TUGIP
Tecnicatura Universitaria
en Gestión e Innovación
Pública
Planeamiento Estratégico y
Operativo de la Acción Pública
Docente: Lic. Daniel Maximiliano GOMEZ
Unidad 2
Cohorte 2024
Planeamiento Estratégico y
Operativo de la Acción Pública
Unidad 2
Índice
Presentación…………………………………….….. Pág. 2
El Método PES en Planificación, Libertad y Conflicto…….… Pag. 2
Los aportes de Mario Rovere……..…………………….. Pag. 5
Análisis de Situación……………………….…….………….. Pag. 7
Investigación de Problemas………………………..……..….. Pag. 10
Identificación de la Visión………………………………….….. Pag. 12
Diseño de Programas y Proyectos………………………….….. Pag. 14
Bibliografía…………………………………………...……….….. Pag. 15
Material de lectura obligatoria
No reemplaza a las lecturas consignadas en el programa
de cátedra como “Material Obligatorio”
Docente responsable:
Lic. Daniel Maximiliano GOMEZ
Presentación
Para entrar de lleno en la teoría de Matus sobre planificación gubernamental, retomamos su obra
más concentrada denominada “Política, Planificación y Gobierno”. La tesis que presenta en el
capítulo séptimo es una tesis que reitera tanto en sus talleres como en varios de sus libros. En ese
capítulo señala que …“gobernar, conducir, es algo muy complejo que no puede reducirse
enteramente a una teoría. Es un arte pero no es puro arte. Para gobernar se requiere cada vez más
un cierto dominio teórico sobre los sistemas sociales” (Matus, 1987: 73). Lo relevante es que este
dominio no se le requiere al tecnócrata sino a quien va a conducir desde la alta dirección de los
organismos. El tecnócrata reclama que la alta dirección tenga conocimiento de las técnicas
propias y específicas del organismo que dirige pero no reclama el conocimiento de los sistemas
sociales para los que gobierna, ni de los objetivos estratégicos de ese organismo en relación con
los otros organismos de gobierno. Matus, por el contrario, sostiene que “el conductor dirige un
proceso hacia objetivos que elige y cambia según las circunstancias...” (Matus,1987: 73). Matus le
reconoce, básicamente, un rol político.
Sin embargo, con esta posición que enfatiza el conocimiento real de la situación y el contexto de la
planificación para lograr su factibilidad y cierta previsión del futuro, opaca la idea de que los
cambios en los proyectos de gobierno también responden a ideas y concepciones, y no solo a los
obstáculos que presentan las situaciones contingentes. Los ideales, las ideas y convicciones son el
fundamento de la acción política, y, por lo tanto, una usina generadora de proyectos. Esto no
significa desconocer que estos proyectos son también una consecuencia de la dinámica social, que
genera una revisión y readecuación permanente de las ideas y convicciones en que se fundan. Esta
dinámica de las ideas es estructurante de los proyectos. Matus afirma que “el conductor dirige un
proceso hacia objetivos que él elige y cambia según las circunstancias (su proyecto), sorteando los
obstáculos que le ofrece un medio que no es pasivo sino activamente resistente…” (Matus,1987:
73). Entonces, si quien conduce un proceso establece objetivos que puede elegir y ajustar según las
situaciones, enfrentándose a un entorno que no es neutro, sino que presenta desafíos reales (lo
que él llama la “gobernabilidad del sistema”), esto implica que. desde nuestra perspectiva, la
forma en que surgen y se desarrollan las ideas es lo que realmente define esos objetivos, ya que
ocurre incluso antes de enfrentar las circunstancias y se convierte en la base del proyecto o plan en
cuestión.
El Metodo PES en Planificación, Libertad y Conflicto
Matus sintetiza este enfoque en cuatro preguntas fundamentales: ¿Cómo explicar la realidad?
¿Cómo concebir el plan? ¿Cómo hacer posible el plan necesario? ¿Cómo actuar
planificadamente cada día?. Estas interrogantes guían un proceso de planificación que integra
análisis situacional, diseño estratégico y acción táctica, permitiendo a los gobernantes y dirigentes
abordar eficazmente los desafíos complejos y cambiantes de la gestión pública.
Por eso es muy importante definir siempre el Posicionamiento del Actor Que Planifica. No es lo
mismo si lo hacemos desde el Estado que desde una empresa privada. No es lo mismo pensar la
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interrupción voluntaria del embarazo desde el Estado y una perspectiva de salud pública que
desde una perspectiva de cualquier credo o grupo confesional y su mirada fundamentada en la
religión y la fe. No es lo mismo planificar el diseño de una ciudad desde el interés de un
desarrollador inmobiliario que desde la mirada de la conservación ambiental, solo para citar
algunos ejemplos.
En este punto creemos importante explicitar, que la presentación de los momentos metodológicos
de este tipo de planificación tiene por finalidad:
-Contribuir a las tareas de gestión de los responsables de políticas públicas, a partir de brindar
facilidades para el abordaje y tratamiento de problemas concretos, buscando comprender y
explicar sus causas y diseñando programas y proyectos, para solucionarlos o transformarlos.
-Abordar y explicitar una metodología general para entender las operaciones de la
planificación y la finalidad de cada una de ellas, y que en cada espacio de gobierno concreto se
dispongan de los
elementos para diseñar el método de trabajo ajustado a esa realidad, contexto y situación
específica.
-Reconocer que con estas herramientas metodológicas no se agotan ni las posibilidades ni el
proceso de planificación. La planificación es un proceso continuo que se inicia en las
circunstancias de diseñar el plan (precede la acción), pero se continúa en el momento de la
implementación de las acciones que el plan se propuso desarrollar (preside la acción).
-Revalorizar a la planificación estratégica como un ejercicio permanente en un proceso de
“aprendizaje–evaluación-corrección–aprendizaje”. No se llega a “lo correcto” o a “lo adecuado”,
sino por medio de un conjunto de aproximaciones sucesivas a los problemas que enfrentamos
y en cuyas respuestas combinamos teoría, metodología, experiencia y práctica de la planificación y
de la gestión.
Entonces, siguiendo a Matus, en “Planificación Libertad y Conflicto” (1985) podemos distinguir
cuatro momentos de la planificación: el momento explicativo, el momento normativo, el momento
estratégico y el momento táctico-operacional.
Este autor hace una especial referencia a la denominación momentos y no etapas, al considerar
que la planificación se despliega a través de "un permanente hacer, aprendizaje, un cálculo,
explicación, un diseño, y una acción persistente en el día a día. Es como una especie de espiral
donde estos momentos se repiten incesantemente, pero cambiando de contenido, contexto y
lugar en el tiempo”. (Matus, 1985:48)
1. Momento Explicativo: Este momento se distingue por su naturaleza analítica e
investigativa. Busca responder las preguntas ¿qué pasa?, ¿por qué pasa? y ¿por quiénes
está pasando?. En esta fase, se busca comprender la realidad actual mediante un análisis
detallado de los problemas presentes. Matus enfatiza la importancia de identificar las
causas y efectos de estos problemas para construir una base sólida que guíe las etapas
posteriores de la planificación.
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2. Momento Normativo: Así como el momento explicativo se centra en una mirada analítica,
explicativa y descriptiva (conocimiento profundo de la situación que se quiere transformar,
analizando el “aquí y ahora” y la historia de los asuntos que son el centro de la
preocupación), el momento normativo se centra en el futuro, en cómo deberían ser las
cosas, en la identificación y construcción de qué es lo que queremos lograr. Por ello, se
dice que este momento se ubica en el campo proyectivo. Es el momento metodológico en
el cual el actor que planifica diseña cómo debe ser la realidad o la situación: esto implica
establecer objetivos claros y metas específicas que orienten las acciones futuras. Matus
destaca que esta etapa es crucial para transformar las causas identificadas en soluciones
concretas.
3. Momento Estratégico: Este momento se propone realizar el trabajo de
construcción-selección de las líneas de acción estratégicas para que el plan (o el conjunto
de programas y proyectos que lo componen) pueda llevarse a la práctica y concretarse. Es
el momento en el que se identifican y despliegan ciertas formas de poder con las que se
busca identificar los movimientos tácticos y estratégicos que tienden a colocar el objetivo
al alcance para tornar posibles los resultados esperados. Con los objetivos establecidos, se
diseñan estrategias para alcanzarlos, considerando diferentes escenarios y evaluando la
viabilidad política, económica, organizativa y tecnológica de las acciones propuestas.
Matus subraya la necesidad de un enfoque estratégico que permita adaptar el plan a las
dinámicas cambiantes de la realidad.
4. Momento Táctico-Operacional: Finalmente, se implementan las acciones planificadas y
se realiza un seguimiento constante para ajustar y mejorar las estrategias según los
resultados obtenidos. La operatividad se construye a partir de la realización de las
actividades y tareas que son indispensables. Matus resalta que esta etapa es donde la
planificación se traduce en acciones concretas, y la retroalimentación es esencial para el
éxito del plan.
Gráfica 1. Fuente:Elaboración propia en base a Rojas, J. (s/f)
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Los aportes de Mario Rovere
Ya hemos dicho que la planificación, como herramienta esencial para la acción pública, ha
transitado un camino de constante evolución, buscando adaptarse a la complejidad y dinamismo
de la realidad social. En este contexto, la obra del argentino Mario Rovere emerge como un aporte
significativo, especialmente en el ámbito de la política sanitaria. Influenciado por la planificación
estratégica situacional (PES) de Carlos Matus, Rovere profundiza en la necesidad de una
metodología que reconozca la flexibilidad y la adaptación como pilares fundamentales.
Rovere, en su vasta trayectoria, ha insistido en que la planificación no puede concebirse como un
proceso lineal y estático, sino como un ejercicio dinámico que se ajusta a las particularidades de
cada contexto. En sus palabras, "la planificación es un proceso de construcción social que se
desarrolla en un campo de fuerzas donde interactúan diversos actores con intereses y perspectivas
diferentes" (Rovere, 1999). Esta visión se aleja de los modelos normativos y rígidos, que pretenden
imponer una visión única de la realidad.
En este sentido, Rovere propone una metodología que amplía el enfoque de Matus,
organizando el proceso de planificación en seis etapas interdependientes. Esta propuesta se
caracteriza por considerar la distancia hacia el objeto de intervención, reconociendo que la
planificación no es homogénea, sino que varía según la proximidad o lejanía del problema a
abordar. Asimismo, Rovere destaca la importancia de identificar los campos lógicos que orientan
el desarrollo del proceso, buscando una mayor adecuación a las dinámicas y especificidades del
entorno social.
Su enfoque, arraigado en la realidad latinoamericana, y en particular, en el ámbito de la salud,
enfatiza la necesidad de construir planes que sean sensibles a las necesidades de la población y
que promuevan la participación activa de los actores sociales. Como señala Rovere, "la
planificación en salud debe ser un proceso participativo que involucre a los diferentes actores del
sistema, incluyendo a la comunidad" (Rovere, 2011:78).
En definitiva, la contribución de Mario Rovere a la planificación se caracteriza por una mayor
atención a la flexibilidad, la adaptación y la especificidad de los contextos, especialmente en el
ámbito de la política sanitaria. Su metodología representa una evolución del enfoque de Matus,
buscando una mayor capacidad de respuesta a los desafíos de la acción pública en un mundo en
constante cambio. Para ello, hemos comprendido la necesidad de proponer un proceso
metodológico organizado en seis momentos de reflexión para la acción (ver debajo); dichos
momentos han sido caracterizados con el nombre que expresa su acción y/o efecto fundamental,
siendo los seis momentos representaciones que el actor o fuerza social que planifica construye
para la comprensión y transformación de la realidad que lo problematiza.
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Gráfica 2. Fuente: Rovere, M. (2005) Planificación estratégica en recursos humanos de salud
Los seis momentos se ubican en un cruce de coordenadas fijadas de acuerdo al siguiente criterio:
1. La "distancia" del sujeto al objeto de análisis-transformación: "mayor globalidad" y
"mayor especificidad".
Al referirse al concepto que llamamos "distancia al objeto", nos referimos a un recurso analítico, ya
que la primer complejidad en la planificación e investigación social es que el sujeto que analiza
está incluido en el objeto analizado; aún así existen formas de marcar determinadas "distancias"
que permiten apreciaciones diferentes y complementarias.
2.Referente a las coordenadas del ser, deber ser, y poder ser que se identifican en el otro eje.
Los campos del ser (columna en color azul): agrupan los momentos tendientes a construir o
reconstruir las representaciones intelectuales elaboradas por las fuerzas o actores sociales que
planifican, a fin de conocer y comprender lo que está sucediendo.
Los campos del deber ser (columna en color verde): expresan y explicitan los deseos y valores que
los actores que planifican proyectan al construir la estructura propositiva del proceso de
planificación. Resulta ilustrativo para estos campos el doble significado con que se puede usar el
verbo proyectar: como proyección de una imagen (visión) y como diseño de un proyecto.
El poder ser (columna en color marrón): identifica los movimientos (tácticas y estrategias)
tendientes a poner el objetivo al alcance, es decir movimientos que buscan hacer posible los
resultados esperados.
Aunque puede suponerse que el carácter estratégico se concentra en estos dos últimos momentos,
lo cierto es que todos los momentos son de naturaleza estratégica para poder realimentarse
recíprocamente unos a otros.
La metodología en construcción en este proceso necesita cumplir ciertos requisitos para hacer
consistencia con la teoría que la sustenta:
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1-Carácter recursivo: El proceso de planificación tiene un claro carácter recursivo en tanto que
intenta ofrecer un cálculo actualizado sobre una realidad cambiante; en este aspecto, su carácter
dinámico es imprescindible. Eso es lo que obliga a mantener la provisoriedad de las conclusiones y
la constante revisión de las afirmaciones.
2-Avance no lineal: Los momentos no podrían guardar entre sí ninguna rigidez secuencial, debe
ser posible comenzar por cualquiera de ellos y de allí "subir", "bajar", "retroceder" o "avanzar" en
un sentido dinámico. Pero tampoco podrían ser independientes, ya que cualquier cambio en uno
de ellos puede obligar a cambiar el cálculo de todos los otros.
3-Revisión no periódica: La revisión del proceso de planificación es una actividad que requiere un
esfuerzo, en consecuencia no se trata de revisar por deporte, se trata que los cálculos de
planificación tengan la capacidad de presidir la acción. En consecuencia, son esas mismas
acciones y la realidad sobre la que se actúa las que dictan la necesidad de revisar los cálculos de
planificación; algunos cálculos pueden permanecer vigentes por mucho tiempo y otros pueden
quedar obsoletos en un breve término, por esto es que no es posible limitarse a fijar períodos fijos
de revisión.
Análisis de Situación
Este momento, al que hemos ubicado en las coordenadas del Ser y de una perspectiva global,
responde o debe responder básicamente a las preguntas:
¿Qué nos está pasando?, y ¿por qué y por quiénes está pasando?
Es el momento en que un actor social necesita percibir, en forma global o panorámica, qué es,
desde su perspectiva autoreferencial lo que está sucediendo. Es al mismo tiempo el momento de
percibir quién o quiénes están por detrás de la problemática que se enfrenta, ya que sus
intervenciones sobre la realidad, incluyendo la suya propia, explican en parte cómo es que la
situación llegó hasta allí. Se define como el análisis panorámico de la realidad que se busca
transformar, y que permite caracterizar sus contornos, su historia, sus tendencias, sus actores, sus
problemáticas, sus conflictos. Esta aproximación del momento explicativo, requiere que nos
detengamos en el concepto de situación. Se define situación como una representación de una
realidad compleja de múltiples dimensiones.
El intento de conformar un análisis de situación relevante requiere, como todos los momentos, un
proceso de cambio del mismo actor que analiza, quién tiene que adquirir algunas habilidades que
le permitan seleccionar los rasgos relevantes, los indicios reveladores, las tendencias inquietantes,
etc. Por eso, el primer concepto que necesitamos es el de "representación", concepto de alta
repercusión práctica en el proceso de planificación, según Rovere. Al parecer cada uno de nosotros
predetermina su acción, no en función directa de la realidad que vive, sino en función de una
reconstrucción mediada por una percepción interna y externa de esa realidad a la que llamamos
representación.
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El actor o fuerza social que planifica necesita fijar o determinar el lugar desde donde analiza la
situación, profundizando sobre cuál es su relación con la problemática que enfrenta, en lo que
denominamos análisis posicional.
Analisis Posicional
Cada actor se enfrenta a la realidad desde su propia perspectiva, lo que llamamos su posición. Esto
no se refiere a un lugar físico, sino al punto de vista desde el cual interpreta lo que sucede a su
alrededor. Además, el sistema de valores o aparato ideológico de cada persona actúa como un
filtro: resalta ciertos hechos mientras que otros pueden pasar desapercibidos, dependiendo de lo
que se considere importante o no. Asimismo, la experiencia juega un papel fundamental. Cuando
un actor se enfrenta a una situación nueva, tiende a aplicar las estrategias y soluciones que han
funcionado previamente, a menos que se le obligue a cambiar. Esta tendencia se basa en el
aprendizaje acumulado a lo largo del tiempo. Por último, la intencionalidad o sentido teleológico
se refiere a los intereses y propósitos que cada actor persigue en relación con el asunto público en
cuestión. Es decir, sus objetivos e intenciones guían sus acciones y decisiones durante el proceso
de planificación. Esta forma de entender la actuación de cada individuo ayuda a comprender
cómo se forman las decisiones y estrategias en contextos de planificación pública.
A esto debemos sumarle el análisis de la realidad como espacio de transformación de un actor o
fuerza social es un espacio de interés, dominio y/o influencia, definido autorreferencialmente. Es
una totalidad funcional de la cual el sujeto que planifica forma parte y sobre la cual actúa, o
proyecta actuar.
¿Qué consecuencias tiene este concepto?
-Cada actor tendrá una representación propia de la realidad que observa, conforme su forma de
pensar, sus intereses y sus capacidades.
-Cada actor tendrá entonces una “apreciación situacional” diferente de otros actores en la misma
situación. Las miradas o apreciaciones situacionales de los otros también forman parte de la
situación en cuestión.
-Los actores actúan de acuerdo a sus propias apreciaciones situacionales. Pero el planificador
tiene que tener en cuenta todas las explicaciones de los otros.
De esta forma, entendemos que la situación se configura con la definición de:
-¿Quiénes somos nosotros? Actores que planifican para gobernar.
-¿Quiénes son los otros? Actores vinculados actual o potencialmente con el o los asuntos que
configuran la situación y que tienen recursos de poder para incidir en ella.
-Delimitación del espacio tanto geográfico como simbólico en el que el proceso de planificación se
propone incidir.
Una vez configurada la situación con los elementos mencionados anteriormente, podemos
avanzar y profundizar, a partir de otros recursos analíticos y de construcción de conocimiento
sobre la situación.
El mapa de actores
Para ello se indaga en la subjetividad, a partir de considerar los elementos que permiten identificar
e investigar dos cosas: cómo vemos nosotros a los otros en la situación y cómo los otros perciben,
entienden y actúan en la situación. El mapa de actores posibilitará conocer y analizar cómo han
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venido jugando los actores y cómo pueden venir a jugar a partir de la intervención basada en un
plan.
Existen distintas técnicas para implementar un mapa de actores o análisis de involucrados.
Citamos como ejemplo la matriz que proponen Ortegón y Pacheco en su manual metodológico de
Marco Lógico, sobre el cual volveremos más adelante:
Gráfica 3. Fuente: Elaboración propia en base a Ortegon, E. y otros (2005). Metodología del marco lógico para la
planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas.
Además, para conocer otros elementos que constituyen el nudo de aquello que se quiere
transformar, se debe desarrollar una estrategia investigativa que puede requerir el conocimiento
de estudios anteriores sobre el asunto, y/o los aportes de diferentes actores (Universidades,
centros de investigación, personas que trabajan directamente en el tema, opiniones de expertos,
de políticos y de organizaciones sociales, opinión pública en general).
Además de estas estrategias investigativas, se pueden realizar -en la medida de las posibilidades
de intervenciones que permitan conocer más de cerca a los principales actores involucrados en la
situación. Estas intervenciones pueden ser específicas o indirectas, a través de sondeos o
entrevistas preliminares o de aproximación. Lo importante es tener claro que la finalidad de este
momento es conocer y analizar, y no proponer acciones.
Por último, es importante considerar que las situaciones y asuntos de que se ocupa el planificador
no han surgido en el momento en que se empezó a fijar el punto de interés en ello, sino que ya ha
venido desarrollándose. Se trata de la idea de “devenir”; es decir, de reconstruir los inicios y los
recorridos de los asuntos y temas que están siendo objeto de análisis. Las herramientas para
trabajar con el devenir son el análisis histórico y el análisis de tendencias.
En síntesis, el análisis de situación es un momento complejo que debe permitirnos tener una
apreciación de lo que está sucediendo en un determinado recorte de la realidad que llamamos
situación, integrando en ese qué está sucediendo a quiénes están actuando sobre ese recorte (es
decir todos los quienes relevantes) cómo han venido actuando y algunas hipótesis sobre cómo
podrían actuar. Eso nos permitiría hipotetizar cómo podría evolucionar la situación en caso que no
hiciéramos nada, en caso que siguiéramos haciendo lo mismo, y en caso que dejáramos de hacer
lo que estamos haciendo.
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Investigación de Problemas
El segundo momento que analizaremos es el de investigación de problemas, ubicado en las
"coordenadas" del ser y de mayor especificidad. El Análisis de Situación nos permitió delimitar
una problemática global que no resulta operativa per se, pero que incluye problemas que lo son y
cuyas explicaciones van a ser investigadas en este momento. Esta aproximación dentro del
momento explicativo se configura como una instancia de estudio más profundo y detallado de un
recorte de la situación, que ha sido definido como el problema central que incide en ese contexto.
Esta investigación incluye una profundización de la estructura explicativa y una identificación de
las señales o indicios (indicadores) que permiten definir, dimensionar y mostrar la evolución del
problema central. En sencillas palabras, implica tomar un paisaje o panorama desde la lente de una
cámara de fotos (análisis de situación) para poner foco o “hacer zoom” sobre un apartado o sector
particular, de especial interés y relevancia, por sus implicancias negativas (investigación de
problemas).
Pero, ¿qué es un problema? Decimos que un problema es una brecha entre una realidad o un
aspecto de la realidad observada y un valor o deseo de cómo debe ser esa realidad para un
determinado observador, sea este individual o colectivo.
A su vez, nos resulta útil la clasificación o taxonomía de los problemas que Rovere plantea, a saber:
-Problemas Terminales o Intermedios
La primera distinción que hacemos es la que se refiere a la ubicación del problema. Todo sujeto
individual o colectivo que interviene sobre una realidad, opera sobre problemas que están o se
perciben en el afuera y otros que se perciben en el adentro de la propia organización.
Los problemas terminales son aquellos que representan el fin último de una cadena de causas y
efectos. Por ejemplo, en el ámbito de la salud, la mortalidad infantil sería un problema terminal.
Estos problemas son el resultado de una serie de factores interrelacionados y complejos. Rovere
señala que los problemas terminales son aquellos donde se ve el resultado final de los problemas
intermedios.
En cambio, los problemas intermedios son los que se encuentran en la cadena de causas y efectos
que conducen a los problemas terminales. Siguiendo el ejemplo anterior, la desnutrición, la falta
de acceso a servicios de salud o la falta de educación serían problemas intermedios que
contribuyen a la mortalidad infantil. Estos problemas son más susceptibles de ser abordados
mediante intervenciones específicas. Rovere enfatiza que atacar los problemas intermedios es una
forma más efectiva de poder modificar los problemas terminales.
-Problemas Actuales o Potenciales
Otra forma de agrupar los problemas se refiere a su vigencia: dado el carácter exploratorio de
nuestro conocimiento y experiencia podemos estar preocupados por problemas actuales o por
problemas potenciales siendo los primeros los que presentan sus manifestaciones en el presente y
los segundos aquellos que pueden presentarse en la tendencia. Un ejemplo de ello sería el
aumento de la desocupación en jóvenes de 21 a 25 años en la República Argentina, como
problema actual, y el incremento de la pobreza proyectado para los próximos años, especialmente
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en el norte del país, como problema potencial del mediano plazo y asociado al problema actual
antes identificado.
-Problemas Estructurados, Semiestructurados e Inestructurados
Una tercera distinción es la que se realiza a partir de las causas y su capacidad de explicación.
Los problemas estructurados son aquellos que reconocen una estructura explicativa
determinativa, organizada a partir de hechos que se conectan con el problema en relaciones de
causalidad, en otras palabras el problema tiene causas claras y si estas causas se remueven, con
certeza el problema desaparecerá.
Un problema semiestructurado es aquel en que las explicaciones se encuentran vinculadas con el
problema por relaciones de tipo probabilísticas; es lo que también se conoce como incertidumbre
bien definida. Son problemas que combinan elementos de problemas estructurados e
inestructurados, algunas variables y relaciones son conocidas, pero otras son inciertas o difíciles
de cuantificar.
Finalmente, un problema inestructurado en cambio es aquel cuya estructura explicativa, muestra
ligaduras laxas lo que hace que el problema muestre grados de libertad con respecto a su
estructura explicativa, es así que las intervenciones no pueden garantizar que el problema será
resuelto (a veces ni siquiera modificado) ya que son difíciles de identificar o cuantificar. Esto, a su
vez, expresa una vinculación entre variables que llamamos creativa o de incertidumbre mal
definida.
Una vez que el problema ha sido identificado y delimitado necesitamos una definición precisa y
operativa del mismo. En la definición del problema hay que considerar:
● a quién afecta (grupo social),
● la manera en que lo hace (las manifestaciones),
● donde se ubica (espacio geográfico) y
● hace cuánto está presente ( período de tiempo)
Todo problema requiere de una enunciación, que debe ser precisa, pertinente, debe identificar
actor/es afectado/as, debe identificar sus manifestaciones y estar situado a un tiempo y espacio
correctamente delimitado.
En una forma simplificada, usamos la analogía con un árbol cuyo follaje serían las manifestaciones
o indicadores, su tronco el problema propiamente dicho y sus raíces las explicaciones que como
estas permanecen ocultas sin que podamos saber si son más o menos extensas, más o menos
profundas. Se trata del diagrama de árbol de problemas, una herramienta muy útil y práctica para
el trabajo en procesos de formulación y diseños de políticas, programas y proyectos, sobre el cual
volveremos más adelante.
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Identificación de la Visión
El tercer momento que llamamos identificación de la visión está ubicado en las "coordenadas" del
"debe ser" y de "mayor globalidad" y es el momento en que una fuerza social identifica y precisa
lo que quiere lograr.
La visión es una enunciación, una expresión de cómo las cosas “deben ser”, que marca un norte
claro, comprendido y compartido por el grupo o actor que planifica y que pretende intervenir en la
realidad. Es el desarrollo de una imagen mental sobre un futuro posible y cumple la función de
precisar el sentido general y la dirección hacia donde se mueve una determinada fuerza social.
La identificación de la visión es uno de los recursos metodológicos que ofrece la planificación
estratégica para nuestro campo de intervención, ya que permite orientar la gestión cotidiana de
los espacios públicos, y desarrollar una de las funciones básicas: la concertación y coordinación. Es
un momento de naturaleza proyectiva, que se caracteriza por movilizar valores, deseos y
compromisos, que son consolidados en objetivos con diferentes horizontes de tiempo. Un efecto
práctico muy importante de la visión es que contribuye a cohesionar los programas y proyectos
institucionales y proporciona direccionalidad y sentido a las acciones.
La naturaleza proyectiva de la visión supone que los actores (estratégicos) trabajan en la creación y
descripción de las imágenes de futuro a la que aspiran llegar. Se buscan y se ven de otra forma en
un tiempo por venir. Justamente, aquí observamos que el futuro cumple una función política,
organizacional y psicológica muy relevante ya que, al instalarse en el presente como
representación del porvenir, se transforma en objeto de debate, de acuerdo, de negociación y de
construcción colectiva. Operacionalmente, la visión es el resultado de un proceso de pensamiento,
reflexión, de discusión y de diálogo, que se traduce en un producto comunicable.
En el proceso técnico político de planificación trabajamos con el concepto de situación objetivo:
las situaciones-objetivo, definidas para diferentes horizontes de tiempo, suponen una serie de
hitos o eventos altamente deseados que se encuentran articulados entre sí. La situación-objetivo
es un hito o corte, en consecuencia no se define como intención de acción, sino básicamente como
resultado o situación que se desea alcanzar.
El proceso en sí mismo genera una dinámica y una fuerza movilizadora e integradora muchas veces
más importante que el propio producto final. Por eso, en procesos de concertación o de
coordinación, realizar ejercicios de identificación de visión contribuye a reunir a los actores
estratégicos interesados, para el debate de los acuerdos mínimos necesarios para encaminar las
acciones concertadas.
“...sucede que cuando nosotros, desde nuestros espacios concretos (...), no desarrollamos prácticas
de planificación estratégica, no discutimos nuestros planes con otros, no formalizamos,
sistematizamos y precisamos nuestras acciones y nuestros resultados, en realidad, estamos dejando
que otros nos planifiquen. Decimos que, si nosotros no planificamos, por omisión, estamos siendo
planificados por otros. A algunos eso les parece bien y hasta razonable, y delegan en otro el destino
y el campo de posibilidades de sus acciones. Pero para quienes pensamos que planificar es
ndispensable para el desarrollo y ampliación de nuestros grados de libertad en una sociedad que
coloca más límites que posibilidades, este tema es de crucial importancia. Se trata nada más y nada
menos que de correr, de ampliar, los límites que tenemos para hacer lo que queremos hacer, se trata
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de ensanchar nuestro campo de acción y de intervención…” Fuente Siede, M.(2005). La importancia de la
visión.
Cómo construimos un marco para pensar el futuro desde las organizaciones de la sociedad civil.
En la visión se expresan todas las expectativas de logro y resultados para las cuales los actores se
imaginan trayectorias posibles para alcanzarlas. También se introducen aquí las rutas o caminos
posibles al futuro, para hacer posible, realizable o concreta una visión determinada. Rovere
introduce así el concepto de escenarios. Los escenarios son construcciones hipotéticas del futuro,
basadas en un "si" condicional, que permiten anticipar posibles evoluciones de la situación y
preparar planes de contingencia o de acción. Rovere advierte sobre el costo de desarrollar
múltiples escenarios y planes de contingencia, por lo que recomienda centrarse en un número
limitado de variantes clave y definir para ellas valores pesimistas y optimistas. El objetivo no es
predecir el futuro, sino cubrir un rango de posibilidades donde la realidad pueda desplazarse.
También es importante introducir aquí la idea de trayectoria ideal, es decir, aquella
racionalmente pensada, refiere a la secuencia de acciones y hechos que podrían escalonar el paso
de la situación actual, a través de las situaciones intermedias en dirección al logro de la visión. Se
construye una trayectoria ideal conectando el presente con el futuro deseado. Se llama ideal
porque esta trayectoria, al iniciarse como camino concreto de acción, encontrará distintos factores
y actores (favorables o desfavorables) que se interponen en nuestro accionar.
Entonces, el valor de trazar trayectorias ideales reside en que, en los espacios de intervención, se
constituye en un elemento de referencia fundamental para evaluar, actores aliados y oponentes y
el costo y la oportunidad de diferentes tácticas y estrategias, siendo en consecuencia, un elemento
central para la toma de decisiones. El contraste entre trayectoria ideal y trayectoria real sirve para
advertir, medir y corregir los grados de desvío que se presentan en la implementación concreta de
cualquier programa y proyecto.
Gráfica 4. Fuente Elaboración propia en base a Rovere, M. (2005).
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Como ya se dijo: en la identificación de la visión se pone en juego todo “lo que somos” (razón,
experiencias, deseos y expectativas). Las historias individuales, los espacios y las organizaciones
asociativas, los logros y fracasos se conjugan en una clara fuerza que tiende hacia adelante.
Diseño de Programas y Proyectos
El diseño de programas y proyectos se ubica en "las coordenadas" del "deber ser" y en las de
"mayor especificidad" y es el momento en que se espera el diseño de "módulos de acción" que
enfrenten los problemas para alcanzar la visión.
El diseño de proyectos es un momento de concebir formas concretas y específicas de intervención
sobre aquellos problemas que han sido previamente seleccionados por su importancia (valor
político, motricidad, prioridad técnica, etc.). En nuestro proceso de planificación un proyecto es un
conjunto de acciones destinadas específicamente a resolver o vulnerar un problema, de los que
han sido descritos y explicados en el momento de investigación de problemas. El diseño tiene
como finalidad organizar la estructura general y detallada de los programas y proyectos, y se
complementa con las funciones de cálculo que operan como un primer factor de evaluación. Permite
establecer una ajustada correlación entre medios y fines. Sus principales funciones son fijar logros,
establecer productos, definir actividades e identificar recursos. Para ello, existen una diversidad de
metodologías de diseño que conforman lo que habitualmente denominamos la “caja de
herramientas” del diseño y la formulación de programas y proyectos. Conoceremos varias de ellas,
como la Metodología de Marco Lógico o la Teoría del Cambio, en la próxima unidad.
Es interesante como los proyectos como modelos de acción dentro de un proceso de planificación,
pueden aportar eficacia y concentración y ayudar a articular fuertemente planificación con
gerencia. En la estructura propuesta se organizan los proyectos como un conjunto de operaciones.
Estas operaciones se definen a su vez como una relación recurso-acciones- resultado, siendo éste
último una modificación de una explicación seleccionada como nudo crítico del problema.
Esto obliga a revisar el ejercicio de investigación de problema), pasando de lo que llamamos la
estructura explicativa a la estructura operacional que consiste en reducir el aparato explicativo a su
mínima expresión, siempre que sea suficiente para que se alcance a través de la modificación de
sus nudos críticos (es decir, aquellos que funcionan u operan explicaciones de las causas
debidamente seleccionadas) a impactar sobre el problema. Este ejercicio consiste en encontrar los
"eslabones débiles" de la red explicativa que mantienen amarrado al problema. Surge como
herramienta aquí el diagrama árbol de objetivos, sobre el cual nos referiremos más adelante.
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Bibliografía
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