CAPÍTULO XI

El sector público
María José Moral

1. ORIENTACIÓN GENERAL
En las economías desarrolladas, el sector público representa un peso muy rele-
vante cuantitativamente. Así, debido a la situación de emergencia creada en 2020 por
la pandemia, el gasto público en la Unión Europea (27 países) ha alcanzado el 53,1 %
del PIB; si bien en 2019 se situó en el 46,5 %. Pero también es relevante la actuación del
Estado a través del gasto público porque incorpora inversión pública que estimula el
crecimiento del sector privado. Este gasto público sirve para garantizar el Estado de
Bienestar como proveedor de servicios básicos a la población en educación, sanidad
y protección social; además de ser el garante del mantenimiento del orden estable-
cido a través de la seguridad y la justicia. Como contrapartida, los agentes (hogares y
empresas) deben pagan impuestos y tasas que permitan financiar dicho gasto.
Este tema tiene por objeto estudiar el papel del sector público en la economía espa-
ñola. Para ello, se examina su actividad financiera desde el punto de vista del gasto
público y de los ingresos, así como de las principales variables asociadas: el déficit público
y la deuda pública. Además, para evaluar la importancia del sector público, se presenta
un análisis comparado con la actividad del sector público en la Unión Europea.

Una vez que se haya estudiado este tema, el alumno estará en condiciones de
responder a preguntas del siguiente tipo.

Preguntas generales

¿Qué instituciones abarca el sector público en España?

¿Cómo se distribuye el gasto público según el criterio funcional del gasto?
En comparación con otros países europeos, ¿es elevado el gasto público español?
¿Con qué instrumentos se financia el gasto público?
¿Cómo ha evolucionado el gasto social en España?
¿Cómo ha afectado la pandemia al déficit y la deuda pública española?

239
Capítulo XI

2. EL SECTOR PÚBLICO EN LA ECONOMÍA

2.1. La intervención del sector público

En las economías occidentales más desarrolladas el mercado es el principal
medio de asignación de los recursos. Sin embargo, también es cierto que para el
correcto funcionamiento del sistema de mercado y la consecución de una asignación
eficiente de los recursos disponibles se deben cumplir condiciones que difícilmente
se observan. A estas condiciones necesarias –que no se cumplen habitualmente– se
denominan fallos de mercado. Precisamente, son estos fallos de mercado los que
justifican la presencia y la intervención del sector público en la economía. Además,
los fallos en la provisión de algunos bienes como la educación, la sanidad o la segu-
ridad, al nivel que se desea, exige la definición del Estado de Bienestar que cada país
quiere y que debe ser garantizado por el sector público.

Para corregir los fallos de mercado y mantener el Estado de Bienestar, el sector

público interviene en la economía mediante dos vías:

● Con la regulación: elaborando normas que permitan un mejor funciona-

miento y contribuyan al logro de un sistema económico más eficiente y con
mayor cohesión social.

● Con su actividad financiera a través del programa de gastos e ingresos públi-

cos que es el resultado de la política económica y social.

La intervención del sector público en la economía presenta aspectos positivos y

negativos. Entre los aspectos positivos destacan la contribución a: i) una asignación
eficiente de los recursos y una mejora del bienestar social, ii) una mayor equidad en
la distribución de la renta y la riqueza, debido a que el equilibrio puro del mercado
no garantiza la igualdad en la distribución de estas dos variables; y iii) la estabiliza-
ción de la actividad económica y, con ello, a un crecimiento económico sostenido.
Por el contrario, también se pueden generar efectos negativos, entre los que cabe
señalar: i) la presencia de efectos desincentivadores (por ejemplo, una reducción
en la intensidad de búsqueda de empleo cuando el subsidio por desempleo es muy
alto), ii) la ineficiencia de la gestión pública bien por un mal diseño de la actuación
pública, bien por descoordinación entre los distintos niveles del sector público o
bien por una regulación que dificulta en exceso la actividad privada; y iii) el efecto
expulsión que puede generar la actividad pública sobre la inversión privada, ya que
un mayor gasto público requiere una necesidad mayor de financiación (aumento
del déficit público) y una posible subida de tipos de interés para vender la deuda
pública. Aunque este efecto está muy diluido en nuestro caso, pues los tipos de
interés se fijan a nivel europeo por el Banco Central Europeo (BCE).

240
 El sector público

2.2. Delimitación del sector público

El sistema SEC 2010 de la Contabilidad Nacional (utilizada en Europa desde
2014) y la Revisión estadística de 2019 clasifican las actividades del sector público.
Siguiendo esta metodología estadística, el sector público en sentido restringido está
formado por las “administraciones públicas” (S.13) que se definen como aquellas
unidades institucionales productoras no de mercado que se financian mediante
pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores (hoga-
res y empresas) y que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la
riqueza nacional.

El sector público, en sentido amplio, comprende1:

La Administración General del Estado (AGE)

● La organización central, que integra los ministerios y los servicios comunes.
● La organización territorial, que abarca las delegaciones (en cada comunidad
autónoma) y subdelegaciones del Gobierno (en las provincias), los directo-
res insulares y otros servicios territoriales como, por ejemplo, las comisiones
interministeriales de coordinación de la Administración periférica del Estado.
● La Administración General del Estado en el exterior que incluye a los embaja-
dores y representantes permanentes ante organizaciones internacionales.

Las administraciones de las comunidades autónomas

Presidentes y consejeros autonómicos, entre otros.

Las administraciones locales

Diputaciones forales y provinciales, cabildos, consejos insulares, ayuntamientos
y mancomunidades, entre otros.

El sector público institucional

● Organismos públicos (O. P.) y entidades públicas dependientes o vinculados
a las administraciones públicas anteriores. Poseen tesorería y patrimonios
propios, pero la AGE define su dirección estratégica, así como la evaluación
y control de sus resultados. En esta categoría se enmarca el Sistema ­Español
de Seguridad Social que comprende el Instituto Nacional de la Seguridad

1
Esta clasificación sigue la Ley 40/2015 (última modificación de 30-3-2022).

241
Capítulo XI

Social (INSS), la Tesorería General de la Seguridad Social (TDSS) o el Fondo

de Garantía Salarial (FOGASA), entre otras entidades. Otros ejemplos serían
el CSIC (Consejo Superior de Investigaciones Científicas), el Servicio Público
de Empleo Estatal (SEPE) o el Instituto Nacional de Estadística (INE). También
estarían las Agencias estatales como, por ejemplo, la Agencia Española de
Medicamentos y Productos Sanitarios, la Agencia Estatal de Meteorología
(AEMET) o la Agencia Española de Cooperación Internacional para el
­Desarrollo (AECID).

● Las autoridades administrativas independientes. Poseen funciones de regu-

lación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos. Algunos
ejemplos son la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC),
la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), el Consejo de Seguridad
Nuclear (CSN) o la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF).
● Las sociedades mercantiles estatales. Sociedades mercantiles sobre las que
existe un control estatal porque las administraciones públicas o bien otros
ostentan mayoría en el capital social, es decir, poseen una participación supe-
rior al 50 %.
● Los consorcios. Son entidades con personalidad jurídica propia creadas por
varias administraciones públicas y/o entidades del sector público institucio-
nal (también puede ser, incluso, con entidades privadas), con el objetivo de
desarrollar actividades de interés común. Son habituales para las actividades
de I+D+I como muchos organismos públicos de investigación (véase el capí-
tulo V): el Instituto de Astrofísica de Canarias, el Laboratorio Subterráneo de
Canfranc o el Centro Nacional de Supercomputación de Barcelona.
● Las fundaciones del sector público. Son fundaciones sin ánimo de lucro en las
que el sector público ostenta la mayoría de su patrimonio o de los dere-
chos de voto en su patronato. Algunos ejemplos son: la Fundación SEPI o la
­Fundación Española para la Ciencia y la Tecnología (FECYT).
● Los fondos sin personalidad jurídica como, por ejemplo, el Fondo para la
Internacionalización de la Empresa (FIEM) o el Fondo para la Promoción del
Desarrollo.
● Las universidades públicas no transferidas: la UNED y la Universidad
­Menéndez y Pelayo.

Las administraciones públicas, es decir, el sector público en sentido restringido,

incluyen la AGE, las administraciones de las CC. AA., las administraciones locales y
los organismos públicos encuadrados en el sector público institucional.

242
 El sector público

Las empresas públicas (ya sean entidades públicas o sociedades mercantiles) se

pueden clasificar, dependiendo dónde realicen su actividad, en:

■ Empresas públicas no financieras, cuya actividad principal consiste en producir

bienes y servicios destinados al mercado. Entre las empresas públicas contro-
ladas por el Estado están: Loterías y Apuestas del Estado, Patrimonio Nacional,
AENA, Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI), el grupo Renfe,
Corporación RTVE, la Sociedad Estatal de Participaciones ­Industriales (SEPI),
Grupo Correos, ADIF-Alta Velocidad y Paradores de Turismo, entre otras.
Aunque las empresas públicas más conocidas son estatales, también las hay
a nivel regional (por ejemplo, las televisiones autonómicas y las empresas de
transporte), y a nivel local relacionadas con el suministro de servicios (agua,
limpieza, dependencia, aparcamientos públicos, etc.).

■ Empresas públicas financieras, entre las que destacan el Banco de España, el

Instituto de Crédito Oficial (ICO), las Sociedades para el Desarrollo Industrial
Regional, el Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito y la
Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación (CESCE).

3. EL GASTO PÚBLICO

3.1. Comparación con la Unión Europea

El sector público en Europa es una parte esencial de la economía como lo refleja
el hecho de que, en 2020, para los 27 países de la Unión Europea el gasto público
alcanzó la cifra récord del 53,1 % del PIB (en la zona del euro fue del 53,8 %). En
España, por su parte, para ese mismo año el gasto público representó el 52,4 %
(según Eurostat2). Si bien, estas cifras fueron excepcionales debido a la situación de
emergencia que provocó el COVID-19. En el año 2019, el gasto público en España
representó el 42,1 % del PIB y en la zona del euro llegó al 46,5 %. Por tanto,
España no es un país con un elevado gasto público3. En efecto, la figura 11.1 mues-
tra que el gasto público español (en términos relativos al PIB) es menor al alcanzado
por países europeos de su entorno como Portugal, Alemania, Francia o Italia.

En cuanto a la evolución en los últimos años, lo primero que salta a la vista es

el incremento que se ha producido en el gasto público durante la pandemia. Esto
muestra el fuerte componente anticíclico del gasto público, ya que en etapas de
recesión es preciso que el Estado de Bienestar haga frente a un mayor gasto social.

2
Estas cifras no incluyen el gasto realizado por las administraciones de la Seguridad Social.
3
En Lago y Vázquez (2016) se presenta un análisis comparado con la UE del gasto público total y de las distintas
partidas que lo componen.

243
Capítulo XI

Figura 11.1
Gasto público en la Unión Europea
(Porcentaje sobre el PIB)
70

60

50

40

30

20

10

0
Z. euro (19)

Alemania
Eslovenia

Lituania
Portugal

Luxemburgo
Bulgaria
Finlandia

Holanda

Letonia
Chipre
Francia

Croacia
Bélgica
Dinamarca

R. Checa
Polonia
Austria

España

Estonia
Hungría

Malta

Eslovaquia
Italia

Rumanía
Grecia
Suecia

Irlanda
2020 2007 2014 2019

Nota: En porcentaje sobre PIB. Ordenado de menor a mayor gasto de 2007.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat (abril 2022).

Habitualmente las necesidades surgían en el pago de subsidios por desempleo y

otras ayudas a las familias, tal y como ocurrió en la Gran Recesión por lo que el
gasto público en 2014 representa un peso muy relevante del PIB en la mayoría de
los países. Con la pandemia, además, a esas necesidades se ha unido la necesidad
de un mayor gasto sanitario, por ello, en la mayoría de los países el gasto en 2020
ha representado un peso mayor. De hecho, en la zona del euro el gasto medio en
2014 fue del 49,3 % frente al 53,8 % del PIB en 2020. Sin embargo, en las etapas
expansivas el gasto social es menor, tal y como se puede comprobar en 2007 y 2019
cuando el gasto público representa un peso menor en el PIB. En cualquier caso, en
este patrón general pueden observarse excepciones que se explican por cambios de
políticas muy intensos como, por ejemplo, en Irlanda.

Esta relación anticíclica en la evolución temporal de mayor necesidad de gasto

público cuando el PIB crece menos no es incompatible con el hecho de que aquellos
países que tienen mayor peso de gasto público sobre su PIB presentan un mayor PIB
per cápita. Esta relación se representa en la figura 11.2 en 2018 para los países euro-
peos. Es claro que la evidencia indica la presencia de una correlación positiva entre
ambas variables. Con todo, si bien esta correlación empírica no se debe entender
como una relación causal, esta figura sugiere que el gasto público presenta efectos
positivos de eficiencia y cohesión social.

244
 El sector público

Figura 11.2
Gasto público y PIB per cápita en la Unión Europea, 2018
FRAN

55
FINL
BELG
Gasto Público (% sobre PIB)

DINA
50

SUEC
ITAL AUST
HUNG GREC
CROA
45

PORT ALEM
CHIP
ESLQ ESLV
ESPA HOLA
POLO RUNI
RCHE
40

ESTO
LETO

BULG MALT
RUMA
35

LITU

0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000

PIB per cápita

Gasto Tendencia lineal

Nota: No se representan Irlanda ni Luxemburgo.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat (marzo 2020).

3.2. Distribución económica y funcional

En la Constitución de 1978 se aprobó el Estado de las autonomías, de manera
que el Estado español inició un proceso de descentralización sin precedentes que
ha situado al país como uno de los Estados del mundo con mayor nivel de descen-
tralización.
La figura 11.3 presenta la distribución del gasto público ejecutado por las dis-
tintas administraciones del sector público en sentido estricto4, desde 2007 y hasta
2021. Se comprueba que la Administración Central gestiona el mayor volumen de
gasto, representando en el período 2014-2019 el 20,0 % del PIB, frente a un 15,5 %
de las comunidades autónomas, un 14,7 % de la Seguridad Social y un 6 % de las
corporaciones locales (de media en el período 2014-2019).
En la evolución temporal, llama la atención el fuerte crecimiento en 2012 de los
gastos de la Administración Central, que se debió al registro de las ayudas recibidas por
las entidades financieras procedentes de fondos de la Unión Europea. Por otra parte,

4
Nótese que la suma total del gasto representado supera ampliamente el 50 % del PIB en todos los años, muy por
encima de la cifra representada en la figura 11.1, debido a que ahora se está representando también el gasto de
la Seguridad Social.

245
Capítulo XI

Figura 11.3
Gasto de los distintos niveles de las administraciones públicas
(En porcentaje sobre el PIB)
80

70

19,6

18,0
60

6,0 15,5
7,1 14,1

16,2 6,0 15,8

6,9 14,9
7,2 14,7

16,0 6,1 15,5

16,0 6,1 14,8

50

15,2 5,8 14,5

15,5 6,0 14,7

6,5 12,0

15,2 5,9 14,3

15,0 5,9 14,2

6,4
6,4
15,1 6,5 11,3

40 18,7

18,6
18,4
17,7

17,6

18,3

30
16,2

20
26,9

25,5
25,1
23,4
22,7

22,1

20,9
20,8

20,4

19,8

19,2

18,9
18,9
10
18,7
18,0

0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Adm. Central CC. AA. CC. LL. Seguridad Social

Nota: Con metodología Rev. estadística de 2019.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de IGAE (marzo 2022).

el crecimiento de 2009 fue consecuencia del fuerte crecimiento del gasto social debido
al aumento del desempleo (véase el capítulo IX). Más recientemente, se aprecia clara-
mente el efecto de la pandemia que ha provocado un incremento en todos los niveles
de ejecución, pero especialmente en la Administración Central y la Seguridad Social.

En el cuadro 11.1 se muestra la distribución funcional del gasto público desde el

año 2000 hasta el 2020. Los cambios más importantes se aprecian en el aumento de
la protección social, especialmente durante la Gran Recesión5 si bien se ha mante-
nido después. Por tanto, se puede afirmar que ha aumentado la cobertura social no
solo en términos de pensiones, sino también por el gasto destinado a dependencia
y a las familias.

Por otra parte, si se compara el gasto en sanidad y educación6 se comprueba

que ambas partidas han aumentado su peso relativo durante las recesiones, pero
no durante las expansiones. Este patrón indica que ambos gastos no crecen con la

5
En Bandrés (2016) se presenta un estudio detallado de la evolución de gasto social entre 1995 y 2013.
6
De La Fuente (2018) presenta un estudio muy interesante del gasto público y privado en educación por
comunidades autónomas desde el año 2000 al 2015.

246
 El sector público

Cuadro 11.1
Distribución del gasto público, 2000-2020
(En % sobre el PIB)

Gasto Media Media Media Año

2000-2007 2008-2013 2014-2019 2020
1 Servicios públicos generales 5,5 6,1 6,0 5,9
2 Defensa 1,1 1,0 0,9 0,9
3 Orden público y seguridad 1,8 2,1 1,9 2,1
4 Asuntos económicos 5,0 5,9 4,1 6,6
5 Protección medio ambiente 0,9 1,0 0,9 1,1
6 Vivienda y servicios comunitarios 1,0 0,8 0,5 0,5
7 Salud 5,4 6,4 6,1 7,6
8 Ocio, cultura y religión 1,4 1,5 1,1 1,3
9 Educación 4,0 4,4 4,1 4,6
10 Protección social 12,7 16,6 17,2 22,1
Gasto social (7 + 9 + 10), (GS) 22,1 27,4 27,3 34,3
Gasto público total (GP) 38,7 45,7 42,7 52,4
% GS/GP 57,1 59,9 63,6 65,4

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de IGAE y CNE (INE), abril 2022.

misma intensidad que lo hace el PIB, por ello en etapas de expansión se obtiene una
bajada relativa al PIB aunque el gasto nominal siga creciendo. En cualquier caso, es
importante señalar que tanto la sanidad como la educación están transferidos a las
comunidades autónomas, por tanto, es en esta Administración donde se decide el
volumen de gasto.

4. LOS INGRESOS PÚBLICOS

4.1. Comparación con la Unión Europea

Las administraciones públicas financian sus gastos con los ingresos públi-
cos. Tal y como ocurre con el gasto público, la comparación con el resto de los
países europeos pone de manifiesto que España presenta menores ingresos,
en relación al PIB, que la media de la zona del euro (véase la figura 11.4), pues
no llega al 40 % del PIB siendo esta cifra muy inferior a la registrada en Francia,
Alemania o Italia.

247
Capítulo XI

Figura 11.4
Evolución del ingreso público en la Unión Europea
(En porcentaje sobre el PIB)

70
60
50
40
30
20
10
0
Alemania
Eslovenia

Lituania
Portugal
Luxemburgo

Rep. Checa

Bulgaria
Finlandia

Holanda

Letonia
Chipre
Francia

Croacia
Bélgica
Dinamarca

Polonia
Austria

España

Estonia
Hungría

Malta

Eslovaquia
Italia
Z. Euro (19)

Rumanía
Grecia
Suecia

Irlanda
2020 2007 2014 2019

Nota: Ordenado de mayor a menor ingreso de 2007.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat (abril, 2022).

En España, la mayor parte de los ingresos procede de los impuestos (un 90 %),
por lo que llama la atención que exista una menor presión fiscal media (peso de los
ingresos sobre el PIB) con unos tipos impositivos medios muy elevados. Por tanto,
se puede afirmar que la estructura impositiva no es adecuada. Esto se puede expli-
car por la combinación de tres aspectos característicos del sistema fiscal español7.
En primer lugar, está el fraude fiscal (incumplimiento consciente de la norma) y la
evasión fiscal (ocultación de ingresos para pagar menos impuestos)8. En segundo
lugar, existen multitud de beneficios fiscales que son muy relevantes en el IVA, pero
también en el IRPF y el impuesto de sociedades. Por último, la baja presión fiscal se
explica por el uso indiscriminado de reducciones impositivas (muchas veces utiliza-
das como arma electoral). Todo ello hace que, a pesar de tener una presión fiscal
media en el país baja, el reparto de la carga impositiva no sea justo, ya que algunos
grupos sociales soportan una elevada presión fiscal, mientras otros se ven favoreci-
dos al disfrutar (legal o ilegalmente) de condiciones fiscales mucho más favorables.

7
En Valle (2013) se realiza un repaso excelente a estos problemas.
8
En Lago Peñas (2018) se estudia cómo medir la economía sumergida y cómo afecta a la recaudación fiscal.

248
 El sector público

La recaudación a través de impuestos (incluso de tasas) es una variable cíclica,

ya que depende de la riqueza que se genera en el país. Por tanto, la presión fiscal
no debería experimentar muchas diferencias a lo largo del ciclo. Sin embargo, en
España durante la Gran Recesión se observó una reducción importante en la pre-
sión fiscal como consecuencia, fundamentalmente, de dos efectos: la reducción de
los ingresos extraordinarios que se habían obtenido antes del 2008 por el boom
inmobiliario y también por la reducción de la carga tributaria que se aprobó en esos
años. Por ello, en el período expansivo posterior no se ha superado la presión fiscal
previa a 2008. De hecho, la importante recaudación en los años de bonanza de
comienzos del siglo XXI permitió llegar a un saldo de superávit presupuestario entre
2005 y 2007 (como se verá en la figura 11.5).

4.2. Distribución funcional

El cuadro 11.2 pone de manifiesto la composición de los ingresos (en términos
relativos al PIB) y su evolución desde comienzos de siglo. A continuación, se comen-
tan las partidas en orden de importancia en la recaudación total.

● Las cotizaciones sociales incluyen tanto las que aportan los empleadores
como asalariados y autónomos. España, además, es una de las economías
donde las cotizaciones a cuenta de los empresarios con relación a los trabaja-
dores representan un mayor peso (72 %, frente al 58 % en la UE-28, en 2016).

● Los impuestos sobre la producción y las importaciones corresponden a los

impuestos indirectos. El IVA (impuesto sobre el valor añadido) es el impuesto
más cuantioso en esta categoría. Las subidas en los últimos años lo ha situado
en un nivel medio en Europa (con un tipo normal del 21 %, reducido del
10 % y superreducido del 4 %)9, pero todavía con una recaudación baja en
relación al tipo impositivo efectivo. El Banco de España estima que, en 2018,
la pérdida recaudatoria del IVA a consecuencia de la existencia tanto de tipos
reducidos como de gasto exento se situó en el 3,4 % del PIB (López-Rodríguez
y García-Ciria, 2018).

En los impuestos indirectos también se incluyen aquellos que gravan los

consumos específicos, como el alcohol, el tabaco, los hidrocarburos, la matricu-
lación de vehículos, etc., y los que tienen como objeto impositivo las trans-
misiones patrimoniales y los actos jurídicos documentados. Finalmente, en
este grupo se incluyen el IBI (impuesto de bienes inmuebles), el impuesto de
circulación de vehículos y el de actividades económicas.

9
Por ejemplo, Alemania tiene un tipo normal del 19 % y reducido del 10 % (no tiene tipo superreducido) y Francia
tiene un tipo normal del 20 %, reducido que varía entre el 5,5 % y el 10 % y un tipo superreducido del 2,1 %.

249
Capítulo XI

Cuadro 11.2
Distribución del gasto público, 2000-2020
(En % sobre el PIB)

Recursos (ingresos) 2000-2007 2008-2013 2014-2019 2020-2021

RECURSOS NO FINANCIEROS 39,0 36,9 38,8 42,6
1. RECURSOS CORRIENTES 37,9 36,0 37,9 41,4
Recursos de la producción 1,8 2,2 2,2 2,2
Impuestos sobre la producción
11,5 9,7 11,6 11,7
y las importaciones
Rentas de la propiedad 0,9 1,0 0,8 0,6
Impuestos sobre la renta y otros
10,5 9,6 10,2 11,5
impuestos corrientes
Cotizaciones sociales 12,6 12,7 12,4 14,4
Transferencias corrientes 0,7 0,8 0,7 0,9
2. RECURSOS DE CAPITAL 1,1 0,9 0,9 1,2
Impuestos sobre el capital 0,4 0,4 0,5 0,5
Transferencias capital y ajustes 0,7 0,5 0,4 0,8

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de IGAE y CNE (INE), abril 2022.

● Los impuestos corrientes sobre la renta y el patrimonio, es decir, los impuestos

directos. En esta categoría el gravamen más importante es el IRPF (impuesto
sobre la renta de las personas físicas) siendo, de hecho, el que más recauda
en España (incluso más que el IVA).

En suma, en España la partida que más recaudación aporta a las arcas del
Estado es la de cotizaciones sociales, seguida de los impuestos sobre la producción
e importaciones y los impuestos sobre la renta. Cabe señalar que este patrón es
diferente al que presenta la media de la Unión Europea donde los impuestos indi-
rectos son más altos y es esta partida la que más aporta a la recaudación total10.

En cuanto a la evolución temporal de los ingresos públicos, el cuadro 11.2 pone

de manifiesto que las cotizaciones sociales (en relación con el PIB) en la etapa de
expansión económica (2014-2019) todavía representan un peso menor que en la
anterior etapa expansiva, como consecuencia de la reducción en la población ocu-

10
En López-Rodríguez y García-Ciria (2018) se analiza con detalle la estructura impositiva de España en
comparación con la Unión Europea.

250
 El sector público

pada que ha tardado en acercarse a los niveles de 2007 y también a que las bases
de cotización son, en media, menores.

5. EL DÉFICIT Y LA DEUDA PÚBLICA

La diferencia entre los ingresos y los gastos públicos da lugar, si los primeros son
mayores que los segundos, a un superávit, y en caso contrario, a un déficit. Salvo
periodos aislados, el sistema tributario español se ha caracterizado históricamente
por no lograr suficientes ingresos para cubrir los gastos de las administraciones
públicas. La baja presión fiscal media ya comentada, da lugar a una insuficiencia
recaudatoria cuyo efecto más directo es la existencia de fuertes déficits presupues-
tarios que se traducen en una deuda pública muy elevada y creciente.

La figura 11.5 muestra la evolución del déficit público entre 2000-2020 para
España y la zona del euro (de 19 países). Se observa una situación de las cuentas
públicas relativamente equilibrada en la etapa que coincide con el boom inmobilia-
rio, que da lugar incluso a superávit entre 2005-2007, para desplomarse en 2008 y
2009 con déficits superiores al 11 % del PIB, que luego se corrigen de forma muy
lenta. El repunte del déficit público en 2012 se debe a las ayudas europeas al res-
cate bancario, ya que sin ellas el déficit se situó en el 6,8 % del PIB. A partir de 2014,

Figura 11.5
Déficit público en España y la zona del euro, 2000-2020
(En porcentaje sobre el PIB)

-2

-4

-6

-8

-10

-12
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Zona del euro España

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat (marzo 2022).

251
Capítulo XI

se volvió a la senda tendencial y hasta 2018 el déficit disminuyó. En 2019 el déficit

mostró un ligero repunte y, en 2020, aumentó significativamente por la situación
de emergencia global que provocó la pandemia por el COVID-19, situándolo en el
11 % del PIB.

Lo sucedido en las últimas dos décadas no ha sido una excepción. Estudios recien-
tes muestran que el déficit estructural, es decir, aquel que prescinde de los aumentos
o disminuciones de ingresos ocasionales derivados de las fases cíclicas a las que están
sometidas las economías, seguía existiendo incluso en momentos en que los ingresos
cíclicos extraordinarios procedentes del boom inmobiliario lograban equilibrar el pre-
supuesto. No deja de ser sorprendente que, con este panorama, gobiernos de dife-
rente color político tomaran medidas para reducir la presión fiscal. Sin embargo, no
eran conscientes del espejismo de la coyuntura cíclica excepcional de comienzos de
siglo que daba lugar a unos ingresos elevados, pero transitorios. Como era de esperar,
la crisis financiera de 2008 provocó un doble efecto: caída de los ingresos y aumento
de los gastos con el consiguiente incremento del déficit público.

Para cubrir estos elevados déficits, el sector público necesita acudir a los merca-
dos en busca de financiación y, en consecuencia, endeudarse, lo que ha dado lugar
a un notable crecimiento de la deuda pública (véase la figura 11.6).

Figura 11.6
Deuda pública en España y la zona del euro, 2000-2020
(En porcentaje sobre el PIB)
140

120

100

80

60

40

20

0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

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2020

Zona del euro España

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat (marzo 2022).

252
 El sector público

Entre 2001 y 2007, la ratio deuda pública con relación al PIB disminuyó por
la conjunción de varios factores: el relativo equilibrio presupuestario durante los
años de superávit, y el fuerte crecimiento del PIB en el período. Con todo, la deuda
pública alcanzó su punto mínimo en 2007 con un 36,3 %. A partir de ese momento,
y, sobre todo, desde 2009, el crecimiento de la ratio fue muy significativo, de forma
que en 2014 se rompió la significativa frontera del 100 % de deuda sobre el PIB.
Desde entonces comenzó a disminuir muy lentamente hasta que, en 2020, alcanzó
el 120 % del PIB. Esta cifra ha sido necesaria dada la pandemia, pero más pronto
que tarde habrá que empezar a reducirla.

6. IDEAS BÁSICAS
Un rasgo característico de la actividad económica de los países desarrollados
es el peso que representa el sector público en el conjunto de la economía y que
se justifica por su contribución a la mejora de la eficiencia en la asignación de los
recursos, al logro de la equidad en la distribución de la renta y de la riqueza, y a la
estabilidad de la actividad económica.

El concepto de sector público puede ser visto en sentido restringido, las adminis-
traciones públicas (AA. PP.), y en sentido amplio cuando se les agregan las empre-
sas públicas. Cada vez se están aumentando las posibilidades de implementar las
políticas más allá de los ministerios a través de organizaciones públicas, entidades
públicas o consorcios, entre otras figuras administrativas.

El gasto público en España representa un peso menor sobre el PIB que en la media
de la Unión Europea y bastante alejado, por ejemplo, de Francia. El gasto social está
ganando peso dentro del gasto público total (incluso antes de la pandemia).

Los ingresos proceden en su mayor parte de impuestos. Un aspecto interesante

del sistema tributario español es que, en comparación con otros países, recauda
poco, pero presenta unos tipos impositivos medios entre los más altos de la UE, lo
que se traduce en una relativa baja presión fiscal para los españoles. Esta situación
da lugar a una insuficiencia recaudatoria cuyo efecto más directo es la existencia de
fuertes déficits presupuestarios que se traducen en una deuda pública muy elevada.

253
Capítulo XI

GLOSARIO DE TÉRMINOS
Déficit público. Es la diferencia negativa entre los ingresos y los gastos de las admi-
nistraciones públicas, en un determinado período de tiempo (normalmente el año
natural).

Deuda pública. Es el conjunto de obligaciones pendientes de pago (pasivos finan-

cieros) que las administraciones públicas mantienen con el sector privado, en una
determinada fecha.

Presión fiscal. Es el porcentaje que representan los ingresos públicos respecto del PIB.

254
 El sector público

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255