Dictamen 1-25-EE/25

Jueza ponente: Karla Andrade Quevedo

Quito, D.M., 21 de febrero de 2025

CASO 1-25-EE

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR,

EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y
LEGALES, EMITE EL SIGUIENTE

DICTAMEN 1-25-EE/25

Resumen: La Corte Constitucional realiza el control de constitucionalidad del estado de

excepción declarado mediante decreto ejecutivo 493, de 02 de enero de 2025, que rige en las
provincias de Guayas, Los Ríos, Manabí, Orellana, Santa Elena, El Oro, Sucumbíos, el Distrito
Metropolitano de Quito de la provincia de Pichincha, el cantón La Troncal de la provincia de
Cañar, el cantón Camilo Ponce Enríquez de la provincia de Azuay y los centros de privación de
la libertad que integran el Sistema de Rehabilitación Social a nivel nacional ubicados en los
cantones y provincias de la declaratoria. Luego del análisis, se dictamina la constitucionalidad del
decreto ejecutivo, exclusivamente, respecto de la causal de grave conmoción interna, salvo en el
cantón La Troncal de la provincia de Cañar y en los CPL. No obstante, para garantizar el respeto
de la Constitución y de la figura del estado de excepción, dispone la creación de un mecanismo
técnico para que se generen e implementen herramientas que permitan superar los problemas
estructurales de violencia y crimen organizado a través del régimen constitucional ordinario.
Además, tal como lo ha hecho en dictámenes anteriores, la Corte declara la inconstitucionalidad
de la causal de conflicto armado interno. Esto, ya que los argumentos presentados por el
presidente de la República no permiten verificar ―a través del cumplimiento de los requisitos de
organización e intensidad― la configuración de un conflicto armado no internacional entre el
Estado y los dos grupos criminales con mayor cantidad de integrantes y poder en el país.
En cuanto a las medidas extraordinarias ordenadas, se declara la constitucionalidad de la
suspensión de los derechos a la inviolabilidad de domicilio (exclusivamente para la conducción
de allanamientos) y de correspondencia, así como de la suspensión focalizada del derecho a la
libertad de tránsito. Finalmente, se declara la inconstitucionalidad de la orden de movilización e
intervención de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional.

Tabla de contenido
1. Antecedentes ..............................................................................................................2
2. Competencia ...............................................................................................................3
3. Control formal de la declaratoria de estado de excepción .........................................3
3.1. Identificación de los hechos y de la causal constitucional que se invoca...............3
3.2. Justificación de la declaratoria ...............................................................................4
3.3. Ámbito territorial y temporal de la declaratoria .....................................................6
3.4. Derechos que sean susceptibles de suspensión o limitación ..................................6
3.5. Notificaciones requeridas por la Constitución y tratados internacionales ..............6
4. Control material de la declaratoria de estado de excepción .......................................7
4.1. Que los hechos alegados en la motivación hayan tenido real ocurrencia ...............7
4.2. Que los hechos constitutivos de la declaratoria configuren las causales
invocadas ...........................................................................................................................9

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4.2.1. Grave conmoción interna ....................................................................................9

4.2.2. Conflicto armado no internacional ...................................................................12
4.2.3. Que los hechos constitutivos de la declaratoria no puedan ser superados a través
del régimen constitucional ordinario ...............................................................................22
4.2.4. Que la declaratoria se decrete dentro de los límites temporales y espaciales
establecidos en la Constitución........................................................................................31
5. Control formal de las medidas adoptadas con fundamento en el estado de
excepción .........................................................................................................................32
5.1. Que se ordenen mediante decreto de acuerdo con las formalidades que establece
el sistema jurídico ............................................................................................................33
5.2. Que se enmarquen dentro de las competencias materiales, espaciales y temporales
de los estados de excepción .............................................................................................33
6. Control material de las medidas dictadas con fundamento en el estado de
excepción .........................................................................................................................34
6.1. Suspensión del derecho a la inviolabilidad de domicilio .....................................34
6.2. Suspensión del derecho a la inviolabilidad de la correspondencia .......................38
6.3. Sobre la movilización e intervención de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional
40
6.4. Suspensión del derecho a la libertad de tránsito ...................................................44
7. Mecanismo técnico para superar los problemas estructurales de violencia y crimen
organizado, constitutivos de la declaratoria del estado de excepción a través del régimen
constitucional ordinario. ..................................................................................................47
8. Decisión ....................................................................................................................59

1. Antecedentes

1. El 03 de enero de 2025, el presidente constitucional de la República, Daniel Noboa

Azín, remitió a la Corte Constitucional copia del decreto ejecutivo 493 (“decreto o
decreto ejecutivo”), de fecha 02 de enero de 2025, en el que declaró estado de
excepción en las provincias de Guayas, Los Ríos, Manabí, Orellana, Santa Elena, El
Oro, Sucumbíos, el Distrito Metropolitano de Quito de la provincia de Pichincha, el
cantón La Troncal de la provincia de Cañar, el cantón Camilo Ponce Enríquez de la
provincia de Azuay y los centros de privación de la libertad que integran el Sistema de
Rehabilitación Social a nivel nacional ubicados en las provincias y cantones en los que
rige la declaratoria.

2. Mediante sorteo electrónico, efectuado el 03 de enero de 2025, la sustanciación de la

causa le correspondió a la jueza constitucional Teresa Nuques Martínez, quien avocó
conocimiento y dispuso al presidente de la República que remita las constancias de
notificación conforme el artículo 166 de la Constitución de la República, a través de
auto de 8 de enero de 2025.

2
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3. El 09 de enero de 2025, la Secretaría General Jurídica de la Presidencia de la República

remitió las constancias de notificación de la declaratoria del estado de excepción a la
Asamblea Nacional, la Organización de las Naciones Unidas y la Organización de
Estados Americanos.

4. El 23 de enero de 2025, en sesión ordinaria del Pleno de la Corte Constitucional, la

causa 1-25-EE fue resorteada a la jueza constitucional Karla Andrade Quevedo.

5. El 25 de enero y el 01 de febrero de 2025, Billy Navarrete Benavidez, en calidad de

director ejecutivo del Comité Permanente de la Defensa de los Derechos Humanos,
presentó un escrito como amicus curiae.

6. El 04 de febrero de 2025, la nueva jueza sustanciadora avocó conocimiento de la causa.

2. Competencia

7. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver sobre la

constitucionalidad del estado de excepción contenido en el decreto ejecutivo, de
conformidad con los artículos 166 y 436 numeral 8 de la Constitución de la República,
en concordancia con los artículos 75 numeral 3 literal c) y 119 de la Ley Orgánica de
Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (“LOGJCC”).

3. Control formal de la declaratoria de estado de excepción

8. La Corte Constitucional analizará si la declaratoria de estado de excepción contenida

en el decreto ejecutivo 493 cumple con los requisitos formales establecidos en el
artículo 120 de la LOGJCC; esto es, i) la identificación de los hechos y de la causal
constitucional que se invoca; ii) la justificación de la declaratoria; iii) la definición del
ámbito territorial y temporal de la declaratoria; iv) que los derechos afectados sean
susceptibles de limitación, cuando fuere el caso; y, v) las notificaciones que
correspondan de acuerdo con la Constitución y los tratados internacionales.

3.1. Identificación de los hechos y de la causal constitucional que se invoca

9. Respecto del primer requisito, el decreto ejecutivo fundamenta la declaratoria en la

situación fáctica que evidencia el aumento de los índices de violencia, la comisión de
delitos y la presencia prolongada de grupos armados delincuenciales en las provincias
de Guayas, Los Ríos, Manabí, Orellana, Santa Elena, El Oro y Sucumbíos, así como
en el Distrito Metropolitano de Quito (provincia de Pichincha), el cantón La Troncal
(provincia de Cañar) y el cantón Camilo Ponce Enríquez (provincia de Azuay);
abarcando también los Centros de Privación de Libertad (“CPL”) del Sistema
Nacional de Rehabilitación Social a nivel nacional ubicados en las provincias y

3
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cantones en los que rige la declaratoria.

10. Sobre la base de esa situación fáctica, el decreto invoca las causales de i) grave
conmoción interna y ii) conflicto armado interno, previstas en el artículo 164 de la
Constitución de la República, como fundamento del estado de excepción. Toda vez
que el presidente de la República ha identificado hechos y causales constitucionales,
esta Corte verifica que la declaratoria de estado excepción cumple con el requisito
establecido en el artículo 120 numeral 1 de la LOGJCC.

3.2. Justificación de la declaratoria

11. El decreto ejecutivo establece, como justificación para la declaratoria de estado de

excepción, “el incremento de los índices de violencia, cometimiento de delitos e
intensidad de la presencia prolongada de grupos armados organizados” en el ámbito
territorial identificado por el propio decreto.

12. En detalle, sostiene que la declaratoria de estado de excepción se justifica debido a

que:

[en el] desbordamiento del conflicto es necesario acudir a medidas extraordinarias, dentro
del marco constitucional, considerando al conflicto como causal del presente estado de
excepción, para salvaguardar la seguridad de la población y contrarrestar a los grupos que
ocasionan este conflicto […].1

[…] los grupos armados organizados que intervienen en el conflicto armado interno, han
alcanzado una intensidad de violencia que perturban el orden público de forma crítica
(alarma social), es decir que afectan el normal desarrollo de las actividades sociales,
económicas de la ciudadanía y por ende a sus derechos constitucionales […].2

[…] noticias de violencia ocurridas a diario, en las diferentes circunscripciones, y que

causan afectación y zozobra a la población de estos lugares, puesto que se caracterizan
por una alta intensidad de violencia, como llegar a utilizar aparatos explosivos, como
granadas, balaceras, secuestros de personajes conocidos, y en este último lapso de tiempo
(sic) enfrentamientos dentro de los centros de privación de libertad, por tanto no podrían
calificarse como hechos aislados de delincuencia común […].3

[…] los hechos violentos perpetrados contra la población, y que afectan su normal
desarrollo y convivencia, puesto que no solo se efectúan en lugares de mayor afluencia
poblacional como terminales de buses, sino sitios recreativos como canchas o parques,
así como los informes institucionales […], causando en la población alarma y temor de
poder realizar sus actividades y real ejercicio de sus derechos constitucionales, por la
perpetración diaria y simultánea de estos acontecimientos, escalando los niveles de
violencia en diferentes actos más reprochables […].4

1
Decreto Ejecutivo 493 de 02 de enero de 2025, pág. 20
2
Ibíd, p. 21.
3
Ibíd, p. 25.
4
Ibíd. p. 27

4
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[…] que el aumento de violencia y la criminalidad está generando una considerable

alarma y conmoción social, al intentar afectar la estabilidad institucional de las entidades
gubernamentales a cargo de brindar seguridad, tanto a las personas privadas de libertad
como un medio de presión para los intereses de los grupos armados organizados, no solo
arriesgando la convivencia ciudadana y el ejercicio de derechos, sino que incluso se
registra homicidios intencionales a los miembros de la fuerza pública, así como
afectaciones a infraestructura pública […].5

13. Además, en la declaratoria de estado de excepción argumenta que:

[…] el Gobierno enfrenta un grado de violencia de tal intensidad que ha sobrepasado los
límites de contención, por tanto es necesario acudir a medidas extraordinarias, temporales
y focalizadas, como es el estado de excepción, entendiéndose que lo que se busca es
precautelar la seguridad de la población con medidas urgentes, y que permitan frenar las
graves consecuencias en la sociedad;6

Que el Gobierno recurre a medidas extraordinarias puesto que la dinámica de la violencia

ha fluctuado por parte de los grupos armados organizados, a pesar de las medidas
constitucionales ordinarias adoptadas por el Gobierno Nacional en el ámbito social […],
y que al contar con personal y fuentes de financiamiento que sobrepasan la
institucionalidad gubernamental, es necesario recurrir a las medidas de un estado de
excepción acorde al marco constitucional, así como acordes a las realidad nacional para
precautelar los derechos ciudadanos y su seguridad.7

14. Por un lado, al revisar en su totalidad el decreto, se observa que el presidente de la

República identifica la necesidad de intervención de las Fuerzas Armadas y la Policía
Nacional dentro del territorio focalizado (artículo 5 del decreto); además, señala que
dicha intervención debe extenderse al interior de los CPL ubicados en las provincias y
cantones contemplados en la declaratoria. No obstante, esta Corte encuentra que el
presidente de la República no ha presentado alguna justificación respecto a la
necesidad del empleo de la Fuerza Pública para controlar la seguridad interna de los
CPL, ni fundamentos que expliquen por qué esto resulta indispensable para enfrentar
los hechos que motivaron la declaratoria del estado de excepción. Por el contrario, se
hace alusión a dicha intervención únicamente en el artículo 5 del decreto. En
consecuencia, esta Corte concluye que este componente de la medida no cumple el
requisito formal previsto en el artículo 120, numeral 2, de la LOGJCC y, por tanto, no
corresponde que la Corte continúe analizando esta parte de la declaratoria. Sin
perjuicio de aquello, se evidencia que la intervención de las Fuerzas Armadas dentro
de los CPL se encuentra sustentada en el Decreto Ejecutivo 218, mismo que -al ser un
acto normativo ajeno al decreto de estado de excepción- no es objeto de análisis dentro
este dictamen.

5
Ibíd, p. 29.
6
Ibíd, p. 59.
7
Ibíd, p. 60.

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15. Por lo expuesto, con excepción de lo referido en el párrafo supra, se verifica que el
decreto ejecutivo 493 cuenta con una justificación y cumple el requisito formal
reconocido en el artículo 120 numeral 2 de la LOGJCC.

3.3. Ámbito territorial y temporal de la declaratoria

16. Respecto a la definición del ámbito territorial, el artículo 1 del decreto 493 establece
que el estado de excepción regirá en i) las provincias de Guayas, Los Ríos, Manabí,
Orellana, Santa Elena, El Oro y Sucumbíos; ii) en el Distrito Metropolitano de Quito
de la provincia de Pichincha, el cantón La Troncal de la provincia de Cañar y el cantón
Camilo Ponce Enríquez de la provincia de Azuay. En cuanto a la definición del ámbito
temporal, el artículo 2 del decreto 493 señala que la declaratoria tendrá una vigencia
de 60 días. Por lo que, cumple con el tercer requisito formal previsto en el artículo 120
numeral 3 de la LOGJCC.

3.4. Derechos que sean susceptibles de suspensión o limitación

17. De conformidad con el numeral 4 del artículo 120 de la LOGJCC, de ser el caso que
el decreto ejecutivo afecte derechos, este debe referirse a aquellos que sean
susceptibles de limitación; lo cual, se debe realizar a la luz del artículo 165 de la
Constitución.

18. En los artículos 3, 4, 6 del decreto 493, se dispone la suspensión del ejercicio de los
derechos a la inviolabilidad del domicilio, a la inviolabilidad de correspondencia, así
como del derecho a la libertad de tránsito. Por lo tanto, desde una perspectiva formal,
la declaratoria observa lo dispuesto en el artículo 120 numeral 4 de la LOGJCC, al
verificar que los derechos en cuestión sí son susceptibles de suspensión o limitación
por medio de la declaratoria de estado de excepción, de conformidad con el artículo
165 de la Constitución de la República.

3.5. Notificaciones requeridas por la Constitución y tratados internacionales

19. El numeral 5 del artículo 120 de la LOGJCC requiere que se acompañe a la declaratoria
de estado de excepción las “notificaciones que correspondan de acuerdo con la
Constitución y a los Tratados Internacionales”.

20. Al respecto, en la Disposición General Tercera del decreto, el presidente de la

República dispuso la notificación de la declaratoria de estado de excepción a la
Asamblea Nacional, a la Corte Constitucional, a la Organización de las Naciones
Unidas y a la Organización de los Estados Americanos.

21. Conforme señala el párrafo 3 supra, las referidas notificaciones fueron cursadas por la

6
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Secretaría General Jurídica de la Presidencia de la República, el día 03 de enero de

2025 a la presidenta de la Asamblea Nacional, al presidente de la Corte Constitucional,
a la directora representante de la Organización de los Estados Americanos en Ecuador
y a la coordinadora representante de la Organización de las Naciones Unidas en
Ecuador; estas notificaciones fueron remitidas a través de los oficios T. 459-SGJ-25-
0004, T. 459-SGJ-25-0003, T. 459-SGJ-25-0002 y T.459-SGJ-25-0001,
respectivamente.

22. Por lo antes expuesto, este Organismo verifica que se cumple con el requisito formal
contemplado en el artículo 120 numeral 5 de la LOGJCC.

23. En síntesis, salvo la consideración realizada en el párrafo 14 ut supra, la Corte

Constitucional concluye que la declaratoria de estado de excepción contenida en el
decreto ejecutivo 493 ha sido realizada en cumplimiento del artículo 120 de la
LOGJCC.

4. Control material de la declaratoria de estado de excepción

24. En el marco del control material, este Organismo debe verificar si la declaratoria de
estado de excepción contenida en el decreto ejecutivo 493 cumple con los requisitos
materiales establecidos en la Constitución, así como en los artículos 121 y 123 de la
LOGJCC. La Corte analizará el cumplimiento de los siguientes requisitos: i) la real
ocurrencia de los hechos que motivaron el estado de excepción; ii) la configuración de
las causales invocadas por el presidente de la República a partir de los hechos
constitutivos de la declaratoria; iii) que los hechos constitutivos de la declaratoria no
puedan ser superados por medio del régimen constitucional ordinario; y, iv) que la
declaratoria se encuentre dentro de los límites temporales y espaciales establecidos en
la Constitución.

4.1. Que los hechos alegados en la motivación hayan tenido real ocurrencia

25. Según la jurisprudencia de este Organismo, la real ocurrencia de los hechos en los que
se fundamenta el estado de excepción exige demostrar, de manera objetiva y suficiente,
que se trata de circunstancias presentes y verificables, no de simples supuestos futuros.
En ese sentido, la Corte ha recalcado que el presidente de la República no puede
limitarse a sostener la existencia de tales hechos: debe acreditarlos con material
probatorio idóneo, ya sea a través de informes oficiales, reportes de organismos
especializados o evidencias audiovisuales y periciales. Asimismo, se considerará
demostrada la real ocurrencia de los hechos cuando éstos sean notorios o de
conocimiento público.8

8
CCE, dictamen 8-21-EE/21, 10 de diciembre de 2021, párr. 20

7
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26. Este Organismo observa que en el decreto 493 y en los informes adjuntos se identifican
hechos violentos ocurridos en los últimos días de diciembre de 2024. El decreto 493
cita noticias correspondientes a acontecimientos de ese mismo período y hace
referencia a un documento presentado por la Secretaría General de Comunicación de
la Presidencia (SEGCOM), el cual describe diversos sucesos violentos sucedidos en
varias provincias y cantones entre el 1 y el 26 de diciembre de 2024.

27. Asimismo, se ha presentado un informe del Comando Conjunto de las Fuerzas

Armadas en el que se detalla la actuación de estructuras criminales durante noviembre
y diciembre de 2024. Entre las actividades mencionadas se incluyen el decomiso de
armas, municiones y sustancias sujetas a fiscalización; la incautación de bienes; la
aprehensión de personas integrantes de grupos delictivos; ataques con explosivos (uno
de ellos en el área destinada a la construcción de una nueva cárcel de máxima
seguridad, con saldo de una persona fallecida); ataques armados en el cantón El Guabo
(provincia de El Oro) y en el cantón Manta (provincia de Manabí); y la detección de
casos de extorsión cometidos por tales grupos, entre otras incidencias.

28. Además, el Servicio Integrado de Seguridad ECU 911 (“SIS ECU 911”) presentó un
informe jurídico en el que se describen las emergencias ciudadanas registradas y
coordinadas en el ámbito de la seguridad ciudadana, específicamente en las provincias
sujetas al estado de excepción, durante el lapso comprendido entre el 25 de noviembre
y el 26 de diciembre de 2024. En ese documento se señala que, en dicho período, se
coordinaron 299 emergencias relacionadas con muertes violentas (homicidio,
femicidio, sicariato, asesinato y hallazgo de osamentas) y 3.946 emergencias asociadas
al consumo, tenencia y comercialización de sustancias sujetas a fiscalización. De ese
modo, el presidente de la República hace referencia a situaciones actuales y no a
posibles escenarios futuros.

29. De ahí que, este Organismo considera acreditada la certeza en la ocurrencia de los
hechos. Se advierte que el presidente de la República ha recurrido a noticias publicadas
en varios medios de comunicación nacionales, a hechos públicos y notoriamente
conocidos sobre la ola de violencia en el país, así como a informes de distintas
instituciones estatales (por ejemplo, el informe técnico elaborado por el Comando
Conjunto de las Fuerzas Armadas y el informe remitido por el Servicio Nacional de
Atención Integral a Personas Adultas Privadas de la Libertad y Adolescentes
Infractores (“SNAI”)).9

30. En tal virtud, este Organismo verifica el cumplimiento del requisito material previsto

9
Esta Corte advierte que, para sustentar sus afirmaciones, el presidente remitió a este Organismo
información reservada.

8
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en el artículo 121 numeral 1 de la LOGJCC.

4.2. Que los hechos constitutivos de la declaratoria configuren las causales

invocadas

31. El artículo 1 del decreto ejecutivo 493 identifica dos causales de estado de excepción:
1) grave conmoción interna; y, 2) conflicto armado interno. Previo a analizar si los
hechos constitutivos de la declaratoria de estado de excepción configuran, o no, las
causales invocadas por el presidente de la República, es preciso recordar el valor que
la Corte ha establecido que debe darse a esos hechos y estadísticas aportadas para
justificar dichas causales.

32. Al respecto, este Organismo ha establecido que, para efectos de configurar la causal
de grave conmoción interna, no es posible emplear hechos que fueron utilizados
previamente para justificar otro estado de excepción con la misma causal, pues esto
implicaría desnaturalizar el carácter temporal de los estados de excepción. Esta
información podría servir para dar un contexto sobre la violencia por la que atraviesa
el país, pero para configurar específicamente la causal de grave conmoción interna se
debe valorar “a los hechos y estadísticas que no han sido parte de la justificación de
estados de excepción previos”.10 Asimismo, la información debe corresponder con las
circunscripciones en donde se aplica el estado de excepción. Los datos que se otorguen
por fuera de aquello, se tomarán en cuenta sólo de forma contextual.

33. Para el caso de la causal de conflicto armado interno, en cambio, se consideran “todas
las hostilidades, independientemente del lugar en que ocurrieron”, de ahí que deben
tomarse en cuenta todos los hechos invocados en el decreto ejecutivo 493 y los
informes anexos, lo cual también incluye información de los lugares que no están
cubiertos en el estado de excepción.11

34. Además, resulta pertinente señalar que una serie de hechos bien pueden fungir como
constitutivos de más de una causal de estado de excepción, pues un hecho per se no
está limitado a una única causal, sino que, para su calificación como elemento
constitutivo, se sujeta a la argumentación que provea el presidente de la República.

4.2.1. Grave conmoción interna

35. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte, la causal de grave conmoción

interna se configura con la concurrencia de dos requisitos: i) la presencia de
acontecimientos de tal intensidad que afecten significativamente el ejercicio de los

10
CCE, dictamen 11-24-EE/24, 14 de noviembre de 2024, párr. 30.
11
CCE, dictamen 11-24-EE/24, 14 de noviembre de 2024, párr. 34.

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derechos constitucionales, la estabilidad institucional, la seguridad y la convivencia

ciudadana; y ii) la generación de una considerable alarma social.12

36. Sobre el primer requisito, esta Magistratura ha reconocido, en múltiples ocasiones, que
la delincuencia común afecta de forma crónica a todos los Estados, pero ha señalado
que, en situaciones excepcionales, el desbordamiento de fenómenos delictivos, la
intensidad de la violencia y el incremento de los índices de criminalidad pueden alterar
el orden público de manera crítica. En contextos específicos, la violencia puede
alcanzar niveles que sobrepasan la capacidad de contención de las autoridades,
generando consecuencias sociales que exigen respuestas urgentes y extraordinarias.13

37. Para justificar la existencia de acontecimientos de alta intensidad, el presidente de la

República sostiene que la situación de violencia en las provincias y cantones a los que
se refiere el decreto, mantiene a la población en estado de preocupación debido a la
magnitud de los hechos. De acuerdo con los informes de los órganos ejecutores del
Sistema de Seguridad Pública, persiste el accionar de delincuencia organizada
caracterizado por muertes al estilo sicariato, secuestros, enfrentamientos armados,
atentados con artefactos explosivos y actos de intimidación mediante panfletos.
Además, indica que se registran pugnas de poder entre células de los mismos grupos
delincuenciales tras la captura o eliminación de sus líderes, lo cual impacta las
actividades ilícitas como el transporte de sustancias sujetas a fiscalización, la minería
ilegal y sus delitos conexos.

38. El presidente también refiere actos de violencia que han escalado, como atentados
contra grupos de atención prioritaria, hallazgos de restos humanos, incautaciones de
armamento, asesinatos de funcionarios públicos y ataques explosivos, incluyendo uno
en la provincia de Santa Elena en el sitio donde se construye un nuevo centro de
rehabilitación social.14

39. El decreto hace alusión al informe del SIS ECU 911, en el que se indica que entre el
25 de noviembre y el 26 de diciembre de 2024 coordinó 210.238 emergencias, de las
cuales el 68.16% estuvo relacionado con la seguridad ciudadana. Según el presidente,
esto evidencia la frecuencia de situaciones que afectan el desenvolvimiento normal de
la población.

40. Además, el decreto 493 menciona el intento de afectar la estabilidad institucional de

la Fuerza Pública. Entre el 20 de septiembre y el 24 de diciembre de 2024, la
DINASED reportó 16 homicidios de miembros de la Fuerza Pública. Durante todo el
año 2024, se registraron 18 homicidios intencionales contra funcionarios públicos,

12
CCE, dictamen 3-19-EE/19, 9 de julio de 2019, párr. 21.
13
CCE, dictamen 8-22-EE/22, 30 de noviembre de 2022, párr. 36.
14
Decreto Ejecutivo 493 de 02 de enero de 2025, pág. 27.

10
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además de afectaciones a infraestructura civil y bienes policiales. No obstante, dado

que no se determinó con precisión la temporalidad de estos hechos, no pueden ser
considerados como elementos determinantes para evaluar la intensidad y gravedad de
la causal de conmoción interna, aunque sí contribuyen a contextualizar el escenario de
violencia.

41. El presidente también menciona que hechos recientes han afectado la convivencia y el
desenvolvimiento de actividades sociales y económicas, incluyendo asesinatos,
enfrentamientos armados, explosiones y balaceras, lo que evidencia una situación de
violencia que excede a la delincuencia común, en las provincias y cantones a los que
se refiere el decreto ejecutivo 493.

42. El informe policial PN-DAI-EII-2024-548-INF, de 26 de diciembre de 2024 indica

que entre el 25 de noviembre y el 25 de diciembre de ese año, el 88.3% de la violencia
a nivel nacional se concentró en las provincias de Manabí, Los Ríos, Orellana, Santa
Elena, Guayas, Sucumbíos y El Oro. En estas provincias, el uso de armas de fuego
ocurrió en el 88% de los casos, y el 75% de los incidentes ocurrió en espacios públicos.
Destaca el incremento del 444% de homicidios en El Oro y del 91% en Sucumbíos
respecto al año anterior.

43. Con base en lo expuesto, esta Corte concluye que los altos índices de violencia y
criminalidad en diversas provincias y cantones del país constituyen acontecimientos
de intensidad que afectan significativamente el ejercicio de derechos constitucionales
y la convivencia ciudadana. En consecuencia, se verifica el cumplimiento del primer
requisito.

44. Respecto al segundo requisito, esta Corte ha definido la alarma social como aquellas
situaciones que generan una sensación de intranquilidad o zozobra en la ciudadanía.15

45. El presidente de la República sostiene que el incremento de la violencia ha alterado el

orden público y generado alarma social, señalando noticias que evidencian
enfrentamientos en terminales de buses, atentados contra servidores públicos y
secuestros de figuras conocidas.

46. También se menciona que los grupos armados han diversificado sus acciones,
generando conmoción mediante actos amenazantes, como el hallazgo de restos
humanos en lugares públicos en Portoviejo. El decreto refiere además a un informe del
SNAI que reporta nueve incidentes recientes, incluyendo un atentado en la
construcción de un nuevo centro penitenciario en Santa Elena.

15
CCE, dictamen 4-24-EE/24, 2 de mayo de 2024, párr. 15.
Véase también: CCE, dictamen 3-23-EE/23, 12 de abril de 2023, párr. 47; y, dictamen 6-23-EE/23, 25 de
agosto de 2023, párr. 41.

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47. A la luz de estos hechos, la Corte advierte que la situación descrita genera en la
actualidad alarma social, impidiendo el normal desarrollo de actividades ciudadanas.
Por lo tanto, se verifica el cumplimiento del segundo requisito.

48. En virtud de lo anterior, esta Corte concluye que se configura la causal constitucional
de grave conmoción interna establecida en el primer párrafo del artículo 164 de la
Constitución.

4.2.2. Conflicto armado no internacional

49. De conformidad con el desarrollo jurisprudencial de esta Corte, la configuración de un

conflicto armado no internacional (“CANI”), en el marco del artículo 164 de la
Constitución, requiere el cumplimiento de dos criterios fundamentales: 1) la
organización de los grupos armados; 2) la intensidad de las hostilidades.

50. Respecto del primer criterio, este Organismo identificó desde el dictamen 2-24-EE/24
varios indicios que, sin ser exhaustivos, sirven de referencia para el análisis: la
presencia de una estructura de mando clara y jerarquizada, con capacidad de coordinar
acciones de manera sostenida; la existencia de una cadena de mando formal; la
posibilidad de hablar con una voz unificada; la aptitud de asumir obligaciones propias
del Derecho Internacional Humanitario (“DIH”), entre otros.16

51. Respecto del segundo requisito, la Corte ha establecido que dicho criterio evalúa si las
hostilidades llegan a un nivel de intensidad tal que puedan ser consideradas parte de
un conflicto armado. Por lo tanto, la intensidad no puede referirse a meros disturbios
internos o a la criminalidad común. Este Organismo ha identificado indicios
orientativos para determinar la intensidad, tales como el número de incidentes y de
enfrentamientos armados; la frecuencia, extensión y duración de la violencia; la
extensión geográfica de esos enfrentamientos y los daños que aquello provoque; la
movilización de personas y distribución de armas; la naturaleza y el tipo de armas que
los grupos armados empleen; la cantidad de bajas, muertes y lesiones de civiles y de
miembros de la fuerza de seguridad; la participación de las fuerzas armadas, en lugar

16
CCE, dictamen 2-24-EE/24, 21 de marzo de 2024, párr. 69; dictamen 11-24-EE/24, 14 de noviembre de
2024, párr. 57. Además, también se encuentra: la distribución de roles y responsabilidades de diferentes
unidades; la existencia de normas internas y procesos disciplinarios; la capacidad de llevar a cabo
operaciones militares organizadas; el establecimiento de cuarteles generales; el uso de uniformes, armas de
fuego, explosivos u otros materiales bélicos en sus operaciones; el reclutamiento y entrenamiento de nuevos
miembros, incluidos menores de edad; el financiamiento y logística suficientes para sostener esas
actividades en el tiempo; la capacidad de iniciar negociaciones; el control de territorio o la presencia en
determinadas zonas que afecten las competencias estatales; la imposición de permisos para cruzar puestos
de control; la capacidad de adquirir, transportar y distribuir armas; así como el nivel de coordinación en las
acciones, entre otros elementos.

12
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de la policía; entre otros.17

52. Por otro lado, la Corte ha señalado que la verificación del cumplimiento del requisito
de organización debe realizarse respecto de cada grupo armado.18 En relación con la
intensidad, es necesario tomar en cuenta la suma de hostilidades entre las partes de
cada posible CANI.19

53. De acuerdo con el informe CCFFAA-J-3-PM-2024-231-INF, elaborado por el CIES y

que sirve de fundamento a la causal de CANI, se ha identificado tres tipos de
organizaciones criminales: 1) dos grupos “armados organizados (GAO)”: Lobos y
Choneros; 2) un grupo de delincuencia organizada transnacional (GDOT): Tiguerones;
y; 3) cinco grupos de delincuencia organizada (GDO): Fatales, Águilas, Chone Killers,
Tiburones y Lagartos. Tal como ha señalado esta Corte, un CANI tiene lugar cuando
existe “violencia armada prolongada entre autoridades gubernamentales y grupos
armados organizados o entre esos grupos en el territorio de un Estado”. 20 De este
modo, en el decreto 493 se identifican dos CANI: uno entre el Estado y Los Lobos; y,
otro entre el Estado y Los Choneros. En esta medida, el análisis sobre la existencia de
un CANI se realizará respecto de la organización de dichos grupos armados y de la
intensidad de las hostilidades de dichos grupos con el Estado.

54. En este contexto, la Corte examinará si los CANI específicos identificados por el
presidente reúnen los requisitos de intensidad y organización21 desarrollados por esta
Corte en los dictámenes 2-24-EE/24 y 11-24-EE/24. No obstante, es preciso señalar
que en el dictamen 11-24-EE/24, este Organismo ya analizó la configuración del CANI
entre el Estado y Los Lobos; y entre el Estado y Los Choneros. Concluyó que, a partir
de la información presentada por el presidente de la República, no se ha verificado el

17
CCE, dictamen 2-24-EE/24, 21 de marzo de 2024, párr. 70; dictamen 11-24-EE/24, 14 de noviembre de
2024, párr. 59.
18
CCE, dictamen 2-24-EE/24, 21 de marzo de 2024, párr. 70; dictamen 11-24-EE/24, 14 de noviembre de
2024, párr. 60.
19
Ibíd.
20
Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia, The Prosecutor v. Duško Tadić a/k/a “DULE”, IT-
94-1-A, Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction, 2 de octubre de 1995,
párr. 70. Recogido en el dictamen 11-24-EE/24, 14 de noviembre de 2024, párr. 55.
21
Los cuales, sin que deba ser entendido como una lista taxativa, se pueden sintetizar así: 1) para que un
grupo criminal sea parte de un CANI es irrelevante la naturaleza y los objetivos del grupo armado
organizado; 2) existe dificultad en determinar que los “grupos criminales puedan contar una estructura de
mando que permita considerarlos como grupos armados organizados”; 3) esto a su vez implica que por la
estructura de los grupos criminales es poco verosímil que puedan sostener operaciones militares en el
tiempo; 4) es poco probable que los grupos de crimen organizado puedan relacionarse con la
implementación de las obligaciones de DIH pues sus estructuras criminales no facilitan la existencia de
cadenas de mandos claras y mecanismos disciplinarios; 5) los grupos criminales buscan, generalmente, no
ser identificados lo cual dificulta la capacidad del Estado de atribuir cada enfrentamiento a un grupo
específico para justificas la intensidad de las hostilidades; 6) estos grupos evitan entrar en enfrentamientos
directos y abiertos con la fuerza pública, suelen huir y no defender su posición; 7) existen complicaciones
para registrar enfrentamientos armados directos entre los grupos y el Estado que sirvan para analizar
indicios de intensidad como el número de incidentes, extensión y duración de la violencia.

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cumplimiento de los requisitos de intensidad y organización de cara a la configuración

de la causal de estado de excepción para determinar la existencia de un CANI entre el
Estado y Los Lobos; y, entre el Estado y Los Choneros.

55. En esta medida, la Corte analizará si la información que actualmente aporta el

presidente es suficiente para desvirtuar las conclusiones a las que arribó este
Organismo el 14 de noviembre de 2024, en el mencionado dictamen, o si la
información aporta nuevos indicios para arribar a una decisión contraria.

56. Por último, la Corte nota que respecto de la organización del grupo delincuencial Los
Lobos y del grupo delincuencial Los Choneros, el presidente ofreció información
individualizada de este elemento, y, en ocasiones, también información conjunta.
Como ha señalado y exigido la Corte, la mencionada información individualizada
permite el análisis de cada grupo armado. Sin embargo, para el elemento de intensidad
de las hostilidades, el presidente reportó mayormente información conjunta sobre los
dos grupos. La Corte procederá a su análisis conjunto entendiendo que, para
determinar la intensidad de las hostilidades, no es posible sumar el nivel, frecuencia e
incidentes de los dos grupos. Lo que no significa que el presidente pierda la obligación
de proporcionar información individualizada de cada grupo armado y los indicios que
permitan configurar un CANI entre estos y el Estado.

4.2.2.1. En relación con la organización del grupo armado ¿Se configura

la causal de conflicto armado interno a partir del supuesto CANI
entre el Estado y Los Lobos; y entre el Estado y Los Choneros?

Primer elemento: Organización del grupo criminal Los Lobos

Argumentos del presidente de la República

57. En el decreto 493, respecto de la estructura de mando, el presidente se refiere al

informe denominado “El Sistema Penitenciario en Ecuador Historia y Retos de un
Epicentro del Crimen”, elaborado por la organización Insight the Crime. De acuerdo
con este informe, la estructura de redes mafiosas revela que los “grupos de poder se
concentran en manos de un solo líder como Fito en Los Choneros (…) en otros hay
más bien una cohorte de líderes máximos como Los Lobos, que son liderados por
Wilmer Geovanny Chavarría Barreiro, alias “Pipo” en conjunto con figuras de alto
rango como Ángel Esteban Aguilar Morales, alias “Lobo Menor”, Montaño Valencia,
alias “Palanqueta”, y Fabricio Colón Pico Suárez, alias “Capitán Pico”.

58. En el marco del sistema carcelario, existiría una organización vertical con los “líderes
de las mafias” al mando, luego con los “comandantes de pabellón”, luego los “jefes de
aula”, y finalmente los “miembros comunes”, que realizan tareas básicas y los

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“especialistas”. Estos últimos se dividen entre “las líneas” que gestionan las redes de
distribución de drogas o actividades de contrabando; “los llaveros”, que controlan el
acceso a las celdas; “cataleros”, que se encargan del almacén, manejan escondites de
drogas y contrabandos; y, los asesinos o “come-muertos”.

59. Por fuera del sistema penitenciario, la organización estaría a cargo de los altos mandos
de la mafia, luego del “jefe de zona”, después los “jefes de barrio” quienes son
“responsables de ejecutar las órdenes de los jefes de nivel superior y de dirigir las
operaciones criminales en su territorio. Cada jefe de barrio dirige una red de bandas
callejeras que se llaman ‘combos’”. La presencia de estas bandas, de acuerdo con el
informe mencionado:

suele estar formado por pequeños grupos de jóvenes. Aunque su presencia es clave para
mantener el territorio, fuentes de Los Choneros y Los Lobos describieron cómo sus
actividades suelen limitarse al nivel más bajo de operaciones, principalmente el traslado
o la custodia de drogas, dinero o armas, la gestión de economías criminales callejeras y
la realización de actos de violencia, incluidos asesinatos. En la mayoría de los casos,
tienen cierto grado de autonomía en la gestión de las economías locales y en la forma de
interactuar con la población civil.

60. En el decreto, el presidente alude a este informe para señalar también que:

Fuera de las prisiones, las operaciones de las mafias pueden dividirse a grandes rasgos
entre bandas y nodos especializados dedicados a las operaciones logísticas de las grandes
economías criminales, sobre todo el narcotráfico y el tráfico de armas. Aunque formen
parte de la misma red y a veces incluso trabajen en la misma tarea, apenas hay contacto
directo entre estas alas y, en la mayoría de los casos, ninguna de las partes conoce siquiera
la identidad de la otra. La capacidad de coordinación entre ellas recae casi exclusivamente
en los altos mandos de las mafias.

61. Específicamente respecto de Los Lobos, en el informe CIES-STIE-2024-2512, el

CIES indica que tienen una estructura de mando de tipo “Red Criminal”; así como,
detalla un total de seis características entre definición de actividades, estructura
operativa, lealtad y lazos personales, conexiones, nivel de perfil público, reforma de
la red. Más en detalle, el CIES aporta una representación gráfica de los principales
“cabecillas” identificando con nombres, apellidos y alias de las dos primeras líneas de
mando.22

62. En este contexto, el presidente de la República argumenta que estos grupos

organizados tienen una estructura de mando y que le compete a las Fuerzas Armadas
determinar si es verosímil que estos grupos puedan sostener operaciones militares en
el tiempo, y si pueden cumplir obligaciones del DIH. Además, respecto del control del
territorio, el presidente confirma que “existe una influencia de los grupos armados

22
La identificación de los “cabecillas” consta en la página 15 del informe CIES-STIE-2024-2512.

15
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organizados en determinado territorio; sin embargo, esto no implica el control

territorial a la luz del parámetro de un conflicto armado interno de alta intensidad”. En
el señalado informe del CIES, se indica que existe injerencia del grupo en todo el
sistema penitenciario de la región sierra, y establece una cifra exacta de personas
criminales que forman parte de la población carcelaria del país y que tendrían afinidad
a este grupo. La cifra es mayor si se suma a aquellas personas que se encuentran con
injerencia en los territorios.23 Además se debe indicar que conforme el CIES, este
grupo criminal contaría con el apoyo de cuatro organizaciones con menores
capacidades.

63. Igualmente, el informe señala con detalle los principales territorios con injerencia de
este grupo criminal, siendo un total de nueve provincias, y ocho más en donde existe
una pugna por mayor injerencia y control. Por otro lado, indica el establecimiento de
un corredor geográfico específico para el desarrollo de sus actividades delictivas,
señalando dónde se ubica su punto de ingreso principal y el uso que la organización le
da a dicho punto.24 El informe también precisa que el grupo criminal contaría con
injerencia, dominio y control de los centros de privación de libertad de diez provincias
del país.

64. De manera conjunta, en relación con el control del territorio, el decreto señala que
estas organizaciones emplean el secuestro y la extorsión como mecanismos para el
control territorial, cuyas principales zonas de perpetración son las provincias de Los
Ríos, Orellana, Sucumbíos, Manabí, El Oro, Guayas, Esmeraldas y Santa Elena, así
como los cantones Durán, Camilo Ponce Enríquez y el Distrito Metropolitano de
Quito. Con relación a los denominados cuarteles, el CIES identifica un tipo de
estructura específica que se emplea como lugares de retención. Además, emplean
negocios y actividades vinculadas a la salud como fachadas de sus estructuras.

65. Respecto de los dos grupos criminales, el CIES identifica que su capacidad de aglutinar
organizaciones de menor tamaño permite consolidar territorio, acceder a economías
ilícitas diversificadas, infiltración en el aparataje estatal y expansión transnacional;
cuestiones que también coadyuvarían a verificar un CANI de baja intensidad,
superando a la llamada criminalidad común.

66. Sobre su capacidad para realizar operaciones militares, menciona que los ingresos
económicos de los grupos les brinda condiciones para sostener sus actividades. A
manera ejemplificativa, indica que en el cantón Camilo Ponce Enríquez de la provincia

23
De conformidad con el Informe CIES-STIE-2024-2512, el número de miembros del grupo criminal que
forman parte del sistema penitenciario nacional se ubica en un número de cinco cifras. La totalidad de
miembros entre PPL y personas con injerencia en los territorios asciende a un número de cinco cifras. Los
datos exactos constan en la página 15 del informe.
24
El detalle de las provincias, los centros carcelarios específicos e incluso los nombres de los grupos
armados con los cuales existen pugnas territoriales constan en la página 16 del informe.

16
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de Azuay y en la localidad de La Joya de los Sachas, por ser zonas de influencia

minera, estos grupos interfieren en competencias del Estado, tales como en el control
de los recursos naturales no renovables y las zonas de extracción, el control y
protección del medio ambiente, las condiciones de sanidad de las localidades
afectadas, la seguridad pública y el desarrollo de actividades agrícolas y ganaderas de
la región.

67. Este punto está relacionado con la capacidad logística que tendrían estos grupos
criminales. De acuerdo al informe del CIES, estos grupos y sus aliados tienen la
capacidad para obtener medios, transporte, y abastecimiento de materiales similares,
en muchos aspectos, a los empleados por las fuerzas estatales. Además, conforme a la
información aportada de los operativos realizados tanto al interior como al exterior de
centros de privación de libertad se han obtenido grandes cantidades de armamentos y
medios tecnológicos, lo que evidencia un gran poder adquisitivo.

68. Sobre el uso de uniformes, la Policía Nacional identifica su representación gráfica

como símbolo distintivo, así como el tatuaje de los nombres de los líderes principales.
De acuerdo con el informe CIES-STIE-2024-2512, los grupos criminales han
empleado uniformes militares tradicionales para perpetrar asesinatos, un ataque
terrorista y operativos.

69. Sobre la capacidad de reclutamiento, el decreto reitera que estos grupos criminales
tienen la capacidad de reclutar miembros, principalmente adolescentes, empleando
como incentivos: estatus, economía y amenazas.

Consideraciones de la Corte

Los Lobos

70. La descripción de la estructura de Los Lobos evidencia una organización en red

compuesta por cabecillas, mandos medios y mandos bajos. Esta configuración permite
la coordinación de acciones tanto dentro de los centros penitenciarios como en al
menos nueve provincias del país. Sin embargo, aunque esta estructura denota una
forma de organización funcional para la ejecución de actividades delictivas, no refleja
una estructura militar orientada a la planificación y ejecución de operaciones armadas.

71. Pese a la existencia de cierto nivel de organización interna, el informe de Insight Crime
destaca que las células que conforman Los Lobos actúan de manera autónoma en la
gestión de sus economías ilegales. Incluso, algunas células no tienen contacto directo
entre sí. Esta autonomía interna limita la posibilidad de establecer una estructura
jerárquica disciplinaria que permita asegurar el cumplimiento de obligaciones del DIH,
como lo requeriría un CANI.

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72. La multiplicidad de líderes dentro del grupo Los Lobos refleja una fragmentación
operativa que, lejos de consolidar una estructura unificada, divide a la organización en
pequeños grupos de cabecillas. Esta configuración impide la implementación de
mecanismos disciplinarios eficaces que aseguren la prevención y sanción de
violaciones al DIH.

73. La logística reportada para Los Lobos, si bien permite el financiamiento y

abastecimiento de recursos como armas y transporte, está orientada exclusivamente al
sostenimiento de actividades ilícitas, tales como el narcotráfico, el tráfico de armas y
la minería ilegal. Esta capacidad logística no se traduce en una organización diseñada
para la coordinación y ejecución de operaciones militares sostenidas, requisito
fundamental para configurar un CANI.

74. La estructura de Los Lobos tampoco refleja una lógica militar en la ejecución de sus
acciones. Las actividades reportadas, aunque violentas, están orientadas a enfrentar de
manera incidental a las fuerzas del orden para proteger sus intereses delictivos, mas no
a sostener enfrentamientos armados prolongados o planificados con objetivos militares
o territoriales.

75. El control territorial que el presidente atribuye a Los Lobos no cumple con los
parámetros necesarios para configurar un CANI. La alegada injerencia en varias
provincias mediante secuestros y extorsión no demuestra un control efectivo y
sostenido del territorio que reemplace las funciones del Estado. Además, las
actividades reportadas se circunscriben a zonas específicas, sin evidencia de una
administración organizada de los recursos o servicios propios del Estado.

76. En conclusión, aunque en el grupo Los Lobos se identifican ciertos elementos de

organización, como una capacidad financiera significativa y una estructura funcional
orientada a la actividad delictiva, estos no constituyen —por sí mismos— criterios
determinantes para su calificación como “grupo armado” en el marco de un CANI. La
ausencia de una estructura de mando efectiva, la falta de mecanismos disciplinarios,
la inexistencia de operaciones militares planificadas y sostenidas, así como la
incapacidad para ejercer un control territorial efectivo, impiden considerar que su
organización cumpla con los requisitos exigidos para ser reconocida como parte de un
CANI.

77. Por lo tanto, la información aportada no desvirtúa las conclusiones previamente

sostenidas por esta Corte Constitucional en el dictamen 11-24-EE/24, consistentes en:

que existen ciertos indicios en cuanto a la organización de Los Lobos como, por ejemplo,
la capacidad de adquirir, transportar y distribuir armas; la capacidad de brindar

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entrenamiento militar a los miembros del grupo; la capacidad de entablar negociaciones

con terceros; cierta capacidad logística; un número considerable de miembros; un amplio
despliegue territorial y la capacidad de reclutar nuevos miembros. Por otro lado, esta
Corte también toma en cuenta que se han descartado otros indicios como la existencia de
una estructura de mando, la capacidad de mantener operaciones militares de forma
sostenida en el tiempo, la capacidad de relacionarse con la implementación de las
obligaciones del derecho internacional humanitario, la facilidad al momento de identificar
a miembros del grupo, la existencia de normas y mecanismos disciplinarios internos, el
entrenamiento militar real de los miembros del grupo (independientemente de la
capacidad de hacerlo), el control territorial y la capacidad de hablar con una voz unificada.
Evidentemente, tampoco se ha verificado el cumplimiento del resto de indicios
especificados en el párrafo 57 supra que no han sido justificados por el presidente.

Los Choneros

78. Las referencias a la estructura jerárquica, al mando centralizado y a la presencia en

varios territorios evidencian, en realidad, un tipo de organización con fines delictivos,
orientada a actividades como narcotráfico, extorsión y otros ilícitos. Esta Corte ha
reiterado que, para configurar un CANI, el grupo armado debe demostrar un grado de
organización militar formal que le permita planificar y ejecutar hostilidades de manera
sostenida y sujeta a obligaciones del DIH, requisito que no se satisface con la mera
descripción de jerarquías criminales.

79. La supuesta existencia de líderes, segundas líneas de mando o incluso “operaciones

militares” no prueba el cumplimiento de los criterios de control interno, mecanismos
disciplinarios y capacidad de cumplir las normas del DIH. El informe del CIES
describe roles y actividades que están más vinculados a la administración de
economías ilícitas que a una dinámica de enfrentamiento bélico con la Fuerza Pública.
Además, las referencias al uso de uniformes o tatuajes distintivos no constituyen
pruebas concluyentes de un mando con atribuciones militares: responden, más bien, a
símbolos de cohesión dentro de redes delincuenciales.

80. Aunque el presidente argumenta cierta “injerencia” o “influencia” de estos grupos

sobre algunas provincias y centros penitenciarios, la presencia criminal no equivale a
la sustitución del poder estatal ni a un control efectivo de la población. El secuestro, la
extorsión o la protección de actividades ilícitas no configuran un dominio territorial
consolidado con el cual se reemplace a las instituciones públicas de forma estable y
prolongada.

81. Por otro lado, la naturaleza delictiva de estas organizaciones, centradas en maximizar
beneficios económicos y evitar confrontaciones abiertas, se opone a la lógica de un
CANI. El DIH exige que exista una confrontación armada de cierta intensidad y
duración, con una estructura operativa que pueda asumir obligaciones de derecho
internacional, incluyendo el control disciplinario de sus miembros. Ninguno de los

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informes aportados demuestra que estas organizaciones cumplan dichas exigencias.

82. La capacidad logística que el presidente menciona —medios de transporte,

abastecimiento de armas o reclutamiento—, si bien preocupante, se utiliza
primordialmente para sostener actividades delictivas dispersas, no para entablar
enfrentamientos directos y continuos contra las fuerzas estatales. La estrategia de
mantenerse ocultos, evadir choques prolongados con la Fuerza Pública y fragmentarse
en múltiples “combos” o bandas menores demuestra una dinámica propia de redes
criminales, no de un actor armado que lleve a cabo operaciones militares sostenidas.

83. En síntesis, la información reciente, aunque intenta integrar nuevos elementos, no

configura los criterios fijados por esta Corte respecto de la existencia de un CANI.
Aun cuando se evidencia una amplia estructura de comando en actividades ilegales,
esta responde a finalidades criminales y carece de los elementos indispensables —de
organización y control territorial— que la normatividad internacional exige para
tipificar un conflicto armado no internacional.

84. Por tanto, la conclusión de la Corte Constitucional emitida en el dictamen 11-24-EE/24

se mantiene incólume, a saber:

[...] que existen ciertos indicios en cuanto a la organización de Los Choneros como, por
ejemplo, la capacidad de adquirir, transportar y distribuir armas; la capacidad de brindar
entrenamiento militar a los miembros del grupo; la capacidad de entablar negociaciones
con terceros; cierta capacidad logística; un número considerable de miembros; un amplio
despliegue territorial y la capacidad de reclutar nuevos miembros. Por otro lado, esta
Corte también toma en cuenta que se han descartado otros indicios como la existencia de
una estructura de mando, la capacidad de mantener operaciones militares de forma
sostenida en el tiempo, la capacidad de relacionarse con la implementación de las
obligaciones del derecho internacional humanitario, la facilidad al momento de identificar
a miembros del grupo, la existencia de normas y mecanismos disciplinarios internos, el
entrenamiento militar real de los miembros del grupo (independientemente de la
capacidad de hacerlo), el control territorial y la capacidad de hablar con una voz unificada.
Evidentemente, tampoco se ha verificado el cumplimiento del resto de indicios
especificados en el párrafo 57 supra que no han sido justificados por el presidente.

4.2.2.2. En relación con la intensidad del grupo armado ¿Se configura la

causal de conflicto armado interno a partir del supuesto CANI
entre el Estado y Los Lobos; y el Estado y Los Choneros?

85. Este Organismo considera que existen indicios que no necesitan de argumentación por
parte de la Presidencia de la República respecto de la intensidad de las hostilidades.
De tal manera, esta Corte toma en consideración: i) que el presidente de la República
ha reconocido la existencia de un CANI; ii) la emisión de múltiples decretos de estado
de excepción; iii) la suspensión continua de derechos; así como, iv) la intervención de
las Fuerza Armadas para combatir la criminalidad. Sin embargo, estos elementos,

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Jueza ponente: Karla Andrade Quevedo

aunque relevantes, no constituyen, per se, una demostración concluyente de la

existencia de un CANI, sino que requieren un análisis más detallado en el marco del
requisito de intensidad.

86. En primer lugar, las operaciones atribuidas a Los Lobos, reportadas por el Comando
Conjunto de las Fuerzas Armadas desde enero de 2024, incluyeron decomisos de
armas, dinero y sustancias sujetas a fiscalización, así como la aprehensión de varios
integrantes del grupo. Sin embargo, no se verificaron enfrentamientos armados,
heridos o muertos en dichas acciones. Estos hechos sugieren operativos ordinarios de
la Fuerza Pública para combatir actividades delictivas, pero no hostilidades propias de
un CANI.

87. El presidente de la República también reportó eventos como la planificación de

atentados por parte de Los Lobos y enfrentamientos dentro del CPL Loja No. 1. No
obstante, estos sucesos, si bien preocupantes, parecen responder a actos de
criminalidad organizada más que a hostilidades de un conflicto armado interno.
Tampoco se evidencia una confrontación sostenida entre Los Lobos y el Estado que
permita configurar el elemento de intensidad necesario para un CANI.

88. En relación con Los Choneros, se informó sobre operaciones que resultaron en la
aprehensión de varios integrantes y la incautación de pistolas, municiones, fusiles y
subametralladoras. No obstante, no se acreditó que dichas armas hayan sido empleadas
en enfrentamientos directos con las Fuerzas del Estado. Las detenciones y decomisos
parecen responder a operativos de rutina de la Fuerza Pública.

89. En los informes se mencionaron incidentes como la presunta alteración del orden en
varios CPL, incluyendo explosiones, amotinamientos y disparos que habrían dejado
varios heridos y una persona fallecida en el CPL Guayas No. 1. Sin embargo, estos
hechos no han sido vinculados a una actuación coordinada y sostenida contra el Estado,
sino que reflejan actos esporádicos de violencia.

90. La georreferenciación presentada por el presidente sobre actividades violentas

atribuidas a grupos organizados no especifica cuáles corresponden a Los Lobos o a
Los Choneros, ni permite verificar enfrentamientos sostenidos entre el Estado y estos
grupos. Las acciones descritas, aunque muy graves, no cumplen con el estándar de
intensidad requerido para calificar como un CANI.

91. Esta Corte Constitucional concluye que los elementos presentados por el presidente de
la República, aunque evidencian la gravedad de la situación que vive el país, no
acreditan la existencia de hostilidades sostenidas entre el Estado y los grupos Los
Lobos o Los Choneros. Las manifestaciones de violencia descritas corresponden a
actividades de criminalidad común, organizada e incluso transnacional, pero no a un

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CANI. En consecuencia, los argumentos aportados no desvirtúan las conclusiones

previamente sostenidas sobre la inexistencia de un CANI.

4.2.3. Que los hechos constitutivos de la declaratoria no puedan ser superados

a través del régimen constitucional ordinario

92. Esta Corte ha señalado de manera reiterada que el estado de excepción constituye “un
mecanismo o medio que contempla el propio Estado constitucional para afrontar una
circunstancia extraordinaria que desborda la normalidad, superando a las alternativas
de implementación y mecanismos de intervención que el ordenamiento jurídico prevé
de manera ordinaria”.25 En consecuencia, como parte del control material, es
indispensable verificar que los hechos que motivan la declaratoria realmente
“desborde[n] los mecanismos institucionales ordinarios de respuesta”,26 de manera que
no puedan ser superados a través del régimen constitucional ordinario.

93. Bajo esta premisa, la Corte recalca que el estado de excepción representa uno de los
instrumentos más delicados y extraordinarios con los que cuenta el orden
constitucional y democrático para superar crisis o emergencias que excedan las vías
ordinarias de solución. Por ello, su aplicación demanda absoluta responsabilidad de
los poderes públicos, quienes deben asegurar que su activación no desnaturalice el
carácter excepcional de esta herramienta jurídica.27

94. El presidente de la República, en el decreto ejecutivo 493, sostiene que: (i) “el
Gobierno enfrenta un grado de violencia de tal intensidad que ha sobrepasado los
límites de contención […] [y] sus capacidades”,28 (ii) “la dinámica de la violencia ha
fluctuado por parte de los grupos armados organizados”;29 y (iii) “la efectividad de
las operaciones tácticas de las fuerzas de orden se ha logrado por la implementación
de las medidas extraordinarias”.30 Con base en estos elementos, afirma que los
mecanismos constitucionales ordinarios no han sido suficientes para afrontar la crisis
de seguridad descrita.

95. Para abordar el presente elemento del control material esta Corte estima necesario
dejar en evidencia que desde el año 2020 la Presidencia de la República ha recurrido
de modo reiterado al estado de excepción para hacer frente al incremento de la

25
CCE, dictamen 1-20-EE/20, 20 de marzo de 2020, párr. 8.
26
CCE, dictamen 11-24-EE/24, 14 de noviembre de 2024, párr. 162.
27
CCE, dictamen 4-22-EE/22, 27 de junio de 2022, párr. 54
28
Ver también decreto ejecutivo 469, 2 de diciembre de 2024, pp. 25; decreto ejecutivo 410, 3 de octubre
de 2024, pp. 36; decreto ejecutivo 377, 30 de agosto de 2024, pp. 16; decreto ejecutivo 318, 2 de julio de
2024, pp. 30 y 31.
29
Ibíd.
30
Ver también decreto ejecutivo 469, 2 de diciembre de 2024, pp. 25; decreto ejecutivo 410, 3 de octubre
de 2024, pp. 36; decreto ejecutivo 377, 30 de agosto de 2024, pp. 16.

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violencia vinculada a organizaciones delictivas.31

96. Ante ello, ya en aquel año, en el dictamen 6-20-EE/20, esta Corte enfatizó que la
criminalidad es un hecho recurrente, por lo que el régimen de excepción no puede
convertirse en la herramienta “ordinaria” para enfrentar problemas de seguridad en los
CPL, dado que la solución “no está en el establecimiento de estados de excepción
periódicos que tengan como fin únicamente recuperar el control de los centros de
rehabilitación social”.32

97. Igualmente, se estableció que la reiteración de estados de excepción y sus renovaciones

obedecen a la falta de una actuación estatal oportuna y adecuada para atender
problemas históricos que afectan tanto los derechos de las personas privadas de
libertad como la seguridad dentro de los centros penitenciarios.33 En este sentido,
respecto de la violencia al interior de los CPL, la Corte ha sostenido de modo constante
que esta situación constituye un problema estructural de gran magnitud. 34

98. En el año 2021, en el dictamen 6-21-EE/21, la Corte subrayó que la delincuencia surge
de factores criminógenos que exigen soluciones a través de políticas de mediano y
largo plazo, pues de lo contrario “la delincuencia mantendría de forma permanente a
muchos Estados en condición de excepción”. 35 Por lo que, el repunte de la
delincuencia tras la vigencia de una declaratoria de un estado de excepción no
constituye un hecho excepcional, sino la evidencia de un problema estructural que
debe resolverse con mecanismos ordinarios de corto, mediano y largo plazo. Además,
ejemplificó una serie de mecanismos que el régimen ordinario de seguridad interna
otorga a la Función Ejecutiva para afrontar la delincuencia y la violencia y detalló las
distintas entidades estatales que deben involucrarse en la lucha contra el crimen
organizado, destacando el rol del Consejo de Seguridad Pública y del Estado
(“COSEPE”),36 como un órgano clave en la toma de decisiones ante amenazas graves,

31
CCE, dictamen 5-21-EE/21, 06 de octubre de 2021; dictamen 6-21-EE/21, 03 de noviembre de 2021;
dictamen 7-21-EE/21, 29 de noviembre de 2021; y dictamen 8-21-EE/21, 10 de diciembre de 2021.
32
CCE, dictamen 6-20-EE/20, 19 de octubre de 2020, párr. 25.
33
CCE, dictamen 6-20-EE/20, 19 de octubre de 2020, párr. 24.
34
CCE, dictamen 4-20-EE/20, 19 de agosto de 2020, párr. 36.
35
CCE, dictamen 6-21-EE/21, 03 de noviembre de 2021, párr. 95.
36
En este mismo sentido, la Corte estableció que el presidente de la República también participa en el
sistema de investigación del Estado, pues el Sistema Especializado Integral de Investigación, Medicina
Legal y Ciencias Forenses es el órgano auxiliar de la administración de justicia que realiza la investigación
operativa de los delitos de ejercicio público de la acción, y es el responsable de la investigación técnica y
científica en materia de medicina legal y ciencias forenses. Dicho órgano está dirigido por: (i) la o el Fiscal
General del Estado (quien preside el órgano), (ii) el Presidente del Consejo de la Judicatura o su delegado,
(iii) la o el Ministra/o rector de orden público, protección interna y seguridad ciudadana y (iv) la o el
Ministra/o en materia de justicia y derechos humanos (Estos últimos designados por el Presidente de la
República). Estas autoridades, en conjunto, tienen entre sus competencias emitir y ejecutar las políticas
públicas de investigación, medicina legal y ciencias forenses, así como, aprobar los planes, programas y
procedimientos como auxiliares de la seguridad interna. En prevención y ejecución de medidas de

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pues —al estar integrado por las más altas autoridades nacionales— puede articular
respuestas integrales en materia de seguridad.

99. Durante el 2022, se declararon nuevamente varios estados de excepción, motivados

por la escalada de actividades delictivas de grupos organizados. Ante ello, esta Corte,
dentro del control constitucional efectuado, subrayó que recurrir a estados de
excepción de manera sucesiva no solucionará los problemas de criminalidad, pues se
requieren acciones multidisciplinarias y estrategias duraderas que incidan sobre
factores estructurales como el desempleo, la pobreza extrema y la desescolarización.37
Un criterio análogo, también relevante para el caso bajo análisis, se planteó en los
dictámenes 8-21-EE/2138 y 2-22-EE/22,39 en los que la Corte determinó que las
declaratorias de estado de excepción no son idóneas para remediar dificultades
transversales y complejas, como la crisis del Sistema de Rehabilitación Social.

100. El fenómeno persistió durante el 2023, año en el que la Corte emitió ocho dictámenes
sobre esta misma causal y hechos. En todos ellos estableció la importancia de no
ordinarizar el estado de excepción como mecanismo para enfrentar problemas
recurrentes que reflejan una situación estructural. En el dictamen 4-23-EE/23, se
señaló que, a pesar de la gravedad de la crisis carcelaria, la figura excepcional no
brinda respuestas sostenibles, sino que el Estado está compelido a establecer un plan
integral para encarar las falencias estructurales del sistema de rehabilitación social.40

investigación son el principal organismo que auxilia a la Fiscalía General del Estado. Ver: CCE, dictamen
6-21-EE/21, 03 de noviembre de 2021, párrs. 43 y 44.
37
CCE, dictamen 6-22-EE/22, 31 de agosto de 2022, párr. 50. Señala: “De otro lado, este Organismo estima
oportuno puntualizar que es un deber primordial y perenne del Estado garantizar la indemnidad de todos
los ciudadanos al igual que la de sus bienes, por lo que la solución a los problemas relacionados a la
delincuencia en sus distintas esferas, es un asunto que requiere de acciones multidisciplinarias de corto,
mediano y largo aliento, tendientes a superar las barreras estructurales que propician el fenómeno de la
criminalidad (desempleo, ausentismo escolar, pobreza extrema, etc.); de modo tal, que el estado de
excepción no es una figura a la cual se pueda acudir de forma persistente para afrontar este tipo de
contingencias”.
38
CCE, dictamen 8-21-EE/21, 10 de diciembre de 2021, párr. 28. Señala “[…] la declaración de estados de
excepción no configura un instrumento jurídico, político y social idóneo para superar la crisis carcelaria
que atraviesa al país, toda vez que una medida de carácter extraordinario, limitado y temporal, no puede
dar una solución definitiva a una problemática transversal, sistemática, con una variedad de actores
involucrados, y con multiplicidad de causas sociales, económicas, políticas y jurídicas”.
39
CCE, dictamen 2-22-EE/22, 13 de mayo de 2022, párr. 123. En su parte pertinente señala: “[…] el
desbordamiento de criminalidad por el que atraviesan ciertas provincias del Ecuador debe ser visto desde
múltiples aristas y que una visión restringida de este fenómeno no permitirá abordar sus causas y
consecuencias. El abuso de los estados de excepción no es compatible con el régimen democrático y no es
la herramienta adecuada para resolver este problema. […] la delincuencia surge como consecuencia de
diversos factores criminógenos que deben ser solucionados dentro del sistema jurídico ordinario con
políticas de mediano y largo plazo; caso contrario, la delincuencia mantendría de forma permanente a
muchos Estados en régimen de excepción”.
40
CCE, dictamen, 4-23-EE/23 25 de agosto de 2023, párr. 36. En su parte pertinente señala: “[…] aun
cuando la situación que justifica la presente declaratoria de estado de excepción es grave, esta Magistratura
advierte que, por su naturaleza, los estados excepción no tiene el potencial de dar una solución sostenible a
la crisis del Sistema Nacional de Rehabilitación Social. En ese sentido, se recuerda a la Administración

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Jueza ponente: Karla Andrade Quevedo

En el dictamen 5-23-EE/23, en cambio, recalcó que los fenómenos asociados a la

criminalidad no datan de tiempos recientes y que el estado de excepción no fue
concebido para resolverlos, dado que su naturaleza consiste en responder a eventos
verdaderamente extraordinarios, puntuales y temporales. Por ello, (i) decretar un
estado de excepción no es una solución inmediata o definitiva y (ii) esta medida no
puede convertirse en un instrumento de gestión pública cotidiana.41

101.Pese a todas estas advertencias de la Corte Constitucional, en 2024, según el propio

presidente de la República, se declaró el estado de excepción en un total de diez
ocasiones,42 de las cuales cinco fueron declaratorias, tres obedecieron a la renovación
de los estados de excepción y dos a la modificación de las medidas dispuestas en los
correspondientes decretos, todos ellos con el fin específico de enfrentar la criminalidad
en el país. Para comprender las implicaciones temporales de esto, debemos evidenciar
que el 8 de enero de 2024 emitió el decreto ejecutivo 110 –a través del cual declaró el
estado de excepción–, por un periodo de 60 días, el cual fue renovado por 30 días
adicionales; por lo que estuvo vigente hasta el 6 de abril de 2024. 43 El 30 de abril de
2024, se declaró un nuevo estado de excepción por 60 días, el cual fue declarado
inconstitucional, pero estuvo vigente durante 9 días. De igual forma, el 2 de julio de
2024, con el decreto ejecutivo 318, declaró un nuevo estado de excepción por 60 días
que también fue renovado por 30 días adicionales; el cual estuvo vigente hasta el 27
de septiembre de 2024. Posteriormente, el 3 de octubre de 2024, con el decreto
ejecutivo 410, declaró otro estado de excepción por las mismas causas, por 60 días,
mismo que fue renovado por 30 días adicionales y estuvo vigente hasta 2 de enero de
2025. Es decir que, el Ecuador vivió en un estado de excepción permanente durante
prácticamente todo el año 2024.

102.Teniendo todo ello en consideración, en el dictamen 11-24-EE/24, que analizó el

estado de excepción declarado mediante decreto ejecutivo 410, se señaló que:

[…] esta Corte toma en cuenta que, hasta el momento, el actual presidente de la República
ya ha declarado o renovado estados de excepción específicamente dirigidos a combatir la
violencia generada por el crimen organizado en 7 ocasiones. Esto ha llevado a que los
estados de excepción dirigidos a combatir la criminalidad en el país hayan estado vigentes
durante 7 de los primeros 9 meses del año. Cuando el periodo de vigencia de la actual

Pública Central la posición de garante de los derechos de las PPL y su obligación de adoptar medidas
sistemáticas e integrales, que atiendan la problemática estructural que enfrenta dicho Sistema”.
41
CCE, dictamen 5-23-EE/23, 25 de agosto de 2023, párr. 42.
42
Decreto Ejecutivo 110 de 08 de enero de 2024; Decreto Ejecutivo 111 de 09 de enero de 2024; Decreto
Ejecutivo 135 de 23 de enero de 2024; Decreto Ejecutivo 193 de 07 de marzo de 2024; Decreto Ejecutivo
218 de 07 de abril de 2024; Decreto Ejecutivo 318 de 02 de julio de 2024; Decreto Ejecutivo 351 de 08 de
agosto de 2024; Decreto Ejecutivo 377 de 30 de agosto de 2024; Decreto Ejecutivo 410 de 03 de octubre
de 2024; Decreto Ejecutivo 469 de 02 de diciembre de 2024.
43
No se debe dejar de lado que los decretos de estado de excepción 250 de 30 de abril de 2024 y 275 de 22
de mayo de 2024, que fueron declarados inconstitucionales en los dictámenes 5-24-EE/24 de 9 de mayo de
2024 y 6-24-EE/24 de 13 de junio de 2024, estuvieron vigentes 9 y 20 días, respectivamente.

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declaratoria de estado de excepción finalice serán 9 de 11 meses. Asimismo, debe

considerarse que este Organismo ya le ha recordado al presidente, en múltiples ocasiones,
que los problemas estructurales como el incremento de la criminalidad deben tratarse con
medidas estructurales y que, para ello, no se debe abusar de los estados de excepción sino,
por el contrario, acudir a medidas en el marco del régimen ordinario”.44

103.En esa misma línea, en el dictamen 12-24-EE/24, se determinó que:

[...] para recurrir al régimen excepcional, es necesario que la situación desborde los
mecanismos institucionales ordinarios de respuesta. Al respecto, ha señalado que el
presidente de la República “no puede recurrir al régimen de excepcionalidad para hacer
frente a hechos recurrentes y que requieren de cambios estructurales y de largo plazo.
Menos aún, sin evidenciar que las medidas dictadas, en el régimen ordinario y
excepcional, para superar estos acontecimientos hayan sido desbordadas”.45

104.De lo anterior se desprende que, de manera reiterativa, este Organismo ha insistido en

que el incremento de la criminalidad es un asunto estructural que debe enfrentarse
mediante los canales ordinarios del sistema jurídico y que el estado de excepción no
constituye un mecanismo a ser utilizado como una herramienta ordinaria y a largo
plazo.

105.La Corte Constitucional ha identificado que la recurrencia de los estados de excepción

pone en evidencia la carencia de políticas de Estado y planes de seguridad. Es por ello
que en varios dictámenes anteriores ya ha resaltado que dicha falta impide fijar
lineamientos claros para encarar las amenazas a la convivencia pacífica y proteger los
derechos ciudadanos, lo que obstaculiza la adopción de estrategias integrales y
efectivas ante el desbordamiento delictivo.46 En el dictamen 6-23-EE/23, la Corte
destacó que la eficacia del Estado para atender la inseguridad depende del
fortalecimiento y de la articulación de las instituciones de seguridad e inteligencia, las
cuales deben operar tanto en circunstancias ordinarias como excepcionales para
prevenir quiebres constitucionales inducidos por la criminalidad organizada.47

106.En esa línea, es evidente que, tal como sucedió durante la pandemia del COVID-19,
lo que empezó como una “crisis” —que requirió la adopción de varios estados de
excepción— se volvió un problema a largo plazo y se convirtió en una “nueva
normalidad” para el país, lo que provocó que esta requiera cambios estructurales y la
adopción de medidas administrativas, legislativas y de política pública que permitan
gestionarla mediante cauces ordinarios.48 En este caso ocurre igual; la grave escalada

44
CCE, dictamen 11-24-EE/24, 14 de noviembre de 2024, párr. 196.
45
CCE, dictamen 12-24-EE/24, 19 de diciembre de 2024, párr. 50.
46
CCE, dictamen 2-22-EE/22, 13 de mayo de 2022, párr. 59.
47
CCE, dictamen 6-22-EE/22, 31 de agosto de 2022, párr. 143.
48
CCE, dictamen 7-20-EE/20, 27 de diciembre de 2020, párr. 42. Señala: “[…] en su dictamen No. 5-20-
EE/20, la Corte advirtió que “no admitirá una nueva declaratoria sobre los mismos hechos que han
configurado calamidad pública en dos ocasiones previas con sus respectivas renovaciones” […]. En

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de violencia ha dejado de ser una “crisis” imprevisible que justifica la declaración de

estados de excepción, para convertirse en una realidad permanente que se agrava con
el tiempo y que requiere nuevos cauces para ser afrontada.

107.De modo que, aun cuando esta Corte reconoce la existencia de hechos nuevos que
evidencian una escalada de violencia y la conmoción que esta genera en la ciudadanía,
también evidencia que el desbordamiento de los cauces ordinarios y la falta de
herramientas del gobierno nacional para afrontarla responde a su propia inacción y al
incumplimiento constante de los lineamientos y exhortos efectuados por esta Corte.

108.Esta situación ha provocado que los estados de excepción pierdan su razón de ser y su
efectividad, evidenciándose que la violencia persiste e incluso se agrava pese la
vigencia de estos. Tanto es así que, según datos estadísticos aportados por la Policía
Nacional, enero de 2025 fue el mes más violento de la última década en Ecuador,
registrándose 600 homicidios en tan solo 24 días, lo que representa un incremento del
41,51% respecto del mismo mes en 2024.49 Además, en provincias como Guayas, la
principal población afectada está integrada por niños, niñas y adolescentes, quienes
representan el 48,8% de las víctimas de homicidios.50 Esta situación resulta aún más
alarmante al considerar que ocurre durante la vigencia de la actual declaratoria de
estado de excepción y en las provincias que se encuentran bajo medidas
extraordinarias.

109.Estos datos demuestran que, aunque la Presidencia de la República argumenta la

necesidad de contar con un régimen excepcional como mecanismo para controlar la
actual criminalidad desbordada, esta herramienta no resuelve ni soluciona el problema.
Al contrario, empieza a generar efectos perniciosos y perjudiciales para la ciudadanía
y la democracia, tal como se alertó en el dictamen 6-22-EE/22, pues “[e]l estado de
excepción no es una figura diseñada para enfrentar la delincuencia común y no puede
emplearse de manera regular”;51 “ordinarizar” el estado de excepción reduce su
efectividad, aumenta el riesgo de deterioro institucional y vulnera la confianza
ciudadana en la Presidencia, al evidenciarse que no constituye una solución real a los
problemas estructurales que supuestamente busca afrontar.52

consecuencia, la Corte no puede admitir una nueva declaratoria con fundamento en los mismos hechos
(énfasis agregado)”.
49
Algunos medios de comunicación han reportado cifras superiores a esta. Ver por ejemplo, Diario la Hora
que reporta 732 muertes violentas en este mes. https://www.lahora.com.ec/pais/enero-violencia-ecuador-
muertes/
50
Informa Ecuador, Enero de 2025 el mes más violento de la última década en Ecuador.
https://informaec.com/enero-de-2025-el-mes-mas-violento-de-la-ultima-decada-en-
ecuador/#:~:text=Ecuador%20registra%20el%20enero%20m%C3%A1s,crecimiento%20alarmante%20de
%20la%20violencia.
51
CCE, dictamen 6-22-EE/22, 31 de agosto de 22, párr. 152; y, dictamen 1-23-EE/23, 22 de marzo de 2022,
párr. 51.
52
CCE, dictamen 6-23-EE/23, 25 de agosto de 2023, párr. 50. En su parte pertinente señala: “[…] es
inevitable observar que los medios empleados por el Ejecutivo, inclusive con las declaraciones de estados

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110.El uso excesivo de los estados de excepción desnaturaliza la figura constitucional que,
bajo un régimen democrático,53 es incompatible con los principios constitucionales54
y pone en grave riesgo el Estado constitucional y a la propia ciudadanía, especialmente
a aquellas personas marginadas, que viven en la pobreza y/o que pertenecen a grupos
tradicionalmente segregados, donde, bajo un “espejismo de normalidad”, ven sus
derechos suspendidos y/o restringidos de forma permanente.55 Todo lo cual, abre la
puerta a abusos y arbitrariedades por parte del poder.

111.Después de un año prácticamente ininterrumpido de estado de excepción, esta Corte

encuentra que sus beneficios son casi inexistentes ante la falta de resultados reales y
las graves consecuencias que empiezan a evidenciarse. Según consta en el expediente
constitucional de esta causa56 y de otras seleccionadas por esta Corte,57 en la actualidad
existen varios reportes y denuncias de presuntas desapariciones forzadas y graves
afectaciones a la integridad de las personas durante los estados de excepción.58 Así,

de excepción, han sido insuficientes para detener el incremento de la delincuencia y la agudización de los
hechos de violencia en el país. Esto ha conducido al escenario actual, en el que nuevamente recurre al estado
de excepción como mecanismo para hacer frente a los hechos lamentables que son de conocimiento público
y que devienen en una grave conmoción interna, esta vez en medio de un proceso electoral. Si bien, los
hechos y el contexto justificarían la adopción de medidas excepcionales, se advierte que la forma recurrente
de acudir a los poderes de excepción puede tornar en ordinaria una medida excepcional con lo cual mengua
su contundencia y efectividad”.
53
CCE, dictamen 6-21-EE/21, 03 de noviembre de 2021, párr. 93.
54
CCE, dictamen 3-21-EE/21, 21 de julio de 2021, párr. 44. En su parte pertinente señala “[…] la figura
excepcional del estado de excepción no está llamada a enmendar la omisión o falta de acción de las distintas
entidades públicas en el desempeño de sus funciones, pues aquello devendría en la desnaturalización de
esta figura. Bajo ese entendido, el estado de excepción no puede justificarse en la falta de diligencia de las
entidades públicas en el cumplimiento de sus competencias dentro del régimen constitucional y legal
ordinario”.
55
CCE, dictamen 5-20-EE/20, 24 de agosto de 2020, párr. 9. En su parte pertinente señala: “[…] de ningún
modo significa que el Estado pueda mantenerse en una situación de excepcionalidad permanente frente a
sucesos estructurales y sostenidos indefinidamente en el tiempo, pues aquello desnaturalizaría la esencia y
propósito constitucional de los estados de excepción, lo cual pondría en grave riesgo la vigencia del Estado
constitucional”.
56
Expediente constitucional, amicus curiae de 25 de enero de 2025, link:
https://esacc.corteconstitucional.gob.ec/storage/api/v1/10_DWL_FL/e2NhcnBldGE6J2VzY3JpdG8nLCB
1dWlkOicxZDlkZTJkMS02YjY4LTQ5NTMtYWI3NS0wYzQ1NmQ5ODU1YjQucGRmJ30=
Amicus curiae de 01 de febrero de 2025, link:
https://esacc.corteconstitucional.gob.ec/storage/api/v1/10_DWL_FL/e2NhcnBldGE6J2VzY3JpdG8nLCB
1dWlkOicyN2E0YzI5Ni0zYmVmLTQ2MzktYTMwMC00YjgxMDJjNmI1Y2MucGRmJ30=
57
La Corte Constitucional ha seleccionado varios casos en los que se ha denunciado presuntos excesos por
parte de la fuerza pública en contextos carcelarios, en el marco de estado de excepción. Ver casos: 110-24-
JH, 170-24-JH y 193-24-JH.
58
Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el séptimo informe periódico de Ecuador,
CCPR/C/ECU/CO/7, noviembre de 2024. Sobre este punto, esta Corte toma nota de lo referido por el
Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial en sus observaciones finales a Ecuador,
específicamente, en el párrafo 14, sobre los estados de excepción estableció que: “lamenta la falta de
información sobre las medidas adoptadas para cumplir con los dictámenes de la Corte Constitucional que
han observado la falta de justificación de hechos que desborden los mecanismos constitucionales ordinarios
y justifiquen la declaratoria de estado de excepción por la causal de conflicto armado interno. Además, le
preocupan al Comité los informes sobre las repercusiones negativas de los estados de excepción y la

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Jueza ponente: Karla Andrade Quevedo

por ejemplo, en diciembre de 2024 tuvo lugar el caso conocido como Las Malvinas,
que es de público conocimiento y conmocionó a la sociedad ecuatoriana y a la
comunidad internacional, llegando a ser condenado inclusive por la CIDH y el Comité
de los Derechos del Niño de la ONU, al tratarse de la muerte de tres adolescentes y un
niño. Aun cuando este y otros casos se encuentran bajo investigación por parte de la
Fiscalía General del Estado y no corresponde analizarlos dentro del control
constitucional del estado de excepción, esta Corte no puede pasar por alto que la
presunta existencia de muertes a manos del Estado no debe considerarse como hechos
aislados y, por tanto, estamos ante un punto de quiebre en relación al margen de
deferencia que puede tener este Organismo en el control de constitucionalidad de las
declaratorias de estados de excepción bajo la causal de grave conmoción interna
provocada por el crimen organizado y en relación a los estándares que aplica. El hecho
de que este tipo de sucesos hayan ocurrido durante la vigencia de un estado de
excepción y con la presunta intervención de instituciones del Estado es un importante
recordatorio de que ningún Estado democrático debe perpetuarse en un régimen
excepcional, pues ningún beneficio que genere puede justificar la pérdida de vidas
humanas y menos aún de niños, niñas y adolescentes.

112.Esta Corte, de modo constante, ha recordado a la Presidencia de la República que

afrontar la criminalidad en aumento exige un compromiso continuo de las instituciones
estatales, con el fin de reforzar y planificar correctamente medidas de seguridad
ciudadana que conduzcan, en la mayor medida posible, a la prevención de ilícitos59 en
el marco de la normalidad.60 Adicionalmente, en reiteradas ocasiones, como en los
dictámenes 4-20-EE/20, 6-21-EE/21, 8-21-EE/21, 2-22-EE/22, 1-23-EE/23, 3-23-
EE/23, 8-23-EE/23, 11-24-EE/24 y 12-24-EE/24, se ha exhortado al presidente de la
República para que adopte soluciones estructurales ante la problemática de la
inseguridad y de la crisis carcelaria.

113.Pese a ello, al revisar el decreto 493, se observa que, nuevamente, el presidente de la

República sostiene que: i) el escalamiento de hechos delictivos amenaza la estabilidad
institucional de entidades gubernamentales; ii) fenómenos delincuenciales
desbordados y el incremento exponencial de índices de criminalidad justifican
medidas extraordinarias; iii) la efectividad de operaciones tácticas de las fuerzas del
orden depende de estas medidas excepcionales, ya que con acciones ordinarias no sería

militarización de la seguridad pública en los derechos y libertades fundamentales, particularmente de los

Pueblos Indígenas, el pueblo afrodescendiente, el pueblo montubio y las personas migrantes”.
59
CCE, dictamen 7-21-EE/21, 29 de noviembre de 2021, párr. 32.
60
CCE, dictamen 7-21-EE/21, 29 de noviembre de 2021, párr. 33. En su parte pertinente señala “[…] la
declaración de estados de excepción no configura un instrumento jurídico, político y social idóneo para
superar la crisis carcelaria que atraviesa al país, toda vez que una medida de carácter extraordinario,
limitado y temporal, no puede dar una solución definitiva a una problemática transversal, sistemática, con
una variedad de actores involucrados, y con multiplicidad de causas sociales, económicas, políticas y
jurídicas”.

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posible desarticular a los grupos de delincuencia organizada; y iv) los operativos

conjuntos entre la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas, así como las acciones
coordinadas para contrarrestar la violencia, aún superan la capacidad estatal de
contención. Y aun cuando esta Corte reconoce que sus argumentos demuestran la
grave situación del país, no puede dejar de evidenciar y reprochar que estas hacen parte
del patrón previamente identificado: la dependencia al estado de excepción ante la
inacción de las autoridades estatales y la consecuente ausencia de medidas
estructurales efectivas y sostenibles para enfrentar la criminalidad.

114.En este contexto, esta Magistratura constata que, si bien el Presidente presenta una
justificación respecto de que los hechos no pueden ser superados por los cauces
ordinarios, después de cuatro años de declaratorias de estado de excepción por la
misma causa y un año prácticamente ininterrumpido de régimen constitucional
extraordinario, no es admisible que, sin la implementación de medidas estructurales
en el régimen jurídico ordinario, se siga sosteniendo, bajo los mismos argumentos, que
el aumento de hechos de violencia e inseguridad desbordan la capacidad del Estado
para gestionarlos mediante mecanismos ordinarios. Sostener aquello perpetúa un
desconocimiento del carácter excepcional que debe revestir la figura del estado de
excepción, distorsiona su naturaleza, afecta los derechos constitucionales de la
ciudadanía y se convierte en un incentivo para que las autoridades estatales no adopten
medidas estructurales y evadan su responsabilidad ante tan graves hechos.

115.Por lo expuesto, aun cuando el presidente sostiene que los hechos constitutivos de la
declaratoria de estado de excepción no pueden superarse en el régimen ordinario,
aquello ocurre debido a que, después de todo este tiempo, no se han adoptado medidas
estructurales para enfrentarlos y se ha ordinarizado el estado de excepción. Ante ello,
esta Corte estima que ya no basta con dar por cumplido “formalmente” el requisito
previsto en el artículo 121.3 de la LOGJCC y efectuar exhortos, pedidos y llamados
de atención, como ha realizado en dictámenes previos.

116.Ante una realidad que no es pasajera y que incide fuertemente en el ejercicio de los
derechos fundamentales, corresponde a esta Corte dejar claro que la constatación del
desbordamiento de las capacidades ordinarias del Estado para hacer frente a los hechos
constitutivos de la declaratoria de estado de excepción no exime a las autoridades
públicas de su deber de implementar todas aquellas medidas necesarias para superar
tales hechos a través del régimen constitucional ordinario.

117.Por consiguiente, para garantizar el respeto a la Constitución y la naturaleza

extraordinaria del estado de excepción, es preciso establecer un mecanismo para
catalizar el regreso al régimen constitucional ordinario. De modo que se generen e
implementen acciones legislativas, de política pública y de gestión judicial para que el
Ejecutivo pueda afrontar el problema estructural de violencia y crimen organizado, sin

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la perpetuación de un régimen excepcional que ponga en riesgo al Estado democrático,

los derechos constitucionales y la seguridad del Estado y la ciudadanía.

118.Para el efecto, luego de completar el control formal y material del Decreto 493, esta
Corte establecerá el mecanismo para que se generen e implementen mecanismos para
responder a la violencia y al crimen organizado a través del régimen ordinario, el cual
constituirá, de ahora en más, una herramienta para la evaluación del cumplimiento del
requisito del artículo 121.3 de la LOGJCC.

4.2.4. Que la declaratoria se decrete dentro de los límites temporales y

espaciales establecidos en la Constitución

119.En cuanto a la verificación de los límites espaciales, esta Corte ha manifestado que
focalizar un estado de excepción es posible y razonable cuando: i) se establece una
clara delimitación geográfica, señalando específicamente la jurisdicción o
jurisdicciones sobre las que rige la declaratoria y ii) se acompaña suficiente
información objetiva que evidencie la real ocurrencia de hechos en las jurisdicciones
definidas por la Presidencia de la República.61

120.Esta Corte, una vez revisado el decreto, encuentra que el presidente de la República
justifica el cumplimiento del requisito en que:

[…] de los referidos informes de los órganos de seguridad del Estado, la situación de
CANI y de grave conmoción interna se ha establecido la delimitación geográfica de las
circunscripciones en las cuales se ha evidenciado mayor escala de violencia,
determinándose las provincias de Guayas, Los Ríos, Manabí, Orellana, Santa Elena, El
Oro, Sucumbíos; el Distrito Metropolitano de Quito de la provincia de Pichincha, el
cantón La Troncal de la provincia de Cañar y el cantón Camilo Ponce Enríquez de la
provincia de Azuay incluidos los centros de privación de libertad que integran el Sistema
Nacional de Rehabilitación Social.

121.Así, sobre las siete provincias, el Distrito Metropolitano de Quito y el cantón Camilo
Ponce Enríquez, esta Magistratura constata que el presidente justifica la necesidad de
focalizar la declaratoria de estado de excepción por cuanto: i) se evidencian altas tasas
de criminalidad en dichas jurisdicciones y ii) presencia de los grupos criminales en
dichas circunscripciones, con participación mayoritaria de Los Choneros y Los Lobos.

122.Por otra parte, en relación con el cantón La Troncal, en la provincia de Cañar, ni el

decreto ejecutivo ni los documentos anexos presentan cifras sobre hechos delictivos o
eventos de extrema violencia. De hecho, tras la revisión de los documentos que

61
CCE, dictamen 1-21-EE/21, 6 de abril de 2021, párr. 8; dictamen 4-20-EE/2020, 19 de agosto de 2020,
párr. 42; dictamen 6-20-EE/20, 19 de octubre de 2020, párr. 31; y, dictamen 6-21-EE/21, 3 de noviembre
de 2021, párr. 52.

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conforman el expediente constitucional, apenas se advierte que la Presidencia de la

República se limita a señalar que dicho cantón constituiría un punto estratégico en las
rutas del tráfico interno de droga, armas, municiones y explosivos, y que su proximidad
a zonas de extracción minera en cantones vecinos lo haría de interés para los grupos
criminales. En consecuencia, según lo expresado por el presidente de la República, la
inclusión de este cantón en el estado de excepción responde únicamente a un criterio
de prevención.

123.En este sentido, esta Corte no puede considerar constitucional que un decreto de estado
de excepción —cuyo carácter es, por definición, excepcional— incluya jurisdicciones
basándose únicamente en una decisión preventiva. Por ello, este Organismo concluye
que el decreto cumple con el requisito de limitación territorial, con la salvedad del
cantón La Troncal, en la provincia de Cañar.

124.En cuanto a los límites temporales, el artículo 164 de la Constitución establece que un
estado de excepción puede ser declarado por un plazo máximo de sesenta (60) días,
con la posibilidad de una prórroga adicional de hasta treinta (30) días. Esta Corte ha
insistido en que la duración de un estado de excepción debe ser estrictamente
proporcional al tiempo necesario para activar mecanismos extraordinarios que
atiendan la situación que lo motiva, sin que se convierta en una práctica sistemática
que eluda su naturaleza excepcional.

125.Con respecto al presente decreto, el artículo 2 fija un plazo de sesenta (60) días para el
estado de excepción, fundamentándolo en “la necesidad de contar con el tiempo
adecuado para mitigar los hechos fácticos planteados, y coadyuvar el accionar de las
Fuerzas Armadas para mantener la soberanía y la integridad del Estado, y la Policía
Nacional en seguridad ciudadana, protección interna y orden público, encaminados a
la seguridad integral del Estado”. Aunque el decreto no profundiza en la justificación
de este plazo —como ha ocurrido en casos previos—, nominalmente sí cumple el
límite previsto en la Constitución.

126.Por consiguiente, se concluye que el decreto bajo análisis respeta formalmente el plazo
de sesenta (60) días fijado por la Constitución.

5. Control formal de las medidas adoptadas con fundamento en el estado de

excepción

127.De acuerdo con el artículo 122 de la LOGJCC, a la Corte Constitucional le corresponde

verificar que las medidas adoptadas con fundamento en la declaratoria de estado de
excepción cumplan con los siguientes requisitos formales: “1. Que se ordenen
mediante decreto, de acuerdo con las formalidades que establece el sistema jurídico;
y, 2. Que se enmarquen dentro de las competencias materiales, espaciales y temporales

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de los estados de excepción”.

5.1. Que se ordenen mediante decreto de acuerdo con las formalidades que
establece el sistema jurídico

128. Las medidas adoptadas con fundamento en el estado de excepción fueron ordenadas
por el presidente de la República en los artículos 3-6 del decreto ejecutivo 493. Por
tanto, se cumple el requisito formal previsto en el artículo 122 numeral 1 de la
LOGJCC.

5.2. Que se enmarquen dentro de las competencias materiales, espaciales y

temporales de los estados de excepción

129.El presidente de la República ordenó las siguientes medidas excepcionales con

fundamento en la declaratoria de estado de excepción:

1. Suspender el derecho a la inviolabilidad de domicilio.

2. Suspender el derecho a la inviolabilidad de correspondencia.
3. Emplear a las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional.
4. Suspender el derecho a la libertad de tránsito, desde las 22h00 hasta las 05h00 durante
el periodo de vigencia del decreto, en 22 cantones y una parroquia específicamente.

130.En cuanto, a la competencia material, se verifica que las medidas ordenadas en el

decreto ejecutivo 493 se encuentran previstas en el párrafo introductorio (suspensión
de derechos) y en el numeral 6 (empleo de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional)
del artículo 165 de la Constitución.

131.Respecto de la competencia espacial o territorial, en el decreto ejecutivo se dispone la

aplicación de las medidas en las provincias de Guayas, Los Ríos, Manabí, Orellana,
Santa Elena, El Oro, y Sucumbíos, en el Distrito Metropolitano de Quito de la
provincia de Pichincha, en el cantón La Troncal de la provincia de Cañar y el cantón
Camilo Ponce Enríquez de la provincia de Azuay, incluidos los centros de privación
de la libertad que integran el Sistema Nacional de Rehabilitación Social a nivel
nacional ubicados en las provincias y cantones en los que rige la declaratoria. Esto,
salvo la suspensión del derecho a la libertad de tránsito que se aplicará de forma
focalizada en 22 cantones y una parroquia. De ahí que, esta Corte verifica que las
medidas ordenadas en el decreto ejecutivo 493 guardan coherencia con el ámbito
espacial establecido en el artículo 164 de la Constitución.

132.En cuanto a la competencia temporal, en el decreto se ordena la aplicación de las

medidas durante el tiempo que dure el estado de excepción (i.e. tendrán una vigencia
de sesenta días). Por ello, se verifica que las medidas se enmarcan en los límites
temporales previstos en la Constitución.

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133.Por lo tanto, este Organismo Constitucional verifica el cumplimiento del requisito

formal previsto en el artículo 122 numeral 2 de la LOGJCC. Consecuentemente se
advierte que las medidas adoptadas con fundamento en la declaratoria de estado de
excepción cumplen los requisitos formales establecidos en el artículo 122 de la
LOGJCC.

6. Control material de las medidas dictadas con fundamento en el estado de

excepción

134.De acuerdo con el artículo 123 de la LOGJCC, la Corte Constitucional debe verificar
que las medidas adoptadas con fundamento en la declaratoria de estado de excepción
cumplan con los siguientes requisitos materiales:

1. Que sean estrictamente necesarias para enfrentar los hechos que dieron lugar a la
declaratoria, y que las medidas ordinarias sean insuficientes para el logro de este objetivo;
2. Que sean proporcionales al hecho que dio lugar a la declaratoria; 3. Que exista una
relación de causalidad directa e inmediata entre los hechos que dieron lugar a la
declaratoria y las medidas adoptadas; 4. Que sean idóneas para enfrentar los hechos que
dieron lugar a la declaratoria; 5. Que no exista otra medida que genere un menor impacto
en términos de derechos y garantías; 6. Que no afecten el núcleo esencial de los derechos
constitucionales, y se respeten el conjunto de derechos intangibles; y, 7. Que no se
interrumpa ni se altere el normal funcionamiento del Estado.

135.Tal como señaló esta Corte Constitucional en el dictamen 11-24-EE/24, y en función

de lo establecido previamente, al verificar: (i) el reiterativo uso de los estados de
excepción por las mismas causales y por el mismo tipo de hechos; (ii) la naturaleza
excepcional y temporal de la figura constitucional del estado de excepción; (iii) que la
Corte ya le ha recordado al presidente de la República y otras autoridades estatales, en
múltiples ocasiones, que la violencia criminal es un problema estructural que se debe
combatir en el marco del régimen ordinario; y, (iv) que las medidas extraordinarias
adoptadas durante el último año han traído consigo efectos graves para los derechos
constitucionales de la ciudadanía, corresponde a este Organismo realizar un análisis
riguroso respecto de la constitucionalidad y proporcionalidad de las medidas
extraordinarias dictadas con fundamento en el actual decreto de estado de excepción,
pues la inexistencia de mecanismos de tránsito efectivos hacia la normalidad
constitucional compromete también la proporcionalidad de las medidas que se adoptan
ante su perpetuación en el tiempo. De tal manera que el control de constitucionalidad
debe adoptar un enfoque que garantice que las medidas extraordinarias ordenadas
permitan la consecución de seguridad, pero sin menoscabar la vigencia plena de los
derechos fundamentales.

6.1. Suspensión del derecho a la inviolabilidad de domicilio

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136.El artículo 3 del decreto ejecutivo 493 suspende el derecho a la inviolabilidad de

domicilio en las provincias de Guayas, Los Ríos, Manabí, Orellana, Santa Elena, El
Oro, Sucumbíos, en el Distrito Metropolitano de Quito de la provincia de Pichincha,
en el cantón La Troncal de la provincia de Cañar y el cantón Camilo Ponce Enríquez
de la provincia de Azuay, en los siguientes términos:

La suspensión del derecho a la inviolabilidad de domicilio consistirá en la realización de

inspecciones, allanamientos, y las requisas correspondientes por parte de las Fuerzas
Armadas y la Policía Nacional, conducentes a la ubicación y registro de los lugares
destinados a ocultarse de las personas pertenecientes a los grupos armados organizados,
así como la toma física de los materiales, o instrumentos para el cometimiento de todo
tipo de delitos, como sustancias sujetas a fiscalización, con el fin de desarticular y
neutralizar las amenazas en curso o futuras, y proceder con el debido proceso
constitucional.

137.Como se puede observar, al igual que en el decreto ejecutivo 410, la medida prevé la
realización de tres acciones diferentes: i) inspecciones, ii) allanamientos y iii) requisas,
con la única diferencia que se aumenta la Provincia de Sucumbíos y al cantón La
Troncal.

138.El artículo 66, numeral 22 de la Constitución prescribe el derecho a la inviolabilidad

de domicilio, prohibiendo el ingreso, y las inspecciones o registros sin autorización de
la persona u orden judicial, salvo delito flagrante en los casos y en la forma que
establezca la ley. De ahí que, conforme al dictamen 1-24-EE/24,62 la suspensión de
este derecho sólo procede tras un análisis casuístico y sin causar daños a la propiedad
ni a la integridad personal, garantizando la vida y las demás garantías de las personas.63
Asimismo, según el dictamen 7-24-EE/24, no existe discrecionalidad ilimitada para
realizar allanamientos, investigaciones o registros durante el estado de excepción, pues
tales medidas deben ser idóneas, necesarias y proporcionales, sujetándose a la
normativa aplicable64 y, en lo pertinente, a los artículos 478 a 482 del Código Orgánico
Integral Penal (“COIP”). En tal sentido, la figura del allanamiento será ejecutada por
la Policía Nacional recibiendo el apoyo complementario de las Fuerzas Armadas
únicamente conforme al artículo 158 de la Constitución,65 siempre bajo
documentación exhaustiva y respeto estricto de la cadena de custodia.

139.Respecto de las inspecciones, el artículo 478 del COIP permite su realización a

personas u objetos en tres situaciones: i) con el consentimiento de la persona, ii)
mediante orden judicial, y iii) sin orden judicial por razones preventivas o
investigativas, cuando exista una presunción razonada de que alguien oculta armas o

62
CCE, dictamen 1-24-EE/24, 29 de febrero de 2024, párr. 170.
63
CCE, dictamen 1-24-EE/24, 29 de febrero de 2024, párr, 170.
64
CCE, dictamen, 7-24-EE/24, 01 de agosto de 2024, párrs. 132 a 134.
65
CCE, dictamen 11-24-EE/24, 14 de noviembre de 2024, párr. 218.

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evidencia relacionada con una infracción penal. Asimismo, el artículo 479 del COIP
contempla inspecciones vehiculares sin orden judicial bajo circunstancias justificadas.

140.Como ya se pronunció la Corte en el dictamen 11-24-EE/24, ante exactamente la

misma medida y bajo las mismas condiciones, al revisar las normas que regulan los
registros o inspecciones, se evidencia que no tienen relación con la suspensión del
derecho a la inviolabilidad de domicilio, salvo cuando se realicen a personas que se
encuentren dentro de un domicilio. Por lo tanto,

para esta Corte es claro que la fuerza pública tiene, en el marco del régimen ordinario,
medidas suficientes para llevar a cabo las inspecciones que sean necesarias con el fin de
combatir al crimen común y organizado, incluso sin orden judicial. En este sentido, no se
requiere de un estado de excepción.

141.En ese sentido, este Organismo ha reiterado que la “toma física de los materiales, o
instrumentos para el cometimiento de delitos” se encuentra prevista en el régimen
ordinario, por lo que si la Policía Nacional, en el marco de sus operaciones, identifica
“materiales” o “instrumentos” para el cometimiento de delitos, debe darles el
tratamiento de posibles indicios o elementos de convicción (siguiendo la cadena de
custodia) y actuar como lo prevé el COIP, sin que para ello se necesite un decreto de
estado de excepción.66 Por lo tanto, respecto de las inspecciones, la medida no cumple
con el requisito material del artículo 123, numeral 1, de la LOGJCC y es
inconstitucional.

142.Sobre las requisas y la incautación de materiales o instrumentos utilizados para

cometer delitos, el artículo 480 del COIP ya permite la aprehensión de bienes
vinculados a una investigación penal. Además, el artículo 482, numeral 3 -del referido
cuerpo legal-establece que el fiscal, tras el allanamiento, debe reconocer en presencia
de testigos los objetos concernientes a la infracción, mientras que el personal forense
realiza el inventario, descripción y embalaje conforme a la cadena de custodia.

143.Como ha reiterado la Corte, las fuerzas del orden tienen facultades suficientes en el
régimen ordinario para realizar requisas y asegurar los elementos de convicción. Por
tanto, la medida excepcional que autoriza requisas sin orden judicial también es
inconstitucional, al no cumplir con el requisito material del artículo 123, numeral 1, de
la LOGJCC.

144.En cuanto a los allanamientos, el artículo 480 del COIP permite realizarlos con orden
judicial para detener a una persona con orden de prisión o recabar bienes probatorios
vinculados a un hecho investigado. Excepcionalmente, pueden efectuarse sin orden

66
Véase CCE, dictamen 11-24-EE/24, 14 de noviembre de 2024, párrs. 206 y 207.

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judicial en casos de flagrancia, persecución, o situaciones de emergencia que

involucren riesgos inmediatos.

145.De modo que, como ya ha sostenido esta Corte previamente, en el régimen ordinario
vigente en la actualidad, se requiere la obtención de una orden judicial para
allanamientos, lo cual toma tiempo y la realización de trámites judiciales que pueden
dificultar la actuación inmediata de la Policía Nacional y generar filtraciones,
aumentando con ello el riesgo de fuga o destrucción de pruebas por parte de los grupos
criminales. Por tanto, permitir allanamientos sin orden judicial bajo el estado de
excepción permite la acción de la Fuerza Pública para combatir al crimen organizado
y proteger la seguridad de la población mediante intervenciones oportunas cuando al
interior de un domicilio se encuentren indicios y/o pruebas de un delito u objetos
ilícitos.

146.Ahora, en cuanto a la proporcionalidad y necesidad de esta medida, se evidencia que

persigue un objetivo constitucionalmente válido, puesto que, como ya se dijo,
pretende facilitar la acción de la Fuerza Pública para garantizar la seguridad y los
derechos de la población. Además, la medida resulta idónea, ya que permite a la
Fuerza Pública actuar con mayor celeridad, reduciendo el riesgo de que los grupos
criminales sean advertidos.

147.La razonabilidad de la medida dependerá de su aplicación excepcional, debidamente

motivada y documentada, en concordancia con la jurisprudencia de esta Corte.
Además, debe priorizarse el procedimiento ordinario de allanamiento cuando sea
posible y limitarse a los motivos que originaron el estado de excepción.67 Además,
dado que existen casos en los que la ley exige el consentimiento expreso para allanar,
incluso en estados de excepción, conforme a los numerales 4 y 5 del artículo 482 del
COIP, estas restricciones deben ser respetadas pues permanecen vigentes.

148.Considerando las limitaciones legales y jurisprudenciales, no se identifican medidas

menos lesivas que permitan alcanzar el mismo objetivo con igual eficacia. Por tanto,
se cumple el requisito de necesidad.

149.En cuanto a la proporcionalidad, como ya se mencionó en el dictamen 11-24-EE/24,

los allanamientos sin orden judicial tienen un alto impacto en los derechos de la
población y conllevan riesgos de abusos. No obstante, como se expone en el decreto
493, el contexto de violencia y criminalidad extrema que se vive, la medida contribuye
a incrementar la productividad de la Fuerza Pública y permite solventar el impacto que
sufren las personas víctimas de la violencia y criminalidad.

67
CCE, dictamen 7-24-EE/24, 01 de agosto de 2024, párr. 133.

37
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Jueza ponente: Karla Andrade Quevedo

150.Sin embargo, resulta necesario reiterar que su aplicación debe ser absolutamente
responsable, controlada y exclusivamente para combatir a los grupos de delincuencia
organizada. Por lo que, se le recuerda al presidente de la República que, conforme al
dictamen 1-24-EE/24, la suspensión de este derecho sólo procede tras un análisis
casuístico y sin causar daños a la propiedad ni a la integridad personal, garantizando
la vida y las demás garantías de las personas.68 Asimismo, según el dictamen 7-24-
EE/24, no existe discrecionalidad ilimitada para realizar allanamientos,
investigaciones o registros durante el estado de excepción, pues tales medidas deben
ser idóneas, necesarias y proporcionales, sujetándose a la normativa aplicable y, en lo
pertinente, a los artículos 478 a 482 del COIP. En tal sentido, la figura del allanamiento
será ejecutada por la Policía Nacional recibiendo el apoyo complementario de las
Fuerzas Armadas únicamente conforme al artículo 158 de la Constitución, siempre
bajo documentación exhaustiva y respeto estricto de la cadena de custodia.

151.En conclusión, la medida prevista en el artículo 3 del decreto ejecutivo 493 es

constitucional sólo respecto a los allanamientos realizados por la Policía Nacional,
bajo estrictas condiciones ya referidas en párrafos previos, así como todo lo
establecido en el dictamen 11-24-EE/24. Las Fuerzas Armadas podrán intervenir
conforme al artículo 158 de la Constitución y su aplicación debe garantizar el respeto
irrestricto a los derechos humanos.

6.2. Suspensión del derecho a la inviolabilidad de la correspondencia

152.El artículo 4 del decreto ejecutivo 493 suspende el derecho a la inviolabilidad de

correspondencia en las provincias de Guayas, Los Ríos, Manabí, Orellana, Santa
Elena, El Oro, Sucumbíos, en el Distrito Metropolitano de Quito de la provincia de
Pichincha, en el cantón La Troncal de la provincia de Cañar y el cantón Camilo Ponce
Enríquez de la provincia de Azuay, en los siguientes términos:

La suspensión del derecho a la inviolabilidad de correspondencia pretende la

identificación, análisis y recopilación de mensajes, comunicaciones, cartas o misivas
físicas o electrónicas que tengan por objeto el ocultamiento de cualquier miembro del
grupo armado organizado u ocultamiento de alguna conducta ilícita que dan lugar a esta
declaratoria.

153.Una vez revisados dictámenes previos, en los cuales se ha analizado este tipo de
medida, se encuentra que la Corte, independientemente de si declaró su
constitucionalidad, ha impuesto como limitaciones a quienes se encargan de su
aplicación que: i) no implica que se pueda acceder a información ajena al fin de la
medida. Por lo tanto, la información que no corresponda a los hechos que motivan este

68
CCE, dictamen 1-24-EE/24, 29 de febrero de 2024, párr. 170.

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estado de excepción deben permanecer en reserva;69 ii) no se puede afectar la

comunicación de carácter íntimo o confidencial de las personas privadas de libertad;70
y iii) en la medida de lo posible, antes de aplicar esta medida se buscará emplear
primero la figura de la interceptación, de acuerdo con los requisitos y el procedimiento
legal correspondiente, en concreto los artículos 475 y 476 del COIP, por cuanto esta
medida debe ser excepcional.71

154.Los artículos 475 y 476 del COIP permiten la retención de correspondencia y la

interceptación de comunicaciones o datos informáticos en el régimen ordinario, pero
requieren autorización judicial. Dicho proceso toma tiempo y conlleva la participación
de varias personas, lo cual podría dificultar la actuación inmediata de la Policía
Nacional y aumentar el riesgo de filtración de información hacia los grupos criminales.
El estado de excepción facilita estas operaciones sin necesidad de intervención
judicial.

155.La Corte considera que esta medida, al igual que en dictámenes anteriores, persigue
un fin constitucionalmente válido, pues busca facilitar la actuación de la Fuerza
Pública contra el crimen organizado para proteger la seguridad de la población y
garantizar derechos como la vida, la integridad personal y la propiedad.

156.La medida es idónea, ya que permite obtener información clave sobre la ubicación de
miembros de grupos delictivos y la comisión de delitos, posibilitando acciones
policiales ágiles y efectivas con menos riesgo de filtración. Esto contribuye tanto a la
respuesta reactiva como preventiva frente al crimen organizado. No obstante, reitera
que será razonable solo si se aplican los estándares y límites establecidos por la
jurisprudencia y la ley. Como ya se señaló en el dictamen 11-24-EE/24, debe aplicarse
“considerando las exigencias de cada situación en particular”, evitando su uso para
obtener información ajena a los fines del estado de excepción. Además, cada caso
requiere un informe motivado de inteligencia que justifique la necesidad de la
intervención, y la medida debe ser aplicada de manera excepcional, privilegiando los
mecanismos ordinarios siempre que sea posible.72

157.Así también, los artículos 475 y 476 del COIP establecen límites claros, como la
prohibición de interceptar información protegida por el secreto profesional y religioso,
la destrucción de información no útil, la confidencialidad de los datos recopilados y la
protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Como afirmó esta Corte en
el dictamen 11-24-EE/24, “no existe motivo alguno para que estas limitaciones no sean
observadas también en el marco de un estado de excepción”.

69
CCE, dictamen 7-24-EE/24, 10 de agosto de 2024, párr. 136-143.
70
CCE, dictamen 7-24-EE/24, 10 de agosto de 2024, párr. 136-143.
71
CCE, dictamen 9-24-EE/24, 12 de septiembre de 2024, párr. 55.
72
CCE, dictamen 7-24-EE/24, 01 de agosto de 2024, párr. 141.

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158.A la luz de estas limitaciones, esta Corte no identifica medidas menos lesivas que
permitan cumplir con el fin perseguido en el mismo grado de eficacia. Por tanto, se
cumple con el requisito de necesidad.

159.Para evaluar la proporcionalidad, esta Corte advierte que la suspensión del derecho
a la inviolabilidad de correspondencia puede afectar gravemente el derecho a la
intimidad y genera riesgos de abuso por parte de las autoridades. Por ello, su aplicación
debe ser estrictamente responsable y excepcional.

160.Sin embargo, la medida también puede beneficiar a las autoridades al permitirles

obtener información de forma ágil y segura sobre la ubicación de criminales y la
comisión de delitos. Asimismo, el ámbito temporal y territorial limitado de la medida,
junto con la gravedad de la situación de violencia criminal que enfrenta el país,
justifican su adopción. Esta Corte concluye que el impacto en los derechos no es
desproporcionado frente al objetivo legítimo perseguido.

161.Finalmente, esta Corte advierte que el artículo 4 del decreto ejecutivo 493 menciona
su aplicación frente a “grupos armados organizados”. Como ya se dijo en el dictamen
11-24-EE/24, dado que no se ha comprobado la existencia de un conflicto armado
interno ni el cumplimiento del requisito de organización de tales grupos, el
pronunciamiento favorable sobre la constitucionalidad de esta medida no debe
interpretarse como una aceptación de dicha categorización. La medida se aplicará para
combatir al crimen organizado, conforme se desprende de este dictamen.

162.En virtud de lo expuesto, esta Corte concluye que la medida excepcional prevista en
el artículo 4 del decreto ejecutivo 493, con la precisión realizada en el párrafo anterior,
cumple con los requisitos materiales previstos en el artículo 123 de la LOGJCC.

6.3. Sobre la movilización e intervención de las Fuerzas Armadas y la Policía

Nacional

Movilización de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional en las provincias y

cantones definidos

163.El artículo 5 del decreto ejecutivo 493 dispone que:

continúe la movilización e intervención de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional en

las provincias de Guayas, Los Ríos, Manabí, Orellana, Santa Elena, El Oro, Sucumbíos;
el Distrito Metropolitano de Quito de la provincia de Pichincha, el cantón La Troncal de
la provincia de Cañar y el cantón Camilo Ponce Enríquez de la provincia de Azuay, así
como al interior de todos los centros de privación de libertad que integran el Sistema

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Nacional de Rehabilitación Social ubicados en las provincias y cantones contemplados

en esta declaratoria (énfasis añadido).

164.Además, el artículo indica que no se afectarán las competencias previstas en el Decreto

Ejecutivo 218 del 7 de abril de 2024 por la “persistencia del conflicto armado interno”.

165.Como ya se ha hecho en dictámenes previos, se deben analizar tres componentes de la

referida medida: (i) movilización de la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas; (ii)
intervención de las referidas entidades en las provincias y cantones contemplados en
el decreto, así como al interior de todos los centros de privación de libertad del
territorio focalizado; y, (iii) permanencia de las competencias previstas en el decreto
ejecutivo 218. Finalmente, resulta necesario recordar que para el desarrollo del
presente análisis no se tomará en cuenta lo relacionado con los CPL. Esto, en función
de las consideraciones ya realizadas en el párrafo 14 ut supra.

166.Previo a examinar los componentes referidos en el párrafo precedente, esta Corte

observa que el artículo 5 del decreto ejecutivo, una vez, más empieza con la palabra
“continúe”. En el Dictamen 11-24-EE/24 la Corte ya estableció que usar este tipo de
verbos “denota que la supuesta medida extraordinaria ya se venía aplicando de forma
previa a la declaratoria de estado de excepción”. Sin embargo, esto no es posible, pues
no nos encontramos en el escenario de una renovación de un estado de excepción, sino
en el examen de la constitucionalidad de uno nuevo; por lo que no es factible que una
medida extraordinaria establecida en el decreto 493 “continúe” ejecutándose. En este
sentido, se evidencia, una vez más, que se está ordinarizando el estado de excepción a
tal punto que se lo adopta para que “continúen” ejecutándose las mismas medidas, que
son copiadas de estados de excepción previos.

167.En relación con la movilización de la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas, esta
Corte observa que el artículo 165 numeral 6 de la Constitución no prevé la posibilidad
de “movilizar” a la Policía Nacional ni a las Fuerzas Armadas. Además, este
Organismo Constitucional ha indicado que, conforme al artículo 36 de la Ley de
Seguridad Pública y del Estado, la movilización no es una medida aplicable para
miembros de la Policía Nacional ni de las Fuerzas Armadas. Esta medida sólo puede
disponerse para ordenar a personas naturales o jurídicas civiles que presten servicios
forzosos.73

73
Ley de Seguridad Pública y del Estado Art. 36.- De la movilización.- Decretado el Estado de Excepción,
el Presidente de la República podrá ordenar la Movilización Nacional, que se implementará a través de la
Dirección Nacional de Movilización.
La Movilización Nacional, ya sea total o parcial, comprende el paso de las actividades ordinarias del Estado
a las de crisis, conflicto o cualquier otra emergencia nacional, por factores humanos o naturales, e implicará
la orden forzosa de prestar servicios individuales o colectivos, sean a nacionales y extranjeros, o personas
naturales o jurídicas. La desmovilización será decretada por el Presidente o la Presidenta de la República,
en cuanto se restablezcan las condiciones de seguridad que hubiesen sido afectadas.

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168.Para continuar con el examen de esta medida, es necesario observar que el artículo 123
numeral 1 de la LOGJCC exige “que las medidas ordinarias sean insuficientes” para
enfrentar los hechos que dieron origen a la declaratoria de estado de excepción. Al
respecto, es necesario determinar si existen medidas suficientes dentro del régimen
ordinario para hacerlo.

169.En cuanto al empleo de la Policía Nacional para combatir la delincuencia organizada,

esta Corte considera que la medida no tiene efecto útil en un estado de excepción. 74
De acuerdo con el artículo 158 de la Constitución, “la protección interna y el
mantenimiento del orden público son responsabilidad de la Policía Nacional”.
Asimismo, el artículo 163 prescribe que la Policía Nacional debe “atender la seguridad
ciudadana y el orden público, y proteger el libre ejercicio de los derechos y la seguridad
de las personas dentro del territorio nacional”.

170.Por otro lado, respecto al empleo de las Fuerzas Armadas para combatir la delincuencia
organizada, esta Corte considera que aquello también es posible dentro del régimen
ordinario si se sigue el procedimiento previsto en el artículo 158 de la Constitución, el
cual permite su apoyo a la Policía Nacional en caso de delitos, entre otros, de
terrorismo y delincuencia organizada. Además, como consta en la parte considerativa
del decreto, el 9 de mayo de 2024 fueron publicados en el Primer Suplemento del
Registro Oficial 554 los resultados del referéndum y consulta popular, donde el pueblo
soberano aprobó una reforma parcial a la Constitución para permitir el apoyo
complementario sin necesidad de declaratoria de estado de excepción; pero que por
cuanto hasta la presente fecha no se cuenta con el marco normativo que debió ya ser
expedido por la Asamblea Nacional, el presidente indica que “el procedimiento
[reformado] contemplado en el artículo 158 no puede activarse”.

171.Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo anterior, esta Corte aclara que la reforma
constitucional al artículo 158, aprobada mediante referéndum y consulta popular,
confiere al presidente de la República la potestad de disponer el apoyo complementario
y subsidiario de las Fuerzas Armadas a la Policía Nacional sin necesidad de un estado
de excepción. Si bien el anexo 1 de la pregunta correspondiente incluyó una
disposición transitoria que establecía un plazo de doscientos días para que la Asamblea
Nacional aprobara el marco normativo que desarrolle los parámetros, límites formales
y materiales de dicho apoyo, esta disposición no condiciona la vigencia de la reforma
constitucional.75 En consecuencia, la falta de expedición de la normativa secundaria

74
Este Organismo Constitucional ya ha establecido que es válido referirse a la “intervención” de la Policía
Nacional y las Fuerzas Armadas como sinónimo de la palabra “empleo”, prevista como una medida
extraordinaria posible en un estado de excepción, según el artículo 165 numeral 6 de la Constitución
75
Al respecto, la Constitución de la República establece en el artículo 424, en su parte pertinente: “La
Constitución es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico. Las normas
y los actos del poder público deberán mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso
contrario carecerán de eficacia jurídica”. Asimismo, en la parte pertinente del artículo 426 establece su

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no impide que la Presidencia de la República active este mecanismo en estricto apego

a las condiciones previstas en el artículo 158 de la Constitución.

172.En todo caso, es importante recordar que el apoyo de las Fuerzas Armadas a la Policía
Nacional es complementario y subsidiario, lo que implica que las Fuerzas Armadas no
deben reemplazar ni desautorizar a la Policía Nacional. De acuerdo con el artículo 158
de la Constitución, la seguridad interna del Estado es responsabilidad de la Policía
Nacional. No obstante, en situaciones concretas y excepcionales donde las capacidades
de esta entidad se vean superadas, la intervención de las Fuerzas Armadas es viable
para apoyar a la Policía Nacional, fortalecer la Fuerza Pública y conseguir un objetivo
común. Esta intervención no puede realizarse de forma autónoma, sino que debe haber
estricta coordinación con la Policía Nacional. Por tanto, esta es una atribución que
puede ejercer el presidente de la República dentro del régimen ordinario para combatir
la delincuencia organizada.

173.Para el fin específico que motivó la declaratoria de estado de excepción en este caso
(combatir el crimen organizado), es innecesario disponer la intervención de la Policía
Nacional y las Fuerzas Armadas mediante un decreto de estado de excepción, ya que
aquello puede y debe realizarse en el marco del régimen ordinario. En este contexto,
queda claro que la medida no cumple con el requisito material previsto en el artículo
123 numeral 1 de la LOGJCC.

174.Para terminar con este punto, la Corte reprocha también el proceder de la Asamblea
Nacional del Ecuador, pues -por un lado- ha inobservado su deber de desarrollar el
marco normativo que regule los parámetros, límites formales y materiales del apoyo
complementario de las Fuerzas Armadas a la Policía Nacional, en consonancia con el
mandato popular expresado en el referéndum de 21 de abril de 2024. Por otro lado,
porque ha ignorado todos los exhortos realizados por este Organismo para que, en
ejercicio de sus funciones, cree el marco normativo necesario para enfrentar la grave
situación de violencia y crimen organizado que atraviesa el país.

175.Finalmente, respecto al tercer componente de la medida, esta Corte observa que en el

decreto ejecutivo 493 —al igual que en el decreto 410, objeto de control mediante el
dictamen 11-24-EE/24— el presidente de la República hace referencia a competencias
de las Fuerzas Armadas previstas en el decreto ejecutivo 218. Estas competencias
implican, principalmente, su intervención para combatir supuestos CANI, incluso
empleando estándares del derecho internacional humanitario. Esta Corte, tal como lo

aplicación directa: “Todas las personas, autoridades e instituciones están sujetas a la Constitución. Las
juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores públicos, aplicarán directamente las
normas constitucionales y las previstas en los instrumentos internacionales de derechos humanos siempre
que sean más favorables a las establecidas en la Constitución, aunque las partes no las invoquen
expresamente”.

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estableció en el dictamen 11-24-EE/24, encuentra que tales competencias no se

encuentran previstas en el artículo 165 de la Constitución como medidas aplicables en
el marco de un decreto de estado de excepción, por lo que no es competencia de esta
Corte avalar dicha intervención a través del presente dictamen. Esto no implica un
pronunciamiento sobre la constitucionalidad o no del decreto ejecutivo 218, ya que no
es competencia de la Corte pronunciarse sobre actos normativos ajenos al decreto de
estado de excepción.

176.En suma, por las consideraciones expuestas, una vez más, se concluye que la medida
prevista en el artículo 5 del decreto resulta inconstitucional.

6.4. Suspensión del derecho a la libertad de tránsito

177.El artículo 8 del decreto ejecutivo 493 prevé la “restricción” del derecho a la libertad
de tránsito “todos los días, desde las 22h00, hasta las 05h00” en los siguientes cantones
y parroquia:

No. PROVINCIA CANTÓN/PARROQUIA

1 Azuay Cantón Camilo Ponce Enríquez
2 Cañar La Troncal
3 Guayas Cantón Durán
4 Guayas Cantón Balao
5 Guayas Parroquia Tenguel
6 Los Ríos Cantón Babahoyo
7 Los Ríos Cantón Buena Fe
8 Los Ríos Cantón Quevedo
9 Los Ríos Cantón Pueblo Viejo
10 Los Ríos Cantón Vinces
11 Los Ríos Cantón Valencia
12 Los Ríos Cantón Ventanas
13 Los Ríos Cantón Mocache
14 Los Ríos Cantón Urdaneta
15 Los Ríos Cantón Baba
16 Los Ríos Cantón Palenque
17 Los Ríos Cantón Quinsaloma
18 Los Ríos Cantón Montalvo
19 Orellana Cantón la Joya de los Sachas
20 Orellana Cantón Puerto Francisco de Orellana
21 Orellana Cantón Loreto
22 Sucumbíos Shushufindi
23 Sucumbíos Lago Agrio

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178.De la revisión de la documentación anexada al decreto, esta Corte encuentra que la

focalización de la medida cuenta con un sustento técnico. Al respecto, se tiene el
informe emitido por la Policía Nacional de fecha 26 de diciembre de 2024, mediante
el cual se advierte que en los cantones analizados:

[...] se destacan aumentos significativos en algunos de ellos, lo que podría indicar un

incremento en la prevalencia del fenómeno en estas áreas. Durán, en la provincia de
Guayas, es uno de los cantones con el mayor incremento, pasando de 445 casos en 2023
a 473 en 2024, lo que representa un aumento de 28 eventos (+6%). Otros casos notables
es Babahoyo con un incremento de 67 eventos (+39%), Buena Fé con un incremento de
5 eventos (+6%), Lago Agrio con un incremento de 16 eventos (+24%), Vinces con un
incremento de 16 eventos (+33%), Shushufindi con un incremento de 44 eventos
(+220%), Puerto Francisco de Orellana, en Orellana con un incremento de 39 eventos
(+177%), Camilo Ponce Enríquez con un incremento de 31 eventos (+111%), Valencia
con un incremento de 15 eventos (+38%), La Joya de los Sachas con un incremento de
20 eventos (+80%) y la Parroquia Tenguel de la provincia del Guayas con un incremento
de 7 eventos (+140%).

179.Para sustentar su informe, la Policía Nacional expone la cantidad considerable de

homicidios intencionales, entre enero y diciembre de 2024, que tuvieron lugar en los
cantones y parroquia específicos (1647 en total). Además, para justificar el horario de
la medida, la Policía Nacional explica que, según los registros del ECU 911, en los
cantones y parroquia específicos, la mayor cantidad de incidencias de escándalo en
espacios públicos se presentan entre las 18h00 y las 03h59, las incidencias por
libadores entre las 18h00 y las 02h59, y la mayor cantidad de homicidios intencionales
entre las 16h00 y las 00h59.

180.Tal como se indicó en los párrafos precedentes, y pese a que esto ya fue advertido en
el dictamen 11-24-EE/24, aunque el artículo 6 del decreto ejecutivo 493 utiliza el
término "restricción", en realidad establece una suspensión, focalizada, del derecho a
la libertad de tránsito.76 En consecuencia, si se determina que la medida cumple con
los requisitos materiales previstos en la LOGJCC, es indispensable que el término
“restricción” sea entendido como “suspensión”.

181.En cuanto al propósito de la medida, esta Corte entiende que su objetivo principal es
facilitar la acción de la Fuerza Pública frente a los grupos del crimen organizado y, de
este modo, proteger la seguridad de la población, así como derechos fundamentales
como la vida, la integridad personal y la propiedad. Por tanto, la medida persigue un
fin constitucionalmente legítimo.

76
De acuerdo con la jurisprudencia de este Organismo: La suspensión de derechos se produce cuando se
impide o priva temporalmente el ejercicio de un derecho; en la suspensión se imposibilita el ejercicio de
derechos. La limitación de derechos, en cambio, reduce el ejercicio de un derecho, se establecen
condiciones para su ejercicio, pero no se impide el ejercicio de derechos. La Constitución, en otros artículos,
utiliza la palabra “restringir”, que es una limitación severa al ejercicio de derechos […] [L]as medidas que
establecen el confinamiento y el toque de queda suspenden [la libertad] de tránsito […]”.

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182.Esta Corte observa que la suspensión del derecho a la libertad de tránsito durante las
noches resulta conducente para facilitar las acciones de la Fuerza Pública y precautelar
la seguridad y derechos constitucionales de la población. La reducción del tránsito
nocturno permite a la Fuerza Pública identificar posibles focos delictivos con mayor
facilidad y realizar sus operaciones sin exponer a la población al riesgo de quedar
atrapada en fuego cruzado o situaciones similares. Adicionalmente, el confinamiento
de la población en sus hogares disminuye su exposición a delitos perpetrados por
organizaciones criminales. Por lo tanto, la medida cumple con el requisito de
idoneidad.

183.Asimismo, esta Corte considera que la medida es razonable en cuanto está focalizada
en cantones y parroquias que, por sus características e historial delictivo, requieren
este tipo de intervención. El horario nocturno se justifica por las incidencias reportadas
al ECU 911, mientras que la aplicación exclusiva durante la noche permite minimizar
la interferencia con las actividades cotidianas de la población. Además, la medida
responde a una recomendación de la Policía Nacional basada en un informe técnico.

184.Considerando estas particularidades, esta Corte no identifica medidas menos gravosas

que, a la vez, logren el objetivo perseguido con igual grado de eficacia. Por tanto, la
medida cumple con el requisito de necesidad.

185.No cabe duda de que la suspensión temporal y focalizada del derecho a la libertad de
tránsito tiene un impacto significativo, no solo sobre el propio derecho suspendido,
sino también sobre otros derechos de la población afectada. Esta medida limita la
realización de actividades comerciales, de transporte y recreativas durante la noche, lo
que podría derivar en pérdidas económicas para negocios, reducción del turismo,
despidos y afectaciones en la vida cotidiana y percepción de seguridad de la población.
Además, si bien la suspensión es inicialmente temporal, su prolongación en el tiempo
puede alterar su impacto en la proporcionalidad de la medida. No es lo mismo una
restricción de 60 días que una que se mantiene por más de un año, pues en este último
caso deja de ser meramente temporal y puede traducirse en una afectación más grave
y permanente para los derechos y la dinámica social y económica de la población.

186.Por otro lado, esta Corte reconoce la delicada situación de violencia que enfrenta el
país -en especial las provincias y cantones determinados en el decreto-, atribuida en
parte a la actividad de grupos del crimen organizado. Las cifras sobre homicidios
intencionales, delitos contra la propiedad y extorsión reflejan una grave problemática
que requiere medidas contundentes por parte de la Fuerza Pública. En este contexto, y
considerando los beneficios que la medida pretende lograr para la seguridad y derechos
de la población, esta Corte concluye que sus efectos no son desproporcionados en

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relación con el fin legítimo que se persigue. Por lo tanto, la medida es proporcional
en sentido estricto.

187.En virtud de lo anterior, esta Corte concluye que la medida prevista en el artículo 6 del
decreto ejecutivo 493 cumple con los requisitos materiales establecidos en el artículo
123 de la LOGJCC y, por ende, es constitucional.

7. Mecanismo técnico para superar los problemas estructurales de violencia y

crimen organizado, constitutivos de la declaratoria del estado de excepción a
través del régimen constitucional ordinario

188.Una vez que se ha analizado la totalidad del decreto 493 y se ha ratificado la existencia
de un problema estructural y permanente que rebasa las herramientas previstas en el
régimen ordinario, esta Corte estima necesario emitir un dictamen que, para garantizar
el respeto por la figura constitucional del estado de excepción, de forma dialógica,
dinámica y coordinada, canalice la creación de las medidas necesarias en el régimen
constitucional ordinario para que el Ejecutivo pueda afrontarlo sin ordinarizar la figura
del estado de excepción.

189.Para poder estructurar dicho mecanismo es preciso tener presente que la inminente
desnaturalización del estado de excepción, por parte de la Presidencia de la República,
ha provocado que, por un lado, no se apliquen las herramientas jurídicas ya existentes
en el ordenamiento jurídico y, por otro lado, que no se creen otros mecanismos que
son necesarios para afrontar el problema dentro del régimen constitucional ordinario.

190.En esa línea, en primer lugar, debemos evidenciar que el ordenamiento jurídico
constitucional y legal sí le otorga a la Función Ejecutiva amplias facultades en materia
de seguridad ciudadana y orden público.77 Así, por ejemplo:

190.1. La Ley de Seguridad Pública y del Estado determina que el Ejecutivo es quien
dirige el sistema de seguridad pública y del Estado en la implementación de:
“políticas, planes, estrategias y acciones oportunas para garantizar la soberanía
e integridad territorial, la seguridad de las personas, comunidades, pueblos,
nacionalidades y colectivos, e instituciones, la convivencia ciudadana de una
manera integral, multidimensional, permanente, la complementariedad entre lo
público y lo privado, la iniciativa y aporte ciudadanos”,78 que tiene como
objetivo “coadyuvar al bienestar colectivo, al desarrollo integral, al ejercicio
pleno de los derechos humanos […] y garantías constitucionales”.79

77
Constitución de la República del Ecuador, artículo 147 numerales 3, 5, 6, 9, 16 y 17.
78
Ley de Seguridad Pública y del Estado, Registro Oficial 35, 28 de septiembre de 2009, artículos 2 y 5.
79
Ibíd., artículo 3.

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Jueza ponente: Karla Andrade Quevedo

190.2. El presidente de la República encabeza el COSEPE,80 órgano que tiene a cargo

las funciones de: asesorar y recomendar al presidente de la República sobre las
políticas, planes y estrategias de Estado, y sobre sus procedimientos, en materia
de seguridad pública; y, sobre la adopción de medidas de prevención e
intervención en casos de acontecimientos graves o amenazas que afecten o
puedan afectar la integridad de los habitantes y del Estado.81

190.3. El Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público

(“COESCOP”) contempla que las instituciones reguladas por este tienen las
funciones de prevenir, detectar, disuadir, investigar y controlar el delito, así
como mantener el orden público ante otros sucesos adversos y amenazas a la
seguridad de las personas.82 En dicho cuerpo legal, se establece que el diseño
institucional contempla organismos de: (1) prevención,83 (2) investigación84 e
(3) inteligencia antidelincuencial.85 A través de estos se busca prevenir el
cometimiento de infracciones penales, entablar investigaciones operativas a
efectos de reunir o asegurar los elementos de convicción y articular unidades
policiales dedicadas a información específica sobre amenazas, riesgos y
conflictos que puedan afectar la seguridad ciudadana.

190.4. Bajo la dirección y coordinación del Ejecutivo en materia de seguridad se

encuentra (i) el SNAI, encargado de controlar el Sistema Nacional de
Rehabilitación Social, ii) la Policía Nacional; iii) las entidades del Sistema
Especializado Integral de Investigación, Medicina Legal y Ciencias Forenses;
iv) el Servicio de Protección Pública; y, iv) entidades complementarias de
seguridad de la Función Ejecutiva: a) Cuerpo de Vigilancia Aduanera; b)
Cuerpo de Vigilancia de la Comisión de Tránsito del Ecuador; y, c) Cuerpo de
Seguridad y Vigilancia Penitenciaria; v) Entidades complementarias de
seguridad de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales y
Metropolitanos: a) Cuerpos de Control Municipales o Metropolitanos; b)
Cuerpos de Agentes Civiles de Tránsito; y, c) Cuerpos de Bomberos. 86 Todas
las cuales pueden y deben contribuir de forma articulada a la lucha contra el
crimen organizado.

190.5. El presidente de la República puede declarar “estados de emergencia”

destinados a fortalecer el sistema de seguridad pública del Estado dentro del
régimen constitucional ordinario, en función de lo determinado en la reforma

80
Ibíd., artículo 6.
81
Ibíd., artículo 7.
82
COESCOP, Registro Oficial 19, 21 de junio de 2017, artículo 3.
83
Ibíd., artículo 67
84
Ibíd., artículo 68
85
Ibíd., artículo 69
86
Ibíd., artículo 2.

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vigésima séptima efectuada por la Ley Orgánica que Regula el Uso Legítimo
de la Fuerza a la Ley de Seguridad Pública y del Estado, que incorpora a esta
norma legal el título innumerado “Estado de emergencia del Sistema de
Seguridad Pública y del Estado.87

191.En consecuencia, es imperativo que el Ejecutivo cuente con todas estas potestades que
le brinda el régimen ordinario para combatir los problemas estructurales de violencia
y crimen organizado.

192.En segundo lugar, existen mecanismos y medidas de política pública, legislativas y de

control que no se han implementado, pues no dependen solo del Ejecutivo, sino que
requieren de la intervención de otros estamentos del Estado que tienen las potestades
y competencias para contribuir en la lucha contra la violencia y la criminalidad
organizada. Así, sin perjuicio de que existan otras instituciones responsables, se
constata que:

87
Ley de Seguridad Pública y del Estado, “Art. ... Declaratoria de estado de emergencia.- El Presidente de
la República, mediante decreto, podrá declarar en estado de emergencia al Sistema de Seguridad Pública y
del Estado. El estado de emergencia obliga a las entidades que integran el Sistema de Seguridad Pública y
del Estado a determinar y ejecutar acciones estratégicas especiales de coordinación y cooperación
interinstitucional y operativa para enfrentar la situación de amenaza, en respeto de sus competencias
constitucionales y legales. Durante la vigencia de la declaratoria de emergencia, se podrá: 1. Definir y
ejecutar planes, operaciones y operativos conjuntos entre las entidades que integran el Sistema de Seguridad
Pública y del Estado; 2. Establecer acciones articuladas o conjuntas con otras entidades del gobierno central
y desconcentrado u otras funciones del Estado; 3. Delimitar acciones estratégicas y tácticas en un territorio
determinado con la cooperación de los gobiernos autónomos descentralizados competentes; 4. Determinar
prioridades de políticas pública en los sectores que se requieran para enfrentar la emergencia; y, 5. Otras
orientadas a enfrentar la situación que generó la declaratoria de emergencia y que no se encuentren
prohibidas en esta Ley y en el ordenamiento jurídico. Art. ... Prohibiciones durante la vigencia del estado
de emergencia.- Durante la vigencia del estado de emergencia no se podrá: 1. Limitar ni restringir derechos
constitucionales. 2. Decretar la recaudación anticipada de tributos. 3. Utilizar los fondos públicos
destinados a otros fines. 4. Trasladar la sede del gobierno a cualquier lugar del territorio nacional. 5.
Disponer censura previa en la información de los medios de comunicación social con estricta relación a los
motivos del estado de excepción y a la seguridad del Estado. 6. Establecer como zona de seguridad todo o
parte del territorio nacional. 7. Disponer el empleo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional y llamar
a servicio activo a toda la reserva o a una parte de ella, así como al personal de otras instituciones. 8.
Disponer el cierre o la habilitación de puertos, aeropuertos y pasos fronterizos. 9. Disponer la movilización
y las requisiciones que sean necesarias, y decretar la desmovilización nacional, cuando se restablezca la.
normalidad. Art. ... Casos para la declaratoria de estado de emergencia.- El Presidente de la República podrá
declarar al Sistema de Seguridad Pública y del Estado en estado de emergencia en los siguientes casos: 1.
Cuando el ente rector del Sistema Nacional de Inteligencia lo sugiera, previa fundamentación en
apreciaciones de inteligencia o contrainteligencia que lo justifiquen. Esta sugerencia se realizará
directamente al Presidente de la República, únicamente cuando existan elementos serios que permitan
prever amenazas de ataques contra sectores estratégicos o contra parte de la población. 2. En casos de
desastres naturales o antrópicos que amenacen con poner en serio peligro la segundad de los habitantes; o,
3. Ante la amenaza inminente o posibilidad real de un conflicto armado. Art. ... Cooperación y colaboración
de los agentes. Durante el estado de emergencia todos los agentes ejecutores de la seguridad pública deberán
cooperar y colaborar en el marco de sus funciones, sin que eso implique que se desnaturalice su función
misional. Los entes rectores de la Defensa nacional y del orden público, protección interna y seguridad
ciudadana asegurarán que las entidades de seguridad tengan protocolos y doctrina que guíe su accionar
conjunto durante estas operaciones. El comando de las operaciones estará en la fuerza cuya misión
corresponda a la naturaleza de la emergencia”.

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Jueza ponente: Karla Andrade Quevedo

192.1. La Asamblea Nacional, en su calidad de órgano legislador y de fiscalización,

tiene el deber de tramitar las leyes necesarias para garantizar la convivencia
pacífica de la población, así como la potestad de ejercer un control político
efectivo sobre los estados de excepción, conforme a lo previsto en la
Constitución.88 A pesar de los reiterados exhortos de esta Corte, no se evidencia
que haya tramitado ni aprobado la regulación para hacer operativa la reforma
del artículo 158 de la Constitución, ni que haya presentado o tramitado leyes
para la lucha contra el crimen organizado, ni ninguna otra destinada a abordar
de manera estructural este problema. Tampoco se evidencia que haya efectuado
comparecencias, pedidos de información u otros mecanismos para llevar a cabo
un control político de los reiterados estados de excepción entre 2020 y 2024.

192.2. El Consejo de la Judicatura, ente de manejo y control administrativo de la

función judicial, debe velar por garantizar el servicio de justicia y posibilitar
que el sistema judicial contribuya a la lucha contra el crimen organizado, sin
que ello implique participar en la definición de la política de seguridad. Pese a
que, por ejemplo, la medida recurrente de limitación a la inviolabilidad de
domicilio se justifica en las demoras, dificultades y filtraciones que produce la
necesidad de obtener una orden judicial para efectuar allanamientos, no se
evidencia que dicho organismo haya implementado medidas para contrarrestar
aquello.

192.3. La Defensoría del Pueblo, en su rol constitucional de garante de los derechos

constitucionales de las personas,89 tiene el deber de hacer el seguimiento y
vigilancia de las medidas extraordinarias establecidas en un estado de
excepción. Por ello, esta Corte, en los dictámenes 6-22-EE/22, 8-22-EE/22, 1-
23-EE/23, 3-23-EE/23, 2-24-EE/24 y 7-24-EE/24, entre otros, le ha dispuesto
la realización de un seguimiento riguroso de estas, con especial énfasis en la
vigilancia del cumplimiento de los derechos y garantías consagrados en la
Constitución y en los tratados internacionales de derechos humanos. Asimismo,
le ha encomendado la elaboración de informes sobre posibles vulneraciones de
derechos humanos y la activación de los mecanismos judiciales pertinentes
cuando se presenten indicios de afectación a los derechos fundamentales. No

88
Constitución de la República de Ecuador, artículo 166. En su parte pertinente determina “La Presidenta
o Presidente de la República notificará la declaración del estado de excepción a la Asamblea Nacional, a la
Corte Constitucional y a los organismos internacionales que corresponda dentro de las cuarenta y ocho
horas siguientes a la firma del decreto correspondiente. Si las circunstancias lo justifican, la Asamblea
Nacional podrá revocar el decreto en cualquier tiempo, sin perjuicio del pronunciamiento que sobre
su constitucionalidad pueda realizar la Corte Constitucional” (énfasis agregado).
89
Constitución de la República del Ecuador, artículo 215, en su parte pertinente señala: “La Defensoría del
Pueblo tendrá como funciones la protección y tutela de los derechos de los habitantes del Ecuador y la
defensa de los derechos de las ecuatorianas y ecuatorianos que estén fuera del país” (énfasis agregado).

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obstante, pese a contar con una unidad interna de seguimiento para los estados
de excepción, esta Corte no evidencia resultados.

193.Visto lo anterior, ante la falta de capacidad, voluntad política y coordinación de estas

instituciones, esta Corte se ve en la necesidad de adoptar, como medida para evitar la
desnaturalización del estado de excepción, la creación de un “mecanismo técnico para
superar los problemas estructurales de violencia y crimen organizado, constitutivos
de la declaratoria del estado de excepción, a través del régimen constitucional
ordinario”.

194.Para el efecto, corresponde a esta Corte ordenar medidas, de diversa índole, que
permitan la creación e implementación de herramientas para que el Ejecutivo afronte
el problema estructural de violencia y crimen organizado desde el régimen
constitucional ordinario. No obstante, debe quedar claro que, al ser la Corte
Constitucional un órgano jurisdiccional que lleva a cabo el control constitucional de
los actos normativos y administrativos con efectos generales, su rol dentro de este
mecanismo solo puede ser de articulador y catalizador, no puede participar en la toma
de decisiones ni avalar las resoluciones que se adopten o las herramientas que se creen
a partir de la implementación de este mecanismo. En consecuencia, sin que esto mine
el carácter obligatorio de su dictamen, el seguimiento y control que efectúe a la
implementación de este mecanismo será para garantizar que se generen las condiciones
para alcanzar su objetivo.

195.Así, sin perjuicio de otras medidas que puedan adoptarse a futuro, dispone lo siguiente:

Evaluación de la situación actual:

196.Con el fin de contar con información suficiente para evaluar el estado de la situación
actual y conocer las actuaciones de cada institución de las distintas funciones del
Estado, en el término improrrogable de veinte días, entregarán a esta Corte la siguiente
información, relativa a los hechos ocurridos a partir de 2024:

Función Ejecutiva:

Presidencia de la República

196.1. Protocolos de mando y control: Remitir a la Corte Constitucional la

descripción de los protocolos existentes para regular la intervención de las
Fuerzas Armadas y Policía Nacional en tareas de seguridad interna, relativo a
los estados de excepción de 2024 y 2025. Este informe deberá incluir, entre
otros aspectos, si se contemplan directrices claras para evitar excesos, cómo se
coordina con la Fiscalía para la judicialización de presuntos delitos cometidos

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por agentes estatales y qué lineamientos o restricciones se aplican en los

operativos. Además, deberá informar cuál ha sido el estándar de uso de la fuerza
aplicado en este y en anteriores estados de excepción, precisando si ha
autorizado el uso de la fuerza letal (aplicable en conflictos armados no
internacionales) y en qué circunstancias.

196.2. Planes y políticas públicas de seguridad y de desarrollo social: Remitir a la

Corte Constitucional un informe sobre las estrategias de mediano y largo plazo
diseñadas por el Ejecutivo para enfrentar la criminalidad y la violencia, desde
sus raíces estructurales, detallando el estado de ejecución, metas, recursos
presupuestarios asignados y mecanismos de evaluación.

196.3. Proyectos de ley elaborados y presentados a la Asamblea Nacional: en

relación a la implementación de medidas legislativas que permitan afrontar la
lucha contra el crimen organizado dentro de los cauces ordinarios y combatirlo
desde sus raíces estructurales. Además, informar sobre los proyectos de ley
elaborados y/o presentados a la Asamblea Nacional relacionados con la
operativización de la reforma del artículo 158 y otros que permitan implementar
medidas legislativas para enfrentar al crimen organizado, tanto desde el ámbito
de seguridad como del ámbito social.

196.4. Acciones frente a denuncias de violaciones de derechos humanos:

Información sobre los mecanismos dispuestos para investigar y sancionar los
casos de desaparición forzada o cualquier otra vulneración cometida por
miembros de las Fuerzas Armadas o la Policía Nacional, relativo a los estados
de excepción decretados en 2024 y 2025. Asimismo, deberá informar qué
acciones ha tomado en respuesta a denuncias de violaciones de derechos
humanos en el contexto y ejecución de los estados de excepción invocados y el
presunto CANI.

196.5. Mecanismos de protección para las Fuerzas Armadas: Información relativa

a los mecanismos y protocolos con los que cuentan las Fuerzas Armadas y la
Policía Nacional, para ejercer sus funciones constitucionales y legales de
manera segura y eficiente.

Policía Nacional y Fuerzas Armadas (bajo el mando del Presidente)

196.6. Procedimientos internos de investigación y sanción: Remitir a la Corte

Constitucional los protocolos que las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional
poseen para investigar denuncias de violaciones de derechos humanos, la
conformación de tribunales de honor o cortes militares en caso de infracciones
y el grado de colaboración con la justicia ordinaria.

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196.7. Informe para el fortalecimiento de capacidades y necesidades: Remitir a la

Corte Constitucional información que evidencie si las Fuerzas Armadas y la
Policía Nacional cuentan con medios y herramientas suficientes para garantizar
la seguridad y protección de sus funcionarios en la lucha contra el crimen
organizado. Este informe deberá incluir también el detalle de aquellas
necesidades para garantizar su capacidad de respuesta de forma segura para los
agentes del orden.

196.8. Informes de actuaciones concretas: Remitir a la Corte Constitucional, un

informe relativo a los estados de excepción de 2024 y 2025, el detalle de las
intervenciones internas frente a denuncias de desaparición forzada de personas
o tratos crueles, inhumanos o degradantes y el estado procesal de cada caso
(investigación interna, judicial o disciplinaria). Además, la Policía Nacional y
a las Fuerzas Armadas deberán informar si, desde 2024, han aplicado los
estándares de uso de la fuerza letal establecidos por el Derecho Internacional
Humanitario en el marco de la actuación en dichos estados de excepción.

196.9. Capacitación en derechos humanos y reglas de enfrentamiento: Informe

respecto de programas de formación que se hayan implementado sobre uso
progresivo de la fuerza y derechos humanos, especificando qué nivel de
capacitación han recibido tanto la Policía Nacional como las Fuerzas Armadas
en el marco del DIDH y el DIH.

Ministerio de la Mujer y Derechos Humanos

196.10. Protección y asistencia: Informe sobre las acciones tomadas en relación con
la protección de derechos humanos en el contexto del estado de excepción y
del supuesto CANI, así como sobre la asistencia brindada a grupos
vulnerables.

Servicio Nacional de Atención Integral a Personas Adultas Privadas de la

Libertad y Adolescentes Infractores

196.11. Condiciones carcelarias y medidas de seguridad: Informe detallado sobre

las condiciones en los centros de privación de libertad, las medidas adoptadas
para garantizar la seguridad de las personas privadas de libertad y las acciones
implementadas para enfrentar el incremento de la criminalidad en los centros
penitenciarios bajo el estado de excepción. Además, deberá informar sobre
estrategias estructurales para mejorar la gobernabilidad en el sistema
penitenciario y reducir la violencia en las cárceles.

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196.12. Planes de Tecnificación y Seguridad Tecnológica del Sistema

Penitenciario: Informe detallado sobre los planes de tecnificación del
Sistema Penitenciario, con especial énfasis en las seguridades tecnológicas
implementadas o proyectadas para mantener el control de los CPL. Dicho
informe deberá incluir las estrategias y medidas adoptadas, así como las
necesidades y obstáculos que enfrentan.

Función Legislativa:

196.13. Información legislativa: Informe/inventario sobre el estado en que se

encuentran las propuestas de ley, reformas o iniciativas legislativas
planteadas o en trámite destinadas a fortalecer la respuesta institucional ante
la inseguridad, así como aquellas para operativizar la reforma del artículo 158
de la Constitución –aprobada mediante consulta popular– para regular la
intervención de las Fuerzas Armadas en el manejo del crimen organizado.
Este informe deberá enfocarse en medidas estructurales, tales como el
fortalecimiento y la reforma del SNAI, la regulación y el control de los
organismos de inteligencia del Estado y otras acciones de largo plazo,
evitando un enfoque exclusivamente militar centrado en la seguridad
ciudadana y protección de los derechos humanos.

196.14. Control político y fiscalización: Informe respecto de las comparecencias o

solicitudes de información que han exigido los legisladores a otras Funciones
del Estado y autoridades públicas en relación a los estados de excepción
dictados desde el 2024 y las actuaciones para luchar contra el crimen
organizado.

Función Judicial:

Consejo de la Judicatura:

196.15. Control disciplinario: Informe sobre procesos disciplinarios e

implementación de controles y vigilancia de jueces, fiscales y demás
funcionarios que atienden causas relacionadas con el crimen organizado,
detallando su estado procesal y medidas adoptadas para evitar filtraciones o
demoras injustificadas.

196.16. Garantía del servicio de justicia y contribución al combate contra el

crimen organizado: Informe respecto de las medidas implementadas para
garantizar la continuidad y efectividad del servicio de justicia en el contexto
de los estados de excepción.

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196.17. Fortalecimiento de capacidades: informe en el que describa las acciones

adoptadas para fortalecer las capacidades del sistema judicial en la lucha
contra el crimen organizado. Dicho informe deberá, incluir estrategias de
coordinación interinstitucional, medidas de protección para operadores de
justicia y acciones orientadas a brindar celeridad procesal y transparencia en
casos de criminalidad organizada, sin que ello comprometa la independencia
judicial. Incluyendo requerimientos de recursos o legislación necesarios.

196.18. Coordinación y buenas prácticas: especificar si se han implementado

protocolos de coordinación con la Fiscalía General del Estado, la Policía
Nacional o la Defensoría del Pueblo, y qué resultados se han obtenido.

Función de Transparencia y Control Social:

Defensoría del Pueblo:

196.19. Información sobre casos en trámite y medidas de acompañamiento y

protección: La Dirección Nacional del Mecanismo de Prevención Contra la
Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes deberá
presentar un reporte detallado sobre los procesos en los que ha brindado
asistencia legal a personas detenidas o procesadas en operativos relacionados
con la crisis de seguridad. Dicho informe deberá incluir las acciones
adoptadas en casos de posible vulneración de derechos humanos, tales como
presuntos "falsos positivos", tortura, tratos crueles o desaparición forzada.
Asimismo, la Dirección deberá sistematizar las denuncias de violaciones de
derechos humanos reportadas durante el 2024 por organizaciones
internacionales, ONGs y particulares, incluyendo aquellas que ya constan en
los expedientes de los estados de excepción.90

196.20. Estrategias y protocolos de coordinación: La Dirección Nacional del

Mecanismo de Prevención Contra la Tortura deberá informar los mecanismos
de comunicación que mantiene con otros organismos de control, así como con
la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas, especificando si existen
mecanismos de alerta temprana o esquemas de coordinación ante denuncias
de abusos.

196.21. Seguimiento y acciones específicas: La Dirección Nacional del Mecanismo

de Prevención Contra la Tortura remitirá un informe detallado sobre las
violaciones de derechos humanos en el contexto de los estados de excepción

90
Para este efecto, las direcciones provinciales deberán remitir la información correspondiente dentro de
sus ámbitos de competencia.

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y del presunto CANI, indicando en cuántos casos la Dirección Nacional ha

tomado acción directa y de qué tipo. Este informe deberá desglosarse por tipo
de vulneración (desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales, tortura,
tratos crueles y detenciones arbitrarias). Adicionalmente, las delegaciones
provinciales, en el marco de sus competencias, deberán monitorear la
situación de los sectores más vulnerables de la población, particularmente
aquellos en situación de pobreza extrema y pertenecientes a grupos
históricamente excluidos, y emitir recomendaciones dirigidas a las
autoridades competentes en lo atinente a las garantías de los derechos
constitucionales.

196.22. Seguimiento integral de los estados de excepción: La Dirección Nacional

del Mecanismo de Prevención Contra la Tortura deberá elaborar un informe
de seguimiento de las medidas adoptadas durante los estados de excepción de
los últimos dos años, con especial énfasis en la vigilancia del cumplimiento
de los derechos y garantías consagrados en la Constitución y en los tratados
internacionales de derechos humanos. Dicho informe no se limitará a la
documentación de casos específicos en los que la Dirección haya tomado
acciones concretas, sino que deberá proporcionar una visión global sobre el
impacto de las medidas excepcionales en la población, identificando patrones
de vulneraciones y formulando recomendaciones estructurales a las
autoridades competentes. Para ello, las delegaciones provinciales deberán
remitir información periódica a la Dirección Nacional, permitiendo así
consolidar un monitoreo exhaustivo de la situación a nivel nacional.

Creación de una comisión interinstitucional de coordinación, planificación e

implementación de medidas y herramientas para transitar al régimen constitucional
ordinario

197.A fin de viabilizar el proceso de tránsito hacia la utilización de los cauces jurídicos
ordinarios, se conformará una Comisión Interinstitucional, que constituirá un
espacio de convergencia de las entidades estatales, destinado a coordinar, articular,
planificar, ejecutar y supervisar la creación e implementación de herramientas y
medidas legislativas, de política pública y de política judicial para poder afrontar,
dentro del régimen constitucional ordinario, el problema estructural de violencia y
delincuencia organizada.

197.1. La Comisión Interinstitucional estará integrada, de manera permanente y

obligatoria, por instituciones que esta Corte ya ha determinado, dentro de sus
dictámenes, que juegan un rol en la lucha para combatir el problema estructural
de violencia y crimen organizado y a quienes, incluso, ya ha exhortado a actuar.
Así, deberán concurrir las máximas autoridades o un delegado/a, de las

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siguientes instituciones:

 Por la Función Ejecutiva: Presidencia de la República, Ministerio del

Interior, Ministerio de Defensa, Ministerio de Inclusión Económica y
Social, Ministerio de Economía y Finanzas, el SNAI, Fuerzas Armadas y
Policía Nacional.

 Por la Función Legislativa: Un/a representante de cada bancada legislativa

y un delegado/a de la Presidencia de la Asamblea Nacional.

 Por la Función Judicial: Consejo de la Judicatura y Fiscalía General del

Estado.

 Por la Función de Transparencia y Control Social: Defensoría del Pueblo.

 Adicionalmente, la Corte Constitucional, de oficio o a petición de los

miembros de la Comisión Interinstitucional, convocará, cuando resulte
pertinente, a delegados de otras instituciones del Estado, y podrá prescindir
de la presencia de algún/a delegado/a en caso de que su participación deje
de ser necesaria.

197.2. La Comisión Interinstitucional sesionará en las instalaciones de la Corte

Constitucional y la Secretaría Técnica Jurisdiccional, como delegado del Pleno
del Organismo, actuará como facilitador.91

197.3. Las reuniones obligatorias se realizarán una vez cada dos meses, sin perjuicio
de reuniones extraordinarias a las que este Organismo convoque y otras de
coordinación interinstitucional que se puedan requerir entre los miembros de la
Comisión Interinstitucional. Estas reuniones podrán ser públicas o reservadas
según corresponda.

197.4. Durante las sesiones de la Comisión Interinstitucional cada institución

convocada está obligada a asistir y presentar sus avances y propuestas, así como

91
Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional. Art. 101.-
Actividades de seguimiento.- De conformidad con los artículos 21 y 165 de la LOGJCC, una vez activado
el seguimiento, el Pleno deberá emplear todos los medios que sean adecuados y pertinentes para que se
ejecute la decisión correspondiente. La o el secretario técnico jurisdiccional realizará todas las actividades
necesarias para obtener la información que evidencie el cumplimiento de decisiones de la Corte
Constitucional. Para este efecto, realizará el requerimiento de toda la información pertinente para la
ejecución del caso a las partes procesales, terceros interesados, autoridades públicas y particulares
relacionados con la ejecución, así como reuniones de seguimiento. Frente a la inobservancia de un pedido
de información de la STJ, el Pleno empleará todos los medios adecuados y pertinentes para compelir su
cumplimiento, en particular sus facultades coercitivas.

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obstáculos y problemas de implementación. Además, durante la sesión

discutirán los informes presentados, así como las medidas a ejecutar de forma
coordinada, siempre con información de sustento.

197.5. En su primera sesión, que será convocada por la Corte Constitucional una vez
cuente con la información de evaluación, la Comisión Interinstitucional deberá
elaborar un cronograma de trabajo con actividades claras y concretas que
implementará cada institución para alcanzar el objetivo de desarrollar e
implementar herramientas para afrontar el problema estructural desde el
régimen constitucional ordinario. Dentro de ese cronograma se deberá definir,
como prioridad, la elaboración y aprobación de una ley para operativizar la
reforma del artículo 158 de la Constitución.

Seguimiento y evaluación de los esfuerzos de las autoridades para transitar al

régimen constitucional ordinario y contar con herramientas para responder al
problema estructural de la violencia y crimen organizado.

198.Aun cuando nos encontramos en un control constitucional abstracto, dado que en este
dictamen se ha ordenado implementar medidas concretas, para garantizar el
cumplimiento de sus objetivos, esta Corte estima necesario aperturar, de oficio y de
forma inmediata, la fase de seguimiento de sentencias y dictámenes constitucionales.

199.Además, al tratarse de un mecanismo a mediano plazo y que busca viabilizar el regreso

al régimen constitucional ordinario para la lucha contra la violencia y el crimen
organizado, las medidas ordenadas son flexibles y dinámicas, el Pleno del organismo
podrá modular, eliminar o dictaminar nuevas medidas o mecanismos de seguimiento.
Esto no implica que su implementación pueda extenderse indefinidamente o que
constituya una justificación para la emisión de declaratorias de estado de excepción
mientras esté vigente. Al contrario, dado que su objetivo es regresar a los cauces
jurídicos ordinarios, este debe ejecutarse en el menor tiempo posible y las herramientas
que se generen deben ser empleadas de forma inmediata para afrontar a la violencia y
el crimen organizado desde el régimen ordinario.

200.Finalmente, esta Corte precisa dejar claro que, como quedó establecido previamente,
el control formal y material de constitucionalidad de las declaratorias de estado de
excepción, bajo las circunstancias actuales -donde se ha ordinarizado el uso de esta
figura- debe ser riguroso, pero a su vez dinámico y contextualizado, considerando los
riesgos para el efectivo ejercicio de los derechos fundamentales. Así, la declaratoria
de constitucionalidad, a partir de la creación de un mecanismo para que se afronte la
violencia y el crimen organizado desde el régimen constitucional ordinario, acarrea el
establecimiento de nuevos estándares a la luz del artículo 121.3 de la LOGJCC. Siendo
así, a futuro, si se emiten nuevos decretos de declaratoria de estado de excepción bajo

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Jueza ponente: Karla Andrade Quevedo

la causal de grave conmoción interna para combatir estos problemas estructurales, la

Presidencia tendrá la obligación de justificar que ha implementado las medidas
disponibles en el régimen ordinario y demostrar que aquellas que no están disponibles
y son necesarias, no responden a su inacción o negligencia, sino que se encuentran en
proceso “de ejecución”, en el marco del mecanismo ordenado por la Corte. Es a partir
de ello que deberá justificar que, efectivamente, no existen mecanismos ordinarios
para afrontar los hechos constitutivos de la declaratoria y que procede el uso del estado
de excepción.

8. Decisión

En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la

Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional resuelve:

1. Declarar la constitucionalidad del estado de excepción contenido en el decreto

ejecutivo 493 de 2 de enero de 2025, únicamente por la causal de grave
conmoción interna, en el marco del proceso de tránsito al régimen ordinario
ordenado, y circunscrito al ámbito territorial de las provincias de Guayas, Los
Ríos, Manabí, Orellana, Santa Elena, El Oro, Sucumbíos; el Distrito
Metropolitano de Quito, en la provincia de Pichincha, y el cantón Camilo Ponce
Enríquez, en la provincia de Azuay, con el límite temporal de 60 días previsto
en dicho decreto.

2. Declarar la inconstitucionalidad de la causal de conflicto armado interno

invocada por el presidente de la República.

3. Aclarar que el estado de excepción y las medidas extraordinarias no aplican, a

partir de la publicación de este dictamen en el Registro Oficial, en:

a) El interior de los centros de privación de libertad del Sistema Nacional de

Rehabilitación Social, dado que su inclusión en el decreto carece de
fundamentación, de conformidad con lo establecido en el párrafo 14, ut supra.

b) El cantón La Troncal, provincia de Cañar, en razón de que el decreto

ejecutivo no ha presentado una justificación para su inclusión dentro de las
jurisdicciones bajo estado de excepción.

4. Establecer el mecanismo técnico para superar los problemas estructurales de

violencia y crimen organizado, constitutivos de la declaratoria del estado de
excepción a través del régimen constitucional ordinario, de conformidad con lo
dispuesto en la sección 7 del presente dictamen.

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5. Ordenar a la Presidencia de la República, Asamblea Nacional, Consejo de la

Judicatura, Defensoría del Pueblo, SNAI, Fuerzas Armadas, Policía Nacional,
Ministerio de la Mujer y Derechos Humanos que, en el término improrrogable
de veinte días, entreguen a esta Corte la información solicitada entre los párrafos
196.1 y 196.22 de este dictamen.

6. Ordenar la conformación de la Comisión Interinstitucional de coordinación,

planificación e implementación de medidas estructurales, al tenor de lo dispuesto
entre los párrafos 197.1 y 197.5 de este dictamen.

7. Disponer la apertura de la fase de seguimiento del presente dictamen.

8. Exhortar a la Fiscalía General del Estado y demás autoridades competentes para

que, con la debida diligencia, imparcialidad y celeridad, investiguen a
profundidad y determinen responsabilidades y sancionen todas las denuncias
relacionadas a actos contra la vida e integridad de las personas durante la
vigencia de estados de excepción.

9. Notifíquese, publíquese y cúmplase.

Alí Lozada Prado

PRESIDENTE

Razón: Siento por tal, que el dictamen que antecede fue aprobado por el Pleno de la Corte
Constitucional con seis votos a favor de los jueces constitucionales Karla Andrade
Quevedo, Alejandra Cárdenas Reyes, Jhoel Escudero Soliz, Alí Lozada Prado, Richard
Ortiz Ortiz y Daniela Salazar Marín; y, tres votos salvados de los jueces constitucionales
Carmen Corral Ponce, Enrique Herrería Bonnet y Teresa Nuques Martínez, en sesión
jurisdiccional ordinaria de viernes 21 de febrero de 2025.- Lo certifico.

Firmado electrónicamente
Paulina Saltos Cisneros
SECRETARIA GENERAL (S)

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Jueces: Teresa Nuques Martínez,
Carmen Corral Ponce y Enrique Herrería Bonnet

DICTAMEN 1-25-EE/25

VOTO SALVADO

Jueces constitucionales Teresa Nuques Martínez, Carmen Corral Ponce y Enrique

Herrería Bonnet

1. Antecedentes

1. Mediante oficio T. 459-SGJ-25-0003, recibido el 03 de enero de 2025, el presidente

de la República, Daniel Noboa Azín, remitió a la Corte Constitucional copia del
decreto ejecutivo 493 de fecha 2 de enero de 2025, a través del cual declaró estado de
excepción en las provincias de Guayas, Los Ríos, Manabí, Orellana, Santa Elena, El
Oro, Sucumbíos, el Distrito Metropolitano de Quito de la provincia de Pichincha, el
cantón La Troncal de la provincia de Cañar, el cantón Camilo Ponce Enríquez de la
provincia de Azuay y los centros de privación de la libertad que integran el Sistema de
Rehabilitación Social a nivel nacional.

2. En virtud del sorteo de ley correspondiente, la sustanciación de la causa recayó,

inicialmente, en la jueza constitucional Teresa Nuques Martínez, quien avocó
conocimiento a través de auto de 08 de enero de 2025. El proyecto de dictamen fue
puesto en conocimiento del Organismo para su deliberación en sesión plenaria del 23
de enero de 2025; no obstante, la causa fue resorteada, correspondiendo su
conocimiento y sustanciación, finalmente, a la jueza constitucional Karla Andrade
Quevedo.

3. Así, la Corte Constitucional, con decisión de mayoría, emitió el dictamen 1-25-EE/25

con el que resolvió, en términos generales, declarar la constitucionalidad de la
declaratoria de estado de excepción dispuesta por el presidente de la República
mediante decreto ejecutivo 493 de 02 de enero de 2025, únicamente por la causal de
grave conmoción interna, “en el marco del proceso de tránsito al régimen ordinario
ordenado […]”.

4. Con relación a la referida decisión, quienes suscriben el presente voto desarrollan las
razones por la cuales salvaron su voto.

2. Disidencia

5. A fin de desarrollar las razones de la presente disidencia, se considera fundamental

referirse: i) al desarrollo jurisprudencial con relación a la causal de conflicto armado

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Jueces: Teresa Nuques Martínez,
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interno invocada, ii) criterios sobre el control material de constitucional de la causal

de conflicto armado interno, iii) aspectos del razonamiento de mayoría en la causa in
examine, y, iv) cuestiones particulares del mecanismo estructural establecido por la
mayoría.

Desarrollo jurisprudencial con relación a la causal de conflicto armado interno

invocada por el presidente de la República

6. En el dictamen 1-24-EE/24, se razonó sobre la concurrencia de los elementos

necesarios para configurar la causal de grave conmoción interna; 1 Además, sobre la
causal de conflicto armado interno, concluyó que el Ejecutivo había justificado, en
abstracto, hechos que “se enmarcarían en el posible entendimiento de un conflicto
armado interno”.2 En consecuencia señaló que dicha causal invocada era
constitucional.

7. Así, la jurisprudencia estableció, en el primer control de constitucionalidad sobre la

causal de conflicto armado interno, que la existencia del mismo es una cuestión de
hecho que no depende de declaraciones por parte de las autoridades públicas y mucho
menos que las partes involucradas lo reconozcan.3 En ese sentido, fue clara en indicar
que la existencia de un conflicto armado interno “tampoco depende del control
constitucional que realiza la Corte, pues a este Organismo no le corresponde efectuar
un análisis exhaustivo para determinar la existencia o inexistencia de un conflicto
armado interno, así como sus potenciales alcances y características”.4

8. Posteriormente, el 07 de marzo de 2024 el presidente de la República mediante decreto

ejecutivo 193 decretó la renovación del estado de excepción en los mismos términos
que la declaratoria inicial. En el control ejercido con dictamen 2-24-EE/24,5 se declaró
la constitucionalidad de la antedicha renovación. En esta ocasión, y en el contexto de
una renovación, si bien este Organismo concluyó que el Ejecutivo había justificado los
hechos necesarios para renovar por la causal de grave conmoción interna, determinó
que sobre la causal de conflicto armado interno, no brindó información suficiente que

1
CCE, dictamen 1-24-EE/24, 29 de febrero de 2024, párr. 73.
2
Ibid., párr. 92.
3
Ibid., párr. 83.
4
CCE, dictamen 1-24-EE/24, 29 de febrero de 2024, párr. 84.
5
El dictamen 2-24-EE/24, de ponencia de la jueza Daniela Salazar Marín, fue aprobado con ocho votos a
favor de los jueces constitucionales Karla Andrade Quevedo, Alejandra Cárdenas Reyes, Carmen Corral
Ponce (voto concurrente), Jhoel Escudero Soliz, Enrique Herrería Bonnet (voto concurrente), Alí Lozada
Prado, Richard Ortiz Ortiz (voto concurrente) y Daniela Salazar Marín, en sesión jurisdiccional ordinaria
de jueves 21 de marzo de 2024; sin contar con la presencia de la Jueza Constitucional Teresa Nuques
Martínez.

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Jueces: Teresa Nuques Martínez,
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justifique su existencia.6

9. Para el 30 de abril de 2024, el Ejecutivo expidió el decreto ejecutivo 250 declarando

estado de excepción ante “la persistencia del conflicto armado interno”, focalizándolo
en cinco provincias. Al respecto, el dictamen 5-24-EE/24 de 09 de mayo de 20247
declaró la inconstitucionalidad de la misma, por considerar que el presidente de la
República no brindó información que evidencie la configuración de la causal de
conflicto armado interno.8

10. El 27 de mayo de 2024, el presidente de la República decretó estado de excepción en

siete provincias del Ecuador y en el cantón Camilo Ponce Enríquez de la provincia del
Azuay, con decreto ejecutivo 275. Para dicho efecto, invocó la causal de conflicto
armado interno. En el correspondiente dictamen,9 se declaró su inconstitucionalidad
por considerar que los hechos señalados “[…] no configuran la causal […] a la luz del
derecho nacional e internacional, […] pues la Presidencia de la República no acreditó
la concurrencia de los dos elementos necesarios […]”.10

11. Con decreto ejecutivo 318 de 02 de julio de 2024, se decretó estado de excepción en
seis provincias del país y en el cantón Camilo Ponce Enríquez de la provincia del
Azuay, invocando en dicha ocasión las causales de grave conmoción interna y
conflicto armado interno. Al respecto, la Corte Constitucional con dictamen 7-24-EE
de 01 de agosto de 2024,11 dictaminó la constitucionalidad de la causal de grave
conmoción interna.

12. Finalmente, mediante decreto ejecutivo 410 de 3 de octubre de 2024, el presidente de

la República declaró estado de excepción, focalizado en las provincias de Guayas, Los
Ríos, Manabí, Orellana, Santa Elena y El Oro, el Distrito Metropolitano de Quito de

6
CCE, dictamen 2-24-EE/24, 21 de marzo de 2024, párr. 103.
7
El dictamen 5-24-EE/24, de ponencia de la jueza Karla Andrade Quevedo, fue aprobado con siete votos
a favor de los jueces constitucionales con siete votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla Andrade
Quevedo, Alejandra Cárdenas Reyes, Jhoel Escudero Soliz, Enrique Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado,
Richard Ortiz Ortiz y Daniela Salazar Marín; y, dos votos salvados de las Juezas Constitucionales Carmen
Corral Ponce y Teresa Nuques Martínez.
8
CCE, dictamen 5-24-EE/24, 09 de mayo de 2024, párr. 33.
9
El dictamen 6-24-EE/24 de 13 de junio de 2024, de ponencia del juez Alí Lozada Prado, fue aprobado
con siete votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla Andrade Quevedo, Alejandra Cárdenas Reyes,
Jhoel Escudero Soliz, Enrique Herrería Bonnet (voto concurrente), Alí Lozada Prado, Richard Ortiz Ortiz
y Daniela Salazar Marín; y, un voto salvado de la Jueza Constitucional Carmen Corral Ponce; sin contar
con la presencia de la Jueza Constitucional Teresa Nuques Martínez.
10
CCE, dictamen 6-24-EE/24, 13 de junio de 2024, párr. 33.
11
El dictamen 7-24-EE/24, de ponencia del juez Richard Ortiz Ortiz, fue aprobado con siete votos a favor
de los Jueces Constitucionales Karla Andrade Quevedo, Alejandra Cárdenas Reyes, Jhoel Escudero Soliz,
Enrique Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado, Richard Ortiz Ortiz y Daniela Salazar Marín; y, dos votos
salvados de las Juezas Constitucionales Carmen Corral Ponce y Teresa Nuques Martínez.

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la provincia de Pichincha y el cantón Camilo Ponce Enríquez de la provincia del

Azuay. Para dicho efecto, el Ejecutivo acudió a las causales de i) grave conmoción
interna y ii) conflicto armado interno.

13. En resumen, la jurisprudencia constitucional a través de votos de mayoría ha referido

que la configuración de la causal de conflicto armado interno requiere verificar los
requisitos de intensidad y organización desarrollados por esta Corte en los dictámenes
2-24-EE/24 y 11-24-EE/24.

Criterios sobre el control material de constitucional de la causal de conflicto armado

interno

14. La decisión de mayoría dictamina la constitucionalidad del estado de excepción

“únicamente por la causal de grave conmoción interna, en el marco del proceso de
tránsito al régimen ordinario ordenado, y circunscrito al ámbito territorial de las
provincias de Guayas, Los Ríos, Manabí, Orellana, Santa Elena, El Oro, Sucumbíos;
el Distrito Metropolitano de Quito, en la provincia de Pichincha, y el cantón Camilo
Ponce Enríquez, en la provincia de Azuay […]”. También, declaró la
inconstitucionalidad de la causal de conflicto armado interno; dispuso que el estado
de excepción y las medidas extraordinarias no aplican para el interior de los centros de
privación de libertad (“CPL”) del Sistema Nacional de Rehabilitación Social ni para
el cantón La Troncal de la provincia de Cañar. En añadidura estableció un mecanismo
técnico para superar los problemas estructurales de violencia y crimen organizado,
constitutivos de la declaratoria del estado de excepción a través del régimen
constitucional ordinario.

15. Respecto de la decisión adoptada por la mayoría, quienes suscriben concuerdan con el
control formal y material de la causal de grave conmoción interna y la exclusión, en el
ámbito territorial, del cantón La Troncal de la provincia de Cañar. Sin embargo,
disienten, en lo principal, i) del razonamiento empleado por la mayoría para excluir a
los CPL de la declaratoria (ver párrafos 56-63 infra), y ii) del control material de la
causal de conflicto armado interno. En líneas siguientes, el presente voto desarrollará
las razones disidentes del punto ii).

16. El presente voto considera que la declaratoria de estado de excepción por la causal de
conflicto armado interno merecía una conclusión favorable de constitucionalidad,
incluso bajo los parámetros definidos por la jurisprudencia constitucional reciente,
adoptados en decisiones de mayoría; ello, dejando a salvo las posturas manifestadas
en votos salvados previos y suscritos por los ponentes del presente.

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17. En ese sentido, para quienes suscriben y conforme a la jurisprudencia de este

Organismo, la existencia de un conflicto armado interno es una cuestión de hecho, de
alta complejidad y que no pende de declaraciones, ni que las partes involucradas lo
reconozcan,12 lo que incluye a los decretos de estado de excepción que emita el
presidente de la República e incluso los dictámenes de constitucionalidad, favorables
o no, emitidos por esta Corte.13

18. La jurisprudencia constitucional también ha señalado que, pese a los votos salvados
expresados en ocasiones previas, la causal de conflicto armado interno tiene que ver
con lo que la doctrina y la jurisprudencia internacional ha considerado como conflicto
armado no internacional (CANI),14 el mismo que se configura cuando “existe
violencia armada prolongada entre autoridades gubernamentales y grupos armados
organizados o entre esos grupos en el territorio de un Estado”. 15 De ahí que, para el
presente voto, la Corte debió considerar, en lo principal, los acontecimientos más
recientes que motivan la declaratoria de estado de excepción así como hechos
posteriores ocurridos en el transcurso de vigencia de la declaratoria, sin perjuicio de
hechos previos como contexto de la situación que atraviesa el Ecuador y que,
integralmente, pueden evidenciar, un conflicto armado interno.

19. Conforme a los más recientes pronunciamientos de esta Magistratura, la calificación

de la causal de conflicto armado interno, implica la concurrencia de dos requisitos: i)
Organización del o de los grupos armados e ii) intensidad de las hostilidades.16

Nivel de organización de los grupos armados

20. Durante controles de constitucionalidad de la causal in examine previos, esta Corte ha

señalado que es posible recurrir a indicios propuestos por tribunales internacionales.
Al respecto, quienes suscriben consideran fundamental recordar dos cuestiones:
primero, que dichos indicios no pueden tratarse como taxativos, dejando cabida a la
existencia de otros indicios relevantes y útiles para la calificación de esta causal;
segundo, que el estudio de estos indicios no obedece a un checklist donde no debe
esperarse que concurran todos ellos.17

21. Así, en ocasiones anteriores, esta Magistratura ha enumerado los siguientes indicios

12
CCE, dictamen 1-24-EE/24, 29 de febrero de 2024, párr. 73.
13
CCE, dictamen 2-24-EE/22, 21 de marzo de 2024, párr. 104.
14
CCE, dictamen 2-24-EE/24, 21 de marzo de 2024, párr. 51.
15
Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia, The Prosecutor v. Duško Tadić a/k/a “DULE”, IT-
94-1-A, Decision on the Defence Motion por Interlocutory Appeal on Jurisdiction, 2 de octubre de 1995,
párr. 70. Ver, Dictamen 11-24-EE/24, 14 de noviembre de 2024, párr. 55.
16
CCE, dictamen 11-24-EE/24, 14 de noviembre de 2024, párr. 54.
17
CCE, dictamen 11-24-EE/24, 14 de noviembre de 2024, párr. 56.

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—no taxativos ni concurrentes— que pueden resultar útiles para el análisis de la Corte:
i) existencia de una estructura de mando, ii) capacidad de llevar a cabo operaciones
militares organizadas, iii) capacidad logística, iv) capacidad de relacionarse con la
implementación de las obligaciones del derecho internacional humanitario, v)
establecimiento de cuarteles generales; vi) uso de uniformes, vii) distribución de roles
y responsabilidades, viii) modos de comunicación utilizados, ix) entrenamiento militar
a los miembros del grupo, x) capacidad de entablar negociaciones con terceros, xi)
exigencia de permisos para cruzar puestos de control, xii) capacidad para operar dentro
de zonas designadas; xiii) control del territorio; xiv) capacidad de adquirir, transportar
y distribuir armas, xv) capacidad de reclutar nuevos miembros; xvi) nivel de
coordinación de acciones; xvii) existencia de normas internas, xviii) existencia de
procesos disciplinarios, etc.18 Al respecto, vale precisar que según la misma
jurisprudencia constitucional, i) no existe un requisito subjetivo —relativo a la
finalidad que persiguen los grupos del crimen organizado— para la calificación de un
CANI, de modo tal que “es posible que grupos del crimen organizado, sin
motivaciones políticas, sean partes de un conflicto armado [...].19

22. Así sobre la organización del o de los grupos armados y particularmente en relación
con los indicios referidos con anterioridad, el presente voto toma nota de la siguiente
información relevante provista por el Ejecutivo:

22.1. El Ministerio del Interior ha conceptualizado y diferenciado entre “grupos de

delincuencia común (GDC), grupos de delincuencia organizada (GDO), grupos
de delincuencia transnacional (GDOT) y por último los grupos armados
organizados (GAO)”.20

22.2. Sobre la organización de los grupos armados es relevante “[...] lo recogido por
reportajes investigativos de medios de comunicación independientes, que
evidencia la formación estructural de estos grupos a lo largo del tiempo, y modus
operandi de sus bases en los centros de rehabilitación social [...]”.21 Ejemplo de
ello es el informe “El Sistema Penitenciario en Ecuador— HISTORIA Y
RETOS DE UN EPICENTRO DEL CRIMEN” de la organización InSight Crime
que, a criterio de los suscritos, describe la organización de los grupos tanto en el
interior de las cárceles como en el exterior de estas.

22.3. Sobre el interior de los CPL, el Ejecutivo argumentó, apoyándose en el informe

18
CCE, dictamen 2-24-EE/24, 21 de marzo de 2024, párr. 68; dictamen 6-24-EE/24, 13 de junio de 2024,
párr. 25.
19
CCE, dictamen 11-24-EE/22, 14 de noviembre de 2024, párr. 83.
20
Decreto Ejecutivo 493, 02 de enero de 2025, pág. 34.
21
Decreto Ejecutivo 493, 02 de enero de 2025, pág. 34.

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referido de InSight Crime que [...] en algunos grupos el poder se concentra en

manos de un solo líder, como Fito en Los Choneros, […] en otros hay más bien
una cohorte de líderes máximos, como Los Lobos, que son liderados por Wilmer
Geovanny Chavarría Barreiro, alias “Pipo” en conjunto con figuras de alto
rango.” Además, precisó que “debajo de los máximos dirigentes se encuentran
los altos mandos que coordinan la parte operativa de la red.” Además, relató que
“El 80% de los jefes de zona y el 80% de los puntos de droga, de la distribución,
del crimen organizado [están en prisión], la mayoría de las órdenes vienen de
adentro” [...]. Describió, además que en los nivele más bajos están los llamados
“miembros comúnes (sic) del grupo, que realizan las tareas básicas. Las redes
mafiosas también incluyen especialistas. [las líneas, los llaveros, los caleteros,
los “come-muertos”].22

22.4. Respecto del exterior de los centros penitenciarios, el presidente de la República,

apoyándose en el Informe de InSight Crime, indicó que “las operaciones de las
mafias pueden dividirse a grandes rasgos entre bandas y nodos especializados
dedicados a las operaciones logísticas de las grandes economías criminales,
sobre todo el narcotráfico y el tráfico de armas. [....]”. En cuanto a la estructura
detalló que debajo de “los jefes de zona” están los “jefes de barrio”, que son
responsables de ejecutar las órdenes de los jefes de nivel superior y de dirigir las
operaciones criminales en su territorio. [...] Cada jefe de barrio dirige una red de
bandas conocidas como “combos”, que actúan como mano de obra de la mafia.23

22.5. Más en profundidad, información brindada por el Comando Conjunto de las

Fuerzas Armadas determina que el Estado ecuatoriano hace frente a dos grupos
armados organizados, un grupo de delincuencia organizada transnacional y siete
grupos delincuenciales organizados.24 También señala que los denominados
grupos armados organizados han provocado aumentos en el índice de
criminalidad, principalmente en las provincias de perfil costanero, consideradas
como zonas estratégicas; aquello también ha provocado pugna y enfrentamiento
entre integrantes de los diferentes GAO con el objetivo de asegurar estas áreas y
promover su economía ilegal.25

22.6. A través del referido informe, el Ejecutivo señala que son seis las provincias con
mayor conflictividad; siendo que los GAO (Los Choneros y Los Lobos) cuentan
con la capacidad para generar caos y zozobra. Amerita especial atención el hecho

22
Decreto Ejecutivo 493, 02 de enero de 2025, págs. 35 y 36.
23
Decreto Ejecutivo 493, 02 de enero de 2025, págs. 36.
24
El detalle con relación al cantón identificado se desprende del Informe CCFFAA-J-3-PM-2024-231-INF,
que consta a fojas 87 del expediente.
25
Ibidem.

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de que, conforme al antedicho informe, en un cantón de la provincia de Guayas,

los grupos presentan disputas no solo para el control territorial del microtráfico
sino también por la administración de funciones públicas tales como el servicio
público de agua, legalización de tierras, competencias de tránsito, lo que daría
luces sobre el control de estas organizaciones sobre las instituciones públicas.26

22.7. Por otro lado, el presidente de la República se refiere a lo que considera los
enfrentamientos más relevantes durante el último trimestre del año 2024 y para
el efecto detalla al menos once hechos, entre registros de ataques armados a
ciudadanos con resultados mortales, decomisos, planificación de ataques en
contra del Bloque de Seguridad, instalaciones militares y policiales.27

22.8. En añadidura, el Ejecutivo se refirió también al tipo de armamento empleado por

los GAO indicando que “son diversos y de acuerdo al poder económico, se
observa un incremento significativo de armas de fabricación industrial,
principalmente pistolas y fusiles automáticos [...]”.28 De acuerdo con el
Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas el armamento encontrado en poder
de los GAO da muestra de su capacidad para atentar contra infraestructura
estatal.29

22.9. Por otro lado, el presente voto destaca también que conforme a información
provista por la Policía Nacional, los GAO recibirían apoyo económico, logístico
y armamentista de grupos de delincuencia organizada transnacional; sin
perjuicio de las capacidades con las que cuentan para reclutar, adoctrinar y
entrenar a sus miembros. Añade también que para identificar a los miembros se
cuenta con murales, tatuajes y ademanes que caracterizan a sus elementos.30
Sobre este último punto, la información brindada identifica “tatuajes insignia”,
representaciones gráficas de identidad y unidad como grupo, simbología y
formas de identificación.

22.10. En cuanto al ámbito carcelario, la Policía Nacional se refiere a la presencia de

26
Ibidem.
27
Pese a ocurrir durante el período de vigencia del Estado de Excepción, el presente voto toma nota de lo
preocupante y alarmante que resultan noticias como el asesinato del TCRNL de la Fuerza Aérea
Ecuatoriana, Porfirio Cedeño Cedeño, quien además se desempeñaba como comandante del Grupo de
Operaciones Especiales de la FAE, ocurrido el 14 de febrero de 2025 en los alrededores del CPL
denominado Penitenciaría del Litoral, a manos de presuntos sicarios. Para quienes suscriben el presente
voto, hechos como el referido hacen plausible la idea de la capacidad organizativa de grupos delictivos para
atentar contra objetivos estatales y militares.
https://x.com/presidencia_ec/status/1890447186070024571?s=46&t=BBU6hbm8VBPafhI6d-3iqQ
28
Informe CCFFAA-J-3-PM-2024-231-INF, que consta a foja 87 del expediente.
29
Ibídem.
30
El informe PN-DAI-EII-2024-548-INF de 26 de diciembre de 2024 consta a foja 146 del expediente.

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los GAO en los 35 centros de privación de libertad del país en 21 provincias de

país.

22.11. Adicionalmente, el Ejecutivo aborda también información sobre el mecanismo

de reclutamiento y uso de niños, niñas y adolescentes con miras al cometimiento
de actividades delictivas; detallando incluso el listado de veinte conductas
delictivas como mayor participación de estos menores de edad.

22.12. Resulta fundamental considerar la información remitida por el presidente a

través del CIES.31 Se precisa información sobre el umbral de organización con
relación a los diferentes actores del CANI. Respecto del GAO Los Choneros, el
informe i) realiza un recuento histórico sobre la vinculación del grupo a
actividades delictivas; ii) especifica su operación desde el interior de los centros
carcelarios; iii) detalla su nivel de cooperación con otras organizaciones
internacionales; iv) específica el tipo de estructura, tanto al interior como al
exterior de los CPL.32 En detalle aporta información sobre:

a) Estructura de mando. Identifica la tipología específica de estructura de este

grupo. Detalla un total de seis características entre liderazgo, jerarquía,
disciplina, identificación, identidad, empleo de violencia. Aporta una
representación gráfica de los principales “cabecillas” identificando las
primeras líneas de mando.33
b) Número aproximado de integrantes. Aporta una cifra de personas con
afinidad al GAO que forman parte de la población carcelaria del país y una
cifra mayor de miembros si se considera a aquellas que se encuentran fuera
de las cárceles y con injerencia en varios territorios.34
c) Fuentes de financiamiento. Detalla un total de seis conductas delictivas que
sirven como principales fuentes de financiamiento.
d) Injerencia del GAO. Identifica los principales territorios con injerencia de
este grupo, siendo un total de once provincias.35
e) Injerencia en los centros carcelarios. Se refiere a un total de doce centros
carcelarios donde existe injerencia del GAO.

31
El referido informe ha sido calificado como secreto, razón por la cual el presente voto hará referencia a
su contenido de manera amplia y general.
32
La tipología de amenaza identificada por el CIES consta en el informe CIES-STIE-2024-2512, pág. 11.
33
La identificación de los “cabecillas” consta en la página 12 del informe CIES-STIE-2024-2512.
34
De conformidad con el Informe CIES-STIE-2024-2512, el número de miembros del GAO que forman
parte del sistema penitenciario nacional se ubica en un número de cuatro cifras. La totalidad de miembros
entre PPL y personas con injerencia en los territorios asciende a un número de cinco cifras. Los datos
exactos constan en la página 12 del informe.
35
El detalle de las provincias, los centros carcelarios específicos e incluso los nombres de los grupos
armados con los cuales existen pugnas territoriales constan en la página 13 del informe.

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22.13. Respecto del GAO Los Lobos, el informe del CIES relata i) aspectos sobre su
origen como organización criminal, consolidación y principales actividades
delictivas, ii) su actual líder y su predecesor, iii) un estimado del total de sus
miembros; y, iv) la caracterización de los miembros que hacen parte de la
organización. Además, se aporta información sobre:

a) Estructura de mando. Se identifica la tipología específica correspondiente a

este grupo. Detalla un total de seis características entre definición de
actividades, estructura operativa, lealtad y lazos personales, conexiones, nivel
de perfil público, reforma de la red. Aporta una representación gráfica de los
principales “cabecillas” identificando las primeras líneas de mando.36
b) Número aproximado de integrantes. El informe se refiere a la injerencia del
grupo en el sistema penitenciario, y establece una cifra de personas con
afinidad al GAO que forman parte de la población carcelaria del país así como
aquella fuera del sistema penitenciario.37
c) Fuentes de financiamiento. El informe indica un total de ocho conductas
delictivas que sirven como principales fuentes de financiamiento.
d) Injerencia del GAO. El informe señala con detalle los principales territorios
con injerencia de este grupo armado, siendo un total de nueve provincias. Por
otro lado, se refiere al establecimiento de un corredor geográfico específico
para el desarrollo de sus actividades delictivas.38
e) Injerencia en los centros carcelarios. El informe precisa que el GAO contaría
con injerencia, dominio y control de varios CPL.

22.14. En cuanto al indicio de capacidad de realizar operaciones militares el presidente

de la República fundamenta que los ingresos económicos de los grupos les
brindan condiciones adecuadas para el sostenimiento de sus actividades;
asimilándolo incluso a campañas militares con objetivos tanto a corto, como a
mediano y largo plazo. De manera ejemplificativa el informe se refiere a
información de las provincias de Los Ríos y Orellana con injerencia de los GAO
Los Lobos y Los Choneros; además detalla la situación del cantón Camilo Ponce
Enríquez y de la localidad de La Joya de los Sachas. Conforme al Ejecutivo la
presencia en zonas de influencia minera evidencia que el accionar de estos

36
La identificación de los “cabecillas” consta en la página 15 del informe CIES-STIE-2024-2512.
37
De conformidad con el Informe CIES-STIE-2024-2512, el número de miembros del GAO que forman
parte del sistema penitenciario nacional se ubica en un número de cinco cifras. La totalidad de miembros
entre PPL y personas con injerencia en los territorios asciende a un número de cinco cifras. Los datos
exactos constan en la página 15 del informe.
38
El detalle de las provincias, los centros carcelarios específicos e incluso los nombres de los grupos
armados con los cuales existen pugnas territoriales constan en la página 16 del informe.

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grupos repercute en competencias del Estado tales como control de los recursos
naturales, medio ambiente, sanidad, seguridad pública e incluso el desarrollo de
actividades agrícolas y ganaderas de la región.

22.15. Con relación al control de territorio y cuarteles, el Ejecutivo detalla el empleo

del secuestro y la extorsión como mecanismos para el control territorial, y detalla
las zonas de perpetración. Se identifica el tipo de estructura específica que se
emplean como cuarteles o lugares de retención.39

22.16. Sobre la capacidad logística el presidente de la República precisa que los GAO
cuentan con capacidad para asegurar la sostenibilidad en el tiempo y llevar a
cabo actividades delictivas. Se detallan expresamente muestras de la capacidad
de los grupos y sus aliados para obtener medios, transporte, abastecimiento de
materiales.40 Además, conforme a la información aportada de los operativos
realizados tanto al interior como al exterior de CPL se han obtenido grandes
cantidades de armamentos y medios tecnológicos. En definitiva.41

22.17. En cuanto al uso de uniformes y operaciones militares el presidente de la

República informa que, para el caso de estos grupos, se debe distinguir entre el
uso de uniformes militares tradicionales y uniformes no convencionales,
identificando entre estos mecanismos de identidad y pertenencia. Respecto de
uniformes tradicionales, se detallan diversos hallazgos, entre i) asesinato con
explosivos, armas largas, tácticas militares y policiales, ii) ataque al sitio en el
que se construye un nuevo CPL y iii) operativos con identificación de uniformes
de tipo militar.

22.18. Sobre la capacidad de reclutamiento, se reconoce una serie de problemas

estructurales que resultan aprovechados por las organizaciones criminales para
reclutar miembros, principalmente adolescentes, a través de incentivos. El
empleo de menores de edad es visto como un mecanismo para aprovechar la
normativa nacional con relación al procesamiento de delitos. Por otro lado, se
refiere al rol de las redes sociales.

23. A partir del resumen de datos relevantes, detallados ut supra, el presente voto
considera pertinente insistir en que esta misma Corte ha señalado que “[e]l análisis en
cuanto a la calificación, o no, de un CANI debe realizarse caso a caso y la respuesta

39
El detalle del tipo de estructuras físicas, las fachadas empleadas y las actividades desarrolladas en esos
lugares, constan en las páginas 26 y 27 del informe.
40
El detalle de estos tipos de elementos consta en la página 28 del Informe.
41
El nivel específico de capacidad logística que le ha otorgado el CIES a los GAO se encuentra en la página
28 del informe.

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final responderá a la conclusión de un examen integral de todos los indicios cumplidos

y no cumplidos en el caso concreto”.42

24. De este modo, para quienes suscriben el hecho de que el presidente de la República
provea un número de miembros pertenecientes a los GAO denota indicios de
organización.43 De ahí que, esta información debió ser valorada de manera favorable
por este Organismo.

25. Además, se debieron considerar como indicios importantes al nivel de organización,

el aporte de una tipología específica de estructura criminal. Sumado a ello debió
valorarse favorablemente la identificación clara de nombres, apellidos y alias
específicos de las primeras líneas de mando.

26. Para los ponentes del presente voto, no se puede desatender el hecho de que el
Ejecutivo ha aportado una identificación específica de injerencia de los GAO Los
Choneros y Los Lobos en un total de once provincias y ocho provincias,
respectivamente; ello sin perjuicio de una identificación exacta de los centros de
privación de libertad en los que tendrían injerencia, control y dominio. El despliegue
y la injerencia en esta cantidad de territorios debió ser muestra de un nivel de
organización relevante y favorable en el contexto del control constitucional
perseguido.

27. Este Organismo pudo haber considerado favorablemente los mecanismos específicos
de identificación, señalados por el Ejecutivo. Estos mecanismos debieron considerarse
plausibles, por cuanto el presunto CANI operaba en función de dos grupos puntuales,
no ante un conjunto amplísimo de bandas criminales.

28. Con relación al control territorial, el presente voto considera que este Organismo
podía concluir que el control que ejercen estos GAO no se limita exclusivamente a
brindar seguridad, sino que también su alcance les ha permitido influir en
competencias propias del Estado ecuatoriano, en sus distintos niveles, tales como
concesiones mineras y extracción de recursos naturales, control y protección del medio
ambiente, sanidad y administración de servicios de agua, legalización de tierras,
tránsito y seguridad vial. Aquello denota un crecimiento e injerencia en el rol del
Estado que se podía valorar favorablemente para la configuración de la causal
invocada. El presidente de la República también ha identificado un tipo específico de
estructura física empleada por los GAO, así como se ha referido al empleo de fachadas.

42
CCE, dictamen 11-24-EE/24, 14 de noviembre de 2024, párr. 56.
43
CCE, dictamen 11-24-EE/24 de 14 de noviembre de 2024, párr. 97.

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29. En relación con el párrafo precedente, quienes suscriben consideran adecuado precisar
que, tal como lo ha señalado esta Corte en ocasiones anteriores, el control territorial
relevante para la causal de conflicto armado interno implica “que los grupos delictivos
desempeñ[en] el rol del Estado en ciertos territorios en los que el Estado habría perdido
el control”.44 Ahora bien, el presente voto insiste en que el control de esta Corte
tampoco puede resultar excesivo a tal punto de verificar específicamente el
establecimiento de un “nuevo Estado”, pues aquello implicaría trastocar la definición
de un conflicto armado no internacional. En contrario, este voto considera que el
análisis debe propender a una valoración integral de un nivel de injerencia tal que el
control del Estado se encuentra, al menos en duda; de ahí que la propia jurisprudencia
de este Organismo ha empleado la expresión “territorios en los que el Estado habría
perdido el control”. [Énfasis añadido].

30. Sobre el indicio de tipo de organización, en el dictamen 11-24-EE esta Corte señaló
que “la organización celular y no jerarquizada es un obstáculo para el cumplimiento
del requisito analizado”.45 De ahí que, para el presente voto y en el caso in examine, el
escenario acorde a la información provista por el Ejecutivo permite arribar a una
conclusión diferente. En el presente caso, el Ejecutivo identificó dos tipologías de
estructura claramente definidas; pero además se ha informado sobre los nombres,
apellidos, alias y hasta fotografías de los principales líderes en ambas organizaciones
criminales. Si la existencia de una organización celular y no jerarquizada implicaba, a
efectos del control constitucional, una dificultad para la verosimilitud de que estos
grupos sostengan operaciones militares en el tiempo, el detalle, en el presente caso, de
estructura jerarquizada y específicas conllevaba la posibilidad de que esta Corte pueda
concluir que estos grupos sí estarían, a la luz de la información provista, en capacidad
de sostener operaciones militares en el tiempo.

31. Por otro lado, tal y como ya lo ha hecho en ocasiones anteriores esta Magistratura, era
posible atribuir como indicio favorable del nivel de organización de estos grupos su
capacidad para establecer conexiones internacionales con organizaciones como el
Cártel de Sinaloa, el Cártel Jalisco Nueva Generación y el grupo disidente de las FARC
“Comandos de Frontera”.

32. En cuanto a la capacidad de reclutamiento, el presente voto considera que este

Organismo podía considerar como indicio favorable del nivel de organización la
descripción hecha por el Ejecutivo sobre la capacidad de los GAO para hacerse con la
participación de más miembros entre sus filas, a través de incentivos como estatus,
economía e incluso amenazas. Para quienes suscriben, esta capacidad de reclutamiento

44
CCE, dictamen 2-24-EE/24, 21 de marzo de 2024, párr. 101.
45
CCE, dictamen 11-24-EE/24, 11 de noviembre de 2024, párr. 100.

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sumado a las cifras aportadas sobre el número de miembros tanto intramuros (en el
contexto penitenciario) y extramuros tornaban plausible al indicio.

33. Sobre la capacidad logística, este voto considera que la información provista denotaba
la capacidad de los grupos para llevar a cabo diversas actividades ilícitas que les sirven
como medios de financiamiento. Sumado a la diversificación de la economía militar
de los GAO, se encuentra la estructura organizativa de los mismos y las evidencias
armamentísticas encontrados en poder de estos de grupos. De manera conjunta, esta
información podía constituir un indicio a favor del nivel de organización.

34. Ahora bien, en cuanto al indicio de mecanismos disciplinarios quienes suscriben

también encuentran que el Ejecutivo no ha provisto de información adecuada o
razonablemente suficiente para verificar la implementación de mecanismos
disciplinarios internos claros y estructurados, por lo que no se puede considerar a éste
como un indicio favorable.

35. Así las cosas, el presente voto considera que era posible constatar una mayor cantidad
de indicios favorables, que desfavorables, al nivel de organización; aquello hubiese
permitido concluir sobre la configuración de la causal de conflicto armado interno,
particularmente porque a pesar poder existir indicios no favorables, el análisis de esta
Magistratura, conforme su jurisprudencia, debe ser integral, caso a caso y sin
operativizar un check list.

36. Para quienes suscriben el presente voto, el hecho de que los GAO mantengan una
participación en actividades afines al crimen organizado, aquello no es excluyente de
cara a la configuración de la causal de conflicto armado interno. El hecho de que los
GAO, para financiar sus actividades, se dediquen a actividades comúnmente asociadas
al crimen organizado no implica necesariamente, que no puedan, por su nivel de
organización y capacidad ser parte de un conflicto armado interno. De ahí que esta
Corte ha precisado de manera reiterada que no existe un requisito subjetivo, es decir
una finalidad perseguida por los grupos del crimen organizado que defina la
calificación o no de un CANI, por lo “es posible que grupos del crimen organizado,
sin motivaciones políticas, sean partes de un conflicto armado [...]”.46

37. En virtud de lo expuesto, a la luz de una evaluación caso a caso y de manera integral,
entre los indicios favorables de organización encontrados y aquel indicio no favorable
(mecanismos de disciplina) identificado, para los ponentes del presente voto era
posible concluir que los GAO Los Choneros y Los Lobos cumplen el requisito de
organización.

46
CCE, dictamen 11-24-EE/22, 14 de noviembre de 2024, párr. 83.

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Intensidad de las hostilidades

38. Respecto del segundo requisito, la jurisprudencia del Organismo también ha recurrido
a indicios no taxativos ni concurrentes para ilustrar el análisis de la Corte. De ahí que
algunos de los indicios empleados por tribunales internacionales para determinar si se
cumple con el requisito de intensidad son: i) número de incidentes, ii) nivel, extensión
y duración de la violencia, iii) extensión geográfica de la violencia, iv) muertes,
lesiones y daños causados por la violencia, v) movilización de personas y distribución
de armas, vi) el tipo de armas utilizadas, vii) celebración de acuerdos de alto al fuego
y de paz, viii) participación de terceros, ix) enjuiciamiento de delitos aplicables
exclusivamente en conflictos armados, x) otorgamiento de amnistías, xi) derogación
de tratados de derechos humanos, xii) emisión de decretos de estados de excepción,
xiii) el empleo de las fuerzas armadas en lugar de la policía, etc.47

39. Como ya se ha referido, el análisis que debió realizar esta Magistratura “[…] no
corresponde a un listado taxativo que deba ser obligatoriamente acreditado por el
presidente de la República en su declaratoria de estado de excepción ni tampoco exige
que su argumentación deba dirigirse únicamente a su contenido”.48

40. Al respecto, el Ejecutivo brindó un listado de eventos ocurridos durante los dos últimos
meses del año 2024. Con relación al presente caso y en función de los dos GAO
específicos que se evaluaron en el dictamen, se pueden notar sucesos relevantes entre
decomisos de armas de tipo militar, planificación de atentados en contra del personal
del Bloque de Seguridad, instalaciones militares y policiales, gasolineras y entidades
gubernamentales y ataques con explosivos en la zona de construcción de un nuevo
CPL.49 En añadidura, la Policía Nacional50 y el Ministerio del Interior,51 han indicado
que durante el año 2024 se han reportado 43 homicidios intencionales en contra de los
miembros de la Fuerza Pública entre policías y militares; 19 atentados en contra de
infraestructura pública y 65 en contra de infraestructura privada. Además, conforme a
los resultados balísticos realizados, se ha identificado la procedencia de las municiones
empleadas por los grupos armados; encontrándose mayoritariamente el uso
municiones calibre 9 mm con el 72,45% de los casos, calibre. 380 con el 8,81%, calibre
.233 con el 6,57%, calibre 5.56 con el 5,69% y calibre 7.62 con el 1,92% de los casos.
Así, a criterio del Ejecutivo, las armas, municiones y explosivos muestran que las

47
CCE, dictamen 11-24-EE/24, 14 de noviembre de 2024, párr. 58; dictamen 6-24-EE/24, 13 de junio de
2024, párr. 25; dictamen 2-24-EE/24, 21 de marzo de 2024, párr. 69.
48
CCE, dictamen 7-24-EE/24, 01 de agosto de 2024, párr. 57.
49
Decreto Ejecutivo 493, páginas 42 y 43.
50
El informe consta a foja 146 del expediente.
51
El informe consta a foja 187 del expediente.

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capacidades de los GAO superarían a la Policía Nacional siendo equiparables a las

Fuerzas Armadas. Sumado a ello, el presente voto toma nota de situaciones como la
ocurrida en contra del TCRNL de la Fuerza Aérea Ecuatoriana, Porfirio Cedeño
Cedeño cuyo detalle consta en la nota al pie 27 del presente voto y que darían cuenta
de hostilidades cometidas en contra de objetivos militares de alto valor.

41. Por otro lado, el presidente de la República aportó información sobre los resultados de
“operaciones contraterroristas” realizadas en el territorio nacional durante el último
trimestre del año 2024. En detalle, el Ejecutivo señaló que “[e]stas operaciones son
atribuidas a los GAO Los Lobos y Choneros, a y los GDO que operan a nivel nacional
[…]”52 generando enfrentamientos con el bloque de seguridad.

42. Con relación a los territorios en los cuales se ha declarado el estado de excepción el
presidente de la República incorporó gráficos y tabulaciones sobre incidencias entre el
25 de noviembre de 2024 y el 25 de diciembre de 2024. A criterio de quienes suscriben,
se destaca el reporte de: i) Guayas: 315 asesinatos; ii) Los Ríos: 57 asesinatos; iii)
Manabí: 72 asesinatos; iv) Orellana: 5 asesinatos; v) Santa Elena: 13 asesinatos; vi) El
Oro: 97 asesinatos; vii) Sucumbíos: 20 asesinatos; viii) Distrito Metropolitano de
Quito: 17 homicidios y 2 asesinatos; ix) cantón Camilo Ponce Enríquez: refleja la no
ocurrencia de asesinatos, homicidios o femicidios; y, x) Para el cantón La Troncal: 1
asesinato.53

43. En cuanto a la situación dentro del sistema penitenciario nacional, el presente voto
toma nota de la información provista por el Ejecutivo sobre la incidencia de los grupos
armados en el sistema penitenciario, detallando la organización con influencia en los
distintos CPL.54 Pero además, se realizó un recuento de hechos relevantes al interior
de los CPL relativos a alteraciones del orden, empleo de artefactos explosivos,
generación de daños materiales, fallecidos y heridos, amotinamientos, atentados contra
directivos y sus cúpulas de seguridad, atentado en sitios de construcción de estructuras
públicas (nuevo CPL).55

44. Resulta relevante para el presente voto el nivel de detalle sobre operaciones asignadas
a los GAO Los Choneros y Los Lobos, de acuerdo con las Fuerzas Armadas durante
el último trimestre del año 2024. Así, se tiene que: i) en la provincia de Orellana el
70% de operaciones corresponde al GAO Los Choneros y el 30% al GAO Los Lobos;
ii) en las provincias de Santa Elena y Guayas (salvo el cantón Durán) el 34% de

52
Decreto Ejecutivo 493, p. 44.
53
Decreto Ejecutivo 494, págs. 46-55.
54
Ibidem, pág. 57.
55
El informe del SNAI consta a fojas 114 del expediente.

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operaciones corresponde al GAO Los Lobos y el 33% corresponde al GAO Los

Choneros; iii) en la provincia de El Oro y el cantón Camilo Ponce Enríquez el 80% de
operaciones corresponden al GAO Los Lobos y el 20% al GAO Los Choneros; iv) en
la provincia de Los Ríos el 50% de las operaciones corresponde al GAO Los Choneros
y el 50% restante al GAO Los Lobos; v) en la provincia de Manabí el 70% de las
operaciones se asocia al GAO Los Choneros y el 30% al GAO Los Lobos; vi) en el
cantón Durán el 30% de operaciones se asocia al GAO Los Lobos y el 20% al GAO
Los Choneros.

45. Pero, además, en relación con información por zonas, este voto toma nota de que i) la
provincia de Orellana ha evidenciado un incremento de casi el 100% con relación al
año anterior en muertes violentas; ii) la provincia de Guayas, sin los cantones
Guayaquil, Durán y Samborondón, registra más de setecientos homicidios
intencionales con un promedio mensual de 60 asesinatos. En cuanto al DMG
(Guayaquil, Durán y Samborondón) se reportan cifras superiores a los dos mil
homicidios intencionales y un promedio mensual de 197 asesinatos, correspondiendo
al mes de diciembre más de doscientos eventos; iii) la provincia de Manabí reportó
más de 800 muertes violentas, siendo que durante el mes de diciembre se han superado
los 60 eventos; iv) la provincia de Los Ríos ha reportado cerca de 800 muertes
violentas, correspondiendo al mes de diciembre más de medio centenar; v) la provincia
de El Oro registra más de 500 muertes violentas llegando a cifras mensuales de 78
eventos para diciembre de 2024; vi) Santa Elena reporta cifras cercanas a las 200
muertes violentas, arrojando una decena de eventos en el mes de diciembre; vii)
Sucumbíos reporta más de 150 muertes violentas, alcanzando cerca de una veintena
de eventos en el último mes del año 2024; viii) el cantón Camilo Ponce Enríquez
reporta más de 60 muertes violentas; ix) el Distrito Metropolitano de Quito ha
reportado cifras superiores a los 200 homicidios intencionales, reportando casi una
veintena para diciembre de 2024.56

46. A partir de la información resumida, sobre el requisito de intensidad de las

hostilidades, para el presente voto, el presidente de la República: identificó múltiples
hechos relacionados directamente con los GAO; detalló eventos en los que habrían
ocurrido enfrentamientos directos con las fuerzas del orden; enlistó tipos de armas,
calibres y explosivos que pudieron ser valorados como evidencia del poder y alcance
de los grupos armados. Así, sería verosímil constatar que habrían existido un número
considerable de eventos en contra de infraestructura estatal, así como en contra de
funcionarios policiales, militares, guías penitenciarios y directores de CPL. Esta
información implicaría una serie de indicios favorables para el requisito in examine.

56
El detalle exacto de cifras y gráficos estadísticos constan en las páginas 42-46 del informe.

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47. Adicionalmente, el presente voto destaca la existencia de otros indicios favorables,

tales como el reconocimiento por parte del Ejecutivo de la existencia de un CANI de
manera reiterada durante el año 2024 e inicios del año 2025, la emisión de varios
decretos de estado de excepción, la suspensión de derechos y el uso recurrente a las
Fuerzas Armadas para combatir a los GAO. Estos hechos, conforme la jurisprudencia
del Organismo “son indicios relevantes para el análisis del requisito de intensidad”.57

48. Por lo dicho, para quienes suscriben, a la luz de una evaluación caso a caso y de manera
integral, este Organismo podía haber concluido que se cumple con el requisito de
intensidad de las hostilidades. Lo dicho por cuanto la información aportada por el
Ejecutivo denota un mayor grado de especificidad relativa al enfrentamiento entre los
GAO y las fuerzas del orden, así como eventos perpetrados en contra de la
institucionalidad del Estado, particularmente, infraestructura física en construcción así
como contra funcionarios públicos, destacando casos como el ocurrido en contra de la
vida del TCRN. Porfirio Cedeño Cedeño.

49. Así, a la luz de los requisitos definidos por la jurisprudencia de este Organismo, a
través de votos de mayoría, quienes suscriben consideran que era verosímil realizar un
control de constitucionalidad estimatorio de la causal de conflicto armado interno
invocada por el Ejecutivo.

50. En otro aspecto, relativo a los límites espaciales para la declaratoria de estado de
excepción, el presente voto comparte con la decisión mayoritaria respecto de la
exclusión del cantón La Troncal de la provincia de Cañar por cuanto ni el decreto
ejecutivo ni los documentos anexados, denotan cifras considerables sobre hechos
delictivos o eventos de extrema violencia. De hecho, de acuerdo con el Ejecutivo este
cantón es un punto estratégico en las rutas del tráfico interno de droga, armas,
municiones y explosivos, siendo de gran interés para los GAO por su cercanía a zonas
de extracción minera de otros cantones, por lo que su inclusión es meramente
preventiva.

51. Así las cosas, el presente voto insiste en que no puede considerarse constitucional la
inclusión de jurisdicciones territoriales, en el contexto de un mecanismo extraordinario
como la declaratoria de estado de excepción, amparado en decisiones preventivas.

Aspectos del razonamiento de mayoría en la causa in examine

52. En lo que sigue, el presente voto cuestionará determinados razonamientos contenidos

en la decisión de mayoría. Previo a detallar estos aspectos, quienes suscriben parten

57
CCE, dictamen 11-24-EE/24, 14 de noviembre de 2024, párr. 115.

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de una preocupación general relativa a la “ordinarización” del estado de excepción que

sostiene la mayoría. Si bien es innegable que el Ejecutivo, durante el año 2024, recurrió
constantemente a la figura del estado de excepción; también es innegable que la CRE
reconoce la facultad del Ejecutivo para invocar esta figura proveyéndole de varias
causales para dicho efecto; así en strictu sensu pese a uso reiterado, el presidente de la
República ha aplicado una figura constitucional reconocida.

53. En relación con lo anterior, cabe cuestionarse si la labor de la Corte ha influenciado o

no en la eficacia de los recurrentes estados de excepción que ha dispuesto el presidente
de la República; ello por cuanto, de manera reiterada los dictámenes de mayoría han
implicado, en la práctica, modulaciones a las medidas dispuestas por el Ejecutivo; esto
último haría plausible entender que la eficacia de una medida extraordinaria,
cualquiera que sea, puede verse mermada si para su aplicación se ve modificada,
reducida e incluso anulada.58

54. En adición a la preocupación general referida, los suscritos no comparten que el

dictamen de mayoría recurra de manera constante a la reforma constitucional al
artículo 158, aprobada mediante referéndum y consulta popular, por cuanto su
existencia no excluye la posible configuración de escenarios extraordinarios como el
alegado por el Ejecutivo. En ese sentido, el hecho de que tras la reforma constitucional
el presidente de la República pueda disponer el apoyo complementario y subsidiario
de las Fuerzas Armadas sin estado de excepción como medida dentro en el marco
ordinario no suprime la posibilidad de que en un marco excepcional y extraordinario
como el del estado de excepción, el Ejecutivo también recurra al empleo de las Fuerzas
Armadas; una lectura contraria implicaría desconocer y vaciar de contenido al numeral
6 del artículo 162 de la CRE. En otras palabras; la facultad de emplear a las Fuerzas
Armadas en el régimen ordinario, por aplicación del artículo 158, no se contrapone,
suprime o anula la posibilidad de disponer su empleo en el marco de un estado de
excepción.

55. Tras la preocupación general ut supra, a continuación, se expondrán segmentos del

dictamen y se acompañarán las razones por la cuales, quienes suscriben, se encuentran
en disidencia

56. Se parte por cuestionar la lectura que el dictamen realiza de la declaratoria decretada
por el presidente de la República, en cuanto a los límites espaciales definidos en el
artículo 1 del decreto ejecutivo 493. De acuerdo con el párrafo 1 del dictamen, el

58
Tal es el caso de las diversas medidas extraordinarias declaradas como inconstitucionales en el dictamen
11-24-EE/EE. En esa ocasión, a través de voto salvado se sostuvo que dicha decisión no es consecuente
con la jurisprudencia constitucional previa.

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Ejecutivo habría decretado el estado de excepción en siete provincias, el Distrito

Metropolitano de Quito, el cantón La Troncal de la provincia de Cañar, el cantón
Camilo Ponce Enríquez de la provincia de Azuay “[…] y los centros de privación de
la libertad que integran el Sistema de Rehabilitación Social a nivel nacional ubicados
en las provincias y cantones en los que rige la declaratoria.” [énfasis añadido].

57. Al respecto, es de notar que el texto empleado por la declaratoria presidencial, en

cuanto a los CPL que integran el Sistema Nacional de Rehabilitación Social, no limita
su alcance a aquellos centros “ubicados en las provincias y cantones en los que rige la
declaratoria”; en contrario el texto del artículo 1 del decreto ejecutivo, en su literalidad,
señala “incluidos los centros de privación de la libertad que integran el Sistema
Nacional de Rehabilitación Social a nivel nacional”. Lo dicho, repercute a criterio de
quienes suscriben, en el control material de este Organismo pues parte de una premisa
errada; delimita un marco de acción ajeno a la declaratoria que pretende evaluar.

58. Para el presente voto, este Organismo debió distinguir entre el alcance territorial de la
declaratoria jurisdicciones territoriales afectadas por el decreto y el alcance
territorial de las medidas extraordinarias dispuestas. Esto último por cuanto es
innegable, que el decreto ejecutivo, al regular las medidas extraordinarias aplicables
en los CPL, señaló expresamente en el artículo 5 que se continúe con la “la
movilización e intervención de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional “[…], así
como al interior de todos los centros de privación de libertad que integran el Sistema
Nacional de Rehabilitación Social ubicados en las provincias y cantones
contemplados en esta declaratoria”59 [énfasis añadido].

59. En otras palabras, este Organismo debió diferenciar entre el control material de los
límites territoriales de la declaratoria y el control material de las medidas
extraordinarias dispuestas. De la literalidad de las palabras empleadas en el decreto, la
declaratoria de estado de excepción regía en todos los CPL a nivel nacional mientras
que la medida de movilización e intervención de las Fuerzas Armadas y la Policía
Nacional regía, únicamente, en los CPL ubicados en las provincias y cantones
contemplados en esta declaratoria.

60. Esta lectura por parte del dictamen de mayoría denota falencias en el control de
constitucionalidad de la declaratoria in examine; cuestión que se evidencia, por
ejemplo, en:

a) El párrafo 9 de la sección “3.1 Identificación de los hechos y de la causal

constitucional que se invoca” donde el dictamen insiste en que el Ejecutivo

59
Decreto Ejecutivo 493, 02 de enero de 2025, artículo 5.

80
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decretó estado de excepción abarcando los CPL “ubicados en las provincias

y cantones en los que rige la declaratoria.”
b) El párrafo 14 de la sección “3.2 Justificación de la declaratoria”, donde se
indica que “[…] el presidente de la República no ha presentado alguna
justificación respecto a la necesidad del empleo de la Fuerza Pública para
controlar la seguridad interna de los CPL, ni fundamentos que expliquen por
qué esto resulta indispensable […]. En consecuencia, esta Corte concluye que
este componente de la medida no cumple el requisito formal previsto en el
artículo 120, numeral 2, de la LOGJCC y, por tanto, no corresponde que la
Corte continúe analizando esta parte de la declaratoria. […]”.
c) El párrafo 16 de la sección “3.3 Ámbito territorial y temporal de la
declaratoria”, donde, en función de la conclusión señalada en el párrafo 14,
excluye del ámbito territorial a los CPL a nivel nacional

61. Por lo dicho, a criterio de quienes suscriben, la mayoría excluye del control
constitucional jurisdicciones territoriales de manera injustificada, a partir de un control
formal de una medida extraordinaria; cuestiones que son diferentes y ameritaban
análisis independientes. Así, en abstracto, aunque es posible que una determinada
medida extraordinaria se encuentre infundada y en consecuencia proceda su
declaratoria de inconstitucionalidad; aquello no obsta que el alcance territorial de la
declaratoria de estado de excepción continúe afectado a determinados territorios,
aunque sobre ellos no se apliquen las pretendidas medidas por haberse excluido.

62. Vale precisar que lo señalado, no implica para quienes suscriben, que la medida
extraordinaria o que la inclusión territorial de los CPL eran constitucionales; en
contrario se disiente en cuanto a la forma en que ha razonado la mayoría, pues no se
concuerda con el silogismo presentado.

63. Incluso, se considera hasta contradictorio el haber descartado el análisis de la medida

extraordinaria para los CPL (artículo 5 del decreto), haber excluido del control
territorial de la declaratoria a los CPL a nivel nacional, dictaminar la
constitucionalidad por la causal de grave conmoción interna, excluyendo al cantón La
Troncal y a los CPL, y a pesar de ello enlistar y valorar información brindada por el
Ejecutivo sobre el interior de los centros penitenciarios; tal como ocurre en los párrafos
57, 59, 89, 97, entre otros.

64. Por otro lado, durante el control material de la causal de conflicto armado interno el
presente voto disiente por cuanto considera que la posición mayoritaria ha razonado
de manera contradictoria. En particular, el párrafo 51 de la sección “4.2.2 Conflicto
armado no internacional”, que evalúa el requisito de intensidad de las hostilidades

81
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para la configuración de la causal referida, señala que “[…] la intensidad no puede

referirse a meros disturbios internos o a la criminalidad común. […]”. Ahora bien, se
considera que el dictamen parecería ser contradictorio en tanto:

a) Señala que los mismos hechos pueden servir de base para la configuración de
varias causales simultáneamente; basta referirse al mismo párrafo 34 del dictamen
“[…] una serie de hechos bien pueden fungir como constitutivos de más de una
causal de estado de excepción, pues un hecho per se no está limitado a una única
causal. […].”
b) Concluye de manera conjunta sin distinguir entre causales sobre la real
ocurrencia de los hechos alegados por el presidente de la República.
c) Durante el control material de la causal de grave conmoción interna, no cuestiona
la afirmación del Ejecutivo relativa a que se “[…] evidencia una situación de
violencia que excede a la delincuencia común, en las provincias y cantones a los
que se refiere el decreto ejecutivo 493.” [énfasis añadido]. De hecho, concluye la
constitucionalidad de dicha causal.
d) Sin embargo, al realizar el control material de la causal de conflicto armado
interno concluye que no se acreditan los requisitos de organización e intensidad
de las hostilidades, pese a la real ocurrencia de los mismos hechos y ante la
calificación no cuestionada de hechos que rebasan a la criminalidad común.

65. En otro aspecto, se cuestiona el contenido del párrafo 70 del dictamen que señala que
aunque se “denota una forma de organización funcional para la ejecución de
actividades delictivas, no refleja una estructura militar orientada a la planificación y
ejecución de operaciones armadas.”, en razón de que resulta cada vez más complejo,
brindar seguridad jurídica, sobre lo que puede significar “estructura militar orientada
a la planificación y ejecución de operaciones armadas” y mucho más ante sucesos tales
como atentados contra la vida de guías penitenciarios, oficiales de policía y fuerzas
armadas que incluye altos mandos militares (ver nota al pie 27) así como estructura
física institucional del Estado. Esto último, hace poco plausible que el control de
constitucionalidad sostenga que las actividades de los GAO, “están orientadas a
enfrentar de manera incidental a las fuerzas del orden para proteger sus intereses
delictivos, más no a sostener enfrentamientos armados prolongados o planificados con
objetivos militares o territoriales.” (párrafo 74).

66. También, el presente voto disiente en cuanto al valor que el dictamen otorga a
determinada información. Esto se nota, por ejemplo, en el párrafo 71 de la decisión,
donde a la luz de la información relatada en el informe de Insight Crime se “limita la
posibilidad de establecer una estructura jerárquica disciplinaria […].”, afectado
negativamente en la configuración de la causal de conflicto armado interno. Ante ello,

82
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cabe preguntarse cuál fue el valor que este Organismo pudo brindar a información
dada por entidades oficiales del Estado (Informe del CIES) que identificó estructuras
jerárquicas específicas dentro de los GAO.

67. En similar sentido, no se comparte con la aseveración contenida en el párrafo 72 del

dictamen; particularmente en el hecho de señalar que “[l]a multiplicidad de líderes
[…] refleja una fragmentación operativa que, lejos de consolidar una estructura
unificada, divide a la organización en pequeños grupos de cabecillas. [que] impide la
implementación de mecanismos disciplinarios eficaces que aseguren la prevención y
sanción de violaciones al DIH.”. Ante ello, cabe preguntar si el análisis realizado por
la mayoría obvia el hecho de que incluso en las estructuras militares tradicionales,
también se identifican una diversidad de mandos y rangos. Bajo el razonamiento
planteado por la mayoría, la propia organización jerarquizada de las fuerzas armadas
tradicionales, por la existencia de varios mandos, impediría “la implementación de
mecanismos disciplinarios eficaces que aseguren la prevención y sanción de
violaciones al DIH.” Como corolario, contrasta el hecho de que la información provista
por el presidente de la República identificó con claridad nombres, apellidos y alias de
los “cabecillas” de los GAO involucrados.

68. Asimismo, quienes suscriben consideran que aseveraciones como las contenidas en el
párrafo 73 del dictamen relativas “[l]a logística reportada para Los Lobos, si bien
permite el financiamiento y abastecimiento de recursos como armas y transporte, está
orientada exclusivamente al sostenimiento de actividades ilícitas, tales como el
narcotráfico, el tráfico de armas y la minería ilegal. […]” resultan cuestionables; ello
por cuanto sostener la exclusividad de determinadas actividades ilícitas, requiere
conocer strictu sensu las finalidades e intenciones de los grupos armados; aspecto que
resulta complejo de desarrollar a la luz de que ha sido la propia jurisprudencia del
Organismo la que ha señalado que no existe un requisito subjetivo —relativo a la
finalidad que persiguen los grupos del crimen organizado— para la calificación de un
CANI.60

69. En añadidura, se denotan contradicciones en el razonamiento sobre el indicio de

control territorial contenido en los párrafos 75 y 80 del dictamen. Mientras que en el
párrafo 75 la decisión de mayoría, respecto del GAO Los Lobos, sostiene que “la
alegada injerencia en varias provincias mediante secuestros y extorsión no demuestra
un control efectivo y sostenido del territorio que reemplace las funciones del
Estado.”, al evaluar el mismo indicio respecto del GAO Los Choneros, señala que
“[a]unque el presidente argumenta cierta “injerencia” o “influencia” de estos grupos
sobre algunas provincias y centros penitenciarios, la presencia criminal no equivale a

60
CCE, dictamen 11-24-EE/22, 14 de noviembre de 2024, párr. 83.

83
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la sustitución del poder estatal ni a un control efectivo de la población. […]”. De

ahí que, para quienes suscriben, resulta preocupante las formas en que se evalúan el
mismo indicio, respecto de la misma causal para dos GAO vinculados a la misma
declaratoria, exigiendo para un caso probar un control efectivo y sostenido del
territorio y para otro caso una sustitución del poder estatal o un control efectivo de la
población.

70. El presente voto, también, sostiene que las aseveraciones brindadas por el dictamen
arrojan incertidumbre en cuanto al control de constitucionalidad. Así, por ejemplo, en
el párrafo 82 de la decisión de mayoría, se sostiene que “[l]a capacidad logística que
el presidente menciona […], si bien preocupante, se utiliza primordialmente para
sostener actividades delictivas dispersas, no para entablar enfrentamientos directos y
continuos contra las fuerzas estatales. […]. Ante lo dicho, cabe preguntarse si el
control de constitucionalidad de la causal de conflicto armado interno depende o no de
aspectos subjetivos como el empleo “primordial” de la logística de los grupos armados.
Ello, sin perjuicio de que el reconocimiento de fines “primordiales” no implican per
se el descarte de otras motivaciones y fines que pueden resultar trascendentales de cara
al contexto actual del Estado ecuatoriano.

71. Resulta preocupante el razonamiento contenido en los párrafos 86 y 88 del dictamen.

Esto, en tanto y en cuanto, para la mayoría del Organismo el empleo de operativos
ordinarios por parte de la Fuerza Pública no denota “hostilidades propias de un CANI”.
Lo dicho, puede traducirse en el envío de un mensaje errado; bajo el razonamiento del
dictamen, la configuración de un CANI será mayor, más probable o plausible en tanto
y en cuanto el Estado recurra a medidas extraordinarias. A pesar de ello, el dictamen
en su decisorio establece un mecanismo de transición al régimen ordinario. Lo dicho,
parecería ser también contradictorio.

72. Quienes suscriben, disiente con el contenido desarrollado en la sección 4.2.3. relativa
a “que los hechos constitutivos de la declaratoria no puedan ser superados a través del
régimen constitucional ordinario”. De manera general, se considera que la decisión de
mayoría debió justificar de manera más sólida las razones por la cuales en este control
de constitucionalidad, recurre a un análisis de declaratorias de estados de excepción
del año 2020, cuando en ocasiones anteriores se ha limitado a realizar valoraciones
exclusiva del caso en concreto; de hecho, ni siquiera durante el dictamen 11-24-EE/24,
que evidenció un uso recurrente del Ejecutivo de la figura del Estado de excepción, se
optó por una valoración como la del presente caso o anterior al año 2024.

73. De manera particular, el presente voto plantea interrogantes sobre el análisis realizado
por la mayoría, por cuanto amparado en un enfoque integral de la figura del estado de

84
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excepción de los últimos cinco años, ha pasado por alto, a criterio de los ponentes de
este voto salvado, diferenciar i) las causales empleadas a lo largo de las declaratorias
siendo que la causal de conflicto armado interno fue empleada por primera vez en
el mes de enero de 2024; ii) el tiempo de aplicación de las distintas declaratorias,
sus modificaciones y renovaciones denotando que strictu sensu una renovación no
es similar a una declaratoria de Estado de excepción, pues la renovación por norma
constitucional es posible y se enmarcaría dentro de lo “ordinario” de un mecanismo
excepcional; asignarles un valor idéntico como ocurre en el párrafo 101 parece poco
razonable; iii) el contenido de los dictámenes realizados por este Organismo
siendo que en más de una ocasión esta Magistratura declaró la inconstitucionalidad
de las declaratorias; iv) el contexto de las declaratorias previas siendo que a pesar
del uso recurrente de la figura del estado de excepción, es innegable que la casuística
de cada caso dista entre sí, obedeciendo en ocasiones a índices de criminalidad, crisis
carcelarias y desde hace un año a la alegada configuración de un conflicto armado
interno.

74. La falta de atención del dictamen en las particularidades referidas ut supra minan la
adecuada identificación de un problema estructural; puesto que a partir de un “análisis
integral” se ha omitido valorar las propias diferencias que existen entre los hechos que
se buscan integrar (causales invocadas, tiempos aplicados, decisiones emitidas, zonas
territoriales, contextos, etc.).

75. Por otro lado, el presente voto cuestiona las asunciones realizadas por el dictamen de
mayoría; particularmente de aquellas contenidas en el párrafo 115 relativas que “[…]
no se han adoptado medidas estructurales para enfrentarlos y se ha ordinarizado el
estado de excepción.”. Lo dicho, por cuanto del expediente constitucional del caso in
examine no es posible comprobar que efectivamente el Estado ecuatoriano no haya
puesto sobre la marcha “medidas estructurales”. Desde el punto de vista jurisdiccional
y desde la labor de control constitucional de este Organismo, una conclusión de ese
tipo no cuenta con el sustento suficiente.

76. En otra cuestión, quienes suscriben consideran que el dictamen arriba a una
indeterminación sobre el requisito analizado en la sección 4.2.3. Ello por cuanto el
dictamen, establece “el mecanismo para que se generen e implementen mecanismos
para responder a la violencia y al crimen organizado a través del régimen ordinario,”
sin concluir, a efectos del control constitucional, si la situación descrita por el
Ejecutivo puede o no ser superada a través del régimen constitucional ordinario.

77. Con relación al control material de las medidas dispuestas, el presente voto insiste en
las precisiones realizadas en ocasiones anteriores, particularmente en el voto salvado

85
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al dictamen 11-24-EE/24, por considerar que la decisión no es consecuente con

pronunciamientos previos de esta Corte.

78. Adicionalmente, el presente voto considera adecuado referirse a la valoración hecha

por la decisión de mayoría en el párrafo 14 del dictamen. Dicho párrafo señala, en su
parte pertinente, que “Sin perjuicio de aquello, se evidencia que la intervención de las
Fuerzas Armadas dentro de los CPL se encuentra sustentada en el Decreto Ejecutivo
218, mismo que -al ser un acto normativo ajeno al decreto de estado de excepción- no
es objeto de análisis dentro este dictamen.” En función de aquello, la decisión de
mayoría no cuestionó la presencia militar en el interior de los CPL en tanto se sustenta
en el decreto ejecutivo 218 de 07 de abril de 2018.

79. Al respecto, para quienes suscriben, resultaría contradictorio que el razonamiento del
Organismo excluya del análisis a la medida contenida en el artículo 5 del decreto
ejecutivo 493, señalando en el decisorio 3 que las medidas extraordinarias no aplicarán
al interior de los CPL lo que se traduce en negar la intervención de las Fuerzas
Armadas en el interior de centros carcelarios y sin embargo deje a salvo su
capacidad, conforme el artículo 3.1. del decreto ejecutivo 218 de:

[…] ejecutar operaciones militares para prevenir y erradicar la actividad de grupos

armados organizados en el territorio nacional debidamente coordinadas con las
instituciones competentes, enmarcados en el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, con el fin de garantizar la soberanía
y la integridad territorial del Estado, y en concordancia a lo establecido en el artículo
35 de la Ley de Fabricación, Importación, Exportación, Comercialización y Tenencia de
Armas, Municiones, Explosivos y Accesorios. [énfasis añadido].

80. Esto último, por cuanto el dictamen señala expresamente que el decreto ejecutivo 218
sustenta la intervención de las Fuerzas Armadas dentro de los CPL. Ahora bien, es
prudente señalar que el contenido del decreto ejecutivo 218 no se limita, en su
literalidad, a la intervención militar en centros carcelarios; por el contrario, según la
cita ut supra su alcance sería a todo el territorio nacional. Al no haberse cuestionado
la constitucionalidad del decreto ejecutivo 218, sobre dicho instrumento, se presume
su constitucionalidad.

Cuestiones particulares del mecanismo estructural establecido por la mayoría

81. Por último, el presente voto expondrá preocupaciones relacionadas al “Mecanismo

técnico para superar los problemas estructurales de violencia y crimen organizado,
constitutivos de la declaratoria del estado de excepción a través del régimen
constitucional ordinario.”, (“Mecanismo”) contenido en la sección 7 del dictamen.

86
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82. El presente voto no cuestiona la necesidad que tiene el Estado ecuatoriano de

implementar medidas estructurales para atender diferentes problemáticas sociales que
puedan ocurrir; tanto así que la propia Corte ya ha identificado esta necesidad en casos
previos por ejemplo i) dictamen 4-20-EE/20 párrafos 73-75; ii) dictamen 6-20-
EE/20 decisorio quinto; iii) auto de verificación de cumplimiento de la causa 14-12-
AN/21; iv) dictamen 5-21-EE/21 decisorio cuarto; v) dictamen 7-22-EE/22 decisorio
quinto; vi) dictamen 2-24-EE/24, párrafos 139-140. Quienes suscriben, tampoco
discuten lo preocupante que resulta el uso indiscriminado de figuras excepcionalísimas
como la del Estado de excepción. Sin perjuicio ello, se considera prudente llamar la
atención sobre ciertos aspectos definidos por el dictamen en la sección 7 de la decisión.

83. En ese sentido, se parte por cuestionar la falta de desarrollo sobre las competencias
constitucionales y legales que tiene el Organismo para disponer la implementación de
un mecanismo de esta envergadura. De una lectura del dictamen, para el presente voto,
no se han expresado las razones que denotan la capacidad de la Corte Constitucional
para ordenar un mecanismo de transición como el pretendido. Cabe preguntarse
entonces si la determinación del Mecanismo es un objetivo que rebasa las
competencias de esta Magistratura.

84. De manera complementaria, quienes suscriben encuentran adecuado concientizar

sobre la oportunidad del Mecanismo ordenado; ello por cuanto la realidad político-
administrativa del país requería de esta Corte un pronunciamiento deferente en cuanto
a los términos establecidos para que un importante número de entidades de la
Administración Pública brinde información; en esa línea, no solo que el país se
encuentra próximo a sucesos democráticos relevantes sino que además, desde la misma
perspectiva integral, se presume que la información a proveer por parte de las diversas
entidades requerirá de un contingente humano y temporal de consideración; de ahí que
el término de 20 días al que se refiere el párrafo 195 del dictamen puede resultar
insuficiente.

85. Por otro lado, se cuestionan las asunciones de índole no jurisdiccional que plantea el
dictamen. Así, por ejemplo, se disiente con la categorización hecha en el párrafo 192
relativa a que “[…] ante la falta de capacidad, voluntad política y coordinación de
estas instituciones, esta Corte se ve en la necesidad de adoptar, como medida para
evitar la desnaturalización del estado de excepción,” el Mecanismo [énfasis añadido].
La falta de “voluntad política”, particularmente, es una cuestión sobre la que esta
Magistratura no cuenta con los insumos jurisdiccionales suficientes para su abordaje.

86. También resulta incierto, a criterio de quienes suscriben, el alcance y el rol de esta
Magistratura con relación a esta medida. Esto, en tanto que el párrafo 192 sostiene que

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 Voto salvado
Jueces: Teresa Nuques Martínez,
Carmen Corral Ponce y Enrique Herrería Bonnet

es esta Corte quien “adopta” la creación del Mecanismo, y sin embargo a párrafo
seguido arguye que por la naturaleza jurisdiccional del Organismo su rol “solo puede
ser de articulador y catalizador, no puede participar en la toma de decisiones ni avalar
las resoluciones que se adopten o las herramientas que se creen a partir de la
implementación de este mecanismo.”

87. En relación con las medidas dispuestas a partir del párrafo 195 del dictamen, este voto
cuestiona el alcance del párrafo 111 y específicamente de la nota al pie 56, del
dictamen donde se reconoce que “La Corte Constitucional ha seleccionado varios
casos en los que se ha denunciado presuntos excesos por parte de la fuerza pública en
contextos carcelarios, en el marco de estado de excepción. “Ver casos: 110-24-JH,
170-24-JH y 193-24-JH.”; esto último, en el sentido de que lo citado se relaciona con
las facultades del Organismo de selección y revisión, y por el contrario, el caso in
examine, está relacionado con el control de constitucionalidad que lleva a cabo esta
Magistratura.

88. Ahora bien, con relación a las medidas ordenadas a partir del párrafo 196 del dictamen,
y que se refieren propiamente a la creación del Mecanismo, el presente voto cuestiona
aspectos sobre la conformación de la denominada “comisión interinstitucional”. Así,
por ejemplo, se diseña un marco de incertidumbre sobre la naturaleza jurídica del
cuerpo colegiado que dispone la decisión de mayoría.

89. Específicamente cabe preguntarse si como “comisión”  cuerpo colegiado y al

estar conformado por entidades públicas, su regulación se sujeta o no a las reglas
determinadas en el Código Orgánico Administrativo sobre cuerpos colegiados
(Capítulo II. Órganos colegiados de dirección, artículos 53 y siguientes). Este Código,
por ejemplo, prevé cuestiones tales como: ii) sujeción a la regulación específica y al
Código, ii) conformación en número impar de miembros, iii) limitación de
competencias sujetas al acto de creación; iv) reglas para la atribución de competencias
de los órganos colegiados, v) formas de organización, entre otras. En consecuencia,
para el presente voto aspectos como los señalados necesariamente debieron ser
abordados por la decisión de mayoría, en aras de propender a un “mecanismo”
eficiente precautelando que sus disposiciones no entren en tensión con normativa
preexistente.

90. Finalmente, el presente voto considera pertinente cuestionar la oportunidad del

mecanismo dispuesto, específicamente de la denominada “comisión”, por cuanto
implica, necesariamente, la creación de más institucionalidad estatal; cuestión que
desde la propia descripción del dictamen realizada en los párrafos 189 a 191, parece
no ser la más eficaz.

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 Voto salvado
Jueces: Teresa Nuques Martínez,
Carmen Corral Ponce y Enrique Herrería Bonnet

91. Por las razones expuestas y al amparo de controles previos realizados, se consigna el
presente voto salvado al dictamen 1-25-EE/25. Como ya ha advertido en ocasiones
previas, los disensos presentados no implican, en caso alguno, justificación válida para
que el Estado ecuatoriano no actúe en un irrestricto apego a la normativa nacional e
internacional en materia de derechos humanos y de derecho internacional humanitario.

Teresa Nuques Martínez Carmen Corral Ponce

JUEZA CONSTITUCIONAL JUEZA CONSTITUCIONAL

Enrique Herrería Bonnet

JUEZ CONSTITUCIONAL

Razón: Siento por tal, que el voto salvado de los jueces constitucionales Teresa Nuques
Martínez, Carmen Corral Ponce y Enrique Herrería Bonnet, anunciado en el dictamen de
la causa 1-25-EE, fue presentado en Secretaría General el 28 de febrero de 2025, mediante
correo electrónico a las 15:12; y, ha sido procesado conjuntamente con el dictamen.- Lo
certifico.

Firmado electrónicamente
Paulina Saltos Cisneros
SECRETARIA GENERAL (S)

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