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TUTELA DEL ADMINISTRADO Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

Daniel Márquez

Sumario: I. Antecedentes. II. ¿Administrado o cliente? La diferencia se-

mántica y contextual. III. Tutela judicial efectiva y contencioso administra-
tivo mexicano. IV. El giro individualista en el contencioso administrativo
mexicano. V. Tutela del administrado y contencioso administrativo: las dis-
torsiones de un sistema. VI. Conclusiones. VII. Bibliografía.

I. Antecedentes1

En materia de justicia administrativa nos encontramos ante una situación

excepcional, somos testigos privilegiados de sus transformaciones, el conten-
cioso administrativo evoluciona del juicio al acto para tutelar los intereses de
los administrados.
Juan Carlos Benalcázar Guerrón opina que “El proceso contencioso
administrativo tiene por finalidad lograr que, de modo eficaz y efectivo, la
administración se someta al derecho, al tiempo que se busca la efectiva vi-
gencia y eficacia del derecho de los administrados”.2
Nuestro contencioso administrativo cuenta con influencias españolas y
francesas, entre ellas la audiencia y los recursos de exceso y desvío de poder3
creados por la jurisprudencia del Consejo de Estado francés.

1 Para el desarrollo de esta parte del trabajo me apoyo en una obra anterior de mi auto-
ría denominada Los procedimientos administrativos materialmente jurisdiccionales como medios de control
en la administración pública, editada por el IIJ, UNAM.
2 Benalcázar Guerrón, Juan Carlos, Derecho procesal administrativo ecuatoriano, jurisprudencia,
dogmática y doctrina, Quito, Andrade y Asociados, 2007, p. 39.
3 Héctor Fix-Zamudio afirma que: “Debe recordarse, como una de las creaciones de
mayor significado de la jurisprudencia del propio Consejo de Estado, el concepto de desvia-
ción de poder, como instrumento para el examen de las facultades discrecionales de las au-
toridades administrativas, que anteriormente escapaban al control judicial” (Fix-Zamudio,

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62 Daniel Márquez

Además, a esta institución se le ha caracterizado de diversas formas:

1) como contienda administrativa, en la que interviene la administración
como poder público; 2) como acción administrativa, o sea, el poder de diri-
girse a los órganos jurisdiccionales solicitando la modificación del acto ad-
ministrativo concreto que causa perjuicio al solicitante; 3) como pretensión
procesal administrativa, esto es, una declaración de voluntad por la que se
pide a los órganos administrativos la reforma de ciertos actos administrati-
vos, y 4) como una institución destinada al examen de las pretensiones de
contenido administrativo.4
Desde el punto de vista histórico, por las limitantes del presente traba-
jo, solo nos ocuparemos del impacto que tuvo y tiene el Consejo de Estado
francés en el diseño de la justicia contencioso administrativa. Además, como
esa institución crea el contencioso administrativo objetivo y, posteriormen-
te, en ese mismo país, evoluciona a un contencioso administrativo de tutela
de derechos subjetivos, sirve de punto de contraste con el mexicano.
Iniciaremos con su evolución histórica. En la Ley de Organización Judi-
cial francesa 16-24 de agosto de 1790, título segundo, artículo 13, siguiendo
el dogma estricto de separación de funciones —“poderes” —, plasmado en el
artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano,
se establecía:

Las funciones judiciales son distintas y quedarán siempre separadas de las

funciones administrativas; los jueces no podrán, bajo pena de prevariación,
estorbar, de cualquier manera que sea las operaciones de los cuerpos ad-
ministrativos ni citar ante ellos a los administradores por razón de sus fun-
ciones.

Lo que implicaba la obligación de la administración pública de generar

sus propios mecanismos de control de la legalidad de los actos dictados en
sede administrativa. Así, la Asamblea de 1790 deja el control de la legalidad
en los actos de la administración en manos del Poder Ejecutivo. A partir de
la Constitución 12 frimario del año VIII (1799) esta tarea se encomendará al
Consejo de Estado. En la evolución del Consejo de Estado podemos identi-
ficar tres periodos:
a) De 1799 hasta la ley del 24 de mayo de 1872, de la que destaca el de-
creto del 11 de junio de 1806 por el que se crea una comisión de lo conten-
cioso; en el decreto del 22 de julio de 1806 se publica un reglamento sobre

Héctor, Introducción a la justicia administrativa en el ordenamiento mexicano, México, El Colegio

Nacional, 1983, p. 64).
4 González Pérez, Jesús, Derecho procesal administrativo, Madrid, Instituto de Estudios Polí-
ticos, 1955, pp. 104 y ss.

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los negocios llevados al Consejo de Estado y se establece un procedimiento

para ventilar las cuestiones contenciosas.
Las ordenanzas del 2 de febrero y 12 de marzo de 1831 elevan a rango
público las audiencias, en las que el consejo resuelve la materia contenciosa.
El 3 de marzo de 1849 se instituye una sección de nueve consejeros dentro
del Consejo de Estado, a la que se otorga jurisdicción propia, erigiéndola en
un verdadero tribunal.
Por decreto del 25 de enero de 1852 se torna al esquema de justicia rete-
nida, dejando las resoluciones del Consejo de Estado como simple opinión;
y se divide los asuntos en los que permiten el patrocinio de abogado y los
que no lo permiten; de los primeros conoce la Asamblea Pública del Conse-
jo; de los segundos conoce la sección del contencioso.
b) La segunda etapa transcurre de la ley del 24 de mayo de 1872 hasta
la ordenanza del 31 de julio de 1945. Con la Ley del 24 de mayo de 1872
se erige al Consejo de Estado en el órgano soberano para resolver la mate-
ria contencioso-administrativa, así como de las demandas de anulación por
exceso de poder; además, se abandona el esquema de jurisdicción retenida
y principia la jurisdicción delegada.
En esta fase el Consejo funciona en asamblea general; en secciones para
los negocios de la administración activa, como órgano de consulta, y para el
contencioso administrativo como órgano de resolución, con tres estructuras
especializadas: la asamblea pública del consejo, la sección ordinaria de lo
contencioso y la sección especial de lo contencioso.
c) La tercera abarca de la ordenanza del 31 de julio de 1945 hasta sus
reformas. Así, el 31 de julio de 1945 se expide el decreto que une en un có-
digo los textos legales dispersos relacionados con el Consejo de Estado, y en
la ley del 8 de agosto de 1950 reemplaza a los consejos de prefectura por
tribunales administrativos de primera instancia, transformando al Consejo
de Estado en tribunal de apelación respecto de las decisiones tomadas por
dichos jueces de primera instancia.
Por decretos 73-682 y 73-683 del 13 de julio de 1973 se emite el Código
de los Tribunales Administrativos, para regular la organización y funciona-
miento de órganos jurisdiccionales administrativos de primera instancia; el
1o. de agosto de 1975 se expide un reglamento para la organización y ope-
ración del Consejo de Estado.
Las leyes 87-1127 del 31 de enero de 1987, 88-097 del 2 de septiembre
de 1988 y 88-905 del 3 de septiembre de 1988, permiten la creación de las
cortes administrativas de apelación, acercando el esquema vigente en Fran-
cia a un sistema de organización judicialista en la jurisdicción administra-
tiva; se atribuyen al Consejo de Estado facultades de: a) juzgador en única

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64 Daniel Márquez

instancia en asuntos de trascendencia nacional; b) juez de apelación para

ciertos asuntos, y c) juez de casación en relación con los tribunales adminis-
trativos y las cortes administrativas de apelación.
La segunda reforma se enderezó hacia el procedimiento administrativo,
instituyendo medidas cautelares, como son: las de référé expertise, que puede
acordar dentro del procedimiento una serie de medidas útiles de carácter
pericial o para el desarrollo de la instrucción, aun sin decisión administrati-
va previa; référé provision, que es una forma de garantizar los daños al acree-
dor que inicia una demanda de fondo o de hacer frente a la responsabilidad
patrimonial del estado.
La tercera tiene como objetivo la ejecución de sentencias, aunque no
modifica el sistema de remisión a la autoridad administrativa, crea una ins-
tancia aclaratoria a favor de los ministros en cuya unidad administrativa se
haya declarado nulo el acto, para proveer a su ejecución.
Sobre estas medidas se afirma que alteran sustancialmente la posición
de la jurisdicción contencioso-administrativa, puesto que se trata de im-
pedir los frecuentes abusos de la autotutela y ofrecer a los ciudadanos ins-
trumentos prácticos de defensa fuera del paradigma tradicional del excès de
pouvoir.5
Adentrándonos en el análisis del contencioso francés, tenemos que el 15
y 16 de mayo de 1990 se emitieron los decretos 90-400 y 90-416, por medio
de los cuales se introdujeron una serie de reformas para facilitar o acelerar
la ejecución de las sentencias, incrementando las atribuciones de la sección
instructora y medios de represión para los responsables de la inejecución de
las sentencias. Eduardo García de Enterría considera que con esta reforma
“Se ha operado una transformación del sistema tradicional de largo alcan-
ce [...] sin ninguna ‘ruptura’ con todo el proceso histórico precedente, sino
como un paso adelante del mismo en vector dinámico y de desarrollo”.6
Ante el Consejo de Estado se pueden tramitar cuatro tipos de procedi-
mientos:
I. Contencioso objetivo o de anulación, que se dirige a controlar la le-
galidad de los actos de la administración tutelando el cumplimiento de las
normas jurídicas en los actos de la administración, lo que se realiza a través
de dos técnicas: a) el recurso por exceso de poder, y b) el recurso de desvío de
poder.
II. Contencioso de plena jurisdicción, que se encamina a la protección
de los derechos públicos subjetivos de los administrados. Aquí el juez puede

5 García de Enterría, Eduardo, Hacia una nueva justicia administrativa, 2a. ed., Madrid,
Civitas, 1992, p. 170.
6 Ibidem, p. 225.

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confirmar, anular o modificar el acto impugnado. Las materias que regula

son: 1. los contratos administrativos; 2. la responsabilidad de la administra-
ción y la de sus funcionarios, y 3. litigios de naturaleza pecuniaria.
La diferencia entre el contencioso administrativo de anulación y el de
plena jurisdicción consiste en que en el primero el juez se limita a declarar
la nulidad del acto; en el segundo surte a las pretensiones del demandante
adoptando las medidas necesarias.7
III. Contencioso de interpretación, que comprende la interpretación
en reenvío de tribunales judiciales en el que se invita a las partes para que
se dirijan a un juez administrativo para solucionar una cuestión litigiosa
en materia administrativa como acto prejudicial, y el recurso directo de
interpretación en el cual se solicita directamente a un juez administrativo
la interpretación de un acto o de una resolución, ambos administrativos, y
IV. Contencioso de represión, para aplicar sanciones a los particulares
que no adaptan su conducta a las reglas de derecho administrativo.
Así, atendiendo a las reformas realizadas en la legislación administra-
tiva francesa de 1988 y 1990, Eduardo García de Enterría afirma que: “El
paradigma histórico del excès de pouvoir ha sido de pronto encontrado in-
admisible, incapaz de explicar los nuevos valores del Estado de derecho,
las nuevas demandas sociales”. Después de estimar que este paradigma ha
muerto, sostiene que “el nuevo paradigma me parece estar en el principio
de la tutela judicial efectiva de derechos verdaderos de los ciudadanos”.8
Pero no debemos olvidar que el contencioso administrativo es un ver-
dadero litigio jurisdiccional en el que las partes se sujetan al imperio de un
órgano contencioso administrativo, para establecer la legalidad de un acto
de la administración activa o controvertir la actuación de la misma, por lo
que nos encontramos ante un proceso administrativo.9
No obstante, en el contencioso administrativo mexicano la experiencia
reciente, a partir de la emisión de la Ley Federal de Procedimiento Conten-
cioso Administrativo de 2006, en cuestiones procesales es contradictoria,
ya que por un lado se establecen medidas que tutelan los derechos de los
administrados, como las medidas cautelares y mecanismos para la ejecución
de las sentencias; y, por el otro, se acude a las técnicas de la jurisdicción co-
mún, y se complican los procedimientos al incorporar instituciones procesa-

7 Vásquez Alfaro, José Luis, Evolución y perspectiva de los órganos de jurisdicción administrativa
en el ordenamiento mexicano, México, UNAM, 1991, p. 55.
8 García de Enterría, Eduardo, Hacia una nueva justicia administrativa, p. 100.
9 González Pérez, Jesús, Derecho procesal administrativo mexicano, 2a. ed., México, Porrúa-
UNAM, 1997, p. 12.

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66 Daniel Márquez

les propias del derecho dispositivo de corte liberal,10 con un marcado senti-
do pragmático. A esta transformación la denomino “el giro individualista”.
Así, debemos preguntarnos: ¿la evolución del contencioso administrati-
vo mexicano contribuye a la tutela efectiva de los intereses de los adminis-
trados?, ¿la tutela de los intereses de los administrados se realiza mejor en
el giro individualista?, ¿el giro individualista incorpora instrumentos en el
contencioso administrativo que inhiben de alguna manera la tutela de los
derechos de los administrados?
En la presente exposición formularemos una crítica al esquema del con-
tencioso administrativo sustentado en instituciones derivadas del giro indivi-
dualista, que en nuestra opinión se encamina más a la tutela de los intereses
de la propia administración; esto es, de sus burocracias, que a la tutela de los
derechos de los administrados.

II. ¿Administrado o cliente? la diferencia

semántica y contextual

Sabemos que la finalidad del recurso contencioso administrativo11 no es

un recurso mentado desde la propia administración y en propio interés, sino
que es un heterocontrol (valga el término) un control arbitrado por auténti-
cos jueces, un control jurisdiccional pura y simplemente, y, por consiguiente,
en interés de los demandantes.12
Lo que explica que para Eduardo García de Enterría este control se
vincule con la tutela judicial efectiva; esto es, el contencioso administrativo
es un proceso de tutela de los intereses del administrado.
No obstante, a partir de la emergencia del paradigma de la calidad, con
la aparición de las normas de la familia ISO (International Organization for
Standardization)13 en 1947: “Las nuevas corrientes administrativas que van
evolucionando a los conceptos de administración, organización, liderazgo,
10
Para Cipriano Gómez Lara, el proceso dispositivo es característico del liberalismo indi-
vidualista, en que las partes pueden disponer del proceso (véase Gómez Lara, Cipriano, Teoría
general del proceso, 10a. ed., México, Oxford University Press, 2004, pp. 59 y 60).
11
No vamos a entrar al debate sobre el carácter del contencioso administrativo como
recurso o como juicio, ya que ahora interesa destacar que es un control de la legalidad de los
actos de la administración pública.
12
García de Enterría, Eduardo, La lucha contra las impunidades del poder en el derecho adminis-
trativo (poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos), 2a. ed., México, Civitas, 1997,
p. 21.
13
Para un estudio más detallado de la ISO, véase Márquez Gómez, Daniel, La aplicación
de las normas de la International Organization for Standardization (ISO) a la administración pública,
México, FMJA-AIDA-IDEA-FEJ, 2007.

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etcétera, en las empresas privadas, han puesto un énfasis primordial en lo

que se ha denominado «enfoque de orientación al cliente»”.14
Desde este punto de vista, una empresa será exitosa si ofrece un bien o
servicio de calidad y logra satisfacer las necesidades de sus clientes. La rein-
geniería de negocios y el enfoque de calidad total consideran dentro de sus
esquemas conceptuales esta idea de orientación al cliente.15
Así, la calidad ya no se ve como un valor, como algo susceptible de in-
corporarse a un bien o servicio, sino que ahora se entiende como una per-
cepción, como algo que satisface al demandante de un bien o servicio. La
calidad es entonces simplemente cumplir con los requisitos del cliente.16
Esta forma de incorporar la calidad a la administración no es solo para
las empresas privadas. En la administración pública también aparece como
la panacea para una administración pública eficiente y eficaz.
No obstante, el problema que enfrentan los gobiernos cuando se quie-
ren sumar al ISO es que carecen de enfoque a calidad, enfoque al cliente,
controles estadísticos, procesos y procedimientos bien definidos, programas
de capacitación, políticas de calidad. Generalmente requieren de un asesor
en ISO para ayudarlos a certificarse.17
Así, se proponen una serie de políticas de calidad en el gobierno, entre
las que se encuentran: 1) todas las actividades de gobierno deben orientarse
hacia el servicio; 2) el servicio lo define el cliente según el beneficio perci-
bido; 3) las actividades que no cuentan con clientes o que no perciben un
beneficio deberán ser eliminadas; 4) las dependencias y entidades deberán
realizar su planeación estratégica anual de acuerdo con el Plan Estatal de
Desarrollo, necesidades y expectativas de sus clientes, y 5) todas las depen-
dencias y entidades deberán comprometerse con la administración de cali-
dad conforme a los objetivos y estrategias de este programa.18
En este contexto, el administrado cede el paso al “cliente” en la admi-
nistración pública, pero ¿qué se entiende por cliente? El cliente (del latín
cliens, -entis), es la persona que utiliza con asiduidad los servicios de un pro-
fesional o empresa; también es el parroquiano, o sea, la persona que acos-
tumbra a ir a una misma tienda; por último, puede ser la persona que está
bajo la protección o tutela de otra.

14
Chávez Lozano, Fausto Ascensión, Calidad en la administración pública, visible en http://
www.universidadabierta.edu.mx/Biblio/C/ChavezFausto_CalidadAdmonPub.htm, consultada el 8 de
mayo de 2008. Documento en poder del autor.
15
Idem.
16
Idem.
17
Idem.
18
Idem.

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68 Daniel Márquez

En cambio, el administrado o administrada (del participio de adminis-

trar), es un adjetivo que se predica de una persona sometida a la jurisdicción
de una autoridad administrativa. Una de las primeras diferencias es que
gramaticalmente “cliente” es un sustantivo, o sea, es el eje de una relación
mercantil; en cambio, “administrado” es un adjetivo que califica a un go-
bernado, esto es, que forma parte de una relación jurídico-política.
Para Jesús González Pérez, el administrado es esa persona que aparece
al lado de o frente a la administración pública. Es “ese público para el que
existen directa o indirectamente, los servicios públicos” el que los sostiene
con la participación de sus cargas y se beneficia de sus prestaciones.19
Por otra parte, para el autor relacionado el concepto de administrado
tiene dos notas esenciales: a) el sometimiento al derecho administrativo, y b)
que no es titular de un órgano administrativo.20
Además, según nuestro autor, del administrado se predican una serie de
principios generales, entre éstos: a) el principio de legalidad, considerado
como la sumisión de todos y cada uno de los órganos del Estado y demás
entes públicos a un orden jerárquico de normas; b) el principio de igualdad;
c) principio de subsidiariedad, o sea, la administración pública solo debe in-
tervenir en la medida en que resulte estrictamente indispensable para lograr
la finalidad pretendida; d) principio de administración eficiente, o sea, una
administración eficaz que cumpla los fines encomendados, y e) principio de
acceso a la justicia: el administrado debe tener garantizado el acceso a los
órganos de jurisdicción, para formular su pretensión, cualquiera que ésta
sea, frente a los órganos administrativos.21
El principio de acceso a la justicia puede ser formal (adjetiva) y material
(sustantiva), por lo que contiene el derecho de acceso a la jurisdicción, lo
que implica que el administrado tiene derecho a la tutela de sus pretensio-
nes derivadas del derecho objetivo; esto es, tiene derecho a la tutela judicial
efectiva.
Además, el administrado tiene derecho a: 1. el funcionamiento de la ad-
ministración y a las prestaciones de los servicios administrativos; 2. a la le-
galidad de los actos de la administración, y 3. a la reparación de los daños
derivados del funcionamiento irregular de la administración.22
Como se advierte, la diferencia semántica es enorme. La idea de cliente
se relaciona con el uso cotidiano de ciertos servicios; el acudir periódica-

19
González Pérez, Jesús, El administrado, México, FUNDAP, 2003, p. 31.
20
Ibidem, pp. 31 y 32.
21
Ibidem, pp.49-116.
22
Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 39a. ed., México, Porrúa, 1999, p. 417.

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TUTELA DEL ADMINISTRADO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 69

mente a una tienda o el colocarse en determinada relación de tutela; en

cambio, el administrado se encuentra sujeto —en relaciones de supra a
subordinación— a una autoridad administrativa, y, por lo tanto, como diría
Hans Kelsen, es centro de imputación de derechos y obligaciones, porque
esa sujeción solo puede ser producto de la ley.
Pero existe algo más significativo: el cliente solo puede reclamar ante la
deficiencia del bien o servicio, y obtener su cambio o la devolución de su di-
nero; en cambio, el administrado tiene derecho a los servicios públicos, a la
justicia, a la transparencia, a la reparación del daño y, por supuesto, a exigir
cuentas a todo agente de la administración pública.
El cliente no participa en la empresa que le vende el bien o le presta
el servicio; en cambio, el administrado es primus inter primus, porque en un
Estado de derecho, como ciudadano es titular de la soberanía, y con su ac-
tuación, vía el voto, el pago de impuestos, el ejercicio de sus derechos ciuda-
danos, coadyuva con otros ciudadanos a la conformación y funcionamiento
del gobierno; además, concurre a generar las leyes que lo vinculan.
En el esquema de “enfoque al cliente”, el “servicio” se define en tér-
minos de los “beneficios” y “expectativas” del “cliente”; esto es, desde una
percepción fuertemente subjetiva, que se opone, en alguna medida, con
la pretensión de objetividad que se encuentra en las normas sustantivas y
adjetivas que rigen el servicio público, porque se relaciona con la esfera
imperativo-atributiva, que es característica del administrado.
En el derecho administrativo el servicio se entiende como la actividad
técnica destinada a satisfacer de manera regular, continua y uniforme, una
necesidad de carácter general, con sujeción a un régimen jurídico exorbi-
tante del derecho privado, ya por medio de la administración pública, bien
mediante particulares facultados para ello por la autoridad competente, en
beneficio indiscriminado de toda persona.23
A quienes proponen la percepción del “enfoque al cliente”, como pa-
radigma deseable en la administración pública, se les olvida que las atribu-
ciones del Estado no solo son prestacionales, puesto que, paralelamente a
éstas, el Estado además cuenta con: a) atribuciones de mando, de policía o
de coacción, relacionadas con el mantenimiento y protección del Estado, de
la seguridad, salubridad y orden públicos; b) regulación de las actividades
de los particulares; c) crear servicios públicos (prestacionales), y d) gestión de
la vida económica, cultural y asistencial del país.24

23
Fernández Ruiz, Jorge y López Olvera, Miguel Alejandro, Derecho administrativo del esta-
do de Hidalgo, México, Porrúa-UNAM, 2007, p. 187.
24
Fraga, Gabino, Derecho administrativo, cit., p. 15.

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70 Daniel Márquez

Así, el enfoque al cliente en la administración pública parte de la lógica

perversa de concentrarse en la prestación de los servicios e ignorar las fun-
ciones de poder u orden o de policía, que son las más trascendentes.
Es lógico que el “enfoque al cliente” se impulse desde la administra-
ción pública, con el pretexto de la modernización. Para quienes detentan
el poder es más sencillo lograr la “satisfacción al cliente”, que es de orden
eminentemente subjetivo,25 a poner en juego todas sus capacidades para
apegarse estrictamente a la legalidad, de orden objetivo, que es el mínimo
de convivencia en las relaciones externas de la colectividad.
Desde el punto de vista contextual, el “enfoque al cliente” coloca al ad-
ministrado al mismo nivel que el comprador en un almacén o tienda, y lo
expulsa de la administración pública. En este sentido, el “enfoque al cliente”
implicaría, por un lado, la irresponsabilidad de la administración frente al
administrado, porque solo sería trascendente la “satisfacción” de las nece-
sidades derivadas de prestaciones; por el otro, el administrado no tendría
derecho, por ejemplo, a reclamar cuentas a la administración, porque eso
deriva de un control “interno”, y él no es parte de la “empresa”.
Con este enfoque, el administrado entra en capitis deminutio, porque ena-
jena sus derechos a cambio de una eficacia en la prestación de los servicios
que puede ser efímera, con lo que cae bajo la tutela de la “empresa adminis-
trativa”, que le satisface sus caprichos, como a niño mimado.
Además, tampoco se puede aplicar a la administración pública de un Es-
tado, puesto que, al invertir las relaciones jurídicas de supra a subordinación,
características del derecho público, y transformarlas en pretendidas relacio-
nes de coordinación, so pretexto de la igualdad, recuerda la consigna del des-
potismo ilustrado: todo con el pueblo, todo para el pueblo, pero sin el pueblo.
También, este enfoque abre la puerta al autoritarismo, puesto que la
administración pública sólo pondría a revisión sus procedimientos que se
relacionan con la “satisfacción” del cliente o que sean susceptibles de “cer-
tificarse”, lo que implicaría mantener en la opacidad otros trámites, quizá
más trascendentes para la vida institucional, como la contratación de deuda
pública, por ejemplo, pero en los que no se involucra al administrado, con-
siderado como “cliente”.
Por último, este enfoque muestra el giro individualista en la admi-
nistración pública, porque lo que interesa es la satisfacción del cliente, la
eficacia en el trámite del expediente, los grandes números y la estadística,
no la buena marcha de administración pública como parte del patrimonio

25
Así,
con este “enfoque al cliente”, el administrado cambia su esfera de derechos como
ciudadano, por un trámite rápido, una silla, un requisito menos, una atención personalizada
o amable, etcétera, sin saber que como administrado también tiene derecho a ello.

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social institucional, y mucho menos satisfacer la expectativa de justicia del

administrado.

III. Tutela judicial efectiva y contencioso

administrativo mexicano

La tutela judicial efectiva se define como aquella que tiene toda perso-
na de acudir a los órganos de jurisdicción, para que a través de los debidos
cauces procesales y con unas garantías mínimas se obtenga una decisión
fundada en derecho sobre las pretensiones propuestas.26
Esta cláusula de tutela está recogida en el artículo 17 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece:

Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales

que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las
leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial.
Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas
judiciales.

No obstante, según la doctrina citada, eso no supone que las pretensio-

nes procesales y cuestiones incidentales sean siempre atendidas favorable-
mente, o que las leyes no puedan exigir requisitos razonables para el acceso
a la jurisdicción o a los recursos, o que éstos tengan que ser, en todos los
casos, forzosamente admitidos.27
Sin embargo, la ratio iuris de la institución contencioso-administrativa
consiste en que se considera que la administración pública, al resolver los
recursos que contra sus determinaciones interponen los particulares, actúa
como mejor conviene, por estimarlo más importante, y se desliga del interés
del litigante, sin importarle violar el orden jurídico vigente y perjudicar al
interesado.
Por lo que las limitaciones innecesarias o formalidades excesivas en el
contencioso administrativo inhiben el derecho de los administrados a la tu-
tela judicial efectiva.
El contencioso administrativo tiene la pretensión de que exista un con-
trol autónomo sobre los actos de la propia administración.28

26
Benalcázar Guerrón, Juan Carlos, Derecho procesal administrativo ecuatoriano, p. 44.
27
Ibidem,p.46.
28
Para el propio Juan Carlos Benalcázar Guerrón “el fundamento último y primero del
proceso contencioso-administrativo […] es la posibilidad de un control jurídico de la activi-
dad administrativa” (véase ibidem, p. 38).

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72 Daniel Márquez

En el contencioso administrativo de anulación, la pretensión es de le-

galidad, o sea, de un efectivo heterocontrol; por eso no se exige al litigante
un interés jurídico, sino legítimo; en cambio, aunque en el contencioso ad-
ministrativo de plena jurisdicción se tutela el interés jurídico del litigante,
tampoco se puede ignorar que está presente una pretensión de legalidad, o
sea, una cuestión legal.
Esa cuestión, al devenir en el derecho de acceso a los tribunales, o sea,
un efectivo derecho de acudir a los órganos de jurisdicción para obtener la
tutela de un derecho, deviene en un derecho público subjetivo a la tutela
judicial efectiva.
El contencioso administrativo en nuestro país ha tenido una evolución
constante desde el siglo XIX; como ejemplo de lo anterior está la obra
clásica de don Teodosio Lares Lecciones de derecho administrativo, editada en
1852.
Otro ejemplo es la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administra-
tivo de 1853, donde Teodosio Lares propone la creación de un órgano de
justicia delegada denominado Consejo de Estado, que contaba con una sec-
ción que se ocuparía de lo contencioso administrativo.
Con la Ley de Justicia Fiscal de 1936 aparece el Tribunal Fiscal de la
Federación. En 1939 surge el Código Fiscal de la Federación; además, las
reformas constitucionales de 1946 y 1967 nos muestran a un contencioso
administrativo relativamente joven, con apenas 155 años de vigencia.
Además, contamos con un contencioso-administrativo en plena evolu-
ción, puesto que en 2000 se realizaron reformas al Código Fiscal de la Fe-
deración y a la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, para
otorgar facultades a este órgano de justicia administrativa para conocer de
litigios relacionados con derechos subjetivos, consolidándolo como un con-
tencioso-administrativo de plena jurisdicción. También se autorizó el cam-
bio de denominación de Tribunal Fiscal de la Federación a Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa,29 para darle positividad a una realidad: el
hecho que este tribunal no solo se ocupaba de la materia fiscal, sino también
de la administrativa.
En su constante evolución, la institución del contencioso-administrativo
incorpora formas más completas de tutelar los derechos de los administra-
dos frente al leviatán de la administración pública.
En México, con la emisión de la Ley Federal de Procedimiento Conten-
cioso Administrativo, vigente a partir del 1o. de enero de 2006, advertimos
una transformación de este sector, que transita de órgano de anulación y de

29
Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 2000.

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TUTELA DEL ADMINISTRADO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 73

jurisdicción limitada, a órgano de justicia administrativa de anulación y de

plena jurisdicción total.
Sin embargo, las palabras de Eduardo García de Enterría reflejan la
trascendencia del contencioso administrativo para lograr la tutela judicial
efectiva de los derechos de los administrados o gobernados: ¿hasta dónde
y en qué medida se logra esa pretensión en el contencioso administrativo
mexicano?

IV. El giro individualista en el contencioso

administrativo mexicano

Para lograr la tutela efectiva de los derechos del administrado frente a la

administración, lo trascendente no es el esquema de resolución de conflictos
en materia administrativa,30 sino que es necesario que el administrado tenga
garantizado el acceso a la justicia en todas sus vertientes.
La Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, publica-
da en el Diario Oficial de la Federación del 1o. de diciembre de 2005, vigente a
partir del 1o. de enero de 2006, nos va a permitir establecer la presencia del
giro individualista en el contencioso administrativo mexicano.
En principio, destaca la institución de la supletoriedad que en esa ley
es a favor de normas de orden dispositivo, como lo es el Código Federal de
Procedimientos Civiles. Esto no tendría nada de particular; sin embargo,
existen otras normas de naturaleza procesal administrativa, como el Código
Fiscal de la Federación y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
que se ignoran.31
También destaca la institución de la declaración de nulidad, que se pue-
de ejercer contra actos administrativos de carácter general; sin embargo, se
limita a los actos generales autoaplicativos y excluye los heteroaplicativos y
a los reglamentos,32 con lo que se advierte la dependencia de la institución
contenciosa administrativa del ejecutivo.
Una institución de raigambre civilista es la firma a ruego,33 puesto que
la ley obliga al que no sabe firmar, que normalmente son los más pobres, a
30
Por órgano administrativo, por órgano judicial o mixto.
31
Baste leer el artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles para establecer el
carácter dispositivo del mismo: “Sólo puede iniciar un procedimiento judicial o intervenir en él,
quién tenga interés…”. Por otra parte, es cuestionable que un código de naturaleza dispositiva
tutele de igual manera que las leyes administrativas los derechos de los administrados.
32
Los primeros con su sola entrada vigor causan perjuicios al administrado; los segundos
requieren de un acto de aplicación.
33
Véase el artículo 255, fracción VIII, del Código de Procedimientos Civiles para el
Distrito Federal.

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74 Daniel Márquez

que impriman su huella digital y a que firme la promoción una persona a

su ruego. Las consecuencias de omitir esta formalidad es que se deseche la
demanda.
También se obliga a los litigantes en el litisconsorcio activo, a que cada
uno firme la demanda y a que designen a un representante común, con lo
que se olvida que estas personas pueden tener un interés diverso o incluso
contradictorio, aunque la resolución que se impugna les depare perjuicio a
ellas en general.
Además, se prohíbe la gestión de negocios, y se obliga a quien compa-
rezca en nombre de otro, a acreditar que cuenta con la representación del
titular del derecho. Lo anterior refrenda el espíritu formalista de la ley.
La ley exige que la representación de los particulares se otorgue en es-
critura pública o carta poder firmada ante dos testigos y ratificadas las fir-
mas del otorgante y testigos ante notario o ante los secretarios del tribunal,
lo que ignora el hecho de que cuando el administrado comparece ante el
tribunal ya tiene la personalidad acreditada ante la autoridad administrati-
va correspondiente.
Contrasta esta disposición con el contenido del artículo 13 de la Ley
de Amparo que admite la personalidad cuando ya se tiene reconocida ante
la autoridad responsable, con la salvedad de que se debe acreditar con las
constancias respectivas.
Por otra parte, los autorizados para oír notificaciones ahora deben ser
licenciados en derecho, lo que dificulta el acceso a la justicia administrativa
para quienes carecen de recursos para contratar a un abogado.
En la ley se rompe el equilibrio entre los litigantes, porque, por una par-
te, se establece que en los juicios no habrá lugar a la condena en costas, pero
por la otra establece el pago de costas a favor de la autoridad demandada
cuando se controviertan resoluciones con propósitos “notoriamente” dilato-
rios, que según la ley se dan cuando al dictarse una sentencia que reconozca
la validez de la resolución impugnada, se beneficia el litigante económica-
mente por la dilación en el cobro, ejecución o cumplimiento, siempre que
los conceptos de impugnación formulados en la demanda sean notoriamen-
te improcedentes o infundados.
Con lo anterior se ignora la naturaleza de las costas, que son los gas-
tos judiciales y tienen como propósito resarcir al litigante ganador por las
erogaciones realizadas derivados del litigio; pero, además, en esta norma se
oculta que en muchas ocasiones el litigante temerario es la administración,
pues promueve acciones legales sin tener derecho a ello, con lo que se acre-
dita la ruptura del equilibrio entre las partes.

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TUTELA DEL ADMINISTRADO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 75

Como dato interesante de naturaleza dispositiva, la ley permite la ins-

titución del allanamiento a las pretensiones del administrado, lo que puede
permitir márgenes de corrupción, puesto que, ¿quién garantiza que la ad-
ministración pública no se desistirá de una demanda en perjuicio de interés
general?
En cuanto a las causales de improcedencia, se establecen algunas, que
son una negación a la justicia, como lo es la improcedencia cuando no se
hagan valer conceptos de impugnación; y aquella que señala que el juicio es
improcedente en los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna
disposición de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo
o de una ley fiscal o administrativa y, atendiendo a que se debe examinar de
oficio, abre un fuerte paréntesis a la discrecionalidad.
Por otra parte, la demanda puede ser desechada por no señalar el nom-
bre del demandante y su domicilio para recibir notificaciones en cualquier
parte del territorio nacional, o cuando se omiten los conceptos de impugna-
ción, lo que viola el principio de procedencia de la acción.
La ley establece que en cada escrito de demanda solo podrá aparecer un
demandante, salvo en los casos de impugnación de resoluciones conexas, o
que se afecte los intereses jurídicos de dos o más personas, quienes podrán
promover el juicio contra las resoluciones en un solo escrito. La contraven-
ción de éste u otros requisitos lleva a la prevención y, en casos extremos, a
que se deseche la demanda.
También la abstención de presentar documentos puede llevar a la pre-
vención y, en caso de omitir desahogar la prevención, a que se deseche la
demanda.
En el supuesto de la contestación de la demanda, existe lo que parece
ser un hecho positivo para el administrado, puesto que, en caso de que no
se produzca la contestación a tiempo o ésta no se refiera a todos los he-
chos, se tendrán como ciertos los que el actor impute de manera precisa
al demandado, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos notorios
resulten desvirtuados. Salvo que eso queda desvirtuado con el tema de las
pruebas, porque el tribunal puede valorarlas aun sin contestación de la de-
manda. Lo que implica que el tribunal puede romper el principio de impar-
cialidad y valorar pruebas en beneficio de la administración pública.
Una norma positiva es la que permite a los magistrados de las salas del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, decretar todas las me-
didas cautelares necesarias para mantener la situación de hecho existente,
que impidan que la resolución impugnada pueda dejar el litigio sin materia
o causar un daño irreparable al actor, salvo en los casos en que se cause per-
juicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público. No

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76 Daniel Márquez

obstante, las garantías y contragarantías que permite la ley pueden anular

este derecho.
A pesar de que se incorporan diversos aspectos de naturaleza disposi-
tiva, se continúa prohibiendo como prueba la confesión de las autoridades
mediante absolución de posiciones y la petición de informes, salvo que los
informes se limiten a hechos que consten en documentos que obren en po-
der de las autoridades. Con lo que se coloca al demandante de un derecho
subjetivo en evidente inferioridad procesal.
De manera indirecta, se incorpora a la ley una institución de raigambre
civilista, al señalar que “las resoluciones y actos administrativos se presu-
mirán legales. Sin embargo, las autoridades deberán probar los hechos que
los motiven cuando el afectado los niegue lisa y llanamente, a menos que la
negativa implique la afirmación de otro hecho”.34
En materia de peritaje solo se considerará el del litigante que lo presente
dentro del plazo legal (diez días), que acrediten reunir los requisitos legales,
acepten el cargo y protesten su leal desempeño.
También relacionado con las pruebas, la ley señala que cuando sin cau-
sa justificada la autoridad no expida las copias que requiere el demandante,
siempre que los documentos hayan sido identificados con toda precisión,
tanto en sus características como en su contenido, se presumirán ciertos los
hechos que pretenda probar con esos documentos.
Esto obliga al demandante a que proporcione todas las características,
tanto formales como materiales, de las constancias que requiere a la auto-
ridad, pero ¿qué sucede cuando se trata de constancias que desconoce? Es
evidente que no podrá beneficiarse de este derecho.
Otro aspecto interesante es el valor de las pruebas, puesto que se incor-
pora un sistema mixto de valoración donde, con sus limitantes, como en la
materia civil, solo hacen prueba plena los documentos públicos; en cambio,
la pericial, la testimonial y las demás pruebas están al prudente arbitrio del
juez, lo que implica que no basta allegar de medios de convicción al juz-
gador, sino que también se requiere orientar su “ánimo” hacia la solución
esperada por el administrado.
Aquí no debemos olvidar que los documentos públicos, en su gran mayo-
ría, los generan las autoridades a través de su actuación, lo que significa que
el administrado, para acreditar su derecho, solo cuenta con los documentos
públicos elaborados por las propias autoridades, en atención a que las demás

34 Artículo 42 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Por su

parte, el artículo 82, fracción I, del Código Federal de Procedimientos Civiles: “El que afir-
ma sólo está obligado a probar cuando la negación envuelva la afirmación expresa de un
hecho”.

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TUTELA DEL ADMINISTRADO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 77

pruebas quedan al “prudente arbitrio” del juez, lo que implica que es posible,
vía la libre valoración pruebas, privar de un derecho a un administrado.
A pesar de la mención de que las sentencias se fundarán en derecho, la
Sala puede, si existe un enlace entre las pruebas rendidas y las presunciones
formadas, valorar las pruebas de manera distinta a lo prescrito en la ley, con
la única obligación de fundar “razonadamente” esa parte de la sentencia.
Lo que rompe con el régimen de prueba mixta de la ley, y se permite que
las “razones” del juzgador jueguen un papel determinante al dirimir las
controversias.
Además, de manera excesivamente formal, como si se tratara de un
juicio civil, se establece que no se podrán anular o modificar los actos de
las autoridades administrativas no impugnados de manera expresa en la
demanda. Aquí cabría agregar: aunque sea evidente que son ilegales. Con
lo que el contencioso administrativo mexicano desde la perspectiva procesal
deja de ser un heterocontrol de los actos de la administración pública vía
la adquisición de las técnicas proceso-dispositivo, con lo que se ubica en el
giro individualista.
A las tradicionales causales de nulidad: incompetencia, omisión de los
requisitos formales exigidos por la ley, vicios del procedimiento, se agrega el
motivo y el exceso de poder. No obstante, se establecen taxativamente los ca-
sos en que no se afectan las defensas del particular, donde se permiten viola-
ciones formales a la legalidad, siempre y cuando se validen de alguna manera.
Tratándose de la incompetencia, la autoridad competente podrá iniciar
el procedimiento o dictar una nueva resolución, sin violar lo resuelto por la
sentencia, siempre que no hayan caducado sus facultades. La ley establece
que este efecto se producirá aun en el caso de que la sentencia declare la
nulidad en forma lisa y llana, lo que implica la descontextualización de esa
clase de nulidad.
Así, la incorporación de formalidades y taxativas procesales en la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo hace evidente que
nos encontramos en el giro individualista. Lo anterior implica que se per-
mitan “pequeñas” violaciones a la ley en aras de la eficacia en el trámite de
los expedientes.

V. Tutela del administrado y contencioso administrativo:

las distorsiones de un sistema

Como advertimos, el giro individualista, derivado de la incorporación

de instituciones de derecho dispositivo al contencioso administrativo, nos
lleva al problema de la tutela de los derechos del administrado.

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78 Daniel Márquez

¿Cuál es la trascendencia de los tribunales contencioso administrativo?

En mi opinión, es que, a la par de que tutelan los derechos de los adminis-
trados, se encargan en sede administrativa del control de la legalidad de los
actos de la administración.
Ante la incorporación de normas procesales que limitan los derechos
de los administrados, o ante el abandono del juicio al acto, valdría la pena
considerar si no estamos descontextualizando la institución del contencioso
administrativo, transformándola inútil en un doble sentido: en primer lugar,
para tutelar los derechos de los administrados, por las limitaciones procesa-
les que se les imponen y, en segundo lugar, para controlar la legalidad de los
actos de la administración pública, puesto que, bajo el pretexto de la tutela
de intereses subjetivos, solo se puede instar en sede contencioso administra-
tiva cuando se tenga un interés jurídico, lo que desprecia al interés legítimo
o de legalidad.
El problema radica en que una efectiva tutela de los derechos de los ad-
ministrados en sede administrativa implica incorporar principios que con-
cilien tanto los fines del contencioso administrativo en materia de control
de la administración pública (objetivo) como la tutela de los derechos del
administrado (subjetivo).
Uno de estos principios es el antiformalista, el cual evita que normas
procesales relacionadas con el giro individualista hagan nugatoria la tutela
de los intereses del administrado e imprimen dinamismo al control que es
el contencioso administrativo. Para Jesús González Pérez, el principio anti-
formalista es un:

…principio general aplicable a todos los sectores procesales y, por supuesto al

procedimiento administrativo, aunque no esté recogido, como no lo está, en
la mayoría de las legislaciones, el antiformalista o de interpretación más favo-
rable al derecho de acceso a la jurisdicción o de in dubio prohabilitate instanciae.
Que comportará la interpretación restrictiva de cuantas normas supongan
un obstáculo al acceso a la jurisdicción y, por el contrario, la más extensiva de
las que tengan por finalidad facilitar el acceso, la subsanación de los defectos
procesales y, en definitiva, el examen de la pretensión en cuanto al fondo.35

Así, una tutela judicial efectiva en el contencioso administrativo mexi-

cano y un control de los actos de la administración estaría mejor repre-
sentada si incorporamos el principio antiformalista a la administración de
justicia en sede administrativa.

35
González Pérez, Jesús, Derecho procesal administrativo mexicano, 2a. ed., México, Porrúa-
UNAM, 1997, p. 32.

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TUTELA DEL ADMINISTRADO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 79

En principio, cerraríamos la puerta a interpretaciones excesivamente

dogmáticas o restrictivas de las normas procesales administrativas, que im-
piden el acceso a la jurisdicción a los administrados. Lo anterior sería más
beneficioso para los derechos de los administrados; además, permitiríamos
que los interesados en un control de legalidad de los actos administrativos
instaran con los consiguientes beneficios para la administración.
Sin embargo, nuestros tribunales todavía interpretan de manera tibia el
principio de tutela judicial efectiva.
En una tesis de 2004, el Poder Judicial de la Federación interpretaba el
artículo 17 constitucional federal, y sostenía:

El citado precepto constitucional establece cinco garantías, a saber: 1) la

prohibición de la autotutela o «hacerse justicia por propia mano»; 2) el de-
recho a la tutela jurisdiccional; 3) la abolición de costas judiciales; 4) la in-
dependencia judicial, y 5) la prohibición de la prisión por deudas del orden
civil. La segunda de dichas garantías puede definirse como el derecho pú-
blico subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que
fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e
imparciales, a plantear una pretensión o defenderse de ella, con el fin de que
a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida
sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión.

Lo que abre el margen para que a través de una ley secundaria se limite
el derecho a una tutela judicial efectiva.
Asienta además que:

...es indudable que tal derecho a la tutela judicial puede verse conculcado por
normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso
a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carecen de
razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede
perseguir el legislador.36

Según la tesis, los administrados nos encontramos en manos del legislador

o del juez, lo que no sería cuestionable si la legislación se generara en inte-
rés de la colectividad o los jueces aplicaran “justicia” en los términos que lo
prescribe la Constitución federal, pero ¿qué sucede cuándo la legislación se
crea en interés de la burocracia misma?, ¿qué pasa cuando lo que anima al
juzgador no es la “justicia” sino la satisfacción del interés de algún litigante?

36
Tesis 1a. LIII/2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XIX,
mayo de 2004, p. 513. Tesis Aislada. Rubro: Garantía a la tutela jurisdiccional prevista en el
artículo 17 de la Constitución federal. sus alcances.

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80 Daniel Márquez

Así, ni el omnisciente legislador ni el imparcial juez pueden garantizar,

por sí mismos, una tutela judicial efectiva, ya que requerimos que las leyes
se elaboren incorporando principios que dificulten la negativa a proteger los
derechos de los administrados y que impidan, en la medida de lo posible,
cualquier arbitrariedad
De manera más evolucionada, en la tesis de jurisprudencia 42/2007, el
Poder Judicial de la Federación señala que

La garantía a la tutela jurisdiccional puede definirse como el derecho público

subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen
las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e im-
parciales, a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que
a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida
sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión.

Además, aunque acertadamente considera que:

...si se atiende a que la prevención de que los órganos jurisdiccionales estén

expeditos —desembarazados, libres de todo estorbo— para impartir justicia
en los plazos y términos que fijen las leyes, significa que el poder público —en
cualquiera de sus manifestaciones: Ejecutivo, Legislativo o Judicial— no pue-
de supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna, pues de establecer
cualquiera, ésta constituiría un obstáculo entre los gobernados y los tribuna-
les, por lo que es indudable que el derecho a la tutela judicial puede concul-
carse por normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del
acceso a la jurisdicción.

Sin embargo, este paso adelante no es significativo, porque señala:

Sin embargo, no todos los requisitos para el acceso al proceso pueden con-
siderarse inconstitucionales, como ocurre con aquellos que, respetando el
contenido de ese derecho fundamental, están enderezados a preservar otros
derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan la
adecuada proporcionalidad con la finalidad perseguida, como es el caso del
cumplimiento de los plazos legales, el de agotar los recursos ordinarios pre-
vios antes de ejercer cierto tipo de acciones o el de la previa consignación de
fianzas o depósitos.37

37
Tesis
de jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t.
XXV, abril de 2007, p. 124. Rubro: “Garantía a la tutela jurisdiccional prevista en el artículo
17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Sus alcances”.

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TUTELA DEL ADMINISTRADO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 81

Según el Poder Judicial de la Federación, los derechos se defienden con

formalidades procesales. Así no es extraño que, con su tibieza, nuestros ór-
ganos jurisdiccionales federales continúen considerando que los obstáculos
en el acceso a la justicia son en ocasiones necesarios, con lo cual se pone en
un mismo nivel al derecho sustantivo y al adjetivo, olvidando que éste es el
camino o vía para hacer efectivo aquél.
Atendiendo a la trascendencia del tema, el Poder Judicial de la Fede-
ración debió pronunciarse de manera más explícita, para evitar que, vía la
interpretación, se niegue la tutela a los derechos de los administrados.
La incorporación de obstáculos procesales constituye una negación
del principio de tutela judicial efectiva, puesto que en los hechos se impi-
de al administrado en el contencioso administrativo acceder a una justicia
expedita.
Así, a pesar de esta interpretación de los tribunales sobre el contenido
del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
la institución de la tutela judicial efectiva todavía no alcanza un contorno de
tutela efectiva de los derechos del administrado.
Interpretaciones sesgadas que convierten al administrado en “cliente”
y normas como las que contiene la Ley Federal de Procedimiento Conten-
cioso Administrativo, distorsionan la institución de contencioso adminis-
trativo y niegan a los administrados el derecho a una tutela efectiva de sus
derechos y a un heterocontrol de los actos administrativos.
Este estudio es una aproximación al tema, por lo que estamos conscien-
tes de sus limitaciones; sin embargo, nos anima el espíritu de contribuir al
debate para la conformación del contencioso administrativo. Consideramos
que una delimitación de las instituciones del contencioso administrativo
parte necesariamente del equilibrio entre el pasado y el presente. La tutela
judicial efectiva no puede servir de pretexto para incorporar el giro indivi-
dualista en el contencioso administrativo, o para negar el acceso a la juris-
dicción a los administrados, o para dejar de lado el control de la legalidad
en la actuación administrativa.

V. Conclusiones

Establecimos algunos de los orígenes del contencioso administrativo,

destacando el caso del Consejo de Estado francés, por las identidades que
tiene el contencioso administrativo mexicano con el de ese país.
Asentamos que en el contencioso administrativo mexicano, a partir de
la emisión de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo
de 2006, se complicaron los procesos, al incluir técnicas de la jurisdicción

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82 Daniel Márquez

común, propias del derecho dispositivo, a lo que llamamos el giro indivi-

dualista.
Nos preguntarnos: ¿la evolución del contencioso administrativo mexi-
cano contribuye a la tutela efectiva de los intereses de los administrados?, ¿la
tutela de los intereses de los administrados se realiza mejor en el giro indi-
vidualista?, ¿el giro individualista incorpora instrumentos en el contencioso
administrativo que inhiben de alguna manera la tutela de los derechos de
los administrados?
Analizamos el aspecto semántico y contextual que se da entre las pa-
labras “cliente” y “administrado”. Advertimos que la segunda implica un
status especial, puesto que el administrado no solo tiene derecho al bien o
servicio, sino que además es centro de imputación de derechos y obligacio-
nes. Al contrastar la noción de “enfoque al cliente” con las atribuciones del
Estado, sobre todo las de poder, encontramos las insuficiencias de esa cons-
trucción conceptual para sustituir la noción de administrado.
Dejamos en claro que uno de los derechos mínimos del administrado
es el de legalidad; además, encuadramos entre esos derechos el de tutela
judicial efectiva.
Después de ver algunos antecedentes del contencioso administrativo
mexicano, advertimos la presencia del giro individualista en nuestro país,
puesto que transitamos de un contencioso administrativo de anulación a un
contencioso administrativo de plena jurisdicción. Asentamos que la incor-
poración de las técnicas de la jurisdicción común es una muestra de ese giro
individualista en el contencioso administrativo mexicano.
Señalamos cómo la interpretación de los tribunales mexicanos en mate-
ria de tutela judicial efectiva es vacilante, puesto que no incorpora técnicas
como el principio antiformalista, que permitirían conciliar la tutela de los
derechos de los administrados y el control de la administración; esto es, un
equilibrio entre contencioso administrativo subjetivo y objetivo.
Por último, estimamos que una delimitación de las instituciones del con-
tencioso administrativo parte necesariamente del equilibrio entre el pasado
y el presente. La tutela judicial efectiva no puede servir de pretexto para in-
corporar el giro individualista en el contencioso administrativo, o para negar
el acceso a la jurisdicción a los administrados, o para dejar de lado el control
de la legalidad en la actuación administrativa.

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