la Reforma
Constitucional de 1936 y que fue acogida en normas legales sobre propiedad agraria
y urbana, en especial las leyes 200 de 1936, 100 de 1944, 135 de 1961, 4a. de 1973 y
9a de 1989, así como por la jurisprudencia y la doctrina, gozaba de entidad propia
entre nosotros a partir del concepto de función social sin que hubiese sido
expresamente mencionada en el texto de la Carta.
“La Constitución de 1991 plasmó la extinción del dominio en el segundo inciso del
artículo 34 señalando que, no obstante la prohibición de la pena de confiscación,
aquella se declarará por sentencia judicial respecto de bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la
moral social. 49
“Tal consagración expresa no implica en modo alguno que la prevista en el aludido
texto sea la única forma constitucional de extinción del dominio, pues aceptarlo así
llevaría a un retroceso que resultaría incomprensible en una Constitución Política que,
como la vigente, proclama entre sus valores fundantes la realización de los postulados
esenciales del Estado Social de Derecho, la efectividad de los derechos, el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, la solidaridad y
la prevalencia del interés general (artículos 1º y 2º de la Constitución)".
En particular, en sentencia C-216-93, la Corte analiza la extinción del dominio en
materia minera así: “…para el caso de la propiedad minera en cabeza de particulares
-que es excepcional tanto a la luz del artículo 202 de la Constitución de 1886, en cuya
vigencia se expidió la Ley 20 de 1969, como bajo el régimen de los artículos 102 y
332 de la Carta de 1991-, el incumplimiento de la función social (artículo 58 C.N.) está
expresamente contemplado por la norma legal transcrita, adoptada, para los fines de
la extinción del dominio, por el artículo sub-examine.
Y continúa con respecto a la extinción en el Código de Minas de 1988: “… El artículo
5º del Código Minero, hoy acusado, "ratifica" en su inciso 1º -como lo ordenó la ley de
facultades (artículo 1º, numeral 5º)- que se verificó una extinción de los derechos de
particulares según los artículos citados, para determinar a continuación que las
disposiciones del Código "...no reviven, amplían ni restituyen dichas condiciones y
plazos, ni convalidan en ningún caso los mencionados extinguidos derechos".
“La Corte no encuentra inconstitucional este inciso, pues él solamente contiene un
testimonio histórico y una reiteración en el sentido de que los efectos jurídicos ya
producidos por las normas que gobernaron las situaciones en referencia no cambiaron
en virtud de la expedición del Código Minero. Es decir, la regulación íntegra de la
materia minera no puede tomarse como pretexto para revivir derechos que, a la luz
del ordenamiento jurídico entonces imperante y según claros preceptos
constitucionales, se habían extinguido”.
…
“Por otra parte, no puede olvidarse que la propiedad privada del subsuelo y de los
recursos que en él se encuentren es excepcional. Ellos pertenecen al Estado, como lo
declara el artículo 332 de la Constitución, reiterando un principio fundamental de
nuestro Derecho Público. 50
“El artículo 4º de la Constitución de 1886 manifestaba que el territorio, con los bienes
públicos que de él forman parte pertenece únicamente a la Nación, al paso que el 202
reivindicaba la pertenencia nacional sobre las minas y salinas que pertenecían a los
extinguidos estados soberanos y sobre las minas de oro, de plata, de platino y de
piedras preciosas existentes en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos
constituidos a favor de terceros y de los que por leyes anteriores hubieren adquirido
los descubridores y explotadores sobre algunas de ellas.
…
“Es natural, entonces, que quienes son beneficiarios de ese reconocimiento
excepcional de propiedad particular queden sujetos a las obligaciones que su derecho
lleva implícitas y sometidos a las consecuencias legales de su indiferencia o
abandono.
“Ahora bien, la operancia del supuesto de hecho que configura la extinción del
dominio (incumplimiento de la función social de la propiedad minera), en los términos
del artículo 3º, literal b), de la Ley 20 de 1969, requiere de una providencia que lo
reconozca y declare, previa oportunidad de defensa del particular interesado. No
podría ser de otra manera, si se atiende a lo dispuesto en el artículo 29 de la
Constitución Política, a cuyo tenor la garantía del debido proceso es aplicable a toda
clase de actuaciones judiciales o administrativas. La exequibilidad del artículo
acusado está condicionada al cumplimiento de este mandato constitucional”.
5.1.2. C-153-94. Sala Plena, REF: Demanda No. D-415. Norma acusada: Artículo
457 del Decreto No. 1400 de 1970 (Código de Procedimiento Civil). Actor: Pedro
Yances Salcedo, Tema: Expropiación, entrega anticipada, sentencia de indemnización
previa y carácter reparatorio de la indemnización. Magistrado Sustanciador:
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
En esta sentencia la Corte Constitucional define la expropiación “como una operación
de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del
dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y
mediante una indemnización previa”.
En otro acápite del fallo, la Corte Constitucional aborda el problema de la entrega
anticipada entendiendo que ella es un mecanismo previo para garantía de la tenencia
del bien propio del trámite expropiatorio, mas no el ejercicio de la expropiación misma
así: “…La entrega anticipada no es entonces un mecanismo que 51
anticipa los efectos de una eventual sentencia judicial sino que la petición de entrega
es una medida cautelar, por razones de utilidad pública o interés social, bajo el
supuesto de que la persona cuyo bien ha sido expropiado va a recibir una
indemnización justa, previa al traspaso del dominio”.
En último término, se advierte en esta sentencia el carácter reparatorio de
expropiación afirmando que: “La indemnización es pues una consecuencia de la
facultad expropiatoria del Estado. Ella se explica por el deber de reparación que surge
a raíz del ejercicio de dicha facultad: la producción de un daño generado por una
actividad legítima de la acción administrativa. La actividad es legítima porque la
expropiación sólo opera por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el
legislador, prevaleciendo así el interés general para cumplir los fines esenciales del
Estado, de que trata el artículo 2° superior: promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución. La indemnización no es compensatoria, esto es, ella no es un
presupuesto o una condición de la indemnización que genera una compensación a
cargo del Estado y a favor del expropiado, por el enriquecimiento patrimonial del
primero. Si así fuera, la indemnización se fijaría con base en el valor objetivo del bien
y no, como ordena la Constitución, "consultando los intereses de la comunidad y del
afectado". De aceptarse la tesis del carácter compensatorio de la indemnización se
tendría que concluir que la expropiación es una simple conversión de valores: los
bienes expropiados se reemplazan por su equivalente en dinero y no comprendería
por tanto los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación. La
indemnización en tal caso no sería entonces justa, como lo ordena el artículo 21
numeral segundo del Pacto de San José. Es evidente que la indemnización prevista
por el artículo 58 de la Constitución es reparatoria y debe ser plena, ya que ella debe
comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al
propietario cuyo bien ha sido expropiado. Y en caso de que no haya forma de
comprobar el lucro cesante, se puede indemnizar con base en el valor del bien y el
interés causado entre la fecha de entrega del mismo y la entrega de la
indemnización”. 52
5.1.3. C-179-1994. REF.: Expediente No. P.E. 002. Revisión constitucional del
proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara "Por la cual se regulan
los estados de excepción en Colombia", Magistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ.
En este fallo, la Corte analizando la constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria
de Estados de Excepción aborda los problemas de la expropiación sin indemnización
y de la ocupación temporal de inmuebles considerando que: “El Gobierno Nacional
está autorizado para decretar expropiaciones en periodo de guerra exterior, única y
exclusivamente cuando las necesidades de la misma lo aconsejen, mediante
indemnización, cuyo pago se hará con posterioridad a los acontecimientos. Dicha
expropiación sólo recae sobre bienes muebles, pues para el caso de los inmuebles, el
inciso segundo del mismo precepto constitucional citado, sólo permite la ocupación
temporal de los mismos, y exclusivamente para atender las exigencias de la guerra o
para destinar a ella sus productos. Aclarar que el control jurisdiccional por vía
contencioso administrativa, y a petición de parte, de las decisiones que en esta
materia se dicten, está referido única y exclusivamente a las resoluciones o actos
administrativos que se expidan en relación con la cuantía de la indemnización, y la
responsabilidad del Estado, más no en lo que respecta al decreto legislativo expedido
por el Gobierno, pues como es de todos sabido, este último ordenamiento está sujeto
al control de la Corte Constitucional”.
5.1.4. Sentencia No. C-370/94, Sala plena REF.: EXPEDIENTE No. RE-060.
Revisión Constitucional del Decreto No. 1185 de junio 10 de 1994 "Por el cual se
dictan normas sobre expropiación por vía administrativa y se adoptan otras medidas".
Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORÓN DÍAZ
En esta sentencia, la Corte aborda el problema de los motivos que puede esgrimir la
administración para decretar la expropiación, así como los límites con que cuente el
juez al momento de controlar la legalidad de la declaratoria así:
“En nuestro régimen constitucional, la causa expropiandi por la vía administrativa, no
sólo debe estar integrada por los motivos de utilidad pública o de interés social, sino,
además, por la determinación legal de los casos en que ella podrá proceder, como
ocurre en este decreto. Esta Corporación encuentra que la Constitución Nacional de
1991, establece un límite especial al contenido de la función de control judicial sobre
los actos administrativos correspondientes, ya que en la controversia que se 53
suscite no se puede plantear discusión sobre los motivos invocados por el legislador
en la disposición que haga la declaración de interés público o de utilidad social, los
cuales no podrán ser objeto de la controversia contencioso administrativa que se
puede plantear por el afectado; empero, esto no impide el conocimiento que de ellos
haga esta Corporación por vía del control abstracto de constitucionalidad, sea por vía
de la acción ciudadana, del control previo de las objeciones presidenciales, o, como
en este caso, por vía del control automático de los decretos de emergencia. Entiende
la Corte que la limitación impuesta al juez contencioso y al titular del derecho de
dominio o de los derechos reales objeto de la expropiación, no se extiende ni al
contenido del acto administrativo por razones de legalidad y constitucionalidad, ni al
contenido de este juicio de constitucionalidad que debe cumplir la Corte en abstracto”.
En el mismo orden de ideas, se pronuncia la Corte, con respecto a la expropiación por
vía administrativa, advirtiendo que no se trata de un mecanismo para desconocer el
derecho de defensa, sino que es una herramienta expedita con que cuenta la
administración para el logro de los cometidos estatales.
“Se estableció en la nueva Constitución de 1991, un nuevo mecanismo desconocido
en nuestro régimen que, según lo advierte el propio Constituyente, permitirá agilizar y
hacer más efectivo el trámite de expropiación, en busca de la realización del
compromiso social admitido por la Carta Política, dando la posibilidad de que ésta se
adelante por vía administrativa, previa la definición legal de los casos en los que
procede y con la definición del procedimiento administrativo que corresponda, bajo las
reglas constitucionales del debido proceso y del derecho de defensa. En verdad, la
figura de la expropiación por vía administrativa no está prevista para facilitar el
desconocimiento arbitrario de la garantía constitucional del derecho a la propiedad
privada y a los demás derechos adquiridos con justo titulo, pues el Constituyente
pretende únicamente que, por vía administrativa, se adelante una expropiación que,
mediante un trámite jurídico, público y breve, previa la indemnización económica,
responda a motivos de interés social y de utilidad pública”.
Así mismo, la H. Corte Constitucional reitera la posibilidad de establecer el
procedimiento expropiatorio por el ejecutivo actuando como legislador excepcional,
sosteniendo: “…tampoco resulta extraño al régimen constitucional colombiano que
sea el ejecutivo nacional y en desarrollo de la institución de la emergencia, el que
actúe como legislador de excepción, y establezca el régimen que 54
corresponda para señalar el procedimiento de la expropiación por vía administrativa
aplicable a los casos en que ella debe adelantarse; precisamente estos regímenes
constitucionales están previstos para asegurar al ejecutivo atribuciones precisas, que
le permiten dictar decretos con fuerza de ley para atender con sus previsiones a la
solución de la situación que genera la emergencia y nada se opone a que dentro de
los restantes límites constitucionales así lo decrete. Desde luego, no es recomendable
que proliferen disposiciones ad hoc para situaciones y asuntos tan delicados; empero,
la Constitución Nacional no repudia ni sanciona dicha competencia y ni siquiera
permite afirmar que exista un límite implícito que impida que durante el régimen de
Emergencia, así lo disponga el Gobierno Nacional sometido a los requisitos
constitucionales sustanciales”.
5.1.5. Sentencia No. C-389/94. Sala Plena, REFERENCIA: EXPEDIENTE D-488.
ACTOR: LUIS GABRIEL MORENO LOVERA. TEMA: Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 62 (parcial) de la ley 81 de 1993. MAGISTRADO
PONENTE: ANTONIO BARRERA CARBONELL.
En este fallo, se hace la distinción entre la extinción de dominio y la expropiación
planteando los elementos constitutivos de cada una de las instituciones, en los
siguientes términos: “La expropiación constituye un medio o instrumento del cual
dispone el Estado para incorporar al dominio público los bienes de los particulares,
previo el pago de una indemnización, cuando éstos se requieran para atender o
satisfacer necesidades de "utilidad pública e interés social", reconocidas o definidas
por la ley, con intervención de la autoridad judicial (expropiación por vía judicial) o
mediante la utilización de los poderes públicos propios del régimen administrativo
(expropiación por vía administrativa). También se le ha dado sustento a la
expropiación con fundamento en la función social de la propiedad cuando se la utiliza
con fines de redistribución de la propiedad o para conminar a los propietarios a
explotar las tierras en forma eficiente o con arreglo a programas de producción
diseñados por el Estado. La extinción del dominio, en su concepción original, resulta
del incumplimiento de la obligación económica que le impone la Carta al dueño del
bien (función social), de aprovechar su propiedad con un sentido social, esto es, útil a
la comunidad, ajeno, por lo mismo, al abuso que implica detentarla sin perseguir
mediante su explotación un rendimiento productivo mínimo. Pero igualmente es
posible la extinción del dominio, en las condiciones que establezca el legislador,
cuando a pesar de que el propietario 55
cumple con la función económica asignada a la propiedad, desatiende o ignora el
deber de preservar y restaurar los recursos naturales renovables y,
consecuencialmente, viola el derecho que tienen todas las personas a gozar de un
ambiente sano”.
En el mismo orden de ideas, la Corte analiza la función social como fundamento de la
expropiación y su influencia en la extinción de dominio: “La función social se traduce
en la necesidad de que el propietario de un bien lo aproveche económicamente,
utilizando sistemas racionales de explotación y tecnologías que se adecuen a sus
calidades naturales y que permitan la utilización de los recursos naturales, buscando
al mismo tiempo su preservación y la protección ambiental. La inexplotación del bien o
su aprovechamiento irracional y degradante, supone de hecho la violación del
principio de la función social de la propiedad y autoriza naturalmente la extinción del
dominio del propietario improvidente o abusivo. La aplicación de la medida no
conlleva, como es obvio suponerlo, una compensación económica o indemnización
por la privación del bien, puesto que la extinción del dominio constituye
fundamentalmente una sanción por la violación de un deber de origen constitucional”.
También, la Corte clarifica el fundamento de una de las modalidades de extinción de
dominio basado en el enriquecimiento ilícito: “Entre las múltiples innovaciones que
introdujo la Carta Política de 1991, se destaca una modalidad de extinción del dominio
o propiedad, que no se sustenta en el concepto tradicional de la función social y la
cual constituye, a no dudarlo, un instrumento jurídico eficaz con miras a moralizar las
costumbres, desestimular la cultura del dinero fácil, a apoyar las acciones estatales e
implementar los procesos judiciales encaminados a detener y reprimir el
enriquecimiento ilícito como fuente mediata o inmediata de la propiedad en sus
diferentes manifestaciones”. Continúa la Corte, en su análisis, planteando otra
comparación con la figura del comiso, como instrumento que priva del derecho de
propiedad sobre los bienes con los que se comete un delito: “…el comiso de los
bienes que sirvieron de instrumento para la comisión del delito, el objeto mismo del
delito y los productos derivados de este; no obstante, materialmente y por los efectos
de la medida, el comiso equivale en la práctica, en algunos casos y como está
regulado en las referidas disposiciones, a una extinción de dominio, el Estado no
puede avalar o legitimar la adquisición de la propiedad que no tenga como fuente un
título válido y honesto; es decir, que la propiedad se obtiene en cierto modo mediante
la observancia de los principios éticos. La protección estatal, en consecuencia, no
cobija a la 56
riqueza que proviene de la actividad delictuosa de las personas; es decir, no puede
premiarse con el amparo de la autoridad estatal la adquisición de bienes por la vía del
delito; el delincuente debe saber que el delito no produce utilidades, sino que por el
contrario coloca a éste en la obligación de otorgar una retribución a la sociedad a
través de la pena”.
Pero también hace el Tribunal Constitucional Colombiano una advertencia clara en
materia de aprehensión de bienes en el proceso penal, por cuanto esta no es un título
jurídico suficiente para que el bien pase definitivamente al Estado así:”…la extinción
del dominio prevista en el art. 34, necesariamente se vincula con la existencia de un
delito, cuya materialidad debe ser establecida en un proceso penal y en el cual se
haya determinado la autoría del responsable. Resulta por lo demás extraño y, desde
luego, censurable, que la ley establezca una causal de extinción del dominio diseñada
por fuera de los presupuestos constitucionales que la definen y caracterizan, pues
repugna la idea de justicia y a la vigencia de un orden justo, que la simple omisión de
una persona en no reclamar un bien propio, aprehendido por razones del azar o del
abuso de las autoridades dentro de una investigación penal, tenga por sí misma la
virtualidad de despojarlo de su dominio. La omisión del interesado en reclamar un bien
no vinculado a un proceso penal, cuando más lo puede caracterizar como una
persona descuidada, pero jamás se le puede dar el mismo tratamiento que
corresponde a quien se señala como responsable de un delito”.
5.1.6. Sentencia No. C-428/94. Sentencia Sala Plena. REFERENCIA: EXPEDIENTE
D – 545. ACTOR: CARLOS ALBERTO MANTILLA GUTIÉRREZ. Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 128 (parcial), 129 (parcial), 130 y 133 de la ley
104 de 1993. MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO BARRERA CARBONELL.
En este fallo, la Corte hace claridad en cuanto a la obligatoriedad de la inscripción de
oferta de adquisición voluntaria antes de proceder a la expropiación, considerando
que: “…el carácter relativo y no absoluto del derecho de propiedad que ha sido
reconocido por esta Corte en diferentes sentencias, habilita al legislador para
establecer restricciones a dicho derecho cuando medien razones de interés general
que razonablemente las justifiquen; por lo tanto, si por ministerio de la ley se ha
declarado de utilidad pública e interés social la adquisición de aquellos predios
situados en las zonas aledañas o adyacentes a las explotaciones petroleras, no
resulta un 57
despropósito la medida complementaria de la inscripción de la oferta en la oficina de
registro correspondiente para asegurar y facilitar dicha adquisición”.
“Es necesario establecer un límite a la posibilidad de la negociación directa -la cual
propiamente no constituye una etapa obligada de orden constitucional para la
adquisición de un predio que se requiere para cumplir una finalidad de utilidad pública
e interés social- con el fin de dar paso al procedimiento de expropiación. Por lo tanto,
resulta apenas obvio que se establezca una etapa preclusiva de la negociación
directa, porque de no ser así, quedaría a la voluntad de los interesados el que la
administración pudiera ejercer sus competencias constitucionales y legales en materia
de expropiación. Es decir, quedarían supeditados a los intereses particulares los
intereses públicos o sociales”.
5.1.7. Sentencia No. C-106/95. Sala Plena. REF: Expediente L.A.T. 29. Revisión
oficiosa de la Ley 146 de 1994, "por medio de la cual se aprobó la convención
Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores
migratorios y de sus familiares". Hecha en New York, el 18 de diciembre de 1990.
Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ.
En este fallo la Corte, precisa el alcance de la expropiación sin indemnización por
razones de equidad así: “La prohibición de expropiar arbitrariamente a los
trabajadores migrantes no impide que el Estado Colombiano pueda proceder a la
expropiación por razones de equidad, en cumplimiento de lo establecido por el último
inciso el artículo 58 de la C.P. Lo contrario constituiría una discriminación injustificada
en favor de los trabajadores extranjeros en detrimento del principio de igualdad”.
“La exequibilidad de los artículos 15, 46 y 47 de la “Convención Internacional sobre la
protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares”,
aprobada mediante la Ley 146 de 1994, se declara bajo el entendido de que el Estado
colombiano mantiene su derecho de dictar normas tributarias, cambiarias y
monetarias que establezcan un trato igual entre trabajadores migratorios y sus
familias y los nacionales, para la importación y exportación de bienes de uso personal,
enseres domésticos, transferencia de ingresos y ahorros hacia el exterior, así como
para proceder a la expropiación por razones de equidad y a la extinción del dominio
en los eventos previstos en el artículo 34 58
de la CP. En consecuencia, el Presidente de la República hará la correspondiente
reserva”.
5.1.8. Sentencia C-358/96. Referencia: Expediente L.A.T.-062. Revisión
constitucional del "ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA Y EL GOBIERNO DEL REINO UNIDO DE LA GRAN BRETAÑA E
IRLANDA DEL NORTE, POR EL CUAL SE PROMUEVEN Y PROTEGEN LAS
INVERSIONES", suscrito en Londres el 9 de marzo de 1994, y de la Ley 246 de 1995,
que lo aprueba. Magistrados Ponentes: Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ y Dr. JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Este es un pronunciamiento importante en materia de expropiación y su régimen en
los tratados internacionales, por cuanto en este caso concreto, según la Corte, “…El
convenio prohíbe a las partes, de modo terminante, una forma de expropiación que el
artículo 58 de la Carta expresamente autoriza. Ahora bien: es indudable que de
aceptarse como válida la restricción que se viene analizando, contenida en el
Convenio, se estaría avalando un trato diferente (discriminatorio), preferente para los
nacionales y las empresas originarias del Estado que con Colombia suscribe el
Tratado y, consecuencialmente, más gravoso para las personas y empresas de otros
países y, además, específicamente, para los nacionales colombianos”.
Sin embargo, enfatiza la Corte que: “En lo que toca con la Constitución Política de
1991, la norma constitucional consagrada puso fin a toda discusión, no sólo en lo
referente a las posibles demandas de inexequibilidad contra la ley que define los
motivos de utilidad pública o de interés social para la expropiación, sino en relación
con las eventuales acciones que, a partir de discrepancias sobre lo que es equitativo y
lo que no lo es, pudieran intentarse contra el acto concreto de expropiación por
razones de equidad adoptado por el Congreso con la mayoría exigida”.
“En efecto, el inciso final del artículo 58 de la Carta excluye expresamente de toda
forma de control judicial las indicadas determinaciones del legislador, que
corresponden a su libre y autónoma decisión, al afirmar: "Las razones de equidad, así
como los motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el legislador, no
serán controvertibles judicialmente".
“La referencia normativa es genérica y, por tanto, cobija tanto los cargos por
inconstitucionalidad como los que pudieran invocarse 59
pretendiendo la vulneración de preceptos legales de índole sustancial o procesal en lo
referente al concepto de "equidad".
Con ello, concluye la Corte, afirmando que ningún tratado puede desconocer la
Constitución Política, y tampoco puede alterar el régimen expropiatorio previsto en la
legislación interna.
5.1.9. Sentencia C-379/96. Sala Plena. Referencia: Expediente L.A.T. 061.
Revisión constitucional de la Ley 245 del 29 de diciembre de 1995, por medio de la
cual se aprueba el "Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República de Cuba sobre promoción y protección recíproca de
inversiones", suscrito en Santafé de Bogotá el 16 de julio de 1994. Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Aquí la Corte Constitucional, reitera jurisprudencia en materia de expropiación y
tratados internacionales, cuando, considera que: “…la cláusula sobre expropiación es
inconstitucional al prohibir a las partes contratantes, de modo terminante, una forma
de expropiación que el artículo 58 de la Constitución colombiana expresamente
autoriza; igualmente por infringir el derecho a la igualdad y desconocer la constitución
de monopolios. Ahora bien: es indudable que de aceptarse como válida la restricción
que se viene analizando, contenida en el Convenio, se estaría avalando un trato
diferente (discriminatorio), preferente para los nacionales y las empresas originarias
del Estado que con Colombia suscribe el Tratado y, consecuencialmente, más
gravoso para las personas y empresas de otros países y además, específicamente,
para los nacionales colombianos”.
5.1.10. Sentencia C-531/96. Sala Plena. Referencia: Expediente D-1287. Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 16 (parcial) de la Ley 1ª de 1991. Actor: Darío
Giovanni Torregroza Lara. Magistrado Ponente: Dr. JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ
GALINDO
Consideró la Corte con respecto a la competencia para el trámite de la expropiación
ordinaria: “Únicamente cuando se trata de expropiación ordinaria se decide sobre su
procedencia y aplicación en los estrados judiciales, por demanda que presente la
administración en los términos que la ley contemple y con base en los motivos de
utilidad pública o interés social que ella misma haya definido, siendo controvertible en
el curso del proceso, además del monto de la indemnización, si en efecto se
configuran en el respectivo caso los motivos de ley para expropiar y si se han 60
atendido por la administración las disposiciones legales pertinentes”.
“No podría sostenerse que la disposición fuera inconstitucional, por haber modificado
la normatividad del Código de Procedimiento Civil para el caso del proceso de
expropiación, cuando se trate de terrenos necesarios para establecer puertos.
Estamos ante un caso que el legislador ha considerado especial y ha querido
señalarle sus propias reglas, entre las cuales cabe, sin duda, la relativa al juez
competente para conocer de tal proceso. El texto señala con claridad que el
competente para tramitar el proceso expropiatorio en estos casos y para resolver
sobre la expropiación es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo”.
5.1.11. Sentencia C-008/97. Sala Plena. Referencia: Expediente L.A.T.-074.
Revisión constitucional del “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia
y el Gobierno de la República del Perú sobre Promoción y Protección Recíproca de
Inversiones”, suscrito en lima el 26 de abril de 1994" y de la Ley 279 del 13 de mayo
de 1994 por medio de la cual se aprueba dicho Convenio. Magistrado Ponente: Dr.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.
En este fallo, la Corte luego de reiterar su jurisprudencia en materia de tratados sobre
protección a inversión extranjera ratifica la prohibición de alterar por la vía del tratado
las normas sobre expropiación: “La Corte considera que el artículo es inexequible
pues prohíbe a las partes contratantes, de modo terminante, una forma de
expropiación que el artículo 58 de la Constitución colombiana expresamente autoriza.
Además, de esa manera, esa disposición infringe el derecho a la igualdad y
desconoce la regulación constitucional de los monopolios”.
5.1.12. Sentencia C-374/97. Sala Plena. Referencia: Expedientes acumulados D-
1551, D-1553, D-1554, D-1556, D-1559, D-1561, D-1562, D-1568, D-1570 y D-1571.
Demandas de inconstitucionalidad instauradas contra la Ley 333 de 1996, "Por la cual
se establecen las normas de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en
forma ilícita". Actores: Luis Antonio Vargas Álvarez, Jorge E. Peñuela García, Ramiro
Basili Colmenares Sayago, Carlos Enrique Martínez Palacio, José Gustavo Villamizar
Santacruz, Marlon Yovanni Colmenares Velosa, Andrés De Zubiría Samper, José Luis
Roys Aguilar, Soledad Arias Ramírez, Gustavo Salazar Pineda, José William
González Zuluaga, Franky Urrego Ortiz, Pedro Pablo Camargo, Germán 61
Navarro Palau, Raúl Duarte Fajardo. Magistrado Ponente: Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
En este fallo, la Corte Constitucional al analizar la exequibilidad de la Ley 793 de 1997
sobre extinción de dominio hace las siguientes consideraciones: “…en cuanto a la
normatividad impugnada, es claro que su objeto no consiste en establecer limitaciones
o restricciones a derechos fundamentales que la Carta Política haya garantizado pura
y simplemente -lo que haría indispensable el trámite estatutario en guarda de su
intangibilidad y aun podría conducir, según la magnitud de aquéllas, a la
inexequibilidad de lo que se dispusiera-, sino que mediante su expedición se busca
contemplar los mecanismos institucionales, y especialmente procesales, para
desarrollar una norma de la propia Constitución que, de suyo y expresamente,
consagró una forma jurídica orientada a declarar el no reconocimiento de un derecho,
por tener éste un origen turbio, lo cual en nada se opone a la garantía, allí mismo
contemplada, de que en Colombia no se aplicará la pena de confiscación. Es la propia
Constitución la que plasma en esa materia la norma básica, luego si se echan de
menos la jerarquía del mandato, quejándose de que se la haya dejado en el plano
ordinario cuando ha debido dársele rango estatutario, por la materia de la cual se
ocupa, el pedimento de inconstitucionalidad pierde sentido en cuanto la regla
mencionada, respecto de la garantía constitucional, tiene su mismo nivel -el de la
propia Constitución- y goza, desde luego, de autoridad superior a la de las leyes
estatutarias. El objeto de la Ley consiste en la determinación de los mecanismos
judiciales aptos para la efectividad de una institución creada por el propio
Constituyente. No puede haber derecho fundamental a la adquisición ilícita de
bienes”.
En ese mismo fallo reitera las diferencias entre la extinción de dominio y la
expropiación: “La expropiación implica el ejercicio de una potestad, de la cual es titular
el Estado Social de Derecho, que le permite, con el cumplimiento de los requisitos
constitucionales, quitar la propiedad individual sobre un determinado bien en beneficio
del interés colectivo. La expropiación en nada se asemeja a la extraordinaria figura
consagrada en el artículo 34, inciso 2, de la Constitución. Aquélla, como lo indicó la
Corte Constitucional, implica la conversión de la propiedad privada en pública por
motivos de utilidad pública o de interés social, por razones de equidad o por la
necesidad de responder adecuadamente a los requerimientos de la guerra, pero "no
se aplica a título de sanción por la conducta del propietario sino en desarrollo del
principio constitucional de 62
prevalencia del interés común sobre el particular, que debe ceder ante aquél en caso
de conflicto". Pero, además -lo que es relevante en este análisis-, la expropiación
supone el reconocimiento que hace el Estado de que el afectado es titular de un
derecho y justamente por eso, salvo el caso de las razones de equidad declaradas por
el Congreso, la Carta exige su resarcimiento, mientras que, en el caso de extinción del
dominio en la forma consagrada por el inciso 2 del artículo 34 constitucional, el
supuesto primordial de la indemnización desaparece, dado el vicio original que
empaña el dominio, hasta el punto de provocar que el Estado lo declare extinguido
desde siempre”.
“La extinción del dominio es una institución autónoma, de estirpe constitucional, de
carácter patrimonial, en cuya virtud, previo juicio independiente del penal, con previa
observancia de todas las garantías procesales, se desvirtúa, mediante sentencia, que
quien aparece como dueño de bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias
previstas por la norma lo sea en realidad, pues el origen de su adquisición, ilegítimo y
espurio, en cuanto contrario al orden jurídico, o a la moral colectiva, excluye a la
propiedad que se alegaba de la protección otorgada por el artículo 58 de la Carta
Política. En consecuencia, los bienes objeto de la decisión judicial correspondiente
pasan al Estado sin lugar a compensación, retribución ni indemnización alguna”.
“No se trata de una sanción penal, pues el ámbito de la extinción del dominio es
mucho más amplio que el de la represión y castigo del delito. Su objeto no estriba
simplemente en la imposición de la pena al delincuente sino en la privación del
reconocimiento jurídico a la propiedad lograda en contravía de los postulados básicos
proclamados por la organización social, no solamente mediante el delito sino a través
del aprovechamiento indebido del patrimonio público o a partir de conductas que la
moral social proscribe, aunque el respectivo comportamiento no haya sido
contemplado como delictivo ni se le haya señalado una pena privativa de la libertad o
de otra índole. Será el legislador el que defina el tipo de conductas en las cuales se
concretan los tres géneros de actuaciones enunciadas en el mandato constitucional”.
“La extinción del dominio en la modalidad prevista por el artículo 34 de la Carta traza
límites materiales al proceso de adquisición de los bienes y simultáneamente otorga al
Estado la herramienta judicial para hacer efectivo y palpable el postulado, deducido
del concepto mismo de justicia, según el cual el crimen, el fraude y la inmoralidad no
generan derechos. La disposición constitucional da lugar a que se 63
propicien las investigaciones, los trámites y los procedimientos orientados a definir -si
prosperan las pretensiones de las entidades estatales que ejerzan la acción- que
jamás se consolidó derecho alguno en cabeza de quien quiso construir su capital
sobre cimientos tan deleznables como los que resultan del comportamiento
reprobable y dañino”.
Además la Corte hace también la diferenciación con la confiscación así: “En cuanto a
la confiscación, rechazada en nuestro Ordenamiento, tampoco se confunde con la
figura objeto de estudio, pues si bien no ocasiona indemnización ni compensación
alguna, así ocurre por tratarse de una sanción típicamente penal, y no del específico
objeto patrimonial que caracteriza a la extinción del dominio. Esta, tiene varias
expresiones y se produce a raíz de la realización de ciertos supuestos de hecho
establecidos por el Constituyente o el legislador”.
Desde otra óptica, también la Corte precisa la naturaleza procesal de la sentencia de
extinción de dominio, advirtiendo: “La sentencia mediante la cual, después de
seguidos rigurosamente los trámites legales y una vez observadas las garantías del
debido proceso, se declara la extinción del dominio, desvirtúa la presunción de que
quien exhibía la titularidad de la propiedad de uno o varios bienes, que se procuró en
contra del orden jurídico, la tenía de manera legítima. Se trata, entonces, de una
providencia judicial que no crea a partir de su vigencia el fenómeno de la pérdida de
una propiedad que se tuviera como derecho, sino que declara -como el artículo 34 de
la Constitución lo estatuye claramente- que tal presunta propiedad, dado su irregular
origen, nunca se hizo merecedora de la garantía ofrecida por la Constitución, ni a la
luz del artículo 30 de la Carta Política anterior, ni con arreglo al 58 de la hoy vigente.
Estos preceptos han partido del esencial presupuesto de la licitud para cobijar bajo el
manto de la legitimidad y la tutela jurídica el derecho alegado por alguien. Resulta,
entonces, que la sentencia es meramente declarativa: aquél que aparecía como titular
del derecho de propiedad jamás lo fue ante el Derecho colombiano, pues su titularidad
estaba viciada desde el principio”.
Con respecto a la naturaleza de la extinción de dominio, la Corte precisa que: “La
naturaleza de la institución prevista en el artículo 34, inciso 2, de la Carta Política no
se convierte en penal por tal circunstancia, pues uno es el motivo que da lugar al
ejercicio de la acción y otro es el efecto de la sentencia, que en esta materia no
consiste en una pena sino en la declaración judicial de que por los hechos pasados -
fundados en el delito- no pueden en el futuro 64
invocarse por quien pasaba por propietario, para defender un "derecho" suyo que ni
antes ni después estuvo amparado por la Constitución. Y ello sin que la sanción
patrimonial de que se trata dependa de la suerte del proceso penal ni de la
responsabilidad de esa índole por el delito en cuestión”.
También precisa la sentencia el tipo de bienes a los que apunta la extinción: “La
extinción del dominio recae única y exclusivamente sobre los bienes adquiridos por
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la
moral social, y sólo hasta el monto de la adquisición no protegida constitucionalmente,
pues lo lícitamente adquirido escapa por definición a la declaración judicial
correspondiente, a menos que se trate de bienes equivalentes a los mal habidos,
sobre el supuesto de que, como lo indica el artículo 6 de la Ley, resultare imposible
ubicar, incautar o aprehender los bienes determinados que primariamente debían ser
afectados por la medida”.
“Es natural que sea el Estado el beneficiario inicial de la sentencia que decreta la
extinción del dominio, recibiendo física y jurídicamente los bienes respectivos, toda
vez que ha sido la sociedad, que él representa, la perjudicada por los actos ilícitos o
inmorales que dieron lugar al aumento patrimonial o al enriquecimiento irregular de
quien figuraba como propietario. Es la organización política, por tanto, la que debe
disponer de esos bienes, y la que debe definir, por conducto de la ley, el destino final
de los mismos”.
También precisa la Corte que en la extinción de dominio se prohíbe toda forma de
compensación o indemnización: “En realidad, la "pérdida" de la que habla el artículo
acusado no es tal en estricto sentido, por cuanto el derecho en cuestión no se hallaba
jurídicamente protegido, sino que corresponde a la exteriorización a posteriori de que
ello era así, por lo cual se extingue o desaparece la apariencia de propiedad existente
hasta el momento de ser desvirtuada por la sentencia. Es claro que, mientras tal
providencia no esté en firme, ha de presumirse que dicha apariencia corresponde a la
realidad, pues suponer lo contrario implicaría desconocer las presunciones de
inocencia y buena fe plasmadas en la Constitución, pero ya ejecutoriado el fallo,
acaba esa apariencia, entendiéndose que sustancialmente, y a pesar de haber estado
ella formalmente reconocida, jamás se consolidó el derecho de propiedad en cabeza
de quien decía ser su titular. En ese orden de ideas, el artículo 1, bajo examen, no
viola la Carta Política por haber excluido toda forma de contraprestación o
compensación por la declaración judicial. Se pone aquí de presente una de las
diferencias más claras entre la 65
extinción del dominio y la expropiación. Esta última, salvo el caso extraordinario de las
razones de equidad calificadas por el legislador, exige la indemnización por regla
general. A la inversa, en la extinción del dominio no hay nada qué indemnizar”.
También entra la Corte a distinguir entre la extinción, el decomiso y la incautación de
bienes: “La figura de la extinción del dominio prevista en la Constitución, no
corresponde a una "constitucionalización" de los institutos legales conocidos como
comiso e incautación de bienes, los cuales, sin perjuicio de aquélla, siguen
cumpliendo, respecto de todo proceso penal, el objetivo que les es propio, tanto para
la investigación correspondiente como en lo relacionado con el vínculo existente entre
el ilícito y la destinación a él de cierto bien, o entre el delito y el provecho ilegítimo que
de él podría derivarse. La extinción del dominio, no cobija toda clase de delitos, al
paso que el decomiso y la incautación de bienes son aplicables en términos
generales, como lo contemplan las normas procesales pertinentes, a un cúmulo de
hechos punibles que escapan a la excepcional medida contemplada por el artículo 34,
inciso 2, de la Constitución. Además, mientras el decomiso es una medida inmediata,
adoptada por la autoridad que la ley indique sin necesidad del agotamiento de todo un
proceso, precisamente por cuanto está concebida para servir a los fines del mismo, la
extinción del dominio requiere, por expreso mandado constitucional, de sentencia
judicial, previo el agotamiento del proceso, con todas las garantías previstas en el
artículo 29 de la Carta. Mal puede afirmarse que se trate de las mismas instituciones”.
En cuanto a la naturaleza de la acción, la Corte afirma que: “Se trata de una acción
real, pues el proceso se inicia y se desarrolla en relación con bienes concretos y
determinados, y la sentencia, salvo el caso de los llamados bienes equivalentes, ha
de referirse a ellos, especificándolos, para declarar -si la acción prospera- que se ha
extinguido el dominio que sobre ellos ejercía la persona contra la cual se ha intentado,
o sus causahabientes que actuaron de mala fe”.
Y además, en el ejercicio de la acción se castiga las maniobras tendientes a confundir
a las autoridades, por cuanto: “Si se mezclan bienes de procedencia ilícita con otros
que fueron adquiridos lícitamente, la extinción del dominio procederá sólo hasta el
monto del provecho ilícito, distinción razonable y necesaria, porque el fundamento de
la extinción del dominio está en la adquisición, no ajustada a Derecho, o contraria a la
moral pública, del bien correspondiente. Resultaría opuesto a la seguridad jurídica y
altamente lesivo del artículo 6 y del mismo 34 de la Constitución un precepto general
e indiscriminado que llevara a aplicar tan grave 66
sanción a una persona sobre la totalidad de su patrimonio sin introducir diferenciación
alguna entre los bienes según su origen”.
Y continúa: “…el legislador ha partido de un supuesto fundado en la realidad: quien
adquirió un bien de manera ilícita buscará muy probablemente deshacerse de él,
aprovechando casi siempre la buena fe de otros, y, de todas maneras, si lo consigue,
habrá logrado el provecho equivalente, que estará radicado ahora en el dinero o en
otros bienes. Sobre éstos o sobre los que los sustituyan dentro de su patrimonio cabe
la extinción del dominio para hacer realidad el principio según el cual la sociedad no
puede premiar el delito ni la inmoralidad. Establecer lo contrario llevaría a aceptar
figuras tan corruptoras y dañinas como el lavado de activos, que no están cobijadas
por la protección constitucional de la propiedad. De nuevo en esta norma quedan
protegidos los derechos de los terceros de buena fe, por lo cual, si los bienes
equivalentes a los ilícitamente adquiridos se traspasan a otra persona, que ha obrado
sin dolo ni culpa grave, respecto de ella no tiene lugar la declaración de extinción del
dominio”.
5.1.13. Sentencia C-127/98. Sala Plena. Referencia: Expediente D-1805. Demanda
de inconstitucionalidad en contra del artículo 22 (parcial) de la ley 9° de 1989, y
artículos 70 (parcial) y 71 (parcial) de la ley 388 de 1997. Actor: Luis Eduardo Montoya
Medina. Magistrado Ponente: Dr. JORGE ARANGO MEJÍA.
En esta decisión, la Corte reitera que en los procesos contencioso-administrativos
procede la suspensión provisional por expreso mandato de la Carta y no es posible
ninguna limitación de orden legal.
“La Corte considera que la exclusión en los procesos de expropiación es
inconstitucional, por violar el artículo 238 de la Constitución, por las siguientes
razones: la suspensión provisional de un acto administrativo, es una garantía esencial
para el ciudadano frente a una decisión ostensiblemente violatoria de normas
superiores. Es la manera más expedita para impedir que los efectos de una decisión
administrativa, violatoria de normas superiores, continúe produciendo consecuencias,
que sólo cesarían cuando se produjera la sentencia respectiva. Asunto que puede
tardar muchos meses, e incluso años. Esta figura de la suspensión provisional,
también resulta beneficiosa para la propia administración, pues, al impedir que se
continúen los efectos del acto administrativo violatorio, la responsabilidad del Estado
frente al 67
afectado, en términos económicos y de daño social, en caso de una sentencia
desfavorable para la administración, puede ser sustancialmente menor”. Y continúa:
“Corresponde a la ley señalar las razones y los requisitos para la procedencia de la
suspensión provisional, pero bajo los siguientes dos presupuestos: que se trate de
actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, y que la
decisión sobre su procedencia sólo le corresponde a la jurisdicción contencioso
administrativa. No puede, pues, la ley ni decidir en cuáles procesos administrativos
opera o no la suspensión, ni otorgarle a otra jurisdicción tal facultad. De otra manera,
el legislador estaría invadiendo una competencia que le corresponde por norma
constitucional sólo al Consejo de Estado o a los Tribunales Administrativos”.
5.1.14. Sentencia C-059/01. Sala Plena. Referencia: expediente D-3210. Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 71, numeral 6 de la Ley 388 de 1997 "por la
cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras
disposiciones”, Actores: Jorge Lara Urbameja y Luis Felipe Botero Aristizábal,
Magistrada Ponente: Dra. MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
En primer lugar, la Corte reitera los principios primordiales que orientan la
expropiación a saber: “i) el principio de legalidad fundamento de todo Estado de
Derecho, ii) la efectividad del derecho de defensa y del debido proceso del particular
que va a ser expropiado y iii) el pago de una indemnización que no haga de la
decisión de la administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido en el
artículo 34 de la Constitución”.
En otro acápite del fallo, presenta las excepciones a los principios fundamentales,
pero más desconocimiento de los mismos, plantea unas reglas específicas:
“1. Como excepción al pago de indemnización, se señaló que el legislador, por
motivos de equidad, determinaría los casos en que procedería la expropiación sin
indemnización. En razón a los efectos de tal decisión, se impuso que la misma habría
de adoptarse por una mayoría cualificada.
2. Como excepción al principio según el cual la expropiación debe ser decretada
mediante sentencia judicial, se facultó al legislador para señalar los casos en que ésta
procedería por vía administrativa. En este evento, la decisión de expropiación la
adopta 68
directamente la administración mediante un acto administrativo y sin intervención
judicial previa. Sin embargo, quedó abierta la posibilidad de la intervención judicial con
posterioridad al acto expropiatorio, a través de una acción contenciosa administrativa,
en donde podría discutirse tanto la decisión misma de expropiación adoptada por la
administración, como el precio fijado por ésta como indemnización.
3. En todos los casos de intervención judicial, la discusión no podría versar sobre los
motivos de utilidad pública, de interés social o de equidad definidos por el legislador
en la ley expedida para el efecto. Esta prohibición la consagró la Carta de 1991, con
fundamento en múltiples decisiones jurisprudenciales de las distintas corporaciones
judiciales del orden nacional. Prohibición que para muchos, excluía igualmente, la
posibilidad de instaurar en contra de la ley en la que se definían los motivos de utilidad
pública, de interés social o de equidad, la acción pública de constitucionalidad”.
Posteriormente, la Corte en este fallo, retoma los argumentos presentados en el
Congreso para la supresión de la expropiación sin indemnización por motivos de
equidad en la siguiente forma:
“La expropiación aparece en el mismo artículo 58 constitucional como un argumento
que asegura al Estado, que tiene la dirección del proceso económico y la prestación
de los servicios públicos, la potestad de afectar la propiedad privada. Sin embargo tan
grande poder debe ejercerse, como todos los poderes en el Estado Constitucional en
los términos establecidos en la propia Constitución y en las leyes.
"Esto nos lleva a considerar otros principios fundamentales de la Carta: También
somos estado de derecho y el principio de legalidad expresado particularmente en el
artículo 6, es pilar para que haya actos del Estado exentos de control y mucho menos
contrarios a la Constitución.
"La expropiación debe respetar estos principios, y es aquí donde la previsión
normativa del inciso final del artículo 58 de la Carta resulta fuera de contexto, cuando
no contradictorio con los postulados que como principios fundamentales trae el título
primero de la Carta. Una expropiación por razones de equidad no controvertible
judicialmente, es extraño al marco general de derechos y garantías de los propietarios
de los bienes y derechos en Colombia; una ley cuyo contenido de utilidad pública o de
interés social no pueda 69
discutirse en los tribunales es un acto dictatorial del legislador que desconoce la
primacía de la Constitución y el debido proceso.
"Las anteriores razones, expuestas por doctrinantes y tratadistas desde el momento
mismo en que entró a regir la Constitución de 1991 nos llevan a proponer a los
honorables Senadores respaldar la propuesta de los proyectos de Acto legislativo,
pero en el sentido de derogar los incisos 5 y 6 del actual artículo 58 de la
Constitución" (Gaceta del Congreso No. 245, de 30 de octubre de 1998. p.5-6).
5.1.15. Sentencia C-158/02. Sala Plena. Referencia: expediente D-3709. Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 98 de la Ley 388 de 1997 “por la cual se
modifica la Ley 9a de 1989, y la Ley 3a de 1991 y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Billy Andric Torres Cortés. Magistrado ponente: Dr. ALFREDO
BELTRÁN SIERRA.
En este fallo, la Corte reitera su jurisprudencia al respecto de la inconstitucionalidad
sobreviniente con respecto a la derogatoria por el Congreso de los incisos 5 y 6 del
artículo 58 de la Constitución Política (Sentencia C-059/01),
También en la sentencia, se aborda el análisis de la expropiación para el caso de las
viviendas de interés social y la aplicación de la figura de la privación de la propiedad
como instrumento de legalización para proveer de vivienda digna de otros sectores de
la población.
“En efecto, el artículo 58 de la Carta, al igual que lo hacía el artículo 30 de la
Constitución anterior con la reforma de que fue objeto mediante el Acto Legislativo No.
01 de 1936, autoriza la expropiación mediante sentencia judicial e indemnización
previa por motivos de utilidad pública o de interés social; y agrega que, cuando el
legislador así lo determine tal expropiación puede realizarse por vía administrativa
sujeta a la acción contencioso administrativa, incluso respecto del precio”.
“A la luz de esta disposición constitucional, resulta absolutamente claro que el artículo
53 de la Ley 9 de 1989 forma parte de un conjunto normativo que tiene por finalidad la
“legalización de títulos para la vivienda de interés social”, razón esta que aplicando el
principio de conservación del derecho y una interpretación teleológica de las normas
legales, saca avante la constitucionalidad del texto del primer inciso del artículo 53
ibídem, y su parágrafo, suprimiendo las expresiones a que se hizo referencia en el
numeral 70
precedente, como quiera que, sin ellas el texto de esa norma quedaría así “Declárase
que existen motivos para decretar la expropiación cuando el propietario de un
inmueble ubicado en sitio apto o no apto para urbanizar, en contravención a las
normas sobre uso del suelo o fuera del perímetro sanitario y urbano de un municipio,
del Distrito Especial de Bogotá [hoy Distrito Capital], de un área metropolitana, de la
Intendencia de San Andrés y Providencia [hoy departamento], o sin contar con los
permisos y licencias requeridos por las leyes y acuerdos, aprovechándose de la
necesidad de vivienda de los ocupantes, venda, prometa en venta, promueva o tolere
la ocupación de dicho inmueble para vivienda de interés social”.
“En los eventos previstos en el inciso anterior, competerá únicamente a las entidades
territoriales enumeradas en el inciso anterior donde se encuentre el inmueble ordenar
la expropiación correspondiente. Los ocupantes tendrán derecho a que dicha entidad
les otorgue la propiedad sobre los lotes así ocupados, sin que haya lugar a pagos
adicionales, y podrán en todo caso exigir del vendedor la restitución de las sumas que
hubieren pagado, junto con intereses moratorios. Competerá a la entidad territorial
adelantar las acciones necesarias a nombre de los ocupantes e invertir las sumas
recuperadas en la provisión de obras y servicios en el inmueble expropiado”.
“La expropiación de que trata el presente artículo no se extenderá a las
construcciones y mejoras de los ocupantes de viviendas de interés social”.
“Y el parágrafo adicionado al artículo 53 de la Ley 9 de 1989, mediante el artículo 98
de la Ley 388 de 1997, no deja duda de que se refiere a los ocupantes de inmuebles
de “los estratos 1 y 2 de la metodología de estratificación socioeconómica vigente”,
para lo cual dispuso que “el Alcalde Municipal o Distrital iniciará directamente el
proceso de expropiación por vía administrativa, aplicándose el procedimiento previsto
en el artículo 69 y siguientes de la presente ley”
“Queda entonces fuera de duda que se trata de expropiación administrativa por
razones de interés social como un instrumento ideado por el legislador para adelantar
la reforma urbana, y en relación con las viviendas ocupadas por quienes
socioeconómica se clasifican en los estratos 1 y 2 de la población. Siendo ello así, se
encuentra entonces por la Corte que se cumple con la autorización del legislador
respecto de los motivos para adelantar una 71
expropiación administrativa, que, además, queda sujeta al control de legalidad de la
jurisdicción contenciosa administrativa, lo que, en consecuencia, en nada contradice
el texto actual del artículo 58 de la Carta, norma en cuya interpretación
necesariamente ha de tenerse en cuenta que el Estado Colombiano se definió por la
Constitución como “Social de Derecho”, lo que le da a las normas constitucionales una
connotación específica que ha de servir de derrotero no sólo para su interpretación
sino para el actuar de todas las autoridades públicas.
5.1.16. Sentencia C-294/02. Sala Plena. Referencia: expediente LAT-209. Revisión
constitucional de la ley 672 de 2001 “Por medio de la cual se aprueba el „Acuerdo
entre la República de Colombia y la República de Chile para la promoción y protección
recíproca de las inversiones‟ y su protocolo, hechos en Cartagena de Indias, el 22 de
enero de 2000 y sus canjes de notas aclaratorios, de 22 de enero de 2000, y de 9 y 30
de marzo de 2000”. Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA. Bogotá,
D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil dos (2002).
En esta sentencia, la Corte reitera su jurisprudencia con respecto a los tratados
internacionales de protección a la inversión extranjera (BIT‟S) en lo referente a la
expropiación, planteada en las sentencias C-358 de 1996, C-379 de 1996 y C-008 de
1997, con la advertencia de cambio normativo generado luego de la derogatoria de los
incisos 5 y 6 del artículo 58 de la Constitución Política referidos a la expropiación sin
indemnización.
En este fallo, se reiteran los pilares de la expropiación, requisitos que debe cumplir la
expropiación por utilidad pública o interés social, y se concentra en el análisis de la
expropiación de las inversiones extranjeras:
“El Acuerdo que aquí se examina se adecua a nuestro ordenamiento constitucional al
establecer que para que un inversionista pueda ser privado de su inversión en el
territorio de la otra parte contratante, se requiere que exista una ley que por motivos
de utilidad pública o de interés social así lo disponga; que las medidas no sean
discriminatorias; y que vayan acompañadas del pago de una indemnización pronta,
adecuada y efectiva. De la legalidad de la medida y del monto de la indemnización se
podrá reclamar ante las autoridades judiciales de la parte que la adoptó. Si bien en el
Convenio no se señala expresamente que la indemnización debe ser previa y que la
decisión debe ser autorizada en cada caso concreto por sentencia judicial, o por la vía
72
administrativa si se trata de uno de los eventos que el legislador expresamente ha
señalado, así habrá de entenderse pues en éste se dispone que las medidas serán
adoptadas por los Estados contratantes, “según lo previsto en sus respectivas
constituciones”.
En el mismo orden de ideas, plantea la constitucionalidad de la protección a las
inversiones extranjeras restringiendo la aplicación de la expropiación a los según el
artículo VI del tratado a siguientes eventos:
“Así se establece que ninguna de las partes contratantes puede adoptar medida
alguna que prive directa o indirectamente, a un inversionista de la otra parte
contratante de su inversión, salvo que se cumplan estas condiciones:
- que la medida sea adoptada por medio de ley, por causa de utilidad pública, interés
nacional o interés social, según la Constitución del respectivo país;
- que las medidas no sean discriminatorias,
- que las medidas vayan acompañadas de disposiciones para el pago de una
indemnización pronta, adecuada y efectiva”.
Reitera la Corte, con respecto a la indemnización que ella se establecerá a partir del
el valor de mercado que las inversiones afectadas tengan el día antes a la fecha en la
que la medida haya sido adoptado o haya llegado a conocimiento público. Y afirma en
concreto la Corte: “…cuando resulte difícil determinar dicho valor, la indemnización
será fijada de acuerdo con los métodos de valoración internacionalmente aceptados,
tales como el capital invertido, su depreciación, el capital repatriado hasta esa fecha,
el valor de la reposición y otros factores relevantes. Ante cualquier demora
injustificada en el pago de la indemnización, a partir de la fecha en que la medida se
haga efectiva se reconocerán intereses a la tasa del mercado sobre el valor de la
misma hasta la fecha de pago”. Reitera también que judicialmente se puede debatir la
legalidad de la decisión expropiatoria como de la indemnización.
5.1.17. Sentencia C-1074/02. Sala Plena. Referencia: expediente D-4062.
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3 del artículo 61; el numeral 3 del
artículo 62; el inciso 1 (parcial) y los parágrafos 1 y 2 (parcial) del artículo 67; los
numerales 1 (parcial), 2 (parcial) y 4 (parcial) del artículo 70; el inciso 3 (parcial) del
numeral 5, del artículo 70 y los incisos 1 (parcial), 2 (parcial) y 3 73
del artículo 128 de la Ley 388 de 1997; los artículos 29 y 30 (parcial) de la Ley 9 de
1989; y el artículo 37 (parcial) del Estatuto Tributario (D.E. 624 de 1989), modificado
por el artículo 171, Ley 223 de 1995. Demandante: Omar Edgar Borja Soto,
Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA. Bogotá, D. C., cuatro
(4) de diciembre de dos mil dos (2002)
En esta sentencia, la Corte reitera su jurisprudencia en materia de expropiación en lo
que respecta a los motivos de que dan lugar a ella, su desarrollo legal, fines y régimen
jurídico afirmando: “En desarrollo de las disposiciones constitucionales que regulan la
protección de la propiedad privada y que establecen la posibilidad de expropiación por
razones de utilidad pública o interés social, el legislador ha regulado esta figura para
los ámbitos de las reformas agraria, minera, urbana y para garantizar la protección
ambiental, entre otros. Tal desarrollo legal incluye el establecimiento de los motivos de
utilidad pública o interés social que justifican dicha limitación de la propiedad, la
definición de las entidades competentes para adelantar la expropiación, el
procedimiento que debe seguirse en cada caso, las formas de pago que aseguren la
indemnización previa, así como los medios de defensa judicial con que cuentan
quienes sean afectados por la decisión de expropiación”.
Explica la Corte que el cuerpo normativo que regula la expropiación por reforma
urbana se integra por las Leyes 9 de 1989, 388 de 1997 y el Código de Procedimiento
Civil, advirtiéndose que en la Ley 388 se desarrolló el precepto constitucional de la vía
administrativa para la expropiación. Estableció la finalidad de dichas normas así: “…al
regular los instrumentos de reforma urbana, contienen las directrices que deben
seguir las administraciones locales y los ciudadanos para cumplir con los fines
sociales y de utilidad pública del ordenamiento urbano. Dichas leyes promueven la
democratización de la propiedad urbana e introducen factores de racionalidad en el
diseño y desarrollo de los centros urbanos. Si bien la reforma urbana comparte con la
reforma agraria fines sociales de redistribución de la propiedad, tiene manifestaciones
específicas relativas a las peculiaridades del desarrollo urbano y de la planificación
urbana que han llevado al legislador a adoptar un régimen especial en materia de
expropiación en el contexto de las urbes”.
De otro lado, también se resalta los eventos en que procede la expropiación en
materia de reforma urbana previstos en el artículo 58 de la Ley 388 de 1997,
relacionados con programas de 74
intervención y mejoramiento urbano, así como la prevención y atención de desastres.
Además, continúa la Corte, reiterando la condición excepcional en la que procede la
expropiación por vía administrativa, afirmando que para su aplicación se deben
verificar dos tipos de requisitos: “sustanciales y procedimentales. En cuanto a los
primeros, es necesario que: a) existan condiciones de urgencia, mencionadas
taxativamente en la ley; y b) que se presenten los motivos de utilidad pública o interés
social específicos que autorizan este tipo de expropiación. Tales motivos son algunos
de los enumerados en el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, ya citado, y, además, “el
incumplimiento de la función social de la propiedad por parte del adquirente en pública
subasta,” de los terrenos e inmuebles objeto del procedimiento de enajenación
forzosa para proyectos de desarrollo y construcción prioritaria, previsto en el capítulo
VI de la Ley 388 de 1997. Los principales requisitos procedimentales son: a) que el
concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, mediante acuerdo, hayan
determinado cuál será la autoridad competente para declarar la urgencia; y b) que
dicha autoridad efectivamente declare la urgencia. “
Para el Tribunal Constitucional colombiano la expropiación no puede convertirse en la
primera opción con que cuenta la administración, por cuanto debe intentarse
previamente la negociación directa, y sólo cuanto ésta fracase se podrá acudir a la
expropiación: “…etapa previa de negociación, a través de la cual la entidad intenta
adquirir el bien, de tal forma que se evite la iniciación del proceso expropiatorio
propiamente dicho. Esta etapa se inicia con una oferta de la administración al
particular para adquirir el bien por el precio base fijado por la entidad. Luego sigue una
etapa de negociación directa con el particular. Si el proceso de negociación directa
resulta exitoso, se pasa a la etapa de transferencia del bien y de pago del precio
acordado. Si el proceso de negociación fracasa, empieza la etapa expropiatoria
propiamente dicha, la cual culmina con el traspaso del título traslaticio de dominio al
Estado y el pago de la indemnización al particular expropiado”.
La Corte, reitera su jurisprudencia en cuanto a considerar a la expropiación como una
manifestación del Estado Social de Derecho y por tanto como una actividad reglada
del Estado, afirmando: “En el Estado social de derecho, la protección del derecho de
propiedad y los demás derechos adquiridos está vinculada a los principios de
solidaridad y de prevalencia del interés general (C.P. art 1). Precisamente, la función
social inherente a la propiedad está 75
orientada a realizar los intereses de la comunidad y por ello impone a quien sea
propietario que, sin renunciar al ejercicio de sus derechos, contribuya a la realización
de intereses que trascienden la esfera meramente individual”.
También se recalca en el fallo la naturaleza compleja de la expropiación por vía
administrativa, donde: “…intervienen las tres ramas del poder, aun cuando la
intervención del juez es sólo eventual, pues depende de que el particular afectado
decida controvertir la decisión de expropiación, el precio indemnizatorio o las formas
de pago. En materia de expropiación por vía administrativa el legislador debe además
señalar los casos especiales en que ésta procede”.
De la misma manera, apunta la Corte que: “…Otra garantía constitucional importante
es la exigencia de que la indemnización sea previa, como requisito sustancial de la
expropiación. El artículo 58 reitera en este punto el principio ubi expropriatio ibi
indemnitas, según el cual el sacrificio que representa la expropiación debe ser
indemnizado con el objeto de reparar la afectación del derecho de propiedad privada y
preservar el principio de igualdad ante las cargas públicas”. Y continúa: “…la
indemnización por expropiación debe cumplir dos características: 1) debe ser previa; y
2) debe fijarse consultando los intereses de la comunidad y del afectado. Si bien el
texto del artículo 58 superior no exige expresamente que la indemnización sea “justa”,
ni tampoco señala si debe ser “plena” o si debe ser pagada en dinero.
En otro acápite de la sentencia en comento se recuerda el contenido de la sentencia
C-153 de 1994, donde la Corte anotó que “la expropiación exige la indemnización
previa a la transferencia del derecho de dominio…, aun cuando el texto constitucional
no menciona expresamente si la indemnización por expropiación debe ser justa, esta
exigencia se ha deducido de la referencia que hace el texto del artículo 58 de la Carta
a la necesidad de ponderar los intereses de la comunidad y del afectado al momento
de fijar la indemnización por expropiación”.
Con respecto al problema del valor de la indemnización, la Corte Constitucional reitera
su jurisprudencia con respecto a que en suma a pagar debe conciliarse el interés de la
comunidad y el del afectado. Todo ello armonizando lo dispuesto en el Preámbulo y el
artículo 21 del Pacto de San José (que integra el bloque de constitucionalidad por
tratarse de un tratado de derechos humanos), que plantea “ninguna persona puede
ser privada de sus bienes, 76
excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de
interés social en los casos y según las formas establecidas por la ley”.
Por ello también reitera que: “la indemnización prevista por el artículo 58 de la
Constitución es reparatoria, ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro
cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado. Y en
caso de que no haya forma de comprobar el lucro cesante, se puede indemnizar con
base en el valor del bien y el interés causado entre la fecha de entrega del mismo y la
entrega de la indemnización”. Se reconoce además que si el particular sufre daños
adicionales a la pérdida patrimonial del inmueble, el cálculo del resarcimiento q, no se
limita a considerar el valor comercial del bien, sino que puede abarcar los daños y
perjuicios sufridos por el afectado por el hecho de la expropiación, pero advierte: “La
indemnización en caso de expropiación no debe cumplir siempre una función
restitutiva y, por eso, no tiene que ser integral”.
En este punto del análisis, sostiene la Corte que existe una diferencia primordial en
los regímenes planteados por los artículos 58 y 90 en cuanto a responsabilidad
patrimonial del Estado, porque “en primer lugar, el artículo 58 se refiere a un daño que
no es antijurídico, puesto que el mismo texto constitucional establece que el particular
debe soportar la carga de ser expropiado, es decir, el daño resultado de la
expropiación sí debe ser soportado por el expropiado, lo cual no significa que dicho
daño no deba también ser indemnizado, por mandato expreso de la Constitución. La
existencia de tal deber justifica que la indemnización en caso de expropiación no
tenga siempre que ser integral –como si lo exige el artículo 90 Superior. En segundo
lugar, el artículo 58 Superior regula expresamente la fijación de la indemnización en
caso de expropiación para indicar que ésta no se basa exclusivamente en los
intereses del afectado, es decir, en el interés privado en que la indemnización sea lo
más elevada posible y comprenda todas las cargas que ha soportado, sino que ha de
fundarse también en los intereses de la comunidad. La fijación de la indemnización se
hará “consultando los intereses de la comunidad y del afectado”, cuando el perjuicio
es resultado de una expropiación, no de un daño antijurídico previsto en el artículo 90.
En tercer lugar, tradicionalmente la indemnización en caso de expropiación no ha
comprendido el daño moral, como por ejemplo el que puede resultar del especial
afecto que el propietario tuviera por el bien expropiado. Ello indica que en este caso la
expropiación no tiene que ser integral. En cambio, en materia de responsabilidad
patrimonial del 77
Estado por daños antijurídicos, la indemnización sí comprende el daño moral”.
“De tal manera que el requisito constitucional de que la indemnización sea justa, lleva
necesariamente a no exigir que siempre responda integralmente a los intereses del
afectado. En ciertas ocasiones dicha indemnización puede cumplir una función
meramente compensatoria, en otras, una función reparatoria que comprenda tanto el
daño emergente como el lucro cesante, y ocasionalmente una función restitutiva,
cuando ello sea necesario para garantizarle efectividad de derechos especialmente
protegidos en la Carta, como se verá a continuación”.
Pero, al planteamiento antes formulado, la Corte advierte que la indemnización sí
puede ser restitutiva “respecto de sujetos y bienes especialmente protegidos por la
Constitución.
Si bien, tal como se examinó en las Secciones anteriores, la Carta exige que la
indemnización en caso de expropiación sea previa y justa, el artículo 58 de la Carta no
exige que al particular le sea pagada una indemnización por la totalidad de los daños
y costos que sufre en caso de expropiación para asegurar que éste pueda alcanzar
una situación semejante a la que tenía antes de la expropiación. Dado que el valor de
la indemnización debe ser calculado consultando los intereses de la comunidad y del
particular, es posible que en ciertos casos específicos, la indemnización no tenga que
cumplir una función restitutiva, exigiendo que sí debe ser plena para los sujetos de
especial protección constitucional, tales como los menores, adultos mayores entre
otros. Sobre este punto se pronuncia nuevamente en otro aparte del fallo.
En cuanto a los medios de pago que pueden ser empleados el texto constitucional no
dice expresamente que la indemnización deba pagarse en dinero en efectivo ni
tampoco establece cuáles medios son aceptables y cuáles no lo son. Sin embargo,
dada la exigencia de pago previo, en el evento en que no se pague en dinero en
efectivo, los medios de pago que se empleen han de reunir al menos dos
características fundamentales: (i) constituir medios legales de pago de obligaciones,
es decir, tener poder liberatorio; y (ii) asegurar ese carácter preventivo de la
indemnización, esto es, respetar el principio de pago previo que establece la
Constitución. 78
Como un tema vinculado a la protección, la Corte aborda el problema de la
expropiación de bienes afectados a patrimonio de familia inalienable e inembargable,
precisando que: “…como las normas legales relativas a expropiación de predios
urbanos y rurales admiten la posibilidad de que la indemnización previa, exigida por la
Constitución, se pague en bonos o documentos de deuda pública redimibles al cabo
de varios años, y un pago de esa naturaleza causaría inmenso perjuicio a la familia en
cuanto no vería sustituida oportunamente su vivienda, se condicionará la exequibilidad
manifestando que, en la hipótesis de la disposición acusada, la indemnización, que ha
de corresponder al ciento por ciento del valor del inmueble objeto de expropiación,
debe pagarse a la familia en su totalidad y en dinero, de manera previa y como
requisito indispensable para que se cumpla la expropiación”.
“La necesidad de liquidez que permita reemplazar un bien por otro (subrogación),
afectado también el segundo en la misma forma y con las mismas garantías que el
primero al exclusivo interés familiar, surge no solamente de la especial protección que
la Carta Política asegura a la familia sino del artículo 58 Ibídem, relativo a la
expropiación, cuando al referirse a la indemnización previa dice, con carácter
imperativo, que ella habrá de fijarse fundando la respectiva decisión en la
armonización entre los intereses públicos y los del propietario a quien la expropiación
afecta”. Y continúa: “…en los casos de vivienda familiar, la indemnización previa sea
pagada en efectivo y en forma total con el fin de que la familia que pierde su vivienda
pueda sustituirla oportunamente por otra. En este caso especialísimo, la
indemnización tiende a cumplir una función restitutiva”.
Como conclusión respecto a los medios de pago en las expropiaciones, deduce la
Corte: “…que cuando el pago que efectúe la entidad expropiante sea con medios
distintos al dinero en efectivo, estos instrumentos han tener como mínimo las
siguientes características: 1) No pueden transformar el pago de la indemnización
previa, en un pago futuro, posterior a la trasmisión del dominio del bien expropiado; 2)
deben garantizar un pago cierto de la obligación y no meramente simbólico o
eventual; 3) deben constituir un medio legal de pago de obligaciones, de tal forma que
realmente constituyan para el afectado una indemnización; 4) deben permitir que el
valor de la indemnización por expropiación reconocido como justo, en el caso
concreto, se mantenga en el tiempo, si el expropiado actúa en los negocios
diligentemente; 5) deben ser libre y efectivamente negociables, a fin de garantizar que
el afectado pueda convertirlos en dinero en el momento en que lo 79
desee, inclusive al día siguiente del traspaso del dominio del bien; 6) no pueden ser
revocados unilateralmente por la entidad que los emite”.
Las conclusiones que plantea la Corte con respecto a la expropiación a partir de las
disposiciones constitucionales son las siguientes:
“1. No puede haber expropiación sin indemnización;
2. La indemnización debe ser previa al traspaso del dominio del bien del particular al
Estado;
3. La indemnización debe ser justa, es decir, debe ser fijada teniendo en cuenta los
intereses de la comunidad y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser
ponderados caso por caso. La ponderación dentro del marco legal y constitucional la
hará el juez civil en el evento de expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante
o el juez contencioso en el evento de la expropiación por vía administrativa;
4. La función de la indemnización es, por regla general, de orden reparatorio.
Comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante. No obstante, en algunas
circunstancias, al ser consultados los intereses de la comunidad y asumir dichos
intereses un peso especial, ésta puede reducirse y cumplir tan sólo una función
compensatoria. De otra parte, en circunstancias diversas, al ser consultados los
intereses del afectado y adquirir éstos una relevancia constitucional especial, como en
el evento de la vivienda familiar y en otros que serán precisados en esta sentencia, la
indemnización puede, tanto en su monto como en su forma de pago, asumir una
modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva.
5. La indemnización no tiene que ser siempre pagada en dinero en efectivo, pero si se
paga la indemnización con instrumentos distintos al dinero, éstos han de reunir por lo
menos las siguientes características: i) No pueden transformar el pago de la
indemnización previa, en un pago futuro, posterior a la trasmisión del dominio del bien
expropiado; (ii) deben garantizar un pago cierto de la obligación y no meramente
simbólico o eventual; (iii) deben constituir un medio legal de pago de obligaciones, de
tal forma que realmente constituyan para el afectado una indemnización; (iv) deben
permitir que el valor de la indemnización por expropiación reconocido como justo, en
el caso concreto, se mantenga en el 80
tiempo, si el expropiado actúa en los negocios diligentemente; (v) deben ser libre y
efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda convertirlos, en
dinero en el momento en que lo desee, inclusive al día siguiente del traspaso del
dominio del bien; (vi) no pueden ser revocados unilateralmente por la entidad que los
emite”.
También apoya su decisión la Corte en algunas normas del derecho internacional
como consecuencia de la integración del bloque de constitucionalidad: “…es
pertinente precisar las reglas que surgen del derecho internacional en relación con el
pago de indemnización en caso de expropiación, como quiera que a la luz de lo que
establece el artículo 93 de la Carta, “los derechos y deberes consagrados en esta
Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia”. Igualmente, pero sólo como ilustración
de la tendencia mundial en materia de indemnización en caso de expropiación, se
hará una breve referencia al derecho comparado.
“Se observa entonces que tanto de los tratados relativos a los derechos humanos,
como de las manifestaciones de la comunidad internacional se deduce la exigencia
del pago de una indemnización en caso de expropiación. Esta indemnización ha sido
calificada en términos generales como “justa”, “apropiada”, “adecuada” o “pronta”.
Pasa la Corte a estudiar al carácter de la indemnización en lo referente (i) al momento
en el que debe ser pagada la indemnización, (ii) al daño que debe cubrir la
indemnización y (iii) a los instrumentos que pueden ser utilizados para su pago,
tomando para ello algunos conceptos propios del derecho internacional paro
advirtiendo que en ese régimen normativo: “…no se aprecia una tendencia clara con
respecto al momento en el que debe ser pagada la indemnización. De los tratados
que establecen explícitamente la necesidad de una indemnización, el artículo 17 de
declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano es el único que dispone que
la indemnización debe ser previa. Los demás instrumentos no son explícitos al
respecto. Por lo tanto, no existe claramente una obligación referente al pago previo de
una indemnización. Sin embargo, si se habla en el derecho internacional de una
indemnización oportuna o pronta. En este sentido, la Constitución colombiana es más
garantista”. 81
Y continúa la Corte explicando: “…de acuerdo con el derecho internacional, la
indemnización debe ser pagada en una “forma económicamente útil”, expresión que
ha sido definida como moneda convertible sin restricciones para su repatriación. En
algunos casos, se considera que el pago en bonos es satisfactorio si éstos causan un
interés a una tasa económicamente razonable y si existe un mercado en el cual
puedan ser intercambiados por su equivalente en moneda convertible. Sin embargo,
esta posición no manifiesta un consenso de la comunidad internacional…”, “…se
interroga la Corte si por el hecho de que las normas cuestionadas autoricen un pago
parcial en efectivo y el saldo con títulos valores o documentos de deber redimibles a lo
largo del tiempo, se está pretermitiendo el requisito de indemnización previa que
consagra el artículo 58 de la Carta”.
La respuesta al interrogante anteriormente planteado es que es posible el pago con
títulos valores, porque: “Primero, los plazos para la redención de un título valor, no
impiden que sea negociable y convertible en efectivo mediante transacciones de
mercado, desde el momento mismo en que sean entregados como parte del pago de
la indemnización al expropiado. Por lo tanto, no se opone a la Constitución que se
pague la indemnización con medios distintos al dinero en efectivo, pues estos
instrumentos representan bienes de valor económico que ingresan al patrimonio de
quien los recibe y pueden ser convertidos en dinero en efectivo, ya sea mediante su
negociación en el mercado o, cobrándolos directamente ante su emisor, si opta por
esperar a que se cumpla el plazo para su redención. Ya que el pago de la
indemnización se entiende realizado en el momento de la entrega de la indemnización
al expropiado, ya sea que ésta se haga en dinero en efectivo o con títulos valores, el
pago con estos instrumentos no contraría, en principio, el requisito de indemnización
previa que señala la Carta en su artículo 58”.
Con respecto al pago en dinero, advierte que sólo es obligatoria para el caso de la
vivienda familiar, con respecto a la utilización de la expropiación con el patrimonio de
familia inembargable, reitera el mismo principio, es decir, “…encontró que la vivienda
familiar podía ser expropiada pero que su protección constitucional obligaba a que el
pago de la indemnización fuera siempre en dinero en efectivo y de contado de tal
manera que pudiera ser oportunamente sustituida”., ratificando lo afirmado en la
sentencia C-192 de 1998. Pero de otro advierte que “…en algunos casos la familia
expropiada puede preferir una forma de pago diferente, por serle más favorable.
Siempre que dicha decisión sea adoptada después de conocer la 82
protección que le confiere el artículo 42 y sea expresa y clara, la familia puede optar
por una forma de pago integral diferente al efectivo o por una forma mixta. La entidad
puede también rechazar o aceptar las opciones convenientes para el expropiado”.
5.1.18. Sentencia C-229/03. Sala Plena. Referencia: expediente D-4246. Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 17 (parcial), 20 (parcial), 21
(parcial), 22, 23, 24, 30, 35 (parcial), 39 (parcial), 47 (parcial), 51, 53, 64, 108, 109,
111, 116 (parcial), 156 (parcial), 157 (parcial), 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193,
227, 228, 229, 231, 233, 234, 235, 236, 264 (parcial), 288 (parcial), 293, 295, 298, 306
(parcial), 312 (parcial), 314 (parcial), de la Ley 685 de 2001, “por la cual se expide el
Código de Minas y se dictan otras disposiciones”. Demandantes: Francisco Ramírez
Cuellar y Alirio Uribe Muñoz. Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL.
En esta sentencia, la Corte además de reiterar jurisprudencia acerca del debido
proceso en materia de expropiación, intervención de las diversas ramas del poder
para la aplicación de la figura, reitera la sujeción de la etapa administrativa a las
reglas y disposiciones aplicables a la función administrativa. No obstante la novedad y
la importancia de este fallo, radica en el análisis con respecto a potestad de
configuración legislativa con que cuenta el Congreso para el establecimiento de los
diferentes trámites expropiatorios.
Es por ello que la Corte Constitucional sostiene: “…la potestad de configuración del
legislador lo faculta para crear procedimientos especiales de expropiación, en cada
una de las áreas donde tal regulación específica permita optimizar la protección de los
bienes jurídicos involucrados en cada caso. En esa medida, por ejemplo, el legislador
puede establecer la expropiación en materia de reforma urbana, para garantizar el
acceso de las personas a una vivienda digna; en materia agraria, para permitir el
acceso progresivo de las personas a la propiedad de la tierra y mejorar su
productividad; para atender desastres; y para proteger los bienes culturales o el
ecosistema, entre otros. El legislador puede diseñar un procedimiento especial de
expropiación que le permita satisfacer las exigencias que demanda la intervención
administrativa en la economía, en atención a las peculiaridades de los distintos
sectores, y que permitan armonizar óptimamente el interés público o social, con la
propiedad privada. Sin embargo, el legislador puede juzgar también que es
innecesario regular íntegramente todo un procedimiento especial de expropiación, y
en tal caso, puede 83
simplemente complementar el procedimiento ordinario con las disposiciones
especiales que considere necesarias o convenientes para armonizar los bienes
jurídicos involucrados”.
“Con todo, podría alegarse que el proceso judicial de expropiación es de naturaleza
voluntaria, no contenciosa, y que está encaminado a establecer el justo precio del
inmueble a expropiar, sin que el juez pueda controvertir el interés público que subyace
a la expropiación. Por lo tanto, la persona cuyos derechos han sido afectados
mediante la expropiación no tendría la posibilidad de controvertir la necesidad de
afectar ciertos bienes, y con ello se estaría vulnerando su derecho al debido proceso,
y en particular, su derecho a la defensa. Sin embargo, este argumento no es de
recibo. Si bien el proceso civil de expropiación no contempla dicha posibilidad, porque
su objeto consiste en la fijación de la justa indemnización, el afectado cuenta con la
justicia contencioso administrativa mediante la cual puede controvertir el acto
administrativo expropiatorio que profiere la autoridad minera, tanto por
consideraciones formales, como la competencia y el procedimiento, como por su
contenido material, como su objeto, motivos y fin. Por lo tanto, también desde este
punto de vista, las disposiciones demandadas se ajustan a la Constitución”.
Define también el objeto del proceso de expropiación en materia minera así: “…el
objeto de la expropiación consiste en la fijación de la justa indemnización, el afectado
cuenta con la justicia contencioso administrativa mediante la cual puede controvertir el
acto administrativo expropiatorio que profiere la autoridad minera, tanto por
consideraciones formales, como la competencia y el procedimiento, como por su
contenido material, como su objeto, motivos y fin”.
Para concluir, en esta sentencia la Corte aborda el problema propuesto por los
demandantes acerca de la participación de la comunidad en la etapa administrativa de
la expropiación, concluyendo que: “este cargo no resulta de recibo por dos motivos
fundamentales. En primer lugar, porque el artículo 58 de la Constitución no ordena la
participación de la comunidad en el proceso de expropiación. Lo que está diciendo el
inciso 3º del artículo 58 es que en el procedimiento judicial de fijación de la
indemnización, se deberán consultar los intereses de la comunidad y los del
afectado”. 84
5.1.19. Sentencia C-740/03. Sala Plena. Referencia: expediente D-4449. Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 793 de 2002 “por la cual se deroga la Ley 333 de
1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio”. Actor: Pedro
Pablo Camargo. Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.
La H. Corte Constitucional, en esta sentencia reexamina el problema de la extinción
de dominio fundado en lo dispuesto por el artículo 34 de la Constitución Política del
cambio de legislación. Es por ello que hace un recuento de las sentencias C-006-93,
C-066-93, C-216-93, C-245-93, C-176-94, y C-389-94. Luego, en relación con la Ley
333 de 1996, que constituyó el primer régimen legal de esa institución, se emitieron
las Sentencias C-374-97, C-409-97, C-539-97 y C-1708-00; las que, en lo pertinente,
se retomarán en este pronunciamiento; también considera las Sentencias C-194-98,
C-677-98, C-674-99 y C-329-00 y C-1007-02, mediante la cual se realizó el control
automático de constitucionalidad sobre el Decreto Legislativo 1975 de 2002, por
medio del cual se suspendió la Ley 333 de 1996 y se reguló la acción y el trámite de la
extinción de dominio.
De la misma manera, la Corte reitera la constitucionalidad dl concepto de la extinción
de dominio consagrado en la Ley 793 de 2002 así: “…la extinción de dominio es la
pérdida de este derecho a favor del Estado, sin contraprestación ni compensación
alguna para su titular”. Y ratifica la naturaleza de la misma como una acción que es
autónoma de cualquiera otra.
En el mismo orden de ideas, la Corte resalta la diferencia existente entre la extinción y
otras figuras: “…se prohíbe la pena de confiscación entendida como la pérdida del
patrimonio a favor del Estado pero ello no se opone a que, sin carácter punitivo y por
sentencia judicial, se extinga el dominio de los bienes adquiridos mediante alguno de
los mecanismos fijados por el constituyente. O lo que es lo mismo, el mandato para
que se haga tal declaración judicial se imparte porque la extinción de dominio no
constituye una pena de confiscación pues ésta está proscrita”.
Y luego, en el análisis, la corte analiza la extinción de dominio con el incumplimiento
de las funciones constitucionales de la propiedad advirtiendo: “…en relación con la
extinción de dominio por incumplimiento de la función social y ecológica de la
propiedad privada, hay que decir que el punto de partida para la acción estatal no está
determinado por la adquisición sólo aparente del derecho en razón de la ilegitimidad
implícita en el título, pues se está ante un 85
derecho legítimamente adquirido y por lo mismo protegido por la Constitución y la ley.
Lo que ocurre en este caso es que el derecho de propiedad, en el contexto primero de
un Estado social y luego de un Estado constitucional, impone obligaciones al
propietario. Éste tiene una facultad de disposición sobre sus bienes. No obstante, esta
facultad tiene límites impuestos por la Constitución misma, límites que se orientan a
que tales bienes sean aprovechados económicamente no sólo en beneficio del
propietario, sino también de la sociedad de la que hace parte y a que ese provecho se
logre sin ignorar el deber de preservar y restaurar los recursos naturales renovables.
Ese es el sentido de la propiedad en cuanto función social y ecológica. De allí que
cuando el propietario, pese a haber adquirido justamente su derecho, se desentiende
de la obligación que le asiste de proyectar sus bienes a la producción de riqueza
social y del deber de preservar y restaurar los recursos naturales renovables,
incumpla una carga legítima impuesta por el Estado y que éste, de manera justificada,
opte por declarar la extinción de ese derecho”.
Y continúa el análisis: “…y en relación con la expropiación por razones de utilidad
pública o interés social, hay que decir que se trata de un evento en el que se
satisfacen las exigencias relacionadas con la licitud del título originario de la propiedad
y con su función social y ecológica pero concurren circunstancias en las que el interés
privado debe ceder al interés social. Es decir, el propietario ha accedido a su derecho
por un medio legítimo, permitido por el ordenamiento jurídico. Además, la propiedad
se ha explotado de tal manera que se dirige a la generación de riqueza social y no
sólo a atender intereses egoístas y, además, en esa explotación ha cumplido el deber
de preservar y restaurar los recursos naturales renovables. No obstante, pese a la
licitud del título y a la funcionalización social y ecológica de la propiedad, existen
motivos de utilidad pública o interés social que conducen al Estado a extinguir el
dominio del particular y a asumirlo para sí. En este evento, no se trata de un
cuestionamiento dirigido al origen del dominio, ni tampoco de un cuestionamiento por
la no realización de la propiedad como función social, sino de un evento en el que
debe primar el interés público sobre el interés privado del propietario aunque esa
primacía constituya una limitante para un derecho lícitamente adquirido y ejercido. De
allí las especiales exigencias planteadas por el constituyente para la expropiación de
un bien: la declaración legal de tales motivos de utilidad pública o interés social, la
indemnización previa y la intervención judicial o administrativa”. 86
5.1.20. Sentencia C-961/03. Sala Plena. Referencia: expediente LAT-235. Revisión
constitucional del "Protocolo Modificatorio Adicional al Convenio sobre Promoción y
Protección Recíproca de Inversiones entre el Gobierno de la República de Colombia y
el Gobierno de la República del Perú”, hecho en Lima el siete (7) de mayo 2001 y de
la Ley 801 de 2003. Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA.
Revisión material del Protocolo Modificatorio Adicional al Convenio sobre Promoción y
Protección Recíproca de Inversiones entre el Gobierno de la República de Colombia y
el Gobierno de la República del Perú.
En primer lugar, este fallo, reitera la jurisprudencia con respecto a los requisitos de la
expropiación: “…tal como lo ha reconocido la Corte Constitucional, la indemnización
prevista en el artículo 58 Superior para el caso de expropiación debe cumplir dos
características: 1) debe ser previa; y 2) debe fijarse consultando los intereses de la
comunidad y del afectado. En cuanto al momento en que debe ser pagada la
indemnización en caso de expropiación, la Corte ha reiterado que debe ser previa.
Según sentencias C-153 de 1994, C-1074 de 2002, donde reiteró este criterio”.
En segundo lugar, recuerda la Corte, las condiciones en las que debe pagarse la
expropiación, afirmando: “…en relación con este punto, cabe preguntarse si es
constitucionalmente posible que el Estado expropie un bien perteneciente a un
particular sin pagar previamente una indemnización. Al respecto cabe recordar que
además de la regulación de la expropiación que trae el artículo 58 de la Carta, el
artículo 59 Superior autoriza una forma de expropiación con indemnización posterior
en caso de guerra, figura excepcional. Según este precepto constitucional, “el
Gobierno Nacional está autorizado para decretar expropiaciones en período de guerra
exterior, única y exclusivamente cuando las necesidades de la misma lo aconsejen,
mediante indemnización, cuyo pago se hará con posterioridad a los acontecimientos.
Dicha expropiación sólo recae sobre bienes muebles, pues para el caso de los
inmuebles, el inciso segundo del mismo precepto constitucional citado, sólo permite la
ocupación temporal de los mismos, y exclusivamente para atender las exigencias de
la guerra o para destinar a ella sus productos”.
En tercer lugar, la sentencia ratifica la constitucionalidad de la obligación impuesta en
el tratado con respecto al carácter previo de la indemnización así: “Ahora bien,
mediante el Acto Legislativo No. 1 de 1999, se derogó la expropiación sin
indemnización por razones de equidad adquirió carácter perentorio la exigencia
constitucional 87
de una indemnización previa en caso de expropiación. Por lo anterior, la exigencia de
una compensación que consagra el Protocolo resulta compatible con la regla
constitucional sobre indemnización que establece el artículo 58 de la Carta para el
caso de expropiación”.
En cuarto lugar, se reitera el carácter justo de la indemnización, en los siguientes
términos: “…aun cuando el texto constitucional no menciona expresamente si la
indemnización por expropiación debe ser justa, ésta exigencia se ha deducido de la
referencia que hace el texto del artículo 58 de la Carta a la necesidad de ponderar los
intereses de la comunidad y del afectado al momento de fijar la indemnización por
expropiación. Así, la Corte ha reconocido que “esta frase significa que la
indemnización debe ser justa, realizando así este alto valor consagrado en el
Preámbulo de la Carta, lo cual concuerda, además, con el artículo 21 del Pacto de
San José”, según el cual “ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto
mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés
social en los casos y según las formas establecidas por la ley”. Con esto se ratifica lo
planteado en la sentencia C-358 de 1996, pero advierte que la disminución del valor
de la indemnización que se reconozca al particular expropiado, en aras de consultar
los intereses de la comunidad, no puede llegar a desconocer algún valor como
indemnización.
En quinto lugar, reitera la constitucionalidad de la reserva o existencia de algunas
actividades consideradas como estratégicas sobre las cuales puede existir monopolio
conforme a lo dispuesto en el artículo 365 Constitución. En este evento planteado, si
el Gobierno opta por el monopolio “se deberá indemnizar previa y plenamente a las
personas que queden privadas del ejercicio de una actividad lícita”.
Y finalmente, con respecto al valor a indemnizar, se considera constitucional “que el
valor que debe ser tenido en cuenta para la indemnización, es el valor que los bienes
tenían justo antes de que se decretara la medida o de que fuera públicamente
conocida, dado que este tipo de medidas produce por lo general una depreciación
significativa de la inversión. Esta referencia temporal no es incompatible con las reglas
contenidas en el artículo 58 Superior, anteriormente mencionadas, pues lo que hace
es establecer un punto de referencia para evaluar los intereses de la comunidad y del
afectado, a fin de garantizar una indemnización adecuada, para lo cual las altas partes
contratantes disponen de un margen de configuración suficiente”. En el mismo orden
de ideas considera que 88
la exigencias con respecto a la indemnización de que sea “efectivamente realizable” y
“libremente transferible”, para garantizar que el pago de la indemnización sea real y
efectivo y no simplemente simbólico son constitucionales.
5.1.21. Sentencia C-864/04. Referencia: expediente D-5073. Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 86 (parcial), 136 (parcial) y 220 del Código
Contencioso Administrativo. Actor: Carlos Alberto Jaramillo Villegas. Magistrado
Ponente: Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
En el fallo, la Corte Constitucional reitera su jurisprudencia con respecto a la
propiedad privada, su naturaleza, definición, funciones, igualmente, reitera los
elementos característicos de la expropiación haciendo hincapié en el respeto al
debido proceso en el trámite y la naturaleza de la responsabilidad patrimonial del
Estado derivada de la ocupación de bienes por trabajos públicos. También reitera los
criterios jurisprudenciales planteados en la sentencia C-333 de 1996.
En el fallo, se hace claridad con respecto a un tema muy importante, y es aquel que
se refiere a la indemnización que se causa, por cuanto en el caso de la ocupación por
trabajos públicos no puede enmarcarse en el supuesto del artículo 58 de la
Constitución Política, sino que debe derivarse del artículo 90, con una consecuencia
jurídica y económica específica: la indemnización que se genera por la ocupación por
trabajos públicos es plena y no se sujeta a la consulta de los intereses del afectado y
la comunidad, por cuanto, como afirma la Corte, “…dichas normas (las de ocupación)
no autorizan al Estado para que ocupe de hecho los inmuebles, pretermitiendo los
procedimientos legales para la adquisición del derecho de propiedad privada, sino que
buscan remediar por el cauce jurídico la situación irregular generada con dicho
proceder de las autoridades públicas”. (paréntesis fuera de texto).
5.1.22. Sentencia C-474/05. Sala Plena. Referencia: expediente D-5410. Actor:
Carlos Alberto Hernández Gaitán. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
128 de la Ley 769 de 2002, “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito
Terrestre y se dictan otras disposiciones”. Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO.
En el fallo, la Corte reitera su jurisprudencia con respecto al alcance de la función
social de la propiedad. Así mismo ratifica el concepto 89
de expropiación planteado por varios fallos, entre ellos la sentencia T-284 de 1994
que la define como: “un instituto, un negocio o una operación de derecho público, por
medio de la cual el Estado, por razones de utilidad pública o de interés social, priva
coactivamente de la titularidad de un determinado bien a un particular, de acuerdo con
un procedimiento específico y previo el pago de una indemnización”
De otro lado la sentencia, mantiene el concepto jurisprudencial referente a los
requisitos de la expropiación judicial y administrativa, la extinción de dominio, la
confiscación. Finalmente aborda el problema de la inmovilización de vehículos
prevista en el Código Nacional de Tránsito (Ley 762 de 2004), afirmando que ésta no
puede convertirse en una forma irregular de extinción de dominio así: “…la disposición
guarda total silencio sobre este extremo pues no regula el procedimiento de
declaratoria de abandono de los vehículos inmovilizados por las infracciones de
tránsito, ni establece claramente si dicha declaratoria tiene como efecto la extinción
del dominio. La remisión que hace la misma disposición a la reglamentación que debe
expedir el Ministerio de Transporte no es suficiente para llenar la laguna legislativa
pues una intervención de tal importancia en un derecho de rango constitucional, como
es la propiedad privada, tiene reserva de ley y no puede delegarse en una autoridad
administrativa. Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha estimado que la
simple omisión del propietario en reclamar un bien aprehendido por las autoridades no
es una causal constitucionalmente legítima para despojarlo de su derecho, máxime
cuando ha sido separado de la posesión material por una decisión adoptada por una
autoridad judicial o administrativa, pues en estos casos el titular del dominio en forma
voluntaria no ha omitido el deber de cumplir con la función social asignada a la
propiedad”.
Como consecuencia de la inmovilización, continúa la Corte, “no es posible que el
Ministerio de Transporte de reglamente el procedimiento que debían seguir los
organismos de tránsito para disponer de los vehículos inmovilizados en los
parqueaderos”, por cuanto se trata de un asunto sometido a reserva legal.
El Máximo Tribunal de Constitucionalidad precisa un concepto con respecto al
abandono en la sentencia C-677 de 1998, cuando examino la constitucionalidad de
una norma que “autorizaba a la Policía Nacional a vender mediante martillo público o
por cualquier otro procedimiento, los bienes incautados en el curso de la investigación
de una contravención, propiedad de terceros ajenos a 90
la investigación, que no hubieran sido reclamados por su dueños seis meses después
de la fecha de la incautación. En esta oportunidad la Corte Constitucional encontró el
enunciado normativo examinado ajustado a la Constitución porque la misma
disposición preveía que si los propietarios de los bienes enajenados se presentaban
con posterioridad a la venta de los bienes incautados se procedería a la devolución
del precio obtenido con la venta, debidamente actualizado y se les pagarán los
perjuicios materiales y morales causados, incluido el lucro cesante”. En la sentencia
C-674 de 1999 se pronunció nuevamente sobre la cuestión que nos ocupa al
examinar la constitucionalidad de una disposición que autorizaba a la DIAN a retener
las mercancías de quienes compraran sin factura o documento equivalente, y a
declarar el “decomiso” a favor de la Nación, si pasados quince días a partir de la
retención el interesado no rescataba los bienes aprehendidos, siendo válido que las
autoridades administrativas, en determinadas situaciones definidas por la ley, y con
suficientes formalidades para garantizar la propiedad, puedan proceder a aprehender
y retener bienes de una persona. Igualmente, es válido que si la persona no reclama
la cosa, después de un lapso de tiempo suficientemente razonable, las autoridades
administrativas puedan concluir que hubo una renuncia de la propiedad por el
particular, y procedan a constatar y decretar ese abandono. En ninguno de estos
casos, la Constitución prevé una reserva judicial, por lo cual bien pueden esas
medidas ser tomadas por una autoridad administrativa. Por el contrario, la situación es
distinta cuando se faculta a una autoridad no judicial a declarar el decomiso
permanente de un bien de un particular, como sanción al hecho de que esa persona
incumplió un deber legal”.
“Ahora bien, para esta Corte es claro que la Carta ha querido proteger el derecho de
propiedad, de tal manera que ha consagrado una reserva judicial para que a una
persona se la pueda privar del dominio de un bien, sin compensación, y como
consecuencia de la violación de una norma del ordenamiento, pues el artículo 34
superior es perentorio en señalar que esa medida de “extinción de dominio” debe ser
judicial. En efecto, no tiene mucho sentido admitir que el artículo 34 de la Carta
ordena que la extinción de dominio, esto es, la privación de la propiedad de una
persona, deba ser decretada por los jueces, pero que el Legislador pueda eludir ese
mandato simplemente estableciendo que la sanción de despojar de la propiedad un
bien no constituye una extinción de dominio sino un “decomiso permanente”
decretado por una autoridad administrativa. Por ende, y si bien las figuras del
decomiso y la extinción del dominio mantienen las diferencias señaladas
anteriormente, la 91
Corte concluye que las sanciones que impliquen la privación de la propiedad de un
bien de una persona sólo pueden ser declaradas por los jueces, no sólo por expreso
mandato constitucional sino, además, porque llegan a desconocer el contenido
esencial de un derecho constitucional, como la propiedad (CP art. 58). Otra cosa
diferente es que las autoridades administrativas puedan aprehender u ocupar
temporalmente bienes, o declarar su abandono por los propietarios, pues en estos
casos no se está imponiendo una sanción sino tomando una medida cautelar temporal
(aprehensión), o constatando una situación fáctica (abandono), que supone un
desconocimiento de la función social de la propiedad”.
Y para el caso del 128 del Código de Transporte Terrestre, sostiene la Corte: “…En
conclusión, el primer contenido normativo examinado es contrario a la Constitución
por diversas razones: 1) En primer lugar porque autoriza a unas autoridades
administrativas a disponer de bienes de propiedad de terceros, sin regular lo
relacionado con la declaratoria de abandono y la extinción de dominio sobre los
mismos; 2) En segundo término porque la ausencia de previsión legal sobre los
extremos antes señalados vulnera la reserva de ley en la limitación de los derechos
constitucionales, pues ante el vacío legal correspondería al Ministerio de Transporte
expedir las disposiciones reglamentarias que regulen no sólo el procedimiento de
subasta pública sino también la declaratoria de abandono y la extinción del dominio;
3) También vulnera criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional en
cuanto a la procedencia de la figura de extinción del dominio por el no ejercicio del
derecho de propiedad, 4) Finalmente porque existen medidas menos lesivas del
derecho de propiedad que permiten cumplir con los mismos propósitos que el
mecanismo de subasta de vehículos abandonados”.
5.1.23. Sentencia C-119/06. Sala Plena. Referencia: expediente D-5937. Demanda
de inconstitucionalidad contra los Arts. 2º (parcial), 6º (parcial) y 10 de la Ley 66 de
1993. Demandante: José Guillermo Roa Sarmiento. Magistrado Ponente: Dr. JAIME
ARAUJO RENTERÍA.
Se reiteran los conceptos de estado social de derecho y su alcance, el concepto del
derecho de propiedad y sus límites, la función social, los conceptos de expropiación,
confiscación y sus requisitos, sin embargo, la importancia de la sentencia reside en el
hecho de que se analiza la constitucionalidad de las normas que regulan los depósitos
judiciales. 92
Afirma la Corte, que: “…las operaciones en el campo financiero tienen por esencia un
fin de lucro, tanto para las entidades que colocan los recursos captados del público
como para los depositantes de los mismos, mediante las diversas formas de los
llamados contratos bancarios, que celebran las partes en ejercicio de la autonomía de
la voluntad. Sin embargo, los depósitos judiciales de que tratan las normas
demandadas no tienen para los depositantes dicha finalidad de lucro, sino la de
cumplir una obligación legal para el desarrollo y culminación de los procesos
judiciales. Por esta razón, los depositantes en los depósitos judiciales no adquieren
derecho alguno a los rendimientos financieros de las sumas depositadas, el cual, por
el contrario, adquieren al realizar las operaciones ordinarias de la actividad financiera
mediante la celebración de los contratos bancarios. Por consiguiente, con fundamento
en la garantía de la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles, consagrada en el Art. 58 superior, sólo tienen el derecho a la entrega,
a ellos mismos o a otros sujetos del proceso, de la cuantía depositada, según la
decisión que en su oportunidad adopte el funcionario judicial competente de
conformidad con las normas legales aplicables”
Sin embargo, continúa la Corte que: “….lo anterior no impide que el Estado obtenga
con base en esos depósitos los rendimientos que ordinariamente se obtienen en las
actividades financieras, ni que el legislador disponga en los Arts. 6º y 10 demandados
que dichos rendimientos se destinan en un setenta por ciento (70%) para financiar los
planes, programas y proyectos de inversión y de capacitación que se establezcan en
el Plan Nacional de Desarrollo para la rama judicial y en un treinta por ciento (30%)
para los planes, programas y proyectos de rehabilitación y de construcción, mejoras,
adecuación y consecución de los centros carcelarios y penitenciarios, prioritariamente
en los departamentos donde los mismos se capten, ya que todo ello, con un criterio
visiblemente razonable, guarda una relación directa con la organización y el
funcionamiento de la administración de justicia, en cuyo marco se han realizado los
mencionados depósitos, y con los fundamentos y fines constitucionales de la misma,
antes indicados. En este orden de ideas, no es válido afirmar que las normas
acusadas vulneran el derecho de propiedad privada de los depositantes, ni, tampoco,
la prohibición de la pena de confiscación, por no existir privación de aquel por parte
del Estado. Por las mismas razones, no es admisible tampoco la aseveración de que
aquellas generan un 93
enriquecimiento injustificado del Estado y un empobrecimiento correlativo de los
depositantes”.
Con respecto a la entrega al Estado de los rendimientos y excedentes financieros que
producen los títulos de depósito judicial: “…la Corte encuentra que dicha medida, en
lo previsto en las disposiciones demandadas, es razonable y proporcionada, ya que
evidentemente se trata de un fin constitucionalmente legítimo, como es la
administración de justicia, en beneficio de toda la comunidad, por ser ésta
integralmente usuaria actual o potencial de sus servicios y en ella están comprendidos
los depositantes, medida que el legislador puede adoptar válidamente en ejercicio de
su libertad de configuración normativa consagrada en los Arts. 114 y 150 superiores,
siempre y cuando respete los valores, principios y derechos constitucionales como
ocurre en este caso. No obstante, debe advertirse que la medida adoptada no excluye
que en el futuro el legislador, en ejercicio de la misma libertad y con los mismos
límites, pueda beneficiar a los depositantes con los mencionados rendimientos
financieros”. Concluyendo entonces que se trata de una medida ajustada a la
Constitución Política, reuniendo las características de una contribución parafiscal.
5.1.24. Sentencia C-476/07. Sala Plena. Referencia: expediente D-6576. Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 67 (parcial) de la Ley 388 de 1997 “Por la
cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras
disposiciones”. Actor: Paul Lehoucq Montoya. Magistrado Ponente: Dr. ÁLVARO
TAFUR GALVIS.
En esta sentencia la Corte reitera los criterios planteados con respecto a que
expropiación por vía judicial es la regla general, las etapas existentes, y la
expropiación por vía administrativa. En este punto se detiene a considerar la fijación
de previa y justa indemnización, teniendo en cuenta el avalúo comercial, no vulnera
carácter previo y justo de indemnización.
Considerando: “…que la indemnización no se limita al precio del bien expropiado. Si
bien la jurisprudencia reconoce que el particular también sufre daños adicionales a la
pérdida patrimonial del inmueble, el cálculo del resarcimiento que deba recibir el
particular, no se limita a considerar el valor comercial del bien, sino que puede abarcar
los daños y perjuicios sufridos por el afectado por el hecho de la expropiación”.
También considera que: “…el requisito constitucional de que la indemnización sea
justa, lleva 94
necesariamente a no exigir que siempre responda integralmente a los intereses del
afectado. En ciertas ocasiones dicha indemnización puede cumplir una función
meramente compensatoria, en otras, una función reparatoria que comprenda tanto el
daño emergente como el lucro cesante, y ocasionalmente una función restitutiva,
cuando ello sea necesario para garantizarle efectividad de derechos especialmente
protegidos en la Carta”.
Con respecto al avalúo que debe como referencia para la expropiación sostiene la
Corte: “…cabe precisar de otra parte que si bien el Constituyente quiso que en el caso
de la indemnización por vía administrativa interviniera la Jurisdicción en lo
Contencioso Administrativo ello no significa que solamente a ella corresponda
determinar la indemnización respectiva y en consecuencia se limite la actuación de la
administración a reconocer el avaluó comercial del bien expropiado. Precisamente en
función de la valoración de los intereses de la comunidad y del afectado que
corresponde tener en cuenta según la Constitución, a la administración le corresponde
analizar la afectación que en cada caso se produzca con la expropiación para poder
fijar así el precio indemnizatorio respectivo, que no es solamente un precio sino
precisamente un precio indemnizatorio, que se debe fijar previamente a la entrega del
bien y que debe tener en cuenta todos los elementos de afectación que en el caso
concreto comporte la expropiación”.
5.1.25. Sentencia C-831/07. Sala Plena. Referencia: expediente D-6769. Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 16, 17, 18, 25, 27 (numerales 3 y 5) y 28
de la Ley 56 de 1981. Actor: Juliana Hoyos Flórez. Magistrado Ponente: Dr. JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
La Corte aborda en esta sentencia el análisis de la constitucionalidad de la Ley 56 de
1981, en primer lugar a partir del principio de razón suficiente, para justificar la
exclusión de instancias de intervención de organizaciones de consumidores y
usuarios en procesos de expropiación y servidumbre, reiterando jurisprudencia en los
siguientes términos: “…en criterio de la Corte, no existen razones de naturaleza
constitucional para sostener que el legislador estuviere obligado a incluir instancias de
intervención de las organizaciones de consumidores y usuarios en los aludidos
procesos judiciales. La participación de los usuarios se circunscribe a las instancias
de definición de las políticas relacionadas con la adecuada prestación de los servicios
públicos, puesto que es precisamente ese ámbito donde están involucrados sus
intereses. La exclusión de la participación como parte en dichos procesos de 95
las organizaciones de consumidores y usuarios no es incompatible con la posibilidad
que esas agrupaciones utilicen las herramientas que les ofrece la Constitución y la ley
para el ejercicio de la veeduría ciudadana a los procesos de implementación de la
política pública para la prestación de servicios públicos”.
En segundo lugar, la Corte determina el fin del proceso de expropiación y constitución
de servidumbre y su ubicación dentro de la política pública definida por los órganos
encargados de su regulación así: “Los procesos de expropiación y constitución de
servidumbres, que tienen por objeto afectar la propiedad particular en aras de
garantizar la construcción de la infraestructura necesaria para la prestación de los
servicios públicos, pertenecen al campo de la implementación de la política pública
previamente definida. En otras palabras, la adquisición por parte del Estado de los
inmuebles destinados a la instalación de la obra pública y la imposición de
gravámenes a la propiedad privada para los mismos fines son aspectos
instrumentales a la fijación específica de los planes relacionados con la adecuada
prestación de los servicios públicos. Los procesos de expropiación y constitución de
servidumbres son trámites judiciales propios de la etapa de implementación de la
política pública previamente definida por los órganos encargados de la regulación
respectiva”.
En tercer lugar, se aborda el problema de los sujetos interesados en el proceso de
expropiación y en el de constitución de servidumbres: “…Los procesos de
expropiación y constitución de servidumbres interesan únicamente a los sujetos que
pueden verse afectados en sus derechos por la imposición de gravámenes a la
propiedad, de manera particular (i) el propietario del bien inmueble, en tanto titular del
derecho de dominio, o el poseedor, quien ejerce el goce y tenencia del mismo; y (ii) el
Estado, quien es responsable de la solicitud de declaratoria de expropiación o
servidumbre y del pago correlativo de las indemnizaciones a las que haya lugar.
En cuarto lugar, considera la Corte la importancia de la protección al interés general y
su armonización con los derechos del propietario: “…la Sala debe resaltar el especial
carácter que revisten los procesos que imponen gravámenes a la propiedad privada, a
fin de permitir la ejecución de obras o proyectos relacionados con la protección del
interés general”. “…La imposición de servidumbres públicas de conducción de energía
eléctrica es un proceso judicial interesado en la asunción por parte del Estado de los
daños que se causen al propietario o poseedor del predio sirviente, puesto que
impone a la entidad demandada la obligación de pagar un 96
estimativo de los perjuicios junto con la presentación de la demanda y a reajustar esa
suma en caso que la sentencia declare un monto mayor. Adicionalmente, la
normatividad en comento faculta al propietario o poseedor del bien sirviente a que se
oponga a la liquidación propuesta en la demanda, caso en el cual se ordenará su
cálculo por parte de peritos nombrados para el efecto”.
Por último, se resalta que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración
legislativa para el establecimiento de los procedimientos: “…Como lo ha sostenido
este Tribunal de manera uniforme, el legislador cuenta con libertad de configuración
normativa para fijar los procedimientos aplicables a los distintos procesos judiciales,
libertad que sólo está limitada por los derechos y garantías constitucionales, en
especial por las cláusulas propias del debido proceso, el derecho a la participación y
el acceso a la administración de justicia. La fijación de un término breve de traslado al
demandado, materia está contenida dentro del amplio margen de configuración
normativa que tiene el legislador, responde a un fin constitucionalmente valioso, en
tanto el proceso de constitución de servidumbre pública de conducción de energía
tiene entre sus principales finalidades, como se ha insistido en esta sentencia, la
protección del interés general, representado en la pronta ejecución de las obras
necesarias para la adecuada prestación del servicio público”.
5.1.26. Sentencia C-750/08. Sala Plena. Referencia: expediente LAT-311. Revisión
de constitucionalidad del “´Acuerdo de promoción comercial entre la República de
Colombia y los Estados Unidos de América´, sus ´cartas adjuntas´ y sus
´entendimientos´, suscritos en Washington el 22 de noviembre de 2006” y la Ley
aprobatoria No. 1143 de 4 de julio de 2007. Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ. Bogotá D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil ocho
(2008).
En el análisis de este tratado y su ley aprobatoria, la Corte se pronuncia en primer
lugar, acerca de la constitucionalidad de las normas que protegen a los inversionistas
extranjeros frente al conflicto armado y contiendas civiles, afirmando que la
disposición establecida se ajusta a la Constitución: “…En caso de conflictos armados
o contiendas civiles cada Parte concederá a los inversionistas de otra Parte y a las
inversiones cubiertas trato no discriminatorio respecto a cualquier medida que adopte
o mantenga en relación con pérdidas sufridas por inversiones en su territorio, de tal
forma que al inversionista se le debe proveer la restitución, compensación o ambas,
según sea apropiado, por tal pérdida”. 97
De otro lado, dispone la Corte que es constitucional la disposición que determina los
casos en los que procede expropiación a saber: “…Se consagra que ninguna de las
Partes puede expropiar ni nacionalizar una inversión cubierta, sea directa o
indirectamente mediante medidas equivalentes a la expropiación o nacionalización,
salvo que sea: (a) por motivos de propósito público, que según el pie de pág. 5 se
refiere a un concepto de derecho internacional consuetudinario, que en la legislación
interna puede expresar necesidad pública, interés público, utilidad pública, o un
concepto similar, (b) de una manera no discriminatoria, (c) mediante el pago pronto,
adecuado y efectivo de la indemnización, y (d) con apego al principio del debido
proceso y al artículo 10.5.. El pago de la indemnización debe hacerse sin demora,
equivalente al valor justo de mercado que tenga la inversión expropiada
inmediatamente antes que la expropiación se haya llevado a cabo, no reflejará ningún
cambio en el valor debido a que la intención de expropiar se conoció con antelación a
la fecha de expropiación, y ser completamente liquidable y libremente transferible”.
En tercer lugar, aborda los conceptos de la expropiación directa e indirecta así: “La
expropiación directa significa que una inversión es nacionalizada o de otra manera
expropiada directamente mediante transferencia formal del título o del derecho de
dominio, en tanto la expropiación indirecta alude a un acto o una serie de actos de
una Parte tiene un efecto equivalente al de una expropiación directa sin la
transferencia formal del título o del derecho de dominio al Estado, pues se trata de
compensar una especie de lucro cesante de un inversionista, quien tenía expectativas
de ganancia en un sector económico, las cuales se vieron frustradas por la nueva
regulación. No debe olvidarse que salvo circunstancias excepcionales, no constituyen
expropiaciones indirectas los actos regulatorios no discriminatorios de una Parte que
son diseñados y aplicados para la protección de objetivos legítimos de bienestar
público como la salud pública, la seguridad y el medio ambiente”.
“La expropiación directa o indirecta habrá de ser interpretada de conformidad con el
Anexo 10-B, que señala que la expropiación directa significa que una inversión es
nacionalizada o de otra manera expropiada directamente mediante transferencia
formal del título o del derecho de dominio; y que la expropiación indirecta alude a un
acto o una serie de actos de una Parte tiene un efecto equivalente al de una
expropiación directa sin la transferencia formal del título o del derecho de dominio al
Estado, pues se trata de compensar una especie de lucro cesante de un inversionista,
98
quien tenía expectativas de ganancia en un sector económico, las cuales se vieron
frustradas por la nueva regulación”.
“En relación con la expropiación indirecta cabe recordar que, (a) La determinación de
si un acto o una serie de actos de una Parte, en una situación de hecho específica,
constituye una expropiación indirecta, requiere de una investigación factual, caso por
caso, que considere entre otros factores: (i) el impacto económico del acto
gubernamental, aunque el hecho de que un acto o una serie de actos de una Parte
tenga un efecto adverso sobre el valor económico de una inversión, por sí solo, no
establece que una expropiación indirecta haya ocurrido; (ii) la medida en la cual la
acción del gobierno interfiere con expectativas inequívocas y razonables de la
inversión; y (iii) el carácter de la acción gubernamental. (b) Salvo en circunstancias
excepcionales, no constituyen expropiaciones indirectas los actos regulatorios no
discriminatorios de una Parte que son diseñados y aplicados para proteger objetivos
legítimos de bienestar público, tales como la salud pública, la seguridad y el
medioambiente”. Con estos conceptos, se ratifica lo decidido en la sentencia C-294 de
2002.
5.1.27. Sentencia C-031/09. Sala Plena. Referencia: expediente LAT-323. Revisión
automática del “Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y la
República de Chile, Protocolo Adicional al Acuerdo de Complementación Económica
para el Establecimiento de un Espacio Económico Ampliado entre Colombia y Chile
(ACE 24) del 6 de diciembre de 1993”, suscrito en Santiago, Chile, el 27 de noviembre
de 2006, y de la Ley 1189 de 2008, por medio del cual fue aprobado. Magistrado
Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO. Bogotá, D.C., veintiocho (28)
de enero de dos mil nueve (2009)
En el fallo, la Corte reitera el concepto de la expropiación indirecta y su
constitucionalidad: “La denominada expropiación indirecta, consistente en un acto o
una serie de actos realizados por una Parte que tienen un efecto equivalente al de
una expropiación directa, pero sin transferencia formal del derecho de dominio. Se
establece como condición que debe cumplir la medida de efecto equivalente a la
expropiación directa, la realización de una investigación fáctica, caso por caso, que
considere entre otros factores los siguientes: (i) el impacto económico del acto
gubernamental, aunque el hecho de que un acto o una serie de actos de una Parte
tenga un efecto adverso sobre el valor económico de una inversión, por sí solo, no
establece que una expropiación indirecta haya ocurrido; (ii) el grado en el cual la
acción 99
del gobierno interfiere con expectativas inequívocas y razonables de la inversión; y (iii)
el carácter de la acción gubernamental”.
También aborda el problema de la expropiación indirecta desde la óptica del derecho
internacional, y concretamente desde la jurisprudencia: “Tribunales arbitrales
internacionales han calificado como expropiaciones indirectas actos gubernamentales
tales como: (i) declaración de zona protegida para la conservación de una especie de
vegetal desértica, unida al no otorgamiento de permiso de construcción, en el lugar en
donde se llevaría a cabo la inversión; (ii) interferencia de una autoridad regulatoria
gubernamental (Consejo de Medios), a efecto de permitir que el inversionista
doméstico dé por terminado un contrato, que fue básico para que el inversionista
extranjero realizara su inversión; (iii) revocatoria de una licencia de funcionamiento de
un depósito de desechos tóxicos; (iv) imposición de tributos excesivos o arbitrarios,
que acarrean la consecuencia de hacer económicamente insostenible la inversión; (v)
revocatoria de certificado de zona de libre comercio acarreando la consecuencia de
prohibir la importación; y (vi) imposición de administradores designados por el Estado
anfitrión. Así, en materia de expropiaciones indirectas no sólo está de por medio la
protección de la propiedad privada y la primacía del interés general sobre el particular,
como sucede en materia de expropiación directa, sino además el ejercicio de las
facultades regulatorias estatales, encaminadas a la protección de intereses legítimos
como son la salud pública, la seguridad y el medio ambiente”.
En otro acápite, aborda el problema de la confianza legítima en materia de
expropiación: “Si en esencia, la confianza legítima consiste en que el ciudadano debe
poder evolucionar en un medio jurídico estable y previsible, en cual pueda confiar. Se
trata, por tanto, que el particular debe ser protegido frente a cambios bruscos e
inesperados efectuados por las autoridades públicas. No se trata de amparar
situaciones en las cuales el administrado sea titular de un derecho adquirido, se trata
de una mera expectativa en que una determinada situación de hecho o regulación
jurídica no serán modificadas intempestivamente. De allí que el Estado se encuentre,
en estos casos, ante la obligación de proporcionarle al afectado un plazo razonable,
así como los medios, para adaptarse a la nueva situación. En el Acuerdo de Libre
Comercio suscrito entre Colombia y Chile se establece unas claras condiciones para
que se trate de un daño indemnizable. La determinación acerca de si un acto o una
serie de actos estatales, en el contexto de una situación específica, constituye una
expropiación indirecta demanda la realización de una investigación fáctica, caso por
caso, en la cual se consideren, entre 100
otros factores, los siguientes: (i) el impacto económico del acto gubernamental,
aunque el hecho de un acto o una serie de actos de una Parte tenga un efecto
adverso sobre el valor económico de una inversión, por sí solo, no establece que una
expropiación indirecta haya ocurrido; (ii) el grado en el cual la acción del gobierno
interfiere con expectativas inequívocas y razonables de la inversión; y (iii) el carácter
de la acción gubernamental”.
5.1.28. Sentencia C-133/09. Sala plena. Referencia: expediente D- 7385. Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 70 de la ley 510 de 1999. Demandante: José
Francisco Vergara Carulla. Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA.
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil nueve (2009).
En este fallo, en primer lugar, la Corte establece la prohibición de la expropiación en
materia de acciones por no inexistir ley previa que defina los motivos de utilidad
pública o interés social a proteger: “…La propiedad que se ejerce sobre acciones
inscritas en el registro nacional de valores y en una o más bolsas de valores del país
no es ajena a la protección constitucional que brinda la norma superior. Dicha
propiedad solamente puede ser limitada a través de las excepciones que la misma
Constitución señala para restringir este derecho constitucional, siendo así que el límite
referente a la utilidad pública o al interés social exige que exista una ley previa que
defina los motivos de utilidad pública o de interés social, y no basta simplemente con
alegar dichas motivos, sino que por exigencia constitucional es indispensable que
quien establezca los motivos ya referidos sea el legislador a través de una ley de la
República, y en el caso de la propiedad accionaria, no es la ley la que define la
utilidad pública o el interés social a proteger, sino que es una aprobación previa de la
asamblea de accionistas quien determina la readquisición de acciones, vulnerando el
derecho de propiedad que sobre las acciones tiene su propietario”.
También, sostiene la Corte, que: “Es compatible con el núcleo esencial del derecho a
la propiedad privada que el legislador establezca prohibiciones temporales o
absolutas de enajenación sobre algunos bienes, siempre y cuando se acredite que las
mismas, además de preservar un interés superior que goce de prioridad en aras de
salvaguardar los fines del Estado Social de Derecho, mantienen a salvo el ejercicio de
los atributos de goce, uso y explotación, los cuales no sólo le confieren a su titular la
posibilidad de obtener utilidad económica, sino también le permiten legitimar la
existencia de un interés privado en la propiedad”. 101
5.1.29. Sentencia C-150/09. Sala Plena. Ref.: Expediente LAT-328. Revisión
constitucional: de la Ley 1198 de 2008 (6 de junio) por la cual se aprueba el “Convenio
entre la República de Colombia y la Confederación Suiza sobre la Promoción y la
Protección Recíproca de Inversiones y su Protocolo” celebrados el 17 de mayo de
2006 en Berna (Suiza). Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
En este fallo, se reitera la tesis que permite la expropiación restringida en los tratados
sobre protección a las inversiones: “…Resulta compatible con la Constitución siempre
que no se trate de una media discriminatoria y se cumpla con características
señaladas en la jurisprudencia”.
“La indemnización prevista en el artículo 58 Superior para el caso de la expropiación,
debe cumplir dos características que ha señalado la jurisprudencia: 1) debe ser
previa; y 2) debe fijarse consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En
el presente caso, si bien en el Convenio no se señala expresamente que la
indemnización debe ser previa y que la decisión debe ser autorizada en cada caso
concreto por sentencia judicial, o por la vía administrativa si se trata de uno de los
eventos que el legislador expresamente ha señalado, lo cierto es que tal y como lo
determinó esta Corte en la sentencia C-294 de 2002, así habrá de entenderse, pues
estos acuerdos establecen que las medidas serán adoptadas por los Estados
contratantes “siguiendo el debido proceso de ley”. Se ratifican las tesis planteadas en
las sentencias C-1074 de 2002, C-294 de 2002, C-961 de 2003, C-031 de 2009.
Reitera la Corte con respecto al pago en expropiaciones: “…que compensación
incluya “intereses hasta la fecha de pago”, y que sea “pagado sin demoras”, Tales
exigencias, como se especificó previamente en la providencia C-961 de 2003, están
dirigidas a asegurar un pago oportuno de la indemnización que se reconozca en caso
de expropiación, nacionalización o procedimientos con el mismo efecto y fundamento.
Asegura que el inversionista afectado por la medida reciba el pago de la
indemnización a tiempo y, en caso de mora injustificada, que se le reconozcan
intereses hasta el día del pago efectivo, lo que es compatible con artículo 58 de la
Carta que exige que la indemnización sea pagada previamente al traspaso del
derecho de dominio”.
“En cuanto a la conformación de monopolios rentísticos conforme al artículo 336 de la
Constitución, - que deben respetar lo establecido por el artículo 6 -, la Sala considera
que es una precisión exequible, pues no restringe esa atribución del Estado, sino que
en 102
reconocimiento del artículo 58 Superior, autoriza a que en el evento en el que lo
anterior implique la privación a inversionistas de estas actividades económicas, éstos
deben ser indemnizados efectivamente”.
5.1.30. Sentencia C-446/09. Sala Plena. Referencia: Expediente LAT-338. Revisión
de constitucionalidad: de la Ley 1241 de 30 de Julio de 2008, “Por medio de la cual se
aprueba el Tratado de Libre Comercio celebrado entre la República de Colombia y las
Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras, hecho y firmado en Medellín,
República de Colombia, el 9 de agosto de 2007” y los “Canjes de Notas que corrigen
el Anexo 3.4 del Capítulo 3 relativo al Trato Nacional y Acceso de Mercancías al
Mercado Sección Agrícola –Lista de Desgravaciones de Colombia para El Salvador,
Guatemala y Honduras, del 16 de enero de 2008, 11 de enero de 2008 y 15 de enero
de 2008, respectivamente”. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
El fallo, conserva la jurisprudencia en materia de expropiación en tratados de
internacionales, planteando como regla general la prohibición de la misma, pero
planteando algunas excepciones y ratificando la constitucionalidad de la expropiación
indirecta.
“En materia de expropiación, el artículo 12.8 del Tratado se encuentra conforme con la
Carta, teniendo en cuenta que se ajusta plenamente a lo preceptuado en el artículo 58
superior, ya que el Acuerdo que se examina establece que para que un inversionista
pueda ser privado de su inversión en el territorio de la otra parte contratante, se
requiere que: (i) el Estado se base en motivos de utilidad pública o de interés social,
que por demás se encuentran consagrados expresamente para Colombia en el
artículo 12.8.1-(d) del Convenio-; (ii) que las medidas no sean discriminatorias y (iii)
que sea con arreglo a la ley y acompañada de una indemnización pronta, adecuada y
efectiva. En este caso, si bien el Tratado no señala expresamente que la
indemnización debe ser previa y que la decisión debe ser autorizada por sentencia
judicial o por la vía administrativa como lo exige el artículo constitucional en mención,
sí señala que debe hacerse “siguiendo el debido proceso legal”, por lo que así habrá
de entenderse de acuerdo con la sentencia C-294 de 2002. De la legalidad de la
medida y del monto de la indemnización se podrá reclamar ante las autoridades
judiciales de la parte que la adoptó”.
“El convenio hace también alusión a medidas de expropiación indirecta que se
describen en el artículo 12.8.3 del Acuerdo, las cuáles resultan igualmente
constitucionales para la Sala, bajo los 103
supuestos previstos en la sentencia C-031 de 2009, ya que resultan razonables y se
fundan en los principios de confianza legítima y buena fe. En efecto, las normas
convencionales reconocen que debe tratarse de una medida equivalente a la
expropiación directa, soportada en un análisis de caso por caso y sin que pueda
alegarse como ese tipo de expropiación, medidas no discriminatorias, diseñadas y
aplicadas con fundamento en las razones de orden constitucional, que tengan como
objetivo la salud pública, la seguridad, el medio ambiente, salvo desconocimiento de
la buena fe. En efecto, el Tratado suscrito entre Colombia y el Triángulo Norte
establece unas condiciones claras para que se trate de una de esas medidas que
genere un daño susceptible de indemnización. Su determinación exige comprobar: (i)
el impacto económico de la medida, ya que su simple determinación no da lugar a que
se consolide este tipo de expropiación y (ii) el grado en el cual la acción del gobierno
interfiere con expectativas distinguibles y razonables de la inversión. Aunado a lo
anterior, el literal (c) del inciso 3 del artículo 12.8 precisa que salvo en circunstancias
excepcionales, no constituyen expropiaciones indirectas los actos regulatorios no
discriminatorios de una Parte que son diseñados y aplicados para proteger objetivos
legítimos de bienestar público. Por lo anterior, se concluye que son previsiones
razonables, ajustadas a los postulados de la confianza legítima que no limitan de
manera desproporcionada las competencias regulatorias estatales en la medida en
que las excepciones se fundan en el cumplimiento y garantía de los fines del Estado y
del interés general. Por consiguiente, no se consideran prima facie, contrarias a la
Constitución”.
“En este sentido, no puede olvidarse tampoco que en el artículo 19.5-7 relacionado
con tributación en el TLC, se reconoció que las medidas tributarias pueden ser
concebidas como medidas de expropiación indirecta. Sin embargo, en esos casos, el
inversionista debe someter el asunto a las autoridades competentes de la parte
demandante y demandada y sólo si ellas no acuerdan examinar la situación o no
convienen en estimar que se trata de una medida expropiatoria, el inversionista podrá
someter el requerimiento al arbitraje previsto en este capítulo. Cláusulas similares a la
anterior, fueron estudiadas en la sentencias C-031 de 2009 y C-150 de 2009 y fueron
concebidas como constitucionales por esta Corporación en atención a los criterios ya
expuestos en materia de expropiación indirecta”.
“Por último, en cuanto a lo señalado en el artículo 12.8.2 en materia de monopolios, la
Sala considera que la previsión es exequible, 104
pues no restringe esa atribución del Estado, sino que en reconocimiento del artículo
58 Superior, autoriza que en el evento en que se requiera la reserva de una actividad
económica y el establecimiento de un monopolio como lo autoriza la Carta, ello no
signifique la privación a los inversionistas de sus actividades económicas, ya que con
fundamento en la Carta ello acarrea la debida indemnización”.
5.1.31. Sentencia C-608/10. Sala Plena. Referencia: expediente. LAT-359. Revisión
de constitucionalidad del “Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y la República de
Colombia, hecho en Lima, Perú, el 21 de noviembre de 2008, y el Canje de Notas
entre Canadá y la República de Colombia del 20 de febrero de 2009, por medio del
cual se corrigen errores técnicos y materiales del Acuerdo de Libre Comercio entre
Canadá y la República de Colombia”, así como de la Ley 1363 del 9 de diciembre de
2009, aprobatoria del mismo. Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO. Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil diez (2010).
El fallo, reitera la posición en la corte en cuanto a las modalidades y condiciones de la
expropiación en los tratados de libre comercio: “En cuanto a la expropiación, el
Capítulo 8 consagra dos modalidades: directa e indirecta. En ambos casos, se deben
cumplir las siguientes condiciones: (i) que sea por causa de utilidad pública; (ii) se
aplique de manera no discriminatoria; (iii) medie un pago pronto, adecuado y efectivo
de la indemnización de conformidad con los párrafos 2 a 4; y (iv) se respete el debido
proceso.
De la misma manera la Corte considera que: “…la expropiación directa, regulada en el
Capítulo 8 del Acuerdo, caracterizada por la transferencia formal del título o del
derecho de dominio de un particular al Estado, por causa de utilidad pública o de
interés social, previa indemnización, se ajusta a lo dispuesto en el artículo 58
Superior. En efecto, la Corte ha sido constante en señalar que “el instituto de la
expropiación descansa sobre tres pilares fundamentales: i) el principio de legalidad
fundamento de todo Estado de Derecho, ii) la efectividad del derecho de defensa y del
debido proceso del particular que va a ser expropiado y iii) el pago de una
indemnización que no haga de la decisión de la administración un acto confiscatorio,
expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución”. Sobre el anterior
aspecto, tal y como se precisó en sentencia C-294 de 2002, se debe advertir que la
Constitución también autoriza que la expropiación tenga lugar por vía administrativa,
“en los casos previamente señalados por el legislador, la cual puede ser impugnada
ante la jurisdicción de lo 105
contencioso administrativo, incluso respecto del precio. Proceso que, no sobra decirlo,
debe igualmente respetar el debido proceso y el derecho de defensa del afectado”.
Más complejo resulta ser el examen constitucional de la denominada expropiación
indirecta, regulada en el Anexo 811 del Capítulo 8 del Acuerdo de Libre Comercio,
consistente en un acto o una serie de actos realizados por una Parte que tienen un
efecto equivalente al de una expropiación directa, pero “sin transferencia formal del
derecho de dominio”. A renglón seguido, se establece como condición que debe
cumplir la medida de efecto equivalente a la expropiación directa, la realización de
una investigación fáctica, caso por caso, que considere entre otros factores los
siguientes: (i) el impacto económico del acto gubernamental, aunque el hecho de que
un acto o una serie de actos de una Parte tenga un efecto adverso sobre el valor
económico de una inversión, por sí solo, no establece que una expropiación indirecta
haya ocurrido; (ii) el grado en el cual la acción del gobierno interfiere con expectativas
inequívocas y razonables de la inversión; y (iii) el carácter de la acción
gubernamental. Aunado a lo anterior, el literal b) del Anexo 811, precisa que, salvo en
circunstancias excepcionales, no constituyen expropiaciones indirectas los actos
regulatorios no discriminatorios de una Parte que son diseñados y aplicados para
proteger objetivos legítimos de bienestar público”.
Aborda también la Corte el concepto de la expropiación indirecta en derecho
internacional económico y en la jurisprudencia de los Tribunales Arbitrales
Internacionales, considerando que éstos “han calificado como expropiaciones
indirectas actos gubernamentales tales como: (i) declaración de zona protegida para
la conservación de una especie de vegetal desértica, unida al no otorgamiento de
permiso de construcción, en el lugar en donde se llevaría a cabo la inversión; (ii)
interferencia de una autoridad regulatoria gubernamental (Consejo de Medios), a
efecto de permitir que el inversionista doméstico dé por terminado un contrato, que fue
básico para que el inversionista extranjero realizara su inversión; (iii) revocatoria de
una licencia de funcionamiento de un depósito de desechos tóxicos; (iv) imposición de
tributos excesivos o arbitrarios, que acarrean la consecuencia de hacer
económicamente insostenible la inversión; (v) revocatoria de certificado de zona de
libre comercio acarreando la consecuencia de prohibir la importación; y (vi) imposición
de administradores designados por el Estado anfitrión. Así, en materia de
expropiaciones indirectas no sólo está de por medio la protección de la propiedad
privada y la primacía del interés general sobre el particular, como sucede en materia
de expropiación directa, sino además el ejercicio de las 106
facultades regulatorias estatales, encaminadas a la protección de intereses legítimos
como son la salud pública, la seguridad y el medio ambiente”.
Reitera la Corte su posición con respecto a la expropiación, considerando que el
Capítulo 8 que consagra dos modalidades, deben cumplir unas condiciones: (i) que
sea por causa de utilidad pública; (ii) se aplique de manera no discriminatoria; (iii)
medie un pago pronto, adecuado y efectivo de la indemnización de conformidad con
los párrafos 2 a 4; y (iv) se respete el debido proceso, así mismo, el concepto de
“utilidad pública” que se debe aplicar en el tratado es el emanado del derecho
internacional público, diferente del planteado por la legislación interna expresado
como “interés social”, “necesidad pública” o “fin público”.
Considera la Corte, como ajustados a La Carta: “…otros elementos de la
expropiación, tales como (i) la indemnización será equivalente al valor justo de
mercado de la inversión expropiada inmediatamente antes de que la expropiación se
haya llevado a cabo, y no reflejará ningún cambio en el valor debido a que la intención
de expropiar se conoció con antelación; (ii) para determinar el valor justo de mercado,
un tribunal usará criterios apropiados de valoración, que podrá incluir el valor de la
empresa en marcha, el valor de los activos incluyendo el valor del impuesto declarado
por bienes tangibles, entre otros criterios; (iii) la indemnización será pagada sin
demora y será completamente liquidable y libremente transferible, incluyendo
intereses a una tasa razonable para esa moneda desde la fecha de la expropiación
hasta la fecha del pago; (iv) el inversionista afectado tendrá derecho, en virtud de la
ley de la parte que ejecuta la expropiación la una pronta revisión de su caso y de la
valoración de su inversión por una autoridad judicial u otra autoridad judicial
independiente de esa Parte; (v) este artículo no se aplicará a la expedición de
licencias obligatorias otorgadas en relación con los derechos de propiedad intelectual,
o a la renovación, limitación o creación de derechos de propiedad intelectual, en la
medida en que tal expedición, renovación, limitación o creación sea compatible con el
Acuerdo sobre la OMC”.
“En tal sentido, la Corte considera que la expropiación directa, regulada en el Capítulo
8 del Acuerdo, caracterizada por la transferencia formal del título o del derecho de
dominio de un particular al Estado, por causa de utilidad pública o de interés social,
previa indemnización, se ajusta a lo dispuesto en el artículo 58 Superior. En efecto, la
Corte ha sido constante en señalar que “el 107
instituto de la expropiación descansa sobre tres pilares fundamentales: i) el principio
de legalidad fundamento de todo Estado de Derecho, ii) la efectividad del derecho de
defensa y del debido proceso del particular que va a ser expropiado y iii) el pago de
una indemnización que no haga de la decisión de la administración un acto
confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución”.
Plantea la Corte que no constituyen expropiaciones indirectas “salvo en circunstancias
excepcionales” los actos regulatorios no discriminatorios de una Parte que son
diseñados y aplicados para proteger objetivos legítimos de bienestar público, “…como
una medida estatal, bien sea una ley, un acto regulatorio proferido por una autoridad
pública o incluso una sentencia, que priva al inversionista extranjero de una
expectativa cierta y razonable de ganancia, aunque no se produzca un cambio en la
titularidad del derecho de dominio. Algunos autores, por el contrario, basándose en la
jurisprudencia sentada por el Centro Internacional de Arreglo de Disputas referentes a
Inversiones CIADI, sostienen que la expropiación indirecta alude exclusivamente a
actos imputables a la administración pública”.
“En tal sentido, los tribunales arbitrales internacionales han calificado como
expropiaciones indirectas actos gubernamentales tales como: (i) declaración de zona
protegida para la conservación de una especie de vegetal desértica, unida al no
otorgamiento de permiso de construcción, en el lugar en donde se llevaría a cabo la
inversión; (ii) interferencia de una autoridad regulatoria gubernamental (Consejo de
Medios), a efecto de permitir que el inversionista doméstico dé por terminado un
contrato, que fue básico para que el inversionista extranjero realizara su inversión; (iii)
revocatoria de una licencia de funcionamiento de un depósito de desechos tóxicos;
(iv) imposición de tributos excesivos o arbitrarios, que acarrean la consecuencia de
hacer económicamente insostenible la inversión; (v) revocatoria de certificado de zona
de libre comercio acarreando la consecuencia de prohibir la importación; y (vi)
imposición de administradores designados por el Estado anfitrión”.
“Así las cosas, la expropiación indirecta encuentra un fundamento constitucional en el
principio de la confianza legítima. En tal sentido cabe señalar que como corolario del
principio de la buena fe, la doctrina y jurisprudencia foráneas, desde mediados de la
década de los sesentas, han venido elaborando una teoría sobre la confianza 108
legítima, el cual ha conocido originales e importantes desarrollos a lo largo de
diversos pronunciamientos de esta Corte”.
Y a manera de conclusión con respecto a la expropiación indirecta la Corte entiende
que: “debe tratarse, en cualquier caso, de un daño que resulte indemnizable. En
efecto, la determinación acerca de si un acto o una serie de actos estatales, en el
contexto de una situación específica, constituye una expropiación indirecta demanda
la realización de una investigación fáctica, caso por caso, en la cual se consideren,
entre otros factores, los siguientes: (i) el impacto económico del acto gubernamental,
aunque el hecho de un acto o una serie de actos de una Parte tenga un efecto
adverso sobre el valor económico de una inversión, por sí solo, no establece que una
expropiación indirecta haya ocurrido; (ii) el grado en el cual la acción del gobierno
interfiere con expectativas inequívocas y razonables de la inversión; y (iii) el carácter
de la acción gubernamental. De tal suerte que, no pueden considerarse como casos
de expropiación indirecta, los actos regulatorios no discriminatorios de una Parte que
son diseñados y aplicados para proteger intereses legítimos de bienestar común, tales
como la salud pública, la seguridad y el medio ambiente, sin que la lista sea
exhaustiva”.
5.1.32. Sentencia C-227/11. Sala Plena. Referencia: expediente RE – 173. Revisión
de constitucionalidad del Decreto legislativo No 4628 del 13 de diciembre de 2010,
“Por el cual se dictan normas sobre expropiación por vía administrativa y se adoptan
otras medidas”. Magistrado Ponente: JUAN CARLOS HENAO PÉREZ. Bogotá D.C.,
treinta (30) de marzo de dos mil once (2011).
La Corte reitera los elementos característicos de la expropiación: “1. sujetos: El
expropiante es el sujeto activo, es decir quién tiene la potestad expropiatoria; el
beneficiario, es quien representa la razón de ser de la expropiación, el creador del
motivo, de la necesidad de satisfacer un interés público y/o utilidad pública y el
expropiado, titular de los derechos reales sobre los bienes requeridos por el Estado. 2.
Objeto. Los derechos de índole patrimonial que sacrifican los particulares a favor de la
Administración, sin incluir los derechos personales o personalísimos, para satisfacer la
causa expropiandi, de allí la necesidad de establecer los derechos patrimoniales del
sujeto expropiado sobre el objeto delimitado y, 3. La causa expropiandi o justificación
presentada por el Estado para utilizar la figura de la expropiación. Ésta debe tener un
objetivo que cumplir, que sea acorde con los fines de la utilidad pública e interés
social, especificado en la norma que la crea: “lo primero que hay que notar 109
es que el fin de la expropiación no es la mera “privación” en que ésta consiste, sino el
destino posterior a que tras la privación expropiatoria ha de afectarse el bien que se
expropia”, es decir, siempre hay una transformación al terminar la expropiación, lo que
hace que la expropiación sea un instrumento para llegar al fin de la meta propuesta en
la ley, un elemento que conllevará a realizar ciertos objetivos planteados para una
situación fijada, que amerita la obtención de cierto derecho”.
Ratifica la Corte la definición de la expropiación así: “Como una operación de derecho
público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio
privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una
indemnización previa. Dado que esta es la limitación más gravosa que puede
imponerse sobre el derecho de propiedad legítimamente adquirido, la Carta ha
rodeado la figura de la expropiación de un conjunto de garantías, entre las más
importantes: i. el principio de legalidad, ii. el respeto al derecho de defensa y el debido
proceso y, ii. la indemnización previa y justa al afectado que no haga de la decisión de
la Administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo 34 de la
Constitución. De tal modo, siempre que se garanticen los anteriores principios, la
potestad de configuración del legislador lo faculta para crear procedimientos
especiales de expropiación, en cada una de las áreas donde tal regulación específica
permita optimizar la protección de los bienes jurídicos involucrados en cada caso. En
esa medida, por ejemplo, el legislador puede establecer la expropiación en materia de
reforma urbana, para garantizar el acceso de las personas a una vivienda digna; en
materia agraria, para permitir el acceso progresivo de las personas a la propiedad de
la tierra y mejorar su productividad; para atender desastres; y para proteger los bienes
culturales o el ecosistema, entre otros. En ese orden, cuando un particular se ve
constreñido por el Estado a transferirle una porción de su patrimonio por motivos de
utilidad pública o de interés social debidamente determinados por el legislador, tiene
derecho al pago de una indemnización previa, que comprenda tanto el valor del bien
expropiado, como el que corresponda a los demás perjuicios que se le hubieren
causado, tal como lo ha precisado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado”.
En otro orden de ideas, la Corte aborda la expropiación desde el derecho
internacional: “…tanto de los tratados relativos a los derechos humanos, como de las
manifestaciones de la comunidad internacional, se deduce la exigencia del pago de
una indemnización en caso de expropiación. Esta indemnización ha sido 110
calificada en términos generales como “justa”, “apropiada”, “adecuada” o “pronta”. En
ese sentido señaló la Corte en la sentencia C-1074 de 2002, que el artículo 58 de la
Carta no menciona expresamente si la indemnización por expropiación debe ser justa.
Esta exigencia se ha deducido de la referencia que hace el texto de este artículo a la
necesidad de ponderar los intereses de la comunidad y del afectado al momento de
fijar la indemnización por expropiación. También resalta esta sentencia un cambio
fundamental introducido por el Constituyente en 1991: la fijación del valor de la
indemnización difícilmente puede hacerse de manera abstracta y general, sin tener en
cuenta el contexto de cada caso, debiéndose entonces ponderar los intereses
concretos presentes en cada situación, para que el valor de la indemnización
corresponda en realidad a lo que es justo. Esta característica puede llevar incluso a
que luego de ponderar los intereses en cada caso, se establezca una indemnización
inferior al total de los daños ocasionados por la expropiación, pero sin que pueda,
dado que el Acto Legislativo No. 1 de 1999 excluyó la posibilidad de expropiación sin
indemnización, llegar a la conclusión de que no hay lugar a indemnización adecuada,
como ya se dijo.
“Si bien la jurisprudencia reconoce que el particular también sufre daños adicionales a
la pérdida patrimonial del inmueble, el cálculo del resarcimiento que deba recibir no se
limita a considerar el valor comercial del bien, sino que puede abarcar los daños y
perjuicios sufridos por el afectado por el hecho de la expropiación. No obstante, la
sentencia C- 1074 de 2002 señala que “la indemnización que establece el artículo 58
constitucional en caso de expropiación es distinta de la que señala el artículo 90 de la
Carta en relación con la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños
antijurídicos que le sean imputables causados por las acciones u omisiones de las
autoridades públicas”.
La Alta Corporación de Justicia Constitucional estableció las características que debe
reunir la indemnización en materia de expropiación tanto judicial como administrativa:
“1. No puede haber expropiación sin indemnización; 2. La indemnización debe ser
previa al traspaso del dominio del bien del particular al Estado; 3. La indemnización
debe ser justa, es decir, debe ser fijada teniendo en cuenta los intereses de la
comunidad y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso
por caso. La ponderación dentro del marco legal y constitucional la hará el juez civil en
el evento de expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante o el juez
contencioso en el evento de la expropiación por vía administrativa; 4. La función de la
indemnización es, por 111
regla general, de orden reparatoria. Comprende tanto el daño emergente como el
lucro cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los
intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta puede
reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en
circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y adquirir éstos
una relevancia constitucional especial, como en el evento de la vivienda familiar y en
otros que serán precisados en esta sentencia, la indemnización puede, tanto en su
monto como en su forma de pago, asumir una modalidad que la lleve a cumplir una
función restitutiva. 5. La indemnización no tiene que ser siempre pagada en dinero en
efectivo, pero si se paga la indemnización con instrumentos distintos al dinero, éstos
han de reunir por lo menos las siguientes características: i) No pueden transformar el
pago de la indemnización previa, en un pago futuro, posterior a la trasmisión del
dominio del bien expropiado; (ii) deben garantizar un pago cierto de la obligación y no
meramente simbólico o eventual; (iii) deben constituir un medio legal de pago de
obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una
indemnización; (iv) deben permitir que el valor de la indemnización por expropiación
reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga en el tiempo, si el
expropiado actúa en los negocios diligentemente; (v) deben ser libre y efectivamente
negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda convertirlos, en dinero en el
momento en que lo desee, inclusive al día siguiente del traspaso del dominio del bien;
(vi) no pueden ser revocados unilateralmente por la entidad que los emite. Las
anteriores condiciones garantizan, además, que quien sea afectado por la
expropiación no tenga que soportar una carga pública desigual y desproporcionada,
que afecte el acceso a la propiedad. El pago de la indemnización que recibe el
expropiado, ya sea totalmente en efectivo o parcialmente con bonos o títulos valores,
equilibra el daño sufrido por la expropiación y le permite adquirir otro bien si lo desea”.
Como aporte novedoso, la sentencia reitera el ejercicio descentralizado de la
expropiación: “La Sala considera que el principio de descentralización administrativa y
autonomía territorial no se ve lesionado, en principio, siempre que la medida de
expropiación administrativa que provenga del nivel central se ejecute dentro del marco
del estado de emergencia y sólo de manera transitoria en punto a atender con
prontitud y eficacia la magnitud de los eventos de desastre originados por la
emergencia invernal, es decir, dentro de plazos razonables. Ello por cuanto es claro
que ante la eventualidad de una emergencia de graves 112
proporciones las entidades territoriales pueden no estar en capacidad -dadas sus
limitaciones fiscales y físicas- de enfrentar la situación de crisis. Sin embargo, cuando
se trate de la implementación de medidas a largo plazo que requieran de la
adquisición de predios y la intervención a partir de medidas estructurales, la injerencia
directa del nivel central debe someterse, sin lugar a dudas, a los principios de
subsidiariedad y concurrencia en aras de preservar la autonomía territorial. En estos
casos, será necesario robustecer a las entidades territoriales para que ellas mismas
hagan uso de las herramientas de planificación urbana y rural, con la debida
asistencia, coordinación y acompañamiento de las entidades del orden nacional y a
través de los medios ordinarios, ya que el mecanismo de excepción no puede
desconocer principios axiales de la Constitución Política como la autonomía territorial
y la descentralización administrativa, transformando esta en excepción so pretexto de
la permanencia de las medidas de emergencia, en regla general”.
Se reitera por la Corte, la constitucionalidad del evento de no contemplarse recurso
administrativos de los actos administrativos en materia de procesos especiales de
negociación directa por motivos de utilidad pública o interés social: “En materia de
procesos especiales de negociación directa por motivos de utilidad pública o interés
social, no se consagra la posibilidad de que los actos administrativos expedidos sean
susceptibles de recurso, entre otras cosas, porque el único acto que se profiere es
aquel mediante el cual se formula la oferta y con él no se está finalizando una
actuación administrativa ni se está creando derecho alguno a favor del propietario ni
se está tomando una decisión que afecte derechos del administrado, de forma que se
trata de un acto de trámite para el cual no es necesario prever recurso”.
En otro aparte, precisa la Corte, la inconstitucionalidad del término “calendario” por
cuanto reduce de manera injustificada el plazo para aceptar o rechazar la oferta en
caso de que coincida con días festivos o feriados.
También se recuerda en el fallo, que: “en casos excepcionales, de adelantar la
expropiación por vía administrativa sin tener que acudir a la vía judicial aún a pesar de
no existir negociación directa, ofreciendo la posibilidad de que existan procesos
especiales, sin que con ello se deje de proteger el derecho a la propiedad, al debido
proceso y el derecho a la defensa, con el único propósito de agilizar la expropiación
por motivos especiales previamente establecidos en el ordenamiento legal ante la
urgencia de 113
restablecer ciertos derechos que interesan al interés social o que se justifican por su
utilidad pública”.
Es por ello, que la Corte reitera la constitucionalidad del régimen previsto en el
Decreto 919 de 1989, regula un proceso de expropiación administrativa en caso de la
declaratoria de desastre, autorizando a la Nación, sus ministerios, departamentos
administrativos, entidades descentralizadas, y entidades territoriales para actuar
previa autorización de la Oficina Nacional para la Atención de Desastres o por el
Presidente del Comité Regional o Local, según se califique el desastre para adquirir
inmuebles necesarios con miras a adelantar el plan de acción específico para la
atención de desastres por negociación directa con los propietarios o mediante el
procedimiento de expropiación.
En particular, sobre el Decreto legislativo 1185 de 1994, señala la Corte: “…que
dentro de los reglamentos especiales de expropiación administrativa que coexisten
con los generales antes anotados, se encuentra el previsto en el, por el cual se
estableció un procedimiento especial de negociación directa y expropiación
administrativa para efectos de superar la calamidad pública ocurrida en varios
municipios de los Departamentos del Huila y Cauca -el cual se reproduce casi en su
integridad en el Decreto 4628 del 13 de diciembre de 2010- declarado exequible
mediante la sentencia C-370 de 1994. Vale destacar que dicho decreto se diferencia
del que ahora se revisa, en que en él se señaló de manera concreta la entidad que
tendría la facultad de expropiación y, en que era posible delimitar con precisión la
zona de calamidad en que se haría efectivo dicho reglamento especial”.
En otro aparte, afirma la Corte, con respecto al avalúo en la etapa de negociación
directa: “…la Sala estima que independiente de que la voluntad del que vende sea
limitada por el hecho de que se trata de un negocio celebrado en una etapa previa a la
expropiación por vía administrativa, en el cual no tiene la oportunidad de vender el
inmueble a una persona distinta de la entidad pública que hace la oferta, el particular
debe contar con el mínimo derecho de discutir el precio de compra y su forma de
pago, pues de lo contrario se desconocería el principio de acuerdo de voluntades”.
“De esta forma, el que sólo la entidad pública en esta etapa de negociación pueda
revisar el valor del avalúo resulta desproporcionado, ya que vacía de contenido la
finalidad de la etapa de “negociación”, pues lo mínimo que se persigue en esta fase es
que el precio corresponda a las condiciones comerciales y, 114
su pago no dé lugar ni a un menoscabo del patrimonio público ni a un detrimento del
titular de derechos reales sobre el bien. De esta manera el texto del citado inciso será
exequible en la medida que se permita la revisión del precio a solicitud del titular del
bien y, a sus expensas, dentro de un término razonable que no podrá ser inferior a
cinco (5) días hábiles contados a partir del momento en que venza el término de
notificación de la oferta”.
Con respecto al recorte de los términos con ocasión de los hechos catastróficos, la
Corte no encuentra desproporcionada la reducción de los mismos: “…para efectos de
notificación personal de la oferta de compra a tres (3) días o la notificación por edicto
de la misma a un (1) día. Sin embargo, sí encuentra desproporcionado e injustificado
que tales días sean “calendario”, como se señala en la disposición en estudio, en la
medida que tal como se advirtió en una de las intervenciones, si la notificación
personal de tres días coincide con días festivos o feriados, el término para la misma
se tornaría absurdamente reducido o inexistente, lo mismo sucedería en caso de la
notificación por edicto, impidiendo en la práctica al particular la opción de acceder a la
negociación directa. En consecuencia, el numeral será declarado exequible con
excepción de las expresiones “calendario” a que hace referencia este numeral las
cuales serán declaradas inexequibles”.
“En lo que respecta al inciso final del numeral segundo del artículo tercero según el
cual “La oferta de compra será inscrita en la oficina de registro de instrumentos
públicos correspondiente por parte de la entidad adquirente al día siguiente a su
comunicación. Los inmuebles y derechos así afectados quedarán fuera del comercio a
partir de la inscripción”, este se encuentra exequible bajo el entendido que la oferta de
compra hace obligatorio para la entidad pública el trámite de expropiación vencido el
término señalado para la negociación directa. Ello aplicando para el efecto una
interpretación analógica frente al artículo 61 de la Ley 388 de 1997, por el cual se
señala que “Será obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta
(30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha
llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato
de promesa de compraventa”. De lo contrario, sería necesario establecer a la entidad
pública que inicia el proceso de negociación directa, la obligación de proferir un acto
administrativo dirigido a la oficina de Registro e Instrumentos Públicos dirigido a
desafectar el bien, en caso de que no haga uso del mecanismo de expropiación,
dentro de un plazo razonable”. 115
Con los procesos especiales de negociación directa por motivos de utilidad pública o
interés social, considera la Corte que no son inconstitucionales, por cuanto: “…el
único acto que se profiere es aquel mediante el cual se formula la oferta y con él no se
está finalizando una actuación administrativa ni se está creando derecho alguno a
favor del propietario ni se está tomando una decisión que afecte derechos del
administrado, de forma que se trata de un acto de trámite para el cual no es necesario
prever recurso”.
También considera la Corte como constitucional la remisión que en cuanto a la forma
de pago el inciso segundo del artículo cuarto del decreto efectúa al artículo 29 de la
Ley 9 de 1989, por cuanto esta disposición fue analizada en la sentencia C-1074 de
2002, “bajo el entendido de que en caso de expropiación de vivienda personal o
familiar, única y actual, procede el pago en efectivo y en un solo contado, salvo
acuerdo en contrario”. En todo caso, la ponderación de la indemnización y las
condiciones de su pago, no pueden ser arbitrarios, por violar los parámetros legales,
por obedecer a prejuicios o a un animus discriminatorio, por carecer de razonabilidad
en las circunstancias en que colisionaron el interés del afectado y el interés de la
comunidad, o por ser evidentemente desproporcionados”.
5.1.33. Sentencia C-459/11. Sala Plena. Referencia.: expediente D-8319. Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 186 (parcial), 194 y 213 del Decreto 1355
de 1970 y el artículo 129 del Decreto 522 de 1971. Actores: Juan Pablo Cardona
González. Magistrado Ponente: Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB.
En el fallo, la Corte nuevamente distingue los conceptos de confiscación, extinción de
dominio y decomiso como limitaciones al derecho a la propiedad, afirmando que el
decomiso: “Constituye una medida legítima de limitación del derecho de propiedad,
que difiere de la acción de extinción del dominio prevista en el artículo 34 de la
constitución y por ello no requiere de orden judicial”.
Se reitera en el fallo, a la expropiación con indemnización como limitación legitima del
derecho de propiedad, se reitera el contenido del derecho, las formas y tipos de
expropiación (judicial o administrativa), el proceso de intervención de las ramas del
poder público en el trámite expropiatorio y hace una referencia especial a: la
expropiación en caso de guerra, la ocupación temporal; y reitera la condición de la
expropiación en caso de guerra en la que no es 116
indispensable la sentencia judicial ni es requisito la indemnización previa.
Se plantea en la sentencia que: “…tanto en el proceso de expropiación judicial como
en el de expropiación administrativa existe una etapa previa de negociación, a través
de la cual la entidad intenta adquirir el bien, de tal forma que se evite la iniciación del
proceso expropiatorio propiamente dicho. Esta etapa se inicia con una oferta de la
administración al particular para adquirir el bien por el precio base fijado por la
entidad. Luego sigue una etapa de negociación directa con el particular. Si el proceso
de negociación directa resulta exitoso, se pasa a la etapa de transferencia del bien y
de pago del precio acordado. Si el proceso de negociación fracasa, empieza la etapa
expropiatoria propiamente dicha, la cual culmina con el traspaso del título traslaticio
de dominio al Estado y el pago de la indemnización al particular expropiado”.
Se considera por parte de la Corte Constitucional que el decomiso permanente como
limitación legitima del derecho de propiedad, es constitucional a pesar de no existir
una norma constitucional que expresamente se refiera a esta figura, sin embargo hace
parte del jus punendi del estado. Afirma la Corte: “La Constitución de 1991 no
consagró expresamente esta figura, su desarrollo ha sido legal. El decomiso, en
términos generales, puede ser definido como una sanción establecida por el legislador
y que priva de la propiedad del bien a su titular sin indemnización alguna, por estar
vinculado con la infracción objeto de sanción o ser el resultado de su comisión. En ese
sentido, el decomiso puede ser penal o administrativo. El decomiso penal se ha
definido como una sanción ya sea principal o accesoria, en virtud de la cual el autor o
copartícipe de un hecho punible, pierde en favor del Estado los bienes, objetos o
instrumentos con los cuales se cometió la infracción y todas aquellas cosas o valores
que provengan de la ejecución del delito..”. “…Esta sanción hace parte del jus punendi
del Estado, prevista por el legislador para la persecución de los delitos y dirigida
exclusivamente contra los objetos con los que se cometió la infracción penal o el
producto de ella. Sin embargo, en las sentencias C-176 de 1994 y C-931 de 2007, a
propósito de la revisión de dos tratados internacionales, esta Corporación admitió que
el legislador podía autorizar el decomiso de bienes diferentes, cuyo avalúo fuere
equivalente a los que deberían ser decomisados; esta figura se conoce con el nombre
de “decomiso de valor”. Teniendo en cuenta que esta clase de decomiso hace parte
de un proceso penal, sólo los jueces de esta jurisdicción son competentes para
decretarlo. Igualmente, se ha admitido el llamado decomiso 117
administrativo, cuyo origen, a diferencia del penal, no está en la infracción del estatuto
penal sino en la comisión de una contravención de tipo administrativo, tal como
sucede en el derecho aduanero o el derecho policivo. En ese orden, su regulación no
está contenida en un solo régimen sino en varios, dependiendo de su finalidad. A
diferencia del decomiso penal como lo señala Marienhoff, el fundamento del decomiso
administrativo está en “infracción formal” de la norma administrativa”.
Otro planteamiento jurídico importante en la decisión en comento reside en analizar
las diferencias entre confiscación, extinción de dominio y decomiso así: “1. La
confiscación está expresamente prohibida por la Constitución, convirtiéndose en una
limitación ilegitima de la propiedad, toda vez que una persona no puede ser despojada
de la totalidad de sus bienes o una parte considerable de ellos. 2. Por su parte, la
extinción del dominio, el decomiso y la expropiación son formas legítimas de restringir
la propiedad. Las dos primeras son formas de limitación legítimas de la propiedad sin
indemnización, mientras la expropiación siempre procederá previa aquella. 3.
Igualmente, la extinción del dominio y el decomiso pueden llegar a confundirse, sin
que tengan la misma naturaleza, tal como se explicará en otro aparte de esta
providencia”.
Del decomiso permanente apuntó la Corte: “…como sanción administrativa, originado
en la inobservancia de una infracción de carácter administrativo, se ajusta a la
Constitución, siempre y cuando cumpla, entre otros, los siguientes requisitos: 1. El
principio de legalidad. Sólo el legislador ordinario o extraordinario está llamado a
definir los casos en que esta sanción procede, toda vez que, i) estamos en presencia
de una decisión que afecta un derecho constitucional: la propiedad; ii) es la
consecuencia del poder sancionatorio administrativo que tiene el Estado y que de
conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, es "un instrumento de
autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el orden jurídico institucional
mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para
imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por
medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye a la realización de
sus cometidos", y cuyo fundamento está en la colaboración armónica entre las
distintas ramas del poder público, artículo 113 de la Constitución. En ese orden,
corresponde al legislador establecer tanto la infracción como la sanción de carácter
administrativo. Sobre el particular la jurisprudencia constitucional ha señalado que: “…
la potestad sancionadora de las autoridades titulares de funciones administrativas, en
cuanto manifestación del 118
ius puniendi del Estado, está sometida a claros principios, que, en la mayoría de los
casos, son proclamados de manera explícita en los textos constitucionales. Así, ha
dicho la Corte, esa actividad sancionadora se encuentra sujeta a “(…) los principios de
configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción debe tener
fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción específica y precisa por la
norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden
ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por
la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y de
prescripción (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la
puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios), (…)” 2. El principio de
tipicidad. En materia administrativa este principio no es tan riguroso como en el penal;
sin embargo, el legislador debe i) hacer una descripción de la conducta o del
comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción y ii) determinar
expresamente la sanción. 3. El debido proceso. Se requiere el señalamiento de un
procedimiento, así sea sumario, que garantice el debido proceso y, en especial, el
derecho de defensa, así como la designación expresa de la autoridad competente
para el efecto. 4. El principio de proporcionalidad. La sanción de decomiso debe ser
proporcional a la falta o infracción administrativa que se busca sancionar. Por su
naturaleza, el decomiso de carácter administrativo debe ser excepcional. Así, el bien a
decomisar debe tener una relación directa con la infracción administrativa, de modo
que la privación del derecho de propiedad se justifique bien por razones de seguridad
personal o económica o que por su lesividad se requiere retirarlos de circulación para
prevenir o evitar que se siga causando un daño, como en el caso del contrabando o
de medicamentos adulterados o vencidos, por señalar sólo algunos ejemplos. Sobre
este principio se dijo recientemente: “Esta Corporación ha señalado de manera
reiterada que los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, se constituyen en
límites constitucionales al poder de configuración que se adscribe al legislador, y que,
por consiguiente, no resultan admisibles frente al orden constitucional aquellas
medidas excesivas que no encuentren una justificación razonable y que, por el
contrario, se conviertan en obstáculos a la efectividad del derecho fundamental de
acceso a la justicia y a la prevalencia de los demás derechos fundamentales
comprometidos en cada caso” 5. La independencia de la sanción penal. Esto significa
que el decomiso se puede emplear independientemente de si el hecho que da lugar a
él, también puede constituir infracción al régimen penal”. 119
Dispuso la Corte, que en materia de competencia para la aplicación del decomiso
correctivo, compete al alcalde o a quien haga sus veces la imposición de la medida.
En otro orden de ideas reitera que es el legislador quien puede imponer el decomiso
administrativo permanente siempre y cuando éste sea proporcional a la infracción de
policía que se busca sancionar. Por último se afirma que la única medida posible es
su destrucción, independientemente de quien ostente la propiedad es el decomiso de
alimentos y víveres en mal estado.
5.2. LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA
El Consejo de Estado, a lo largo del tiempo ha mantenido una jurisprudencia uniforme,
en la que se pueden resaltar cuatro sentencias en particular. En ellas, el Máximo
Tribunal de lo Contencioso-Administrativo determina las características de la
expropiación, las vías existentes para imponerla, y algunos otros aspectos que se
presentarán a continuación, advirtiéndose que en el período comprendido entre 1991
y 1997, las sentencias proferidas por el H. Consejo de Estado, referentes a la
expropiación toman como fundamento normativo el régimen de la Constitución de
1886, las decisiones en las que se pronuncia con base en la Constitución de 1991 se
presentan a continuación.
5.2.1. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, Consejero ponente: Libardo Rodriguez Rodríguez, Santa Fe de Bogotá,
D.C. veintidós de mayo de mil novecientos noventa y siete, Radicación número:
4207, Actor: Sociedad Las Mercedes Ltda. Hermanos y Cía. S. EN C.S.
Demandado: Concejo Municipal de Santiago de Cali
Procede el Consejo de Estado a plantear el análisis de la función social de la
propiedad en el régimen de 1991 y el título de imputación al cual se recurre para la
indemnización. Considera que el caso de la limitación a la propiedad impuesta por
patrimonio histórico o cultural responde a la función social de la propiedad.
Al afirmar que la declaratoria de patrimonio histórico “no va más allá de establecer
como un motivo más entre otros, para declarar la nulidad pública y decretar la
expropiación de un determinado inmueble, el de la preservación del patrimonio
cultural, incluidos el histórico y el arquitectónico en zonas urbanas y rurales. Ello
significa ni más ni menos que este propósito conservacionista puede ser aducido por
la administración para declarar de interés 120
público el bien de que se trate y decretar su expropiación, o sea que este
procedimiento pueda ser utilizado por la autoridad administrativa para dicho propósito,
y en modo alguno que la declaración de reserva con este fin conservacionista esté
supeditada a la expropiación”. De otra parte con respecto al título de imputación
afirma el Consejo de Estado: “…el presunto daño que se pueda causar con un acto
administrativo legal no puede reclamarse a través de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho en ésta tiene, por el contrario, fundamento exclusivo en
la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto. Tal pretensión sólo podría deducirse ante
esta jurisdicción mediante la acción de reparación directa en la modalidad de
responsabilidad extracontractual del Estado por daño especial”.
…
"En efecto, dicha interpretación no corresponde en modo alguno a tales preceptos, ya
que no hay forma de deducir que los mismos hayan instaurado la previa adquisición
del inmueble por parte del municipio como mecanismo o condición para declarado de
reserva patrimonial arquitectónica amén de que ninguno de ellos regula o se ocupa
del procedimiento para concretar tal declaración. Las materias de que se ocupan son
enteramente diferentes, aunque en una de ellas se aluda a la función conservacionista
que la Constitución le ha asignado a los Concejos municipales en su artículo 313
numerales 7 y 9 de la Constitución Política”.
Adicionalmente, retoma la Sala el concepto jurídico planteado en las sentencias de 21
de marzo de 1996 expediente 3575, con ponencia del Consejero Doctor Rafael
Ernesto Ariza y ratificada en la sentencia de 28 de noviembre, proferida en el
expediente número 3967, Consejero Doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, a saber:
"Es cierto que la declaración de un inmueble como patrimonio urbano arquitectónico
constituye una limitación al derecho de dominio o propiedad, como quiera que en
virtud de tal declaratoria el propietario adquiere la obligación de conservar y destinar
el bien inmueble para el uso que se le haya determinado".
"Pero también resulta evidente que dicha limitación tiene respaldo constitucional. En
efecto, las limitaciones al derecho de propiedad, y en particular de la facultad de uso,
que emanan de las regulaciones de los Concejos Municipales, están Consagradas en
el artículo 313 numerales 7 y 9, a los cuales se hizo alusión anteriormente, y
propenden por hacer efectiva la función social y ecológica que debe cumplir dicho
derecho, al tenor de lo prescrito en el artículo 58 de la Carta Política que lo
salvaguarda”. Es por 121
ello que el H. Consejo de Estado, refiere a la sentencia de la H. Corte Constitucional
C-295 de 29 de julio de 1.993, con ponencia del, Magistrado, doctor Carlos Gaviria
Díaz, en cuanto a que la propiedad tiene límites superiores como la garantía del
beneficio general a la comunidad o el interés público.
Y continúa el Consejo de Estado en la misma sentencia “…Resultaría paradójico y
hasta lógicamente contradictorio que la Constitución de un Estado Social de Derecho
prohibiera la limitación del derecho de propiedad cuando ella se cumple en aras del
interés común... "
"'Es preciso observar también que el establecimiento de limitaciones al uso de un
inmueble de propiedad pierda por parte de los Concejos Municipales no lo supeditó la
Carta Política al pago de indemnizaciones, pues ellas no constituyen un despojo,
como ocurre con la expropiación, que si está sujeta en determinados casos a dicho
resarcimiento,... ", pero que debe reclamarse mediante la acción de reparación directa
invocando como título de imputación el daño especial. Esta tesis se reitera en las
sentencias de 8 de mayo de 1997, Exp. 4291, Actor: Kokoriko Ltda., Consejero
Ponente Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA y de 22 de mayo de 1997, Exp.
4261, Actor: Antonio Obeso de Mendiola y Otra, Consejero Ponente Dr. ERNESTO
RAFAEL ARIZA MUÑOZ.
5.2.2. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, Consejero ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez, Santa Fe de Bogotá,
D.C., veintiocho de agosto de mil novecientos noventa y siete, Radicación
número: 4341, Actor: Hoteles Estelares de Colombia, Demandado: Concejo
Municipal de Santiago de Cali
Esta sentencia reitera los conceptos jurídicos planteados en la anterior por tratarse de
un caso similar al tratarse de la misma entidad pública (Municipio de Santiago de Cali
– Concejo Municipal), quien mediante acuerdo municipal como establece patrimonio
histórico o cultural otro inmueble.
5.2.3. Sección Primera, Consejero ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil uno (2001), Radicación número:
25000-23-24-000-1996-8166-01(5595), Actor: José María Garzón Díaz y otros,
Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 3 de agosto de 2.000,
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 122
Aquí en el año 2000, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del H. Consejo de Estado reitera la jurisprudencia al respecto, agregando además que
existe una modalidad de expropiación sin indemnización (aparente) por cuanto se
perfecciona a través de las cesiones urbanísticas obligatorias, pero advirtiendo que en
el fondo sí hay una compensación por cuanto el urbanizador al ceder el terreno puede
exonerarse del pago de la contribución de valorización derivada de la acción
urbanística con lo que en el fondo opera una compensación de obligaciones entre el
particular y el Estado, siempre que previamente se haya fijado el gravamen por la
entidad pública y no por el simple hecho de la cesión.
“Como lo ha sostenido la Sala en anteriores pronunciamientos, la sentencia de la
Corte Suprema de Justicia, de 9 de noviembre de 1.989, que resolvió sobre la
exequibilidad de los artículos 2º y 22 de la Ley 9ª de 1.989, si bien afirmó que se
pueden hacer cesiones obligatorias y gratuitas, también lo es que expresó que las
mismas sólo caben para terrenos que se pretendan urbanizar, no pudiéndose
extender a vías que se vayan a construir por valorización, argumento último en el cual
basan su defensa los recurrentes, al considerar que el plan vial arterial valoriza el
predio del cual se segrega a título gratuito el porcentaje del área de terreno bruto
consagrado en las normas demandadas, lo cual, a su juicio, no puede entenderse
como una expropiación sin indemnización, sino como una contraprestación. Si bien,
de conformidad con el artículo 7º de la Ley 9ª de 1.989, los municipios podrán crear,
de acuerdo con su organización legal, entidades que serán responsables de
administrar, desarrollar, mantener y apoyar financieramente el espacio público, el
patrimonio inmobiliario y las áreas de cesión obligatoria para vías, zonas verdes y
servicios comunales, no lo es menos que, conforme a las precisiones de las
sentencias antes mencionadas, ello únicamente es viable para efectos de
urbanización de predios. De tal manera que la cesión obligatoria gratuita, de manera
indiscriminada, para fines distintos de los anteriores efectivamente configura una
expropiación sin indemnización, la cual es contraria a los artículos 58 y 59 de la
Constitución Política, que prevén que dicha figura sólo es posible cuando así lo
determine el Legislador, por razones de equidad, mediante el voto favorable de la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara, o por parte del Gobierno
Nacional en caso de guerra, y sólo para atender a sus requerimientos, circunstancias
que no se presentan en el asunto examinado. En consecuencia, la Sala concluye que
la cesión obligatoria gratuita de los predios de propiedad privada en los porcentajes
señalados en las 123
disposiciones acusadas constituye un verdadero despojo de dicha propiedad, el cual
no es permitido ni constitucional ni legalmente para los predios ubicados parcial o
totalmente sobre una zona de reserva vial del Plan Vial Arterial.
5.2.4. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez, Bogotá, D. C., cuatro
(4) de abril de dos mil dos (2002). Radicación número: 73001-23-31-000-1995-
3642-01(13642). Actor: Emperatriz Mazuera de Hossman, Demandado: Municipio
de Ibagué (Departamento Administrativo de Valorización) y el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, Referencia: reparación directa
“El procedimiento administrativo de enajenación voluntaria y su fase posterior, la
expropiatoria, se regularon especialmente en la ley 9 de 1989, la cual creó varias
herramientas jurídicas para la Administración en relación con la adquisición de bienes
inmuebles requeridos para ejecución de planes de desarrollo, planes de vivienda de
interés social, preservación del patrimonio cultural, ejecución de proyectos de
construcción de infraestructura social, de ampliación, distribución, almacenamiento y
regulación de servicios públicos, ejecución de obras públicas. Respecto al
procedimiento de enajenación voluntaria se contemplaron las siguientes etapas: -
Etapa de Oferta de compra: El artículo 13 de la ley en mención dispone que
“Corresponderá al representante legal de la entidad adquirente, previa las
autorizaciones estatutarias o legales respectivas, expedir el oficio por medio del cual
se disponga la adquisición de un bien mediante enajenación voluntaria directa. El
oficio contendrá la oferta de compra, la transcripción de las normas que regulan la
enajenación voluntaria y la expropiación, la identificación precisa del inmueble, y el
precio base de la negociación ( )”; que “El precio base de la negociación se
fundamentará en el avalúo efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la
entidad que cumpla sus funciones, el cual se anexará a la oferta de compra. El
término para formular observaciones, al mismo, empezará a correr a partir de la
notificación de oferta de compra. El avalúo tendrá una antelación máxima de seis (6)
meses respecto a la fecha de notificación de la oferta de compra. El oficio que
disponga la adquisición se notificará al propietario a más tardar dentro de los cinco (5)
días hábiles siguientes al de su expedición. Si no pudiere efectuarse la notificación
personal, la orden de adquisición se notificará por edicto, el cual será fijado dentro de
los tres (3) días hábiles siguientes al del vencimiento del término para la notificación
124
personal en un lugar visible al público de la sede de la entidad adquirente, en el lugar
de la ubicación del inmueble, y en la Alcaldía del mismo sitio”. El oficio que disponga
una adquisición será inscrito por la entidad adquirente en el folio de matrícula
inmobiliaria del inmueble dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su
notificación. Los inmuebles así afectados quedarán por fuera del comercio a partir de
la fecha de la inscripción, y mientras subsista, ninguna autoridad podrá conceder
licencia de construcción de urbanización, o permiso de funcionamiento por primera
vez para cualquier establecimiento industrial comercial sobre el inmueble objeto de la
oferta de compra. Los que se expidan no obstante esta prohibición serán nulos de
pleno derecho”. El artículo 15 ibídem, en cuanto al precio máximo de adquisición
señaló que será ” ( ) el fijado por el Instituto Agustín Codazzi o por la entidad que
cumpla sus funciones, de conformidad con el artículo 18 de la presente ley. Si las
partes han convenido el precio y demás elementos de la venta, procederán a firmar,
según el caso, el contrato de promesa de compraventa o directamente el contrato de
compraventa. Si las partes han convenido el precio y demás elementos de la venta,
procederán a firmar, según el caso, el contrato de promesa de compraventa o
directamente el contrato de compraventa. Dice el artículo 19 ibídem que “El término
para celebrar contrato de promesa de compraventa o de compraventa será de
cuarenta (40) días hábiles, contados a partir de la notificación personal de la orden de
adquisición o de la desfijación del edicto de que trata el artículo 13 de la presente ley.
(...) Por motivos debidamente comprobados, a juicio de la entidad adquiriente los
términos anteriores podrán ampliarse hasta en otros veinte (20) días hábiles. Una vez
existe acuerdo sobre el precio y luego de cumplido el requisito sustancial de la
celebración de la escritura pública, todo el trámite administrativo surtido queda
integrado en el negocio jurídico DE COMPRAVENTA, que como sub especie de los
actos jurídicos se presume veraz y legal. ”. Por consiguiente las reclamaciones que
intente el vendedor, entre otros, o sobre la validez del contrato o sobre lesión enorme,
sufrida con la venta, tienen que estar vinculadas al contrato y hacerse en ejercicio de
la acción contractual”.
En la misma sentencia, hace la Sala una advertencia fundamental, al considerar que
“EL AVALUÓ ADMINISTRATIVO ESPECIAL - Informe técnico del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi. Este avalúo puede ser aceptado, observado o rechazado
Dentro del procedimiento de enajenación voluntaria se presenta la intervención del
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en calidad de 125
perito avaluador. La experticia de dicho Instituto cumple un trámite parecido a otros
dictámenes técnicos en otros procesos administrativos y judiciales porque, a términos
del artículo 27 de la ley 9ª de 1989, se produce la asignación de la función especial en
el caso concreto y, en tal virtud, se rinde el peritazgo; luego se da traslado inmediato
del mismo “a los interesados por 10 días hábiles y si transcurrido ese término no
fueren objetados, se entenderán aprobados ( )”. “Si hubiere observaciones al avalúo
administrativo especial, que se formularán dentro del término de traslado del mismo,
el Instituto o la entidad respectiva las resolverá mediante providencia que no admite
recurso alguno y que deberá dictarse dentro de los 5 días hábiles siguientes a la
presentación de las observaciones, salvo que las solicite o requiera la práctica de
pruebas. La práctica de pruebas no podrá extenderse a un término superior a 15 días
ni inferior a 5 días contados a partir de la fecha en que se presenten las objeciones”.
Recuérdese que el artículo 13 ibídem dispone que “El término para formular
observaciones empezará a correr a partir de la notificación de la oferta de compra ( )”.
El avalúo del Instituto mencionado en este caso es un “informe técnico”, por su
naturaleza probatoria, dirigido a determinar el precio máximo del bien inmueble que la
Administración busca negociar. No es un acto administrativo porque no crea, ni
modifica ni extingue situaciones jurídicas; simplemente conceptúa sobre el valor de
una cosa, en este caso inmueble. El avalúo en mención no tiene por sí eficacia
jurídica, pues solo otras circunstancias externas a él y ajenas a la Entidad que avalúa
pueden lograrla. En efecto: Ya se vio que el artículo 27, en cita, indica que si rendido
el avalúo no es objetado por los interesados en el término legal, de diez días después
de su traslado, se “entienden aprobados”; que si el avalúo hubiese sido objeto de
observaciones, estas se resolverán mediante “providencia que no admite recurso”. En
el proceso de enajenación voluntaria de inmuebles para el Estado, con los fines ya
indicados, el avalúo realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi puede ser: o
aceptado de entrada, es decir después de ser notificado el administrado propietario
del bien - personalmente o por edicto - de la oferta de compra; u observado para
modificarse - si hay lugar - y/o rechazado, evento este último que frustra la etapa de
enajenación voluntaria y da lugar a la segunda etapa, expropiatoria. El artículo 20
indica claramente que, entre otros, la fase expropiatoria puede aparecer “Cuando el
propietario notificado personalmente o por edicto rechazare cualquier intento de
negociación o guardare silencio sobre la oferta por un término mayor de quince (15)
días hábiles contados desde la notificación personal o desde la desfijación del edicto”.
Tal disposición muestra que el potencial vendedor es quien o acepta o rechaza la
oferta de 126
compra; que si negocia con la Administración su comportamiento se traduce además
en su acuerdo con el precio, que implica a su vez la aceptación del avalúo. De no
darse acuerdo sobre el precio por el potencial vendedor, a la Administración sólo le
queda una de dos posibilidades: o proseguir con el trámite de enajenación forzosa o
expropiatoria o desistir de su pretensión de adquisición del predio”.
5.2.5. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Consejero ponente: Ricardo Hoyos Duque, Bogotá, D.C., once (11) de
septiembre de dos mil tres (2003), Radicación número: 05001-23-26-000-1994-
0718-01(15095) DM, Actor: Sociedad Francisco Gutiérrez I y Cía. Ferreterías
Bolívar S. en C. Demandado: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá
Ltda. - E.T.M.V.A.
Disponiendo que el ejercicio de la potestad expropiatoria sólo puede ser ejercida
cuando la empresa industrial o comercial del Estado ejerza funciones administrativas
y no para el giro ordinario de sus negocios; advirtiendo que se trata de unas
actuaciones sujetas a control de la jurisdicción administrativa.
“La Sala advierte que esta es la jurisdicción competente para conocer del presente
asunto, puesto que si bien la demanda se formuló contra una Empresa Industrial y
Comercial del Estado (E.T.M.V.A.), la misma se fundó en hechos y omisiones de la
demandada presentados en cumplimiento de las funciones administrativas confiadas
por la ley. NOTA DE RELATORÍA. El artículo 31 del decreto ley 3130 de 1968
establecía que los actos y hechos que las empresas industriales y comerciales del
Estado realicen para el desarrollo de sus actividades industriales y comerciales, están
sujetos a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, mientras que los
que realicen para el cumplimiento de las funciones administrativas que les haya
confiado la ley deben ser juzgados por la jurisdicción contenciosa administrativa”.
5.2.6. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio, Bogotá, D.C., veinte (20)
de octubre de dos mil cinco (2005), Radicación número:
170012331000199102819-01 (13.674), Actor: Hernando Parra Casas y Otros,
Demandados: Municipio de la Dorada, Caldas, Asunto: Acción de reparación
directa
“El artículo 30 de la anterior Constitución permitía la expropiación de 127
bienes de los particulares, por motivos de utilidad pública o de interés social siempre
que mediara sentencia judicial e indemnización previa.
La ley 1a de 1943 otorgó a los municipios la facultad de decretar la expropiación de
los bienes raíces que requirieran para la construcción de obras de utilidad pública o
interés social. En esa norma se dispuso, entre otros, el procedimiento a seguir para
obtener la expropiación de los bienes; se facultó a los municipios para exigir el
impuesto de valorización a los predios favorecidos con las obras de servicio público
aunque no hubieran sido ejecutadas por la misma entidad territorial y, además, se
estableció a favor de los propietarios de los terrenos afectados con dicho impuesto,
que no fueren ocupados o adquiridos por el respectivo municipio dentro de los dos
años siguientes a la fecha en que hubieren sido decretadas como de utilidad pública,
a edificarlos, reconstruirlos, reformarlos o enajenarlos libremente.
Con el objeto de obtener la posesión o tenencia del bien cuya expropiación hubiera
sido decretada por la entidad, ésta debía adelantar el proceso de expropiación
consagrado en los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil, en el cual
no se admitía la formulación de excepciones de ninguna clase”.
Resaltando la Sala aspectos procesales como que “…la sentencia que decretara la
expropiación ordenaba la cancelación de los gravámenes, embargos e inscripciones
de cualquier naturaleza que afectaran los bienes, a fin de que estos quedaran a salvo
de cualquier clase de controversia jurídica que pudiera afectarlos. Lo que sí podía
debatirse en el proceso eran los avalúos o los derechos que pudieran ser reclamados
por terceros ajenos al proceso, a fin de que en el mismo expediente y con un trámite
sencillo se definiera su situación y también se obtuviera pronta y cumplida justicia.
El proceso de expropiación debía ser dirigido contra los titulares de derechos reales
principales sobre los bienes, contra todos los tenedores cuyos contratos constaran por
escritura pública inscrita y contra los acreedores hipotecarios y prendarios que
aparecieran en el certificado de registro. Lo anterior indica que los derechos de los
titulares inscritos estaban salvaguardados pues eran parte del correspondiente
proceso y ello les permitía hacer valer sus derechos durante el avalúo de los mismos
y la etapa de la correspondiente indemnización. 128
Los terceros que alegaran derechos frente a los cuales no se exigía la formalidad del
registro, podían hacerlos valer en el acto de la diligencia y a través del trámite
incidental.
De la demanda debía darse traslado al demando por tres días. Si transcurridos dos
días no hubiere sido posible notificar el auto admisorio de la demanda, se procedía a
emplazar por edicto a los demandados. Vencido el término de traslado, debía el juez
dictar sentencia y si en ella se decretaba la expropiación, se ordenaba cancelar los
gravámenes, embargos e inscripciones que recayeran sobre los bienes. La sentencia
debía ser notificada personalmente, pero si ello no fuere posible dentro de los tres día
siguientes a su fecha, la notificación se hacía por edicto, el cual debía fijarse por un
día en la secretaría. La sentencia que negara la expropiación era apelable en el efecto
suspensivo; la que la decretara en el devolutivo.
El juez debía proceder a la designación de peritos que estimaran el valor de la cosa
expropiada y separadamente la indemnización a favor de los distintos interesados. En
firme el avalúo y una vez que el demandante realizara la respectiva consignación, se
procedía a la entrega del bien y realizada ésta a registrar la sentencia, junto con el
acta de entrega, para que sirviera de título de dominio al demandante. Registrada la
sentencia se entregaba a los interesados su respectiva indemnización.
Si el juez de segunda instancia revocaba la sentencia que decretó la expropiación,
ordenaba al de primera poner al demandado en posesión de los bienes, si la entrega
se hubiere efectuado, y condenaba al demandante a pagarle los perjuicios causados,
incluido el valor de las obras necesarias para restituir las cosas al estado que tenían
en el momento de la entrega.
Se advierte que con anterioridad a la ley 9 de 1989, no estaban previstos legalmente
términos para ejercer cada acto dentro del trámite de la expropiación, como sí fueron
establecidos en el capítulo III de dicha ley, en el cual se señala, por ejemplo: un
término perentorio de 2 meses siguientes a la fecha del agotamiento de la etapa de
adquisición por enajenación voluntaria directa, para que el representante legal de la
entidad expida la resolución motivada en la que se ordene la expropiación. En caso
contrario, quedan sin efecto alguno las inscripciones que se hubieren efectuado en las
Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos (art. 21); un término de 2 meses
contados desde el día siguientes a la fecha en la cual quedare en firme la resolución
que ordenare la 129
expropiación, para presentar la demanda de expropiación, transcurridos los cuales sin
que se hubiere presentado la demanda, la resolución que ordenó la expropiación y las
inscripciones que se hubieren efectuado en las Oficinas de Registro de Instrumentos
Públicos quedarán sin efecto alguno de pleno derecho, y unos plazos que la misma
ley establece, de acuerdo con el avalúo judicial del inmueble, para pagar la
indemnización señalada por el juez (art. 28)”.
5.2.7. Consejo de estado, sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez, Bogotá, D. C, trece (13)
de febrero de dos mil seis (2006), Radicación número: 08001-23-31-000-1981-
05570-01(19484), Actor: Incora, Demandado: Simón Parra y Otros
Aquí el H. Consejo de Estado, en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo presenta un recuento de la evolución histórica de la expropiación en
Colombia distinguiendo las modalidades según la vía (judicial o administrativa)
“BAJO LA CARTA POLÍTICA DE 1886: Se previó únicamente la expropiación por vía
judicial, procedimiento que se desarrollaba en dos etapas: una fase administrativa
seguida de una judicial, en la que finalmente se decretaba o no la expropiación con
privación del derecho de dominio a su titular. CON LA ENTRADA EN VIGENCIA DE
LA CONSTITUCIÓN DE 1991: Se dio cabida en su artículo 58 inciso final, modificado
por el acto legislativo No. 01 de 1999, a la expropiación de carácter administrativo, la
cual, al lado de la judicial y en los casos específicamente señalados por la ley, es
decretada mediante acto administrativo autónomo, en el cual se ordena la
transferencia forzosa de la propiedad, decisión que está llamada a privar en forma
autónoma del derecho de dominio de su titular, previa indemnización, “( ) pero sujeta a
posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio”. La doctrina
precisa la diferencia que existe entre una y otra expropiación, administrativa y judicial,
y señala que en la expropiación judicial o más propiamente mixta (fase administrativa
- fase judicial) en el acto administrativo que dictan las autoridades competentes, se
promueve u ordena la expropiación, no se decreta, sólo se exterioriza la voluntad de
expropiar “( ) materializada en una resolución que pone fin a la fase administrativa
adelantada, y que sólo sirve de base para instaurar la demanda de expropiación,
requiriendo de confirmación mediante decisión judicial (que es, en últimas, la que
dispone la transferencia forzosa de la propiedad ( )”; en tanto que en la expropiación
130
administrativa la autoridad administrativa la decreta unilateralmente y mediante ella se
efectiviza de pleno derecho la transferencia o cesión forzosa de la propiedad privada”.
En otro aparte, fija los supuestos de la expropiación y sus elementos esenciales tanto
bajo la vigencia de la Constitución de 1886 como en el régimen implantando a partir
de 1991. Afirmando que el régimen de 1886 el artículo 30 constitucional, “fruto de la
reforma constitucional de 1936” se reprodujo en la Carta de 1991, en artículo 58,
previéndose la expropiación por vía administrativa, en casos taxativos. Además se
refiere a la C -059 del 24 de enero de 2001 de la Corte Constitucional, de la que
“extrae los tres pilares fundamentales en los que descansa el instituto de la
expropiación: “i) el principio de legalidad fundamento de todo Estado de Derecho, ii) la
efectividad del derecho de defensa y del debido proceso del particular que va a ser
expropiado y iii) el pago de una indemnización que no haga de la decisión de la
Administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo 34 de la
Constitución”, en los cuales debe sustentarse el juez al momento de estudiar el
decreto de la referida medida”.
En la sentencia la Sección Tercera, resalta el hecho de que cuanto se está en
presencia de bienes baldíos (que son de titularidad del Estado) el trámite no es el
expropiatorio sino el de adjudicación o de reversión de los mismos, citando las normas
agrarias, además imponiendo un requisito esencial cual es el de la realización de una
diligencia de inspección ocular.
“En el decreto 389 de 1974 se estableció dentro del procedimiento para la
adjudicación de baldíos, la práctica de una inspección ocular al predio, con
intervención de peritos, del Agente del Ministerio Público, del inspector de Recursos
Naturales, si lo hubiere y de los colindantes, en la cual se efectuaría al examen y
reconocimiento del predio, con el fin de acreditar su nombre, cabida, ubicación del
predio, linderos con sujeción a los puntos cardinales y nombre de los colindantes,
explotación del predio indicando la porción ocupada y cultivada, la inculta, la clase de
cultivos de cultivos, su grado de conservación, clase de ganados, casas de habitación,
corrales, construcciones, extensión y estado de los cerramientos y demás mejoras
plantadas en el fundo, tiempo de explotación económica “( ) teniendo en cuenta los
vestigios y descomposición de la capa vegetal y demás circunstancias que permitan
establecer este hecho con la mayor precisión”, si las fuentes o corrientes de agua son
objeto de la protección vegetal que la ley exige, la distancia del predio a las vías de
comunicación, a la población más cercana, al 131
centro urbano de más de 10.000 habitantes y a los puertos marítimos si fuera el caso,
concluida la inspección, se elaborará el acta, e la cual se indicarán las personas que
intervinieron, los hechos o cosas examinadas, las constancias que el interesado
formule, el jefe de la comisión estime pertinente, las declaraciones de los testigos y
los demás pormenores del caso, acta que deberá ser firmada por quienes
intervinieron en la diligencia (arts. 1, 3, 6, 7 y 8).
5.2.8. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Consejero Ponente: María Elena Giraldo Gómez, Bogotá, D. C, trece (13)
de febrero de dos mil seis (2006), Radicación Número: 08001-23-31-000-1981-
5570-01, Actor: Incora, Demandado: Simón Parra y Otros, Referencia: 19.484.
Aquí se resalta un aspecto procesal muy importante que resulta del trámite
expropiatorio en materia agraria, que es el de la revisión del fallo a través del grado
jurisdiccional de la consulta conforme a lo dispuesto por la Ley 446 de 7 de julio 1998,
que modificó el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo.
“… la remisión al citado artículo 184 del C. C. A la efectuó la ley agraria No. 160 de de
1994, vigente en materia de JUICIOS EXPROPIATORIOS para la época en que el
Tribunal dictó el fallo de primera instancia, esto es el día 10 de abril de 1996; la ley
160 dispuso que la sentencia que decide la expropiación es susceptible tanto del
recurso de apelación como del grado jurisdiccional de consulta, remitiéndose en este
último aspecto al artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, normativa que
concebía el grado jurisdiccional de consulta – vuelve y se recaba, antes de la ley 446
de 1998- para los fallos que se dictaran en primera instancia y que impusieran UNA
OBLIGACIÓN a cargo de cualquier entidad pública.
Con respecto al análisis sustancial de la expropiación el Consejo de Estado afirma:
“Es necesario precisar, de manera previa, los aspectos relacionados con la institución
de la expropiación en Colombia; los regímenes existentes en los diferentes
momentos; y sus características y consecuencias…” concluyendo que se hace
necesario un trámite administrativo en el INCORA (hoy INCODER), con base en las
leyes 135 de 1961, 1ª de 1968, 4ª de 1973 y los decretos 1576 de 1974, 1489 de
1962, 2895 de 1963 y 719 de 1968 y las leyes 4ª de 1973 y 30 de 1988, reformatorias
de la 135 de 1961. 132
Luego, continúa el Consejo de Estado, era menester adelantar un proceso judicial en
la que se decidía si se expropiaba o no el bien. De otro lado, hace el análisis del
régimen expropiatorio surgido a partir de la consagración de la Constitución de 1991
así: “...se dio cabida en su artículo 58 inciso final, modificado por el acto legislativo No.
01 de 1999, a la expropiación de carácter administrativo, la cual, al lado de la judicial y
en los casos específicamente señalados por la ley, es decretada mediante acto
administrativo autónomo, en el cual se ordena la transferencia forzosa de la
propiedad, decisión que está llamada a privar en forma autónoma del derecho de
dominio de su titular, previa indemnización, “( ) pero sujeta a posterior acción
contenciosa administrativa, incluso respecto del precio…”
“…La doctrina precisa la diferencia que existe entre una y otra expropiación,
administrativa y judicial, y señala que en la expropiación judicial o más propiamente
mixta (fase administrativa – fase judicial) en el acto administrativo que dictan las
autoridades competentes, se promueve u ordena la expropiación, no se decreta, sólo
se exterioriza la voluntad de expropiar “( ) materializada en una resolución que pone
fin a la fase administrativa adelantada, y que sólo sirve de base para instaurar la
demanda de expropiación, requiriendo de confirmación mediante decisión judicial (que
es, en últimas, la que dispone la transferencia forzosa de la propiedad ( )”; en tanto
que en la expropiación administrativa la autoridad administrativa la decreta
unilateralmente y mediante ella se efectiviza de pleno derecho la transferencia o
cesión forzosa de la propiedad privada”.
5.2.9. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Bogotá, D.C., tres
(3) de julio de dos mil ocho (2008), Radicación número: 25000-23-24-000-2004-
90065-03, Actor: Publio Armando Orjuela Santamaría, Demandado: Instituto de
Desarrollo Urbano
En esta decisión el Consejo de Estado en la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo recuerda las características del proceso expropiación,
advirtiendo que se inicia con un acto administrativo controlable por la jurisdicción
Administrativa. 133
“La expropiación judicial, goza, entre otras, de las siguientes características: Es la
regla general, y se presenta como consecuencia del fracaso de la etapa de
negociación voluntaria, sea porque el propietario se niegue a negociar, o porque
guarde silencio, o porque no cumpla con el negocio (Artículo 20 Ley 9ª de 1989). Se
lleva a cabo por medio de una resolución que admite recurso de reposición. En firme
esta resolución, la Administración demanda ante la jurisdicción civil al propietario para
que entregue el inmueble, por medio del proceso especial de expropiación, contenido
en la Ley 9ª de 1989, Ley 388 de 1997 y Código de Procedimiento Civil. Estima la
Sala que la Resolución 8621 de 19 de septiembre de 2003, que ordena el inicio de la
expropiación judicial, según se desprende del texto de la misma, y de lo dispuesto en
las Leyes 388 de 1997 y 9ª de 1989, es un acto administrativo, susceptible de control
por parte de esta Jurisdicción, por cuanto es notificado conforme a las normas del
Código Contencioso Administrativo, es una manifestación de voluntad de la
Administración que produce efectos jurídicos frente al administrado y pone fin a la
etapa de negociación voluntaria. Por estas razones, se revocará el auto apelado”
De otra parte, resalta el Consejo la situación excepcional que permite la llamada
expropiación administrativa
“Por su parte, la expropiación administrativa, tiene las siguientes características, que
difieren de la anterior: También se presenta luego de fracasada la negociación entre la
Administración y el propietario, pero es excepcional en la medida que es necesario
que se configure una emergencia imprevista, en cuyo caso la ley autoriza la
declaración de urgencia para adquirir el predio mediante el trámite de expropiación
administrativa, es decir, solo procederá cuando la destinación del bien expropiado sea
para alguno de los fines previstos expresamente en la ley (artículo 63 Ley 388 de
1997), previa declaratoria de urgencia cuyas causales también están expresamente
delimitadas en la Ley (artículo 65, ibídem). La declaración de las condiciones de
urgencia, que autorizan la expropiación por vía administrativa será realizada por la
instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital,
o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante Acuerdo. Esta instancia tendrá
la competencia general para todos los eventos, según se desprende de lo dispuesto
en el artículo 64 de la Ley 388 de 1997”. 134
5.2.10. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Bogotá, D.C.,
dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010), Radicación número: 25000-23-
24-000-2008-00434-01, Actor: Bienes y Comercio S.A., Demandado: Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P.
En la providencia en comento, el H. Consejo de Estado reitera la posición
jurisprudencial con respecto a la función social de la propiedad, la procedencia de la
expropiación, las modalidades y otros aspectos procesales.
“Estima la Sala pertinente precisar el concepto que de expropiación establece nuestra
ordenamiento jurídico, en aras de dar claridad sobre el asunto planteado para
solución. El artículo 58 de la Constitución Política dispone: “Se garantizan la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los
cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la
aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social,
resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella
reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es
una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función
ecológica. El estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de
propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el
legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización
previa. Esta se fijara consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los
casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía
administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto
del precio”. El citado artículo establece dos clases de expropiación: la judicial y la
administrativa, las cuales, deben ceñirse, según se desprende del texto transcrito, a
que: i) Existan motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el
legislador. ii) Que exista decisión judicial o administrativa, esta última sujeta a
posterior acción contencioso administrativa incluso respecto del precio. La
expropiación judicial, goza, entre otras, de las siguientes características: Es la regla
general, y se presenta como consecuencia del fracaso de la etapa de negociación
voluntaria, sea porque el propietario se niegue a negociar, o porque guarde silencio, o
porque no cumpla con el negocio (Artículo 20 Ley 9ª de 1989). Se lleva a cabo por
medio de una resolución que admite recurso de reposición. En firme esta resolución,
la Administración demanda ante la jurisdicción civil al propietario para que entregue el
135
inmueble, por medio del proceso especial de expropiación, contenido en la Ley 9ª de
1989, Ley 388 de 1997 y Código de Procedimiento Civil.
De otro lado, aborda el análisis de la expropiación por vía administrativa, sus
características, procedencia, la enajenación voluntaria y la determinación de la misma
no como una actividad administrativa unilateral sino contractual así:
“Por su parte, la expropiación administrativa, tiene las siguientes características, que
difieren de la anterior: También se presenta luego de fracasada la negociación entre la
Administración y el propietario, pero es excepcional en la medida que es necesario
que se configure una emergencia imprevista, en cuyo caso la ley autoriza la
declaración de urgencia para adquirir el predio mediante el trámite de expropiación
administrativa, es decir, solo procederá cuando la destinación del bien expropiado sea
para alguno de los fines previstos expresamente en la ley (artículo 63 Ley 388 de
1997), previa declaratoria de urgencia cuyas causales también están expresamente
delimitadas en la Ley (artículo 65, ibídem). La declaración de las condiciones de
urgencia, que autorizan la expropiación por vía administrativa será realizada por la
instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital,
o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante Acuerdo. Esta instancia tendrá
la competencia general para todos los eventos, según se desprende de lo dispuesto
en el artículo 64 de la Ley 388 de 1997. En este orden de ideas, observa la Sala que
ante el fracaso de la etapa de enajenación voluntaria y la falta de condiciones de
urgencia manifiesta, la Administración tiene la competencia para iniciar por vía judicial
la expropiación, previa resolución que se notifica conforme a los términos previstos en
el Código Contencioso Administrativo, por mandato expreso del artículo 62 de la Ley
388 de 1997. De las explicaciones expuestas, considera la Sala que en la etapa de
negociación voluntaria la administración no está efectuando ningún tipo de actividad
administrativa que pueda perjudicar al administrado, pues precisamente, los términos
en que se presentan la negociación es voluntaria. Lo anterior permite concluir que el
acto por medio del cual se hace una oferta al propietario del bien inmueble que puede
ser objeto de expropiación administrativa o judicial dependiendo de las circunstancias
ya reseñadas, no genera un perjuicio alguno para el actor”. 136
5.2.11. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, Consejero ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Bogotá, D.C.,
catorce (14) de mayo de dos mil nueve (2009), Radicación número: 05001-23-31-
000-2005-03509-01, Actor: Walter de Jesús Osorio Ciro, Demandado: Municipio
de Medellín
En esta sentencia el Consejo de Estado, resalta la obligatoriedad de la declaración
previa de la utilidad pública o el interés social, pero no hace ninguna claridad sobre los
requisitos que debe contener una actividad para que sea declarada como tal,
advirtiéndose que sólo se le otorga esa categoría a partir de una enunciación
específica por parte de la ley.
De otro lado, reitera el criterio de la plena indemnización que debe operar en materia
expropiatoria, conforme lo dispuesto por la Ley 446 de 1998; asimismo, reitera el
concepto del rompimiento del equilibrio ante las cargas públicas como fundamento de
la expropiación.
“El artículo 58 de la Constitución Política de Colombia, garantiza la intangibilidad de la
propiedad privada y de los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. En su
inciso 4°, modificado por el Acto Legislativo Nº 1 de julio 30 de 1999, se establece sin
embargo que, “Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el
legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización
previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los
casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía
administrativa, sujeta a posterior acción contencioso-administrativa, incluso respecto
del precio”. En ese orden de ideas, cuando un particular se ve constreñido por el
Estado a transferirle una porción de su patrimonio por motivos de utilidad pública o de
interés social debidamente determinados por el legislador, tiene derecho al pago de
una indemnización de carácter reparatorio y pleno, que comprenda tanto el valor del
bien expropiado, como el que corresponda a los demás perjuicios que se le hubieren
causado, tal como lo han precisado en forma reiterada la H. Corte Constitucional y el
H. Consejo de Estado (…). Como bien se puede observar, el principio general que
subyace en estas normas de rango superior, indica que los daños y perjuicios que se
originen en el acto de autoridad mediante el cual se decrete la incorporación al
dominio público de bienes de propiedad particular para satisfacer con ellos una
necesidad de interés general, presupone necesariamente la obligación a cargo de la
autoridad que ostenta la 137
potestas expropiandi, de indemnizar plena y previamente al afectado, con el propósito
de restablecer el equilibrio roto por la privación patrimonial a la cual es sometido de
manera forzada. En otras palabras, el hecho de que en estos casos el interés general
deba prevalecer sobre los intereses privados, no significa en modo alguno que por
dicha circunstancia queden excluidas las garantías que la Constitución reconoce en
favor del propietario, pues no puede pretenderse que éste deba asumir a título
personal un detrimento en su patrimonio, como consecuencia de la ruptura del
principio de igualdad en el reparto de las cargas públicas. Así las cosas, la
indemnización que ha de reconocerse al afectado en estos casos como consecuencia
de la transmisión imperativa de su derecho de dominio, constituye un instrumento
para garantizar que el perjuicio sea transferido a todos los miembros de la colectividad
y reparado de manera integral. Partiendo de las anteriores consideraciones, La H.
Corte Constitucional, mediante sentencia C-153 de 1994 señaló que el quantum de la
expropiación debe abarcar, además del valor del bien expropiado, el de “…los daños
que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación”. Y agrega: “Por todo lo
anterior, es evidente que la indemnización prevista en el artículo 58 de la Constitución
es reparatoria y debe ser plena, ya que ella debe comprender el daño emergente y el
lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado”.
(…). Así las cosas, toda indemnización que se torne írrita o injusta ocasiona un
menoscabo o desmedro económico al patrimonio de la persona afectada con la
expropiación, a quien le asiste el derecho subjetivo de ser indemnizada conforme a la
garantía constitucional ya mencionada. En caso contrario, el asunto podrá ser objeto
de acción contencioso-administrativa, puesto que ésta es procedente respecto del
precio, cuando el expropiado considere incumplido el mandato de que la
indemnización sea justa y plena. Lo anteriormente expuesto explica el porqué el
artículo 71° de la Ley 388 de 1997, en el cual se regula el proceso contencioso
administrativo especial de expropiación por vía administrativa (…). Como bien se
puede observar, los dispositivos legales que se acaban de indicar, permiten a los
propietarios afectados demandar ante la justicia administrativa el pago de los daños
derivados de una expropiación por vía administrativa, cuando quiera que el precio
indemnizatorio reconocido por la administración a título de indemnización no alcance
a proporcionar una reparación justa y plena, esto es, cuando la suma decretada no
sea suficiente para cubrir el valor comercial del inmueble y los demás daños irrogados
(Ablatio dominii), con lo cual se quiere evitar una ruptura del principio de igualdad
frente a las cargas públicas. “. 138
Con respecto a los daños accesorios, reitera la sentencia la obligatoriedad de
indemnizarlos por ser consecuencia de una actividad pública que rompe la igualdad
de las personas ante la ley: “La circunstancia particular de que no se haya adoptado
una metodología para la valoración de aquellos daños y perjuicios anejos a la
expropiación de un inmueble por vía administrativa, no puede servir de pretexto a la
administración para desconocer la obligación de indemnizar en forma justa y plena las
ablaciones patrimoniales accesorias causadas a su propietario, pues ello equivaldría a
desconocer el verdadero alcance de lo dispuesto en los artículos 34 y 58 de la
Constitución Política de Colombia, en el artículo 17 de la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano de 1789, y en el artículo 21.2 del Pacto de Derechos
Económicos y Sociales o Pacto de San José de Costa Rica. Aunque es cierto que el
interés particular debe ceder ante el interés general, no puede pretenderse que los
administrados puedan ser constreñidos a soportar sacrificios especiales en su
nombre, pues ello entrañaría un desconocimiento del principio de igualdad en la
distribución de las cargas públicas. En esa línea de pensamiento, todos aquellos
daños que logren demostrarse y que hayan tenido origen en la decisión de privar a un
particular del derecho de dominio, deben ser plenamente indemnizados, siempre y
cuando exista un nexo de causalidad entre el daño inferido y la determinación
administrativa mediante la cual se ordena la expropiación”.
Consecuentemente, el Consejo de estado afirma que el proceso de expropiación
administrativa debe ser objetivo, explícito y concreto, además requiere la aplicación de
criterios técnicos para la valoración del inmueble y ésta puede debatirse judicialmente.
De otro lado, presenta el criterio de necesidad como fundamento de la expropiación,
por cuanto la privación del derecho de propiedad debe estar debidamente fundada al
ser derecho de rango constitucional.
“A título de pedagogía judicial y con independencia de la situación fáctica planteada
en este proceso, la Sala considera oportuno exhortar a los organismos y entidades del
sector público que por razón de sus funciones deben adelantar procesos de
expropiación por vía administrativa, a que en el momento de determinar las
indemnizaciones expropiatorias a que hubiere lugar, sean mucho más objetivos,
explícitos y concretos en sus valoraciones, dando a conocer a los afectados los
criterios y operaciones que se aplicaron al realizar el justiprecio de los inmuebles, por
cuanto los valores que se establezcan en cada caso particular no pueden ser el fruto
de la improvisación, el capricho y la arbitrariedad. A juicio de la Sala no 139
basta simplemente con anunciar en el avalúo cuál fue el método empleado en su
elaboración o con señalar que en su diseño se dio estricta aplicación a las
disposiciones de la Ley 388 de 1997, en el Decreto 1420 de 1998 y en la Resolución
762 del mismo año, pues de conformidad con los principios de publicidad,
transparencia y contradicción que gobiernan la gestión administrativa y por razón de la
lealtad debida a los administrados, las comparaciones efectuadas deben ser
explicitadas y dadas a conocer al propietario del inmueble cuyo traspaso forzoso se
pretende, quien como resulta obvio pensar, tiene todo el derecho de saber cuáles
fueron los criterios y parámetros de comparación que se tuvieron en cuenta y cuáles
las operaciones que se realizaron para determinar el monto de la respectiva
indemnización expropiatoria. De ninguna otra manera podría el particular entrar a
controvertir un avalúo, cuando el valor asignado a cada metro cuadrado aparezca
infundada e inexplicablemente señalado por el titular de la potestas expropiandi, sin
que se conozca en el fondo de dónde se dedujo ese valor ni cuáles fueron las
negociaciones inmobiliarias, las ofertas o los avalúos recientes que sirvieron de
parámetro para realizar la mencionada comparación. (…) En últimas, no puede
perderse de vista que los derechos e intereses en juego son de rango constitucional y
se encuentran protegidos por las normas del derecho internacional ya mencionadas
en esta providencia, razón por la cual la privación coactiva del derecho de dominio,
así responda a motivos de interés público o interés social, no puede degenerar en la
adopción de decisiones infundadas ni dar lugar a la fijación caprichosa del valor que
ha de pagarse por cada metro cuadrado, por cuanto ello podría resultar contrario al
propósito de asegurar una indemnización “justa” y “plena”. Al mismo tiempo, es
preciso advertir que para garantizar la realización de dicho propósito, la indemnización
expropiatoria no puede limitarse simplemente al reconocimiento del valor de
reposición del inmueble, sino que debe comprender también la reparación de todos
los demás daños y perjuicios que hubieren podido ocasionarse con esa decisión,
siempre que se encuentren debidamente acreditados en el expediente”. 140
5.2.12. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Consejero ponente: Enrique Gil Botero, Bogotá, D.C., veintidós (22) de
julio de dos mil nueve (2009), Radicación número: 05001-23-26-000-1999-03867-
01(20528), Actor: Juana Francisca Guerra Ramírez y Otros, Demandado:
Municipio de Santa Rosa de Osos-Antioquia-, Referencia: Acción de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho
Este fallo, es de una importancia primordial, por cuanto, recoge las distinciones
doctrinales con respecto a los diversos tipos de expropiación y la extinción de dominio
afirmando: “Si bien, existen unas reglas generales, sobre el conocimiento de la
jurisdicción contencioso administrativa de las acciones de nulidad y restablecimiento
del derecho contenidas en el Código Contencioso Administrativo, la decisión del a quo
que con esta sentencia se revisa, hace relación a un acto administrativo de
expropiación por vía administrativa, hipótesis ésta que detenta una configuración
legislativa especial sobre el tema. Lo que en cambio, ofrece algunas dudas, es a qué
Sección de esta Corporación, le corresponde el conocimiento del presente caso; en
este tema, la Sala advierte, una tendencia a confundir situaciones jurídicas distintas,
tales como la expropiación en general; aquella de naturaleza agraria; y la extinción del
dominio; lo que comporta, una evidente complicación al momento de determinar, si
debe conocer la Sección primera o la tercera de esta Corporación. Tanto la
expropiación como la extinción del dominio, constituyen límites al derecho de
propiedad consagrado constitucionalmente en el artículo 58; ambas categorías parten
de la idea común, según la cual, la connotación liberal y absoluta de este derecho, ha
sido superada y como consecuencia, su comprensión admite restricciones. Una y otra
detentan un referente constitucional, que les da esencia y alcances distintos, todos
ellos, enmarcados en la lógica de la función social y el interés general que enmarcan
el derecho de propiedad en un Estado Social y de Derecho como el colombiano.
Como consecuencia de la teoría constitucional, y en atención a los desarrollos legales
del tema, se puede concluir: 1) La expropiación y la extinción del dominio, si bien son
dos figuras que dan lugar a la limitación del derecho de propiedad consagrado
constitucionalmente, son distintas, en virtud de la identidad que les atribuyó el texto
político a una y otra. 2) La expropiación puede ser judicial o administrativa, y como tal
está regulada de manera general, principalmente de conformidad con lo establecido
en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997. 3) Existe, una modalidad de expropiación
especial, que se conoce como “expropiación agraria”, que detenta la misma
concepción constitucional de la anterior, aunque se estructura para situaciones 141
específicas, y detenta procedimientos y reglas propias. 4) El referente legal principal
de la expropiación agraria es la Ley 160 de 1994 a través de la cual se crea el
Sistema Nacional de Reforma Agraria y desarrollo rural campesino, está inspirada “en
el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios
públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población
campesina”. La extinción del dominio por su parte, se configura como una acción que
tiene identidad constitucional y que se manifiesta en 2 hipótesis: (1) cuando el titular
del bien detenta un título ilícito; y (2) como sanción al propietario del bien que afecta la
función social y ecológica del derecho de propiedad. Con base en las diferencias de
estas categorías, puede hacerse una lectura coherente del artículo 13 del Acuerdo 58
de 1999 de esta Corporación, en lo relativo al conocimiento de la Sección tercera en
los siguientes términos: Le corresponde a esta Sección conocer de las acciones de
expropiación agraria, de conformidad con lo establecido en el numeral 3 (los procesos
de expropiación en materia agraria), y de los procesos relacionados con la declaración
administrativa de extinción del dominio (numeral 8, los procesos relacionados con la
declaración administrativa de extinción del dominio de predios urbanos y rurales).
Como se observa, otro tipo de expropiaciones, es decir aquellas de carácter general,
reguladas en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 principalmente, no son de
conocimiento de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, sino de la Sección Primera, en virtud de la atribución residual de
conocimiento, que se le confiere en los numerales 1 y 2 correspondientes, de las
acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. En el caso objeto de
análisis, se trata justamente del cuestionamiento de ilegalidad de un acto
administrativo a través del cual se decidió una expropiación por vía administrativa, es
decir, de una expropiación general y no agraria, motivo por el cual, su conocimiento
no correspondería a esta Sección sino a la Primera. Sin embargo, habida cuenta que
la Sala avocó el conocimiento de este proceso desde el 14 de junio de 2001, y en aras
a la prevalencia del derecho sustancial que debe caracterizar a las actuaciones
judiciales, ésta continuará con el conocimiento de este proceso y adoptará una
decisión de fondo, situación ésta según lo anotado antes, perfectamente ajustada a la
ley, toda vez que no existen dudas sobre el conocimiento del proceso objeto de
análisis por parte de esta Corporación. 142
5.2.13. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, Bogotá, D.C., once (11) de
febrero de dos mil nueve (2009), Radicación número: 63001-23-31-000-1998-
00622-00(16980), Actor: Rodrigo Rodríguez Estrada, Demandado: Municipio de
Armenia.
Aquí se plantea o equipara la naturaleza y los criterios a tener en cuanta en materia
de indemnizaciones ocasionados por trabajos públicos y el valor a reconocer al
propietario en el evento de la expropiación.
“La Sala ha sostenido que la naturaleza de la indemnización ordenada en el proceso
de reparación directa por razón de la realización de trabajos públicos es igual a la que
se dispone en el proceso de expropiación, en el cual, de acuerdo con lo establecido
en el artículo 62 de la Ley 388 de 1997, las indemnizaciones que ordene el juez por
concepto de daño emergente se determinarán con fundamento en el avalúo comercial
del inmueble. El mismo valor comercial prevalece, en principio, para los casos de
enajenación forzada de inmuebles y de adquisición de los mismos por enajenación
voluntaria por razón del interés social de la propiedad, de utilidad pública y de
urgencia, según lo establecen los artículos 56, 61 y 67 de la norma en comento. Ahora
bien, la disposición legal en cita establece que los avalúos comerciales de los
inmuebles deben ser realizados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por la
entidad que cumpla sus funciones o por peritos privados inscritos en las lonjas o
asociaciones correspondientes”.
5.2.14. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso, Bogotá, D.C., cuatro
(04) de agosto de dos mil once (2011), Radicación número: 25000-23-24-000-
2002-00708-01, Actor: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, Demandado: Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá - Zona Norte, Referencia:
Apelación Sentencia
Y finalmente en esta providencia el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo
analiza el momento en el que se perfecciona la expropiación (concretamente la
minera) afirmando que sólo existe título traslaticio cuando se profiere sentencia
estimatoria y existe un acta de entrega por parte del antiguo propietario en favor de la
entidad o del beneficiario minero 143
El Decreto 2655 de 1988 –Código de Minas –, cuyo artículo 7° declaró de utilidad
pública la industria minera “(…) en sus ramas de prospección, exploración,
explotación, beneficio, transporte, fundición, aprovechamiento, procesamiento,
transformación y comercialización” establece que quien esté interesado en la
expropiación de un bien a favor de una o varias actividades mineras, deberá presentar
solicitud ante el Ministerio de Minas y Energía que, una vez inspeccionado el bien y
rendido el dictamen necesario, resolverá si hay lugar a la expropiación, en cuyo caso
otorgará al interesado personería para iniciar el proceso de expropiación. Dicha
norma, que sirvió de fundamento a la expedición de la Resolución N° 81098 de 2000
según consta en su parte motiva, debe estudiarse en armonía con lo dispuesto en los
artículos 451 a 459 Código de Procedimiento Civil, los cuales disponen, entre otras
cuestiones, que a la demanda de expropiación debe acompañarse copia de la
resolución que decreta la expropiación (art. 451-1), que la sentencia que declara la
expropiación debe ordenar la cancelación de gravámenes, embargos e inscripciones
que recaigan sobre los bienes (art. 454) y que una vez ejecutoriada la sentencia, ésta
se inscribirá en el Registro de Instrumentos Públicos junto con el acta de entrega del
bien, a efectos de que sirvan de título de dominio a quien demandó la expropiación”.
En otro aparte del fallo, se resalta que la sentencia de expropiación no saca el bien
del comercio ni afecta su negociabilidad, sólo que faculta a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos competente a cancelar las anotaciones posteriores a la
iniciación del trámite expropiatorio, por cuanto lo que se busca es “no entorpecer el
proceso de expropiación judicial”, sin embargo, continúa el Consejo, “…lo cierto es
que no existe norma que sustente el argumento”, “... en efecto, el Código de Minas
(Decreto 2655 de 1988), nada dispone al respecto, mientras que el Código de
Procedimiento Civil en su libro cuarto, sólo establece como medidas cautelares el
embargo, el secuestro y la inscripción de la demanda siendo las dos primeras
aquellas que ponen el bien fuera del comercio (artículo 1521 del Código Civil), pues el
efecto derivado de la inscripción de la demanda en el registro, es que quien los
adquiera con posterioridad estará sujeto a los efectos de la sentencia (art. 690). Así,
pese a que puede aceptarse que los actos administrativos que decretan la
expropiación y facultan a un tercero para iniciar el proceso judicial de expropiación
comportan la adopción de una medida cautelar, no por ello se presume que tal medida
pone fuera del comercio los bienes sobre los cuales recae y afecta su libre
disposición, pues como quedó visto, existen medidas 144
cautelares cuya única finalidad es la de poner en conocimiento de terceros la situación
jurídica del bien, con el propósito de que las decisiones judiciales o administrativas
que posteriormente se adopten respecto de éste, les sean extendibles”. 145
6. CONCLUSIONES
Como puede observarse luego del esbozo planteado puede concluirse que desde el
origen de la República la protección al derecho de propiedad se ha constituido en uno
de los pilares fundamentales del Estado; pero la protección de ese derecho no es
absoluta por cuanto siempre se ha previsto la existencia de la expropiación como
instrumento para garantizar la prevalencia del interés general sobre el particular.
En el proceso expropiatorio existe un requisito fundamental para su configuración la
declaración de utilidad pública o interés social por parte de una autoridad pública, por
ello múltiples normas establecen actividades de tal naturaleza, cubriendo un amplio
margen de posibilidades de actuación para las entidades.
No existe un único proceso expropiatorio, existe uno administrativo y por lo menos
tres trámites judiciales diferentes contemplados en las leyes agrarias, el Código de
Procedimiento Civil, y las leyes de reforma urbana.
La expropiación no implica una actuación irreversible, por cuanto todas las normas y
procedimientos prevén la posibilidad de revocación con la correspondiente
indemnización de perjuicios.
El núcleo esencial del derecho de propiedad privada para la Corte Constitucional
implica que éste es un derecho subjetivo con inherentes funciones sociales y
ecológicas, dirigido a asegurar el cumplimiento de varios deberes Constitucionales,
por lo que con respecto a él se deben adoptar medidas que permitan asegurar el logro
de las funciones, consolidando los derechos del propietario con las necesidades de la
colectividad.
Según las palabras de la Corte Constitucional, la función social de la propiedad, le
impone al propietario una serie de restricciones a su derecho de dominio en aras de la
preservación de los intereses sociales, respetando sin eliminar un nivel mínimo de
goce y disposición de un bien que permita a su titular obtener utilidad económica que
justifiquen la presencia de un interés privado en la propiedad. 146
La expropiación como mecanismo jurídico de afectación grave a derechos, según lo
plantea la jurisprudencia del Consejo de Estado, debe estar precedido de un intento
de arreglo directo, para así minimizar el daño a los particulares. Si se debe acudir a la
expropiación la regla general es la judicial, por cuanto la administrativa se encuentra
reservada a circunstancias graves en las que la administración no pudo acudir ante el
Juez.
Existen diferencias fundamentales entre confiscación, extinción de dominio y
decomiso según la jurisprudencia de la Corte Constitucional derecho de propiedad
diferencias entre así17: “1. La confiscación está expresamente prohibida por la
Constitución, convirtiéndose en una limitación ilegitima de la propiedad, toda vez que
una persona no puede ser despojada de la totalidad de sus bienes o una parte
considerable de ellos. 2. Por su parte, la extinción del dominio, el decomiso y la
expropiación son formas legítimas de restringir la propiedad. Las dos primeras son
formas de limitación legítimas de la propiedad sin indemnización, mientras la
expropiación siempre procederá previa aquella. 3. Igualmente, la extinción del dominio
y el decomiso pueden llegar a confundirse, sin que tengan la misma naturaleza”.
17 Sentencia C-459/11. Sala Plena. Referencia.: expediente D-8319. Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 186 (parcial), 194 y 213 del Decreto 1355 de 1970 y el
artículo 129 del Decreto 522 de 1971. Actores: Juan Pablo Cardona González. Magistrado
Ponente: Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB.
Según la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como la del Consejo de
Estado reiteran el carácter excepcional de la expropiación por vía administrativa, y
reiteran el carácter de regla general a la expropiación por vía judicial.
Existen diferencias fundamentales en cuanto al monto de las indemnizaciones
derivadas de la expropiación (artículo 58 de la Constitución Política) y la generada a
partir del daño antijurídico (artículo 90 de la Constitución Política), mientras la primera
debe tener en cuenta que se conjuguen los intereses de la comunidad y el afectado; la
segunda debe ser plena y reconocer todos los perjuicios causados al afectado.
Todos los procedimientos expropiatorios le otorgan a la administración un amplio
margen de decisión para la aplicación de los conceptos de utilidad pública e interés
social, pero una vez efectuada la declaración de utilidad pública y decretada la
expropiación el procedimiento es reglado y sujeto a un estricto margen en donde la
legalidad se debe garantizar en el resto del trámite. 147
BIBLIOGRAFÍA
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________, 29 de abril de 1830.
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afectados por tales obras.
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1991 y se dictan otras disposiciones.
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MUNICIPAL. Decreto-Ley 1333 de 1986.
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COLOMBIA. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO
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2006. 151
COLOMBIA. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Radicación Número: 08001-23-31-000-
1981-5570-01. Bogotá. 2006.
________., Radicación número: 25000-23-24-000-2004-90065-03. Bogotá. 2008
________.Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00434-01. Bogotá. 2010.
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2009.
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