UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN ÁNDRES

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS

CARRERA DE DERECHO
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES Y SEMINARIOS

TESIS DE GRADO

“LA NECESIDAD DE PROFUNDIZAR EL CONTROL SOCIAL

SOBRE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE LA
COPARTICIPACIÓN TRIBUTARIA EN EL MARCO DE LA
NORMATIVA VIGENTE”
(Tesis para optar el grado de Licenciatura en Derecho)

Postulante: FERNANDO SANTALLA SANDOVAL

Tutor : Dr. MARCO ANTONIO CENTELLAS CASTRO

La Paz - Bolivia
2009

I
 DEDICATORIA

A mi amado padre Leandro Santalla que en vida fue,

a mi querida esposa Macarena De los Angeles y a mis
adorados hijos Osman y Fernando que son la razón de
mi existencia y prolongación de mi vida en el tiempo.

II
 AGRADECIMIENTOS

De manera muy especial al Dr. Marco Antonio Centellas Castro

tutor de la presente tesis, que con sus conocimientos y apoyo se
hizo posible este trabajo de investigación.
A la Universidad Mayor de San Andrés, Carrera de Derecho por
la formación académica y profesional.

III
 RESUMÉN ABSTRACT
La Necesidad de Profundizar el Control Social sobre los recursos de coparticipación tributaria
administrados por los Gobiernos Municipales especialmente del municipio de Nuestra señora de La
Paz, es una investigación que empezó de un referente conceptual y permitió organizar, orientar y
sistematizar las observaciones de las experiencias concretas.
Se analiza cómo la problemática del control social no es nueva en el contexto boliviano, en las lógicas
obrera/minera, comunal/indígena y de los movimientos sociales emergentes, se puede encontrar
prácticas de participación y rendición de cuentas. Este aspecto tiene un desarrollo y una descripción
del proceso institucional que ha culminado en la constitución del actual sistema de control social en
Bolivia: desde la Ley de Participación Popular y Descentralización Administrativa, hasta la Ley del
Diálogo Nacional y su quiebre, como demuestran los varios conflictos sociales ocurridos en los años
2001 al 2004.
Presenta una descripción teórica/conceptual del control social. Considera sus varios significados,
delimita su objeto y presenta los diversos enfoques teóricos sobre el mismo. Desarrolla un enfoque
conceptual referencial como base para la sistematización de la información y analiza las principales
tensiones en la operatoria del control social.
Muestra la descripción de los alcances y observaciones generales de las variadas leyes, decretos y
resoluciones dispersas, para el ejercicio del control social, promulgadas a partir de 1994.
Como resultado del Trabajo de Campo, incluye una profundización del proceso de constitución del
actual sistema oficial de control social. Presenta la sistematización de la información recogida en
terreno sobre la operatoria del control social. Finalmente, realiza un balance crítico que vincula las
experiencias concretas con las lógicas comunal/indígena, gremial/corporativa y democráticas formales.
La hipótesis se probo en su totalidad, debido a la información recogida en terreno de las experiencias
concretas, a través de entrevistas sobre la operatoria del control social, teniendo como resultado que
las normativas legales son iinsuficientes y aisladas de la realidad social, describiéndose las principales
causas que han permitido el Descontrol Social, este aspecto produjo a su vez la extremada politización
de las instituciones encargadas de la vigilancia y por ende el tener que responder únicamente a los
caprichos políticos de las autoridades de turno sin tener en cuenta su verdadera labor.

IV
 LA NECESIDAD DE PROFUNDIZAR EL CONTROL SOCIAL
SOBRE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE LA
COPARTICIPACIÓN TRIBUTARIA EN EL MARCO DE LA
NORMATIVA VIGENTE

ÍNDICE GENERAL
PORTADA_____________________________________________________ _I
DEDICATORIA _______________________________________________ II
AGRADECIMIENTOS_____________________________________________ III

RESUMEN ABSTRACT __________________________________________ IV

ÍNDICE _______________________________________________________ V

DISEÑO DE INVESTIGACIÓN
1.- Enunciado del título del tema ___________________________________ XI
2.- Identificacion del Problema. ____________________________________ XI
3.- Problematizacion ____________________________________________ XII
4.- Delimitacion de la Investigación _________________________________ XII
4.1.- Temática ______________________________________________ XII
4.2.- Espacial ______________________________________________ XIII
4.3.- Temporal _____________________________________________ XIII
5.- Fundamentación e Importancia de la Investigación _________________ XIII
6.- Objetivos de la Investigación ___________________________________ XV
6.1.- Objetivo General ________________________________________ XV
6.2.- Objetivos Especificos _____________________________________ XV
7.- Marco Teórico de Sustentación ________________________________ XVI
8.- Hipotesis de Trabajo ______________________________________ XXXIV
8.1.- Variables de la Investigación ___________________________ XXXIV
V
 8.1.1.- Variable Independiente __________________________ XXXIV
8.1.2.- Variable Dependiente ___________________________ XXXIV
9.- Métodos que fueron utilizados en la Investigación ______________ XXXIV
9.1.- Métodos Generales __________________________________ XXXIV
9.2.- Métodos Específicos _________________________________ XXXV
10.- Técnicas que fueron utilizados en la Ivestigacion ________ _______ XXXV
10.1.- Recolección ______________________________________ XXXV
10.2.- Muestreo. ________________________________________ XXXV
10.2.1.- Cuestionario ________________________________ XXXVI
10.2.2.- Entrevista _________________________________ XXXVI

DESARROLLO DEL DISEÑO DE PRUEBA DE LA TESIS

INTRODUCCIÓN _______________________________________________ 1

CAPÍTULO I
ANTECEDENTES HISTÓRICOS
1.1.- Participación y Control Social en Bolivia _________________________ 3
1.2.- La Participación Popular y el Modelo Boliviano de Descentralización
Administrativa ______________________________________________ 9
1.2.1.- Modelo de Distribución Territorial del Ingreso _______________ 13
1.3.- Antecedentes del Foro Jubileo, Diálogo 2000 y Ley del Diálogo
Nacional____________________________ ______________________15
1.3.1.- Crisis, Quiebre y Resultados del Diálogo Nacional por las
Movilizaciones Sociales ________________________________ 19
1.4.- Antecedentes sobre los Comités de Vigilancia ____________________ 21

CAPÍTULO II
FUNDAMENTOS CONCEPTUALES Y TEÓRICOS DEL CONTROL SOCIAL
2.1.- Conceptos del Control Social _________________________________ 24
VI
2.2.- Teorías del Control Social ____________________________________ 26
2.2.1.- Tendencia Sociológica del Control Social _________________ 26
[Link].- El Control Social como Control de la Desviación _____ 26
[Link].- El Control Social como Conjunto de Procesos de
Influencia y de Presión _________________________ 28
2.2.2.- Tendencia desde la Perspectiva del Control de los Gobernados
a los Gobernantes____________________________________ 29
[Link].- El Devenir de lo Público y la Constitución de la Esfera
Pública _________________________________________ 30
[Link].- La Esfera Pública _____________________________ 35
2.3.- Delimitación de la Noción de Control Social ______________________ 37
2.3.1.- El Control Social y la Consolidación, Protección y Ampliación
de los Derechos Ciudadanos ___________________________ 38
2.3.2.- El Control Social y la Participación Social en los Procesos
de Toma de Decisiones ________________________________ 40
2.3.3.- El Control Social y la Gestión Pública _____________________ 41
[Link].- El Enfoque Burocrático _________________________ 42
[Link].- El Enfoque Mercantil ___________________________ 43
[Link].- El Enfoque Democrático Participativo _____________ 45
2.4.- Conceptos de Otras Formas de Control y Seguimiento _____________ 48
2.4.1.- Accountability _______________________________________ 48
2.4.2.- Fiscalización ________________________________________ 50
2.4.3.- Los Controles Procedimentales Clásicos __________________ 51
2.4.4.- El Control Parlamentario _______________________________ 51
2.4.5.- El Control de Resultados _______________________________ 52
2.4.6.- El Control a partir de la Competencia Administrativa __________ 52

VII
2.5.- Control Social y Comité de Vigilancia ___________________________ 55
2.5.1.- Concepto de Comité de Vigilancia ________________________ 57
2.5.2.- Contexto Social de los Comités de Vigilancia ________________ 58
2.5.3.- Relación de Comités de Vigilancia con Instancias de Control
Estatal, en el Marco del Control Social ____________________ 60
2.6.- Mecanismos de Control Social ________________________________ 65
2.6.1.- Mecanismo Nacional de Control Social ___________________ 66
2.6.2.- Mecanismo Departamental de Control Social ________________ 67
2.6.3.- Contexto del Mecanismo de Control Social _________________ 68
2.6.4.- Sistema de Control Social ______________________________ 69
2.7.- Consejos de Desarrollo Productivo, Económico y Social ____________ 70
2.8.- Las Tensiones en la Construcción del Control Social _______________ 72
2.8.1.- Tensiones en el Ámbito Conceptual _______________________ 72
2.8.2.- Tensiones en el Ámbito de la Participación y la Legitimidad ____ 75
2.8.3.- Tensiones en el Ámbito del Ejercicio del Control Social _______ 80
2.8.4.- Tensiones en el Ámbito de la Autonomía ___________________ 85
2.9.- Modelos Institucionalizados del Control Social ____________________ 88
2.9.1.- Modelo 1: alta formalización. Los “Comités de Vigilancia”
en Bolivia ___________________________________________ 88
2.9.2.- Modelo 2: formalización media. La “Contraloría Social”
en México ___________________________________________ 92
2.9.3.- Modelo 3: baja formalización. Las “Veedurías ciudadanas”
en Colombia. ________________________________________ 95
2.9.4.- Modelo 1:(Bolivia); Modelo 2: (México); Modelo 3: (Colombia) __ 99

VIII
CAPÍTULO III
LEGISLACIÓN NACIONAL DEL CONTROL SOCIAL
3.1.- Constitución Política del Estado ______________________________ 105
3.1.1.- Constitución Política de 2004 ___________________________ 105
3.1.2.- Constitución Política de 2009 ___________________________ 107
3.2.- Ley 1551 de Participación Popular ____________________________ 108
3.3.- Ley 1702 de Modificaciones y Ampliaciones a la Ley 1551 _________ 109
3.4.- Ley 2028 de Municipalidades ________________________________ 111
3.5.- Ley 2235 del Diálogo Nacional _______________________________ 112
3.6.- Ley 2296 de Gastos Municipales _____________________________ 114
3.7.- Decreto Supremo 23813 Reglamento de los Aspectos Económicos
y Patrimoniales de la Ley 1551 _______________________________ 115
3.8.- Decreto Supremo 23858 Reglamento de las OTBs ________________ 117
3.9.- Decreto Supremo 24447 Reglamentación Complementaria de las
Leyes 1551 y 1654 _______________________________________ 119
3.10.- Decreto Supremo 24790 del Fondo de Control Social ____________ 121
3.11.- Decreto Supremo 26130 Administración del Fondo de Control Social 122
3.12.- Decreto Supremo 26142 de Mancomunidades __________________ 124
3.13.- Decreto Supremo 26564 Reglamento a la Ley del Diálogo Nacional _ 125

CAPÍTULO IV
VALIDACIÓN DEL TRABAJO DE INVESTIGACIÓN SOBRE EL CONTROL
SOCIAL
4.1.- Entrevistas realizadas a los Comités de Vigilancia ________________ 131
4.2.- Entrevistas realizadas a las OTBs y Asociaciones Comunitarias _____ 132
4.3.- Desembolsos realizados por Hacienda _________________________ 157
CONCLUSIONES _____________________________________________ 158

IX
RECOMENDACIONES _________________________________________ 159
ANTEPROYECTO DE LEY ______________________________________ 160
BIBLIOGRAFÍA _______________________________________________ 167
SIGLAS Y ABREVIATURAS
ANEXOS

X
 DISEÑO DE INVESTIGACIÓN

1.- ENUNCIADO DEL TÍTULO DEL TEMA

“LA NECESIDAD DE PROFUNDIZAR EL CONTROL SOCIAL SOBRE

LOS RECURSOS PROVENIENTES DE LA COPARTICIPACION TRIBUTARIA
EN EL MARCO DE LA NORMATIVA VIGENTE”

2.- IDENTIFICACION DEL PROBLEMA

La falta de equidad distributiva de los recursos, produce una desigualdad

social, además del incumplimiento de seguimiento tanto en la de fiscalización
como de control social y por supuesto la falta de cumplimiento de ejecuciones
presupuestarias, mala administración, malversación de los recursos, corrupción
y uso indebido de influencias que deriva en una constante postergación de las
regiones. Este caos se debe a que las disposiciones legales vigentes en
nuestro país (relacionadas al control social), que permiten supervisar los
recursos provenientes de la coparticipación tributaria, ingresos propios y de
alivio a la deuda son insuficientes y se encuentran aisladas de la realidad social,
así mismo, ocasionan problemas y dificultades a las Instituciones de Vigilancia
en el cumplimiento de sus atribuciones.

Los recursos de coparticipación tributaria a partir de la promulgación de

la Ley 1551, se otorga a los gobiernos municipales de acuerdo a los últimos
resultados censales en función del número de habitantes de cada jurisdicción
municipal, estos recursos provenientes de la coparticipación tributaria, no tienen
un control adecuado en la distribución que se realiza. Bajo esta perspectiva, el
incumplimiento de los municipios en la ejecución de sus programas operativos y

XI
la mala administración, se debe a que las autoridades locales realizan actos de
corrupción o simplemente velan por sus intereses.

También, estos recursos entregados en las primeras gestiones, fueron

distribuidas más por políticas partidarias y no de acuerdo a la finalidad para la
que fueron creadas, es decir para cumplir con las nuevas responsabilidades
asignadas de acuerdo a la redistribución de atribuciones. En este sentido, las
disposiciones legales que regulan el Control Social sobre los recursos
provenientes de la coparticipación tributaria es claramente insuficiente y aislada
del contexto social, de ahí que se propone un Proyecto de Ley que
complemente la Ley 2235 del Diálogo Nacional, toda vez que la ausencia de
una disposición legal, no permite un real y efectivo control social en sus
diferentes ámbitos. Esta perspectiva se repite en los recursos que provienen del
Alivio a la Deuda y prácticamente son inexistentes con referencia a los recursos
propios de cada Gobierno Municipal.

3.- PROBLEMATIZACION

¿La existencia de disposiciones legales insuficientes y aisladas de la

realidad social que regulan el Control Social, genera un Descontrol Social sobre
los recursos provenientes de la coparticipación tributaria que tiene todo
Gobierno Municipal?

4.- DELIMITACION DE LA INVESTIGACIÓN

4.1.- DELIMITACION TEMATICA

La presente investigación se suscribió al área jurídico y social,

toda vez que los recursos de la coparticipación tributaria manejados por

XII
 los Gobierno Municipales se encuentran al margen de un Control Social
objetivo.

4. 2.- DELIMITACION ESPACIAL

La investigación se desarrolló en el municipio de la ciudad de La

Paz, debido a que en este gobierno municipal, se encontró índices
mayores de falta de Control Social

4.3.- DELIMITACION TEMPORAL

Se estableció a partir de la promulgación de la Ley 1551 de

Participación Popular, de 20 de abril de 1994 hasta el primer trimestre de
la gestión 2007.

5.- FUNDAMENTACION E IMPORTANCIA DE LA

INVESTIGACIÓN

El Gobierno Municipal y sus autoridades, no han establecido normativas

jurídicas sobre el Control Social de los recursos provenientes de la Participación
Popular de manera real y respondan a las características del contexto, de ahí
que al establecer disposiciones legales insuficientes aisladas de la realidad
social, hace que se genere un Descontrol Social. Este hecho dió lugar a la falta
de equidad distributiva de los recursos e igualdad social, incumplimiento de los
instrumentos de Control Social (PDM, POA, Ejecuciones Presupuestarias, etc.),
mala administración y malversación de los recursos, corrupción, uso indebido
de influencias y la constante postergación de la región. Asimismo, esta

XIII
ocasionando problemas y dificultades al Comité de Vigilancia en el
cumplimiento de sus atribuciones de Control Social.

La promulgación de las Leyes de Descentralización Administrativa y

Participación Popular, donde los recursos se encontró bajo una sola
administración que era el Estado, este mismo alcanzó el propósito de
demostrar que la Descentralización de las nuevas unidades administrativas
municipales constituye el conjunto de las dimensiones de la misma, donde el
Municipio se constituye en el instrumento jurídico y operativo del manejo de los
recursos de la Descentralización Administrativa, consecuente con estas
medidas los municipios tienen el rol de ejecutar y elaborar sus planes
operativos con el consenso del Consejo Departamental de acuerdo a la Ley.

Pero no se pudo concretizar el desarrollo de los municipios y de sus

POAs por la falta de políticas de desarrollo regional y por la ausencia de un ente
efectivo de Control Social de los recursos provenientes de la Participación
Popular.

La importancia del Control Social sobre los recursos provenientes de la

Coparticipación Tributaria, se debe principalmente a la búsqueda de
transparencia y claridad de todos los actos públicos, fundamentalmente de todo
aquello que signifique la redistribución de los ingresos y el manejo y
administración del gasto público, la eficiencia en su accionar, la honestidad, la
solidaridad y la lealtad con la sociedad, antes que con intereses político-
partidarios, de grupos o individuales, para contribuir al bien común, buscando
equidad distributiva y reciprocidad que evite la exclusión.

En estos últimos años, a pesar de la existencia de disposiciones legales

aisladas de la realidad social, los recursos provenientes de la Participación
Popular se encuentran descuidados y en un total Descontrol Social, por lo que
XIV
se propone un Proyecto de Ley que complemente la Ley 2235 del Diálogo
Nacional, para su profundización de los artículos sobre el Control Social de los
recursos de la Coparticipación Tributaria.

6.- OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN

6.1.- OBJETIVO GENERAL

Proponer un Proyecto de Ley que complemente la Ley 2235 del 31

de julio de 2001, que profundice los artículos referidos al Control Social y
regule los recursos provenientes de la Coparticipación Tributaria
transferidos a los Gobiernos Municipales, además evite el descontrol
actual debido a que esta normativa es insuficiente y aislada de la realidad
social.

6.2.- OBJETIVOS ESPECÍFICOS

• Analizar las disposiciones legales vigentes que norman el Control

Social sobre los recursos provenientes de la Coparticipación
Tributaria.
• Identificar y describir las principales causas que han permitido el
Descontrol Social sobre los recursos provenientes de la
Coparticipación Tributaria.
• Demostrar que los Comités de Vigilancia y Organizaciones
Territoriales de Base (OTBs.), no cumplen un efectivo y real Control
Social sobre los recursos provenientes de la Coparticipación
Tributaria.

XV
 • Proponer un Proyecto de Ley que complemente la Ley 2235 del
Diálogo Nacional, para profundizar los artículos sobre el Control
Social de los recursos provenientes de la Coparticipación Tributaria.

7.- MARCO TEORICO DE SUSTENTACIÓN

De los múltiples significados que tiene el control social contemplados en

la presente investigación, a partir de la tendencia sociológica y por otro, aquella
que se refiere a la tendencia desde la perspectiva del control de los gobernados
a los gobernantes. La primera, ha emprendido el control social en una doble
dimensión: como control de la desviación y como conjunto de procesos de
influencia y de presión

El control social como control de la desviación, fue desarrollada

fundamentalmente a partir de la sociología de Durkheim y por la sociología
estructural funcionalista de Parsons. Asimismo, el control social como conjunto
de procesos de influencia y de presión, se enlaza con el estudio de los
fenómenos políticos del poder, de sus fuentes y de su ejercicio, es en esta
óptica que aborda el control social como el control de los gobernados a los
gobernantes

La tendencia desde la perspectiva del control de los gobernados a los

gobernantes, ubica el control social en la problemática de lo público y de la
democratización de las relaciones Estado-sociedad civil, delimitando los
conceptos de lo público y esfera pública para la acotación de la noción de
control social, desarrollados a partir de los aportes teóricos de Habermas y
Cunill Grau, que dará lugar a tres desplazamientos de lo público a lo social:

XVI
 Un primer desplazamiento de lo público a lo social, que se cristalizará en
la aparición de una prensa crítica y de los partidos políticos, permitiendo la
formación de una opinión pública.

Un segundo desplazamiento de lo público a lo social, que está dado por

el sufragio universal, que implico dislocar la democracia censitaria y el
liberalismo por una democracia que se vinculo a la participación popular y
permitió la invasión de las clases peligrosas a la esfera de lo público, a través
del parlamento.

Y otro hito en el desplazamiento de lo público a lo social, se expresa en

la “inhibición del Estado”, que significó, por sobre todo, el fortalecimiento de
una imagen de sociedad autorregulada por el mercado, que vuelve superfluos al
Estado y la política. Esta posibilidad está dada en la doble dimensión que
adquiriría lo público: como lo público/estatal y lo público/social (o público/no
estatal)

En la delimitación de la noción de control social, la circunscripción de lo

público y la esfera pública, a partir de su devenir, permite establecer que el
control social emerge de esta última. Es decir, nace del espacio público/social
como una forma de participación social, expresada en una modalidad de acción
colectiva. La misma está orientada al ejercicio de una función crítica reguladora
y de exigibilidad de la rendición de cuentas y la responsabilidad estatal.

En ese sentido, el control social básicamente operaría de manera

múltiple y simultánea, aunque con distintos énfasis en tres dimensiones: la
participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones referidos a
temas de interés común; el desarrollo de la gestión de lo público por agentes
estatales y no estatales; y la consolidación, protección y ampliación de los
derechos ciudadanos.
XVII
 Demarcando el ámbito del control social se puede señalar que éste
implica el control de la esfera pública/estatal por la esfera pública/ social, en
términos de interferir en la manera en que el poder es ejercido.

En la investigación, se coincide con el aporte teórico desarrollado por

Cunill Grau, quién señala el ámbito del control social, que implica el control de
la esfera pública/estatal por la esfera pública/social (o público/no estatal), en
términos de interferir en la manera en que el poder es ejercido, que supone la
imposición de sanciones cuando esas acciones y decisiones no están acordes
con lo que la sociedad ha definido como interés colectivo.

Además, Cunill Grau señala, que la visión de control social sobre la

gestión pública no es homogénea y que existe una pluralidad de enfoques,
entre los que se destaca entre otros el democrático participativo del control
social, que se asienta en el reforzamiento de la esfera pública o espacio
público, que tiene como fundamentos: la solidaridad, la autonomía, la
deliberación y el pluralismo. Con base en esos fundamentos, el control social se
ejerce teniendo como sujeto a cualquier actor, sea individual o colectivo, que
actué en función de intereses públicos, o susceptibles de ser defendidos como
tales. En ese sentido, el control social incumbe a las organizaciones sociales, a
los ciudadanos directa o indirectamente interesados en los resultados de una
política o acción estatal, y también a los medios de comunicación. Se desarrolla
a través del seguimiento y reacción sobre acciones y decisiones de la esfera
estatal, tanto sobre los resultados como sobre la formación de decisiones y
políticas.

La Ley de Participación Popular, nació como un novedoso proceso de

participación municipalista sin precedentes, con un aliento incesante de control
social, que dieron pie a la creación de Distritos Municipales, conformación de
XVIII
Mancomunidades, elaboración de Planes de Desarrollo Municipal, generación
de Conflictos Limítrofes, Carrera Administrativa y Gobernabilidad a partir de la
aplicación del voto de censura y demás.

Para el efecto, fueron creados los CVs de los Municipios de Bolivia como
uno de los pilares fundamentales del control social, con el objeto de promover y
consolidar el proceso de participación ciudadana en la vida jurídica, política,
económica y social del país. Asimismo, surgió con la tarea fundamental de
vigilancia y control, mediante pronunciamientos, sobre los instrumentos de
control social.

En ese sentido, y en tanto forma organizativa inédita ausente en la

memoria organizativa de la sociedad boliviana, el proceso inicial de constitución
de los CVs se desarrolló bajo el aliento del Estado y la cooperación
internacional, antes que como una iniciativa propia de la sociedad civil

La formulación del marco legal del CV, como instancia de control y

seguimiento al gasto público, no fue un proceso de construcción colectiva. Ha
sido, más bien, una medida del Ejecutivo nacional, para poder complementar y
“equipar” una gestión más compartida a nivel municipal: si se hubiese logrado
dotar mucho más de los elementos existentes y funcionales, inclusive del
control social antes de 1994, de pronto hubiéramos podido llegar a un nivel de
asimilación desde un principio.

Una de las consecuencias del ejercicio del control social, establecido

como oferta estatal, ha sido, en algunos casos, debilitar y sustituir las formas
tradicionales, e incluso se ha llegado a reducir el ámbito y objeto del control al
aspecto económico.

XIX
 El Control Social, pese a los trece años de la LPP y de la emergencia de
los CVs, y los seis años de la LDN que se instituye a los MCSs, sigue siendo un
proceso en construcción. Éste se edifica bajo la tensión permanente entre las
lógicas participativas de la sociedad civil (estas lógicas se expresan en las
potencialidades de la sociedad civil para el ejercicio del control social) y los
limites que la institucionalización de la participación social, impulsada desde el
Estado, impone al Control Social (estos limites se expresan en las debilidades
identificadas en la operatoria del control social).

En ese sentido, las Tensiones en la Construcción del Control Social, es

posible agrupar a las diferentes tensiones según los siguientes ejes: en el
Ámbito Conceptual; en el Ámbito de la Participación y la Legitimidad; en el
Ámbito del Ejercicio del Control Social; y en el Ámbito de la Autonomía.

Las Tensiones en el Ámbito Conceptual, entre una noción restringida de

control social y una noción amplia, se manifiesta en la prevalencia de visiones
diferenciadas, cada una con sus propios matices sobre los alcances del Control
Social: unas de carácter más instrumental y circunscritas a los recursos HIPC y
de la inversión municipal; y otras de carácter más amplio, que contemplan la
inversión pública en general, y el acceso y manejo de los recursos naturales
(agua, bosque, tierra y territorio, gas e hidrocarburos).

En el caso, por ejemplo de los pueblos indígenas y comunidades

campesinas, se plantean, a partir del reconocimiento de sus derechos,
demandas de saneamiento, titulación y gestión territorial de sus TCOs. Por otra
parte, esta tensión se expresa en el hecho que, en el ámbito urbano, se ha
generado la noción del ejercicio del control social restringido al control de la
gestión pública.

XX
 Sin embargo, en el ámbito rural se expresa con mayor claridad la práctica
del control social como control sobre la vida social y diversos asuntos de la
comunidad o de interés colectivo, más que exclusivamente sobre cuestiones
económicas. Esta noción trasciende los límites del control social acotado en el
marco legal.

La “nueva” forma de control social, activada por la LPP a través del CV,
supone un nuevo orden para su ejercicio, restringiéndolo a los asuntos
económicos y administrativos del GM. La tensión generada por las dos formas
pone en evidencia un quiebre cultural respecto a la concepción de control
social. Desde esa perspectiva, es importante recuperar las prácticas culturales
para llenar de contenido a la operatoria del MCS y ampliar su legitimidad. Es
evidente que este desafío implica trascender la restringida visión estatal del
control social.

Las Tensiones en el Ámbito de la Participación y la Legitimidad, entre

flexibilidad y rigidez de los órganos de control social, la LPP instituye la
participación social en el ámbito municipal a través de las OTBs. Establece, a
su vez, que las mismas tienen la atribución de ejercer el control social sobre la
gestión del GM mediante un único mecanismo: el CV. La LDN circunscribe,
como sujetos del control social en el nivel nacional y departamental, al MNCS y
los MDCS, constituidos centralmente por organizaciones sociales de carácter
corporativo o funcional.

La normativización del control social se traduce en el carácter cerrado de

los órganos de control social, lo que determina, a su vez, que se originen
procesos de exclusión, en vez de inclusión. Estos procesos debilitan, en última
instancia, el carácter participativo que debería tener cualquier entidad
encargada de ejercer el control social.

XXI
 Al reconocer al CV como la instancia oficial para el control social a nivel
municipal, y a los MCSs en el nivel departamental y nacional, se crea una
suerte de monopolio para el ejercicio del mismo. De esta manera, se
obstaculiza tanto la apropiación del control social, como la participación
inclusiva en el ejercicio del mismo, por parte de la sociedad en general, y del
ciudadano común en particular. Esta tensión generada por la monopolización
del ejercicio del control social, es aún más grave en una situación donde la
articulación de los CVs y los MCSs con las organizaciones sociales es frágil o
prácticamente inexistente.

A nivel municipal, y en la perspectiva de superar esa restricción en los

CVs, se ha establecido la creación de los CODEPESs, que pretenden
incorporar a los actores funcionales y productivos en la estructura del Control
Social. Esta medida no tuvo ningún resultado, ya que éstos, en la práctica, no
han funcionado y, más al contrario, han concitado un rechazo de los CVs. Ello
demuestra que la constitución de organizaciones “desde arriba” es poco
operativa y, hasta cierto punto, artificial.

Frente a esa inhibición de la participación ciudadana y de la sociedad en

el ejercicio del control social, y teniendo en cuenta la diversidad del país, se
desarrolla una visión aún incipiente que aboga por órganos flexibles para el
ejercicio del control social. Estos deben: recuperar las tradiciones organizativas
y participativas de la sociedad civil; permitir la participación de actores múltiples
(productores, mujeres, jóvenes, indígenas, vecinos y organizaciones sociales)
para realizar su labor de manera efectiva; y responder a las peculiaridades de
cada región. Esta visión conlleva la necesidad de flexibilizar a los órganos de
control social, para hacerlos más inclusivos y participativos, y, por esa vía,
ampliar su base de legitimación.

XXII
 Asimismo, la tensión entre el espacio rural/indígena y el espacio urbano,
cobra particular importancia sobre todo a nivel de la operatoria de los CVs. La
distritación municipal, emergente de la LPP y expresada en distritos urbanos,
rurales e indígenas, y cantones, es heterogénea. Esta situación determina que
la composición de los CVs sea igualmente variada, toda vez que esta última se
estructura a partir de la elección de un representante por distrito y cantón. Por lo
tanto emergen desequilibrios en cuanto a la proporcionalidad de la
participación, tanto urbana como rural en el Directorio de dicho órgano de
control social.

Tales desequilibrios conspiran con el carácter representativo del CV. Así,

en los municipios predominantemente urbanos, el ámbito rural se siente
discriminado y no representado por el CV; en contraposición, en los municipios
predominantemente rurales, la figura se reproduce de manera inversa.

Las Tensiones en el Ámbito del Ejercicio del Control Social, donde el

enfoque democrático participativo se basa en los fundamentos de la solidaridad,
autonomía, deliberación y pluralismo, que se usan para ejercer el control social.

Se considera como sujeto a cualquier actor, sea individual o colectivo

que actué en función de intereses públicos o susceptibles de ser defendidos
como tales. En ese sentido, el control social incumbe a las organizaciones
sociales y a los ciudadanos directa o indirectamente interesados en los
resultados de una política o acción estatal. También concierne a los medios de
comunicación.

Es importante enfatizar que el control social es una acción colectiva, lo

que explica la importancia del sentido de solidaridad como uno de sus
fundamentos. En el enfoque democrático participativo, ésta es concebida como
la trascendencia del individualismo, y de la construcción de un nosotros y de un
XXIII
bien común, que no implique homogeneización, sino el respeto a la diversidad,
y que se construye, por tanto, colectivamente, a través de procesos de diálogo
orientados a la constitución de consensos.

También, las Tensiones en el Ámbito del Ejercicio del Control Social,

entre una visión “obrista” y una visión de desarrollo, la predominancia de la
visión técnica-instrumental sesga el control social, ya sea en su vertiente
municipal o en su vertiente departamental o nacional a las obras y los
proyectos. La POA, en el caso municipal, y las auditorias sociales a los
proyectos y obras de infraestructura, en el caso departamental, constituyen los
objetos privilegiados del control. Ello limita la mirada vigilante sobre los efectos
e impactos de las políticas públicas en términos de generar cambios sustantivos
en la calidad de vida de la población y lograr avances en la satisfacción de las
necesidades básicas (vivienda, empleo, educación, salud, saneamiento básico
y alimentación) en un marco de respeto al medio ambiente.

Asimismo, las Tensiones en el Ámbito del Ejercicio del Control Social,

entre personalización y ejercicio colectivo del control social, se refiere a que el
ejercicio colectivo del control social tiene como premisas fundamentales, a la
deliberación en tanto discusión y reflexión con la sociedad para la adopción de
las decisiones públicas y al sentido de la organización en tanto fuerza orgánica
y construcción de redes sociales, así como la utilización de la experiencia, las
capacidades, los vínculos orgánicos, las formas de conocer de la sociedad civil
y las razones prácticas.

En el caso de los MCSs, su diseño normativo inhibe las instancias

deliberativas del control social, mientras las que se contemplan en los estatutos
de los Mecanismos, están orientadas preponderantemente hacia el accionar
organizativo interno, y no al propio ejercicio del control social.

XXIV
 Los Consejos Consultivos, que podrían constituirse en instancias de
deliberación, en la práctica no han funcionado; asimismo, los intentos, en
algunas regiones, de activar comisiones de trabajo temáticas, para incorporar
de manera más directa a las organizaciones asociadas en el ejercicio del
control, han obtenido resultados bastante limitados.

En el caso de los CVs, sólo algunos de ellos han logrado constituir

espacios de deliberación que permiten el ejercicio colectivo del control social.
En la gran mayoría de los municipios, el ejercicio del control sigue siendo
monopolio de la directiva del CV.

Por otra parte, el diseño de los CVs y de los MCSs apunta hacia la
personalización del control social, en el sentido de la individuación. En el caso
de los MCSs, ello se refleja en los requisitos para la elección de los miembros
del Directorio y de los Síndicos, lo que genera obstáculos para la interacción de
los directores con sus organizaciones sociales y con las asociadas.

Existe una tendencia generalizada de “delegar” el trabajo a los

representantes (CV o Directorio/Comité Ejecutivo del MCS), con bajos niveles
de involucramiento, participación e información de las organizaciones sociales y
los ciudadanos en el ejercicio del control social. Los sujetos del control social
son los operadores designados y delegados para esta función, lo que apunta
hacia la individuación del control social.

En las experiencias históricas, el sujeto y actor del control social es la

comunidad o la organización, que lo ejerce a través de instancias deliberativas,
como el cabildo, o la asamblea comunal o vecinal. En ese contexto, la
tendencia es al ejercicio colectivo del control social, asentado en el sentido de la
organización como fuerza orgánica, como utilización de la experiencia, las
capacidades, los vínculos orgánicos, las formas de conocer de la comunidad y/o
XXV
de la sociedad. Desde esa perspectiva, es importante reforzar el ejercicio
colectivo del control social, antes que reforzar la individuación del mismo, ya
que ello tendería a extrañarlo de la esfera pública y, por lo tanto, a vaciarlo de
contenido.

Las Tensiones en el Ámbito de la Autonomía, donde ésta implica la

independencia de los actores sociales respecto de los actores estatales, lo que
se expresa en que el control social es incompatible con la cogestión. La eficacia
del control social es directamente dependiente de la independencia y autonomía
que mantengan los sujetos sociales respecto de los actores estatales. Por ende,
el control requiere ser externo a la Administración Pública para que la relación
con ella sea regulativa en vez de constitutiva.

Además, las Tensiones en el Ámbito de la Autonomía, entre la

colonización política y la preservación del control social en el ámbito del
espacio público, donde los procesos de colonización de los CVs y de los MCS
por la política partidaria, tienden a provocar retrocesos en el carácter autónomo
de la representación social, en el sentido que con este proceso se tiende a
privilegiar los lineamientos y las lógicas de los partidos políticos, en desmedro
de las demandas y dinámicas de las organizaciones sociales.

En el caso de los CVs, esa situación esta engendrando la emergencia de

una tendencia negativa a considerar estas instancias de control social como
escenarios propicios para garantizar la estabilidad del GM o, por el contrario,
para desestabilizarla.

En el caso de los MCSs, se los utiliza como espacios de aspiraciones

individualistas de dirigentes sectoriales, trampolines para la actividad político-
partidaria, o ámbitos donde recuperar protagonismo político. Sin embargo, esos
procesos de colonización política, a nivel departamental, choca con las
XXVI
orientaciones que consideran, como condición básica del ejercicio del control
social, la independencia respecto del Estado y de los partidos políticos.
Preservar la independencia de las instancias de control social es vital para que
éstas puedan cumplir con el objetivo de impedir la apropiación de las
instituciones estatales por intereses particulares.

La autonomía no significa el extrañamiento de la sociedad de la política,

sino implica su reapropiación, en el sentido de la incidencia de la sociedad en
los procesos de toma de decisiones, sin ningún tipo de instrumentalización. De
hecho, el control social es, por sobre todo, una relación entre actores sociales y
estatales.

Por otro lado, las Tensiones en el Ámbito de la Autonomía, entre la

sociedad contra el Estado y la sociedad vigilante de la acción estatal, se refiere
a la secular exclusión y discriminación de amplios sectores del tejido social,
efecto de la recurrente confiscación del Estado por parte de intereses privados,
ha originado que la sociedad civil desarrolle una visión negativa del mismo. Esto
ha determinado, a su vez, la emergencia de dos lógicas respecto a como
establecer su relación con el Estado. Por una parte, existe aquella que lo
cuestiona y lo enfrenta de manera permanente, pero, paradójicamente, le exige
que satisfaga a sus demandas. Por otra, se menciona aquella que le exige se
transforme para permitir que la sociedad participe en los procesos de toma de
decisiones sobre las políticas públicas, y el uso y destino de los recursos
públicos. Este cambio implicaría la corresponsabilidad de la sociedad en la
transparencia y efectividad de la gestión estatal.

Estas dos lógicas se encuentran presentes también en el contexto del

control social, y determinan el tipo de relacionamiento y el rol que asume el CV
frente al GM, y el MDCS frente a la Prefectura. En el marco de esta tensión, no
se trata de colocar a las instancias de control social en una perspectiva
XXVII
antiestatal, sino de apuntalar su rol vigilante para transparentar los actos del
Estado, y mejorar su eficiencia y efectividad.

Asimismo, las Tensiones en el Ámbito de la Autonomía, entre el control

social orientado a las funciones administrativas, y el control social orientado al
contenido de la participación social en los procesos de toma de decisiones y a
los resultados de la planificación, se refiere a la orientación del control social
hacia el “quehacer” administrativo de las autoridades, es decir, a las
competencias inherentes al ejercicio de las funciones de las autoridades
públicas, desvirtúa el ejercicio del control social en términos de vigilancia sobre
el uso de los recursos públicos en función del interés colectivo, y fortalece su
sesgo fiscalizador. Por otra parte, abre las compuertas de la prebenda y
corrupción. Sin embargo, esa visión choca con la del control social orientado a
velar por la participación social en los procesos de formulación de las políticas
públicas, y por el seguimiento y evaluación de los resultados de las mismas en
función del interés colectivo. Esto implica preservar la autonomía de la sociedad
en el ejercicio del control social, que constituye un mecanismo para eliminar las
prácticas prebendales y clientelares.

Su existencia y funcionamiento del CV, está basada en las variadas

normas promulgadas desde la Ley 1551 de Participación Popular, Decretos
Reglamentarios, Ley 2028 de Municipalidades y la Ley 2235 del Diálogo
Nacional, mismo que se puede decir que ha pasado por tres momentos: el
primero la priorización del control social en un tiempo de hegemonía estatal en
el control; un segundo momento que responde a la promulgación de normas
para el control social y su puesta en marcha como un modelo social corporativo;
y un tercer momento con el Jubileo 2000 y el Diálogo Nacional que da
nacimiento al MCS.

XXVIII
 Los CVs, para cumplir sus funciones cuentan con un fondo económico
denominado Fondo de Control Social, instituido por la Ley 2028 de
Municipalidades y el D.S. 28966, si bien la función más concreta del CV es el
Control Social, también cumplen la función de articulación de las demandas de
sus representados con el gobierno municipal, mediante la vigilancia e inclusión
de los proyectos y obras priorizadas en los diferentes distritos municipales y por
ende en comunidades de área rural y zonas en el área urbana.

El CV, como única forma organizativa de representación territorial

reconocida por ley, entra en conflicto con otras formas tradicionales de
representación: en el caso de los ámbitos urbanos, con la FEJUVE, y en los
contextos rurales, con los sindicatos campesinos expresados en centrales y
subcentrales.

El CV del Municipio de La Paz, fue fundado el 10 de septiembre de 1996,

como una institución que representa a las OTBs de los 23 Distritos Municipales,
donde se reconoció por primera vez la potestad legal de control, de un órgano
de la sociedad civil sobre un órgano público, auque anteriormente ya se
contaba con algunas formas de control. Sin embargo, la realidad no ha sido tan
clemente con los CV, quienes enfrentan enormes problemas y dificultades para
cumplir su doble propósito de Control y Articulación del GM de La Paz con la
población.

Empero, el Estado y las autoridades a su turno a partir de la gestión de

1994 han emitido una serie de disposiciones legales que regulan el ejercicio del
control social, que se encuentran insuficientes y aisladas de la realidad social,
las mismas que provocaron un Descontrol Social sobre los recursos
provenientes de la Participación Popular, este hecho dió lugar a la falta de
equidad distributiva de los recursos e igualdad social, incumplimiento de los
instrumentos de Control Social (PDM, POA, Ejecuciones Presupuestarias, etc.),
XXIX
mala administración y malversación de los recursos, corrupción, uso indebido
de influencias y la constante postergación de la región. Asimismo, esta
ocasionando problemas y dificultades al Comité de Vigilancia en el
cumplimiento de sus atribuciones de Control Social ante diferentes instancias
públicas: Ejecutivo Municipal, Concejo Municipal, Ministerio de Hacienda,
Honorable Senado Nacional y Prefectura.

Sin embargo, no han logrado cumplir razonablemente estas importantes

funciones y responden a dos tipologías: los comités de vigilancia oficialistas
sometidos y los minoritarios opositores, en ambos casos inhabilitados para
controlar los unos por exceso, los otros por defecto.

Por lo tanto, éstas disposiciones legales insuficientes y aisladas del

contexto social que regulan el ejercicio del control social, traducidas como
acciones, efectos e impactos de las políticas públicas de la esfera estatal,
provocaron también: reacción, tensión, conflictos, estados de emergencia en los
barrios y comunidades, movilizaciones y presión social sobre la administración
pública, y finalmente el descontento generalizado de la sociedad civil por la falta
de atención de sus demandas y propuestas por los vacíos jurídicos existentes y
los preocupantes niveles de corrupción que se dan en la esfera público estatal,
agregado a todo ello, la inexistencia de escenarios de participación social y de
control real de la ejecución planificada de los proyectos de inversión en los
GMs.

A su vez, la injerencia política tanto en la conformación de los CVs como

en su funcionamiento, es un tema recurrente. En el contexto de los municipios
predominantemente urbanos, se observa una mayor injerencia de los partidos
políticos, que replican y mantienen prácticas clientelares y prebendales entre
OTBs y GMs. El municipio, lo primero que hace es cooptarlo al dirigente de la
OTB. Entonces, no se ve una actitud transparente en el dirigente vecinal. Los
XXX
CVs están bajo el control de los Municipios, porque se han desarrollado entre
GM y CV intereses de carácter personal o de grupo.

En ese contexto, los procesos burocráticos y la ineficiente gestión

pública, además de las relaciones clientelares y prebendales sostenidas y
promovidas en las instancias estatales de fiscalización y sanción de situaciones
irregulares, así como las instancias municipales de control, han profundizado el
nivel de desconfianza en la ciudadanía con relación al uso y destino de los
recursos públicos. Cabe mencionar que también la cooperación internacional
hizo evidente su desconfianza en la capacidad y credibilidad del gobierno para
lograr inversiones sociales que apunten a la reducción de la pobreza.

Ante esta situación, el foso de distanciamiento que existe entre el

gobierno municipal y sociedad civil tampoco muestra señales de haberse
cerrado o disminuido de manera importante. Las OTB’s y los CVs, tanto en la
capital como en las provincias, no han podido desarrollar, menos consolidar,
sus atribuciones de Control Social sobre los recursos de la Participación
Popular, para no hablar ya de sus otras facultades en relación a las demás
competencias transferidas a los municipios. Es importante enfatizar, que la
demanda de capacitación es altamente recurrente. Existe una percepción
generalizada, por parte de los operadores de los diferentes CVs, de que no
cuentan con las capacidades suficientes para poder ejercer sus funciones.

El débil funcionamiento del CV tiene que ver con las falencias en la

capacitación y la falta de información del cómo debe operar la gestión
municipal. Se prioriza una visión “obrista”, de urgencia, antes que una visión de
desarrollo del municipio. Ello esta relacionado con la falta de entendimiento del
cómo se organiza el presupuesto, a que se destinan los recursos propios,
recursos de alivio a la deuda y los recursos de coparticipación tributaria.

XXXI
 También, la legitimidad del Control Social está en la participación social,
en el sentido, que la Participación Popular es eficiente en instancias
independientes del Estado, pero a la vez ejerciendo lo público, lo colectivo, en
el entendido que lo público no solamente lo ejerce el Estado, sino también lo
ejerce la ciudadanía, desde otras instancias que no dependan directamente del
Estado.

Hay que construir poderes públicos que dependan directamente de la

ciudadanía, y no del aparato estatal, y de esta manera hacer que el Estado
vaya cambiando. O sea, ejercer tal control que vaya llevando a cambios
eficientes dentro el Estado. Para ello, hay que buscar canales de participación
directa, constante, permanente y, además, es la única manera de mantener a la
gente interesada por lo público, ser representantes por sí, no avala nada. Seguir
sustentando la democracia en la representación es un error, hay que
sustentarla en la participación.

A su vez, la lógica participativa inmersa en la dinámica de los

movimientos sociales, se vale de la acción directa como mecanismo indirecto
de denuncia y sanción. Ésta se expresa con marchas, paros, bloqueos, etc. Sin
embargo, no cuenta con recursos directos para la sanción (el derecho a veto,
recursos administrativos, y una institucionalidad contralora y judicial fuerte e
independiente).

Por otro lado, en la operatoria del Control Social hay un problema de

diseño en los mecanismos de sanción aplicados por los CVs. La sanción no
castiga al infractor, sino penaliza al conjunto del municipio. Este aspecto genera
conflictos en el uso de instrumento de sanción. Aparentemente, la preocupación
está más centrada en la ingeniería del tinglado, antes que en el contenido y el
carácter de la participación social para el ejercicio del control social.

XXXII
 Se destaca, asimismo, la interrelación entre los CVs, los MDCSs y el
MNCS es débil y, en algunos casos, prácticamente inexistente. En otras
palabras, resulta difícil poder hablar de un “Sistema” de Control Social. Entre los
CVs y los MDCSs han surgido susceptibilidades en torno a la invasión de
competencias, lo que refleja la falta de claridad y de conocimiento respecto a
sus roles y funciones. Por otro lado, el CV en sus atribuciones de Control Social
y Articulación del Gobierno Municipal con la población en el marco del proceso
de descentralización, no permitió abrir un mayor campo a la participación y
prácticas comunitarias en el desarrollo local.

Estas acciones de los CVs, demandó de parte de la población el

cumplimiento de las atribuciones y funciones respecto al Control Social, por su
vinculación más cercana con la sociedad y frente a la necesidad de dar alguna
respuesta para superar o disminuir los déficit sociales que los municipios han
ocasionado en el área urbana y rural. En efecto, las crecientes demandas de la
población obligó a los vigilantes del Control Social a centrar su atención no sólo
en la prestación de servicios que realiza el municipio, sino en definir Políticas
Sociales para enfrentar la pobreza; impulsar y reconocer instrumentos idóneos
de participación comunitaria en la resolución de problemas sociales; iniciar un
verdadero proceso de descentralización para optimizar y democratizar la
gestión pública.

Consecuentemente, la ausencia de un conocimiento profundo de la

realidad y la problemática del objeto de investigación demostró que hasta la
actualidad no se han planteado alternativas institucionales y jurídicas, para
lograr un efectivo y real Control Social que vigile de manera objetiva los
recursos provenientes de la Participación Popular.

XXXIII
8.- HIPOTESIS DE TRABAJO

Es necesario complementar la Ley 2235 del Diálogo Nacional que

permitirá tener un efectivo Control Social sobre los recursos de la
Coparticipación Tributaria, por que hasta la fecha, la existencia de disposiciones
legales insuficientes y aisladas de la realidad social han provocado un
Descontrol Social

8.1.- VARIABLES DE LA INVESTIGACIÓN

8.1.1. VARIABLE INDEPENDIENTE

La existencia de disposiciones legales insuficientes y

aisladas de la realidad social.

8.1.2. VARIABLE DEPENDIENTE

Han provocado un descontrol social.

9.- METODOS QUE FUERON UTILIZADOS EN LA

INVESTIGACIÓN

9.1.- METODOS GENERALES

Como toda investigación de carácter científico, el presente trabajo se

apoyó en el método deductivo.

XXXIV
 9.2.- METODOS ESPECÍFICOS

En el análisis del tema, el uso de estos se complementó con la

Utilización del método normativo jurídico que nos permitió el
procesamiento e interpretación adecuado de los datos recogidos.

10.- TÉCNICAS QUE FUERON UTILIZADOS EN LA

INVESTIGACIÓN

Se utilizó técnicas de recolección de información tales como la

investigación bibliográfica, documental, la observación de campo, la
experimentación personal y técnicas como la entrevista de un universo
representativo con características específicas en el tema de investigación, con
cuestionarios en profundidad, adicionalmente se dirigieron a actores y
operadores sociales, asimismo, a personal con experiencia en el área de
participación popular.

10.1.- RECOLECCIÓN

Para iniciar la investigación, las observaciones de campo y otros

se abarcó sobre el municipio de La Paz. Se elaboró entrevistas
previamente ensayados, corregidos y verificados sobre su aplicación y
sondeo.

10.2.- MUESTREO

Se realizó entrevistas a los actores y operadores sociales que

representan a todas las instituciones involucradas en la investigación,
XXXV
procesándose la información obtenida, motivo por el cual se tomó una
muestra representativa de todo el conjunto señalado, que determinó la
importancia de la investigación en la perspectiva de la aprobación de la
hipótesis planteada.

10.2.1.- CUESTIONARIO

En el contenido del cuestionario se elaboró preguntas

cerradas, que dieron objetividad a la interpretación, además se
consideró otras que se adecuaron a la investigación descriptiva.

10.2.2.- ENTREVISTA

Esta técnica permitió establecer comparaciones singulares,

que es de mucha utilidad por las opiniones que virtieron las
personas, luego de sistematizarlas podrá demostrarse cuanto
aportaron en conocimiento y deficiencias que tienen nuestras
normativas.

XXXVI
 INTRODUCCION

El control social como una forma de seguimiento a las actividades del Estado
tuvo desde sus inicios en la jurídica boliviana grandes conflictos que generaron,
utilizando la negativizacion del término control, en un descontrol sobre algunas
actividades y que realizan los gobiernos municipales.

Es por esta razón que en el transcurso de la elaboración de la presente tesis,

analizaremos primeramente, los conceptos que se tienen a nivel internacional
del control social, las diversas percepciones, teorías y doctrinas que se
consideraron para tratar de implementar esta forma de seguimiento en el ámbito
municipal a raíz de la promulgación de la Ley 1551 (Participación Popular)
generando una serie de confusiones que se demuestran claramente en las
entrevistas realizadas.

Son estas confusiones que llevaron a los encargados de realizar el control,

primeramente, a confundirla con fiscalización aspecto que teórica
conceptualmente se trata de formas completamente diferentes de hacer
seguimiento a las funciones, labores, actividades y recursos que tiene el
Estado.

La Ley de Participación Popular que da origen al control social que introduce

solamente aspectos básicos del seguimiento, derogada con la Ley 2235 del
Dialogo Nacional que amplia las atribuciones de los comités de vigilancia como
actores sociales sobre los parámetros a ser controlados, indiscutiblemente
llevan aun grandes problemas que no fueron solucionados por cuanto el
conocimiento que se tiene del control social y sus alcances son aun
generadores de confusiones por lo tanto es necesario tener una ley que
profundice las atribuciones y competencias de los operadores, además de tener
un concepto claro e inequívoco de esta temática.
1
Finalmente podremos observar que los datos que se obtuvieron de los
encargados en la actualidad del seguimiento a los ingresos manejados en los
municipios especialmente el de coparticipación tributaria, esta lejos de la
realidad y que desconocen la inmensidad de estos recursos especialmente en
municipios como el de La Paz, además de la politización que se introdujo al
seno de los comités de vigilancia.

2
 CAPITULO I
ANTECEDENTES HISTÓRICOS

El desarrollo histórico del control social no es nueva en el contexto boliviano,

sino que esta inserta en la dinámica del movimiento social, que data de mucho
tiempo, pero debemos hacer énfasis que una especie de control y prácticas de
participación y rendición de cuentas existía en las bases sociales principalmente
en el ámbito de las lógicas sindicales de los centros obrero/minero y comunal
indígena, pero legalmente este nace a partir de la promulgación de la Ley de
Participación Popular hasta la Ley del Diálogo Nacional y su quiebre, como
demuestran los varios conflictos sociales ocurridos en los años 2001 al 2004.
Este reconocimiento a la sociedad civil para poder realizar un seguimiento a las
actividades del Estado, serán analizados en este capítulo desde la perspectiva
histórica, observando también al matiz que otros Estados le dieron al control
social.

1.1.- PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL EN BOLIVIA

Los procesos de Participación y Control Social en Bolivia obligan a

miradas más profundas y a remontarnos a experiencias y prácticas que marcan
la historia del país. Las construcciones sociales y experiencias en democracia,
participación y control social del movimiento obrero y de los pueblos y
comunidades indígenas, son puntos de partida, la referencia y los análisis son
obligatorios y no sólo basta con apelar a la tradición como parámetro de
estudio, es necesario también apelar las otras dos variables para tratar de
comprender las tendencias de las organizaciones y movimientos sociales en un
momento determinado en la historia republicana de nuestro país.

3
 El autoritarismo y las formas dictatoriales de gobierno han caracterizado
a buena parte de nuestra historia republicana, a pesar de que existieron
intervalos más o menos importantes de gobiernos democráticos. La Revolución
Nacional de abril de 1952, con las trascendentales reformas realizadas (el voto
universal, la nacionalización de las minas, la reforma agraria, la reforma
educativa), abrió la posibilidad de desarrollar diferentes formas de organización
y participación social. Luego del período de las dictaduras militares (1964 –
1982), a partir de la recuperación de los preceptos democráticos se abren
condiciones para la inclusión social y política de los diferentes actores sociales
y de los pueblos indígenas.

Cabe destacar que la experiencia del proletariado minero es presentada

como la más representativa de la democracia obrera. Esta visión se funda en
sus peculiares formas de participación y control obrero ejercidas principalmente
desde la Revolución de 1952 y en el marco del concepto y rasgo característico
de “centralidad minera”.

En la democracia obrera se observa la práctica del centralismo

democrático como figura diferenciada de la clásica democracia, por ejemplo en
el caso minero, cobra vital importancia, la lógica del campamento minero como
espacio de fuerte identidad y pertenencia. Ésta se constituía como la fuerza de
“emerger” de la inmediatez de lo local y desde esa perspectiva comprender o
asumir lo nacional, para enarbolar reivindicaciones y demandas con visión
amplia y del conjunto de los sectores sociales postergados.

El Control Obrero en la producción integral minera era un mecanismo de

participación sobre la gestión de la empresa, sobre el cumplimiento de sus
objetivos, porque les permitía conocer el movimiento administrativo, financiero y
también intuir las proyecciones de la empresa. Este nivel de participación les
llevó, en algún momento, a plantearse objetivos mucho más allá de la simple
4
nacionalización de las minas, como era el paradigma de la época, sino también
la apertura de fundiciones en el país, como un proceso natural y de liberación
nacional.

Es necesario destacar que el Control Obrero no era para exigir mayor

rendimiento, mayor producción a los obreros, sino para exigir que el esfuerzo en
la producción de la riqueza vuelva en alguna medida a los trabajadores y al
país, y no sea manejado como un enclave muy ajeno al país y a la aspiración
del pueblo. Convirtiéndose de esta manera en uno de los primeros fundamentos
relevantes acerca del control social.

El Control Obrero planteado desde la década de los 40 (Tesis de

Pulacayo), y las experiencias de cogestión obrera en la COMIBOL luego de la
Revolución de abril de 1952 y durante el gobierno de la Unidad Democrática y
Popular – UDP (entre 1982 y 1985) ha significado una importante conquista e
hito en la participación y desarrollo del movimiento social boliviano.1

Indudablemente, el escenario político y económico ha jugado un papel

fundamental en el proceso de implementación del control y la cogestión obrera.
Por un lado, la apropiación, manipulación e instrumentalización de la
concepción y práctica de ambos mecanismos por parte del gobierno, y por otro,
la influencia político-partidaria contribuyeron a su debilitamiento. Durante el
gobierno de la UDP, la aguda crisis económica y el proceso hiperinflacionario
atentaron contra las intensas tentativas de los trabajadores mineros por sacar
adelante COMIBOL.

Los encargados de ejercer el Control Obrero fueron instrumentalizados a

fin de contener los conflictos emergentes en las minas: El MNR tenía una

1
ESPAÑA, Raúl, ROZO, Paola, ESPAÑA, José Luís, PERES, José Antonio, El Control Social en Bolivia, La Paz
Bolivia, 2005, Pág. 16
5
fisonomía plena y total respecto a lo que eran los sindicatos, el Estado, etc. Por
lo tanto, muchos de los controles obreros no eran sino “instrumentos” del
Estado.

Si por un lado el gobierno aprovechaba el distanciamiento de las bases y

la complejidad del aparato estatal para obstaculizar el trabajo del Control
Obrero a nivel nacional, por otro, en la mayoría de de los casos los militantes
del partido de gobierno lograron ocupar y cooptar estos cargos.

Existían visiones diferenciadas entre el gobierno y la FSTMB sobre el

Control Obrero y la cogestión. Para el primero, estos aspectos se centraban en
la coparticipación de los trabajadores en la gestión de las empresas. En cambio,
para la segunda, se trataba de lograr la transformación del sistema jurídico
minero y su administración (cogestión), para avanzar en la gestión obrera de las
empresas con derecho a veto (Control Obrero).

Por otro lado, se tiene la tradición secular de mantener y “recrear”

diversas formas de organización, participación y sistema de autoridades, según
los usos y costumbres de los diferentes pueblos indígenas y comunidades
campesinas de tierras altas y tierras bajas. Son visiones y prácticas que tienen
diferentes grados de presencia, influencia, aculturación y transformación con
relación a la “sociedad mayor”. Ambas experiencias (obrera/minera e
indígena/originaria) no solamente han estado presentes en sus espacios y
construcciones sociales, sino que han bañado e incidido en las prácticas y
dinámicas socio-políticas del conjunto de la sociedad boliviana. Para entender
las normas y procesos de participación y control social surgidos a partir de las
reformas del Estado de los Años 90, es necesario apelar a la experiencia
histórica acumulada por los actores sociales en el país.

6
 En los Ayllus, el control lo hacen las autoridades comunitarias, como ser
el Segundo Mayor y el Jilanco, a través de los cabildos realizados en forma
mensual o trimestral, en esas reuniones, las bases evalúan y controlan a las
autoridades y viceversa, ahí establecen las faltas y fallas que existen. A estas
prácticas, los Ayllus llaman como Rendición de Cuentas, y pueden referirse al
manejo económico y a la evaluación de las autoridades. Cuando se cometen
faltas, son sancionados de acuerdo a lo que manda y decide la gente en el
cabildo, ya sea con la destitución del cargo, o, caso contrario, lo castigan
mediante el chicote, productos y ganado que van destinados para beneficio de
la comunidad misma.

En las formas de participación y control social de los pueblos indígenas y

comunidades campesinas, uno de los elementos básicos es el acceso y control
de los recursos (tierras y territorio, agua, bosque, fauna, etc.). A pesar de los
procesos de desestructuración, se mantienen con diferentes grados de
aculturación, y articulación e incidencia en la sociedad mayor con prácticas
económicas, sociales y políticas, como el intercambio, la reciprocidad y
redistribución (trueque, ayni, mink’a, waqui, entre otras), los sistemas de
autoridad, las festividades, etc. Las decisiones sociales se establecen sobre la
base de una relación entre unidad familiar y comunidad. El derecho de acceso y
usufructo de los recursos está en función de dicha relación, que a la vez exige
obligaciones y responsabilidades, como prestar servicios al cabildo, a la
comunidad o al ayllu.2

Una larga historia se hereda y recoge de los pueblos indígenas y

comunidades campesinas sobre sus formas de organización social, política y
económica. Este aspecto permite contar, en el marco de la diversidad cultural

2
ESPAÑA, Raúl, ROZO, Paola, ESPAÑA, José Luís, PERES, José Antonio, El Control Social en Bolivia, La Paz
Bolivia, 2005, Pág. 19-20
7
que caracteriza a la sociedad boliviana, con una variada riqueza de
experiencias y modalidades de participación y control social.

Con la promulgación de la Ley de Participación Popular (LPP) en 1994 y

el proceso de municipalización, el Estado llega como nunca antes a todos los
confines del territorio nacional. Este proceso es inevitablemente acompañado
por uno de “modernización”, lo que implica una tendencia hacia el control y
homogeneización de la sociedad. Sin embargo, paradójicamente los pueblos
indígenas y comunidades campesinas se apropian del proceso y se abren
diferentes alternativas, como los distritos y municipios indígenas, que permiten
la reafirmación de estas culturas, y la vigencia y recreación de sus usos y
costumbres, en el marco del propio espíritu de la LPP. En los últimos años, los
movimientos indígenas han logrado importantes espacios de reconocimiento a
sus demandas sociales, territoriales y ejercicio de derechos. El carácter
multiétnico y pluricultural establecido en el Art. 1 de la CPE del año 2004; el
reconocimiento de sus organizaciones naturales (mediante personería jurídica)
en el ámbito de la LPP y de las TCOs en la Ley INRA; el establecimiento de la
Educación Intercultural Bilingüe (EIB) en el contexto de la Ley de Reforma
Educativa (LRE), y la creación de una cartera de Estado (Ministerio) con
competencias en los temas indígenas y campesinos, son muestras de los
avances y logros obtenidos por las luchas y movilizaciones por los pueblos y
comunidades campesinas e indígenas. La visión y estrategia de los
movimientos indígenas en Bolivia se enmarca y construye en el contexto de la
democracia, y la defensa y ejercicio de derechos. A pesar de prevalecer aún
altos grados de exclusión social en el Estado y sociedad boliviana, la apuesta y
el desafío del movimiento indígena es validar y aplicar en la realidad y
cotidianidad el carácter multiétnico y pluricultural consagrado en la CPE del año
2004.

8
1.2.- LA PARTICIPACIÓN POPULAR Y EL MODELO
BOLIVIANO DE DESCENTRALIZACIÓN
ADMINISTRATIVA

Bolivia se ha caracterizado por contar con un aparato estatal altamente

centralista hasta la década de los años 80. La Descentralización se inició
formalmente con las elecciones municipales de 1987, después de varias
décadas de estar interrumpidas. Sin embargo, el verdadero proceso de
descentralización cobra impulso con la promulgación de la Ley 1551 de
Participación Popular (LPP) el 20 de abril de 1994. Esta ley fue complementada
el 28 de julio de 1995 con la Ley 1654 de Descentralización Administrativa
(LDA) y, posteriormente, el 28 de octubre de 1999 con la revisión y
promulgación de la Ley 2028 de Municipalidades (LM).

El Modelo de Descentralización Municipalista inaugurado por la LPP

constituye un hecho trascendental en la demanda histórica de mayor y mejores
formas de participación de los actores sociales. Con esta política, el Estado
llega a través de la devolución de responsabilidades, competencias y recursos
del nivel nacional al municipal a lugares en los que éste no estuvo presente
hasta entonces, con la conformación de Gobiernos Municipales (GMs).

Por otra parte, se institucionaliza el proceso de participación social y

ciudadana. Se define de manera obligatoria que los procesos de planificación:
el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) con alcance quinquenal y la
Programación Operativa Anual (POA), se realicen con la participación
ciudadana y que el Comité de Vigilancia (CV) se pronuncie sobre la formulación
y cumplimiento de éstos, incluyendo su ejecución física y presupuestaria. El CV
ejerce desde entonces control y vigilancia sobre los recursos y acciones del
GM.
9
 Con la LPP se implementa un modelo de descentralización
eminentemente municipalista y con un importante énfasis en la organización de
la sociedad, en la perspectiva de que ésta participe en las decisiones sobre las
asignaciones y acciones de control en el ámbito local. Este modelo presenta
limitaciones de descentralización en el nivel intermedio (departamental). Por
ello, la LDA busca complementar el proceso de descentralización a nivel
departamental, con un fuerte énfasis en la desconcentración de recursos y
responsabilidades del nivel nacional a las prefecturas departamentales.
Asimismo, define las nuevas atribuciones y las funciones de las prefecturas
departamentales, además de proponer mecanismos de articulación de los
ámbitos nacional, departamental y municipal.3

Ambas leyes (LPP y LDA) establecen el marco de referencia institucional

y financiero del proceso de descentralización, orientado a crear nuevas
condiciones para la modernización del Estado, de sus relaciones con la
sociedad, y de distribución de recursos públicos para el desarrollo local y para
su articulación con las políticas sectoriales y sociales.

Con la descentralización de la gestión pública, se ha elevado la

participación de los GMs en la ejecución de la inversión pública. Antes de la
LPP, la inversión realizada por las instituciones locales no alcanzaba al 8% del
total, habiéndose luego incrementado, durante el período 1998-2001, a un
promedio del 19%. Actualmente, más del 60% de la ejecución de la inversión
pública total está a cargo de los GMs y las Prefecturas. Este aspecto debería,
en principio, contribuir a una mejor asignación de los recursos públicos,
ligándolos más a la demanda social, identificada a través de una mayor
participación de la sociedad civil en la planificación y ejecución de programas
locales y departamentales.

3
ESPAÑA, Raúl, ROZO, Paola, ESPAÑA, José Luís, PERES, José Antonio, El Control Social en Bolivia, La Paz
Bolivia, 2005, Pág. 24
10
 Sin embargo, los resultados de la LPP son heterogéneos y desiguales,
esto en función de cada uno de los municipios. De manera general, se puede
señalar que el proceso tiene un alto grado de apropiación por parte de los
actores locales y los recursos del presupuesto nacional y de la inversión pública
llegan a los niveles locales. Existe un balance favorable, quizás más por la
dirección del cambio que por la calidad de los resultados alcanzados en la
mayoría de los municipios. Por el contrario, en el nivel departamental
(prefecturas), los resultados observados han sido más bien negativos. Las
prefecturas no han logrado desarrollar sus potencialidades; en cambio, han
frenado el ritmo de descentralización y han descuidado las tareas que debían
haber permitido fortalecer la acción departamental y local. Entre los principales
aspectos a revertir se mencionan los siguientes:

a) La tendencia a la parcelación o fragmentación municipal (de 304

municipios al inicio del proceso el año 1994, en el 2002 se tenía 314).
b) Limitadas capacidades técnicas e institucionales (los cambios
políticos y ausencia de la carrera de la administración municipal
afectan al desarrollo institucional y de recursos humanos).
c) Limitada capacidad de inversión municipal en algunos casos
(principalmente en los medianos y pequeños municipios), y elevado
endeudamiento en otros (principalmente en los grandes).
d) Las mancomunidades municipales se encuentran aún en una fase
inicial de consolidación, aunque ya existen experiencias que han
permitido ampliar las capacidades y competencias municipales, y
buscan aprovechar los intereses comunes y economías de escala.
e) Limitados niveles y aprovechamiento de inversiones concurrentes
entre las prefecturas y los gobiernos municipales.

11
 El desafío más importante es formular una política de descentralización
que defina con mayor claridad las competencias de los diferentes ámbitos
(nacional y, principalmente, departamental y municipal), que permita el
fortalecimiento de las capacidades institucionales de los GMs, y de un impulso
mayor al Control Social y a la fiscalización de las acciones.

La LPP se debe a la Institucionalización de las Organizaciones de Base y

de su Participación en la Administración de los Municipios. El año 1994, cuando
se aprueba la Ley 1551, la sociedad civil exigía con énfasis mayor
representatividad social a sus representantes, entre ellos, los concejales
munícipes y, al mismo tiempo, mejorar los mecanismos de control y
fiscalización sobre ellos. Varios incidentes registrados en el parlamento y en
algunos municipios se encontraban en la base de las demandas sociales. Las
elecciones generales de 1993 estuvieron marcadas por esa ola de protestas
nacionales que el candidato Sánchez de Lozada supo sintonizar
adecuadamente y traducirlas en su programa de gobierno que, por ello,
denominó Plan de Todos. De ahí a la LPP faltaban pocos pasos, que
efectivamente se dieron entre agosto de 1993 y principios de 1994,
incorporando al discurso, acuñado al calor de los ajetreos proselitistas, las
aspiraciones descentralizadoras latentes en el país y el designio de transferir a
los municipios algunas atribuciones y, sobre todo, obligaciones en los sectores
de educación y salud.4

Dadas las condiciones políticas y sociales imperantes en el país a

principios de los años 90, fue ciertamente un aporte destacable el abrir canales
de participación a grupos sociales organizados que no hallaban forma de dejar
oír su voz y, menos, de influir en la toma de decisiones institucionales, así sea

4
FUNDAPPAC, KAS y ASPABOL, Reforma del Estado, Gobernabilidad y Desarrollo, Ciclo de Conferencias,
Descentralización y Participación Popular, nov. 2002 Pág. 146
12
marginalmente. El Estado había abierto las compuertas de sus últimas
casamatas, los municipios, ante el airado acoso de la sociedad civil.

1.2.1.- MODELO DE DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL

INGRESO

Hasta antes de la LPP, la distribución de los ingresos fiscales

entre los nueve departamentos venía determinada por el domicilio legal
de los contribuyentes, gran mayoría de los cuales, por la presencia del
aparato burocrático en la sede de gobierno, se concentraba en La Paz,
beneficiando a este departamento con la captación de ingresos que, no
obstante, se originaban en el resto del país. Esta inequitativa distribución
regional del ingreso, con seguridad, era uno de los rasgos sobresalientes
del Estado centralizado, contra el que se habían movilizado durante
décadas ocho departamentos, incluido Santa Cruz, pese a ser uno de los
beneficiarios de la situación, aunque en mucha menor medida que La
Paz. Se puede sostener entonces, que el mejor aporte de LPP –desde el
punto de vista de la descentralización- fue la modificación del modelo de
distribución regional del ingreso.

¿En que consistió el cambio? Se modificó la base de cálculo de la

distribución y las unidades receptoras de los ingresos fueron sustituidas.
Con la LPP se implantó el mecanismo de distribución en función del
número de habitantes y focalizando al municipio como unidad receptora
de la coparticipación tributaria. Antes, la base de cálculo de la
distribución radicaba en los rendimientos fiscales departamentales
generados por los contribuyentes, cuyo domicilio se encontraba
registrado en el departamento.

13
 A partir de la LPP, los tributos nacionales, recaudados en todo el
territorio de la república, integran una “bolsa común” que después se
distribuye a los municipios, según la cantidad de habitantes. Gracias a
estas modificaciones, se suprimió otro componente de la situación
anterior: mientras que con el modelo desechado no más de quince
municipios (9 de las capitales de departamento más otros 6 provinciales)
captaban el 10 % de los tributos pagados por las empresas domiciliadas
en su jurisdicción, con el nuevo modelo todos y cada uno de los
municipios del país perciben el 20 % del rendimiento fiscal nacional;
municipios que, además, tienen competencia en el ámbito todo de la
sección de provincia y no sólo en la ciudad. De esa manera, puede
decirse que la LPP operó una descentralización de los ingresos,
beneficiando a los municipios provinciales y, sobre todo, a las
comunidades rurales. Aquí habría que añadir que la LPP, al cambiar el
modelo de distribución regional del ingreso, contribuyó también a
transformar, quizás sin proponérselo, el patrón de acumulación de capital
imperante en Bolivia hasta principios de los años 90. Como se recordará,
ese patrón tenía entre sus ejes la transferencia de recursos del sector
agropecuario a favor de las actividades urbanas por la vía de
“subvencionar” salarios y costos industriales deprimiendo los precios de
los alimentos agrícolas. Hoy, gracias a la LPP, los recursos generados
por los contribuyentes urbanos están siendo transferidos a los municipios
provinciales.5

La Ley 2028 de Municipalidades (LM), que deroga la antigua Ley

Orgánica de Municipalidades, consolida la normativa que deben observar
los gobiernos municipales en el marco de la Participación Popular, se
mantiene la potestad recaudadora de ingresos propios por concepto

5
FUNDAPPAC, KAS y ASPABOL, Reforma del Estado, Gobernabilidad y Desarrollo, Ciclo de Conferencias,
Descentralización y Participación Popular, nov. 2002 Pág. 148
14
 impuesto a la propiedad de bienes, impuesto a los vehículos,
transferencias, tasas y patentes, como tributos municipales. No se amplía
las transferencias del gobierno central, se mantiene en un 20 % de la
coparticipación tributaria.

Se modifican aquellos aspectos que afectan a la gobernabilidad

municipal y se fortalecen los roles y atribuciones de las organizaciones
sociales en el control de la gestión pública, y lo central es que se
incorpora un marco importante que permitiría iniciar un proceso de
institucionalización dentro de las administraciones municipales, al
reconocerse la carrera administrativa municipal.

La coparticipación tributaria se ha convertido en la única fuente de

los recursos, por su parte, como ésta es la única fuente segura, los
municipios tienen débiles esfuerzos tributarios y fiscales, y no solamente
los municipios, sino también la respuesta de la población. Esto está
significando una enorme dependencia fiscal de las transferencias del
gobierno central, como resultado se tienen municipios vulnerables a las
definiciones nacionales y un freno enorme a la capacidad financiera
municipal.6

1.3.- ANTECEDENTES DEL FORO JUBILEO, DIÁLOGO

2000 Y LEY DEL DIÁLOGO NACIONAL

Bolivia tiene una población mayoritariamente pobre. La pobreza afecta al

63 % de los bolivianos, mientras que la extrema pobreza afecta al 37 %.
Entonces, la gran mayoría de la gente vive en malas condiciones, sin servicios
básicos, sin alimentación adecuada, sin acceso a la educación y sin recursos

6
MOLINA SAUCEDO, Carlos Hugo, Bolivia la Participación Popular en cifras, 1996
15
para subsistir. La pobreza está presente sobre todo en el área rural y en barrios
marginales. Y las más afectadas son las mujeres. Asimismo, en los últimos
años los gobernantes han ido prestándose dinero del extranjero de manera
permanente. Esta deuda ha crecido con el tiempo hasta convertirse en una gran
cantidad de dinero, entre capital e intereses. Por atender esta deuda el Estado
ha descuidado la atención de las necesidades de la gente, provocando el
aumento de la pobreza.

Por esta situación y ante la llegada del año 2000, la Iglesia Católica ha
impulsado en todo el mundo una campaña por el “Jubileo” como año del perdón
de la deuda externa. Producto de esa campaña, los países prestamistas han
hecho un programa de alivio a la deuda conocido como HIPC II (Highly Indebted
Poor Countries, que es la sigla en inglés del término Países Pobres Altamente
Endeudados) del que Bolivia se beneficiará con el perdón de una parte de su
deuda, de más de 1.500 millones de dólares en un período de 15 años.

Para poner en práctica la Estrategia Boliviana de Reducción de la

Pobreza (EBRP), el Gobierno Nacional promulgó el 31 de julio de 2001 la Ley
2235, del Diálogo Nacional, que es el principal instrumento legal para luchar
contra la pobreza, basada en el fortalecimiento de la Participación Popular y
una activa participación de las organizaciones sociales tanto en la planificación
municipal como en las labores de control social ahora extensivas a los niveles
de la administración departamental y nacional del Estado Boliviano en el
manejo de los recursos provenientes del alivio de la deuda.7

El proceso de participación ciudadana y descentralización municipal ha

sido complementado, por un lado, con la Ley 2028 de Municipalidades y, por
otro, a partir del proceso del Diálogo Nacional II, con la Ley del Diálogo

7
PROGRAMA DE APOYO A LA DEMOCRACIA MUNICIPAL – PADEM, VICEMINISTERIO DE
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y PARTICIPACIÓN POPULAR, Para entender la Ley del Diálogo Nacional,
enero. 2002 Pág. 3
16
Nacional 2000 (LDN). En la última se establecen los lineamientos de la EBRP,
el uso de los recursos del Programa Reforzado de Alivio a la Deuda (HIPC II), la
Política Nacional de Compensación (PNC), que incluye el Directorio Único de
Fondos (DUF) y sus mecanismos de financiamiento a los municipios: Fondo
Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS) y Fondo Nacional de Desarrollo
Regional (FNDR), así como el MCS.

En el marco de la renegociación y alivio de la deuda externa a partir de la

caracterización de Bolivia como país altamente endeudado, el año 2000 se
realizó, por un lado, el Foro Jubileo 2000, patrocinado por la Iglesia Católica, en
el contexto del Año Jubilar establecido por el Vaticano, y, por otro, el Diálogo
Nacional, auspiciado por el gobierno, con un fuerte apoyo de la cooperación
internacional, a fin de recoger insumos para la elaboración de la EBRP.

En el Foro Jubileo 2000, la consulta a la sociedad se centro en el ámbito

departamental y recogió los planteamientos (demandas y propuestas) de las
organizaciones e instituciones sindicales y gremiales (funcionales), como:
campesinos, trabajadores, asociaciones de productores, cooperativas,
magisterio urbano y rural, organizaciones no gubernamentales (ONGs) y
universidades, entre otros. La Iglesia Católica tuvo un rol protagónico en el
proceso e impulsó la participación de los representantes de la sociedad civil.

El Diálogo Nacional se concentró en la participación de los actores

municipales y convocó a representantes de los GMs y de las Organizaciones
Territoriales de Base (OTBs) de los municipios. Ambos procesos (Foro Jubileo y
Diálogo Nacional) se constituyeron en importantes insumos para la
promulgación de la LDN, que institucionalizó el Diálogo estableciendo
disposiciones orientadas a fortalecer la participación ciudadana.

17
 La LDN creó el MCS, en respuesta a una demanda que provino del Foro
Jubileo y que otorgó a la Iglesia Católica un rol central en el proceso de
seguimiento, por lo menos hasta que ésta decidió oficialmente dejar en manos
de la sociedad civil esta competencia. La LDN incluye la PNC, el
establecimiento del DUF, del FPS (con recursos no reembolsables) y del FNDR
(con recursos para crédito). Con los resultados del Diálogo Nacional 2000, el
gobierno formuló la EBRP, que buscó ser un instrumento estratégico de
referencia para el largo plazo y de lineamientos para enfrentar la pobreza.

Con la PNC se buscaba limitar la discrecionalidad en el manejo de los

recursos financieros (rompiendo con las prácticas clientelares y de padrinazgo);
enfocar la orientación del financiamiento y los proyectos en función a la
demanda; incentivar la generación de ingresos locales; y entender el espacio
local de acuerdo a sus condiciones específicas y de participación y control
social. Sin embargo, en la práctica la PNC y sus mecanismos no han
funcionado como estaba previsto, y los “pasos” y procedimientos para la
aprobación y ejecución de proyectos han sido pesados, burocráticos, y con
bajos niveles de eficiencia y efectividad.

Existen muchas críticas a los resultados efectivos de los procesos de

diálogo impulsados desde el gobierno y desde la sociedad civil liderados por la
Iglesia Católica, así como a la forma de elaboración y contenidos de la EBRP.
Algunos cuestionamientos se refieren a que el gobierno no tuvo el interés,
voluntad política y liderazgo suficiente en el proceso. Fue asumido como un
compromiso por el entonces Vicepresidente Jorge Quiroga, pero no por el
Presidente Banzer. Tampoco el gobierno señaló con claridad el marco de las
restricciones de recursos a las que se enfrentaba el país en el mediano plazo, y
planteó más bien la perspectiva de la disponibilidad de montos importantes
provenientes del alivio a la deuda y otras fuentes, que permitirían financiar las
demandas relacionadas con la reducción de la pobreza.
18
 Esta actitud hizo que se generaran enormes expectativas sobre las
acciones a realizar en el corto plazo, que luego el gobierno no estuvo en
condiciones de cumplir por razones diversas, sumando a la falta de recursos
suficientes su incapacidad para generar políticas públicas. Otra crítica al
proceso de elaboración de la EBRP plantea que el documento final no recogió
suficientemente las demandas expresadas en los procesos de diálogo, y que se
dedicó más bien a organizar los recursos disponibles a partir del alivio a la
deuda, en función a las líneas de inversión y gasto corriente ya existentes.8

1.3.1.- CRISIS, QUIEBRE Y RESULTADOS DEL DIÁLOGO

NACIONAL POR LAS MOVILIZACIONES SOCIALES

Los resultados del Diálogo Nacional no respondieron a las

elevadas expectativas despertadas. El Foro y Diálogo generaron una alta
participación, movilización y canalización de energías de los actores
municipales y funcionales, pero no tuvieron correspondencia con las
políticas públicas que debieran haber planteado la resolución de la
principal preocupación de los ciudadanos: empleo, ingresos, e inclusión
social y política.

El mecanismo DUF/FPS/FNDR chocó con los mismos problemas

con los que se enfrentaron los mecanismos anteriores, habiéndose
tornado pesado, burocrático, centralizado y con baja capacidad de
ejecución y llegada efectiva los ámbitos locales y municipales. El cuoteo
político, la excesiva politización y la falta de capacidad técnica de la
mayoría de los municipios para identificar, elaborar y ejecutar proyectos,
fueron otras de las causas del hastío social expresado en los
movimientos sociales.

8
ESPAÑA, Raúl, ROZO, Paola, ESPAÑA, José Luís, PERES, José Antonio, El Control Social en Bolivia, La Paz
Bolivia, 2005, Pág. 28
19
 En ese contexto, persiste en el manejo gubernamental y en las
políticas públicas un enfoque dual y dicotómico entre lo económico y lo
social. Se enfrenta la pobreza desde el punto de vista social, con
paliativos y sin encarar los aspectos estructurales que la causan. En los
hechos, asistimos en los últimos años a la lógica de los dos diálogos:
diálogo en auditorios y talleres, con la agenda de la pobreza blanda y
apoyo de la cooperación internacional (salud, educación, servicios
básicos, infraestructura productiva, empleo temporal y precario), y el
diálogo en las calles, con la agenda de la pobreza dura (empleo e
ingresos, tierra y territorio, agua y manejo de recursos hídricos, coca, gas
e hidrocarburos, etc.). Frente al diálogo institucionalizado, irrumpieron los
movimientos sociales emergentes, con una fuerte interpelación al modelo
económico, al sistema político y principalmente a la corrupción, la
exclusión social, y al propio sistema democrático.

El telón de fondo de la participación y el control social

institucionalizados está cuestionado. Los movimientos sociales han
asumido que solamente encuentran respuesta a sus demandas y
propuestas a través de su organización y la acción directa. Las
movilizaciones del año 2000 (abril: Guerra del Agua en Cochabamba, y
septiembre: en el Chapare y Altiplano de La Paz) y, principalmente, del
año 2003 (septiembre y octubre: en Warisata, el Alto y La Paz), con la
caída del gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, significan un serio
cuestionamiento al modelo implementado desde hace 18 años.
Paradójicamente, en octubre del año 2003, mientras la EBRP 2003-2007
era presentada por el gobierno en el Grupo Consultivo de París, los
pobres se movilizaban e irrumpían en el ámbito rural del país, en la
ciudad de El Alto, y en las laderas y calles de la ciudad de La Paz.9

9
ESPAÑA, Raúl, ROZO, Paola, ESPAÑA, José Luís, PERES, José Antonio, El Control Social en Bolivia, La Paz
Bolivia, 2005, Pág. 29
20
 La obligada renuncia de Sánchez de Lozada y la asunción
presidencial de Carlos Mesa resultaron en una salida constitucional y
pacífica asumida por los movimientos sociales. Éstos han enviado una
clara señal de la urgencia de un cambio sustantivo en el país, basado en
una agenda surgida en la movilización y las calles: revisión de la CPE
mediante la Asamblea Constituyente; revisión de la Ley de
Hidrocarburos/exportación del gas/referéndum. Estos temas obligan a la
discusión y revisión del modelo económico y del sistema político.

Estos acontecimientos, también, han significado un duro revés a

las políticas autoritarias y de confrontación originadas en la Embajada
Norteamericana y de los operadores políticos del anterior gobierno hacia
los movimientos sociales emergentes en el país. Estas políticas se
mantienen como un riesgo en el espacio e interregno que se ha abierto
desde octubre de 2003 en el país, en una especie de confrontación, aún
no resuelta, entre un país que trata de no perder sus privilegios, y otro
que emerge desde los movimientos sociales.

1.4.- ANTECEDENTES SOBRE LOS COMITÉS DE

VIGILANCIA

Los Comités de Vigilancia de los Municipios de Bolivia, fueron creados en

fecha 20 de abril de 1994, mediante Ley 1551 de Participación Popular y sus
Decretos Reglamentarios: Decreto Supremo N° 23858 del 9 de septiembre de
1994 y Decreto Supremo N° 24447 del 20 de diciembre de 1996, con el objeto
de promover y consolidar el proceso de participación ciudadana en la vida
jurídica, política, económica y social del país.

21
 El Comité de Vigilancia del Municipio de La Paz, fue fundado el 10 de
septiembre de 1996, como una institución de Control Social del Municipio de La
Paz, que representa a las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) de los
23 Distritos Municipales.

En la gestión 2001, se hizo patente la consolidación de la Personería

Jurídica, así como también sus Estatutos y Reglamentos del Comité de
Vigilancia de La Paz. Y finalmente se logró el 20 de diciembre de 2001, la
promulgación de la Ley 2296 de Gastos Municipales, que tiene por objeto el
establecimiento de nuevos parámetros de distribución de recursos, con relación
a los gastos municipales.

Ante esta situación, desde la implementación de la LPP, Bolivia ya no es

la misma, el escenario ha sido modificado sustancialmente. Aquellos actores
tradicionalmente postergados en sus aspiraciones y siempre excluidos de los
ámbitos políticos, sociales y, sobre todo económicos del país, se han convertido
en protagonistas del enorme desafío que implica encarar el desarrollo en
sociedades atrasadas como la nuestra.

En tal virtud, los acontecimientos históricos nos demuestran y justifican

que las reformas jurídicas implementadas sobre el ejercicio del Control Social
de los recursos provenientes de la coparticipación tributaria y alivio de la deuda
son insuficientes y aisladas de la realidad social que no responden a las
condiciones sociales económicas y jurídicas en las que se desenvuelven la
mayoría del pueblo, lo que ha generado un descontrol social, hecho que dió
lugar a la falta de equidad distributiva de los recursos e igualdad social,
incumplimiento de los instrumentos de Control Social (PDM, POA, Ejecuciones
Presupuestarias, etc.), mala administración y malversación de los recursos,
corrupción, uso indebido de influencias y la constante postergación de la región.

22
 Por otro lado, el foso de distanciamiento existente entre gobiernos
municipales y sociedad civil tampoco muestra señales de haberse cerrado o
disminuido de manera importante, lo que está ocasionando problemas y
dificultades al CV y OTBs, tanto en las capitales como en las provincias, no han
podido desarrollar, menos consolidar sus atribuciones de Control Social sobre
los recursos de la coparticipación tributaria, para no hablar ya de sus otras
facultades en relación a las demás competencias transferidas a los municipios.
Si bien se han registrado algunos casos notables de intervención ciudadana
directa para impedir actos administrativos poco claros o dudosos, derivando en
la destitución de alcaldes y munícipes, esos movimientos casi nunca, salvo
excepciones, sirvieron para cualificar la administración local, sino todo lo
contrario.

Por lo tanto, éstas disposiciones legales insuficientes y aisladas del

contexto social que regulan el ejercicio del control social, traducidas en
acciones, efectos e impactos de las políticas públicas de la esfera estatal,
provocaron también: reacción, tensión, conflictos, estados de emergencia en los
barrios y comunidades, movilizaciones y presión social sobre la administración
pública, y finalmente el descontento generalizado de la sociedad civil por la falta
de atención de sus demandas y propuestas por los vacíos jurídicos existentes y
los preocupantes niveles de corrupción que se dan en la esfera público estatal,
agregado a todo ello, la inexistencia de escenarios de participación social y
rendición de cuentas en los GMs.

23
 CAPITULO II
FUNDAMENTOS CONCEPTUALES Y TEORICOS
DEL CONTROL SOCIAL

Este capitulo permitirá la concepción teórica que se tiene sobre el control social
bajo la perspectiva social y la propia perceptiva del control de los propios
gobernantes, aspectos que para poder ser claramente definidos es necesario
contar con una conceptualización adecuada que diferencie al control social de
la fiscalización, los rasgos determinantes que permiten realizar esta
diferenciación y aquellos que comunes a ambas formas sean a su vez las
variables definitorias que puedan facilitarnos el referirnos al control bajo una
clara acepción de valoración ligada exclusivamente al seguimiento que se debe
realizar a las acciones gubernamentales sin adentrarse al ámbito fiscalizador
que es atribución plena del Estado sobre sus propias acciones.

2.1.- CONCEPTOS DEL CONTROL SOCIAL

El control social es un concepto polisémico, sin embargo sus múltiples

acepciones pueden ser agrupadas en dos grandes tendencias: por un lado la
que esta anclada en la tradición estrictamente sociológica; y, por otro, aquella
que emerge de los estudios e investigaciones relativos al control de los
gobernantes por los gobernados (teorías que serán desarrolladas en su
oportunidad). Esta última tendencia ha sido animada en América Latina
fundamentalmente por el Consejo Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo (CLAD).10

10
ESPAÑA, Raúl, ROZO, Paola, ESPAÑA, José Luís, PERES, José Antonio, El Control Social en Bolivia, La
Paz Bolivia, 2005
24
 Según Cunill Grau, el enfoque democrático participativo concibe al
control social como: el seguimiento y reacción sobre acciones y decisiones de la
esfera estatal, tanto sobre los resultados como sobre la formación de decisiones
y políticas, y se despliega sobre un núcleo estratégico de la administración
pública y sobre los servicios públicos prestados por entidades individuales o
redes, y ya sea por entidades estatales o no estatales.

Según la Comisión Episcopal Pastoral Social - CEPAS de la Iglesia

Católica, en Bolivia el control social, es el derecho de la sociedad civil a
conocer, supervisar y evaluar los resultados, efectos e impactos de las políticas
públicas, los procesos participativos en la toma de decisiones y el acceso a la
información, a través de la interacción permanente entre la sociedad –
ciudadanía, en sentido amplio y su relación con los órganos del Estado, que es
ejercido sobre temas más allá de la gestión del Gobierno.11

Sin embargo, la Ley del Diálogo Nacional, que deroga el Artículo 10°,
inciso a) de la Ley 1551 de Participación Popular y el Artículo 15° del Decreto
Reglamentario 24447 de los Comités de Vigilancia, concibe al control social
como: el derecho de las organizaciones e instituciones de la sociedad civil para
conocer, supervisar y evaluar los resultados e impacto de las políticas públicas
y los procesos participativos en la toma de decisiones, así como el acceso a la
información y análisis de los instrumentos de control social. También tiene la
facultad de vigilar y controlar la totalidad de los recursos administrados por los
Gobiernos Municipales, incluyendo los recursos de la Cuenta Especial del
Diálogo 2000.12

11
BOLETÍN CONTROL SOCIAL N° 41, Comisión Episcopal de Pastoral Social - CEPAS de la Iglesia Católica
Boliviana.
12
LEY 2235 DEL DIÁLOGO NACIONAL, promulgada el 31 de julio de 2001, Art. 25
25
 Es necesario aclarar, que el control social es el rol que ejerce la
sociedad a través de sus organizaciones e instituciones de manera participativa,
en el control y participación de las acciones instituidas en la Ley. Existen
diversas maneras de interpretar el control social, entre ellos el ejercicio pleno de
la ciudadanía. La evolución del control social en el tiempo esta ligada
íntimamente a la evolución del concepto de responsabilidad de los gobernantes
y por tanto a la evolución del Estado moderno.

2.2.- TEORIAS DEL CONTROL SOCIAL

2.2.1.- TENDENCIA SOCIOLÓGICA DEL CONTROL SOCIAL

La tradición sociológica enfatiza el control social como

condicionamiento y limitación de la acción de un sujeto individual o
colectivo por los grupos, las instituciones y la sociedad de la que es
miembro, a través de procesos y mecanismos determinados socialmente.
En este sentido, el control social ha sido abordado desde una doble
dimensión: como control de la desviación y como conjunto de procesos
de influencia y de presión.

[Link].- EL CONTROL SOCIAL COMO CONTROL DE LA

DESVIACIÓN

Esta dimensión nos remite al conjunto de fenómenos y

procesos que una colectividad dispone y utiliza para prevenir la
desviación de un sujeto individual o colectivo respecto de una
norma de comportamiento; eliminar una desviación que ha
ocurrido, buscando que el sujeto vuelva a comportarse de acuerdo
a la norma e impedir que la desviación se repita o se extienda a
26
los demás. En ese sentido, el control social implica todos aquellos
mecanismos y modelos institucionales orientados a:

a) Prevenir la formación de tensiones que desembocarían en

comportamientos desviados
b) Reforzar el conformismo con las normas y creencias
establecidas sobre las que se estructura el sentido de
pertenencia a la colectividad
c) Explicitar los objetivos y comportamientos socialmente
sancionados
d) Sancionar la desviación a través del uso legal de la fuerza,
la censura o la discriminación
e) Aislar y confinar a las personas desviadas.

Esta perspectiva ha sido desarrollada, fundamentalmente, a

partir de la sociología de Durkheim, y está contenida en germen en
el concepto de conciencia colectiva. Según el autor, ésta expresa:
el conjunto de las creencias y los sentimientos comunes al término
medio de los miembros de una sociedad y que constituyen un
sistema determinado que tiene vida propia.

Asimismo, señala Durkheim que la conciencia colectiva es

independiente de las condiciones particulares en que los
individuos se encuentran colocados, que, sin embargo, constituyen
sentimientos que se encuentran en todas las conciencias con un
cierto grado de fuerza y precisión. La conciencia colectiva tiene
como núcleo esas formas de hacer pensar y sentir resultantes de
la vida en común de los seres humanos.

27
 Durkheim les da el denominativo de hechos sociales, que
están dotados de un poder imperativo y coercitivo en virtud del
cual se imponen a los individuos, quiéranlo o no.

Es importante destacar que esta acepción de control social

también ha sido desarrollada por la sociología estructural
funcionalista con Parsons, quien sostiene que el control social esta
constituido por el conjunto de fuerzas que tienden a reequilibrar el
sistema, en contraposición a motivaciones que sostienen
comportamientos que modifican los sistemas de interacción
existentes.13

[Link].- EL CONTROL SOCIAL COMO CONJUNTO DE

PROCESOS DE INFLUENCIA Y DE PRESIÓN

Esta dimensión pone énfasis en el componente político.

Congrega, bajo el paraguas del control social, al conjunto de
mecanismos y procedimientos por medio de los cuales personas y
grupos se influyen unos a otros en el marco de las contradicciones
inherentes a la sociedad.

Este enfoque remite al control social: como el proceso a

través del cual, los grupos o las personas dominantes logran
perseguir los objetivos y los intereses propios, sin consideración
de lo que esto implica en realidad para los controlados.

Desde una perspectiva mucho más laxa, el control social

tiene que ver con la influencia de un grupo sobre sus miembros,

13
ESPAÑA, Raúl, ROZO, Paola, ESPAÑA, José Luís, PERES, José Antonio, El Control Social en Bolivia, La
Paz Bolivia, 2005, Pág. 32
28
 de un sujeto sobre otro, o la influencia que las instituciones tienen
sobre los miembros de la sociedad. Ya sea desde una connotación
rígida o de una flexible, el control social se enlaza con el estudio
de los fenómenos políticos del poder, de sus fuentes y de su
ejercicio.

Es precisamente en esta óptica que se puede encontrar las

intersecciones con la tendencia que aborda el control social como
el control de los gobernados a los gobernantes.

2.2.2.- LA TENDENCIA DESDE LA PERSPECTIVA

DEL CONTROL DE LOS GOBERNADOS A
LOS GOBERNANTES

Desde este punto de vista, el control social esta relacionado con la

legitimidad del poder democrático, no solo en términos de la fuente de la
que emana el poder, sino, y sobre todo, de su ejercicio. El control social,
en estos términos, implica el control de la sociedad sobre los actos de los
que administran y ostentan el poder político, no solo mediante las
elecciones, sino en el transcurso del ejercicio del poder. El fin es que ese
ejercicio del poder no se privatice y tampoco se divorcie del interés
público, es decir, de las aspiraciones y demandas ciudadanas.

Esta aproximación ubica el control social en la problemática de lo

público y de la democratización de las relaciones Estado – sociedad civil.
Por tanto, se requiere delimitar los conceptos de lo público y esfera
pública para la acotación de la noción de control social.

29
[Link].- EL DEVENIR DE LO PÚBLICO Y LA CONSTITUCIÓN
DE LA ESFERA PÚBLICA

Para precisar qué se entiende por público, es necesario

referir este concepto a lo privado, ya que el mismo es un concepto
relacional. Dado que las acepciones de lo público han estado
sujetas al contenido cambiante de las relaciones entre el Estado y
la sociedad, es necesario trabajar la noción en su devenir, lo cual
se realizará a partir de los aportes teóricos de Habermas y Cunill
Grau.

El devenir histórico de lo público tiene un hito fundamental

en la Grecia antigua. El escenario de la ciudad-Estado griega
remitía lo público al ámbito de la polis o esfera de lo político,
espacio común para los ciudadanos libres, que se constituía en el
ámbito de conversación y deliberación respecto a las definiciones
sobre los asuntos del gobierno y de la comunidad. En cambio, lo
privado estaba referido al espacio de la familia, la posesión de
bienes muebles y la producción sostenida en la esclavitud, reino
de la necesidad y la transitoriedad. En este escenario, Estado y
sociedad constituían una identidad cristalizada en la polis, es
decir, el ámbito de la comunidad de los hombres libres.

En el contexto de la época feudal, la contraposición de lo

público y lo privado sufrirá una transformación. En este nuevo
escenario, lo publico, tiene que ver con el Estado formado
entretanto con el absolutismo, que se objetiviza frente a la persona
del dominador. Lo público es, en contraposición a la privacidad, el
poder público. Los servidores del Estado son personas públicas
tienen un oficio público, los negocios de su oficio son públicos.
30
 Lo privado, entonces, estaría configurado por todo aquello
que esta al margen de la esfera estatal. El monarca, el señor
feudal y la Iglesia asumirán la representación pública del dominio.

Los cambios operados por el desarrollo mercantil, el

ascenso del capitalismo y el proceso de consolidación de la
sociedad burguesa, dieron paso a una progresiva emancipación
del tráfico económico entre los hombres respecto a las ataduras
del poder político público. Este cambio, a su vez, trajo aparejado
que la contraposición entre lo público y privado adquiriera otra
significación histórica, la que se expreso en la distinción entre la
esfera política y la esfera económica. Esta distinción establecerá la
diferenciación entre Estado y sociedad civil.

En ese marco, lo público, en tanto lo común y lo colectivo,

será lo que corresponde al Estado. En cambio, la sociedad civil
será identificada con la esfera de lo privado, de lo particular. El
Estado representa la unión de los individuos para la defensa de
sus intereses, mientras la sociedad se expresa en el mercado, y
en la privacidad personal e incluso religiosa. En este primer
momento de consolidación de la sociedad moderna hay una
reingeniería del Estado como esfera de lo público.

Esa centralidad estatal de lo público comenzará a romperse

con la democratización del Estado, expresada en la división de
poderes, la consolidación del Parlamento y el derecho al sufragio.
Esta situación dará lugar a un primer desplazamiento de lo público
a lo social, que se cristalizará en la aparición de una prensa crítica
y de los partidos políticos, permitiendo la formación de una opinión
pública. Este proceso es designado por Habermas como la
31
constitución de una esfera en la que las personas privadas se
reúnen en calidad de público.

Un segundo desplazamiento de lo público a lo social está

dado por el sufragio universal. Éste implico dislocar la democracia
censitaria y el liberalismo por una democracia que se vinculo a la
participación popular y permitió la invasión de las clases peligrosas
a la esfera de lo público, a través del parlamento. Este cambio se
tradujo en la socialización del Estado y en la politización de la
sociedad civil.

La sociedad penetra en el Estado y, a través de sus

organizaciones, toma parte activa en la formulación de la voluntad
general y de las políticas distributivas. A su vez, el Estado penetra
en la sociedad: Los poderes sociales solicitan la intervención de la
autoridad pública y le dan competencias para resolver los
conflictos de intereses que no puede seguir desarrollándose en el
ámbito privado, al manifestarse las limitaciones de la competencia
en el mercado, producto, entre otros, de la concentración de
capitales.

Estos procesos, a su vez, dan lugar a la dilución de las

diferencias entre lo público y lo privado: El público, entendido
como las personas privadas políticamente raciocinantes, es
desplazado por asociaciones de interés que ejercen funciones
públicas directamente, por partidos que actúan como órganos del
poder público, por una prensa crecientemente manipulada y por
parlamentos mediatizados y subyugados. La esfera pública
confundida –estatal y social- se hace funcional tanto a la
manipulación del público como a la legitimación ante él. Queda
32
 circunscrita a la exposición pública de intereses particulares y por
tanto restringidos a determinados miembros del público como
personas privadas, a través de sus organizaciones y partidos.

Otro hito en el desplazamiento de lo público a lo social se

expresa en la “inhibición del Estado”. Ésta tiene su génesis en la
crisis económica, que en Latinoamérica comienza a vislumbrarse a
partir de la década de los 80 del siglo pasado, en el
desmantelamiento del Estado de Bienestar y en la respuesta
neoliberal a dicha crisis, traducida en el proyecto conservador
orientado a restaurar los fundamentos no políticos de la sociedad.
Este desplazamiento significó, por sobre todo, el fortalecimiento de
una imagen de sociedad autorregulada por el mercado, que vuelve
superfluos al Estado y la política. Enfatiza la administración de la
participación política, la funcionalización y tecnificación de la
participación social y la delimitación de la democracia como
método y procedimiento.

Sin embargo, paradójicamente esa inhibición del Estado

genera las condiciones de posibilidad para la recuperación y la
ampliación de lo público en lo social, y, en prospectiva, para un
redimensionamiento de las relaciones entre Estado y sociedad
civil, que supere la visión ortodoxa del neoliberalismo del Estado
mínimo (débil y superfluo) y de una sociedad despolitizada.

Esta posibilidad está dada en la doble dimensión que

adquiriría lo público: como lo público/estatal y lo público/social (o
público/no estatal).14

14
ESPAÑA, Raúl, ROZO, Paola, ESPAÑA, José Luís, PERES, José Antonio, El Control Social en Bolivia, La
Paz Bolivia, 2005, Pág. 36
33
 Lo público/estatal comprendería el ámbito del poder político
público o el Estado, el mismo que asume “calidad de cosa
pública”, en el entendido de que se constituye en el vigilante y
administrador del bien común de los ciudadanos. Este aspecto a
su vez lo hace permisible al acceso de los mismos respecto a las
decisiones, acciones, emprendimientos y tareas que desarrolla.

Lo público/social, que completa el perfil de lo público, haría

referencia a la expresión o manifestación socialmente pública de
los “comunes intereses de los sujetos privados” –los aspectos
importantes para toda la sociedad- destinados a influir en el
Estado, en tanto éste concentra el poder político público y
administra el bien común.

En esa lógica del análisis lo público/estatal estaría en

relación directa con el sistema político, como el lugar donde
operan las mediaciones entre la sociedad civil, como distribución
de poderes posiciónales, indirectos entre los grupos y lo que
llamamos Estado político, como sede donde la coacción es
institucionalizada y el poder se transforma en autoridad. En el
sistema político, se internan los conflictos sociales y se supera la
separación entre constelaciones de intereses privados y orden
institucional formalmente público. El sistema político se configura
como el conjunto de procesos que dan lugar a las decisiones
vinculantes.

Por su parte, lo público social o público no estatal se

cristalizaría en lo que se ha dado por denominar la esfera pública,
entendida también como un ámbito de mediación entre la sociedad
civil y el Estado, es decir como la esfera en que las personas
34
privadas se reúnen en calidad de público para dialogar, discutir y
debatir de manera racional, transparente y participativa sobre
temas de interés público.

La esfera pública se convertiría, por tanto, en un espacio

gobernado por la crítica razonada ecuánime del cual emergerían
opiniones racionalizadas y consensuadas destinadas a limitar las
arbitrariedades del Estado o repercutir en sus acciones.

[Link].- LA ESFERA PÚBLICA

En otras palabras, la Esfera Pública es el lugar de discusión

y debate de racionalidades e intereses particulares que, a través
de la deliberación, buscan consensos en torno al bien común.

Su función clave no es sólo percibir e identificar problemas

que afectan al conjunto de la sociedad, sino tematizarlos de forma
convincente y persuasiva, presentar contribuciones y dramatizar
sobre ellos, de modo tal que sean asumidos y procesados por el
sistema político.

En ese marco, la esfera pública representa el nivel donde

se da esa confrontación de opiniones que disputan el recurso
escaso de la tematización y de la consecuente atención de los
tomadores de decisión. Lo que caracteriza a la esfera pública es:

➢ Su basamento en la racionalidad comunicativa asentada en

la capacidad de entendimiento, en una actitud de
reconocimiento mutuo, y en su orientación al consenso y la
cooperación
35
 ➢ El predominio de la racionalidad colectiva, que se expresa
en esa deliberación y actuación de los intereses particulares
en función de la búsqueda del bien común

➢ Su constitución como espacio público autónomo respecto al

Estado y al mercado

➢ Como consecuencia del anterior punto, esta constituida por

entidades y movimientos no gubernamentales, no
mercantiles, no corporativos y no partidarios, como
identidades y movimientos privados por su origen, pero
públicos por su finalidad, que disputan con el Estado y con
el mercado la preservación de un espacio autónomo y
democrático de organización, de reproducción de la cultura
y de formación de identidad y de solidaridad.

Entonces, la posibilidad de superar las limitaciones de la

visión neoliberal está dada en términos de reforzar la esfera
pública/social, para ejercer desde ella una presión en procura de
debilitar, en el seno de lo público/estatal, el predominio de lo
privado sobre lo público y de fortalecer el interés común.

Esto, a su vez, implica un redimensionamiento de las

relaciones entre Estado y sociedad civil. A diferencia de la
ortodoxia neoliberal, no se trata de inhibir al Estado, sino de
fortalecer su papel de garante de los derechos sociales, sus
funciones redistributivas y reguladoras del mercado, su capacidad
de procesar y resolver las demandas sociales, e instrumentar las
decisiones políticas oportunamente.

36
 Este cambio implica, a su vez, a diferencia de la ortodoxia
neoliberal, repolitizar la sociedad, en el sentido de convertirla en
protagonista de los procesos de democratización. Esto es
importante para fortalecer las redes de solidaridad que
contrarresten las fuerzas disolventes del mercado y potenciar el
ejercicio de la ciudadanía, es decir, de constitución de sujetos con
posibilidades de autodeterminación, capacidad de representación
de intereses y demandas y con pleno ejercicio de sus derechos.

2.3.- DELIMITACIÓN DE LA NOCIÓN DE CONTROL

SOCIAL

La circunscripción de lo público y la esfera pública, a partir de su devenir

permite establecer que el control social emerge de esta última. Es decir, nace
del espacio público/social como una forma de participación social, expresada en
una modalidad de acción colectiva. La misma está orientada al ejercicio de una
función crítica reguladora y de exigibilidad de la rendición de cuentas y la
responsabilidad estatal en torno a: la participación y la incidencia de la
ciudadanía en los procesos de toma de decisiones vinculados al interés
colectivo; la formulación y ejecución de políticas públicas, y la producción de
bienes y servicios públicos; el ejercicio y el respeto de los derechos civiles,
políticos, sociales, económicos y culturales de la ciudadanía; y las acciones de
la propia sociedad orientadas a la deliberación plural, la búsqueda de
consensos y la producción de bienes y servicios públicos. En ese sentido el
control social básicamente operaría de manera múltiple y simultánea, aunque
con distintos énfasis en tres dimensiones:

a) La participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones

referidos a temas de interés común

37
 b) El desarrollo de la gestión de lo público por agentes estatales y no
estatales
c) La consolidación, protección y ampliación de los derechos
ciudadanos.

Demarcando el ámbito del control social se puede señalar que éste

implica el control de la esfera pública/estatal por la esfera pública/ social, en
términos de interferir en la manera en que el poder es ejercido. Esto implica ir
más allá de recibir las justificaciones de las acciones y decisiones que devienen
del ejercicio del poder, supone la imposición de sanciones cuando esas
acciones y decisiones no están acordes con lo que la sociedad ha definido
como interés colectivo. En ese sentido, su objetivo último es la relación
regulativa sobre lo político en función de impedir su extrañamiento de la
sociedad y, sobre todo, la apropiación de las instituciones estatales por
intereses particulares.

2.3.1.- EL CONTROL SOCIAL Y LA CONSOLIDACIÓN,

PROTECCIÓN Y AMPLIACIÓN DE LOS DERECHOS
CIUDADANOS

El concepto de ciudadanía se estructura a partir de dos elementos:

supone, por una parte, derechos, y por otra, compromisos y deberes
cívicos. El primer elemento se refiere al conjunto de derechos políticos,
civiles, económicos, sociales y culturales, que de manera genérica
remiten a derechos tales como: la libertad, igualdad y propiedad; la
participación política y la incidencia en la toma de decisiones; el acceso a
los medios de vida y el bienestar social; un trato justo y equitativo, que
supone no ser discriminado por factores de origen étnico, de genero y
generacionales.

38
 En ese sentido la existencia y el desarrollo de la ciudadanía, vista
como un proceso que no es lineal, uniforme ni acumulativo, implica la
consolidación, protección y ampliación de tales derechos. Esto ocurriría
en un escenario signado por un cúmulo de iniquidades, producidas por el
advenimiento del mercado y la secular existencia en nuestras sociedades
de diferencias socioeconómicas, culturales, de género y generacionales.

El control social se constituye en una instancia que, por una parte,

permite a la sociedad civil exigir y velar que el Estado respete y garantice
de manera real (y no sólo formal) el ejercicio y cumplimiento de los
mismos, a fin de reducir las desigualdades.

En esa perspectiva, contribuye al fortalecimiento de la práctica

ciudadana, constituyéndose a su vez en un espacio pedagógico. Por
otra, posibilita que la sociedad intervenga sobre sí misma, es decir, que
asegure y certifique que en el seno de las organizaciones de la sociedad
civil se promueva y observe el ejercicio de los derechos ciudadanos.
Finalmente, contribuye como canal de expresión de las demandas de
ampliación y reconocimiento de nuevos derechos desde la sociedad
hacia el Estado.

Consecuentemente, el control social implica el accionar de la

sociedad autoorganizada, dirigido a exigir y velar por la consolidación,
protección y ampliación de los derechos ciudadanos existentes y
emergentes, como efecto del proceso del desarrollo de la ciudadanía
plena.

39
2.3.2.- EL CONTROL SOCIAL Y LA PARTICIPACIÓN
SOCIAL EN LOS PROCESOS DE TOMA DE
DECISIONES

Otro ámbito de acción del control social es aquél relacionado con

la observancia del ejercicio de la participación social en los procesos de
toma de decisiones relacionadas con el interés colectivo.

En ese marco, y con el objeto de dilucidar la especificidad de

control social, consideramos pertinente esclarecer el sentido de lo que se
entiende por participación social, que implica: un proceso social de
intervención en la vida colectiva, a través de la cual distintos actores, en
función de factores de tipo externo o interno, buscan incidir en la
orientación del destino común mediante la escogencia de metas
compartidas y de los instrumentos idóneos para alcanzarlas.

En esta perspectiva, el control social tiene la función de verificar el

carácter de la intervención de los actores sociales en los procesos de
toma de decisiones relativas al interés común en tres ámbitos:

a) En los mecanismos institucionalizados y legalmente

reconocidos por el Estado
b) En aquellos que el Estado puede establecer para la
consecución de consensos, aunque sin institucionalizarlos
c) En el ámbito de lo público no estatal, es decir, en aquellos
espacios abiertos a la participación, situados en sectores
que, aunque siendo parte de la sociedad civil, tienen la
particularidad de administrar y gestionar el bien colectivo.

40
 En términos concretos, el control social tiene que velar por la
presencia de los actores sociales en la formulación de las políticas
públicas, por sobre todo de aquellos que están desarticulados o
desorganizados, pero que son directamente afectados por dichas
políticas.15

2.3.3.- EL CONTROL SOCIAL Y LA GESTIÓN PÚBLICA

La gestión pública hace referencia a los procesos articulados de

planificación, organización, ejecución, control, seguimiento y evaluación
de las políticas públicas. En ese sentido, supone una actividad destinada
a dirigir, coordinar y administrar dichos procesos, cuyo propósito último
es la materialización de las decisiones en resultados concretos.

A su vez, en tanto proceso, la gestión pública requiere, para el

desarrollo de cada una de sus fases, de la existencia de agentes públicos
comprometidos con la responsabilidad que conlleva la consecución de
las metas y resultados colectivos.

En ese marco, el control social de la gestión pública posibilita el

control de las decisiones y acciones de los ejecutores y operadores de
las decisiones políticas y de los servicios del Estado, vale decir, la
burocracia o los “servidores públicos”, a quienes no podemos elegir a
través de nuestro voto. En ese sentido, el control social de la gestión
pública complementa la relación fundamental que se establece en una
democracia: aquella que se funda en la responsabilidad electiva de entre
aquellos que toman decisiones y quienes los eligen por medio de las
elecciones.

15
ESPAÑA, Raúl, ROZO, Paola, ESPAÑA, José Luís, PERES, José Antonio, El Control Social en Bolivia, La
Paz Bolivia, 2005, Págs. 39 - 40
41
 Los ámbitos del control en este contexto son la formulación y
ejecución de las políticas públicas, y, en general, las decisiones estatales
y la provisión de servicios públicos, ya sea a nivel de entidades estatales,
privadas o autogestionarias, que operan con recursos públicos. En esos
ámbitos, el control social de la gestión pública se expresa en:

a) Formas y sistemas de participación ciudadana orientadas a

vigilar la gestión pública en los diversos niveles administrativos
b) La participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de
las empresas que prestan servicios
c) La participación de las organizaciones de consumidores en el
control de las entidades productoras de bienes y prestadoras
de servicios públicos.

Es importante señalar que la visión del control social sobre la

gestión pública no es homogénea. Existe una pluralidad de enfoques,
entre los que destacan al burocrático, el mercantil y el democrático
participativo.

[Link].- EL ENFOQUE BUROCRÁTICO

Esta visión se funda en el hecho que: la responsabilidad de

la administración sólo puede ser exigible ante los representantes
electos y se hace posible a través de un sistema de comandos y
controles jerárquicos, que presupone la separación de la política
de la administración y la primacía de aquélla sobre ésta. Los
supuestos implícitos son la neutralidad y la no discrecionalidad de
la administración pública.

42
 En ese contexto, el único instrumento para desplegar el
control es el de las elecciones, que se usa sobre los políticos en
términos de expresar la satisfacción o insatisfacción del público
con la Administración Pública

Bajo esta visión, el control social es indirecto: el ciudadano

delega la potestad de control de la gestión pública a los políticos,
y, si éstos no cumplen con sus expectativas, se los puede castigar
a través de la no reelección.

[Link].- EL ENFOQUE MERCANTIL

La visión burocrática, que es propia de principios del siglo

XX, comienza a ser relegada por visiones que promueven una
participación ciudadana más directa en el control social. Una
respuesta radical ante la mediación del control por parte de los
políticos es aquella que plantea que el verdadero control social es
el que puede ser exigido por los consumidores actuando en su
propio interés.

Bajo este supuesto y bajo la presunción de que el mercado,

mejor que los políticos, permite que las verdaderas preferencias
de los ciudadanos sean expresadas, esta visión impulsa una
reforma de la administración pública asentada en la privatización,
o contratación privada, de múltiples servicios.
Complementariamente, desde el ámbito estatal se generan
mecanismos que tienden a facilitar la voz de los consumidores y la
intervención de los usuarios en los órganos de dirección de los
servicios públicos singulares.

43
 Este enfoque, por lo tanto, no sólo se centra en el ámbito
del consumo, sino que involucra a los ciudadanos en los procesos
relativos a la gestión de los servicios (planificación, desarrollo,
organización y administración de los servicios, y su suministro) e
incluso, en las propias actividades de gobierno, impregnando con
un nuevo sentido la participación ciudadana, el de la participación
integrativa.

En esta visión subyace la idea del “poder a los

consumidores”, que combina el control sobre la autoridad con la
delegación de la responsabilidad para la administración de
cuestiones particulares a los propios grupos de consumidores. Ella
se patentiza sobre todo en el ámbito de lo local.

Desde esta perspectiva, se interpela el aporte del

conocimiento experto de los consumidores, no sus intereses
sociales ni su visión respecto a la conducción de los servicios
públicos. Esto significa el desplazamientote de la política: el
ciudadano como participante en política da paso al ciudadano
como consumidor y, eventualmente, como co-administrador.

En esta óptica, el mercado establece las sanciones, y el

control social es sólo potestad de los ciudadanos con recursos
reconocidos por el mercado.

En resumen, el sujeto del control es el consumidor, el

cliente, y el mercado se convierte en regulador de ese control.
Este enfoque es criticado porque limita la capacidad para ejercer
el control social en pro del bienestar colectivo, ya que priman los
intereses particulares.
44
[Link].- EL ENFOQUE DEMOCRÁTICO PARTICIPATIVO

El enfoque democrático participativo del control social se

asienta en el reforzamiento de la esfera pública. Tiene como
fundamentos:

a) La solidaridad, en términos de la trascendencia del

individualismo y de la construcción de un nosotros y de
un bien común. Esto no implica homogeneización, sino
el respeto a la diversidad. Se construye colectivamente,
a través de procesos de diálogo orientados a la
constitución de consensos.

b) La autonomía, que implica la independencia de los

actores sociales respecto de los actores estatales y del
mercado, lo que se expresa en la incompatibilidad del
control social con la cogestión: la eficacia del control
social es directamente dependiente de la independencia
y autonomía que mantengan los sujetos sociales
respecto de los actores estatales. Por ende, el control
requiere ser externo a la Administración Pública, para
que la relación con ella sea regulativa en vez de
constitutiva.

c) La deliberación, que implica el reforzamiento de la

democracia deliberativa, en términos de discusión y
reflexión con la sociedad, para la adopción de
decisiones públicas. Se basa en razones prácticas, no
en el conocimiento experto.

45
 d) El pluralismo, como reafirmación del valor de la
diversidad y la diferencia: ello supone que en el ámbito
de la sociedad civil no sólo existan múltiples
asociaciones, sino que la organización de los actores se
dé como resultado de un proceso endógeno y voluntario
(no impuesto ni por el Estado ni por la costumbre),
donde las organizaciones no sean excluyentes, sino
basadas en afiliaciones múltiples, y donde no se impida
la expresión de ningún interés o valor, o la formulación
de ningún conflicto o problema. En ese sentido, al
pluralismo le importa romper con las asimetrías de la
representación signadas por las diferencias socio-
económicas y culturales, propendiendo a la expresión y
defensa de los intereses sociales subrepresentados, así
como trascender la mera expresión de intereses
particulares.

Con base en esos fundamentos, el control social se ejerce

teniendo como sujeto a cualquier actor, sea individual o colectivo,
que actué en función de intereses públicos, o susceptibles de ser
defendidos como tales. En ese sentido, el control social incumbe a
las organizaciones sociales, a los ciudadanos que en forma directa
o indirectamente estén interesados en los resultados de una
política o acción estatal, y también a los medios de comunicación.

Se desarrolla a través del seguimiento y reacción sobre

acciones y decisiones de la esfera estatal, tanto sobre los
resultados como sobre la formación de decisiones y políticas.

46
 Se despliega sobre el núcleo estratégico de la
administración pública y sobre los servicios públicos prestados por
entidades individuales o redes, sean por entidades estatales o no
estatales.

Por otra parte, el control social carecería de efectividad, si

no contara con recursos directos e indirectos para imponer
sanciones. Son recursos del control social: el derecho a vetar tanto
a funcionarios electos como a autoridades designadas; las
acciones consagradas constitucionalmente para asegurar la
prevalencia de los intereses colectivos; los recursos
administrativos; y, por supuesto, una contraloría e institucionalidad
judicial fuertes e independientes.

Finalmente, son condiciones básicas del control social la

información y el escrutinio público: si no hay información, ninguno
de los otros mecanismos puede operar. Es más, en el extremo
podría obviarse no sólo la institucionalización del control social,
sino incluso la consagración de recursos, pero aun así podría
existir la posibilidad del control social si es que está asegurada la
del escrutinio público. Éste es el que crea las condiciones de
formación democrática de opinión pública y, si ella existe, también
puede la sociedad, ya sea apelando a los medios de comunicación
o a las movilizaciones y ejercer presión social sobre la
administración pública, aún cuando no disponga de ningún otro
mecanismo a ese fin.16

16
CUNILL GRAU, N., Responsabilización por el Control Social, 2000, Pág. 33
47
2.4.- CONCEPTOS DE OTRAS FORMAS DE CONTROL Y
SEGUIMIENTO

2.4.1.- ACCOUNTABILITY

Esta expresión inglesa, que traducida a nuestro idioma, remite a

dos nociones: por una parte responsabilidad, y, por otra, obligación de
dar cuentas. Accountability tiene como raíz dos palabras inglesas: la
primera, account, (responder; explicar; hacer patente; dar cuenta; dar
razón de; responder de; dar una explicación); la otra ability (habilidad,
facultad, potencia, poder, capacidad, aptitud)

La procedencia y significado lingüístico del vocablo permiten

comprender con más claridad el concepto de Accountability, utilizado en
términos del sistema democrático y la relación Estado-sociedad, y
establecer, a partir de ello, su diferenciación con el concepto de control
social, fiscalización y otras formas de control.

En ese marco, el concepto de Accountability nos conduce al

siguiente sentido: el deber y la obligación que tiene el gobierno (políticos
y burócratas) de rendir cuentas y asumir responsabilidades ante los
ciudadanos.

El carácter de la obligatoriedad deriva del precepto democrático

que la soberanía radica en el pueblo, es decir, la autoridad suprema se
concentra en éste, constituyéndolo así en el locus de donde emana el
poder. Sin embargo, en las sociedades modernas este poder no puede
ser ejercido por todos y al mismo tiempo. Este aspecto nos remite al
concepto de la representación, que tiene como sentido la delegación de
48
la soberanía del pueblo a determinados sujetos, para que éstos actúen
en su nombre. En ese sentido, la soberanía impone la obligatoriedad de
responder por sus actos a quienes ejercen la autoridad delegada, en este
caso el gobierno.

Por su parte, la rendición de cuentas compromete a los

representantes a preparar sobre el objeto de su actuación, explicaciones
comprensibles y aceptadas por todas las partes involucradas. Implica,
por lo tanto, la existencia de canales que posibiliten una comunicación
fluida con sus representados, pero, además, la exigencia de que los
mensajes a ser comunicados (explicaciones) sean compatibles con la
estructura común de sentido de quienes los van a recibir.

Esto supone que existe según las diversas situaciones

socioculturales, una diversidad de códigos, o bien reglas de competencia
y de interpelación que determinan la construcción del significado y
significante del mensaje a emitir. Por lo tanto, su asimilación por parte de
los receptores puede variar o mantenerse según la coincidencia o no con
el ámbito sociocultural en el que se desenvuelven.

Consecuentemente, no atañe a los ciudadanos el conocimiento o

aprendizaje del lenguaje y los códigos de quienes deben rendir cuentas,
que, en los espacios estatales, tienen un fuerte sesgo técnico, sino, al
contrario, compete a la esfera estatal traducir esos códigos a la
“estructura común de sentido”, ya que no hacerlo se constituiría en un
acto discriminatorio.

Respecto a la responsabilidad, ésta se refiere al compromiso,

asumido por el representante, de llevar a cabo ciertos actos y responder
por los mismos. En ese sentido, implica que se haga explicita la
49
 delimitación de los ámbitos sobre los cuales el representante se hace
responsable, a fin de evaluar posteriormente su desempeño. Por ende,
Accountability no sólo se refiere a la premisa de rendición de cuentas,
sino también a la definición de los objetos sobre los cuales han de
rendirse cuentas.17

Si bien el concepto de Accountability se acota a una acción de lo

público estatal, el mismo puede ser extensible a otros niveles donde
opera la gestión de lo público, o donde existe una relación representante-
representado. Sin embargo, es importante destacar, en estricto sensu,
que la Accountability tiene su locus en lo público estatal, es decir, surge
de ese ámbito a partir de una exigibilidad de la sociedad, que puede ser
directa o mediada por una pluralidad de mecanismos.

2.4.2.- FISCALIZACIÓN

Este término es utilizado muchas veces como sinónimo de control

social, cuando en realidad su acepción designa un sentido diferente.

Desde un abordaje conceptual, la fiscalización remite al control

que opera desde el Estado sobre el Estado, con relación a los actos
administrativos que las entidades y los servidores públicos realizan en el
ejercicio de la gestión pública y en cumplimiento de la legislación vigente.

En ese sentido, el rasgo distintivo de la fiscalización es que se

focaliza en los actos administrativos que tienen consecuencias jurídicas o
están penalizados, mientras que el control social está referido a evitar la
apropiación de las instituciones estatales por intereses particulares.

17
ESPAÑA, Raúl, ROZO, Paola, ESPAÑA, José Luís, PERES, José Antonio, El Control Social en Bolivia, La
Paz Bolivia, 2005, Pág. 46
50
 En esta línea, son expresiones de la fiscalización los controles
procedimentales clásicos y el control parlamentario al que nos
referiremos a continuación. En el caso de Bolivia, la función de
fiscalización a todos los actos del Ejecutivo Municipal, está delegada
conforme a ley a los Concejos Municipales.

2.4.3.- Los Controles Procedimentales Clásicos

Éstos se circunscriben a los mecanismos internos a la

administración, tales como las comisiones administrativas de fiscalización
del comportamiento financiero y jurídico de los funcionarios, así como a
través de mecanismos externos, como los tribunales de cuentas, las
auditorias independientes y el poder judicial.

La forma básica de este control es la burocrática y su objeto

consiste en verificar si los gobernantes y la burocracia están cumpliendo
rigurosamente las reglas y las leyes establecidas.

En ese sentido, su ámbito de acción se circunscribe a vigilar la

observancia de los procedimientos emanados de los reglamentos y
leyes. Los encargados de esta forma de control son los burócratas.

2.4.4.- El Control Parlamentario

Éste emerge del principio liberal de limitación del poder mediante

la separación de poderes y expresa el atributo del Poder Legislativo de
fiscalizar los actos del Poder Ejecutivo. Desde esta perspectiva, los
políticos se constituyen en los ejecutores del control.

51
2.4.5.- El Control de Resultados

Se asienta en una nueva propuesta de gerencia para la gestión

pública, la misma que implica la “introducción de la lógica de los
resultados”, propia de la administración gerencial, a la administración
pública. Tiene el propósito de ir abandonando la fijación en los
procedimientos y normas, para hacer más eficiente y eficaz la
implementación de las políticas públicas.

Esta forma de control plantea la evaluación a posteriori del

desempeño de las políticas, y propone la participación de los burócratas,
los políticos y, en última instancia, los ciudadanos, como sujetos
destinados al ejercicio de ese control.

Para la práctica del mismo, plantea, a su vez, como requisito para

el caso de los ciudadanos, cierto conocimiento experto, lo que conlleva
un fuerte contenido discriminatorio.

2.4.6.- El Control a partir de la Competencia Administrativa

Enmarcado dentro de las nuevas propuestas destinadas a

modernizar la gestión pública, esta forma de control se basa en la
premisa de que el monopolio en la prestación de servicios públicos es
ineficaz y no responde bien a las demandas de los ciudadanos. En este
sentido, propone aumentar el número de proveedores, pasando del
monopolio a la pluralidad de agentes, y establecer una competencia
administrativa entre ellos, de modo que ese proceso competitivo sirva, al
mismo tiempo, para mejorar la calidad de las políticas y la capacidad del
gobierno de rendir cuentas a la población.

52
 Por lo tanto, el criterio central que rige a esta forma de control es
la competencia entre actores privados y públicos no estatales en la
prestación de servicios, lo que supone la ruptura del monopolio estatal en
esta materia.

En esta línea, la competencia es el principal agente controlador.

Le sigue la burocracia, que regula su actuación, y, finalmente, la
sociedad a través de la administración de organizaciones del sector
público no estatal, o de la participación de los usuarios en el control de
estos órganos en sus consejos directivos.

A su vez, maneja como criterio el hecho de que los ciudadanos no

requieren, como requisito previo, un conocimiento experto para ejercer el
control social de la gestión pública.

En síntesis, de los múltiples significados que tiene el control social

contemplados en la presente investigación, a partir de la tendencia sociológica y
por otro, aquella que se refiere a la tendencia desde la perspectiva del control
de los gobernados a los gobernantes. La primera, ha emprendido el control
social en una doble dimensión: como control de la desviación y como conjunto
de procesos de influencia y de presión

Referente al control social como control de la desviación, ésta fue

desarrollada fundamentalmente a partir de la sociología de Durkheim y por la
sociología estructural funcionalista de Parsons.

Asimismo, el control social como conjunto de procesos de influencia y de

presión, se enlaza con el estudio de los fenómenos políticos del poder, de sus
fuentes y de su ejercicio, es en esta óptica que aborda el control social como el
control de los gobernados a los gobernantes
53
 La tendencia desde la perspectiva del control de los gobernados a los
gobernantes, ubica el control social en la problemática de lo público y de la
democratización de las relaciones Estado-sociedad civil, delimitando los
conceptos de lo público y esfera pública para la acotación de la noción de
control social, desarrollados a partir de los aportes teóricos de Habermas y
Cunill Grau, que dará lugar a tres desplazamientos de lo público a lo social:

Un primer desplazamiento, que se cristalizará en la aparición de una

prensa crítica y de los partidos políticos, permitiendo la formación de una
opinión pública; un segundo desplazamiento, que está dado por el sufragio
universal; y otro hito en el desplazamiento de lo público a lo social, se expresa
en la “inhibición del Estado”. Esta posibilidad está dada en la doble dimensión
que adquiriría lo público: como lo público/estatal y lo público/social (o público/no
estatal)

En la delimitación de la noción de control social, la circunscripción de lo

público y la esfera pública, a partir de su devenir, permite establecer que el
control social emerge de esta última. Es decir, nace del espacio público/social
como una forma de participación social, expresada en una modalidad de acción
colectiva.

En la investigación, se coincide con el aporte teórico desarrollado por

Cunill Grau, quién señala el ámbito del control social, que implica el control de
la esfera pública/estatal por la esfera pública/social (o público/no estatal), en
términos de interferir en la manera en que el poder es ejercido, que supone la
imposición de sanciones cuando esas acciones y decisiones no están acordes
con lo que la sociedad ha definido como interés colectivo.

Además, Cunill Grau señala, que la visión de control social sobre la

gestión pública no es homogénea y que existe una pluralidad de enfoques,
54
entre los que se destaca entre otros el democrático participativo del control
social, que se asienta en el reforzamiento de la esfera pública o espacio
público, que tiene como fundamentos: la solidaridad, la autonomía, la
deliberación y el pluralismo. En función de este enfoque democrático
participativo del control social, del cual existen contradicciones en varios puntos
de vista con esta acepción, la que es planteada por la Comisión Episcopal de
Pastoral Social - CEPAS de la Iglesia Católica Boliviana y la planteada por la
Ley 2235 del Diálogo Nacional, donde coincido y concuerdo plenamente con
algunas de las nociones de estas fuentes. En esta perspectiva y fortaleciendo el
concepto de control social en la presente investigación, planteó como:

”El control social, es el derecho que ejerce la sociedad civil para el

seguimiento y reacción sobre acciones y decisiones de la esfera pública/estatal,
tanto sobre los resultados como sobre la formación de decisiones y políticas
públicas, que supone la imposición de sanciones, y el acceso a la información,
escrutinio público y análisis de los instrumentos de control social, mediante la
interacción permanente entre la sociedad- ciudadanía”

2.5.- CONTROL SOCIAL Y COMITÉ DE VIGILANCIA

La Ley de Participación Popular, nació como un novedoso proceso de

participación municipalista sin precedentes, con un aliento incesante de control
social, que dieron pie a la creación de Distritos Municipales, conformación de
Mancomunidades, elaboración de Planes de Desarrollo Municipal, generación
de Conflictos Limítrofes, Carrera Administrativa y Gobernabilidad a partir de la
aplicación del voto de censura y demás.

Para el efecto, fueron creados los CVs de los Municipios de Bolivia como
uno de los pilares fundamentales del control social, con el objeto de promover y
consolidar el proceso de participación ciudadana en la vida jurídica, política,
55
económica y social del país. Asimismo, surgió con la tarea fundamental de
vigilancia y control, mediante pronunciamientos sobre los instrumentos de
control social.

En ese sentido, y en tanto forma organizativa inédita ausente en la

memoria organizativa de la sociedad boliviana, el proceso inicial de constitución
de los CVs se desarrolló bajo el aliento del Estado y la cooperación
internacional, antes que como una iniciativa propia de la sociedad civil. 18

La formulación del marco legal del CV, como instancia de control y

seguimiento al gasto público, no fue un proceso de construcción colectiva. Ha
sido, más bien, una medida del Ejecutivo nacional, para poder complementar y
“equipar” una gestión más compartida a nivel municipal: si se hubiese logrado
dotar mucho más de los elementos existentes y funcionales, inclusive del
control social antes de 1994, de pronto hubiéramos podido llegar a un nivel de
asimilación desde un principio. Una de las consecuencias del ejercicio del
control social, establecido como oferta estatal, ha sido, en algunos casos,
debilitar y sustituir las formas tradicionales, e incluso se ha llegado a reducir el
ámbito y objeto del control al aspecto económico.

Su existencia y funcionamiento del CV, está basada en las variadas

normas promulgadas desde la Ley 1551, Decretos Reglamentarios, Ley 2028
de Municipalidades y la Ley 2235 del Diálogo Nacional, mismo que se puede
decir que ha pasado por tres momentos: el primero la priorización del control
social en un tiempo de hegemonía estatal en el control; un segundo momento
que responde a la promulgación de normas para el control social y su puesta en
marcha como un modelo social corporativo; y un tercer momento con el Jubileo
2000 y el Diálogo Nacional que da nacimiento al Mecanismo de Control Social.

18
AYO, Diego, El control social en Bolivia: una reflexión sobre el Comité de Vigilancia, el Mecanismo de Control Social y
demás formas de control social, Santa Cruz, 2004, Pág. 3
56
 Los CVs, para cumplir sus funciones cuentan con un fondo económico
denominado Fondo de Control Social, instituido por la Ley 2028 y el D.S. 28966,
si bien la función más concreta del CV es el Control Social, también cumplen la
función de articulación de las demandas de sus representados con el GM,
mediante la vigilancia e inclusión de los proyectos y obras priorizadas en los
diferentes distritos municipales y por ende en comunidades de área rural y
zonas en el área urbana. El CV, como única forma organizativa de
representación territorial reconocida por ley, entra en conflicto con otras formas
tradicionales de representación: en el caso de los ámbitos urbanos, con la
FEJUVE, y en los contextos rurales, con los sindicatos campesinos expresados
en centrales y subcentrales.

El CV de La Paz, fue fundado el 10 de septiembre de 1996, como una

institución que representa a las OTBs de los 23 Distritos Municipales, donde se
reconoció por primera vez la potestad legal de control, de un órgano de la
sociedad civil sobre un órgano público, auque anteriormente ya se contaba con
algunas formas de control, sin embargo, la realidad no ha sido tan clemente con
los CV, quienes enfrentan enormes problemas y dificultades para cumplir su
doble propósito de Control y Articulación del GM de La Paz con la población.

2.5.1.- CONCEPTO DE COMITÉ DE VIGILANCIA

Los CVs son instancias organizativas de la sociedad civil que

articulan las demandas de las OTBs con la planificación participativa
municipal, la vigilancia social de la administración municipal y la
canalización de iniciativas y acciones que beneficien a la colectividad,
ejercen sus atribuciones en el marco de lo establecido por la Ley 1551 de
Participación Popular19

19
DECRETO SUPREMO 23858, Reglamento de la Organizaciones Territoriales de Base, 9 de septiembre de 1994, Art. 14
57
 Los CVs son instancias locales de control social, elegidas por las
OTBs y compuestas por un vigilante social titular y otro alterno, por cada
cantón o distrito municipal.

Los CVs en el nivel Departamental están representados por una

Asociación y en el nivel Nacional por la Confederación de Asociaciones
de CVs, estas dos últimas instancias representativas de los CV, no están
previstas en la norma jurídica, pero en la práctica apoyan y facilitan las
labores de los CVs formando de manera indirecta parte del sistema de
control social.

2.5.2.- CONTEXTO SOCIAL DE LOS COMITÉS DE

VIGILANCIA

Según información de los CVs constituidos a nivel nacional, la

forma de Organización más frecuente, es la Directiva, que generalmente
consta de los siguientes cargos: Presidente, Vicepresidente, Secretario
de Actas, Secretario de Hacienda, Secretario de Conflictos y Vocales; a
los que se añade otras, de acuerdo al tamaño de los municipios y a la
cantidad de representantes cantónales. Sin detrimento de otras formas
de organización, los miembros del CV también constituyen comisiones de
trabajo en: salud, educación, cultura, técnica, etc.

Respecto a la ocupación laboral de los presidentes de CVs, una

encuesta realizada por el Viceministerio de Descentralización (antes
Participación Popular), estableció que una mayoría relativa, el 27 %
corresponde a campesinos agricultores, seguido de un 22 % de técnicos
(electricistas, agropecuarios, topógrafos, promotores mecánicos,
confeccionistas, modistas, etc.), un 12 % de profesionales, 10 %
chóferes, 6 % profesores, 6 % estudiantes, 4 % artesanos, 2 % mineros,
58
 2 % comerciantes, 1 % empleados, 1 % rentistas y otro tanto de albañiles
y amas de casa.

El grado de educación formal de los vigilantes, percibe un ligero

cambio cualitativo respecto a los primeros años de la participación
popular, si bien se menciono en líneas precedentes, una mayoría relativa
de ellos son campesinos agricultores, no hay un solo analfabeto y solo el
20 % tiene formación educativa del nivel primario. El 80 % mayoritario
esta compuesto de la siguiente forma: 38% con un nivel de educación
secundaria, el 16 % del nivel técnico medio, 11% del nivel técnico
superior y el 15 % del nivel universitario.

El grado de educación y el tipo de ocupación es importante para

las condiciones potenciales en el ejercicio del vigilante, que obedece
también a otros factores subjetivos y culturales, empero, algunos
operadores del Servicio Departamental de Fortalecimiento Municipal y
Comunal de la Prefectura de La Paz, aseveran que los vigilantes con
mejor desempeño, son aquellos que además de formación disponen de
mejores condiciones y disponibilidad de tiempo.20

Las actividades y funciones más frecuentes desarrollados por los

miembros de los CV son las siguientes:

• Representación de demandas y reclamos de las OTBs, ante los

Gobiernos Municipales.
• Participación en procesos de elaboración del Programa de
Desarrollo Municipal (PDM), Plan Operativo Anual (POA),
Identificación y Concertación de la Demanda Social y Seguimiento

MAYDANA CHOQUE, Raúl, Comité de Vigilancia, Participación y Control Social en el Modelo Municipalista de
20

Descentralización del Estado Boliviano, Págs. 18-19

59
 al Cumplimiento de Compromisos Puntuales del Gobierno
Municipal, ante las OTBs, incluye la consideración y
pronunciamiento sobre los planes mencionados.
• Seguimiento a la ejecución de POAs (Inversión en obras), que
incluye solicitudes de información, reuniones de coordinación con
gobiernos municipales (alcaldes, oficiales mayores y/o técnicos
municipales, también algunas visitas a obras (sobre todo a partir
del funcionamiento del Fondo de Control Social).
• Seguimiento a la ejecución del presupuesto municipal,
generalmente requiriendo informes (no solo en el municipio, sino
también en capitales de departamento), que incluye
pronunciamientos sobre informes anuales de ejecución
presupuestaria.
• Denuncias ante instancias públicas contra gobiernos municipales.

2.5.3.- RELACIÓN DE COMITÉS DE VIGILANCIA CON

INSTANCIAS DE CONTROL ESTATAL, EN EL
MARCO DEL CONTROL SOCIAL

En este acápite, se realiza una breve caracterización de las

instancias de control estatal en el entendido que el control es
básicamente una relación entre actores estatales y actores sociales, y
que hay un continuum entre el control social y el control estatal, ya que
son estas últimas las que concentran principalmente las posibilidades de
sanción. Los CVs, como actores sociales organizados y representantes
de la sociedad civil en el nivel municipal, se relacionan directamente con
varias instancias de control estatal, entre las que podemos mencionar:

60
 El Concejo Municipal y el CV, auque no tienen un trato directo,
se relacionan por la función de fiscalización que cumple esta instancia
hacia el Ejecutivo Municipal, aspecto que si se cumpliera conforme a
disposiciones legales, sería de gran apoyo para el CV.

La relación se da también en el análisis que efectúa el CV de las

Resoluciones del Concejo Municipal, cuyo objeto es la emisión de
pronunciamientos a través de Resoluciones de aprobación o rechazo del
pleno del CV, respecto a los instrumentos de Control Social (PDM, POA,
Informes de Ejecuciones Presupuestarias, etc.).

El Ejecutivo Municipal, tiene una estrecha relación con el CV,

pues es la institución pública, que administra los recursos municipales y
tiene la obligación de coordinar, tanto las políticas como la planificación,
ejecución, seguimiento y evaluación de proyectos y obras municipales
con el CV, tal como establecen la LPP, LDA y LM, en el marco del
Control Social.

Por otra parte, el relacionamiento con el CV se extiende a otros

aspectos para el cumplimiento de sus atribuciones como: la dotación de
oficinas, personal administrativo, mobiliario y desembolsos de recursos
del Fondo de Control Social.

La Prefectura del Departamento a través del Servicio

Departamental de Fortalecimiento Municipal y Comunal (SED-FMC),
se relaciona con los CV por diversos aspectos, entre los que podemos
mencionar:

1. La Acreditación a los miembros de CVs de todos los municipios de

un determinado Departamento, previa presentación de requisitos.
61
 2. El Fortalecimiento de las instancias de Control Social a nivel
municipal y departamental en este caso, a los CV, mediante el
asesoramiento y asistencia técnico legal.
3. La Capacitación hacia las OTBs, Asociaciones Comunitarias y
principalmente a los CVs respecto a las atribuciones. funciones,
gestión institucional a favor del desarrollo municipal.

El Ministerio de Hacienda, se relaciona con los CVs debido a la

centralización de información de los Gobiernos Municipales sobre los
instrumentos de Control Social (PDM, POA, Informes de Ejecuciones
Presupuestarias, etc.), estos documentos deben contar con las
respectivas resoluciones de los Concejos Municipales.

Estos instrumentos son requeridos por los CVs para el ejercicio de

sus atribuciones directamente a los Ejecutivos Municipales, pero ante la
negativa casi generalizada de la entrega de estos instrumentos, los CVs
optan por buscar la misma información en el Ministerio de Hacienda.

El Honorable Senado Nacional, esta relacionado con el CV, por

ser una de las entidades públicas, donde se realizan las denuncias de los
CVs, en cuanto a las irregularidades cometidas por los gobiernos
municipales sobre políticas, planes y proyectos. Esta instancia, es el
máximo nivel que conoce las denuncias de los CVs, derivadas desde las
Alcaldías, Prefectura o directamente de los CVs. El Honorable Senado
Nacional puede o no admitir las denuncias de los CVs en contra de los
Gobiernos Municipales, suspendiendo los recursos municipales de
coparticipación tributaria. La continuación o levantamiento del
congelamiento de los recursos mencionados se da mediante una
resolución Senatorial que declare probada o improbada la denuncia.

62
 La Contraloría General de la República (CGR), tiene relación
con el CV en situaciones de conflicto con el Gobierno Municipal, por la
mala administración de los recursos, motivo suficiente para que el CV se
apersone ante esta instancia solicitando la realización de auditorias, que
determinen el buen o mal uso de los recursos municipales. Sus
principales funciones de la CGR son:

• Elaborar y emitir la normatividad Básica del Control

Gubernamental Interno y Posterior Externo.
• Supervigilar la normatividad de los Sistemas Contables del sector
público.
• Promover la implantación de los Sistemas de Contabilidad y de
Control Interno.
• Ejercer el Control Externo Posterior, así como reglamentar y
supervisar su ejercicio

La Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP),

es un pacto social mínimo entre Estado y sociedad civil, sobre la base de
una ruta crítica a seguir. La EBRP tiene que ver con el patrón de
crecimiento, desarrollo y reducción de la pobreza.

La EBRP fue concebida con el objetivo de reducir la pobreza en un

marco de conservación de los equilibrios macroeconómicos, asumiendo
que las acciones y política fiscal monetaria cambiaria, establecidas por
Bolivia no serían afectadas sustancialmente por el desempeño
económico mundial.

Este escenario consistente en la aplicación de políticas

económicas que preserven la estabilidad y un ambiente macroeconómico
adecuado para el desarrollo de las actividades productivas. Más aún este
63
 ambiente permitiría la implementación y profundización de algunas
reformas estructurales que fomenten el crecimiento y la inversión.21

La Política de Reducción de la Pobreza toma en cuenta como uno

de sus componentes la participación e inclusión, en el cual se pretende
dar a los procesos de planificación participativa, descentralización,
evaluación participativa y control social, considerando que la gestión de
las políticas sociales esta a cargo de los municipios.

La propuesta da un enfoque de intervención pública para los

sectores productivos que implica el fortalecimiento de la gestión central,
en estrecha coordinación con todos los agentes productivos, de la cual
es parte la Ley del Diálogo Nacional (LDN).

La LDN, tiene por objeto establecer los lineamientos básicos para

la gestión de la EBRP que guiarán las acciones del Estado para
promover un crecimiento equitativo y la reducción de la pobreza. La
EBRP reconoce como sus principales beneficiarios a la población pobre
del país con énfasis en las mujeres y de manera particular a los pueblos,
comunidades indígenas y los barrios urbanos marginales.

Los recursos para la implementación de esta política, provienen en

parte del Alivio de la Deuda Externa, en el marco del programa HIPIC II
(Highly Indebted Poor Countries, que es la sigla en inglés del término
Países Pobres Altamente Endeudados). Dicho programa establece que
el gobierno debe generar el monto de recursos aliviado y en vez de
destinarlo al pago de la deuda externa, lo hará a la implementación de la
EBRP.

21
ESTRATEGIA BOLIVIANA DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA, Unidad de Análisis de Políticas Sociales y
Económicas (UDAPE), La Paz, dic. 2002, Pág. 40
64
 En países pobres y altamente endeudados como Bolivia, la
pobreza constituye un problema estructural que tiende a agravarse con el
decaimiento del aparato productivo, la agudización de la crisis económica
y la insostenibilidad del modelo económico vigente que hipertrofian
prácticamente las posibilidades de crear las condiciones necesarias para
el desarrollo económico del país.

La relación de los CVs con la EBRP no es directa, pero la similitud

de los fines es obvia, debido a que los CVs tienen el interés del
desarrollo de la población a la que representan y por ende la mejora de
las condiciones de vida de la población al igual que la EBRP. Por otra
parte, el relacionamiento se da cuando esta política crea otras instancias
de control social que complementan esta acción en el nivel
departamental y nacional los mecanismos de control social.

2.6.- MECANISMOS DE CONTROL SOCIAL

Los Mecanismos de Control Social (MCS), son instancias de

representación de la sociedad civil, que articulan a organizaciones e
instituciones sociales representativas del ámbito departamental y nacional con
los órganos públicos, para que ejerzan el derecho de participación y control de
la ejecución de los dineros de lucha contra la pobreza, como también a conocer,
supervisar y evaluar los resultados e impactos de la gestión pública de los
niveles departamental y nacional, sobre todo en temas referidos a la
implementación, seguimiento y evaluación de la EBRP.

Los MCS surgen como resultado de la mayor participación social prevista

en la EBRP, que se instauro en el marco de la LDN, donde se establece que
debe apoyarse la adecuada implementación de la EBRP, garantizando una
asignación equitativa y ejecución transparente de los recursos públicos.
65
 Los niveles de control social previstos en la Ley 2235 del Diálogo
Nacional no indica la relación entre los diferentes niveles de control social o su
jerarquización, limitándose a enunciar las atribuciones en los niveles Municipal,
Departamental y Nacional. Pero la relación con los CVs se debe a que esta
institución es parte del sistema de control social en Bolivia.

Los Mecanismos Departamentales de control social en los 9

departamentos y el Mecanismo Nacional de control social, están conformados
por personas colectivas, de carácter social, participativo y de representación, de
derecho privado, que actúan dentro del marco legal específico previsto para su
naturaleza y organización.

Su estructura y funcionamiento son independientes de los órganos

públicos, debiendo estos abstenerse de intervenir en su gestión.

2.6.1.- MECANISMO NACIONAL DE CONTROL SOCIAL

El Control Social al gobierno central, es ejercido por el Mecanismo

Nacional de Control Social, que esta conformado por representantes de
organizaciones e instituciones sociales que tienen vigencia y
representatividad en el país, además de los 9 Mecanismos
Departamentales de Control Social. Entre sus atribuciones podemos
mencionar las siguientes:

1. Ejercer el control social a las instituciones públicas nacionales

(ministerios, fondos, programas nacionales, etc.).
2. Acordar con el Poder Ejecutivo los instrumentos que se utilizarán
para medir los resultados, efectos y consecuencias de la EBRP,
para los niveles municipal, departamental y nacional.

66
3. Efectuar seguimiento a la ejecución de programas y proyectos
destinados a la reducción de la pobreza, y evaluación de los
alcances y resultados.
4. Canalizar denuncias de las organizaciones sociales ante el
Congreso Nacional y la Contraloría General de la República, sobre
irregularidades en el manejo y administración de los recursos
públicos por cualquier autoridad o funcionario público, ya sea a
nivel nacional, departamental y municipal.
5. Designar o anular la designación (cuando corresponda) de los
síndicos sociales que participarán en el Directorio Único de
Fondos (DUF), según sus estatutos y reglamentos internos.
6. Promover el fortalecimiento de las instancias sociales municipales
y departamentales para el buen ejercicio del control social.

2.6.2.- MECANISMO DEPARTAMENTAL DE CONTROL

SOCIAL

El Control Social en los departamentos es ejercido por el

Mecanismo Departamental de Control Social, que esta conformado por
representantes de organizaciones e instituciones sociales que tienen
vigencia y representatividad en el departamento, un representante de la
Asociación de Comités de Vigilancia (CVs) y por Organizaciones No
Gubernamentales (ONGs.). Entre sus atribuciones podemos mencionar
las siguientes:

1. Ejercer el control social a las instituciones públicas del

departamento.
2. La designación de hasta tres síndicos sociales al Consejo
Departamental de la Prefectura en calidad de observadores con
derecho a voz pero sin voto.
67
3. La designación de un síndico social al Comité Departamental de
Aprobación de Proyectos del Fondo Nacional de Inversión
Productiva y Social (FPS).
4. Promover el fortalecimiento de las instancias sociales comunitarias
y municipales para el buen ejercicio del control social.

2.6.3.- CONTEXTO DEL MECANISMO DE CONTROL

SOCIAL

Los Mecanismos de Control Social funcionan con recursos

económicos provenientes de la cooperación internacional, canalizadas a
través de la Iglesia Católica. Asimismo, funcionan con cooperación
directa de instituciones como: GTZ, CEPAS-CARITAS, Fondo de
Subvención USAID/CASALS, Cooperación Holandesa y otros.

Los MCSs en los niveles Departamental y Nacional, referente a su

funcionamiento han enfrentado una serie de problemas y dificultades
como:

• La poca claridad en su conformación y por ende en su

representatividad.
• La ambigüedad y falta de objetividad en las atribuciones otorgadas
por la Ley del Diálogo Nacional, por ejemplo en el caso de la
designación de síndicos sociales hacia diferentes instancias
competentes del Estado, en calidad de observadores con derecho
a voz pero sin voto.
• Entrega a los CVs información incompleta, desactualizada y
demasiado técnica en su conceptualización.

68
 • Insuficiente coordinación, relacionamiento y articulación entre
Mecanismos de Control Social en los niveles Departamental y
Nacional.22
• Debilidad del Estado Boliviano, referente a que la cooperación
internacional y la Iglesia Católica definen en alto grado el curso de
las políticas públicas del Control Social en los niveles
Departamental y Nacional.

2.6.4.- SISTEMA DE CONTROL SOCIAL

El Sistema de Control Social Nacional surgió de la necesidad de

establecer un espacio consolidado e integrado a causa de la magnitud de
la corrupción y la gravedad de los problemas que enfrentan gran parte de
las instituciones del Estado, por el inadecuado manejo de los recursos
públicos.

El Sistema de Control Social, es el conjunto de instancias que

tienen la función de control social en los niveles Nacional, Departamental
y Municipal, las mismas que deben trabajar de manera coordinada,
complementaria y articulando el control social.

El Sistema de Control Social debe desarrollar procesos de

consulta, concertación, comunicación, información, difusión, capacitación
y formación entre sus integrantes. Asimismo, el Sistema está compuesto
por 4 actores básicos de control: el Consejo de Desarrollo Productivo
Económico y Social (CODEPES), Comité de Vigilancia, Mecanismo
Departamental de Control Social y Mecanismo Nacional de Control
Social.

22
PROPUESTAS PARA LA MEJORÍA DEL CONTROL SOCIAL EN BOLIVIA, Delegación Presidencial
Anticorrupción, sept. 2004, Pág. 22
69
 Las instancias de control social tienen un carácter permanente y
son reconocidas por el Estado, con personería jurídica propia,
autónomas y su funcionamiento se rige bajo normas establecidas en
varias leyes, principalmente en la LPP, en el D.S. 23858 Reglamento de
las OTBs y la Ley 2235 LDN.

El Control Social en la actualidad es un Sistema incipiente,

desarticulado y sin relacionamiento efectivo de las instancias y sin un
financiamiento por parte del Estado, con una baja capacidad de
respuesta ante las demandas de las organizaciones sociales de base
principalmente en el nivel Municipal ejercido por los comités de vigilancia.

Pese a que el Sistema Boliviano efectúa en algunas instancias una

planificación de forma conjunta entre Estado y sociedad, a través de los
instrumentos establecidos, por medio del cual, se realizan los planes; el
funcionamiento de la participación y el control social, enfocado en la
aplicación de la gobernancia participativa ha sido restringida.23

El ejercicio pleno se ve restringido, específicamente, porque las

instancias y mecanismos de control social no son del todo efectivos,
porque no ayuda a que la sociedad civil interactué directamente con el
gobierno Municipal, Departamental y Nacional respectivamente.

2.7.- CONSEJOS DE DESARROLLO PRODUCTIVO,

ECONÓMICO Y SOCIAL

Los Consejos de Desarrollo Productivo, Económico y Social (CODEPES)

fueron creados, en sustitución del Consejo Consultivo establecido en la Ley de
23
PROPUESTAS PARA LA MEJORÍA DEL CONTROL SOCIAL EN BOLIVIA, Delegación Presidencial
Anticorrupción, sept. 2004, Pág. 13
70
Municipalidades, los mismos, están conformados por sectores productivos y de
prestación de servicios, de organizaciones medioambientales y profesionales en
la jurisdicción municipal. Entre sus atribuciones podemos mencionar las
siguientes:

• La articulación de las organizaciones medioambientales y profesionales,

para que participen en el ejercicio del Control Social en el nivel municipal,
en coordinación con el CV.
• Apoyar la articulación entre los CVs y el MDCS.
• Coadyuvar al CV en el cumplimiento de sus atribuciones en lo
concerniente al apoyo de la Planificación Participativa Municipal (PPM),
que incluye la formulación y reformulación del Plan de Desarrollo
Municipal (PDM) y la Programación de Operaciones Anual (POA) y su
pronunciamiento respecto a esta última.
• Coadyuvar al CV en construir la Estrategia Productiva del Municipio
• Conocer de los CVs toda la información y pronunciamientos relacionados
con el seguimiento de las actividades de Control Social vinculadas a las
áreas de acción priorizadas por la EBRP, así como los relativos al uso de
la totalidad de los recursos administrados por los Gobiernos Municipales,
incluyendo los recursos de la Cuenta Especial del Diálogo 2000.

El CODEPES, constituye una instancia del Sistema de Control Social que

articula a las organizaciones e instituciones de la sociedad civil de la respectiva
jurisdicción municipal para hacerlos participes en la planificación participativa
municipal.

Esta instancia, tropezó con varios problemas para su organización,

aunque fue respaldado para su creación por varias instituciones públicas y
ONGs, lográndose conformar en su totalidad a 73 municipios a nivel nacional,
de acuerdo al siguiente orden: 24 casos corresponden a La Paz, 17 casos a
71
Santa Cruz, 7 casos a Cochabamba, 6 casos a Potosí, 5 casos a Chuquisaca, 5
casos a Oruro, 4 casos a Tarija, 3 casos a Beni y 2 a Pando. Del total de
CODEPES constituidos, en la práctica no funciona ninguno.24

2.8.- LAS TENSIONES EN LA CONSTRUCCIÓN DEL

CONTROL SOCIAL

El Control Social, pese a los trece años de la LPP y de la emergencia de

los CVs, y los seis años de la LDN que se instituye a los MCSs, sigue siendo un
proceso en construcción. Éste se edifica bajo la tensión permanente entre las
lógicas participativas de la sociedad civil (estas lógicas se expresan en las
potencialidades de la sociedad civil para el ejercicio del control social) y los
limites que la institucionalización de la participación social, impulsada desde el
Estado, impone al Control Social (estos limites se expresan en las debilidades
identificadas en la operatoria del control social). En ese sentido, es posible
agrupar a las diferentes tensiones según los siguientes ejes:

2.8.1.- TENSIONES EN EL ÁMBITO CONCEPTUAL

a) La tensión entre fiscalización y vigilancia

La tendencia fiscalizadora hace que el Control Social se solape

con los roles de las instancias de control situadas en el Estado –los
Concejos Municipales, los Consejos Departamentales, la CGR, y otros- y
se focalice en los actos administrativos de los funcionarios públicos.

24
DOCUMENTO PRIMER ENCUENTRO DEL SISTEMA DE CONTROL SOCIAL , Delegación
Presidencial Anticorrupción, nov. 2003, Págs. 8-10
72
 En ese sentido, la presencia de esta tensión no deviene
exclusivamente de una errónea comprensión de los operadores, sino que
subyace en el diseño institucionalizado del Control Social.

En el caso de los MCSs, la fuerte influencia de la Iglesia Católica y

de la cooperación internacional para que los recursos liberados por la
condonación de la deuda externa se orienten efectivamente a la lucha
contra la pobreza, y no sean dilapidados por los altos niveles de
corrupción en el seno del sistema político cristalizó en el diseño de un
modelo de Control Social altamente formalizado y con un sesgo
fiscalizador

Por otra parte, la práctica de los CVs está orientada centralmente

a la fiscalización antes que a la vigilancia y la reacción sobre las acciones
de los agentes públicos referidas a asuntos de interés público. El sesgo
fiscalizador hace que el control social pierda su sentido esencial: una
forma de participación social emergente de la esfera pública, orientada a
posibilitar que los ciudadanos, las organizaciones y los movimientos
sociales realicen un examen crítico para configurar juicios aprobatorios,
reprobatorios o de ajuste, respecto a las acciones y/o conductas de los
agentes públicos estatales referidas al interés colectivo.

b) La tensión entre una noción restringida de control social y una

noción amplia

Esta tensión se manifiesta en la prevalencia de visiones

diferenciadas, cada una con sus propios matices sobre los alcances del
Control Social: unas de carácter más instrumental y circunscritas a los
recursos HIPC y de la inversión municipal; y otras de carácter más
amplio, que contemplan la inversión pública en general, y el acceso y
73
manejo de los recursos naturales (agua, bosque, tierra y territorio, gas e
hidrocarburos).

En el caso, por ejemplo de los pueblos indígenas y comunidades

campesinas, se plantean, a partir del reconocimiento de sus derechos,
demandas de saneamiento, titulación y gestión territorial de sus TCOs.

Por otra parte, esta tensión se expresa en el hecho que, en el

ámbito urbano, se ha generado la noción del ejercicio del control social
restringido al control de la gestión pública.

Sin embargo, en el ámbito rural se expresa con mayor claridad la

práctica del control social como control sobre la vida social y diversos
asuntos de la comunidad o de interés colectivo, más que exclusivamente
sobre cuestiones económicas.

Esta noción trasciende los límites del control social acotado en el

marco legal. La “nueva” forma de control social, activada por la LPP a
través del CV, supone un nuevo orden para su ejercicio, restringiéndolo a
los asuntos económicos y administrativos del GM. La tensión generada
por las dos formas pone en evidencia un quiebre cultural respecto a la
concepción de control social.

Desde esa perspectiva, es importante recuperar las prácticas

culturales para llenar de contenido a la operatoria del MCS y ampliar su
legitimidad. Es evidente que este desafío implica trascender la restringida
visión estatal del control social.

74
2.8.2.- TENSIONES EN EL ÁMBITO DE LA PARTICIPACIÓN
Y LA LEGITIMIDAD

La participación, para el enfoque democrático participativo,

deviene de la noción de la reafirmación del valor de la diversidad y la
diferencia. En este sentido, como se ha mencionado anteriormente, el
pluralismo es un fundamento para la participación, en tanto suponga que:
en el ámbito de la sociedad civil no sólo existan múltiples asociaciones,
sino que la organización de los actores se dé como resultado de un
proceso endógeno y voluntario (no impuesto ni por el Estado ni por la
costumbre), donde las organizaciones no sean excluyentes, sino
basadas en afiliaciones múltiples, y donde no se impida la expresión de
ningún interés o valor, o la formulación de ningún conflicto o problema.

En ese sentido, el pluralismo implica romper con las asimetrías de

la representación signadas por las diferencias socioeconómicas y
culturales, propendiendo a la expresión y defensa de los intereses
sociales subrepresentados, así como trascender la mera expresión de
intereses particulares.

Los procesos deliberativos se dan en un contexto donde

prevalecen las razones prácticas al conocimiento experto. Todos los
actores involucrados participan con la apertura a la modificación de
posiciones iniciales. Es oportuno reiterar que el enfoque democrático
participativo implica el reforzamiento de la democracia deliberativa, en
sentido de la discusión y reflexión con la sociedad para la adopción de
las decisiones públicas.

75
a) La tensión entre la legalidad y la participación como fundamento
de la legitimidad del Control Social

Esta tensión tiene una doble fuente: por un lado en la medida en

que los CVs son producto de la oferta estatal, el sustento de su
legitimidad se asienta en la LPP antes que en las dinámicas
participativas emergentes de la propia sociedad. Por otra parte, con
relación a los MCSs, por la necesidad de la consolidación del
reconocimiento del control social como un derecho, su fuente de
legitimidad está expresada en la LDN.

Esta tensión se expresa en la tendencia, tanto de los CVs como de

los MCSs, a concentrar la legitimidad de sus demandas ante el Estado -
para que éste rinda cuentas sobre el manejo de los asuntos de interés
público- en su reconocimiento legal, antes que en el derecho de los
ciudadanos y las organizaciones sociales a participar e incidir en los
procesos de toma de decisiones en los que están concernidos.

Respecto a esta tensión, es importante señalar que el

reconocimiento legal es fundamental para la exigibilidad del derecho al
control social. Sin embargo, la legitimidad del Control Social debe
soportarse esencialmente en la participación social.

b) La tensión entre flexibilidad y rigidez de los órganos de control

social

La LPP instituye la participación social en el ámbito municipal a

través de las OTBs. Establece, a su vez, que las mismas tienen la
atribución de ejercer el control social sobre la gestión del GM mediante
un único mecanismo: el CV.
76
 La LDN circunscribe, como sujetos del control social en el nivel
nacional y departamental, al MNCS y los MDCS, constituidos
centralmente por organizaciones sociales de carácter corporativo o
funcional. La normativización del control social se traduce en el carácter
cerrado de los órganos de control social, lo que determina, a su vez, que
se originen procesos de exclusión, en vez de inclusión. Estos procesos
debilitan, en última instancia, el carácter participativo que debería tener
cualquier entidad encargada de ejercer el control social.

Al reconocer al CV como la instancia oficial para el control social a

nivel municipal, y a los MCSs en el nivel departamental y nacional, se
crea una suerte de monopolio para el ejercicio del mismo. De esta
manera, se obstaculiza tanto la apropiación del control social, como la
participación inclusiva en el ejercicio del mismo, por parte de la sociedad
en general, y del ciudadano común en particular.

Esta tensión generada por la monopolización del ejercicio del

control social, es aún más grave en una situación donde la articulación
de los CVs y los MCSs con las organizaciones sociales es frágil o
prácticamente inexistente.

A nivel municipal, y en la perspectiva de superar esa restricción en

los CVs, se ha establecido la creación de los CODEPESs, que pretenden
incorporar a los actores funcionales y productivos en la estructura del
Control Social. Esta medida no tuvo ningún resultado, ya que éstos, en la
práctica, no han funcionado y, más al contrario, han concitado un
rechazo de los CV. Ello demuestra que la constitución de organizaciones
“desde arriba” es poco operativa y, hasta cierto punto, artificial.25

25
ESPAÑA, Raúl, ROZO, Paola, ESPAÑA, José Luís, PERES, José Antonio, El Control Social en Bolivia, La
Paz Bolivia, 2005, Pág. 152
77
 Frente a esa inhibición de la participación ciudadana y de la
sociedad en el ejercicio del control social, y teniendo en cuenta la
diversidad del país, se desarrolla una visión aún incipiente que aboga por
órganos flexibles para el ejercicio del control social. Estos deben:
recuperar las tradiciones organizativas y participativas de la sociedad
civil; permitir la participación de actores múltiples (productores, mujeres,
jóvenes, indígenas, vecinos y organizaciones sociales) para realizar su
labor de manera efectiva; y responder a las peculiaridades de cada
región. Esta visión conlleva la necesidad de flexibilizar a los órganos de
control social, para hacerlos más inclusivos y participativos, y, por esa
vía, ampliar su base de legitimación.

c) La tensión entre una visión jerárquica- vertical y una visión

pluralista-horizontal

En el caso de los CVs, esta tensión se refiere al hecho que los

mismos, por provenir de una oferta estatal ya estructurada, son
construcciones en cierta medida “artificiales”. Esta percepción hace que,
en varios casos, el CV no logra constituirse como una entidad legítima y
establecer vínculos estrechos con las organizaciones naturales.

En el caso de los MCSs, si bien nacen por una demanda que

emerge de procesos participativos (el Foro Jubileo y el Diálogo Nacional
2000), su diseño es también estructurado “desde arriba”, es decir que no
deviene de los impulsos y dinámicas internas de la sociedad civil, en la
medida en que está pensado en términos de su normativización y
consolidación de su status legal.

Por otra parte, la visión jerárquica-vertical está estrechamente

relacionada a temas como la personalización del Control Social, la
78
ruptura del vínculo orgánico entre los Directorios y las organizaciones
asociadas, además de las mismas organizaciones a las que representan.
Esta visión vertical está relacionada también con la centralización del
poder, en el sentido que el poder de toma de decisiones debe
concentrarse en el nivel nacional o en los Directorios, relegando a las
entidades departamentales y municipales o, en su caso, a las
organizaciones sociales a un rol de simples ejecutores.

En contraposición, existen expresiones que reflejan una visión

pluralista y horizontal, reafirmando el valor de la diversidad y la
diferencia. En primer término, articulan la idea que la organización de los
actores para el ejercicio del control social se da a partir de sus
organizaciones naturales; en segundo término, promueven la no
exclusión y participación de múltiples actores, (jóvenes, mujeres,
comunarios, vecinos) en aquellos espacios de deliberación que se han
construido aprovechando los resquicios permitidos en el diseño
normativo. Es el caso de la experiencia de los Consejos de Desarrollo
Municipales (CDMs) en el Norte de Potosí.

En ese sentido, por un lado, no basta con elegir a un

representante de la organización social para que ésta esté presente. Es
necesario que la participación y presencia de sus delegados en esas
instancias sea la expresión de un vínculo orgánico, de representación
que viene desde “abajo hacia arriba”.

Por otro lado, no basta con elegir democráticamente a los

Directorios en asambleas, sino que es importante la generación y
consolidación de espacios de deliberación para los procesos de toma de
decisiones en el ejercicio del control social, en el sentido que la
participación social en el control no se diluya ni se formalice, y sea más
79
bien expresión de la acción colectiva. Dado el carácter multicultural y
diverso del país, así como la necesidad de fortalecer la democracia
participativa, es necesario impulsar esta tendencia a crear “desde abajo”
entidades y espacios de participación y control social.

d) La tensión entre el espacio rural/indígena y el espacio urbano

Esta tensión cobra particular importancia sobre todo a nivel de la

operatoria de los CVs. La distritación municipal, emergente de la LPP y
expresada en distritos urbanos, rurales e indígenas, y cantones, es
heterogénea. Esta situación determina que la composición de los CV sea
igualmente variada, toda vez que esta última se estructura a partir de la
elección de un representante por distrito y cantón.

Por lo tanto emergen desequilibrios en cuanto a la

proporcionalidad de la participación, tanto urbana como rural en el
Directorio de dicho órgano de control social. Tales desequilibrios
conspiran con el carácter representativo del CV. Así, en los municipios
predominantemente urbanos, el ámbito rural se siente discriminado y no
representado por el CV; en contraposición, en los municipios
predominantemente rurales, la figura se reproduce de manera inversa.

2.8.3.- TENSIONES EN EL ÁMBITO DEL EJERCICIO DEL

CONTROL SOCIAL

El enfoque democrático participativo se basa en los fundamentos

de la solidaridad, autonomía, deliberación y pluralismo, que se usan para
ejercer el control social.

80
 Se considera como sujeto a cualquier actor, sea individual o
colectivo que actué en función de intereses públicos o susceptibles de
ser defendidos como tales.

En ese sentido, el control social incumbe a las organizaciones

sociales y a los ciudadanos directa o indirectamente interesados en los
resultados de una política o acción estatal. También concierne a los
medios de comunicación.

Es importante enfatizar que el control social es una acción

colectiva, lo que explica la importancia del sentido de solidaridad como
uno de sus fundamentos. En el enfoque democrático participativo, ésta
es concebida como la trascendencia del individualismo, y de la
construcción de un nosotros y de un bien común, que no implique
homogeneización, sino el respeto a la diversidad, y que se construye, por
tanto, colectivamente, a través de procesos de diálogo orientados a la
constitución de consensos.26

a) La tensión entre el control social como interpelación al

conocimiento experto, y el control social como derecho
ciudadano

Esta tensión se manifiesta en la operatoria del control social

asentado en la experticia, frente a la operatoria del control social basado
en la experiencia, las capacidades, las razones prácticas y el
conocimiento acumulado de la sociedad civil.

26
ESPAÑA, Raúl, ROZO, Paola, ESPAÑA, José Luís, PERES, José Antonio, El Control Social en Bolivia, La
Paz Bolivia, 2005, Pág. 154
81
 Con relación a esta tensión, la balanza está inclinada a la
interpelación, al conocimiento experto. En el diseño estatal
institucionalizado, ya sea en la versión de los MCSs o de los CVs,
subyace esa concepción. Asimismo, la operatoria del Control Social, a
través de proyectos y con el énfasis de los MCSs en las auditorias
sociales, está plenamente impregnada por esa visión.

A su vez, el hecho de que los MCSs y los CVs tengan, como

objeto de su labor, a la EBRP, el PIP, la Cuenta Especial del Diálogo
2000, los PDDs, los PDMs, las POAs y las ejecuciones presupuestarias
de las entidades públicas, indica que el ejercicio del control social exige
ciertas experticias.

Esta situación genera la emergencia de una percepción

ciudadana, según la cual, para poder ejercer el control social, se requiere
de una previa capacitación y un asesoramiento técnico permanente. Este
énfasis en el aspecto técnico, distorsiona, por lo tanto, el sentido
participativo sobre el cual se debe sustentar el control social, ya que
imposibilita el derecho de ejercerlo a quienes no han tenido la
oportunidad de iniciarse en las técnicas y el lenguaje establecidos por las
leyes y los reglamentos.

Sin embargo, frente a esta tendencia surgen propuestas

embrionarias para conectar el control social con la experiencia, las
capacidades, las razones prácticas y el conocimiento acumulado de la
sociedad civil. La visión predominante, que considera el conocimiento
experto como requisito indispensable para el ejercicio del control social,
determina que su expresión como derecho ciudadano se vacíe de
contenido, convirtiéndolo en prerrogativa casi exclusiva de técnicos y

82
consultores en detrimento de la participación ciudadana. Este aspecto es
asumido de manera acrítica por las instancias de apoyo.

Con estas apreciaciones no se desestima el conocimiento experto,

sino se pretende ubicarlo en su exacta dimensión: como instrumento
auxiliar y de apoyo al control social, y no como su sinónimo.

b) La tensión entre una visión “obrista” y una visión de desarrollo

La predominancia de la visión técnica-instrumental sesga el control

social, ya sea en su vertiente municipal o en su vertiente departamental o
nacional a las obras y los proyectos. La POA, en el caso municipal, y las
auditorias sociales a los proyectos y obras de infraestructura, en el caso
departamental, constituyen los objetos privilegiados del control. Ello limita
la mirada vigilante sobre los efectos e impactos de las políticas públicas
en términos de generar cambios sustantivos en la calidad de vida de la
población y lograr avances en la satisfacción de las necesidades básicas
(vivienda, empleo, educación, salud, saneamiento básico y alimentación)
en un marco de respeto al medio ambiente.

c) La tensión entre personalización y ejercicio colectivo del control

social

El ejercicio colectivo del control social tiene, como premisas

fundamentales, a la deliberación en tanto discusión y reflexión con la
sociedad para la adopción de las decisiones públicas y al sentido de la
organización en tanto fuerza orgánica y construcción de redes sociales,
así como la utilización de la experiencia, las capacidades, los vínculos
orgánicos, las formas de conocer de la sociedad civil y las razones
prácticas.
83
 En el caso de los MCSs, su diseño normativo inhibe las instancias
deliberativas del control social, mientras las que se contemplan en los
estatutos de los Mecanismos, están orientadas preponderantemente
hacia el accionar organizativo interno, y no al propio ejercicio del control
social. Los Consejos Consultivos, que podrían constituirse en instancias
de deliberación, en la práctica no han funcionado; asimismo, los intentos,
en algunas regiones, de activar comisiones de trabajo temáticas, para
incorporar de manera más directa a las organizaciones asociadas en el
ejercicio del control, han obtenido resultados bastante limitados.

En el caso de los CVs, sólo algunos de ellos han logrado constituir

espacios de deliberación que permiten el ejercicio colectivo del control
social. En la gran mayoría de los municipios, el ejercicio del control sigue
siendo monopolio de la directiva del CV.27

Por otra parte, el diseño de los CVs y de los MCSs apunta hacia la
personalización del control social, en el sentido de la individuación. En el
caso de los MCSs, ello se refleja en los requisitos para la elección de los
miembros del Directorio y de los Síndicos, lo que genera obstáculos para
la interacción de los directores con sus organizaciones sociales y con las
asociadas.

Existe una tendencia generalizada de “delegar“ el trabajo a los

representantes (CV o Directorio/Comité Ejecutivo del MCS), con bajos
niveles de involucramiento, participación e información de las
organizaciones sociales y los ciudadanos en el ejercicio del control
social.

27
ESPAÑA, Raúl, ROZO, Paola, ESPAÑA, José Luís, PERES, José Antonio, El Control Social en Bolivia, La
Paz Bolivia, 2005, Pág. 157
84
 Los sujetos del control social son los operadores designados y
delegados para esta función, lo que apunta hacia la individuación del
control social.

En las experiencias históricas, el sujeto y actor del control social

es la comunidad o la organización, que lo ejerce a través de instancias
deliberativas, como el cabildo, o la asamblea comunal o vecinal.

En ese contexto, la tendencia es al ejercicio colectivo del control

social, asentado en el sentido de la organización como fuerza orgánica,
como utilización de la experiencia, las capacidades, los vínculos
orgánicos, las formas de conocer de la comunidad y/o de la sociedad.

Desde esa perspectiva, es importante reforzar el ejercicio colectivo

del control social, antes que reforzar la individuación del mismo, ya que
ello tendería a extrañarlo de la esfera pública y, por lo tanto, a vaciarlo de
contenido.

2.8.4.- TENSIONES EN EL ÁMBITO DE LA AUTONOMÍA

La autonomía implica la independencia de los actores sociales

respecto de los actores estatales, lo que se expresa en que el control
social es incompatible con la cogestión. La eficacia del control social es
directamente dependiente de la independencia y autonomía que
mantengan los sujetos sociales respecto de los actores estatales. Por
ende, el control requiere ser externo a la Administración Pública para
que la relación con ella sea regulativa en vez de constitutiva.

85
a) La tensión entre la colonización política y la preservación del
control social en el ámbito del espacio público

Los procesos de colonización de los CVs y de los MCS por la

política partidaria, tienden a provocar retrocesos en el carácter autónomo
de la representación social, en el sentido que con este proceso se tiende
a privilegiar los lineamientos y las lógicas de los partidos políticos, en
desmedro de las demandas y dinámicas de las organizaciones sociales.
En el caso de los CVs, esa situación esta engendrando la emergencia de
una tendencia negativa a considerar estas instancias de control social
como escenarios propicios para garantizar la estabilidad del GM o, por el
contrario, para desestabilizarla.

En el caso de los MCSs, se los utiliza como espacios de

aspiraciones individualistas de dirigentes sectoriales, trampolines para la
actividad político- partidaria, o ámbitos donde recuperar protagonismo
político.

Sin embargo, esos procesos de colonización política, a nivel

departamental, choca con las orientaciones que consideran, como
condición básica del ejercicio del control social, la independencia
respecto del Estado y de los partidos políticos. Preservar la
independencia de las instancias de control social es vital para que éstas
puedan cumplir con el objetivo de impedir la apropiación de las
instituciones estatales por intereses particulares.

La autonomía no significa el extrañamiento de la sociedad de la

política, sino implica su reapropiación, en el sentido de la incidencia de la
sociedad en los procesos de toma de decisiones, sin ningún tipo de

86
 instrumentalización. De hecho, el control social es, por sobre todo, una
relación entre actores sociales y estatales.

b) La tensión entre la sociedad contra el Estado y la sociedad

vigilante de la acción estatal

La secular exclusión y discriminación de amplios sectores del

tejido social, efecto de la recurrente confiscación del Estado por parte de
intereses privados, ha originado que la sociedad civil desarrolle una
visión negativa del mismo. Esto ha determinado, a su vez, la emergencia
de dos lógicas respecto a como establecer su relación con el Estado. Por
una parte, existe aquella que lo cuestiona y lo enfrenta de manera
permanente, pero, paradójicamente, le exige que satisfaga a sus
demandas. Por otra, se menciona aquella que le exige se transforme
para permitir que la sociedad participe en los procesos de toma de
decisiones sobre las políticas públicas, y el uso y destino de los recursos
públicos. Este cambio implicaría la corresponsabilidad de la sociedad en
la transparencia y efectividad de la gestión estatal.28

Estas dos lógicas se encuentran presentes también en el contexto

del control social, y determinan el tipo de relacionamiento y el rol que
asume el CV frente al GM, y el MDCS frente a la Prefectura.

En el marco de esta tensión, no se trata de colocar a las instancias

de control social en una perspectiva antiestatal, sino de apuntalar su rol
vigilante para transparentar los actos del Estado, y mejorar su eficiencia y
efectividad.

28
ESPAÑA, Raúl, ROZO, Paola, ESPAÑA, José Luís, PERES, José Antonio, El Control Social en Bolivia, La
Paz Bolivia, 2005, Pág. 160
87
 c) La tensión entre el control social orientado a las funciones
administrativas, y el control social orientado al contenido de la
participación social en los procesos de toma de decisiones y a
los resultados de la planificación

La orientación del control social hacia el “quehacer” administrativo

de las autoridades, es decir, a las competencias inherentes al ejercicio de
las funciones de las autoridades públicas, desvirtúa el ejercicio del
control social en términos de vigilancia sobre el uso de los recursos
públicos en función del interés colectivo, y fortalece su sesgo fiscalizador.
Por otra parte, abre las compuertas de la prebenda y corrupción.

Sin embargo, esa visión choca con la del control social orientado a
velar por la participación social en los procesos de formulación de las
políticas públicas, y por el seguimiento y evaluación de los resultados de
las mismas en función del interés colectivo. Esto implica preservar la
autonomía de la sociedad en el ejercicio del control social, que constituye
un mecanismo para eliminar las prácticas prebéndales y clientelares.

2.9.- MODELOS INSTITUCIONALIZADOS DE CONTROL

SOCIAL

2.9.1.- Modelo 1: alta formalización. Los "Comités de

Vigilancia" en Bolivia

El mayor grado de formalización otorgado al control social

pareciera representarlo el caso de Bolivia, donde, aunque sólo para el
espacio municipal, el diseño institucional contempla:

88
 a) Un órgano especial cuya legitimidad es jurídicamente
reconocida por el Estado y cuyas atribuciones son asignadas
legalmente;
b) Que actúa en representación de sujetos sociales específicos; y
c) Que dispone de recursos expresos, respaldados por la
normativa jurídica, para hacer valer el control social.

El caso presenta, a su vez, otra singularidad: en principio, los

sujetos sociales habilitados para ejercer el control social son un cierto
tipo de organización social, aquellas de base territorial. En efecto, bajo un
contexto singular, signado por un esfuerzo de fortalecimiento y de
democratización de los espacios municipales, en el año 1994 la Ley de
Participación Popular, reconoce personalidad jurídica a las comunidades
campesinas, comunidades y pueblos indígenas y juntas vecinales,
denominadas genéricamente Organizaciones Territoriales de Base
“OTBs". (Cabe destacar que recién en 1985 se realizaron verdaderos
comicios municipales. Antes de estas elecciones, los alcaldes de las
capitales de departamento eran designados directamente por el
ejecutivo. Pero, después de 1985, la extensión de la democracia
municipal que se limitaba a las cinco capitales de departamento y a
algunas ciudades con poblaciones mayores a los 15.000 habitantes a
partir de el año 1994, con la Ley de Participación Popular, nacen 308
nuevos territorios “desde el punto de vista de su administración y
financiamiento” se reconoce a la sección de provincia como la
jurisdicción territorial y se amplían las competencias municipales al
ámbito rural, es sobre este territorio que se situó la figura fortalecida del
alcalde a quien no solamente se le han ampliado las competencias, sino
que, por primera vez dispondrá de recursos para ser una autoridad real).
(Vid. Urioste y Baldomar, 1996: 33).

89
 La personalidad jurídica otorga a la organización que la requiera y
haya cumplido los requisitos legales, capacidad de actuar y participar
ante cualquier instancia pública o privada para demandar o hacer valer
sus derechos y contraer obligaciones. Entre tales derechos figura el de
"proponer, pedir, controlar y supervisar la realización de obras y la
prestación de servicios públicos de acuerdo a las necesidades de la
comunidad", "representar y obtener la modificación de acciones cuando
sean contrarias al interés de la comunidad", "proponer cambio o
ratificación de las autoridades educativas y de salud en su territorio
cuando exista un motivo justificado" y "pedir informes a su gobierno
municipal sobre el uso del dinero de la Participación Popular y
pronunciarse sobre ello.”

Sin embargo, tal como lo disponen las normas, las OTB no ejercen
necesariamente en forma directa tales derechos, sino a través de una
figura especial elegida por aquéllas, y que también dispone de
personería jurídica, el "Comité de Vigilancia". Este es definido como "el
organismo que articula a las comunidades campesinas, comunidades y
pueblos indígenas y juntas vecinales con el Gobierno Municipal; articula
también las demandas de la población con la Planificación Participativa
Municipal. Representa a la población y ejerce el control social". De
hecho, la composición y las atribuciones del CV son definidos de manera
precisa por la ley. Destacan, en cada caso, varias cuestiones en lo que
respecta a la composición, se estipula que los candidatos deben ser
postulados por una OTB de la jurisdicción municipal respectiva según
usos y costumbres, pero además que deben ser miembros de la OTB
con personalidad jurídica que lo postula. En sí, el Comité de Vigilancia se
conforma por un representante de cada cantón o distrito de la jurisdicción
municipal, elegido por las OTB. Una vez elegidos, los miembros deben
acreditar su representación ante el Concejo Municipal correspondiente.
90
 Con respecto a sus atribuciones, la LPP es también precisa,
reconociéndoles las de vigilar que los recursos municipales de
Participación Popular sean invertidos en la población urbana y rural, de
manera equitativa y pronunciarse sobre el presupuesto de los recursos y
la rendición de cuentas de gastos e inversiones efectuados por el
Gobierno Municipal. Sin embargo, de acá derivan dos tipos de roles
distintos atribuidos a los Comités de Vigilancia:

a) Vinculado a la primera atribución, de ser agregadores y

promotores de las demandas sociales en el proceso de planificación
municipal dado por los siguientes parámetros:

a.1) Se supone que el proceso de Planificación Participativa

Municipal constituye uno de los instrumentos que tiene el CV para
ejercer su rol de articulador social entre el Gobierno Municipal y la
comunidad.
a.2). Este proceso tiene varias etapas que incluyen:
diagnóstico participativo; elaboración del Plan de Desarrollo
Municipal, PDM (cada cinco años); y elaboración y aprobación del
Plan Anual Operativo, PAO. La propuesta del PAO y su
presupuesto debe ser aprobada por el Concejo Municipal, previo
pronunciamiento del CV en consulta con las organizaciones y
asociaciones comunitarias. Por otra parte, se supone que al
finalizar cada año de gestión, el Gobierno Municipal debe elaborar
un informe sobre el cumplimiento del PDM, en torno al cual debe
pronunciarse el CV. Con base en el informe aprobado por el
Concejo municipal y las observaciones del CV, se debe modificar
el PDM

b) Del control social, que, a su vez, engloba al primero)

91
 Por otra parte, normas legales posteriores a la ya mencionada,
atribuyen funciones a los Comités de Vigilancia en los campos de la
salud y educación, que incluyen, entre otras, la participación en los
directorios tanto de unidades específicas como de entes locales Por
ejemplo, el Decreto 24447 del 20/12/96 crea el Directorio Local de
Educación (DILE) como la instancia de gestión compartida para la
prestación del Servicio de Educación formal y alternativa en la
jurisdicción municipal.

Ahora bien, en lo que compete a los recursos para desarrollar su

rol de control social sobre los gobiernos municipales, las disposiciones
legales son taxativas: se les otorga la posibilidad de que se ejerza una
sanción colectiva sobre el Gobierno Municipal, que se expresa en la
suspensión de los recursos de la participación popular. Formalmente, las
denuncias siguen una trayectoria que comienza en el Comité de
Vigilancia, sigue en el Poder Ejecutivo (a través del actual Ministerio de
Hacienda) y culmina -en caso de no respuesta o satisfacción- en el
Senado. Desde que éste admite la denuncia, quedan congelados los
recursos de la coparticipación tributaria del Gobierno Municipal infractor.

2.9.2.- Modelo 2: formalización media. La "Contraloría Social"

en México

La figura instituida en México ofrece otro diseño institucional del control

social, donde a la ausencia de respaldo jurídico y, por ende, de atribuciones
expresas, se contrapone una suerte de delegación a la sociedad, también a
través de órganos expresos, de funciones de parte de instancias estatales de
control. De allí que pueda afirmarse que este caso representa un modelo de
formalización media.
92
 El marco originalmente lo ofrece el Programa Nacional de Solidaridad
(PRONASOL), vasto programa social con cobertura nacional iniciado durante la
presidencia de Carlos Salina de Gortari. Específicamente, la "Contraloría
Social" surge a comienzos de la década del 90, bajo la iniciativa de la
Secretaría de la Contraloría General de la Federación. La SECOGEF se crea en
1982 para ejercer el control interno global sobre la Administración Pública, en
vinculación con las contralorías internas de las dependencias y entidades. Tiene
el rango de un ministerio.

En 1994, la SECOGEF se convierte en la Secretaría de la Contraloría y

Desarrollo Administrativo cuyo fin es supervisar, a nivel nacional, la aplicación
de los recursos del PRONASOL. Este ente, junto con la Secretaría de
Programación y Presupuesto (SPP) (a la que estaba adscrito el PRONASOL),
fija el marco normativo, los lineamientos generales de la Contraloría Social en
los Programas de Solidaridad, así como su esquema de instrumentación.

El programa se basa en los Comités de Solidaridad, instancias elegidas

por las comunidades beneficiarias de las obras que componen el programa,
para hacer posible el principio de corresponsabilidad que pretendió ser uno de
sus pilares. Específicamente, el control social se concretiza a través de la figura
del "Vocal de Control y Vigilancia", que es elegido por los miembros de cada
Comité de Solidaridad.

La Contraloría Social es definida aquel entonces como "el conjunto de

actividades que, en el marco de los Programas de Solidaridad, realiza la
comunidad para vigilar las acciones de gobierno a nivel federal, estatal y
municipal; controlar las tareas que le corresponde llevar a cabo como grupo
social participante y cuidar que su esfuerzo solidario fructifique".

93
 Más allá de este tipo de definición, no existen documentos que expresen
cabalmente las atribuciones de los Vocales de Control y Vigilancia, por lo cual
se infiere que se concretan en la expresión de quejas y denuncias. Tales quejas
pretenden articularse con el "Sistema Nacional de Quejas y Atención a la
Ciudadanía" coordinado por la SECOGEF. En este sentido, según los
lineamientos de contraloría social elaborados por la SECOGEF y la SPP, sólo
se estipula que "... se promoverá que la queja sea presentada, en primera
instancia, ante el Vocal de Control y Vigilancia para que, si procede, se resuelva
al interior del Comité de Solidaridad. En caso contrario, se promoverá que la
queja se presente ante la Presidencia Municipal, y en caso de que no sea la
instancia que pueda dar solución a la queja presentada, se procurará que ésta
sea turnada a la Contraloría Estatal y en última instancia a la Secretaría de la
Contraloría General de la Federación"

Por otra parte existe la percepción de que los "Vocales" actúan como
"delegados" del órgano contralor interno de la Administración Pública (la
SECOGEF). Así, expresamente, lo postula la titular de la SECOGEF en el año
1991 señalando que "su función [la del Vocal de los Comités de Solidaridad
fueron los pilares del PRONASOL. Ya para 1991 se habían constituido 28.000
Comités, 70% de los cuales se formaron expresamente para participar en el
PRONASOL. Cada uno de ellos se traducía en la participación de un igual
número de comunidades en una o más obras y acciones del programa. Para
buna evaluación, ver Cunill (1991).

Control y Vigilancia] es tan amplia como lo requiera la comunidad que

representa, puesto que a la vez es un delegado del Sistema Integral de Control
y Evaluación de la Gestión Pública, también lo es del Sistema Nacional de
Quejas y Atención a la Ciudadanía" (Vázquez Nava, 1991:306).

94
 La figura, sin embargo, se ha extendido no sólo a otros programas
sociales sino que ha cobrado impulso en determinados estados que lo han
intentado perfeccionar. Es el caso específico del estado de México, donde,
apoyados por la Secretaría de la Contraloría, se han constituido los "Comités
Ciudadanos de Control y Vigilancia" (COCICOVIS), integrados por tres
ciudadanos elegidos en asamblea general por los vecinos beneficiarios de las
obras públicas desarrolladas con fondos estatales (vid. Sánchez Flores, 1995;
Haro Bélchez, 1998). No obstante, en todos los casos, de detectarse
irregularidades ellas sólo pueden ser canalizadas a los órganos de control
interno de la Administración Pública (estatales o nacional). Son éstos los únicos
encargados de analizar si procede instrumentar el procedimiento administrativo
correspondiente y, en su caso, aplicar las sanciones administrativas de
conformidad con lo consagrado en la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos (vid. García Pavón, 1992: 185).

2.9.3.- Modelo 3: baja formalización. Las "Veedurías

Ciudadanas" en Colombia

El diseño institucional que ofrecen las veedurías ciudadanas en Colombia

es completamente distinto a los dos anteriores. Primero, su existencia está
fundada en un mandato de la Constitución Política de 1991 que expresamente
señala que la "ley organizará las formas y los sistemas de participación
ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos
niveles administrativos y sus resultados" (Art. 270). Segundo, la vigilancia
puede ejercerse en todos aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en
forma total o mayoritaria se empleen recursos públicos, es decir, puede abarcar
tanto a actores públicos, como privados que empleen financiamiento público.
Tercero, no obstante disponer de un marco legal, no se predefinen en aquél la
composición y las atribuciones de los órganos de control social, ni sus

95
relaciones con las otras instancias de control. En sí, se trata, como lo
apreciaremos a continuación, de un modelo más abierto.

En primer término, cabe destacar que lo denominado formalmente desde

el Estado como "control social" en Colombia, rebasa a las "veedurías
ciudadanas". Bajo el mandato constitucional referido, la ley 142 de 1994 (de
servicios públicos domiciliarios), por ejemplo, determina que en los municipios
deberán existir los "Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios
Públicos Domiciliarios" y obliga a los alcaldes a conformar una tercera parte de
las juntas directivas de las Empresas de Servicios Públicos de su jurisdicción
con vocales de control de tales Comités. Pero, si bien es cierto que tales
comités se conforman democráticamente (por iniciativa de los usuarios,
suscriptores y suscriptores potenciales de servicios públicos de un municipio y
distrito) y que sus funciones son más amplia, su integración en las juntas
directivas de los servicios públicos no las hace susceptibles de análisis bajo el
esquema conceptual acá adoptado, el que presupone la autonomía (al menos
formal) de los órganos de control social.

Entre las funciones que les asigna a tales Comités, figura la de solicitar al
Personero Municipal la imposición de multas a las entidades que prestan los
servicios públicos, por infracciones a la ley 142 o por otras violaciones cuando
de ellas se deriven perjuicios para los usuarios. Cabe destacar, por otra parte,
que en esta norma se determina que corresponde a los alcaldes velar por la
conformación de los Comités en su jurisdicción.

Por su parte, las "veedurías ciudadanas" son concebidas expresamente

en una relación de autonomía tanto respecto de las entidades del Estado como
de sus organismos de control e, incluso, se admite que su ejercicio es
independiente de cualquier iniciativa institucional.

96
 De hecho, ni siquiera se les reconoce personería jurídica y sólo poseen
un carácter transitorio. Bajo el gobierno de César Gaviria, la ley 134 de 1994
(de mecanismos de participación) establece que "las organizaciones civiles
podrán constituir veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y
en todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los
resultados de la misma y la prestación de los servicios públicos..." (Art. 100). Un
documento oficial posterior (Documento CONPES 2779 de mayo de 1995)
señala que cada una de las entidades del Estado debe promover la constitución
de comités de veeduría ciudadana (bajo los principios de autonomía e
independencia).

Por otra parte, la ley 489 de diciembre de 1998 (por la cual se dictan
normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden
nacional...), dentro de un capítulo expreso sobre la democratización y control
social de la Administración Pública, establece que "cuando los ciudadanos
decidan constituir mecanismos de control social de la Administración, en
particular mediante la creación de veedurías ciudadanas, la administración
estará obligada a brindar todo el apoyo requerido para el ejercicio de dicho
control" (Art. 34).

El Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción, establecido por

el gobierno de Andrés Pastrana en noviembre de 1998, recoge ese espíritu
abierto de las veedurías señalando que "existen por la sola voluntad de un
grupo de ciudadanos, sin importar el número de miembros, que deciden
constituirse como veeduría. También pueden ser convocadas por entidades
públicas" (vid. web: [Link]

En principio, pues, las veedurías ciudadanas estarían signadas por la

flexibilidad en cuanto a formas de constitución, composición y atribuciones. Ello
ha dado lugar a diferentes estrategias, algunas impulsadas directamente por
97
instancias gubernamentales, tales como el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, que dispone desde el año 1996 de una área y de un presupuesto para
promoverlas y que a través de las "audiencias de veeduría" pretende integrar
los veedores a los procesos de evaluación, seguimiento y control del servicio. El
Ministerio de Salud, por su parte, ha promovido la constitución de "comités de
veeduría" en asambleas comunitarias con presencia del Alcalde, el personero y
funcionarios de salud, asumiendo, a su vez, que tales comités operan sólo
durante la ejecución de los proyectos (por ejemplo, la construcción de un puesto
de salud) (Idem). El Distrito Capital y, particularmente, la Veeduría Delegada de
Participación y Programas Especiales (1995), han impulsado, entre otras,
veedurías asociadas a sectores sociales específicos, tales como enfermos de
SIDA, habitantes de la calle y pensionados, asumiendo además que "los
actores de la veeduría ciudadana son el ciudadano común y las asociaciones
civiles en una perspectiva de renovación del tejido social" (p. 8). A nivel local
hay también varias experiencias en curso; por ejemplo, la Contraloría General
de Antioquia, a través de una dependencia específica (Coordinación de
Participación Ciudadana) proporciona asesoría y capacitación para la
conformación y/o fortalecimiento de veedurías ciudadanas en el control fiscal de
los municipios que integran el departamento, y tiene la pretensión de constituir
una ONG conformada por miembros de la veeduría de cada municipio.

Por otra parte, la Red de Solidaridad Social, concebida como el más

importante programa contra la pobreza durante el gobierno de Ernesto Samper
(1994-1998), estructuró un conjunto de veedurías por proyectos y, además,
estableció un contrato con la Universidad de los Andes (para ser ejecutado por
un conjunto de universidades públicas y privadas, en la red "Reunirse") para
desarrollar un monitoreo a los procesos que caracterizaban el modelo de
gestión de la Red, incluida la participación social en el programa y su control.

98
 Los recursos que disponen las veedurías ciudadanas para ejercitar el
control sobre la Administración Pública no están especificados taxativamente.
En todo caso, además del Derecho de Petición, ellas disponen del Derecho de
Acción de Tutela y las Acciones de Cumplimiento y Populares, todos
instrumentos jurídicos puestos a disposición de cualquier ciudadano para la
protección de derechos individuales o colectivos. Por tanto, su eficacia está
supeditada a la capacidad de los organismos de control y, en particular, del
sistema judicial, para hacer las investigaciones pertinentes y establecer las
sanciones correspondientes.

2.9.4.- Modelo 1: alta formalización (Bolivia)

Modelo 2: formalización media (México)
Modelo 3: baja formalización (Colombia)

Quiénes - Órganos cerrados: conformados por representantes de ciertos

actores colectivos (organizaciones sociales territoriales), electos por ellos en los
municipios.
- Tiene un carácter permanente legitimidad externa, atribuida por el Estado
(personería jurídica).
- Duración limitada, con posibilidades de reelección.
- Órganos semi-cerrados: conformados por actores individuales (ciudadanos
comunes), electos del seno de comités asociados a la ejecución de obras, o
directamente electos por las comunidades beneficiarias de obras o
programas.
- Carácter transitorio
- Legitimidad interna (sin personalidad jurídica).
- Duración ilimitada (en el estado de México).
- Órganos abiertos: conformados por actores individuales (ciudadanos
comunes) y/o por actores colectivos de cualquier naturaleza (organizaciones

99
 sociales territoriales o funcionales), electos por la comunidad en cualquier
ámbito.
- Carácter transitorio.
- Legitimidad interna (sin personalidad jurídica).
- Duración limitada.
Cómo - Atribuciones formalizadas, especificadas por ley.
- Rol dual: se incluyen funciones de articulación de la demanda social con el
Gobierno Municipal, además del ejercicio del control social (ex-post) en
representación de la comunidad.
- Ausencia de especificación taxativa de atribuciones. Sin embargo, se conciben
como delegados del órgano de control interno de la Administración Pública.
- Rol único: control (ex-post) de la Administración. Eventualmente incluye
también control sobre la sociedad
- Ausencia de especificación formal de atribuciones.
- Rol único: control (ex-post) sobre la Administración.
Con qué - Sanciones expresas e indirectas: posibilidad de aplicación de una
sanción colectiva consistente en la suspensión de los recursos procedentes de
la participación popular de los gobiernos municipales (ejecutada por el Senado
Nacional)
- Sanciones no expresas e indirectas: las dispuestas por el órgano de control
interno de la Administración Pública. Generalmente, posibilidad de utilizar el
recurso de petición.
- Sanciones no expresas e indirectas: disposición de instrumentos jurídicos
("acciones de cumplimiento", entre otras). Por tanto, sanciones ejecutadas, en
última instancia, por el sistema judicial.
Dónde - Ámbito circunscrito: gobiernos municipales (Alcalde y/o Concejales) y
servicios públicos municipales
- Ámbito circunscrito: programas sociales.
- Ámbito amplio: en principio, cualquier actividad donde total o mayoritariamente
se emplean recursos públicos; en la práctica: ejecución de proyectos.
100
Bases Legales
- Fundamentos legales: Ley de Participación Popular de 1994 y varios decretos
- No existen fundamentos legales.
- Fundamento constitucional y en varias leyes

ANALISIS DEL CAPÍTULO

Los gobiernos a partir de la gestión de 1994 han emitido una serie de

disposiciones legales que regulan el ejercicio del control social, estas normas
son claramente insuficientes además de estar aisladas de la realidad social,
este fenómeno ocasiono un Descontrol Social en todas las posibles esferas
susceptibles a este tipo de evaluación y ante todo sobre los recursos
provenientes de la Participación Popular, dando lugar a una inequidad
distributiva de estos recursos, la falta de promoción de igualdad social, el
incumplimiento de aplicación de los instrumentos de Control Social sobre los
PDMs, POAs, Ejecuciones Presupuestarias, etc., trayendo como consecuencia
la mala administración, malversación de los recursos, corrupción y uso indebido
de influencias, aspectos relacionados en la perspectiva del administrador, pero
del otro lado de la medalla podemos ver que la deficiente e inadecuada
normativa sobre el control social también a ocasionando problemas y
dificultades a los Comités de Vigilancia en el cumplimiento de sus atribuciones
de Control Social sobre diferentes instancias públicas (Ejecutivo Municipal,
Concejo Municipal, Ministerio de Hacienda, Honorable Senado Nacional y
Prefectura), debido a que no han logrado cumplir razonablemente estas
importantes funciones. En esta perspectiva, podemos indicar que se
conformaron dos tipologías de comités de vigilancia: a) los comités de vigilancia
oficialistas sometidos a los caprichos esquemas del sector gobernante y b) los
comités de vigilancia opositores, en ambos casos inhabilitados para realizar un
eficaz y eficiente control, los unos por exceso, los otros por defecto.

101
 Por lo tanto, éstas disposiciones legales insuficientes y aisladas del
contexto social que regulan el ejercicio del control social, traducidas en
acciones, efectos e impactos de las políticas públicas de la esfera estatal,
provocaron también: reacción, tensión, conflictos, estados de emergencia en los
barrios y comunidades, movilizaciones y presión social sobre la administración
pública, y finalmente el descontento generalizado de la sociedad civil por la falta
de atención de sus demandas y propuestas por los vacíos jurídicos existentes y
los preocupantes niveles de corrupción que se dan en la esfera público estatal,
agregado a todo ello, la inexistencia de escenarios de participación social y
control real de ejecución planificada de los proyectos de inversión en los GMs.

A su vez, la injerencia política en la conformación de los CVs como en su

funcionamiento, es un tema recurrente. En el contexto de los municipios
predominantemente urbanos, se observa una mayor injerencia de los partidos
políticos, que replican y mantienen prácticas clientelares y prebéndales entre
OTBs y GMs. El municipio, lo primero que hace es cooptarlo al dirigente de la
OTB. Entonces, no se ve una actitud transparente en el dirigente vecinal. Los
CVs están bajo el control de los municipios, porque se han desarrollado entre
GM y CV intereses de carácter personal o de grupo.

En ese contexto, los procesos burocráticos y la ineficiente gestión

pública, además de las relaciones clientelares y prebéndales sostenidas y
promovidas en las instancias estatales de fiscalización y sanción de situaciones
irregulares, así como las instancias municipales de control, han profundizado el
nivel de desconfianza en la ciudadanía con relación al uso y destino de los
recursos públicos. Cabe mencionar que también la cooperación internacional
hizo evidente su desconfianza en la capacidad y credibilidad del gobierno para
lograr inversiones sociales que apunten a la reducción de la pobreza.

102
 Ante esta situación, el foso de distanciamiento que existe entre el
gobierno municipal y sociedad civil tampoco muestra señales de haberse
cerrado o disminuido de manera importante. Las OTB’s y los CVs, tanto en la
capital como en las provincias, no han podido desarrollar, menos consolidar,
sus atribuciones de Control Social sobre los recursos de la Participación
Popular, para no hablar ya de sus otras facultades en relación a las demás
competencias transferidas a los municipios.

El débil funcionamiento del CV tiene que ver con las falencias en la

capacitación y la falta de información del cómo debe operar la gestión
municipal. Se prioriza una visión “obrista”, de urgencia, antes que una visión de
desarrollo del municipio. Ello esta relacionado con la falta de entendimiento del
cómo se organiza el presupuesto, a que se destinan los recursos propios, del
diálogo nacional y los recursos de coparticipación tributaria.

También, la legitimidad del Control Social está en la participación social,

en el sentido, que la Participación Popular es eficiente en instancias
independientes del Estado, pero a la vez ejerciendo lo público, lo colectivo, en
el entendido que lo público no solamente lo ejerce el Estado, sino también lo
ejerce la ciudadanía, desde otras instancias que no dependan directamente del
Estado. Hay que construir poderes públicos que dependan directamente de la
ciudadanía, y no del aparato estatal, y de esta manera hacer que el Estado
vaya cambiando. O sea, ejercer tal control que vaya llevando a cambios
eficientes dentro el Estado. Para ello, hay que buscar canales de participación
directa, constante, permanente y, además, es la única manera de mantener a la
gente interesada por lo público, ser representantes por sí, no avala nada. Seguir
sustentando la democracia en la representación es un error, hay que
sustentarla en la participación.

103
 Por otro lado, el CV en sus atribuciones de Control Social y Articulación
del Gobierno Municipal con la población en el marco del proceso de
descentralización, no permitió abrir un mayor campo a la participación y
prácticas comunitarias en el desarrollo local. Las acciones de los CVs, demando
de parte de la población el cumplimiento de las atribuciones y funciones
respecto al Control Social, por su vinculación más cercana con la sociedad y
frente a la necesidad de dar alguna respuesta para superar o disminuir el déficit
social que los municipios han ocasionado en el área urbana y rural.

En efecto, las crecientes demandas de la población obligó a los

operadores del control social a centrar su atención no sólo en la prestación de
servicios que realiza el municipio, sino en definir Políticas Sociales para
enfrentar la pobreza; impulsar y reconocer instrumentos idóneos de
participación comunitaria en la resolución de problemas sociales; iniciar un
verdadero proceso de descentralización para optimizar y democratizar la
gestión pública.

En consecuencia, la ausencia de un conocimiento profundo de la realidad

y la problemática del objeto de investigación demostró que hasta la actualidad
no se han planteado alternativas institucionales y jurídicas, para lograr un
efectivo y real Control Social que vigile de manera objetiva los recursos
provenientes de la Coparticipación Tributaria.

104
 CAPITULO III
LEGISLACIÓN NACIONAL DEL
CONTROL SOCIAL

El Control Social desde la perspectiva de la Constitución Política del Estado de

2004 no establece nada con relación a una participación activa de la sociedad,
sin embargo, con la promulgación de la Ley 1551 de Participación Popular a
partir de abril de 1994, plantea nuevas transformaciones de fondo para la
construcción de una democracia participativa en los niveles locales. A su vez, la
LPP da impulso al verdadero proceso de Descentralización del Estado
Boliviano, mediante los Gobiernos Municipales, incorporando también en la
normativa la regulación de una gestión participativa, definiendo el objeto,
objetivos, sujetos sociales, las instancias y los procedimientos de participación y
control social. Esta básica formación del control social se ve incrementada con
la Ley del Diálogo Nacional y refrendada con la aprobación de la Nueva
Constitución Política del Estado en el referéndum del 25 de enero de 2009.
Aspectos que observaremos en el desarrollo del presente capitulo.

3.1.- CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO

3.1.1.- CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 2004

La Constitución Política del Estado, denominada como: Ley

Fundamental del Ordenamiento Jurídico del Estado, Ley de Leyes, la
primera en jerarquía para su cumplimiento. En el Título Sexto, Artículos
del 200 al 206, respecto al Régimen Municipal, se refiere a los
Municipios en su forma de administración, autonomía en cuanto a la
normativa y administración, organización plazo de la gestión municipal y
105
la forma de elección del Alcalde, pero no establece ni menciona nada
sobre el Control Social como una participación activa de la población o la
sociedad en ninguno de los artículos mencionados, como también en los
demás artículos.

En su Art. 7°, indica que, Toda persona tiene los siguientes

derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamenten su
ejercicio: inciso h) A formular peticiones individual o colectivamente.

Este Artículo se refiere a que el Derecho a Petición, es la

potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para pedir,
individual o colectivamente, ante las autoridades de las instituciones del
Estado o representantes de organizaciones de la sociedad civil en el
nivel Nacional, Departamental y Municipal, la atención o satisfacción de
sus necesidades y requerimientos, asimismo, formular ante sus
superiores o autoridades representaciones de actos o resoluciones
ilegales o indebidos.

El derecho de petición es el mejor medio para que un ciudadano

se vincule o relacione a la estructura estatal y al ejercicio del poder. En
cuanto a los medios de restricción legal de este derecho, se exige la
petición sea de carácter lícito y no afecte al orden público, la paz ni la
tranquilidad social.

En el capítulo de los Derechos fundamentales, la Constitución no

establece la declaración y consagración de algunos derechos
individuales como por ejemplo, el derecho a la participación en la vida
política, cívica, vecinal y comunitaria.

106
 Respecto a los Derechos Sociales, apenas consagra alguno de
ellos. En lo que respecta a los Derechos Colectivos o de los Pueblos,
simplemente los omite y no consagra ninguno. Consecuentemente, se
estableció que en la Constitución Política del Estado de 2004 no existen
disposiciones legales que normen el Control Social sobre los recursos
provenientes de la LPP y la LDN. Asimismo, referente a los Derechos
Fundamentales existentes.

3.1.2.- CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 2009

A diferencia de la anterior constitución esta constitucionaliza en su

Título VI, Art. 241° el control social, incrementando el matiz de ser simple
enunciado a partir que la sociedad civil organizada participe inclusive en
la elaboración de las políticas publicas del Estado, debemos aclarar
enfáticamente, que del análisis realizado, se evidencia que prácticamente
es una constitucionalizacion de la Ley del Dialogo 2000, por cuanto
básicamente no se varia con referencia al concepto y la definición de
control social y mucho menos sobre las atribuciones y competencias de
quienes deben llevar adelante el seguimiento descrito.

Cabe enfatizar que si bien el proceso de control queda

debidamente descrito en la constitución, los alcances de los
controladores solo alcanzan al grado de poder realizar la denuncia de
alguna irregularidad ante las autoridades pertinentes tal cual lo establece
el Art. 242° inc. 8. limitado inclusive a la conveniencia del procedimiento
y de la investigación.

107
3.2.- LEY 1551 DE PARTICIPACIÓN POPULAR

La Ley 1551 de Participación Popular promulgada el 20 de abril de 1994,

es la norma jurídica que introduce y legaliza la participación de la sociedad en
forma activa en la actividad municipal de manera parcial, respecto del Control
social a partir de los artículos del 7° al 11° contiene disposiciones legales sobre
los Derechos y Deberes de las OTBs; reconoce a las Asociaciones
Comunitarias constituidas por las OTBs según sus usos y costumbres; la
conformación y atribuciones del CV.

Respecto a las atribuciones del CV, establece en su Art. 11°, la

Suspensión de los recursos municipales provenientes de la Participación
Popular o Coparticipación Tributaria a denuncia efectuada por el CV ante el
Poder Ejecutivo, quién tiene la facultad de requerir o intervenir de oficio al
Gobierno Municipal transgresor para que subsane las irregularidades
cometidas.

Existen falencias notorias e insuficientes en esta normativa referente a

las atribuciones otorgadas al CV, pues no establecen las limitaciones y
prohibiciones a estas atribuciones, lo que desemboca en permanentes excesos
de algunos miembros de los CVs, debido a que las atribuciones provocan
confusión en los CV, que más bien parecen entes de fiscalización al GM.

Las denuncias a las que se refiere la Ley 1551 en su Art. 11°, no están
reglamentadas adecuadamente, porque los CVs cuando realizan sus denuncias
con relación a transgresiones a Ordenanzas, Resoluciones Municipales y
normas en un determinado proyecto, no son respaldados por sus compañeros,
por ejemplo puede darse el caso de que en un Distrito o Cantón, por
favoritismo político se estén ejecutando obras civiles sin regirse a las normas
legales, aquí surgen divisiones entre los sujetos de la Participación Popular,
108
porque el CV que pretendiera denunciar estas irregularidades, se estaría
enfrentando a aquellos otros miembros del Comité en cuyos Distritos o
Cantones no existe problemas de esta naturaleza.

Si bien en caso de transgresión de un GM, se prevé la suspensión y/o

congelamiento de las cuentas de los recursos de coparticipación tributaria, en la
actualidad a partir de la promulgación de la Ley 2235 del Diálogo Nacional el 31
de julio de 2001 y la puesta en práctica la EBRP, los municipios del país
también cuentan con los recursos de la Condonación de la Deuda Externa
denominada Cuenta del Diálogo, siendo que estos recursos pueden continuar
siendo mal utilizados, malversados o dispuestos discrecionalmente por los
Ejecutivos Municipales, aún inclusive cuando dichas denuncias hayan sido
aceptadas por el Poder Ejecutivo, debido a que el congelamiento de los
recursos sólo prevé para los recursos provenientes de la Coparticipación
Tributaria o Participación Popular, excluyendo de esta manera a los Recursos
del Alivio de la Deuda e Ingresos Municipales Propios.

Ante esta situación, no existe ninguna disposición legal que establezca y

garantice la suspensión y/o congelamiento de los recursos del Diálogo Nacional
e Ingresos Municipales Propios, que sea concordante con el Art. 11° de la Ley
1551, por transgresiones de los Gobiernos Municipales.

3.3.- LEY 1702 DE MODIFICACIONES Y AMPLIACIONES

A LA LEY 1551 DE PARTICIPACIÓN POPULAR

La Ley 1702 en su Art. 4° complementa ligeramente los derechos y

atribuciones de las OTBs, establecidas en el Art. 7° inc. d) de la Ley 1551,
referente a que se proponga la ratificación o el cambio de autoridades de

109
educación y salud, además se supervisen el manejo de estos servicios en el
marco de la Ley.

En su Art. 5°, la Ley 1702 modifica sustancialmente a 10 % el porcentaje

que destina en gastos corrientes el GM de los recursos de la Participación
Popular, con relación a lo establecido por la Ley 1551 en su Art. 10° inciso b),
que no se destinen en gastos corrientes más del 15 %.

Los Artículos 4° y 5° mencionados en la Ley 1702, contradicen el Art. 7°

del D.S. 23813, donde indica que, los CVs y por ende las OTBs no tendrán
injerencia en asuntos administrativos del Gobierno Municipal.

Las modificaciones efectuadas en estos dos artículos, podrían

considerarse como una participación importante y grande de la sociedad por
medio de sus representantes, pero en los hechos y la práctica los derechos y
atribuciones ya establecidos en la Ley 1551, respecto a la ratificación o cambio
de autoridades educativas y de salud de la respectiva jurisdicción municipal, ha
provocado mayores problemas a los representantes de las OTBs, debido a la
excesiva politización existente, donde los cargos en estas áreas son
designados por favores políticos, otro de los problemas significativos con que
tropiezan las OTBs, es el gran desconocimiento que tienen de esta normativa.

Sin embargo, el derecho y atribuciones de las OTBs, si bien se amplían

hasta la supervisión de los servicios, además de la ratificación y cambio de
autoridades educativas y de salud, gran parte de la población no conoce la
forma de supervisión de estos servicios, motivo por el cual cuando existen
quejas y denuncias sobre los malos servicios de educación y salud no
mencionan el derecho legal de estas acciones.

110
3.4.- LEY 2028 DE MUNICIPALIDADES

La Ley 2028 en su título VI a partir de los artículos del 146° al 152°

establece de manera particular el Control Social y la Participación Popular,
donde amplia los derechos de la OTBs, especificando la relación de estos con
el Alcalde y el Concejo Municipal, así como sus obligaciones consideradas en la
Constitución Política del Estado, la presente Ley, la LPP y otras leyes vigentes
en el país. De la misma forma, reitera las atribuciones del CV respecto a su
participación en la elaboración de los planes municipales y la evaluación de la
ejecución presupuestaria de los planes indicados, asimismo, el control del
cumplimiento de los porcentajes para los gastos de inversión y gasto corriente
de los recursos de Coparticipación Tributaria.

En su Art. 151° norma el origen de los recursos del Fondo de Control

Social en el Municipio, en tres formas: aportes de las OTBs y Asociaciones
Comunitarias, contribuciones de asociaciones o fundaciones y recursos de
coparticipación tributaria, asignado por porcentajes según la cantidad de
población, desde:

• 1% hasta 10.000 habitantes

• 0.75 % de 10.000 a 25.000 habitantes
• 0.50 % de 25.000 a 100.000 habitantes
• 0.25 % más de 100.000 habitantes

Esta Ley en su título VI, es bastante reiterativa referente a la Ley 1551 y

a las demás leyes y Decretos Reglamentarios, debido a que norma las
atribuciones y obligaciones de los habitantes de la jurisdicción municipal, como
también las atribuciones del CV, reglamentación del Fondo de Control Social
con muy pocos cambios principalmente en la terminología empleada.

111
 En tal virtud, en la Ley 2028 se estableció que las normas existentes en
los artículos del 146° al 152° respecto al Control Social y la Participación
Popular son insuficientes, asimismo, se observó que no existen disposiciones
legales que regulen las sanciones al incumplimiento de las normas del Control
Social por funcionarios del Concejo y Ejecutivo Municipal, por ser estas
instancias las que más incurren en infracciones a la Ley 1551 y a las normativas
de Control Social sobre los recursos provenientes de Coparticipación Tributaria.

3.5.- LEY 2235 DEL DIÁLOGO NACIONAL

La Ley 2235 en su Título IV, Capítulo I artículos 25° y 26° establece de

manera específica los alcances del Control Social, definiéndolo como el
derecho de las organizaciones e instituciones de la Sociedad Civil para conocer,
supervisar y evaluar los resultados e impacto de las políticas públicas y los
procesos participativos de toma de decisiones, así como el acceso a la
información de la instituciones públicas por parte de las OTBs y análisis de los
instrumentos de control social.

El Art. 26° legisla los instrumentos para el Control Social, mediante los
cuales se ejerce el control en representación de la sociedad civil, a los
siguientes documentos: Proyecto de obra en la comunidad; PDM y POA en el
nivel Municipal; PDD y POA de la Prefectura en el nivel Departamental; y la
EBRP, POA de Entidades Públicas y el movimiento de la Cuenta Especial
Diálogo 2000; e información socioeconómica generado por el Instituto Nacional
de Estadística (INE) en el nivel Nacional.

La Ley 2235, que deroga el Artículo 10, inciso a) de la Ley 1551 de

Participación Popular y el Artículo 15 del Decreto Reglamentario 24447 de los
comités de vigilancia, establece en su Capítulo II Art. 27° de manera particular
normativas para el ejercicio del Control Social por el CV en la jurisdicción
112
municipal y mancomunidades, ampliando sus atribuciones además de las ya
reconocidas por disposiciones legales vigentes, respecto a vigilar y controlar la
totalidad de los recursos administrados por los GMs, donde se incluye además
los recursos de de la Cuenta Especial del Diálogo 2000.

En su Art. 28° crea el CODEPES en representación de los sectores

productivos al interior del municipio para que coadyuven las atribuciones del CV
referente al apoyo de la Planificación Participativa Municipal, asimismo, en el
nivel de la Mancomunidad de Municipios un delegado del CODEPES
conformará la instancia de Control Social con los Presidentes del CV de cada
Municipio.

La Ley 2235 en su Capítulo III a partir de los artículos del 29° al 31° crea
los MCS en el nivel Departamental, en representación de las instituciones y
organizaciones de la sociedad civil legalmente constituidas y socialmente
reconocidas de alcance Regional y Departamental, facultado para el ejercicio
del control social y la designación de vigilantes, denominados síndicos ante el
Consejo Departamental de la Prefectura y al Comité Departamental de
Aprobación de Proyectos del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social
(FPS).

Igualmente, se crea el MNCS en representación de los Mecanismos

Departamentales y organizaciones nacionales para que ejerza el control social
a nivel nacional y junto al Poder Ejecutivo del Estado, evalúen los efectos e
impactos de la EBRP, la designación de síndicos o vigilantes sociales ante el
DUF, además de realizar el seguimiento a la gestión y ejecución de proyectos,
asimismo, conocer en detalle el movimiento de los recursos HIPIC o Cuenta
Especial del Diálogo 2000.

113
 Similar a la creación de los CVs en la Ley 1551, se crea el CODEPËS
como instancia de control social en el nivel municipal, el MDCS como instancia
a nivel Departamental y el MNCS como instancia a nivel Nacional, cada una de
estas instancias con determinadas atribuciones específicas.

Ante esta situación, se observó que la Ley 2235 ignora totalmente los
recursos y los medios para ejercer estas atribuciones. Asimismo, otro de los
grandes vacíos e insuficientes en esta ley, es la falta de sanciones a los
servidores públicos por el incumplimiento de estas normas en las instituciones
públicas.

Por otro lado, la facultad que se da a la Iglesia Católica de organizar los

Mecanismos de Control Social Departamentales y Nacional, provoca
susceptibilidades en las organizaciones no muy relacionadas a éste clero,
razón, para que la composición de estas dos instancias este compuesta en su
mayor parte por Organizaciones No Gubernamentales.

3.6.- LEY 2296 DE GASTOS MUNICIPALES

En su Art. 4°, la Ley 2296 se refiere a las atribuciones de los CVs, donde
nuevamente se modifican estas por enésima vez, hasta la facultad de controlar
que no se destinen en gastos de funcionamiento del Gobierno Municipal
porcentajes mayores a los establecidos en el Art. 3° de esta Ley, es decir que
no se pueden destinar recursos que sobrepasen el 25 % sobre el total de
ingresos de las fuentes de recursos de Coparticipación Tributaria e Ingresos
Municipales Propios, con excepción de los recursos de la Cuenta Especial
Diálogo 2000 o Alivio de la Deuda (HIPIC II).

114
 Al CV se le hace dificultoso cumplir esta atribución, porque la información
respecto a los recursos percibidos por un municipio de diferentes fuentes de
financiamiento son incompletas y extemporáneas que no pueden verificarse
totalmente, por la poca voluntad y escasa claridad que demuestran los
Ejecutivos Municipales sobre estos gastos.

3.7.- DECRETO SUPREMO 23813 REGLAMENTO DE

LOS ASPECTOS ECONÓMICOS Y PATRIMONIALES
DE LA LEY 1551 DE PARTICIPACIÓN POPULAR

Para el cumplimiento del Art. 11° de la Ley 1551, el D.S. 23813 en su Art.
7° amplia el procedimiento a las observaciones efectuadas por el CV hacia el
Alcalde Municipal, quién la remitirá al Concejo para su contestación en 15 días.
Si el GM .no contesta o la respuesta no corrige las observaciones, se remitirá al
Poder Ejecutivo mediante la Secretaria Nacional de Hacienda, quién la evalúa
en 30 días, en caso de que la denuncia tenga fundamento, requerirá a la
Municipalidad transgresora lo subsane las observaciones en 15 días, caso
contrario la denuncia se realiza al Honorable Senado Nacional para que evalué
y en caso de admitir la denuncia proceda a suspender los recursos de la
coparticipación tributaria. Asimismo, establece que el CV en cumplimiento de
sus atribuciones de Control Social, efectuará el seguimiento y observancia de
las Resoluciones y Ordenanzas emitidas por el GM, además puntualiza que los
CVs no tendrán injerencia en asuntos administrativos del GM.

En el Art. 8°, se establece a que si el Senado Nacional confirma la

denuncia, se mantendrá la suspensión de los recursos de Coparticipación
Tributaria y dará lugar a la acumulación de estos en la cuenta respectiva. La
suspensión será levantada si la Resolución Senatorial no encuentra fundada la
denuncia.
115
 La transgresión de Ordenanzas y Resoluciones Municipales de parte del
GM, referidas a la administración de los recursos de Coparticipación Tributaria,
han desembocado en una reacción de los CV que realizan sus denuncias a las
instancias respetivas y como consecuencia de ello resulta el congelamiento de
las cuentas. Medida que en la práctica más que una sanción para el Ejecutivo
Municipal, ha resultado en realidad un castigo para la población debido a la
paralización de proyectos y obras en ejecución.

También, para el cumplimiento del Art. 11° de la Ley 1551, el D.S. 24447
en su Art. 63° establece que la denuncia se realizará ante el Alcalde y este lo
remitirá al Concejo Municipal para su contestación en 15 días. Si el GM no
contesta o la respuesta no corrige las observaciones, se remitirá al Poder
Ejecutivo mediante el Consejo Departamental respectivo, quién la evalúa en 45
días, en caso de que la denuncia tenga fundamento, requerirá a la
Municipalidad transgresora lo subsane las observaciones en 15 días. Si los
descargos presentados por el Ejecutivo Municipal no son de conformidad del
Consejo Departamental, este remitirá obrados al Prefecto, quién realizará la
denuncia del Poder Ejecutivo ante el Honorable Senado Nacional para que
evalúe y en caso de admitir la denuncia proceda a congelar los recursos de la
coparticipación tributaria. Si el Senado Nacional confirma la denuncia, se
mantendrá el congelamiento de los recursos y dará lugar a la acumulación de
estos en la cuenta respectiva. El congelamiento será levantado si la Resolución
Senatorial declara improbada la denuncia.

Asimismo, existe confusión respecto a la instancia que evalúa la

denuncia para la suspensión de los recursos de Participación Popular, pues la
Ley 1551 en su Art. 11° indica que la evaluación lo realizará el Poder Ejecutivo,
el D.S. 23813 en su Art. 7° establece que la evaluación lo efectuará la
Secretaria Nacional de Hacienda y finalmente el D.S. 24447 en su Art. 63°
establece que la evaluación lo efectuará el Consejo Departamental respectivo.
116
 Ante esta situación, el tema de la suspensión y/o congelamiento de las
cuentas de los recursos de Coparticipación Tributaria como se establecen en la
Ley 1551 y los Decretos Supremos. 23813 y 24447, generan confusión a los
CVs dificultando sus atribuciones de Control Social, pero además da lugar esta
medida a una mayor malversación de fondos, debido a que el congelamiento
esta previsto solo para los recursos de Coparticipación Tributaria, pero los
alcaldes disponen también de otros recursos como las cuentas del Diálogo
Nacional y los Ingresos Municipales Propios del municipio, del cual disponen de
manera indiscriminada sin que nadie ni ninguna institución pueda controlar esta
situación.

3.8.- DECRETO SUPREMO 23858 REGLAMENTO DE

LAS ORGANIZACIONES TERRITORIALES DE BASE

El D.S. 23858 en su Título I, Capítulo I artículos 1° al 4° establece de

manera particular los Sujetos de la Participación Popular y a los efectos de la
Ley 1551, define a la OTBs, como la unidad básica de carácter comunitario o
vecinal que ocupa un espacio territorial determinado, comprende una población
sin diferenciación de grado de instrucción, ocupación, edad, sexo o religión y
guardan una relación principal con los órganos públicos del Estado a través del
GM de la jurisdicción donde está ubicada, entre los que esta el Pueblo
Indígena, dentro del cual se considera a las Tentas, Capitanías, Cabildos
Indígenas del Oriente, Ayllus, Comunidades Indígenas y otras; la Comunidad
Campesina como unidad básica de la organización social del ámbito rural
constituida por familias campesinas; y la Junta Vecinal que representa a la
población en un determinado barrio o unidad vecinal y relaciona a estas
organizaciones ante el GM.

117
 Se promueve la participación de las mujeres y la igualdad de
oportunidades y funciones de representación, además de la participación de los
jóvenes y ancianos. Por otra parte indica que los proyectos y servicios
ejecutados por los GMs estarán en base a las prioridades definidas por las
OTBs.

Este Decreto Reglamentario, complementa las atribuciones y funciones

del CV enunciados en el Art. 10° parágrafo I de la LPP, respecto a la
articulación de las demandas de las OTBs, reglamenta la forma de constitución
del CV, establece la periodicidad con que el CV informará a sus representados,
la forma de elección de los representantes, su revocabilidad y su
funcionamiento. Asimismo, este reglamento reitera en gran parte lo dispuesto
por las anteriores normas y como resultado se ve una escasa complementación
a los vacíos jurídicos en el tema del Control Social.

En su Art. 2° incorpora la igualdad de oportunidades para la mujer en las

OTBs, pero en la práctica esta representación no se efectiviza por el elevado
machismo de nuestras culturas, derecho de igualdad que no solo se da al
interior de los CVs, sino también con mayor énfasis al interior de las familias,
aunque existen otras razones y factores que también influyen en la falta de
igualdad de oportunidades para las mujeres especialmente en las áreas rurales.

El Art. 14° parágrafo III se refiere a la constitución de nuevos CVs a

través de convocatorias, plazos y difusión por medios de comunicación de la
directiva cesante, situación que no se cumple en muchos casos, debido a los
conflictos internos e intereses particulares y políticos de los miembros de CVs
cesantes, donde generalmente son las OTBs las que exigen el cambio del CV.

118
 Existe una tenue contradicción entre el Art. 16° parágrafo II y el Art. 19°,
ya que el primero otorga la posibilidad de designación del CV según sus usos y
costumbres mientras el segundo prevé requisitos para tal designación. Si bien
se ha normado diferentes aspectos del funcionamiento del CV, las mismas que
muestran insuficiencias, sin embargo no existe en ninguna de las leyes y demás
disposiciones legales, sanciones expresas en cuanto al incumplimiento del
ejercicio del Control Social o a los delitos cometidos en el ejercicio de las
atribuciones por los CVs y las OTBs.

3.9.- DECRETO SUPREMO 24447 REGLAMENTACIÓN

COMPLEMENTARIA DE LAS LEYES 1551 DE
PARTICIPACIÓN POPULAR Y 1654 DE
DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

El D.S. 24447 en su Título I, Capítulo III artículos 10° al 18° reglamenta

algunos aspectos del CV relacionado al periodo de funciones ampliándolo a dos
años, con derecho a reelección. Además, norma el procedimiento y las
causales de suplencia para asumir la titularidad por los miembros del CV, las
causales de revocatoria de mandato y el procedimiento y forma por el que fue
elegido el representante.

El Art. 14° especifica, los documentos, sobre los cuales el CV debe

pronunciarse, en este caso la Formulación y Cumplimiento del Plan de
Desarrollo Municipal, Formulación y Ejecución física-presupuestaria del Plan
Operativo Anual.

El Art. 16° legaliza la independencia del CV, exhortando a los órganos

públicos de abstener su intervención en la gestión del CV.

119
 Por otra parte, en los artículos 17° y 18° amplia las atribuciones del CV
en cuanto a su intervención en las Defensorías del niño, niña y adolescente,
facultándole su control y vigilancia. También norma la relación de otras formas
de organización, como directorios sectoriales o comités, mediante la obligación
de coordinar e informar de sus actividades al CV.

El Art. 63° para el cumplimiento del Art. 11° de la Ley 1551 incorpora un
nuevo procedimiento para el congelamiento de los recursos de Participación
Popular, por intermedio de los Consejos Departamentales y Prefectos.

La ampliación de atribuciones respecto a las Defensorías del niño, niña y

adolescentes no hacen otra cosa que sobrecargar una serie de trabajos que
deben cumplir los miembros del CV, tomando en cuenta que es una actividad
no remunerada.

Aunque se deroga el parágrafo II del Art. 14° del D.S. 23858 que
establecía el periodo de funciones de los miembros del CV en un año, por el
establecido en el D.S. 24447 a dos años, el hecho de que las últimas ediciones
de las Leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa
todavía contengan en sus páginas artículos derogados, estas fallas generan
confusión en miembros nuevos de los CVs, aunque esta situación no puede
considerarse un problema grave dentro de los muchos que enfrentan los CVs.

Se limita la labor de los CVs para ejercer el Control Social solo para los
recursos de Coparticipación Tributaria, olvidando incluir otros recursos también
importantes como los recursos de Alivio de la Deuda (HIPC II) e Ingresos
Municipales Propios, que en algunos municipios principalmente urbanos son
montos muy significativos.

120
 En contraposición con el Art. 18° del D.S. 23858, donde indica que el CV
solicitará testimonios y copias de las Resoluciones y Ordenanzas emitidas por
el GM, sobre los cuales también podrá pedir aclaraciones, sugerir
complementaciones, enmiendas y pronunciarse al respecto.

De la misma manera, los artículos 7° y 10° de la Ley 1551 y el Art. 18°

del D.S. 23858 le dan al CV amplias facultades sobre el quehacer del GM, pero
en el Art. 14° del presente D.S. 24447 se minimiza estas facultades a la
Formulación del PDM, Formulación y Ejecución Presupuestaria del POA,
generando una mayor confusión en el cumplimiento de sus atribuciones y
funciones de Control Social del CV.

Se genera un conflicto sobre el procedimiento y plazos en días que

siguen las denuncias efectuadas por el CV, respecto al congelamiento de
recursos establecidos en el Art.63° del presente D.S. 24447, aumentando a 45
días el término de evaluación en el Consejo Departamental, cuando esta misma
función realizada por la Secretaria Nacional de Hacienda norma en 30 días en
el Art. 7° del D.S. 23813. Por primera vez, aparece el término Secretaria
Departamental de Participación Popular como una instancia técnica de apoyo
para la evaluación realizada por el Consejo Departamental, cuyo aspecto no es
considerado en anteriores disposiciones legales sobre procedimientos para el
congelamiento de recursos de Participación Popular.

3.10.- DECRETO SUPREMO 24790 DEL FONDO DE

CONTROL SOCIAL

El D.S. 24790 artículos 1° y 2° crea el Fondo de Control Social, con la

finalidad de apoyar el cumplimiento de las atribuciones del CV, bajo la dirección
de la Secretaria Nacional de Participación Popular.

121
 El Art. 10° establece los montos fijos de recursos económicos destinados
a los CVs, tomando en cuenta la cantidad de población y el procedimiento para
la disposición de los mismos.

Se instituye al Concejo Municipal de la jurisdicción, la acreditación de los

miembros del CV mediante resolución. La duplicidad de representación da lugar
al rechazo de la solicitud de acreditación, para que se resuelva el conflicto al
interior del CV y las OTBs en un plazo de 10 días, caso contrario será resuelta
por el Concejo Municipal de la jurisdicción.

El hecho de que la acreditación a los CVs se efectúe por el Concejo

Municipal, ha dado lugar a que se continué con actos de corrupción, con
nombramientos políticos de CVs, que también dió lugar a un mal manejo de los
recursos económicos municipales. Referente al conflicto de la duplicidad de
representantes y la solución de estos conflictos por el Concejo Municipal, en la
práctica, está instancia no es la más adecuada y confiable para solucionar este
problema, debido a los intereses político partidarios y económicos que conlleva
esta situación.

En consecuencia, la fiscalización sobre los gastos realizados por los CVs

y la presentación de informes a la Secretaria Nacional de Participación Popular
no se realizaron, generando en los miembros del CV un interés personal por el
manejo de los recursos del Fondo de Control Social.

Aunque varios artículos del D.S. 24790 fueron derogados por el D.S.
26130, es importante conocer el proceso que sufrió esta normativa del Fondo
de Control Social.

122
3.11.- DECRETO SUPREMO 26130 ADMINISTRACIÓN
DEL FONDO DE CONTROL SOCIAL

El D.S. 26130 en su Capítulo I artículos 1° al 4° reglamenta la

administración y rendición de cuentas de los recursos del Fondo de Control
Social asignados a los Comités de Vigilancia, conforme establece el Art.151° de
la Ley 2028, en base a los principios de sostenibilidad, legalidad, transparencia
y concurrencia.

En el Capítulo IV, los artículos 7° y 8° norman los gastos y actividades

elegibles para efectivizar las atribuciones de los CVs, financiados con los
Fondos de Control Social para: pasajes, combustibles, alimentación, hospedaje,
publicidad y material de escritorio con la prohibición expresa de cualquier tipo
de pago de remuneraciones.

En el Capítulo V, los artículos 10° y 11° establecen el nombramiento de

responsables para solicitar y administrar los recursos del Fondo de Control
Social al interior del CV y su comunicación al Ejecutivo Municipal, instancia que
realizará la apertura de una cuenta fiscal destinado al manejo de los recursos
del Fondo de Control Social en municipios con población igual o mayor a los
25.000 habitantes.

Los artículos del 16° al 19° disponen que el CV tiene la responsabilidad

de informar de sus actividades y gestiones trimestralmente al Concejo Municipal
y OTBs. También, se establece que los Fondos de Control Social no
ejecutados, no podrán ser revertidos ni destinados por los alcaldes para otros
fines, debiendo mantenerse en custodia y reprogramados para la siguiente
gestión estos recursos.

123
 La prohibición de que los Fondos de Control Social, no deben ser
asignados al pago de remuneraciones se ha incumplido, principalmente en
municipios urbanos donde existe la necesidad del CV de contratar personal de
apoyo como secretarias. En tal virtud, esta situación anómala no ha sido
analizada ni mencionada por las instituciones organizadoras de eventos para
CVs, en este caso el Servicio Departamental de Fortalecimiento Municipal y
Comunal de las Prefecturas, Ministerio de Participación Popular y otras
instancias competentes. Por consiguiente, no se han iniciado acciones legales
contra el uso inadecuado de los recursos de Control Social, dejando en la
impunidad el peculado y la malversación de fondos.

En referencia a la asignación del Fondo de Control Social por el GM,

tampoco se conoce de acciones legales a Ejecutivos Municipales que
simplemente se han negado a entregar estos recursos al CV por intereses
particulares y/o políticos.

3.12.- DECRETO SUPREMO 26142 MANCOMUNIDADES

El D.S. 26142 en su Art. 14° establece la Participación y Control Social

en las Mancomunidades de Municipios, ejercida por las organizaciones
sociales, coordinadas por los CVs de los GM miembros de la Mancomunidad,
quienes establecen un mecanismo que permite el ejercicio de sus derechos y
obligaciones en base a un reglamento de funcionamiento aprobada por esta
misma instancia. Sin embargo, el Control Social al interior de las
Mancomunidades de Municipios, está reglamentada de manera parcial, no
contempla un solo procedimiento mediante el cual se pueda ejercer este
derecho. También, no toma en cuenta los recursos necesarios, para el
cumplimiento del Control Social en las mancomunidades.

124
 Por consiguiente, el Control Social normado en este Decreto Supremo es
insuficiente y adolece de muchos vacíos jurídicos. Añadido a todo ello, la
importancia de mencionar que esta norma no fue socializada al conjunto de las
organizaciones sociales, por lo mismo no tiene aplicación, aunque algunas
mancomunidades tienen definidas sus propias particularidades de participación
y Control Social.

3.13.- DECRETO SUPREMO 26564 REGLAMENTO A LA

LEY DEL DIÁLOGO NACIONAL

El D.S. 26564 reglamenta a la Ley del Diálogo Nacional en aspectos

como: las garantías constitucionales para el ejercicio del Control Social a las
organizaciones e instituciones de la sociedad civil por medio de sus
representantes, el CV y MCSs. Este Decreto en su Art. 4° establece el acceso
a la información en el Consejo Interinstitucional de Seguimiento y Evaluación
(CISE) y de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP), que
en coordinación con el MNCS, acordará los canales de información, de la
misma forma las instancias departamentales y municipales deberán acordar la
periodicidad de flujo de información.

El Art. 5° instaura los niveles de Control Social: CV en el nivel Municipal,

MCS en el nivel Departamental y MCS en el nivel Nacional, para que puedan
cumplir sus atribuciones de manera coordinada y de forma complementaria.

Asimismo, se indica que dentro del alcance del Control Social, el Poder
Ejecutivo debe coordinar con los MCSs la organización, realización y
evaluación del Diálogo Nacional a realizarse cada 3 Años, según el Art. 33° de
la Ley 2235 del Diálogo Nacional.

125
 El Título II del presente Decreto reglamenta el Control Social en el nivel
Municipal, mediante pronunciamientos del CV respecto a los instrumentos de
Control Social, como: PDM, POA, Evaluación Semestral sobre el cumplimiento
de políticas y Ejecución Presupuestaria junto al Concejo Municipal.

El Art. 9° de este Decreto, amplia las atribuciones de los CV, hasta el

inicio de las acciones legales por omisión de normas en el Concejo o Ejecutivo
Municipal, para lo cual podrán hacer uso de los recursos del Fondo de Control
Social, remitiendo copia a la Contraloría General de la República.

El Capítulo II reglamenta el Consejo de Desarrollo Productivo,

Económico y Social (CODEPES) en su objeto, naturaleza, atribuciones,
representación, periodo de mandato de 2 años, forma de elección y
conformación, requisitos para ser miembros del CODEPES, la suplencia,
revocabilidad de representación, jerarquía y responsabilidad de los miembros
de esta instancia.

El Título III a partir del Art. 20° al 42° reglamenta aspectos generales de
los MCSs en cuanto a su naturaleza, objeto, representación, acreditación y los
recursos para su funcionamiento, dándoles la tarea de procurar los recursos
económicos necesarios a las mismas instancias de Control Social en el nivel
Departamental y Nacional respectivamente.

Por otro lado, se complementa las atribuciones establecidas para los

MDCSs en el Art. 31° de la Ley 2235 del Diálogo Nacional, con otras de apoyo
hacia la cultura democrática de participación social, ejercicio de la ciudadanía
plena y la información de sus acciones y actividades a la sociedad civil a la que
representa.

126
 También, se instituye el ejercicio de Control Social a proyectos
financiados por el FNDR a nivel Departamental, así como la representación
para iniciar acciones legales en contra de los responsables ante el Ministerio
Público, remitiendo copia de las acciones legales a la Contraloría General de la
República.

Este decreto, en su Título III, Capítulo III reglamenta al MNCS

complementando las atribuciones enunciadas en el Art. 30° de la Ley del
Diálogo Nacional con otros similares a los MDCSs mencionados en líneas
precedentes.

Entre las disposiciones transitorias se dispone que la conformación de

los CODEPES, estará a cargo de los Concejos Municipales en coordinación
con los CVs. Se complementa el Art. 7° del D.S. 26130 que dispone los gastos
y actividades elegibles de los CVs con los recursos del Fondo de Control
Social, incluyendo el ítem pago de servicio de comunicaciones.

A su vez, el Art. 5° de este Decreto, se refiere al Sistema de Control

Social en sus diferentes niveles: Municipal, Departamental y Nacional, donde la
integración, coordinación, complementariedad y subsidiariedad apenas si
existe debido a muchas dificultades, pero principalmente a la falta del factor
económico para la articulación del Sistema. El hecho de otorgar grandes
atribuciones a los MCSs, como la coordinación del Diálogo, por lo menos cada
3 años, el seguimiento y la evaluación a la EBRP, junto al Poder Ejecutivo, la
tarea de velar por una participación social efectiva en procesos participativos,
llevados a cabo por el gobierno ha desgastado la imagen de los MCSs,
Institución que muy apenas logra conseguir financiamiento para algunas
pequeñas acciones en relación a sus atribuciones.

127
 Los pronunciamientos de los CVs frente a los instrumentos de Control
Social, en el ejercicio de sus atribuciones no son coercitivos para la gran
mayoría de los Gobiernos Municipales. Por otra parte, el Control Social a
proyectos financiados por el Fondo de Inversión Productiva y Social (FPS) no
funciona tal como se establece en el Art. 8° de este Decreto por 2 razones:

La primera, porque gran parte de los MDCSs han designado la labor de

síndicos en personas profesionales pero sin remuneración, razón por la que no
existe autoridad al interior de los MCSs, para exigir a estas personas un trabajo
efectivo en base a sus atribuciones. La Segunda, debido al desconocimiento de
esta norma en los CVs, los mismos no cuentan con sus representantes en el
Comité Departamental de Aprobación de Proyectos (CDAP), Directorio Único
de Fondos (DUF) y el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS),
por este motivo los vigilantes realizan sus observaciones o reclamos de forma
directa ante estas instancias principalmente al FPS y no por intermedio de sus
síndicos, como debería ser.

La formación del CODEPES y las amplias atribuciones establecidas en el

Art. 13° de este Decreto, no han sido comprendidas por los CVs, creando
susceptibilidades y rechazo desde el principio, razón por la cual, no se conoce
la existencia de esta organización a la que muchas instituciones y ONGs
trataron de apoyar en su creación y funcionamiento, pero fueron suprimidos por
falta de legitimidad de la instancia competente para su creación, en este caso
los Concejos Municipales.

En algunos municipios en los que el GM colaboró para la creación del

CODEPES, fueron conformados con personas sin representación para esta
organización, en el que se incluyeron a empleados del GM, miembros del CV y
miembros de OTBs, con una carencia clara de representación del sector
productivo.
128
 El Art. 37° del presente Decreto, referido al Control Social de los recursos
HIPC II de la Cuenta Especial del Diálogo 2000, no son trascendentales para el
ejercicio del Control Social, pero especialmente para el desarrollo de la
población, cuando estos recursos, no son invertidos en los ítems establecidos
exclusivamente para la reducción de la pobreza conforme establece el Art. 13°
de la Ley del Diálogo. Más al contrario son destinados por los GMs a ítems
tradicionales cubiertos por los recursos de Coparticipación Tributaria,
estableciéndose un vacío jurídico por la falta de sanción de este punto en
especial.

ANALISIS DEL CAPÍTULO

A su vez, la lógica participativa inmersa en la dinámica de los

movimientos sociales, se vale de la acción directa como mecanismo indirecto
de denuncia y sanción. Ésta se expresa con marchas, paros, bloqueos, etc. Sin
embargo, no cuenta con recursos directos para la sanción (el derecho a veto,
recursos administrativos, y una institucionalidad contralor y judicial fuerte e
independiente).

En torno a la LPP, se construyo un gran número de normas

complementarias que puntualizan, amplían e interpretan el control social, entre
ellos el ejercicio pleno de la ciudadanía. Básicamente, toda esta normativa esta
destinada a fortalecer las atribuciones de los CVs. en el nivel municipal y la
ampliación posterior del control social a nivel departamental y nacional. Por otro
lado, en la operatoria del Control Social hay un problema de diseño en los
mecanismos de sanción aplicados por los CVs. La sanción no castiga al
infractor, sino penaliza al conjunto del municipio. Este aspecto genera conflictos
en el uso de instrumento de sanción. Aparentemente, la preocupación está más
centrada en la ingeniería del tinglado, antes que en el contenido y el carácter de
la participación social para el ejercicio del control social
129
 Se destaca, asimismo, la interrelación entre los CVs, los MDCSs y el
MNCS es débil y, en algunos casos, prácticamente inexistente. En otras
palabras, resulta difícil poder hablar de un “Sistema” de Control Social. Entre los
CVs y los MDCSs han surgido susceptibilidades en torno a la invasión de
competencias, lo que refleja la falta de claridad y de conocimiento respecto a
sus roles y funciones.

Finalmente en el presente Capítulo, se efectuó una valoración general y

explicación sobre los artículos analizados y estudiados en cada una de estas
Leyes y Decretos examinados del control social, los mismos que precisaron el
ámbito de contradicciones, imprecisiones y sobre posiciones, que constituyen
una base legal inadecuada y muy compleja para las organizaciones y
representaciones ciudadanas.

130
 CAPITULO IV
VALIDACIÓN DEL TRABAJO DE
INVESTIGACIÓN SOBRE EL CONTROL SOCIAL

Este capítulo nos permitirá evidenciar el poco conocimiento que se tiene

respecto al control social y en los actores que en la actualidad son quienes
llevan adelante el seguimiento a las actividades principalmente de los gobiernos
municipales, si bien es enteramente conocido del rol que deben desempeñar es
también cierto que no conocen las leyes que regulan este control y por ende
sus atribuciones competencias y limitaciones, es a falta de este conocimiento
que desconocen si es suficiente o no la regulación existente, veremos en el
desarrollo de las entrevistas y la información recopilada, que los ingresos
transferidos a las municipalidades con referencia a los de coparticipación
tributaria, no merecen un total seguimiento por parte de los Comités de
Vigilancia y las Organizaciones Territoriales de Base y mucho menos la
sociedad civil por desconocimiento cabal de los montos y destino de estos.

4.1.- ENTREVISTAS REALIZADAS A LOS COMITÉS DE

VIGILANCIA

De las preguntas efectuadas a los miembros del comité de vigilancia del

municipio de La Paz, podemos claramente evidenciar que en función de las
preguntas 1, 3 y 6 consideradas las de mayor preponderancia, que en relación
sobre las respuestas emitidas, es claramente evidenciable: a) El
desconocimiento casi total sobre lo que es el control social, b) se conoce a
quienes se encargo el control por cuanto todos responden que es la sociedad
en su conjunto representada por los comités de vigilancia y las organizaciones
131
territoriales de base y c) es notorio que las competencias que tienen estas
instituciones no son suficientes y que es necesaria la ampliación de la norma
positiva.

4.2.- ENTREVISTAS REALIZADAS A ORGANIZACIONES

TERRITORIALES DE BASE Y ASOCIACIONES
COMUNITARIAS

De las preguntas efectuadas a los presidentes de Juntas Vecinales y

Asociaciones Comunitarias Distritales del municipio de La Paz, podemos
claramente comprobar que en función de las preguntas 1, 3 y 5 consideradas
las de mayor preponderancia, se puede evidenciar en el cuadro siguiente y su
gráfica que se mantiene el criterio de falta de conocimiento acerca del concepto
de control social y se mantiene sobre quienes deben realizar este seguimiento,
también se desconoce si la norma es suficiente o debe profundizarse para
mejorar cualitativamente en el control sobre los recursos que se entregan a los
municipios por coparticipación tributaria.

132
 CUADRO COMPARATIVO DE ENTREVISTAS REALIZADAS A PRESIDENTES DE OTBs
No. Nombre Preg. 1 Preg 2 Preg 3 Preg 4 Preg 5 Preg 6 Preg 7
1 Fermín Quispe Callisaya No sabe Si Si No Si Si Si
2 Mary Hermosa Vargas No sabe No Si No Si Si No
3 Gloria Rua Salazar Si Si Si No No No sabe No sabe
4 Eduardo Martín Laguna No sabe Si Si Si Si No Si
5 Jacqueline Ramírez Segovia No No No sabe No No Si Si
6 Alejandro Noda Pérez No sabe Si No No No sabe Si No
7 Fausto Terrazas Robles Si Si No sabe No No No Si
8 Luís Gómez Álvarez No sabe No sabe No sabe No No sabe Si No sabe
9 Ramiro Moller Calcinas No sabe Si No sabe Si No sabe No Si
10 Jorge Capcha Chávez No sabe Si Si No Si No Si
11 Norberto Guachalla Paco No sabe Si Si No Si No Si
12 Valentín Amaru Choque No sabe Si Si No No sabe No Si
13 Gonzalo Calisaya Mamani No sabe Si No sabe No Si No sabe No sabe
14 Adrián Zegarra No sabe No sabe Si No No sabe Si No sabe
15 Jaime Flores Huanca No sabe No No sabe No sabe No sabe No Si
16 Francisco Hilara Laruta No sabe Si No No No sabe No No sabe
17 Modesto Villalobos Huanaco No sabe Si No sabe No No sabe No Si
18 Marco A. Lavayen Tamayo Si Si No No No sabe No Si
19 Willy Bueno Flores No sabe Si No sabe No No sabe No No
20 Pablo Quisbert Torres No sabe Si No sabe No sabe No sabe Si Si

21 Emilio Flores Katari No sabe Si Si No No sabe No sabe Si

Pregunta Si No No sabe/No responde Total

1 3 1 17 21
2 16 3 2 21
3 9 3 9 21
4 2 17 2 21
5 6 3 12 21
6 7 11 3 21
7 13 3 5 21
Sub totales 56 41 50 147

133
 Pregunta Si No No Responde Total
Sub totales 56 41 50 147

no sabe/ si
no resp. 38%
11%

no
28%

si no n resp.

FUENTE: Elaboración propia

134
 ENTREVISTAS REALIZADAS A PRESIDENTES DE OTBs
P 1: ¿Qué entiende por Control Social (CS)?

Pregunta Si No No Responde

1 3 1 17

pregunt a 1

si
no
n resp.

FUENTE: Elaboración propia

P 2: ¿Quiénes deben realizar el Control Social?

Pregunta Si No No Responde
2 16 3 2

pregunt a 2

si
no
n resp.

FUENTE: Elaboración propia

135
P. 3 ¿Conoce Ud. el CS como atribución y facultad más importante del CV establecida en la LPP?
Pregunta Si No No Responde
3 9 3 9

n r esp. si
43% 43%

no
14%

si no n r esp.

FUENTE: Elaboración propia

P 4: ¿Cómo describe Ud. la relación entre el Gobierno Municipal y el CV de La Paz?

Pregunta Si No No Responde
4 2 17 2

n r esp. si
10% 10%

no
80%

si no n r esp.

FUENTE: Elaboración propia

136
P 5: ¿Cree Ud. que las actuales disposiciones legales que regulan el ejercicio del CS sobre los
recursos provenientes de la PP son insuficientes y aisladas re la realidad social, y provoquen un
descontrol social? ¿Por qué?
Pregunta Si No No Responde
5 6 3 12

si
29%

n resp.
57%
no
14%

si no n resp.

FUENTE: Elaboración propia

P 6: ¿Cree Ud. que el CV y OTBs del Municipio de La Paz cumplen un efectivo y real CS? ¿Por qué?
Pregunta Si No No Responde
6 7 11 3

n r esp.
14%
si
33%

no
53%

si no n r esp.

FUENTE: Elaboración propia

137
P 7: ¿De acuerdo a su experiencia, qué hace falta en el CS para un ejercicio armonioso?
Pregunta Si No No Responde

7 13 3 5

n resp.
24%

no si
14% 62%

si no n resp.

FUENTE: Elaboración propia

138
 CUADRO COMPARATIVO DE ENTREVISTAS REALIZADAS A
REPRESENTANTES DE COMITES DE VIGILANCIA
No. Nombre Preg. 1 Preg. 2 Preg. 3 Preg. 4 Preg. 5 Preg. 6 Preg. 7 Preg. 8 Preg. 9

1 Ramiro Landivar Chavez Si Si No resp No Si Si Si Si Otras

2 Ernesto Larico Quispe No Si No No Si Si Si Si Otras
3 Pastora de Gutiérrez No resp No No resp No Si Si Si Si Otras
4 Mario Quisbert Chipana No resp No No resp No No Si Si No Otras
5 Augusto Quispe Pañuni No resp Si No resp No No Si Si No Otras

6 Jorge Vargas Herrera No resp No No resp Si No Si Si No Otras

7 René Mamani Choque No No Si Si Si Si Si No Otras
8 Elías Illanes Patón No resp Si No resp No Si Si No resp No Otras

9 Ángel Rodríguez Apaza Si Si Si No No No No resp Si Otras

10 Esteban Yana Charcas No resp Si No resp No Si Si Si Si Otras

11 Elizabeth C. de Méndez No resp Si Si No Si No Si Si Otras

Pregunta Si No Otras respuestas No sabe / No responde

1 2 2 7
2 7 4
3 3 1 7
4 2 9
5 7 4
6 9 2
7 9 2
8 6 5
9 11
Sub totales 45 27 11 16

139
 Pregunta Si No Otras respuestas No sabe / No responde
Sub totales 45 27 11 16

16% si
11% 46% no
otras resp
27% n sabe/n resp.

FUENTE: Elaboración propia

Pregunta Si No Otros No sabe / no responde

1 2 2 7
2 7 4
3 3 1 7
4 2 9
5 7 4
6 9 2
7 9 2
8 6 5
9 11

140
ENTREVISTAS REALIZADAS A REPRESENTANTES DE COMITÉS DE VIGILANCIA

P 1: ¿Qué entiende por Control Social?

no resp
18% no resp
18%

0%
64%

FUENTE: Elaboración propia

P 2: ¿Quiénes deben realizar el Control Social?

0%
36% 1
2
3
64%
4

FUENTE: Elaboración propia

141
P 3: ¿Conoce Ud. el CS como atribución y facultad más importante del CV establecida en la LPP?

0% 18%
1
2
3
4
82%

FUENTE: Elaboración propia

P 4: ¿Cómo describe Ud. la relación entre el GM y el CV de LP ?

27%
1
2
3
64% 9% 4
0%

FUENTE: Elaboración propia

142
P 5: ¿Qué problemas y dificultades ha enfrentado el CV en el ejercicio y cumplimiento de sus
atribuciones de CS?

0%
1
36%
2
3
64% 4

FUENTE: Elaboración propia

P 6: ¿Cree Ud. que las actuales disposiciones legales que regulan el ejercicio del CS sobre los
recursos provenientes de la PP son insuficientes y aisladas de la realidad social, y provoquen un
descontrol social? ¿Por qué?

18% 0%
1
2
3
4
82%

FUENTE: Elaboración propia

143
P 7: ¿Cree Ud. que las grandes limitaciones que tienen los CVs en el ejercicio de sus funciones de
CS, se deben principalmente a la existencia de vacíos jurídicos e insuficientes en nuestras leyes y
normas vigentes? ¿Por qué?

18%
0% 1
2
3
4
82%

FUENTE: Elaboración propia

P 8: ¿Cree Ud. que el CV y OTBs del municipio de La Paz cumplen un efectivo y real CS? ¿Por qué?

0%
1
45% 2

55% 3
4

FUENTE: Elaboración propia

144
P 9: ¿De acuerdo a su experiencia, qué hace falta en el CS para un ejercicio armonioso?

65

0%

1
2

100%

FUENTE: Elaboración propia

145
 CUADRO COMPARATIVO DE ENTREVISTAS REALIZADAS A
PRESIDENTES DE ASOCIACIONES COMUNITARIAS (ASOCOMs)
No. Nombre Preg. 1 Preg 2 Preg 3 Preg 4 Preg 5 Preg 6 Preg 7

1 Juana Bedregal Mendoza No resp Si No resp No No resp No Si

2 Félix Callisaya Quispe No resp Si No No No resp No No
3 Mary Gómez de Grandy No Si No No Si Si No
4 Alfredo Durán García No resp Si No resp No No resp No Si
5 Alfredo Barrera Si Si No resp No No No Si
6 Arturo Laura Sáenz No Si No resp No Si No resp Si
7 Macario Condori Huasco No resp Si Si No resp No Si No
8 Teofilo Lima Gonzáles No resp Si Si No Si No No
9 Ángel Paco Patzy No resp Si No resp No resp No resp No Si
10 Alfonso Pumacagua C. No Si No resp No Si No resp Si
11 Ana María de Terceros No resp Si No No No resp No No

Pregunta Si No No sabe/No Responde

1 1 3 7
2 11
3 2 3 6
4 1 8 2
5 4 2 5
6 2 7 2
7 6 5
8

Sub totales 27 28 22

Pregunta Si No No sabe/No Responde

Sub totales 27 28 22

146
 as ocom s

/n resp.
si
29%
35%

no
36%

si no /n resp.

FUENTE: Elaboración propia

ENTREVISTAS REALIZADAS A PRESIDENTES DE ASOCIACIONES

COMUNITARIAS (ASOCOMs)

P 1: ¿Qué entiende por Control Social?

Pregunta Si No No sabe/No Responde
1 1 3 7

si
9%
no
27%

/n resp.
64%

si no /n resp.

FUENTE: Elaboración propia

147
P 2: ¿Quiénes deben realizar el Control Social?
Pregunta Si No No sabe/No Responde
2 11

C1

si no /n resp.

FUENTE: Elaboración propia

P 3: ¿Conoce Ud. el CS como atribución y facultad más importante del CV establecida en la LPP?
Pregunta Si No No sabe/No Responde
3 2 3 6

Serie1; 18%

Serie1; 55%
Serie1; 27%

si no /n resp.

FUENTE: Elaboración propia

148
P 4: ¿Cómo describe Ud. la relación entre el GM y el CV de La Paz?
Pregunta Si No No sabe/No Responde
4 1 8 2

/n resp. si
18% 9%

no
73%

si no /n resp.

FUENTE: Elaboración propia

P 5: ¿Cree Ud. que las actuales disposiciones legales que regulan el ejercicio del CS sobre los
recursos provenientes de la PP son insuficientes y aisladas de la realidad social, y provoquen un
descontrol social? ¿Por qué?
Pregunta Si No No sabe/No Responde
5 4 2 5

si
/n resp. 36% si
46% no
/n resp.
no
18%

FUENTE: Elaboración propia

149
P 6: ¿Cree Ud. que el CV y OTBs del Municipio de La Paz cumplen un efectivo y real CS? ¿Por qué?
Pregunta Si No No sabe/No Responde
6 2 7 2

/n resp. si
18% 18%

no
64%

si no /n resp.

FUENTE: Elaboración propia

P 7: De acuerdo a su experiencia, ¿Qué hace falta en el CS para un ejercicio armonioso?

Pregunta Si No No sabe/No Responde
7 6 5

/n resp.
0%

no
45%

si
55%

si no /n resp.

FUENTE: Elaboración propia

150
 CUADRO COMPARATIVO DE ENTREVISTAS REALIZADAS A
CONCEJALES MUNICIPALES
No. Nombre Preg. 1 Preg 2 Preg 3 Preg 4 Preg 5 Preg 6 Preg 7 Preg 8

1 Miguel Quispe Callisaya Si Si Si Si Si Si Si Otras

2 Martín Renjel Luna No Si No No Si Si Si Otras

3 Hernán Paredes Muñoz Si Si No resp No No Si No Si
4 Nestor Veneros Gonzáles No No No resp No No No No Otras
5 David Barrientos Zapata No No Si No Si No Si No
6 Nicolas Huallpara Aruquipa No No Si Si No Si Si Otras

7 Rosario Aguilar Rodriguez No Si No resp No No Si No Otras

8 Luis Revilla Herrero N resp N resp No resp N resp No resp No resp No resp N resp
9 Gabriela Niño de Guzmán N resp N resp No resp N resp No resp No resp No resp N resp
10 Justina Quispe Condori N resp N resp No resp N resp No resp No resp No resp N resp
11 Juana Alanoca Cahuana N resp N resp No resp N resp No resp No resp No resp N resp

Pregunta Si No No Responde Otras respuestas

1 2 5 4
2 4 3 4
3 3 1 7
4 2 5 4
5 3 4 4
6 5 2 4
7 4 3 4
8 1 1 4 5
Sub totales 24 24 35 5

151
 Pregunta Si No No Responde Otras respuestas
Sub totales 24 24 35 5

otra
6% si
27%

n resp.
40%

no
27%

si no n resp. otra

FUENTE: Elaboración propia

ENTREVISTAS REALIZADAS A CONCEJALES MUNICIPALES

P 1: ¿Qué entiende por Control Social?

Pregunta Si No No Responde Otras respuestas

1 2 5 4 0

otra si
0% 18%
n resp.
36%

no
46%

si no n resp. otra

FUENTE: Elaboración propia

152
P 2: ¿Quiénes deben realizar el Control Social?
Pregunta Si No No Responde Otras respuestas

2 4 3 4 0

otra
0%
n resp. si
36% 37%

no
27%

si no n resp. otra

FUENTE: Elaboración propia

P 3: ¿Conoce Ud. el CS como atribución y facultad más importante del CV establecida en la LPP?
Pregunta Si No No Responde Otras respuestas
3 3 1 7 0

otra
si
0%
27%

n resp. no
64% 9%

si no n resp. otra

FUENTE: Elaboración propia

153
P 4: ¿Cómo describe Ud. la relación entre el GM y el CV de La Paz?
Pregunta Si No No Responde Otras respuestas
4 2 5 4 0

otra si
0% 18%
n resp.
36%

no
46%

si no n resp. otra

FUENTE: Elaboración propia

P 5: ¿Qué problemas y dificultades ha enfrentado el CV en el ejercicio y cumplimiento de sus

atribuciones de CS?
Pregunta Si No No Responde Otras respuestas
5 3 4 4 0

otra
0% si
n resp. 27%
36%

no
37%

si no n resp. otra

FUENTE: Elaboración propia

154
P 6: ¿Cree Ud. que las actuales disposiciones legales que regulan el ejercicio del CS sobre los
recursos provenientes de la PP son insuficientes y aisladas de la realidad social, y provoquen un
descontrol social? ¿Por qué?
Pregunta Si No No Responde Otras respuestas
6 5 2 4 0

otra
n resp. 0%
36% si
46%

no
18%

si no n resp. otra

FUENTE: Elaboración propia

P 7: ¿Cree Ud. que el CV y OTBs del Municipio de La Paz cumplen un efectivo y real CS? ¿Por qué?
Pregunta Si No No Responde Otras respuestas
7 4 3 4 0

otra
0%
n resp. si
36% 37%

no
27%

si no n resp. otra

FUENTE: Elaboración propia

155
P 8: ¿De acuerdo a su experiencia, qué hace falta en el CS para un ejercicio armonioso?
Pregunta Si No No Responde Otras respuestas
8 1 1 4 5

si
9% no
9%
otra
46%

n resp.
36%

si no n resp. otra

FUENTE: Elaboración propia

156
4.3.- DESEMBOLSOS REALIZADOS POR HACIENDA

Los desembolsos realizados por Hacienda al Gobierno Municipal de La

Paz nos permite evidenciar que las cantidades desembolsadas son
infinitamente superiores a los que se destinan a las obras que son controladas
por los comités de vigilancia, esto evidencia que discrecionalmente las
autoridades de turno utilizan estos fondos sin el debido seguimiento ordenado
por ley. Aspecto que demuestra el descontrol existente solo en los recursos
provenientes de coparticipación tributaria y ni que decir sobre los otros recursos
que maneja el municipio (ver anexos 1 y 1-A). En comparación con la Tabla de
ejecución presupuestaria del Gobierno Municipal de La Paz (ver anexo 2) de
acuerdo a cada una de las subalcaldías se evidencia claramente una enorme
diferencia que explica el descontrol sobre los recursos que mencionamos.

157
 CONCLUSIONES

1. A partir de la promulgación de la Ley de Participación Popular se

pone en vigencia el Control Social.

2. Se genera gran confusión por no tener una adecuada

conceptualización del Control Social.

3. Los actores sociales conocen su rol, pero desconocen los alcances,

atribuciones y competencias generadas por el Control Social.

4. Las disposiciones legales existentes son insuficientes, confusas y

aisladas de la realidad social.

5. A raíz de la insuficiencia legal los ejecutores del Control Social

enfrentan problemas y dificultades en el ejercicio de sus atribuciones.

6. De las entrevistas realizadas se desprende que es necesario

profundizar la ley que regule el Control Social; impartir a los actores
sociales sobre el mismo y despolitizar la elección de los operadores
del Control Social.

7. La demanda de capacitación es altamente recurrente. Existe una

percepción generalizada por parte de los operadores del control social
(CVs, OTBs, ASOCOMs, etc.) de que no cuentan con las
capacidades suficientes para poder ejercer sus funciones.

158
 RECOMENDACIONES

1. Tener un adecuado y coherente concepto de Control Social acorde con

la realidad nacional.

2. Tener un proyecto de ley que profundice las atribuciones, competencias

y alcances del Control Social.

3. Para evitar conflictos de competencias y atribuciones en los operadores

del Control Social se necesita llevar a cabo talleres, seminarios, cursos y
conferencias que capaciten a los actores sociales.

4. Tener entidades autónomas que se encarguen de llevar adelante un

efectivo Control Social.

5. Fortalecer las actividades de los operadores del Control Social.

159
 PROYECTO DE LEY
LA NECESIDAD DE PROFUNDIZAR EL CONTROL SOCIAL
SOBRE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE LA
COPARTICIPACIÓN TRIBUTARIA EN EL MARCO DE LA
NORMATIVA VIGENTE

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. ANTECEDENTES
En fecha 20 de abril de 1994 se promulgo la Ley 1551 de Participación Popular
como un novedoso proceso de participación municipalista sin precedentes, que
dió pie a la creación de Distritos Municipales, conformación de
Mancomunidades, elaboración de Planes de Desarrollo Municipal, generación
de Conflictos Limítrofes, Carrera Administrativa y Gobernabilidad con un
incipiente control social.

Para el efecto, fueron creados los Comités de Vigilancia de los Municipios de

Bolivia en fecha 20 de abril de 1994, mediante Ley 1551 de Participación
Popular y sus Decretos Reglamentarios: Decreto Supremo N° 23858 del 9 de
septiembre de 1994 y Decreto Supremo N° 24447 del 20 de diciembre de 1996,
como uno de los pilares fundamentales del control social, con el objeto de
promover y consolidar el proceso de participación ciudadana en la vida jurídica,
política, económica y social del país.

Para poner en práctica la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza

(EBRP), el Gobierno Nacional promulgó el 31 de julio de 2001 la Ley 2235, del
Diálogo Nacional, que es el principal instrumento legal para luchar contra la
pobreza, basada en el fortalecimiento de la Participación Popular y una activa

160
participación de las organizaciones sociales tanto en la planificación municipal
como en las labores de control social ahora extensivas a los niveles de la
administración departamental y nacional del Estado Boliviano en el manejo de
los recursos provenientes del alivio de la deuda.

La Ley 2235 del Diálogo Nacional, que deroga el Artículo 10, inciso a) de la Ley
1551 de Participación Popular y el Artículo 15 del Decreto Reglamentario
24447 de los comités de vigilancia, establece en su Artículo 27, parágrafo II,
que los comités de vigilancia tendrán, además de las ya reconocidas por
disposiciones legales vigentes, la facultad de vigilar y controlar la totalidad de
los recursos administrados por los Gobiernos Municipales, incluyendo los
recursos de la Cuenta Especial del Diálogo 2000.

La Nueva Constitución Política del Estado aprobada en Referéndum Nacional

de 25 de enero de 2009, textualmente establece en el parágrafo II del Artículo
241, que la sociedad civil organizada ejercerá el control social a la gestión
pública en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones
públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales, asimismo,
establece en el numeral 3 del Artículo 242, que se desarrollará el control social
en todos los niveles del gobierno y las entidades territoriales autónomas,
autárquicas, descentralizadas y desconcentradas.

II. JUSTIFICACIÓN

Desde la implementación de la Ley de Participación Popular, Bolivia ya no es la

misma, el escenario ha sido modificado sustancialmente. Aquellos actores
tradicionalmente postergados en sus aspiraciones y siempre excluidos de los
ámbitos políticos, sociales y, sobre todo económicos del país, se han convertido

161
en protagonistas del enorme desafío que implica encarar el desarrollo en
sociedades atrasadas como la nuestra.

El funcionamiento del Comité de Vigilancia, está basada en las variadas normas

promulgadas desde la Ley 1551 de Participación Popular, Decretos
Reglamentarios, Ley 2028 de Municipalidades y la Ley 2235 del Diálogo
Nacional, mismo que se puede decir que ha pasado por tres momentos: el
primero la priorización del control social en un tiempo de hegemonía estatal en
el control; un segundo momento que responde a la promulgación de normas
para el control social y su puesta en marcha como un modelo social corporativo;
y un tercer momento con el Jubileo 2000 y el Diálogo Nacional que da
nacimiento al Mecanismo de Control Social.

Por otro lado, El foso de distanciamiento existente entre gobiernos municipales

y sociedad civil tampoco muestra señales de haberse cerrado o disminuido de
manera importante, lo que esta ocasionando problemas y dificultades al Comité
de Vigilancia y OTB’s, tanto en las capitales como en las provincias, no han
podido desarrollar, menos consolidar sus atribuciones de Control Social sobre
los recursos de la Coparticipación Tributaria, para no hablar ya de sus otras
facultades en relación a las demás competencias transferidas a los municipios.
Si bien se han registrado algunos casos notables de intervención ciudadana
directa para impedir actos administrativos poco claros o dudosos, derivando en
la destitución de alcaldes y munícipes, esos movimientos casi nunca, salvo
excepciones, sirvieron para cualificar la administración local, sino todo lo
contrario.

El Control Social en el nivel municipal y en las mancomunidades municipales,

se ejercerá por medio de la sociedad civil organizada en cumplimiento al
parágrafo II del Artículo 241 y numeral 3 del Artículo 242 de la Nueva

162
Constitución Política del Estado aprobada en Referéndum Nacional de 25 de
enero de 2009

La sociedad civil organizada en operadores del control social, tendrán la

facultad de vigilar y controlar la totalidad de los recursos administrados por los
Gobiernos Municipales, incluyendo los recursos de la Cuenta Especial del
Diálogo 2000, además de las ya reconocidas por disposiciones legales.

Los acontecimientos históricos nos demuestran y justifican que las reformas

jurídicas implementadas sobre el ejercicio del Control Social de los recursos
provenientes de la Coparticipación Tributaria y Alivio de la Deuda, son
insuficientes y aisladas de la realidad social que no responden a las condiciones
sociales económicas y jurídicas en las que se desenvuelven la mayoría del
pueblo, lo que ha generado un descontrol social, dando lugar a la falta de
equidad distributiva de los recursos e igualdad social, incumplimiento de los
instrumentos de Control Social (PDM, POA, Ejecuciones Presupuestarias, etc.),
mala administración y malversación de los recursos, corrupción, uso indebido
de influencias y la constante postergación de las regiones.

III. CONCLUSIÓN

Al Comité de Vigilancia se le reconoció por primera vez la potestad legal de

control, de un órgano de la sociedad civil sobre un órgano público, auque
anteriormente ya se contaba con algunas formas de control, sin embargo, la
realidad no ha sido tan clemente con los Comités de Vigilancia, quienes
enfrentan enormes problemas y dificultades para cumplir su doble propósito de
Control y Articulación del Gobierno Municipal con la población.

Las disposiciones legales insuficientes y aisladas del contexto social que

regulan el ejercicio del control social, traducidas en acciones, efectos e
163
impactos de las políticas públicas de la esfera estatal, provocaron también:
reacción, tensión, conflictos, estados de emergencia en los barrios y
comunidades, movilizaciones y presión social sobre la administración pública, y
finalmente el descontento generalizado de la sociedad civil por la falta de
atención de sus demandas y propuestas por los vacíos jurídicos existentes y los
preocupantes niveles de corrupción que se dan en la esfera público estatal,
agregado a todo ello, la inexistencia de escenarios de participación social y
control real de la ejecución planificada de los proyectos de inversión en los
Gobiernos Municipales.

En cumplimiento a la Nueva Constitución Política del Estado aprobada en

Referéndum Nacional de 25 de enero de 2009, en el parágrafo II del Artículo
241 y numeral 3 del Artículo 242, se establece que el control social a la gestión
pública en el nivel municipal y en las mancomunidades municipales se ejercerá
por medio de la sociedad civil organizada, en operadores del control social,
quienes tendrán la facultad de vigilar y controlar la totalidad de los recursos
administrados por los Gobiernos Municipales, incluyendo los recursos de la
Cuenta Especial del Diálogo 2000, además de las ya reconocidas por
disposiciones legales. Un decreto reglamentario especificará la forma de
organización de los operadores del control social.

Por lo anteriormente expuesto en antecedentes y justificativos, corresponde

hacer viable el presente Proyecto de Ley que complemente la Ley 2235 del
Diálogo Nacional del 31 de julio de 2001, que profundice los artículos referidos
al Control Social sobre los recursos provenientes de la coparticipación tributaria
transferidos a los gobiernos municipales, debido a que esta normativa es
insuficiente y aislada de la realidad social.

164
 PROYECTO DE LEY

EL HONORABLE CONGRESO NACIONAL

D E C R E T A:

ARTÍCULO 1.- (OBJETO).- La presente ley tiene por objeto complementar la

Ley 2235 del 31 de julio de 2001, para profundizar los artículos referidos al
control social que hacen a los recursos de coparticipación tributaria transferidos
a los gobiernos municipales, debido a que esta normativa es insuficiente y
aislada de la realidad social.

ARTÍCULO 2.- (PROFUNDIZACIÓN).- Se profundiza los parágrafos I, II y III del

Artículo 27 de la Ley 2235 del Diálogo Nacional de la siguiente manera:

“Artículo 27.- (OPERADORES DEL CONTROL SOCIAL)

I. El Control Social a la gestión pública en el nivel municipal y en las

mancomunidades municipales, se ejercerá por medio de la sociedad civil
organizada en cumplimiento al parágrafo II del Artículo 241 y numeral 3
del Artículo 242 de la Nueva Constitución Política del Estado aprobada
en Referéndum Nacional de 25 de enero de 2009.

II La sociedad civil organizada en operadores del control social, tendrán la

facultad de vigilar y controlar la totalidad de los recursos administrados
por los Gobiernos Municipales, incluyendo los recursos de la Cuenta
Especial del Diálogo 2000, además de las ya reconocidas por
disposiciones legales. Un decreto reglamentario especificará la forma de
organización de los operadores del control social.

165
III. Dentro del Plan de Desarrollo Mancomunitario, los operadores de la
sociedad civil organizada conformarán la instancia de control social”.

Remítase al Poder Ejecutivo, para fines constitucionales.

Es dada en la Sala de Sesiones del Honorable Congreso Nacional

166
 BIBLIOGRAFIA

• AYO, Diego, El control social en Bolivia: una reflexión sobre el Comité de

Vigilancia, el Mecanismo de Control Social y demás formas de control social,
Santa Cruz, 2004.

• BOLETÍN CONTROL SOCIAL N° 41, Comisión Episcopal de Pastoral Social -

CEPAS de la Iglesia Católica Boliviana

• CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE BOLIVIA 1967

• CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE BOLIVIA 2004

• CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE BOLIVIA 2009

• CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA 1991

• CUNILL GRAU, N., Responsabilización por el Control Social, 2000.

• DECRETO SUPREMO 23858, Reglamento de la Organizaciones Territoriales

de Base, 9 de septiembre de 1994, La Paz, Gaceta Oficial de Bolivia

• DECRETO SUPREMO 23813, Reglamento de los Aspectos Económicos y

Patrimoniales, La Paz, Gaceta Oficial de Bolivia

• DECRETO SUPREMO 24447, Reglamentación Complementaria de las Leyes

1551 y 1654, La Paz, Gaceta Oficial de Bolivia

167
• DECRETO SUPREMO 24790, Del Fondo de Control Social, La Paz, Gaceta
Oficial de Bolivia.

• DECRETO SUPREMO 26130, Administración del Fondo de Control Social, La

Paz, Gaceta Oficial de Bolivia.

• DECRETO SUPREMO 26142, De Mancomunidades, La Paz, Gaceta Oficial de

Bolivia

• DECRETO SUPREMO 26564, Reglamento a la Ley 2235, La Paz, Gaceta

Oficial de Bolivia

• DELEGACIÓN PRESIDENCIAL ANTICORRUPCIÓN Propuestas para la

mejoría del control social en Bolivia, 2004

• ESPAÑA, Raúl, ROZO, Paola, ESPAÑA, José Luís, PERES, José Antonio, El
Control Social en Bolivia, La Paz Bolivia, 2005,

• ESTRATEGIA BOLIVIANA DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA, Unidad

de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE), La Paz, 2002

• FUNDAPPAC, KAS y ASPABOL, Reforma del Estado, Gobernabilidad y

Desarrollo, Ciclo de Conferencias, Descentralización y Participación Popular,
2002

• HARO BÉLCHEZ, Comités de Control y Vigilancia Ciudadana, 1998

• LEY 1551 DE PARTICIPACIÓN POPULAR, promulgado el 20 de Abril de

1994, La Paz, Gaceta Oficial de Bolivia

168
• LEY 2235 DEL DIÁLOGO NACIONAL, promulgada el 31 de julio de 2001, La
Paz, Gaceta Oficial de Bolivia

• LEY 2028 DE MUNICIPALIDADES, aprobada el 28 de Octubre de 1999, La

Paz, Gaceta Oficial de Bolivia

• LEY 2296 DE GASTOS MUNICIPALES, promulgada el 20 de diciembre de

2001, La Paz, Gaceta Oficial de Bolivia.

• MAYDANA CHOQUE, Raúl, Comité de Vigilancia, Participación y Control

Social en el Modelo Municipalista de Descentralización del Estado Boliviano, La
Paz Bolivia, Junio 2003

• MOLINA SAUCEDO, Carlos Hugo, Bolivia la Participación Popular en cifras,

1996

• SÁNCHEZ FLORES, Veedurías de control 1995.

• URIOSTE Y BALDOMAR, 1996: 33

• VÁZQUEZ NAVA, Control y Vigilancia1991:306

169