REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022).

Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Expediente: 15001-23-31-000-2001-01776-01 (58.643)
Demandante: FLOR ÁNGELA CERQUERA ESCOBAR
Demandado: NACIÓN – INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVIAS)
Y MINISTERIO DE TRANSPORTE
Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA

Síntesis del caso: el objeto de la controversia planteada consiste en la discusión sobre la legalidad
de la resolución no. 003634 de 29 de junio de 2001 proferida por el Instituto Nacional de Vías
(INVIAS), por cuanto se declaró desierto el concurso SCV-002-2001 por el hecho de que los términos
de referencia se aclararon y la totalidad de los oferentes no conocieron tal determinación, situación
que a juicio de la entidad no permitía una selección objetiva.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra

la sentencia de 31 de agosto de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de
Boyacá - Sala Cuarta de Decisión que declaró no probadas las excepciones
propuestas, declaró la nulidad de la resolución demandada y condenó al INVIAS
(fls. 380 a 396 vlto. cdno. ppal.), en los siguientes términos:

“PRIMERO.-. DECLARAR NO PROBADA las (sic) excepción de

INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD DE LAS PRETENSIONES,
propuesta por la parte demandada, de conformidad con las razones
expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO.-. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 003634 de

29 de junio de 2001, expedida por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS,
por las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO: ORDENAR al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS

que a título de indemnización cancele a la señora FLOR ÁNGELA
CERQUERA la suma de VEINTE MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA
MIL CIENTO DIECINUEVE PESOS CON SESENTA Y TRES CENTAVOS
(20`240.119,63).

CUARTO: ORDENAR al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS, dar

cumplimiento a ésta (sic) sentencia en los términos previstos en el artículo
176 del C.C.A. y reconocerá intereses en la forma prevista en el artículo
177 ibídem (sic), adicionado por el artículo 60 de la ley 446 de 1998,
atendiendo para ello lo dispuesto en la sentencia C-188 de 1999 proferida
por la Corte Constitucional.
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Expediente no. 15001-23-31-000-2001-01776-01 (58.643)
Actor: Flor Ángela Cerquera Escobar
Nulidad y Restablecimiento del derecho
Apelación de sentencia

QUINTO. Sin costas en esta instancia de acuerdo a lo expuesto en las

consideraciones anteriores.

SEXTO.- En firme esta providencia, archívese el expediente y déjense las

constancias y anotaciones de rigor.” (fl. 396 ibidem – negrillas y
mayúsculas fijas del texto original).

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

Mediante escrito radicado el 9 de agosto de 2001 en la Dirección Seccional de la

Administración de Justicia de Tunja la señora Flor Ángela Cerquera Escobar,
actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (fls. 103 a 125 cdno. no.
1) con las siguientes súplicas:

“6. (sic) Que se declare nula la Resolución No. 003634 de 29 de junio de

2001, expedida por el Director del Instituto Nacional de Vías, por medio
de la cual declaró desiertos los grupos 01, 02, 03, 04 y 05 de la
administración del mantenimiento vial en la Regional de Boyacá, del
concurso No. SCV-002-2001; según lo consignado en el capítulo de
hechos.

7. (sic) Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la

Nación – Instituto Nacional de Vías, a cancelar a mi poderdante la suma
de CIENTO VEINTITRÉS MILLONES CIENTO NOVENTA Y CUATRO
MIL DOSCIENTOS VEINTITRÉS PESOS ($123.194.223) o lo que resulte
probado en el proceso según dictamen pericial; correspondiente al valor
dejado de percibir por mi mandante como utilidad, si el contrato se le
hubiera adjudicado, y efectivamente celebrado y ejecutado.

8. (sic) Que las sumas reconocidas a favor de mi poderdante, sean

actualizadas teniendo en cuenta la variación del índice de precios al
consumidor en el país, entre el 29 de junio de 2001 fecha de expedición
de la resolución demandada de nulidad y la fecha de ejecución del fallo
de primera instancia según el caso.

9. (sic) Que se ordene dar cumplimiento al fallo en los términos y

condiciones de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.

10. (sic) Que se condene en costas a la parte demandada.” (fls. 108 y 109
cdno. no. 1).
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Expediente no. 15001-23-31-000-2001-01776-01 (58.643)
Actor: Flor Ángela Cerquera Escobar
Nulidad y Restablecimiento del derecho
Apelación de sentencia

2. Hechos

Como fundamento fáctico la parte demandante expuso en el escrito contentivo de

la demanda, en síntesis, lo siguiente:

1) El 21 de marzo de 2001 el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) mediante la

Resolución no. 001246 dio apertura a un proceso de contratación a través del
concurso SCV-002-2001 cuyo objeto consistía en la administración del
mantenimiento vial de la red de carretera nacional, incluidas las vías a cargo de la
regional de Boyacá, grupos 01, 02, 03, 04 y 05.

2) Al proceso de contratación concurrieron, además de la ingeniera Flor Ángela

Cerquera, entre otros ingenieros, Norka Delia Piratova, José Rodrigo Alarcón,
Alberto Rincón Guzmán y Juan Antonio Galindo.

3) El 14 de mayo de 2001 la ingeniera Flora Ángela Cerquera fue declarada

admisible para el grupo no. 03.

4) El 23 de mayo de 2001 la Procuraduría General de la Nación presentó

observaciones al proceso de evaluación de las propuestas presentadas en cuanto
tenía que ver con la acreditación de la vecindad del personal propuesto, por lo cual
el INVIAS repitió el proceso de evaluación de las ofertas, resultado con el que
declaró admisible la propuesta de la ingeniera Flor Ángela Cerquera.

5) Cumplido el proceso de evaluación de las propuestas la ingeniera Cerquera

ocupó el primer lugar de elegibilidad para el grupo 03; sin embargo, el 29 de junio
de 2001 el INVIAS mediante la Resolución no. 003634 declaró desierto el concurso,
por el hecho de que los proponentes del segundo y tercer orden de elegibilidad para
el grupo 3 ofrecieron al mismo profesional para ocupar el cargo de ingeniero
residente, aspecto que había sido aclarado y como la proponente en el primer orden,
esto es, la ingeniera Cerquera, manifestó no conocer esa aclaración, el INVIAS no
podía garantizar la selección objetiva del proceso.
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Actor: Flor Ángela Cerquera Escobar
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3. Fundamento de la demanda

En el texto de la demanda la actora presentó como fundamentos de derecho y

concepto de violación, en resumen, lo siguiente:

1) La Resolución no. 003634 de 29 de junio de 2001 proferida por el Instituto

Nacional de Vías (INVIAS) fue expedida con desconocimiento de lo dispuesto en el
artículo 29 de la Ley 80 de 1993, pues, la aclaración realizada sobre el evento en el
que uno o más oferentes presentaran al mismo profesional en el cargo de residente
o ingeniero auxiliar no generaba dudas sobre la propuesta de la ingeniera Cerquera
que estaba en el primer orden de elegibilidad, y los oferentes que ocupaban el
segundo y tercer orden presentaban al mismo profesional.

2) La decisión del INVIAS en modo alguno fundamentó por qué tal situación le
impedía adoptar una selección objetiva, situación por conlleva necesariamente a
que la decisión fuera adoptada sin sustento alguno.

3) En ese sentido el INVIAS, por el hecho de proferir la resolución acusada de

nulidad, infringió lo dispuesto expresamente en el artículo 29 de la Ley 80 de 1993
porque no justificó ni fundamentó cómo la situación no le permitía seleccionar
objetivamente al contratista.

4. Posición de la parte demanda

El Instituto Nacional de Vías (INVIAS) a través escrito radicado el 21 de marzo de

2003 contestó la demanda con oposición a las pretensiones, formuló excepciones y
solicitó que aquellas fueran negadas (fls. 155 a 177 cdno. no. 1), en los siguientes
argumentos:

1) La demandante no fue adjudicataria del proceso, pues, si bien ocupó el primer

orden de elegibilidad, el INVIAS no podía mantener la inmutabilidad de un proceso
y continuar con su adjudicación advertidos los motivos y causas que le impedían la
selección objetiva.

2) Contrario a lo señalado por la actora, el INVIAS actúo con celeridad y eficacia, y

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Actor: Flor Ángela Cerquera Escobar
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en el marco de responsabilidad, advertido el yerro cometido, tomó las decisiones

correspondientes, lo cual acredita que la decisión de declarar desierto el proceso
está soportada en la ley y en los postulados que gobiernan una conducta ajustada
a la ética y a la justicia.

3) Propuso como excepciones las siguientes:

a) “Inconstitucionalidad e ilegalidad de las pretensiones”, ya que el INVIAS desplegó

una conducta conforme a los principios que rigen la función administrativa, tales
como la igualdad e imparcialidad, con apego al ordenamiento jurídico.

b) “Innominada”, en virtud de la cual el juez procede a declarar las excepciones que

de oficio encuentre probadas.

5. La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Boyacá - Sala Cuarta de Decisión en providencia de

31 de agosto de 2016 (fls. 380 a 396 vlto. cdno. ppal) declaró no probadas las
excepciones propuestas, declaró la nulidad de la Resolución 003634 de 29 de junio
de 2001 y ordenó al INVIAS pagar a la actora la indemnización en el monto de
$20`240.119,63, con base en el siguiente razonamiento:

1) Los términos de referencia eran claros y completos, por lo que no había lugar a
que el INVIAS declarara desierto el concurso con el argumento de que los
proponentes que ocuparon el primer lugar de elegibilidad propusieran al mismo
profesional para ocupar el cargo de ingeniero residente.

2) Los profesionales indicados en la propuesta no incidían en la valoración o

calificación del proceso, por el contrario, era precisamente al momento de la
adjudicación que podía convertirse en un problema el hecho de que las propuestas
para grupos diferentes presentaran a los mismos profesionales, evento en el cual
serían asignados en el orden de la regional o grupo que hubiese obtenido el mayor
puntaje.
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3) Adicionalmente, el INVIAS omitió por completo incluir las razones o fundamento

de la decisión en la resolución demandada según lo dispuesto en el numeral 18 del
artículo 25 de la Ley 80 de 1993, máxime si se tiene en cuenta que el fundamento
expuesto en el acto administrativo da cuenta acerca de la existencia de elementos
objetivos para seleccionar a sus contratistas, incluso señaló los puntajes y puestos
de elegibilidad en los que fueron evaluados los diferentes oferentes.

4) Según las conclusiones arrojadas por el dictamen financiero practicado, la utilidad

al final de la ejecución del contrato ascendía a la suma de $10´096.284, que
actualizada corresponde a $20`240.119,63, valor que quedó como condena en favor
de la actora por cuenta de la nulidad de la resolución que declaró desierto el proceso
de selección.

7. El recurso de apelación

La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera

instancia (fls. 399 a 403 cdno. ppal.) el cual fue concedido por el a quo mediante
auto de 12 de diciembre de 2016 (fls. 415 y 416 vlto. ibidem), impugnación que fue
sustentada en los siguientes términos:

1) Contrario a lo manifestado por el tribunal, a través del oficio no. 009666 suscrito
por el Secretario General Técnico del INVIAS se aclaró el numeral 4.3.3 de los
términos de referencia, pero, sin la verificación o constancia del recibo de aquel por
la totalidad de los oferentes resultaba imposible efectuar la adjudicación del contrato
objetivamente.

2) En el presente asunto, los oferentes que ocuparon el primer orden de elegibilidad

para los grupos 2 y 3 presentaron al mismo profesional para ocupar el cargo de
ingeniero residente, situación que a la luz de la aclaración realizada a los términos
de referencia mediante el oficio no. 009666 no podía adjudicarse el contrato a la
ingeniera Flor Ángela Cerquera en el primer orden de elegibilidad para el grupo 3.

3) En el proceso se acreditó plenamente la justificación de la decisión de declarar

desierto el concurso de conformidad con los términos de referencia del mismo.
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8. Actuación surtida en segunda instancia

1) Por auto de 26 de mayo de 2017 (fl. 428 cdno. ppal.) se admitió el recurso de
apelación y, posteriormente, el 18 de agosto de 2017 (fl. 429 ibidem) se ordenó
correr traslado a las partes para alegar de conclusión por el término de 10 días, y
vencido este, por el mismo lapso, correr traslado al Ministerio Público para emitir el
respectivo concepto.

2) En dicho término las partes y el Ministerio Público guardaron silencio (fl. 430 cdno.
ppal.).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad
que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a
consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de
la decisión, 2) análisis de la impugnación, 3) conclusiones, y 4) la condena en
costas.

1. Objeto de la controversia y anuncio de la decisión

El objeto de la controversia planteada consiste en establecer la legalidad de la

Resolución no. 003634 de 29 de junio de 2001 proferida por el Instituto Nacional de
Vías (INVIAS) que declaró desierto el concurso SCV-002-2001 por el hecho de que
los términos de referencia se aclararon y la totalidad de los oferentes no conocieron
tal determinación, situación que, a juicio de la entidad, no permitía una selección
objetiva.

La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá declaró no

probadas las excepciones propuestas, declaró la nulidad de la resolución no.
003634 de 29 de junio de 2001 y condenó al INVIAS a la indemnización de perjuicios
por la utilidad esperada actualizada.

En el presente asunto la parte demandada interpuso recurso de apelación en contra

de la sentencia de primera instancia sobre la base de insistir que la decisión de
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declarar desierto el concurso SCV-002-2001 era la correcta, por cuanto la aclaración

de los términos de referencia que resolvía la problemática sobre la posibilidad de
que dos o más proponentes presentaran los mismos profesionales no fue conocida
por todos los oferentes, lo cual impedía la selección objetiva del contratista.

La decisión del a quo de declarar la nulidad de la Resolución no. 003634 de 29 de

junio de 2001 proferida por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) no fue acertada,
toda vez que el acto administrativo en comento, contentivo de la decisión de declarar
desierto el concurso SCV-002-2001 fue debidamente fundamentado en la forma
expresa y detallada que impone el legislador, por lo que la Sala revocará la decisión
de declarar la nulidad del mismo por falta de motivación y en su lugar, denegará las
pretensiones de la demanda.

2. Análisis de la impugnación

En esa directriz, estudiadas las pruebas allegadas en el proceso se tiene acreditado

lo siguiente:

1) El Instituto Nacional de Vías (INVIAS) puso en conocimiento para consulta y venta

de los interesados los términos de referencia para el Concurso no. SCV-002-2001
del 4 al 16 de abril de 2001, el cual tenía por objeto “la contratación de la
Administración del Mantenimiento Vial para cada uno de los grupos de carreteras”
a cargo de la regional de Boyacá, grupos 01, 02, 03, 04 y 05 (cdno. no. 4).

2) El 6 de junio de 2001 el INVIAS presentó el informe de evaluación preliminar de

las propuestas presentadas, entre ellas las de la ingeniera Flor Ángela Cerquera
Escobar se consideró admisible (fls. 2 a 7 cdno. anexo no. 2).

3) El 29 de junio de 2001, el INVIAS mediante la Resolución no. 003634 dio

respuesta a las observaciones realizadas sobre la evaluación preliminar y, una vez
determinadas las propuestas admisibles, en cumplimiento del numeral 4.3.2 de los
términos de referencia procedió a la apertura del sobre número 2 de las propuestas,
y en cuanto se refiere al grupo no. 3 la ingeniera Cerquera obtuvo 1.000 puntos, lo
cual la ubicó en el primer orden de elegibilidad; sin embargo, en la resolución se
agregaron estas consideraciones:
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“Que los proponentes ubicados en el primer lugar del orden de elegibilidad

de los Grupos Nos 2 y 3 ofrecieron al mismo profesional para ocupar el
cargo de Ingeniero Residente.

Que con fecha 1 de abril de 2001 fue emitido el oficio No. 009666, suscrito
por el Secretario General Técnico de INVIAS, por medio del cual se aclaró
el Numeral 4.3. de los Términos de Referencia, disponiendo que `… en el
evento que diferentes proponentes ofrezcan a un mismo profesional o
profesionales para los cargos de ingeniero residente y/o ingeniero auxiliar
para varios grupos, y dichos proponentes se encuentren en el primer lugar
de elegibilidad, el Instituto sólo (sic) adjudicará el contrato al proponente
que en el orden ascendente de las regiones y grupos, según el Anexo No.
1, se ubique primero en el orden de las regiones y grupos´.

Que la proponente Flor Ángela Cerquera manifestó no tener

conocimiento del oficio No. 009666 ni de la aclaración en él
contenida, y que el Instituto no posee documento alguno que
compruebe su recibo por parte de los oferentes de la Regional
Boyacá.

Que este hecho impide la selección objetiva del contratista que se

pretende escoger, en consecuencia, de conformidad con lo previsto
en la Ley 80 de 1993, Artículo 25, Numeral 18, y Artículo 30, Numeral
9, inciso tercero, procede la declaratoria de desierta.

Que en mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO 1º. Declarar DESIERTOS los GRUPOS 01, 02, 03, 04 Y 05

de la ADMINISTRACIÓN DEL MANTENIMIENTO VIAL EN LA
REGIONAL BOYACÁ, Concurso No. SCV-002-2001 (…)”. (resalta la
Sala).

4) El 14 de febrero de 2014 la perito financiera designada por el a quo determinó lo

siguiente acerca de la utilidad dejada de percibir por la demandante:

“De acuerdo a los términos de referencia: se denomina contrato de

Administración de Mantenimiento Vial, el que se celebra para encargar la
administración permanente, durante un tiempo determinado de un sector
o sectores de carretera, la cual se desarrollará mediante la ejecución de
acciones tendientes a lograr el mejoramiento y una efectiva y oportuna
conservación de la red vial nacional. (…).

De acuerdo a la información consignada en la propuesta y a los datos

reclamados en la demanda, el VALOR TOTAL OFERTADO EN LA
PROPUESTA PARA EL MES DE JUNIO DE 2001 fue de $410.647.410,
de acuerdo a las reclamaciones de la demanda, consideran que la utilidad
del contrato es de un 30% del valor total del contrato. Sin embargo, en
realidad para los contratos de consultoría como es el de esta convocatoria
de ”Administración de Mantenimiento Vial” la utilidad se calcula como un
porcentaje de los gastos de honorarios, cifra que se debe calcular
partiendo del cálculo del FACTOR MULTIPLICADOR.
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Para poder llegar a definir un valor de utilidad, con lo que contamos de

esa fecha (junio de 2001), con certeza es con el valor total de la propuesta
y su discriminación por año, no obstante al mostrar los gastos generales
de la propuesta no se detalla la distribución de los recursos en cada rubo.”
(fls. 308 y 309 cdno. no. 1).

5) A partir de lo acreditado en el expediente procede la Sala a resolver el problema

jurídico planteado con el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la
parte demandada, en el sentido de determinar si el hecho de que los oferentes no
conocieran una aclaración sobre los profesionales repetidos en las propuestas que
se ubicaran en los primeros órdenes de elegibilidad en diferentes grupos a
adjudicar, impedía la selección objetiva de tales proponentes y en consecuencia, el
acto administrativo mediante el cual se declaró desierta la licitación es nulo o no.

6) El numeral 18 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 establece que la “declaratoria

de desierta de la licitación o concurso únicamente procederá por motivos o causas
que impidan la escogencia objetiva y se declarará en acto administrativo en el que
se señalarán en forma expresa y detallada las razones que han conducido a esa
decisión”.

A su turno, numeral 4.5 de los términos de referencia del Concurso no. SCV-002-
2001 en relación con la declaratoria de desierto del concurso dispusieron:

“4.5 DECLARATORIA DE DESIERTA DEL CONCURSO

Durante el término previsto para la adjudicación del contrato, el Instituto

podrá declarar desierto, cuando existan motivos o causas que impidan la
escogencia objetiva de la propuesta más favorable.” (fl. 24 cdno. anexo
no. 5 – mayúsculas y negrillas sostenidas del original).

7) Sobre ese punto, en cuanto a la facultad para declarar desiertos los procesos de
selección de contratistas, esta Corporación ha precisamente lo siguiente:

“Dentro de esa nueva concepción, desde la exposición de motivos del

proyecto ley que se convertiría en la Ley 80 de 1993 se precisó que “la
declaratoria de desierta de la licitación o concurso únicamente
proceder[ía] por motivos o causales constitutivos de impedimentos para
la escogencia objetiva” y que en ese evento la administración tenía “el
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deber ineludible de sustentar en forma precisa y detallada las razones o

móviles determinantes de la decisión adoptada en ese sentido”1.

Lo anterior quedó reflejado en la Ley 80 de 1993 en los numerales 7 del

artículo 242 y el 18 del artículo 253. Con base en esas normas, la
jurisprudencia de esta Corporación ha concluido que i) el acto
administrativo que contenga la declaración de desierta de una licitación
debe estar motivado, en todos los casos, de una manera precisa y
detallada, y ii) que la motivación del acto debe fundarse únicamente en
motivos o causas que impidan la escogencia objetiva.

La Sección ha señalado que siempre que la administración declare

desierto un proceso de selección por la imposibilidad de escoger
objetivamente, deberá observar los principios de la función
administrativa (artículo 209 Superior), los principios de la Ley 80 de
1993, además del cumplimiento de las reglas de interpretación de la
contratación, los principios generales del derecho y específicamente
los del derecho administrativo. En la misma línea, esta Corporación
ha precisado que la causal en la que se apoya la declaratoria de
desierta debe estar prevista en el pliego de condiciones, en el
entendido de que se impone cuando ningún proponente cumple con
los criterios de favorabilidad señalados en él. Esos criterios deben
obedecer a los necesarios para comparar las propuestas, siempre y
cuando sean posibles de cumplir, no induzcan a error a los
proponentes y no incorporen reglas que dependan de la exclusiva
voluntad de la entidad contratante.

En ese orden, la administración no está facultada para declarar

desierta una selección contractual con el objeto de salvar o
enmendar un error cometido por ella en la planeación del
procedimiento de selección del contratista. Por el contrario, “[l]a
regla de la adjudicación compulsoria4 obliga a la administración
pública siempre a escoger el contratista que haya presentado la
propuesta más favorable.”5 (resalta la Sala).

8) En ese contexto, según lo preceptuado en los apartes normativos y referentes

jurisprudenciales a los que se ha hecho referencia, la Sala encuentra que en la

1 Cita original del extracto: “Exposición de motivos del proyecto de Ley 149 de 1992 (Gaceta del
Congreso no 75 del 23 de septiembre de 1992), que se convertiría en la Ley 80 de 1993. Visto en:
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7148. Consultada el 7 de marzo de
2016.”
2 Cita original del extracto: “Dicho artículo prescribe: “DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA. En

virtud de este principio: // (…) 7. Los actos administrativos que se expidan en la actividad contractual
o con ocasión de ella, salvo los de mero trámite, se motivarán en forma detallada y precisa e
igualmente lo serán los informes de evaluación, el acto de adjudicación y la declaratoria de desierto
del proceso de escogencia””.
3 Cita original del extracto: “Esa norma señala: “DEL PRINCIPIO DE ECONOMÍA. En virtud de este

principio: // (…) 18. La declaratoria de desierta de la licitación o concurso únicamente procederá por
motivos o causas que impidan la escogencia objetiva y se declarará en acto administrativo en el que
se señalarán en forma expresa y detallada las razones que han conducido a esa decisión””.
4 Cita original del extracto: “El numeral 7 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 señala: “7o. Los actos

administrativos que se expidan en la actividad contractual o con ocasión de ella, salvo los de mero
trámite, se motivarán en forma detallada y precisa e igualmente lo serán los informes de evaluación,
el acto de adjudicación y la declaratoria de desierto del proceso de escogencia.””
5 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de diciembre de 2004, expediente 15.235,

con ponencia del Dr. Ricardo Hoyos Duque.

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Actor: Flor Ángela Cerquera Escobar
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Apelación de sentencia

Resolución número 003634 de 29 de junio de 2001 proferida por el Instituto Nacional

de Vías (INVIAS) no existe contradicción o desconocimiento de lo establecido
expresamente en la normatividad que regía la materia al momento de su expedición,
pues, es claro lo siguiente:

a) En los términos de referencia del concurso no. SCV-002-2001 el INVIAS

especificó que era procedente declarar desierto el concurso siempre que “existan
motivos o causas que impidan la escogencia objetiva de la propuesta más favorable”
(fl. 24 cdno. anexos no. 5).

b) El numeral 18 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 exige que el acto administrativo

mediante el cual se declarara desierto un concurso debe señalar “en forma expresa
y detallada las razones que han conducido a esa decisión”.

9) En este punto del debate es preciso señalar que el INVIAS en la Resolución no.
003634 de 29 de junio de 2001, en el acápite de consideraciones, consignó la
justificación a la decisión de declaratoria de desierto del concurso no. SCV-002-
2001, en el siguiente sentido:

“Que los proponentes ubicados en el primer lugar del orden de

elegibilidad de los Grupos Nos 2 y 3 ofrecieron al mismo profesional
para ocupar el cargo de Ingeniero Residente.

Que con fecha 1 de abril de 2001 fue emitido el oficio No. 009666,
suscrito por el Secretario General Técnico de INVIAS, por medio del
cual se aclaró el Numeral 4.3. de los Términos de Referencia,
disponiendo que `… en el evento que diferentes proponentes
ofrezcan a un mismo profesional o profesionales para los cargos de
ingeniero residente y/o ingeniero auxiliar para varios grupos, y
dichos proponentes se encuentren en el primer lugar de elegibilidad,
el Instituto sólo (sic) adjudicará el contrato al proponente que en el
orden ascendente de las regiones y grupos, según el Anexo No. 1,
se ubique primero en el orden de las regiones y grupos´.

Que la proponente Flor Ángela Cerquera manifestó no tener

conocimiento del oficio No. 009666 ni de la aclaración en él
contenida, y que el Instituto no posee documento alguno que
compruebe su recibo por parte de los oferentes de la Regional
Boyacá.

Que este hecho impide la selección objetiva del contratista que se

pretende escoger, en consecuencia, de conformidad con lo previsto en la
Ley 80 de 1993, Artículo 25, Numeral 18, y Artículo 30, Numeral 9, inciso
tercero, procede la declaratoria de desierta (…).” (negrillas adicionales).
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Expediente no. 15001-23-31-000-2001-01776-01 (58.643)
Actor: Flor Ángela Cerquera Escobar
Nulidad y Restablecimiento del derecho
Apelación de sentencia

10) Al respecto, debe advertirse que el cambio en los términos de referencia que
generó la imposibilidad de selección objetiva consistió en lo siguiente:

Original Oficio no. 009666

“(…) en el evento que un oferente “(…) en el evento que diferentes
individualmente ó (sic) como miembro de proponentes ofrezcan a un mismo
un consorcio ó (sic) unión temporal, se profesional o profesionales para los cargos
encuentre calificado en el primer orden de de ingeniero residente y/o auxiliar para
elegibilidad de más de un proceso de varios grupos, y dichos proponentes se
Administración de Mantenimiento Vial, sólo encuentren en el primer lugar del orden de
(sic) le adjudicará los respectivos contratos elegibilidad, el Instituto solo adjudicará el
si en el orden ascendente de las regiones y contrato al proponente que en el orden
grupos, según el Anexo No. 1, ofrece ascendente de las regiones y grupos,
diferentes profesionales para ejecutar el según el Anexo No. 1, se ubique primero en
contrato” el orden de las regiones y grupos”.

Así entonces, de la aclaración de los términos de referencia en comento se extrae

la metodología a implementar para la adjudicación de caso en el que los
proponentes ubicados en el primer lugar de elegibilidad presentaran a un mismo
profesional para el cargo de ingeniero residente y/o auxiliar.

La justificación realizada por el INVIAS señala que mediante el oficio no. 009666 se
aclaró el numeral 4.3.3 de los términos de referencia del concurso no. SCV-002-
2001, y que sin tener soporte del conocimiento del mismo por parte de los oferentes
del concurso no era posible realizar una selección objetiva.

En ese sentido, para la Sala es claro que el INVIAS fundamentó su decisión de la

forma expresa y detallada que impone el legislador, pues, indicó que sin la
constancia de que la totalidad de los oferentes conocieran el contenido del oficio
mediante el cual se aclararon los términos de referencia no era posible la selección
objetiva, y especificó puntual y debidamente que era precisamente por ese hecho
que era imposible la adjudicación del contrato en términos y condiciones de
selección objetiva.

En ese sentido, la decisión del tribunal de primera instancia que declaró la nulidad
de la resolución no. 003634 de 29 de junio de 2001 proferida por el Instituto Nacional
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Expediente no. 15001-23-31-000-2001-01776-01 (58.643)
Actor: Flor Ángela Cerquera Escobar
Nulidad y Restablecimiento del derecho
Apelación de sentencia

de Vías (INVIAS) no fue acertada, por lo que debe ser revocada para en su lugar
denegar las pretensiones de la demanda.

3. Condena en costas

Por último, no habrá de condenarse en costas a la actora porque no está probada

en la actuación una conducta temeraria, situación cualificada exigida por la
regulación procesal contenida al respecto en el artículo 55 de la ley 446 de 1998
para tal decisión.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-,
administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la
ley,

FALLA

1º) Revócase la decisión de la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo

de Boyacá del 31 de agosto de 2016 y, en su lugar, se dispone lo siguiente:

“PRIMERO: Deniéganse las pretensiones de la demanda.”

2º) Abstiénese de condenar en costas.

3º) Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría Devuélvase el expediente al

Tribunal de origen con las correspondientes constancias.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Presidente de la Subsección
(firmado electrónicamente)

FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado Ponente Magistrado
(firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente)
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Actor: Flor Ángela Cerquera Escobar
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Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados

integrantes de la Sala de decisión en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza
la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo
2 del Decreto Legislativo 806 de 2020.