Programa Especializado en Derecho Administrativo y PAS
El procedimiento
administrativo
sancionador - II
Abog. CARILIN LAVADO HERRERA
Especialista en Derecho Administrativo Sancionador
y Derecho Tributario
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General
Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS
(En adelante LPAG)
Ejecución de sanciones administrativas
¿Las sanciones son actos administrativos?
¿Qué es el acto administrativo?
Artículo 1.- Concepto de acto administrativo
1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que,
en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir
efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta.
¿Cuándo el acto administrativo tiene validez?
¿Cuándo es eficaz?
¿Cuál es la diferencia entre ejecutividad,
ejecutoriedad y ejecución forzosa?
• El acto es eficaz, esto es, constitutivo de
situaciones jurídicas.
EJECUTIVIDAD • Presunción de validez, presunción de
legitimidad, presunción de legalidad.
• Es predicable de los actos que impongan una
obligación de dar hacer o no hacer.
EJECUTORIEDAD • Puede originar la ejecución forzosa del acto en
caso de negativa del administrado.
EJECUCIÓN • Realización material (hacer real) la decisión de
la Administración aun en contra de la voluntad
FORZOSA del administrado.
“Si bien todos los actos administrativos con ejecutivos solo algunos
podrán ser ejecutorios”
Consulta Jurídica Nº 017-2015-JUS/DGDOJ «30.6.15»
«6. El carácter ejecutario de los actos administrativos encuentra su fundamento
constitucional a partir de lo previsto en el numeral 1 del artículo 118º de la
Constitución Política del Perú que señala que corresponde al Presidente de la
República “cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás
disposiciones legales”. Asimismo, se encuentra previsto en el artículo 192º de la
Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General (…).»
Artículo 203.-Ejecutoriedad del acto administrativo
Los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo disposición legal
expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo
conforme a ley.
Artículo 204.- Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo
204.2 Cuando el administrado oponga al inicio de la ejecución del acto
administrativo la pérdida de su ejecutoriedad, la cuestión es resuelta de modo
irrecurrible en sede administrativa por la autoridad inmediata superior, de existir,
previo informe legal sobre la materia.
PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo pierde
efectividad y ejecutoriedad
Por suspensión provisional conforme a ley.
Cuando transcurridos dos (2) años de adquirida
firmeza, no ha iniciado los actos para ejecutarlos.
Cuando se cumpla la condición resolutiva a
que estaban sujetos de acuerdo a ley
Salvo norma expresa en
contrario
¿Pérdida de ejecutoriedad es lo mismo que prescripción para
determinar la obligación?
Consulta Jurídica Nº 012-2012-JUS/DNAJ «6.8.12»
«28. (…) En este supuesto, los efectos del acto administrativo decaen y se torna
inejecutables por la autoridad administrativa, convirtiéndose en una sanción para
la autoridad morosa el perder la posibilidad de ejercer la potestad de autotutela y
la competencia para llevarlos a cabo en la vía administrativa. Como no se trata de
una causal de extinción del acto, sino más bien de la pérdida de la ejecutoriedad
administrativa, de persistir la autoridad con la necesidad de ejecutarlo, deberá
plantear su pretensión en sede judicial.
Así, la pérdida de ejecutoriedad genera el mimo efecto que la prescripción de la
sanción, puesto que en ambos casos la obligación no se extingue, sino que existe
un impedimento para ejecutarla.»
La ejecución forzosa como manifestación de principio de
autotutela
“(…) principio de autotutela, según el cual la Administración Publica puede, por sí
misma y sin necesidad de acudir a los órganos jurisdiccionales, resolver las
controversias sostenidas con los particulares (tutela declarativa) y ejecutar dichos
actos en el caso que los obligados a ello no lo hicieran de forma voluntaria (tutela
ejecutiva).” José Antonio Tirado Barrera.
JUSTIFICACIÓN DE LA EJECUCIÓN FORZOSA
La satisfacción
del Interés
Publico con
finalidad de la
Administración.
Fundamentos de la
Ejecución Forzosa
La necesidad de
dotar de
efectividad la
gestión de la
Administración.
Requisitos para la ejecución forzosa
Artículo 205.- Ejecución forzosa
Para proceder a la ejecución forzosa de actos administrativos a través de sus
propios órganos competentes, o de la Policía Nacional del Perú, la autoridad
cumple las siguientes exigencias:
1. Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de
la entidad.
2. Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e íntegro.
3. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la
entidad o provenga de una relación de derecho público sostenida con la entidad.
CASOS PRÁCTICOS
1. ¿Las medidas correctivas a favor del denunciante en
materia de Protección al Consumidor pueden ser
exigibles vía ejecución forzosa?
2. ¿El acto administrativo en forma verbal puede ser
susceptible de ejecución forzosa?
3. ¿Todas las acreencias u obligaciones a favor de la
Entidad pueden ser exigidas vía ejecución forzosa?
La medida correctiva no posee una naturaleza
sancionatoria, dado que le es ajena la finalidad
puramente aflictiva propia de las sanciones
administrativas. Por el contrario, la medida correctiva
impone al administrado la conducta correcta o lo que
es lo mismo, concreta un deber de comportamiento
legal, pero además le requiere coactivamente
restaurar la situación jurídica o física afectada por su
acción u omisión.” Morón Urbina, Juan Carlos.
Requisitos para la ejecución forzosa
4. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo
apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable.
5. Que no se trate de acto administrativo que la Constitución o la ley exijan la intervención
del Poder Judicial para su ejecución.
6. En el caso de procedimientos trilaterales, las resoluciones finales que ordenen medidas
correctivas constituyen títulos de ejecución conforme a lo dispuesto en el artículo 713 inciso
4) del Código Procesal Civil, modificado por la Ley Nº 28494, una vez que el acto quede firme o
se haya agotado la vía administrativa.
En caso de resoluciones finales que ordenen medidas correctivas, la legitimidad para obrar en
los procesos civiles de ejecución corresponde a las partes involucradas.
NOTIFICACIÓN DE INICIO DE LA EJECUCIÓN FORZOSA
Artículo 206.- Notificación de acto de inicio de ejecución
206.1 La decisión que autorice la ejecución administrativa será notificada a su
destinatario antes de iniciarse la misma.
206.2 La autoridad puede notificar el inicio de la ejecución sucesivamente a la
notificación del acto ejecutado, siempre que se facilite al administrado cumplir
espontáneamente la prestación a su cargo.
Decisión de iniciar Notificar decisión Puede notificar el inicio sucesivamente a
EF antes de iniciarse la notif. del acto ejecutado
INTERROGANTE: ¿En materia tributaria es legal notificar la REC y la Orden de
Pago de forma simultánea?
LÍMITES A LA ACTUACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
LA INTERVENCIÓN JUDICIAL PARA LA
EJECUCIÓN FORZOSA DE DETERMINADOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS
LA INTERVENCIÓN JUDICIAL PARA LA EJECUCIÓN FORZOSA DE DETERMINADOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS
Limites a la actuación estatal: Los derechos fundamentales explícitos e
implícitos en nuestra Constitución.
La Constitución ha encomendado al Juez la función de garante de los
derechos fundamentales.
Es por ello, la necesidad de intervención judicial en el caso de ingreso a un
domicilio o la incautación de documentos.
EL JUEZ
Interviene en estos casos (descerraje) no en su función resolutoria de
conflictos intersubjetivos, sino como garante de los derechos
fundamentales.
No es un mero ejecutor de mandatos ajenos.
Realiza un triple control sobre la solicitud de ingreso de ingreso al
domicilio:
Control la apariencia de legalidad del acto administrativo.
Necesidad de la ejecución forzosa.
Control de proporcionalidad en los medios utilizados.
LÍMITES DE LA EJECUCIÓN FORZOSA ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN
LPAG CONSTITUCIÓN POLÍTICA*
207.3 Si fuese Artículo 2°.- Toda persona tiene derecho:
necesario ingresar al (…)
domicilio o a la 9. A la inviolabilidad del domicilio. Nadie
propiedad del puede ingresar en él ni efectuar
afectado, deberá investigaciones o registros sin
seguirse lo previsto por autorización de la persona que lo habita o
el inciso 9) del artículo sin mandato judicial, salvo flagrante
20 de la Constitución delito o muy grave peligro de su
Política del Perú *. perpetración. Las excepciones por
motivos de sanidad o de grave riesgo son
reguladas por la ley.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA*
Artículo 2°.- Toda persona tiene derecho:
(…)
10. Al secreto y a la inviolabilidad de sus comunicaciones y documentos privados.
Las comunicaciones, telecomunicaciones o sus instrumentos sólo pueden ser
abiertos, incautados, interceptados o intervenidos por mandamiento motivado
del juez, con las garantías previstas en la ley. Se guarda secreto de los asuntos
ajenos al hecho que motiva su examen.
Los documentos privados obtenidos con violación de este precepto no tienen
efecto legal.
Los libros, comprobantes y documentos contables y administrativos están sujetos a
inspección o fiscalización de la autoridad competente, de conformidad con la ley.
Las acciones que al respecto se tomen no pueden incluir su sustracción o
incautación, salvo por orden judicial.
MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA Y DEBER DE MOTIVACIÓN
Ejecución
Principio de
Razonabilidad coactiva
MEDIOS DE Ejecución
Multa EJECUCIÓN
coercitiva FORZOSA
subsidiaria
Elegir el medio menos
Compulsión restrictivo de la
sobre las libertad
personas individual
Artículo 208.- Ejecución coactiva
Si la entidad hubiera de procurarse la ejecución de una
obligación de dar, hacer o no hacer, se seguirá el
procedimiento previsto en las leyes de la materia.
MARCO NORMATIVO
LEY N° 26979, LEY DE
DEUDAS EJECUCIÓN COACTIVA
TRIBUTARIAS Y SU REGLAMENTO
MUNICIPALES Y NO
TRIBUTARIAS DE LA
ADMINISTRACIÓN LEGISLACIÓN
PÚBLICA SECTORIAL
REGÍMENES DE COMPLEMENTARIA
EJECUCIÓN COACTIVA
DEUDAS CÓDIGO TRIBUTARIO
TRIBUTARIAS Y Y REGLAMENTO DE
ADUANERAS A EJECUCIÓN COACTIVA
CARGO DE LA SUNAT DE LA SUNAT
¿TODAS LAS ENTIDADES PÚBLICAS EJERCEN POTESTAD COACTIVA?
Consulta Jurídica Nº 018-2015-JUS/DGDOJ369 «30.6.15»
«28. Si bien el contenido del artículo 2º no plantea de manera expresa que el ejercicio de las
acciones coactivas se encuentre sujeto a la existencia de una facultad prevista en ley, es posible
apreciar que la definición de “entidad pública” prevista en dicha disposición delimita el ámbito de
aplicación subjetivo del TUO de la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva, restringiéndolo a
los casos de entidades que “están facultadas por ley a exigir coactivamente”.
29. La definición incluida en el mencionado artículo 2º encuentra correlato en lo previsto en el
artículo 1º del Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado por
Decreto Supremo Nº 069-2003-EF, que textualmente señala lo siguiente:
Artículo 1.- Objeto y Alcance
El presente Reglamento norma la naturaleza, finalidad, funciones, requisitos y el procedimiento de
ejecución coactiva que ejercen entidades de la Administración Pública Nacional, en virtud de las
facultades otorgadas por leyes específicas, y en el marco de lo establecido por la Ley Nº 26979,
Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. »
¿EL EJECUTOR PUEDE DECLARAR INCOBRABLE, UNA DEUDA EN EJECUCIÓN
COACTIVA?
Consulta Jurídica Nº 002-2014-JUS/DGDOJ «17.1.14»
«16. Si bien es cierto el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26979 - Ley del
Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado por el Decreto Supremo Nº 018-2008-
JUS363 y su Reglamento no contienen una disposición que señale cuáles son los
supuestos en los que corresponde declarar la incobrabilidad de una deuda no
tributaria; ello no significa que el ejecutor coactivo no cuente con la facultad de
concluir el procedimiento respectivo, en el caso de que advierta que, pese a sus
esfuerzos, la obligación no tributaria no podrá ser satisfecha.
17. En efecto, (…) podrá determinar si dicha obligación resulta incobrable o no. Ello, con
la finalidad de evitar incurrir en costos innecesarios y congestionar su carga
procedimental.
En línea con el razonamiento anterior, algunas entidades públicas han emitido
directivas o normas internas para regular los supuestos en los que corresponde
declarar el carácter incobrable de las deudas. »
Artículo 209.- Ejecución subsidiaria
Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por
no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del
obligado (terceros):
1. En este caso, la entidad realizará el acto, por sí o a través de las personas
que determine, a costa del obligado.
2. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo
dispuesto en el artículo anterior. (Reglas de la ejecución coactiva).
3. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de
la ejecución, o reservarse a la liquidación definitiva.
Presupuestos de la Ejecución Subsidiaria
• Decisiones administrativas que obligan a ciudadano a realizar una actividad
material y fungible.
• Por ser una obligación fungible, la Administración realizará el acto por sí o a
través de terceros, a costa del obligado.
• EJEMPLOS: Realización de obras, demolición de construcciones, realización
de un inventario (prestaciones fungibles).
ARTÍCULO 210.- MULTA COERCITIVA
210.1 Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, la
entidad puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas,
reiteradas por períodos suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes
supuestos:
a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión sobre la persona del
obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsión, la administración no la estimara
conveniente.
c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
210.2 La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con
tal carácter y compatible con ellas.
INTERROGANTES RESPECTO DE LA MULTA COERCITIVA
• La multa coercitiva, por denominarse “multa”
¿es una sanción?
• ¿La aplicación de multas coercitivas sucesivas
vulnera el principio del non bis in idem?
• Respecto del tercer supuesto para la aplicación
de multas coercitivas: “Actos cuya ejecución
pueda el obligado encargar a otra persona”, ¿es
factible aplicar en su lugar otra forma de
ejecución forzosa?
CARACTERÍSTICAS DE LA MULTA COERCITIVA
• Aplicación del principio de legalidad (la ley determina su forma y
cuantía) y del principio de proporcionalidad.
• Se aplica la multa coercitiva respecto la ejecución de actos
personalísimos.
• Las multas coercitivas no son sanciones, no son manifestación del ius
puniendi del estado, no tienen un carácter represivo.
• Tiene por finalidad remover la resistencia o inactividad del
administrado frente al cumplimiento de un acto administrativo.
IMPOSICIÓN DE MULTA COERCITIVA POR INCUMPLIMIENTO DE MEDIDAS
CORRECTIVAS
Informe Jurídico Nº 010-2014-JUS/DGDOJ «17.10.14»
«24. (…) las medidas correctivas tienen una naturaleza distinta a las sanciones administrativas
que persiguen específicamente la represión administrativa, y para su validez deben cumplir,
como los demás actos administrativos, con las exigencias legales necesarias. Ante, el
incumplimiento de una medida correctiva por parte de los administrados, se acarrea la
imposición automática de una multa coercitiva, que no tienen, nada que ver con las multas-
sanción.
En virtud a su naturaleza las multas coercitivas no son sanciones propiamente dichas y, por
tanto, son compatibles con ellas. Su empleo exige una cobertura legal, dado el carácter
excepcional de este medio de ejecución forzada, puesto que impone nuevas cargas para el
particular afectado (…)
30. En suma, la multa coercitiva y la sanción administrativa son dos figuras jurídicas que
responden a naturalezas diferentes, pero que tienen en común que ambos son manifestaciones
de la potestad, conferida a una autoridad administrativa.»
La multa coercitiva debe estar destinada
a la ejecución de un acto administrativo.
NO ES VÁLIDO su empleo para obligar al
administrado a efectuar una declaración,
presentar testimonios o aportar pruebas
o entregar documentos en el marco de
un procedimiento. Recordamos que la
carga de la prueba se rige por el
principio de
impulso de oficio, salvo casos
establecidos por Ley.
Artículo 211.- Compulsión sobre las personas
Los actos administrativos que impongan una obligación
personalísima de no hacer o soportar, podrán ser ejecutados por
compulsión sobre las personas en los casos en que la ley
expresamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a
su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución
Política.
Si los actos fueran de cumplimiento personal, y no fueran
ejecutados, darán lugar al pago de los daños y perjuicios que se
produjeran, los que se deberán regular judicialmente.
CARACTERÍSTICAS DE LA COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS
La ley debe expresamente autorizarla (ley formal).
Se busca ejecutar obligaciones personalísimas (obligaciones de no hacer o
soportar).
Su aplicación es la ultima ratio después de verificar la viabilidad de los otro
medios de ejecución forzosa – deber de motivación.
Necesariamente previo acto formal y personal de intimidación para el debido
cumplimiento del acto. Ej. Intimidación para la disolución de manifestaciones
ilegales por medio de toques de corneta o similares.
Se aplica dentro del respeto debido a su dignidad y a los derechos
fundamentales..
Impedimento de avanzar en un determinado camino.
Impedir la entrada en un lugar.
Hasta comportar el desplazamiento físico de una persona.
Reacción frente a la violencia del que se niega a acatar una orden o actúa el mismo con
violencia frente a los agentes de la Administración.
Inmovilización para privarla momentáneamente de libertad.
Someter a la persona a sufrir determinadas medidas físicas sobre su cuerpo (operaciones,
vacunaciones obligatorias).
Agresión física, incluso en sus formas más violentas con armas de fuego, cuando se trata
de medidas extremas de policía.
Medidas provisionales en el procedimiento
administrativo sancionador
Artículo 256.- Medidas de carácter provisional
256.1 La autoridad que tramita el procedimiento puede disponer, en cualquier
momento, la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia
de la resolución final que pudiera recaer, con sujeción a lo previsto por el artículo
157.
256.2 Las medidas que se adopten deberán ajustarse a la intensidad,
proporcionalidad y necesidad de los objetivos que se pretende garantizar en cada
supuesto concreto.
256.3 No se puede dictar medidas de carácter provisional que puedan causar
perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen
violación de sus derechos.
256.4 Las medidas de carácter provisional no pueden extenderse más allá de lo que
resulte indispensable para cumplir los objetivos cautelares concurrentes en el caso
concreto.
256.5 Durante la tramitación, la autoridad competente que hubiese ordenado las
medidas de carácter provisional las revoca, de oficio o a instancia de parte, cuando
compruebe que ya no son indispensables para cumplir los objetivos cautelares
concurrentes en el caso concreto.
256.6 Cuando la autoridad constate, de oficio o a instancia de parte, que se ha
producido un cambio de la situación que tuvo en cuenta al tomar la decisión
provisional, esta debe ser cambiada, modificando las medidas provisionales
acordadas o sustituyéndolas por otras, según requiera la nueva medida.
256.7 El cumplimiento o ejecución de las medidas de carácter provisional que en su
caso se adopten, se compensan, en cuanto sea posible, con la sanción impuesta.
256.8 Las medidas de carácter provisional se extinguen por las siguientes causas:
1. Por la resolución que pone fin al procedimiento en que se hubiesen ordenado. La
autoridad competente para resolver el recurso administrativo de que se trate
puede, motivadamente, mantener las medidas acordadas o adoptar otras hasta
que dicte el acto de resolución del recurso.
2. Por la caducidad del procedimiento sancionador.
Efectos de la impugnación de la resolución
sancionadora
Aprueban el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26979, Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva
Decreto Supremo Nº 018-2008-JUS
Artículo 9.- Exigibilidad de la Obligación.
9.1 Se considera Obligación exigible coactivamente a la establecida mediante acto
administrativo emitido conforme a ley, debidamente notificado y que no haya sido
objeto de recurso impugnatorio alguno en la vía administrativa, dentro de los
plazos de ley o en el que hubiere recaído resolución firme confirmando la
Obligación. También serán exigibles en el mismo Procedimiento las costas y gastos
en que la Entidad hubiere incurrido durante la tramitación de dicho Procedimiento.
PAS en materia de consumo y competencia,
telecomunicaciones, contratos públicos,
municipalidades
¡Muchas gracias por su atención!
