CAPÍTULO 3

FORMACIÓN, TRABAJO Y
DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE

145
146
Introducción
Contar con docentes adecuadamente formados, en cantidad suficiente, trabajando en
buenas condiciones, motivados, acompañados y reconocidos profesionalmente por la
tarea que desempeñan constituye una cuestión central del funcionamiento y desarrollo de
cualquier sistema educativo119. Como han señalado análisis influyentes a nivel internacional
durante las dos últimas décadas, los docentes son un factor decisivo para el cambio de los
procesos educativos y la mejora del aprendizaje (Fullan, 1993; Hargreaves, 1996 y 1998;
Huberman y Miles, 1990). El éxito de los sistemas educativos en las funciones que le han
sido socialmente asignadas depende —en una gran medida— de su capacidad para convocar
personas capaces y motivadas para la tarea, formarlas y estimular el mejoramiento de
sus habilidades como educadores a lo largo de su carrera, mediante diversos tipos de
mecanismos de apoyo, seguimiento y reconocimiento120.

El abordaje de los complejos desafíos vinculados al fortalecimiento de la profesión docente

es una de las preocupaciones que más atención ha recibido en las últimas dos décadas a
nivel regional. Los países enfrentan crecientes desafíos para lograr la universalización de
una escolarización básica más prolongada y de calidad, que tenga pertinencia y atractivo
frente a las múltiples demandas de un mundo crecientemente diverso e interconectado,
contexto que ha complejizado en forma significativa el escenario de la profesión docente.

Los docentes enfrentan múltiples desafíos, vinculados —de un modo u otro— con
los cambios generales de la sociedad mundial, caracterizados por una expansión del
conocimiento y de las tecnologías, una multiplicación y aceleración de las comunicaciones
en todos los niveles de la vida social (fundamentalmente por vía de los medios de masas y
las redes electrónicas) y una transformación profunda en los modos de vida, las estructuras
familiares y las relaciones entre generaciones. Estos cambios están erosionando los
fundamentos que ordenaron la profesión docente durante más de un siglo: el ejercicio
profesional centrado en la aplicación de pautas operativas uniformes, ordenado en función
de una selección segmentada de un cuerpo de conocimientos más o menos fijo y un control
jerárquico fuerte de las relaciones pedagógicas.

De un modo u otro, bajo distintas formas y a través de diversas iniciativas, la renovación

de la actividad docente en las últimas décadas a nivel mundial se está orientando hacia
la construcción de una profesión colectiva, que se sustenta en el trabajo en equipo, la
pertenencia y el compromiso con un proyecto institucional, en una formación más
integrada entre conocimientos y prácticas y una mayor diversidad de tareas, vinculadas
con la enseñanza, la orientación de los estudiantes y el trabajo de las familias, colegas
y otros profesionales que se desempeñan dentro y fuera de los centros educativos. Esto
requiere de un puesto de trabajo y un ambiente que incentive y promueva estas nuevas
formas de ejercicio profesional en forma continua a lo largo de la carrera.

119
Sin pretender retomar los debates existentes al respecto, en este capítulo se utiliza el término “docente” para referir a
los profesionales de la educación. El foco de la atención está puesto —primordialmente— sobre los maestros y profesores
y, en menor medida, sobre los directores, inspectores y otros tipos de desempeños profesionales en el sistema educativo.
“Cualquiera sea el ordenamiento institucional y los recursos que emplee un sistema educativo, su calidad no podrá ser
120

mejor que la de sus profesores” (OREALC/UNESCO, 2013).

147
 Tomando como base estas breves consideraciones generales y relevando algunas de las
tensiones que enfrenta la profesión de los educadores en la sociedad actual, este capítulo
se propone caracterizar —en forma general y necesariamente esquemática— el estado de
situación y los avances hacia un nuevo modo de ejercicio profesional docente en Uruguay,
y los principales desafíos que este proceso encuentra en la tarea de universalizar una
educación obligatoria más extensa y pertinente para todos los niños, adolescentes y jóvenes.

La pregunta que procura responder este capítulo es la siguiente: ¿cuenta el sistema

educativo con docentes adecuadamente formados, en cantidad suficiente, trabajando
en buenas condiciones y motivados, acompañados y reconocidos profesionalmente por
la tarea que desempeñan para sustentar la educación de todos los niños, adolescentes y
jóvenes del país entre los 4 años y el fin de la escolaridad obligatoria?

Haciendo abstracción de numerosas diferencias en los modos de ser y ejercer la actividad

docente en nuestro país, el capítulo propone revisar un conjunto de dimensiones que
definen la estructura de posibilidades para el ejercicio de la profesión (la formación inicial,
la carrera, el puesto y la organización del trabajo, las formas en que se gestiona y evalúa
su tarea en los centros educativos, y el estímulo y reconocimiento social), considerando
el imperativo social de la universalización de la educación obligatoria y la necesidad de
avanzar en una profunda reconceptualización de la enseñanza como actividad modeladora
de los diversos procesos de aprendizaje que promueve el sistema educativo.

Se considera que la identidad y el desempeño de la actividad docente se definen en torno a

tres dimensiones fundamentales: el dominio de un conocimiento complejo y especializado,
niveles significativos de autonomía en la práctica, y el prestigio y reconocimiento social
otorgados por la función que cumple (Boudon y Bourricaud, 1993). Por ello, se entiende que
el desarrollo profesional docente requiere de una serie de condiciones básicas: una base de
conocimiento especializada y certificada; ambientes y condiciones de trabajo adecuadas,
incluyendo el trabajo colaborativo en equipos; un seguimiento y apoyo en la tarea y
oportunidades de desarrollo para mejorar las competencias profesionales; disposiciones
y capacidades para vincularse positivamente con los estudiantes, padres y colegas; y un
reconocimiento social por el desempeño de la función.

Cualquier caracterización de la situación actual y de los procesos que modelan la formación,

las condiciones del ejercicio profesional y los niveles de reconocimiento de la tarea
docente en Uruguay se enfrenta con el problema de la complejidad y diversidad de niveles,
contextos, roles e identidades docentes, corriendo el riesgo de esquematizar en extremo la
observación que se propone al lector. Para ello este capítulo retoma, de manera sintética,
los análisis presentados en el capítulo 11 del Informe sobre el estado de la educación en Uruguay
2014 (INEEd, 2014). Sobre esta base, actualiza datos de las dimensiones allí presentadas e
incorpora nueva evidencia sobre las percepciones de los docentes respecto de las debilidades
y fortalezas de su formación inicial y continua, los mecanismos de acompañamiento y
evaluación profesional y el reconocimiento social de su actividad. Esta nueva evidencia que
se presenta es fruto de cuatro estudios realizados por el INEEd entre 2015 y 2016121.

121
Los maestros recientemente egresados. ¿Cuáles son sus perspectivas sobre su formación y la primera etapa de la vida
profesional? (INEEd, 2016a); la Encuesta Nacional Docente 2015, realizada en todos los subsistemas, en los ámbitos
público y privado, urbano y rural; la Encuesta de Opinión Pública de 2015; y Los salarios docentes en Uruguay (2005-2014)
(INEEd, 2016b).

148
Los docentes uruguayos

Los docentes uruguayos constituyen una categoría ocupacional diversa y compleja, que
incluye a una gran cantidad de profesionales que se desempeñan en diferentes niveles
(inicial, primaria y media), ámbitos (público y privado), modalidades, áreas disciplinares y
contextos de actuación.

Cuadro 3.1. Cantidad de docentes por subsistema y sector. Años 2015 y 2016

Educación en
primera infancia e Educación primaria Educación secundaria Educación técnica
inicial

Pública Privada Pública Privada Pública Privada Pública

Médica Media Médica Media

básica superior básica superior
2.947 1.793 19.776 7.167 19.477 8.329 7.239 6.806 8.681
Fuente: boletines de educación pública del Departamento de Estadística Educativa del CEIP, Anuario Estadístico del
MEC.
Nota 1: por limitaciones de la información disponible no es posible mostrar información precisa sobre la cantidad de
docentes en educación secundaria pública, y entre media básica y media superior puede haber docentes duplicados.
Nota 2: los datos de educación en primera infancia e inicial y educación primaria corresponden a 2016, los de educación
secundaria y técnica públicas corresponden a 2015, y el dato de secundaria privada es de 2015 y se construyó a partir
de estimaciones de la Encuesta Nacional Docente 2015.

La docencia ha sido históricamente una profesión feminizada. En la actualidad, las tres

cuartas partes de las personas que la ejercen son mujeres, situación que es más marcada
en educación inicial y primaria (más del 90%) que en secundaria (70%) y técnica (58%).

Al mismo tiempo, en la última década se observa entre los docentes del subsistema público
un leve envejecimiento de la estructura de edades de primaria y secundaria. En educación
técnica la distribución por tramos de edad es más uniforme.

Cuadro 3.2. Evolución del porcentaje de docentes por tramo de edad. Años 1994, 1995, 2007 y 2015

CEIP CES CETP

2007 2015 1995 2007 2015 1994 2007 2015
Hasta 29 20,5 12,6 23,3 22,2 16,8 19,8 14,9 20,2
30 a 39 29,9 32,6 33,4 28,9 33,2 32,8 28,8 26,6
40 a 49 25,8 28,7 26,8 27,8 27,0 29,2 28 26,8
50 a 59 21,8 23,2 13,4 17,5 19,6 14,0 22,7 21,3
60 y más 2,1 2,9 3,1 3,6 3,3 4,2 5,6 5,1
Fuente: CEPAL (1995), ANEP (1996b), ANEP (2008) y Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd.

149
 La formación docente
¿Cuáles son las principales características del ingreso y egreso de la
formación docente?

La necesidad de contar con personal docente en cantidad suficiente y con formación

adecuada ha sido una preocupación permanente de todos los sistemas educativos desde
sus orígenes, particularmente desde el momento en que se estableció la obligatoriedad
escolar y se masificó la instrucción primaria. En nuestro país, las primeras instituciones
especializadas para la formación del magisterio surgieron en el último tercio del siglo XIX:
el Instituto Normal de Señoritas (1882) y el Instituto Normal de Varones (1891), unificados
en 1935 en los Institutos Normales de Montevideo (IINN). En la década de 1960 se instaló
el Instituto Magisterial Superior, con cursos de especialización y posgrado para maestros,
directores e inspectores, y surgieron en varias ciudades del interior los institutos de
formación docente (IFD), que ofrecían formación presencial para maestros y, más tarde,
cursado libre o semipresencial.

La formación de profesores para la educación media dependió de la Universidad de la

República (Udelar) hasta el año 1949, cuando se creó el primer centro de formación
especializado, el Instituto de Profesores Artigas (IPA), vinculado al Consejo de Educación
Secundaria (CES). El otro hito fundamental en este proceso fue la creación de los centros
regionales de profesores (CERP) en 1996, con un plan que expandió y descentralizó la
formación de profesores.

La educación técnica contó con cursos normales para la formación de maestros técnicos
industriales desde 1919. En 1962 se creó el Instituto Normal de Enseñanza Técnica (INET),
con el cometido de formar maestros técnicos. En 1996 se inicia la formación de profesores
técnicos para trabajar en los bachilleratos tecnológicos.

En la actualidad, la formación docente inicial en Uruguay se imparte en una red de

instituciones públicas y privadas122. Si bien el subsistema de formación se ha expandido,
diversificado y ha alcanzado una mayor cobertura territorial, la falta de docentes formados
y titulados constituye un motivo de preocupación permanente de la política educativa.
Año a año, un porcentaje significativo de puestos docentes en la educación secundaria
pública permanecen vacantes o son cubiertos por personas sin formación específica o con
formación inicial incompleta.

Buscando atraer más y mejores candidatos a la formación docente y promover su

continuidad y egreso, la ANEP ha generado mecanismos de incentivo, como los programas
de becas para sostener los estudios y la modalidad de cursado semipresencial, que apuntan
a estudiantes que trabajan o no pueden trasladarse por razones geográficas. La cantidad
122
La mayor oferta y matrícula de estudiantes se concentra en la órbita pública, en los institutos pertenecientes al Consejo
de Formación en Educación (CFE): en la capital, los IINN, el IPA y el INET; en el interior del país, los IFD y los CERP. La
formación docente privada se imparte mayoritariamente en la Universidad de Montevideo (UM), la Universidad Católica
del Uruguay (UCU), la Universidad de la Empresa (UDE) y el Instituto de Formación Docente Elbio Fernández. El Instituto
Superior de Educación Física (ISEF), dependiente de la Udelar, es el encargado de formar a los profesores de educación
física en el ámbito público. La carrera de educador social, que hasta el año 2010 se dictó en el Centro de Formación y
Estudios (CENFORES) perteneciente al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), actualmente se encuentra
bajo la órbita del CFE en el Instituto de Formación en Educación Social (IFES).

150
total de becas otorgadas a alumnos de formación en educación en 2016 alcanzó las 2.345123.
Asimismo, el CFE ha emprendido una revisión de los planes de formación docente124.

No obstante, el bajo rendimiento interno del sistema de formación docente inicial continúa
siendo un problema: si bien en la última década se ha logrado incrementar el número de
estudiantes matriculados, el egreso no lo ha hecho en igual proporción (gráfico 3.1).

Gráfico 3.1. Matrícula y egresos del subsistema de formación docente. Años 2006-2015
25.000

22.654
20.000 21.125

15.000

10.000

5.000

2.091 1.438

0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Matriculados Egresados

Fuente: Observatorio de la Educación de la ANEP y Anuarios MEC.

Nota 1: los datos de matriculados y egresados incluyen a los maestros, profesores y maestros técnicos.
Nota 2: desde 2011 la carrera de Educador Social ha incorporado 4.775 matriculados y las de Asistente Técnico
en Primera Infancia, Certificaciones en Lenguas Extranjeras y Asistente en Laboratorio de Tecnologías Digitales,
incorporadas recientemente, contribuyeron con 1.208 estudiantes a la matrícula total de Formación en Educación.
Nota 3: en 2015 se registraron cambios en la forma de relevamiento de los matriculados, por lo que no fue posible
asegurar la comparabilidad de la serie histórica, motivo por el cual se optó por excluir el dato de este año.

Se observa que en las últimas dos décadas los niveles de titulación específica —y de
otros títulos universitarios o superiores— entre los docentes en actividad se han ido
incrementando, aunque con un ritmo aún insuficiente. Esta situación varía de acuerdo
con el sector, el subsistema, las áreas disciplinares y la región del país. Si bien se trata de
mediciones de diferente naturaleza, al comparar los resultados de la Encuesta Nacional
Docente 2015 realizada por el INEEd con el censo de 1994-95 y el Censo Nacional Docente
2007 (ANEP, 2008) se puede observar que en primaria pública se ha alcanzado la totalidad
de la titulación en su plantel docente hace tiempo y que desde 1995 ha existido un
incremento en el porcentaje de profesores de educación secundaria con título específico
para el ejercicio de su función (cuadro 3.3).

123
Dato presentado en la Rendición de Cuentas de la ANEP 2016.
124
El CFE se encuentra trabajando en una propuesta de reforma curricular que estimule mayor efectividad en el egreso de
sus estudiantes y una mejora en la calidad de la formación que se brinda. Para ello, procura seguir la lógica universitaria en la
introducción de unidades curriculares semestrales y el sistema de créditos. Asimismo, la estructura general de formación
se ordenaría en torno a una formación de base inicial, un fuerte componente de formación continua y el desarrollo de
posgrados. Para facilitar el pasaje entre una carrera y otra se crearían tramos comunes y materias obligatorias, optativas
y electivas, para que el estudiante curse en función de un perfil profesional más electivo y diversificado. En esta propuesta
se integrarían las funciones de investigación y de extensión y la definición de créditos para facilitar la circulación de los
estudiantes con la universidad (CFE, 2016).

151
 Cuadro 3.3. Porcentaje de docentes titulados en el sector público. Años 1995, 2007 y 2015

Año CEIP CES CETP

1995 -- 31 --
2007 100 59 44
2015 100 67 41

Fuente: ANEP (1996b), ANEP (2008) y Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd.

Por regulación legal, los docentes que imparten clase en educación inicial y primaria pública
deben ser titulados. Según la Encuesta Nacional Docente 2015 realizada por el INEEd la
titulación en educación primaria pública es del 100% y la de privados alcanza el 94%. En
el caso de la educación media, casi siete de cada diez profesores de secundaria pública y
seis de cada diez de secundaria privada son titulados, lo que evidencia una mejora en el
subsistema público respecto al último Censo Nacional Docente (ANEP, 2008). La educación
técnica presenta una tasa menor de docentes titulados (41%) (gráfico 3.2).

Hay docentes en ejercicio que nunca cursaron una carrera de formación docente, ya sea
porque la disciplina que enseñan no requiere título terciario —como es el caso de los
talleres del CETP— o porque tienen un título universitario relacionado a la asignatura
que imparten. Según la Encuesta Nacional Docente 2015, un 32% de los docentes de
educación técnica y de secundaria privada tienen título universitario completo, frente a
un 25% en secundaria pública. Finalmente, un número no menor de docentes de aula se
encuentra cursando su formación inicial en la actualidad, mientras otros han abandonado
sus estudios.

Durante los últimos años

CONTINUÓ AUMENTANDO
LA TITULACIÓN
59 67 %
%
DE LOS DOCENTES
de secundaria pública.
2007

2015

Basado en cuadro 3.3. Porcentaje de docentes

titulados en el sector público. Años 1995, 2007 y 2015

152
En el gráfico se observa en el eje vertical el porcentaje de docentes y en el horizontal los distintos
sectores y subsistemas de la educación (inicial y primaria pública, inicial y primaria privada,
secundaria pública, secundaria privada y media técnica). Las barras indican la titulación de los
docentes en cada sector y subsistema.

Gráfico 3.2. Porcentaje de docentes de aula titulados, por subsistema y sector. Año 2015

100
3
90 17 17
22
80
9 10
70 9
Cursando
60
Incompleto
50
100 94 41
57 Completo
40 67
No tiene título
30

20

10 27
16
0 4 6
Inicial y primaria Inicial y primaria Secundaria Secundaria Técnica
pública privada pública privada

Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd.

Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa).

¿Qué fortalezas y debilidades perciben los docentes de su formación inicial?

La obtención del título específico para el ejercicio profesional constituye un indicador

relevante de la calidad de los planteles docentes en actividad, pero este indicador debe
complementarse con una valoración de la calidad y pertinencia de la formación inicial que
se certifica a través del título.

¿Qué base de conocimientos, disposiciones y competencias profesionales recibieron los

docentes hoy en ejercicio durante su formación inicial? La Encuesta Nacional Docente 2015
brinda datos relevantes sobre los énfasis y fortalezas y sobre las carencias o debilidades
de la formación inicial recibida. En forma clara, se observa que los conocimientos,
disposiciones y capacidades que los docentes han recibido con mayor atención en la
preparación profesional se concentran en torno al domino de los contenidos clásicos del
programa o de la disciplina a enseñar y su didáctica.

Con inflexiones diferentes para la educación primaria y media —vinculadas con los
mandatos que caracterizaron históricamente a cada uno de estos niveles— el centro
de la competencia profesional enseñada se asienta en el dominio de una selección
delimitada y estable de conocimientos, en su presentación didáctica y en la regulación
del comportamiento de los estudiantes en la clase (gráfico 3.3). En el caso de la educación
media, esta pauta de formación —marcada por la orientación a la disciplina académica— da
cuenta de la inercia de la tradición “asignaturista”, que asienta su identidad y legitima su

153
 práctica en la predominancia de la función propedéutica (preparatoria para la universidad),
en desmedro de otras funciones y de otras formas de acceso y uso del conocimiento y la
experiencia pedagógicamente relevantes.

En el gráfico el eje horizontal indica distintos aspectos de la formación inicial que se ponen
en práctica en las aulas. Las barras indican hacia la izquierda del eje vertical la proporción de
docentes que indicaron una percepción negativa de un aspecto determinado y hacia la derecha
la proporción de docentes con una percepción positiva hacia ese tema.

Gráfico 3.3. Aportes de la formación inicial al ejercicio profesional docente. En porcentajes. Año 2015

Contenido específico de la disciplina 14 1 43 42

Estrategias de enseñanza y didáctica 19 1 48 32

Comportamiento de los estudiantes y manejo del salón 31 7 37 25

de clase

Enseñar habilidades transversales 39 9 38 14

(como resolución de problemas, aprender a aprender)

Educar teniendo en cuenta la heterogeneidad sociocultural 45 17 28 10

Habilidades para la enseñanza a través de las tecnologías 44 27 20 9

de la información y la comunicación

Dificultades de aprendizaje 47 37 13 4

Enseñanza de estudiantes con capacidades especiales 28 61 64

Nada Poco Bastante Mucho

Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (pregunta: ¿Cuánto le aportó la formación que recibió, en cada uno
de los siguientes aspectos vinculados a la práctica docente?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa).

Entre las omisiones o debilidades que caracterizaron su formación inicial, los docentes
consultados señalan no haber recibido enfoques y metodologías educativas adaptadas
a las necesidades de una tarea que se desarrolla en contextos heterogéneos, atenta a
las demandas que implican la inclusión, la atención a la diversidad del alumnado y la
multiplicidad de “dificultades de aprendizaje”. Asimismo, destacan la escasa formación en
competencias para el uso de tecnologías de la información y la comunicación (TIC) como
herramientas para estimular el aprendizaje de los estudiantes.

Estos señalamientos de los docentes indican ciertas tensiones entre la formación docente
y una serie de cambios impulsados por la política pública, como la creciente presencia de
computadoras en el aula y la inclusión de estudiantes con necesidades educativas especiales.

154
En la misma dirección, los maestros noveles de primaria pública entrevistados en
otro estudio (INEEd, 2016a) afirman haber adquirido un dominio satisfactorio de los
contenidos prescriptos por área disciplinar, pero señalan problemas relativos a su trabajo
cotidiano. Por lo general, no se sienten preparados para enfrentar la diversidad del aula
y consideran que les faltan herramientas para lidiar con los “problemas de aprendizaje”.
Según se desprende de los resultados de esa investigación, los docentes que están en los
inicios de su carrera señalan que el énfasis teórico de la formación inicial resta atención
a competencias profesionales relevantes como la investigación, la evaluación o el trabajo
con las familias. Asimismo, destacan también la falta de preparación en conocimientos y
procedimientos prácticos, como las rutinas escolares y los aspectos administrativos. Todas
estas competencias y “saberes del oficio” deben ser aprendidos, sin mucha reflexión o
fundamento, “sobre la marcha” —y muy frecuentemente en soledad— durante los
primeros años de ejercicio profesional.

Si bien se trata de un perfil general, estos datos dan cuenta de las dificultades que presenta
el sistema de formación inicial para procesar conceptualmente los desafíos que se vienen
planteando en las bases de conocimiento profesional, traducirlos y concretarlos en un nuevo
modelo formativo. Estas dificultades, claramente, no son exclusivas del sistema educativo
uruguayo. La formación de profesionales que cuenten con un núcleo sólido de conocimientos
y competencias clave, dispuestos al trabajo en equipo, integrando perspectivas disciplinares
para propiciar aprendizajes que promuevan en los estudiantes el desarrollo y la movilización
de conocimientos y de procedimientos de indagación y experimentación mediante el estudio
y la resolución de problemas complejos, es un desafío que enfrentan todos los sistemas
educativos en la actualidad (Vélaz de Medrano y Vaillant, 2009).

En síntesis, aunque la mayor parte de los docentes en actividad manifiestan que están
por lo general satisfechos con la preparación recibida, lo que constituye un punto muy
relevante de afirmación de la identidad y el hacer profesional, parece claro que los desafíos
que suponen mejorar la calidad, promover la inclusión y la pertinencia del largo tramo de
educación obligatoria y resignificar el rol de los docentes como agentes movilizadores,
orientadores y motivadores del aprendizaje, requieren de un replanteo conceptual y un
rebalanceo de los pilares de la formación profesional.

155
 Metas nacionales e internacionales
para el fortalecimiento docente

En la exposición de motivos del Proyecto de presupuesto de la ANEP, dentro del lineamiento

estratégico 4: “Relevancia y fortalecimiento de la profesión docente”, se incluyen los
siguientes objetivos estratégicos:

1 Fortalecer la formación inicial de grado de docentes.

2 Estimular la titulación docente.
3 Profundizar la política de desarrollo de los posgrados docentes.
4 Fortalecer y extender las propuestas de formación permanente de los docentes.
5 Profundizar la política de salud laboral y ocupacional de los docentes.
6 Profundizar la mejora salarial como parte de las políticas educativas.

Para los objetivos estratégicos 2 y 3 la ANEP definió las siguientes metas de progresión anuales.

Último
Indicador 2016 2017 2018 2019 2020
valor
1. Número de egresados en las
carreras que se imparten en el 1.400 1.470 1.543 1.690 1.800 1.800
ámbito de Formación en Educación
2. Número de docentes que cursan
---- 150 180 210 250 250
posgrados en el año

Por su parte, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Organización de las Naciones
Unidas (ONU) plantean para 2030 aumentar sustancialmente la oferta de maestros
calificados, entre otras cosas mediante la cooperación internacional para la formación de
docentes en los países en desarrollo, especialmente los países menos adelantados y los
pequeños estados insulares en desarrollo.

Los 17 ODS y las 169 metas establecidas por la Cumbre de Desarrollo Sostenible de la ONU
en 2015 son universalmente aplicables respetando las políticas nacionales. Uruguay adhirió
a la concreción de estos objetivos y creó el Diálogo Social como espacio de participación
ciudadana para orientar su cumplimiento.

156
La carrera profesional, las condiciones de
trabajo y la formación continua
¿Qué aspectos caracterizan la estructura del puesto de trabajo de los
docentes en Uruguay?

La carrera es el régimen legal que regula la vida y la trayectoria laboral del docente en su
ingreso, permanencia, movilidad y retiro. En países como Uruguay, Argentina, Costa Rica o
Chile las carreras docentes se regularon a partir de la década de 1950, cuando se reconoció
a los maestros y profesores como trabajadores amparados por el derecho público estatal.
Se conformaron como carreras burocráticas, de larga duración, caracterizadas por la
estabilidad laboral, el ascenso vertical por antigüedad y un enfoque más credencialista que
asociado a desempeños (Cuenca, 2015). A mediados de la década de 1990, algunos países
de la región (como Chile, Colombia y Perú) avanzaron en cambios sistémicos de la carrera
docente, incorporando la evaluación de conocimientos y desempeño, lo que redujo el peso
de la antigüedad e incentivó el ascenso mediante concursos y la actualización profesional
(Palamidessi y Legarralde, 2006).

Uruguay no ha emprendido reformas de las carreras docentes en las últimas décadas.

La estructura de cargos es jerárquica, ordenada por escalafones y subescalafones. Los
salarios están asociados fundamentalmente con el ascenso de una profesión marcada por
la antigüedad y los incrementos más significativos se producen tras 20 años de carrera.

Usualmente, el avance en la carrera se basa en concursos de oposición y méritos. El

sistema de concursos rige para la provisión de cargos efectivos y para los ascensos125. Sin
embargo, el principal mecanismo de ascenso continúa siendo el cambio de grado cada
cuatro años de antigüedad. Al respecto, en 2013 el CEIP implementó el concurso voluntario
para adelantar el pasaje de grado, que no parece haber resultado suficientemente atractivo
(INEEd, 2014)126.

125
Los cargos docentes pueden ser efectivos, interinos o suplentes. Los concursos pueden ser de méritos, oposición y
méritos u oposición libre, y son realizados a través de llamados públicos (artículo 24 del Estatuto del Funcionario Docente).
Los docentes efectivos eligen cargos u horas antes que los no efectivos. Los cargos de docencia directa e indirecta (a
excepción de los directores e inspectores) se constituyen a partir de una unidad docente, correspondiente a 20 horas
de aula. En primaria existen al menos tantas unidades docentes como grupos. En otros subsistemas la determinación
de las unidades docentes se corresponde con la cantidad de horas curriculares de cada asignatura. Para ascender de
escalafón es necesario cumplir con los siguientes requisitos: permanecer al menos 4 años en el mismo grado; obtener
un puntaje mínimo por antigüedad calificada, la cual se compone de aptitud docente, antigüedad y actividad computada;
y aprobar los cursos necesarios para cada cargo (artículo 38 del Estatuto del Funcionario Docente). El puntaje de aptitud
para el docente de aula se basa en los juicios de inspectores de la actuación en la clase, los juicios anuales de directores
o responsables del servicio, los cursos de perfeccionamiento docente realizados en el año, los trabajos de investigación y
otras actividades acreditadas relacionadas con la docencia, las observaciones disciplinarias y los registros de la actividad
docente (planificación, libretas de calificaciones, etc.).
126
Si bien en primaria se han implementado los concursos para acelerar los ascensos de grado, esta vía de movilidad en
la carrera docente no se presenta como la más utilizada: “se considera que el incremento salarial que se obtiene a partir
del cambio de grado no resulta atractivo, dada la inversión de tiempo y esfuerzo requeridas por la preparación para el
concurso, en un marco de pluriempleo y recarga de tareas que requiere sacrificar tiempo personal y familiar. Se prefiere
entonces continuar avanzando en el escalafón lentamente por antigüedad y, eventualmente, dedicar ese tiempo extra a
otro trabajo que genere una diferencia salarial mayor” (INEEd, 2014: 221).

157
 La asignación de docentes a los centros educativos públicos se realiza de manera
centralizada. El sistema vigente privilegia la transparencia en el criterio de ordenamiento,
que está basado en una puntuación de diversos indicadores (grado, antigüedad calificada,
aptitud docente, antigüedad en el grado actual y antigüedad en la carrera). Algunos
análisis sostienen que la rigidez y el carácter formalista de este sistema no consideraría las
necesidades específicas de los centros ni de los estudiantes a la hora de asignarles docentes
(Santiago y otros, 2016).

En la carrera docente vigente, la única distinción entre los docentes de aula se genera a
través del pasaje de grado, producto de la antigüedad en el mismo cargo. La movilidad
hacia puestos con otras tareas o responsabilidades se reduce a los cargos de gestión y
dirección de los centros educativos, lo que suele provocar el alejamiento del aula de los
docentes con mayor experiencia y formación127 (BID, 2015).

En la educación inicial y primaria los maestros son contratados por cargo. Los cargos
docentes están adscriptos a un centro educativo y se constituyen en unidades de 20 horas
semanales de dedicación con un único grupo de alumnos, si se trata de una escuela urbana
común128. Una vez que se elige un cargo con carácter efectivo en una escuela se permanece
en ella hasta tanto no se solicite traslado a otra.

En la educación media el contrato docente se realiza por horas de clase y no por cargo, con
excepción de los cargos de docencia indirecta y los de profesores en escuelas agrarias del CETP.

La asignación de docentes a los centros de educación media pública se realiza mediante

un procedimiento administrativo, organizado en torno a una elección anual en la cual la
totalidad de las horas de clase son redistribuidas entre todos los docentes. La probabilidad
de que un docente deba elegir horas en más de un liceo o en un liceo que no sea de su interés
aumenta en la medida en que su grado escalafonario es menor129. Este procedimiento
anual de asignación, que potencia la posibilidad de que los profesores que acumulan
mayor antigüedad concentren horas en los liceos de mayor prestigio relativo, ha sido
reiteradamente cuestionado y se han realizados varios intentos de modificación, hasta
ahora infructuosos. Los cuestionamientos a la elección anual de horas se fundamentan en
dos tipos de efectos maximizados por este sistema. Por un lado, contribuye a incrementar
la inequidad en la asignación de recursos, en la medida en que los docentes con mayor
antigüedad —y, por ende, con mejores salarios— tienden a concentrarse y concentrar
gran cantidad de horas en los centros más accesibles y que atienden población de contexto
sociocultural más favorecido (Santiago y otros, 2016). Por otro, la rotación anual de docentes
asignados a un centro atenta contra la construcción de capacidades institucionales, ya que
dificulta la constitución de equipos de trabajo, el sentido de pertenencia y el fortalecimiento
de los vínculos con los estudiantes y con la comunidad local130.

En Uruguay la figura de mentor, que brinda otras atribuciones a los docentes dentro de los centros sin que tengan que
127

aspirar a cargos fuera del aula, no está prevista en la estructura de cargos del Estatuto del Funcionario Docente.
128
La unidad básica en las escuelas rurales comunes es de 25 horas.
129
Si bien el artículo 41 de la Ley General de Educación establece que el Estado “procurará la concentración horaria de
los docentes en un centro educativo y se fomentará su permanencia en el mismo”, esta disposición legal no se refleja en
el procedimiento administrativo de asignación de docentes a los centros, especialmente en educación media, ya que el
sistema dificulta la concentración de horas y el desarrollo de la colegialidad profesional.
130
Para un desarrollo más extenso y profundo de este tema, ver INEEd (2014: 213).

158
Por su parte, los cargos de dirección efectivos son asignados por concurso. Pueden acceder
a ellos los docentes de grado 4 o superior que tengan aprobado el curso de directores.
Estos cargos se mantienen hasta que exista la voluntad expresa de renuncia o traslado. Los
cargos de dirección interina quedan a disposición anualmente y pueden ser retomados por
el mismo director o por otro.

¿Cómo han evolucionado las condiciones de trabajo de los docentes

uruguayos?

Para responder esta interrogante —más allá de la diversidad de situaciones y contextos en

que se desempeñan los docentes uruguayos y de la multiplicidad de dimensiones implicadas
en las condiciones de trabajo— se consideran aquí algunas de las variables que permiten
analizar la evolución reciente de esta dimensión131: el grado de concentración institucional
del trabajo docente, las tareas que se reconocen y remuneran, y la carga de trabajo.

¿En cuántos lugares de trabajo se desempeñan los docentes? ¿En qué medida la enseñanza
es su ocupación principal? La Encuesta Nacional Docente 2015 mostró que poco más de la
mitad de los docentes que trabajan en instituciones que imparten educación obligatoria
lo hacen en un único centro educativo (cuadro 3.4). El 74% de los maestros de inicial y
primaria pública trabaja en una sola escuela, mientras que en la privada ese porcentaje
baja (62%).

Como es esperable debido a la lógica de contratación y elección de horas —que dificulta la

concentración de horas en un centro a los docentes con menor antigüedad y de asignaturas
con menor carga horaria en el plan de estudios— la educación media presenta una mayor
dispersión en el número de centros en los que trabajan sus docentes.

Cuadro 3.4. Número de centros en los que trabajan los docentes. Año 2015

Primaria Primaria Secundaria Secundaria

Técnica Total
pública privada pública privada
1 74 62 40 40 46 54
2 23 35 43 38 37 35
3 o más 2 3 17 21 17 12
Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd.

En la educación media, contrariamente a primaria, se observa que aproximadamente un

60% trabaja en dos o más centros. El mecanismo vigente de asignación de docentes genera
inequidades en la concentración de horas: el 27% de las horas es asumido por el 56% de los
docentes (Filgueira y otros, 2014), lo que tiene como consecuencia que alrededor del 60%
de los profesores tenga menos de 20 horas (Pasturino, 2014).

131
Existen diferentes formas de definir las condiciones de trabajo. La primera refiere a las cuestiones estructurales y
“objetivas” de la actividad laboral como el salario, el tipo de contrato y la carga horaria, la estabilidad y la estructura de
la carrera, la carga física y mental de las tareas o los aspectos organizacionales. La segunda se construye a partir de la
valoración que los individuos tienen de su trabajo en términos de satisfacción o insatisfacción (condiciones laborales en
sentido subjetivo) (Castillo y Prieto, 1983).

159
 2 DE CADA 10 TRABAJA
EN 1 CENTRO TRABAJA EN 3

profesores de CENTROS O MÁS

educación media
42% 18%
trabajan
en 3 o más
TRABAJA

40%
EN 2 CENTROS

centros
educativos.
Basado en cuadro 3.4. Número de centros
en los que trabajan los docentes. En porcentajes.
Año 2015

A su vez, muchos docentes tienen algún trabajo fuera de la educación obligatoria o en

actividades no vinculadas con la enseñanza. Esta proporción es más alta en la educación
media (cuadro 3.5).

Cuadro 3.5. Porcentaje de docentes con trabajos fuera del sistema educativo obligatorio. Año 2015

Primaria pública Primaria privada Secundaria pública Secundaria privada Técnica Total
Total 16 13 25 30 31 23
En el CFE 2 1 7 5 3 4
Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd.

Como se ha señalado en distintos análisis (INEEd, 2014; Pasturino, 2015) las dos formas de
contratación —por cargo y por horas— determinan las tareas profesionales que se reconocen
y remuneran, y modelan las condiciones de trabajo y la carga laboral de los docentes.

El cargo no suele incluir una diversidad de tareas (planificación y preparación de materiales,

corrección), que por lo general se realizan fuera del horario de trabajo. Al mismo tiempo, se
debe recordar que el cargo docente en la educación inicial y primaria asociado a la atención de
un grupo no es considerado una tarea de tiempo completo (40 horas semanales), sino parcial
(20 horas), y suele ser complementado asumiendo las tareas de un segundo grupo a cargo.

Tradicionalmente, la contratación en la educación media remuneraba solamente horas

de clase dictadas, sin reconocer el tiempo dedicado a tareas de coordinación, preparación
de clases o corrección de trabajos. El Plan de 1996 incorporó las horas de coordinación
docente como una de las innovaciones para planificar y desarrollar el currículo y propuestas

160
pedagógicas entre el grupo de pares del centro. Esto implicó la creación de cargos docentes
con un paquete de 30 horas semanales, de las cuales 25 se encontraban destinadas al
dictado de clases y 5 a tareas de coordinación. El propósito de esta distribución era
contribuir a generar vínculos con el centro educativo y a disminuir el multiempleo docente.
Sin embargo, la fragmentación del diseño curricular y la persistencia en la elección de
pequeños grupos de horas (menores a 30) impidió que se cumpliera de forma cabal con el
objetivo perseguido.

La Reformulación de 2006 intentó subsanar este desajuste para lograr el reconocimiento

de las horas de coordinación para todos los docentes. Para ello se incluyó un módulo de
horas para tareas de coordinación, lo que permitió que las horas no lectivas alcanzaran
un 20% del tiempo remunerado, sin importar la cantidad de centros en donde se dictaran
clases132. Este módulo implicó un avance importante en el reconocimiento de las “tareas
ocultas” asociadas a la dimensión colectiva del trabajo docente en el centro. Sin embargo,
en ausencia de otro tipo de cambios, este avance encuentra limitaciones. Como el módulo
es proporcional a la cantidad de horas que tiene un docente en un centro y existen
asignaturas con muy baja carga horaria, difícilmente los docentes de estas asignaturas
puedan disponer de tiempo para trabajar en equipo con sus colegas. Asimismo, en muchos
centros no se ha consolidado una tradición de trabajo colaborativo, ni se cuenta con
incentivos ni instrumentos de gestión para orientar y regular de manera efectiva estas
tareas (INEEd, 2016b; Santiago y otros, 2016).

Si bien en promedio los docentes trabajan, formalmente, menos horas que otros
profesionales y técnicos (30 horas semanales versus 37 en el año 2012)133, se registran en
promedio 10 horas semanales adicionales de trabajo que se realizan en la casa, frente a
media hora semanal para otros profesionales y técnicos. Considerando el total de horas
en los centros y en el hogar, el trabajo docente alcanza en promedio una cantidad similar
(40 horas) de tiempo de trabajo que otras ocupaciones comparables (INEEd, 2016b). Estas
tareas no reconocidas —o “invisibles”— constituyen una carga muy significativa sobre
la vida cotidiana de los profesionales de la educación que, por lo general, se realizan en
detrimento de la vida familiar y de actividades de ocio y de desarrollo personal o profesional.

Otro factor relevante que define la calidad de las condiciones de trabajo es la carga laboral.
El trabajo docente es una tarea sumamente compleja, demandante y de una importante
“carga” psicológica (Esteve, 1994). Un modo —necesariamente reductivo— de abordar
esta cuestión es considerar la cantidad de estudiantes por grupo que atienden los docentes.
En el caso de la educación primaria, el CEIP ha avanzado con una política de disminución
de la cantidad de estudiantes por grupo134. La tasa de alumnos por maestro es menor en
escuelas de contexto desfavorable, lo que muestra el criterio político de asignación de
recursos, a favor de los más desfavorecidos (cuadro 3.6).
Cuando un docente dispone de 2 a 5 horas de clase se asigna una hora adicional de coordinación; de 6 a 10, 2 horas; de
132

11 a 15, 3 horas; y de 16 a 20, 4 horas.

133
Según datos de la ECH 2012.
134
Un informe de la UNESCO menciona la necesidad de reducir la cantidad de estudiantes por grupo y la manera en que
esta reducción ha sido beneficiosa en algunos países en términos de aprendizaje de los estudiantes (UNESCO, 2005).
Por su parte, en un informe del CEIP se menciona que: “Alcanzadas las metas de ampliación de la cobertura, primero,
y de cuasi universalización del acceso, finalmente, surgen con más fuerza las discusiones en torno a la calidad de los
servicios educativos, la formación, especialización y profesionalización de los docentes, y los aspectos vinculados a la
construcción de entornos que faciliten los aprendizajes, como el tamaño medio de los grupos y la asiduidad o regularidad
en la asistencia” (CEIP, 2010).

161
 Cuadro 3.6. Alumnos por maestro en el total de escuelas urbanas, en las de contexto sociocultural
muy desfavorable y muy favorable, y su diferencia. Años 2006-2015

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Alumnos por maestro 28 27 26 25 24 24 24 23 24 24

Alumnos por maestro

(contexto muy 27 26 25 24 23 23 23 23 23 23
desfavorable)
Alumnos por maestro
28 27 26 26 26 25 25 25 25 25
(contexto muy favorable)
Brecha entre contextos
(muy desfavorable - muy -1 -1 -1 -2 -3 -2 -2 -2 -2 -2
favorable)

Fuente: Monitor Educativo de Primaria.

Para educación media esta información se encuentra en forma parcial y no es reportada a

través de los repositorios públicos de información. Sin embargo, en la última Rendición de
Cuentas de 2016 la ANEP reportó el promedio de estudiantes por grupo para ciclo básico
de secundaria pública, donde se muestra que entre 2008 y 2015 bajó en forma considerable
(gráfico 3.4).

Gráfico 3.4. Alumnos por grupo en ciclo básico de educación secundaria pública. Años 2008-2015
32

31
31

30

29

28

27

26
26
25
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: Rendición de Cuentas de la ANEP 2016.

Por otra parte, aunque en los últimos diez años se observa una diminución continua de la
matrícula de la educación media básica del CES, el número de horas docentes asignadas
y la cantidad de grupos ha aumentado en forma constante desde el año 2007135. Al mismo
tiempo, el número de profesores —que había crecido fuertemente entre 2008 y 2010— ha
desacelerado su crecimiento en los últimos cinco años, por lo que es posible afirmar que,
en promedio, los docentes de este ciclo están asumiendo más cantidad de horas.

Más allá de esta aproximación cuantitativa realizada respecto de las condiciones de trabajo,
no deben olvidarse los múltiples problemas que enfrenta la tarea actual de los profesores
de educación media. Además de los desafíos propios de la enseñanza actual y del trabajo
con adolescentes en particular, los docentes deben lidiar con una contratación por horas,
un número importante de grupos a cargo, poco tiempo para las tareas de planificación de
135
En 2006 se realizó una nueva reformulación de planes de estudio, que implicó una extensión del tiempo pedagógico y un
incremento de las horas y los cargos docentes, lo que se ve reflejado a partir del 2008.

162
clases y de corrección de trabajos, y escasas posibilidades de trabajar en equipo debido a
las dificultades de coordinación que se presentan en muchos centros. Los directores suelen
enfrentar fuertes limitaciones para gestionar planteles docentes a menudo numerosos y
cuya composición puede cambiar todos los años (INEEd, 2014; Santiago y otros, 2016).

Gráfico 3.5. Variación de la matrícula, número de grupos, docentes y horas en asignaturas

seleccionadas de educación media básica del CES. Años 2007-2015. Base 2007
120

115

110

105

100

95

90
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Matrícula Grupos Docentes Horas

Fuente: Anuarios del MEC.

Nota 1: incluye liceos diurnos y nocturnos.
Nota 2: para el cálculo de la variación de docentes no se incluyeron a los docentes de “apoyo”, con el objetivo de hacer
comparable la serie de datos.
Nota 3: se reporta desde 2007 porque a partir de ese año está disponible la información desagregada para ciclo básico.

En los últimos años

DISMINUYÓ
LA CANTIDAD DE
28 ALUMNOS

ALUMNOS POR MAESTRO 2006

24
en las escuelas públicas.

ALUMNOS

2015
Basado en cuadro 3.6. Alumnos por maestro en escuelas
urbanas y brecha entre quintiles de contexto sociocultural
de la escuela. Años 2006-2015

163
 ¿Qué opinan los docentes sobre su formación en servicio?

En la exposición de motivos del proyecto de Ley de Presupuesto 2015, así como en las
metas quinquenales, la ANEP hizo hincapié en la necesidad de promover el desarrollo
profesional docente mediante la expansión y el fortalecimiento de las propuestas de
formación continua y la conformación de espacios de reflexión y trabajo en equipo en
cada centro educativo136. De este modo, además de ser vistas como herramientas para la
mejora de la enseñanza y la gestión de los centros, la disponibilidad y accesibilidad de la
formación continua y las posibilidades de conformar equipos de trabajo en los centros son
consideradas componentes esenciales de las condiciones de trabajo y de las posibilidades
de desarrollo profesional docente continuo.

¿Qué oportunidades para participar de cursos y actividades de formación continua tienen

los docentes en la actualidad? Existe en nuestro país una variedad de cursos de formación
continua y de posgrado ofrecidos por los sectores público y privado137. La oferta ha crecido
en cantidad y diversidad y, quizás más lentamente, en cobertura territorial138.

Según la Encuesta Nacional Docente 2015, un 68% de los docentes participaron en

instancias de formación continua en el último año. Los maestros de primaria pública de
Montevideo (48%) y de primaria privada del interior (59%) son los que menos dicen haber
asistido a estas instancias (gráfico 3.6).

Aunque existe una demanda en crecimiento, estos niveles de participación son, en

promedio, más bajos que los declarados por profesores de los países seleccionados para la
comparación (gráfico 3.7).

Los principales motivos que declaran en la Encuesta Nacional Docente 2015 como
limitaciones para participar de actividades de formación continua son: el horario laboral139,
la falta de interés y de incentivos para invertir tiempo y energía en capacitarse, y la

136
Objetivo estratégico 4.3: "Profundizar la política de desarrollo de los posgrados docentes". Objetivo estratégico 4.4:
"Fortalecer y extender las propuestas de formación permanente de los docentes".
137
En el ámbito público los cursos son ofrecidos por diversas instituciones parte de o estrechamente vinculadas con
la ANEP: el Instituto de Perfeccionamiento y Estudios Superiores Juan E. Pivel Devoto (IPES) del CFE, el Programa de
Apoyo a la Escuela Pública Uruguaya (PAEPU), la Dirección de Planeamiento y Evaluación Educativa del CES, el Centro
de Recursos para Alumnos Ciegos y con Baja Visión (CER), el Centro de Recursos para Estudiantes Sordos (CERESO),
Áreas Pedagógicas, el Departamento Integral del Estudiante (DIE), la formación del Espacio Educativo y TIC, el ProCES, la
Inspección General, el Centro Ceibal y las Unidades Regionales de Educación Permanente (UREP) del CETP. Para el área
rural uno de los establecimientos de referencia es el Centro Agustín Ferreiro (CAF). La oferta de la ANEP se complementa
con cursos, diplomas y maestrías de nivel universitario, principalmente a cargo de la Facultad de Humanidades y Ciencias
de la Educación de la Udelar, el Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH), la UCU, la UM, el Centro de
Docencia, Investigación e Información del Aprendizaje (CEDIIAP), la Universidad ORT Uruguay (ORT), la UDE y la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO Uruguay).
138
En cumplimiento con los lineamientos y objetivos estratégicos de la ley presupuestal enviada al parlamento por la ANEP
en 2015, el CFE creó en el año 2015 una Comisión de Educación Permanente y Posgrado. Esta comisión está integrada
por: los consejeros del CFE, la Dirección del IPES, la coordinadora de Educación permanente del IPES, un delegado de
los coordinadores académicos nacionales del CFE, un representante de la ATD del CFE y delegados de cada uno de los
subsistemas (CEIP, CES, CETP). Tiene por finalidad definir los cursos de educación permanente y posgrados dentro del
marco de una política de educación permanente y posgrados del CFE.
La limitación impuesta por el horario laboral fue señalada por el 70% de los profesores de educación media y por la
139

mitad de los maestros de primaria pública y privada.

164
accesibilidad de la oferta, vinculada con los costos de la capacitación140 y la distancia141.
Aunque con algunas diferencias, en líneas generales estas restricciones percibidas por los
docentes siguen el mismo patrón que en otros países142.

Gráfico 3.6. Docentes que afirman haber participado de instancias de formación continua en el
último año, por subsistema. En porcentajes. Año 2015
80
76 76
71 71 70 71
70 69 69
68 68 68
65
62
60 59

50
48

40

30

20

10

0
Primaria pública Primaria privada Secundaria pública Secundaria privada Técnica

Total Montevideo Interior

Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd.

Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa).

Por último, una barrera relevante, especialmente indicada por los maestros de primaria
pública, es la de “no cumplir con los prerrequisitos”.

Es claro que la estructura y administración actual de la carrera parecen no generar los

incentivos suficientes para movilizar la culminación de la formación inicial —en el caso
de los docentes en ejercicio que no la han iniciado o completado143— ni la realización de
estudios de especialización posterior.

140
Una docente entrevistada en el estudio sobre maestros noveles señaló: “Nuestra formación en general está dentro de
lo privado. Está el IPES ahora que ofrece algo, pero hay algunas cuestiones que nos interesan que no están dentro de la
formación pública, sino solamente dentro de la privada” (INEEd, 2016a).
141
Cerca de un tercio de los docentes menciona que el desarrollo profesional es muy caro o inaccesible. Entre los
maestros de primaria pública, la justificación brindada en tercer lugar (35%) refiere a las limitaciones que imponen las
responsabilidades familiares. La falta de oferta en la región donde se desempeñan o viven fue el principal motivo aludido
en las respuestas abiertas de los docentes del interior. Otros motivos expresados incluyen el no haber sido seleccionados
para cursos a los que querían asistir, el formato inadecuado —en tareas, horarios y tiempos—, el cansancio y el estar en
la etapa final de la carrera (INEEd, 2016a).
142
Las dos principales barreras para participar en actividades de formación aludidas por docentes de otros países en el
estudio Talis (OCDE) fueron el horario de trabajo (51%), la falta de incentivos (48%) y el costo de los cursos (43%).
143
Se puede llegar a un grado 4 sin tener título docente en la educación media. Para el pasaje de grado, el recurso que
se implementa para proveer cargos y la obtención del grado docente es la efectivización. Sin embargo, es un fenómeno
reciente que se utilice la acreditación de un título docente como requisito excluyente de los concursos de efectivización.
Los últimos ingresantes a la carrera docente solo tienen grado si concursaron por su efectivización y recién a partir de ahí
van ascendiendo en la escala por antigüedad. Estos coexisten con los docentes que entraron décadas atrás cuando para el
ingreso y efectivización no se requería del certificado de titulación.

165
 Gráfico 3.7. Porcentaje de profesores de media básica que emprendieron actividades de desarrollo
profesional en los 12 meses anteriores a la encuesta. Año 2013
100 96
92
90 89
85
80
72
70
60
50
40
30
20
10
0
Chile Bulgaria Portugal Brasil México
Fuente: Talis (2013), países seleccionados.

El acompañamiento profesional y la evaluación

del desempeño docente
La formación inicial docente procura asegurar el dominio de las herramientas básicas para
introducirse y sustentar la práctica profesional, base que en el ejercicio profesional se
complementa con la experiencia adquirida, el trabajo en equipo, la reflexión y la formación
continua. Al mismo tiempo, deben considerarse los mecanismos de acompañamiento y
de evaluación que operan en el transcurso de la carrera docente. Según su orientación
y funcionamiento, dichos mecanismos se pueden constituir en incentivos —positivos
o negativos— para motivar y movilizar a los docentes a mejorar su desempeño y sus
conocimientos, disposiciones y competencias como educadores144.

La tarea de los educadores, en particular la docencia directa, se desarrolla de manera

solitaria en cada aula la mayor parte del tiempo. Las instancias y espacios de trabajo en
equipo en el centro educativo son limitados. El acompañamiento y el asesoramiento que
reciben los docentes se concentra principalmente en torno a dos figuras: la del director
del centro educativo y la del inspector. Estas dos figuras son, además, las encargadas
de la evaluación del desempeño del docente, que tiene consecuencias para la carrera
profesional145. Para ascender de escalafón es necesario: permanecer al menos cuatro
años en el mismo grado, obtener un puntaje mínimo por antigüedad calificada (aptitud
docente, antigüedad y actividad computada) y aprobar los cursos requeridos para cada
cargo (artículo 38 del Estatuto del Funcionario Docente)146.

144
El acompañamiento amplía el territorio práctico y conceptual de la formación inicial. Mediante el acompañamiento el
docente puede alcanzar “una mejor comprensión de los procesos pedagógicos, de las reglas no escritas, del saber hacer
y, además, tiene la posibilidad de analizar sus prácticas pedagógicas, comprenderlas y reorientarlas, si fuera necesario”
(Boer Romero, sin año: 19).
Las calificaciones comprenden un puntaje del 1 al 100 y un juicio valorativo: graves reparos, observado, aceptable,
145

bueno, muy bueno y excelente (artículo 37 del Estatuto del Funcionario Docente).
146
El puntaje de aptitud para el docente se basa en los juicios de inspectores de la actuación en el aula, juicios anuales
de directores o responsables del servicio, los cursos de perfeccionamiento docente realizados en el año, los trabajos
de investigación y otras actividades relacionadas con la docencia y acreditadas, las observaciones disciplinarias y los
registros de la actividad docente (planificación, libretas de calificaciones, etc.).

166
¿Cómo perciben los docentes el rol de los directores?

Dentro de los límites y márgenes de acción definidos por el modelo actual de organización
del sistema y de los centros educativos, el modo en que los directores gestionan el
centro educativo incide fuertemente en la forma en que los docentes realizan su trabajo
y en el modo en que se promueve, o no, el trabajo colaborativo. El aporte pedagógico y
administrativo de la dirección, así como el clima laboral que promueve, son elementos
importantes para incentivar la permanencia y el compromiso del docente con el centro y
su dedicación al trabajo con los estudiantes (INEEd, 2014).

Si bien el rol del director es fundamental para el proceso educativo del centro, el sistema de
incentivos para su desarrollo profesional no está claramente orientado. La centralización
de la toma de decisiones, el peso de las responsabilidades administrativas de las tareas
cotidianas y la inestabilidad del cuerpo docente plantean dificultades para desarrollar
comunidades de aprendizaje y fortalecer el liderazgo directivo (Santiago y otros, 2016).
A la vez, sus salarios son bajos con relación a los de los docentes, teniendo en cuenta las
responsabilidades que se asumen (INEEd, 2016b).

Pese a ello, según la Encuesta Nacional Docente 2015, los docentes consideran que los
directores son competentes en su tarea: en promedio, entre el 60% y el 70% de los
maestros considera que los directores resuelven de buena forma los conflictos y planifican
y organizan adecuadamente el trabajo, valoración que es más baja entre los profesores de
la educación media técnica y secundaria pública (gráfico 3.8).

Gráfico 3.8. Frecuencia con la que los directores son considerados competentes en las tareas de
planificación y organización del trabajo, por subsistema. En porcentajes. Año 2015
100
3 4 1 1 1
2 5 5
4 5 5
90 8
12 6
80 17
19
21
19
70

35 No tengo trato
60 29 Nunca
31
50 Raramente
33 29
A veces
40 Casi siempre
Siempre
30

20 47 47
40
34 36
10

0
Inicial y primaria Inicial y primaria Secundaria Secundaria Técnica
pública privada pública privada

Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (pregunta: ¿Su jefe o supervisor inmediato es bueno planificando y
organizando el trabajo?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa).

167
 Por su parte, la evaluación respecto de la frecuencia de las tareas de acompañamiento de
los directores es mayor en educación inicial y primaria y en secundaria privada, que en
secundaria pública y en educación técnica (gráfico 3.9).

Gráfico 3.9. Frecuencia con la que los directores dan su opinión a los docentes acerca de su
desempeño, por subsistema. En porcentajes. Año 2015
100
5 4 1 1 5
90 7 13
13 17
80 23
15
70 29 21
25 No tengo trato
60 17
Nunca
29
50 Raramente
23 23 27 A veces
40 27
Casi siempre
30 20 Siempre
15
20 13
36 35
10 22
19 16
0
Inicial y primaria Inicial y primaria Secundaria Secundaria Técnica
pública privada pública privada
Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (pregunta: ¿Su jefe o supervisor inmediato le da su opinión acerca
de cómo desempeña usted su trabajo?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa).

Los maestros noveles consideran que los directores juegan un rol importante en la
evaluación, dado que conocen y siguen de cerca su trabajo, los estudiantes que tienen a
cargo y las características de la escuela en la que trabajan (INEEd, 2016a). Sin embargo,
una parte no menor de estos maestros considera que el director de su escuela no brinda
orientaciones adecuadas porque carga con un exceso de tareas y responsabilidades147.

Primaria
pública
En EDUCACIÓN MEDIA
Secundaria
la mayoría de los docentes pública Educación
dice que recibe POCA
técnica
SIEMPRE O
RETROALIMENTACIÓN CASI SIEMPRE

DEL DIRECTOR A VECES,

41%

de su centro educativo. RARAMENTE

O NUNCA
66%
72%

Basado en gráfico 3.9. Frecuencia con la que los directores dan su

opinión a los docentes acerca de su desempeño, por subsistema.
En porcentajes. Año 2015

“[En contraposición al inspector] el director es más cercano, es más cotidiano [...] Pero un director con 24 grupos no
147

puede, no es falta de estar, de prestar atención, de pedir acompañamiento, es imposibilidad real, ¡falta gente adentro de la
escuela! Falta gente que acompañe, falta gente para pensar” (Montevideo, maestra) (INEEd, 2016a).

168
¿Cómo perciben los docentes el rol de los inspectores?

En nuestro sistema educativo la inspección cumple un rol clave en el gobierno territorial

y en la gestión de los recursos docentes. Las inspecciones funcionan como nexo entre las
autoridades centrales de cada subsistema en Montevideo y los directores y docentes en
los centros educativos de todo el país. Constituyen nodos fundamentales en la circulación
de la información y en la implementación de las decisiones centrales que conciernen a la
organización y el funcionamiento de los centros (Santiago y otros, 2016).

En lo que respecta al asesoramiento y control del trabajo de los docentes, la supervisión del
inspector se desarrolla mediante visitas al aula. Según el sistema de inspección vigente en
la educación primaria pública, estas visitas deben tener lugar dos veces al año. La primera,
de carácter orientador, puede ser sustituida por una instancia de trabajo colectivo o “sala”
con todo el equipo docente de la escuela; la segunda, de carácter fiscalizador, es individual
y debe realizarse en el aula.

En la educación media, cuyo cuerpo de supervisión es cuantitativamente menor, no está

establecido un régimen periódico de visitas. El puntaje que asigna el inspector al docente
tras la visita define el puntaje que determina el lugar que ocupará en la lista de prelación
de cargos y traslados.

En los hechos, el sistema de supervisión en la educación primaria es mucho más intensivo

que en la educación media. Un 65% de los docentes de primaria pública declaró haber
recibido visitas de inspección durante 2015, frente a un 14% y un 12% en secundaria pública
y técnica, respectivamente. El 28% de los encuestados de secundaria pública y el 44% de
técnica afirman nunca haber sido visitados por un inspector (gráfico 3.10).

Gráfico 3.10. Última visita de inspección, por subsistema. En porcentajes. Año 2015
100
1
6
90 4
28
80
24 44
70
Nunca
60
Antes de 2013
50 38
En 2013
40 25 En 2014
30 65 En 2015
9
8
20
12 12
10
14 12
0
Inicial y primaria pública Secundaria pública Técnica

Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (pregunta: ¿En qué año tuvo su última visita de inspección en el aula?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa) de la educación pública.

En todos los subsistemas de la ANEP —principalmente en primaria— los docentes

consideran positivas la calificación y la orientación recibidas del inspector148. No obstante,

La encuesta es un instrumento limitado para abordar una temática tan compleja. Simplemente nos ofrece una mirada
148

muy general que indicaría lo bueno de tener inspección ante el posible escenario de no tenerla.

169
 la tercera parte de los docentes de media considera “ni positiva ni negativa” la orientación
dada, cuestionando, al menos en parte, la utilidad que representa para muchos de ellos
(gráfico 3.11).

Un poco menos de la mitad de los docentes de todos los subsistemas de la ANEP acuerdan
con los criterios de la calificación recibida en el último informe de inspección que tuvieron
en su carrera docente (gráfico 3.12). Sin embargo, un 20% de los docentes de educación
secundaria y técnica valoran negativamente los criterios utilizados en las evaluaciones.

Gráfico 3.11. Opinión de los docentes sobre la calificación y la orientación brindada por el
inspector. En porcentajes. Año 2015
100 2
11 2 11 22
90 8 6
16 16
80 24 34 32
25
70
Muy negativamente
60
Negativamente
50 53
63 Ni positiva ni negativa
41 43
40 45 45 Positivamente
30 Muy positivamente
20
10 29 25
23 21 18 19
0
Inicial y primaria Secundaria Técnica Inicial y primaria Secundaria Técnica
pública pública pública pública
Calificación obtenida Orientación obtenida

Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (preguntas: ¿Cómo evalúa la actuación de la inspección en esa
última visita, en relación a la calificación obtenida? y ¿Cómo evalúa la actuación de la inspección en esa última visita, en
relación a la orientación obtenida?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa) de educación pública.

Gráfico 3.12. Opinión de los docentes sobre la calificación, la frecuencia y los criterios utilizados
por los supervisores, por subsistema y región. En porcentajes. Año 2015
100 1 2
2 2 1
6 5 7 9
90 7 12
22 22 13
80 11
34
70 33 37 40 Muy
22 40 negativamente
60 30 39 Negativamente
40
50 Ni positiva
ni negativa
40 44 31 Positivamente
42 40
30 43 28 Muy
40 32 positivamente
20 33
10 19
20 15
15 16
0 10 4 5 7 7 9
Inicial Secundaria Técnica Inicial Secundaria Técnica Inicial Secundaria Técnica
y primaria pública y primaria pública y primaria pública
pública pública pública
Incidencia de la calificación La frecuencia Los criterios
en la carrera docente

Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (preguntas: ¿Cómo cree que incidió en su carrera funcional la
calificación de su último informe de inspección? y En términos generales, ¿cómo evalúa usted la modalidad de evaluación
de inspección en relación a la frecuencia y los criterios de evaluación?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa) de educación pública.

170
Una parte significativa de los docentes considera que existen fuertes tensiones entre las
dimensiones formativa y fiscalizadora que realizan los inspectores, y que hay una cantidad
excesiva de instancias de evaluación y control149. Entre los maestros noveles entrevistados
algunos evalúan que las visitas de los inspectores son instancias poco formativas, dado
que no reciben lineamientos de interés. Consideran que se trata de una instancia de
fiscalización que, al orientarse fundamentalmente a asignar una calificación numérica,
genera escasa orientación —o, directamente, desorientación— en su planificación y sus
prácticas150. Estos maestros dicen sentirse abrumados por lo que solicita el inspector, y
consideran que esas orientaciones no se ajustan a la realidad del aula y los problemas
actuales de la enseñanza151. A diferencia de cómo perciben el rol del director, los maestros
tienden a ver al inspector como un ser ajeno y por eso consideran que la Junta Calificadora,
integrada tanto por el inspector como por el director, es la instancia más adecuada para
evaluar su trabajo (INEEd, 2016a).

Según muestra el estudio, algunos inspectores son vistos como profesionales que brindan
una mirada objetiva y sugieren métodos de enseñanza para que el docente decida qué
aplicar. Los docentes afirman que la calidad de sus aportes depende de cada inspector,
ya que no reconocen unidad de criterios pedagógicos entre ellos152. A diferencia de la
contribución del director, al que se percibe cercano pero sobrecargado y con insuficiente
margen o capacidad de acción, los inspectores son valorados muy contradictoriamente en
su contribución al mejoramiento del desempeño en las aulas y al desarrollo profesional de
los docentes. Su vínculo estrecho con las demandas de implementación local de políticas
centrales y con la calificación profesional genera tensiones no menores con su rol de
seguimiento y asesoramiento individual (INEEd, 2016a).

De este modo, el sistema de acompañamiento al desarrollo profesional y de evaluación

del desempeño docente se despliega en un campo de tensiones, entre las lógicas de la
carrera docente y de una administración centralizada, las necesidades del contexto
local y la realidad compleja que enfrentan los educadores en las aulas. Esta dinámica no
necesariamente incentiva el trabajo docente en equipo bajo el liderazgo del director.

149
“Muchas veces los docentes nos sentimos presionados porque nos tienen… acorralados. No sé, me parece, porque
tenemos el concurso, tenemos una nota aparte de la inspectora, viene la directora y te ve” (INEEd, 2016a).
150
“Y los inspectores... pienso que a mí personalmente, en estos años que he tenido, no he recibido, salvo una vez, una
orientación que pueda decir ‘bueno la puedo aplicar y es viable’... a veces siento más que es una fiscalización, un control
minucioso por control y no para enriquecer mi práctica educativa” (Montevideo, maestra). “Los maestros de acuerdo
al inspector cambian la manera de planificar, cambian las decisiones que toman en el aula [...] todo lo que vos hiciste
anteriormente, nada de lo que hiciste estaba bien, no puedo creerlo” (interior, maestro). “Es un tema eso… el inspector te
ve un día 45 minutos como mucho y capaz que trabajaste todo el año y justo cuando te vio, la clase estaba en un mal día, a
vos justo te dolía la muela y ta, te va mal. Y el informe depende de esa visita. Yo creo que al docente se lo debe evaluar en
el día a día, en la clase y con los niños” (interior, maestro) (INEEd, 2016a).
Según los entrevistados, los cambios en las orientaciones año a año y los escasos momentos formativos y de discusión
151

obstaculizan las posibilidades de desarrollar la profesión de manera reflexiva (INEEd, 2016a).

152
No pocos docentes valoran negativamente a la figura del inspector, en la medida en que son vistos como transmisores
de mensajes de las autoridades, que están descontextualizados y que generan el problema de ver luego qué hacen con las
indicaciones (INEEd, 2016a).

171
 En los últimos 10 años,
EL SALARIO
DE LOS DOCENTES
PÚBLICOS MEJORÓ
más que el promedio de salarios
de los trabajadores uruguayos.
EN CAMBIO, EL SALARIO
DE LOS DOCENTES
DEL SECTOR PRIVADO SE
MANTUVO POR DEBAJO. ÍNDICE MEDIO
DE SALARIO REAL

SALARIO DE DOCENTES
DEL SECTOR PÚBLICO

SALARIO DE DOCENTES
DEL SECTOR PRIVADO

2005 2015
Basado en gráfico 3.13. Evolución del índice medio de salarios real general y de la educación. Años 1997-2015

El reconocimiento y la valoración social de la

profesión docente
La valoración social de toda profesión, sea por la vía del reconocimiento económico o por
la estima que le brindan los colegas y diversos actores de la sociedad, es un factor clave
para atraer nuevos candidatos, motivar a las personas para incrementar sus capacidades y
mejorar su desempeño, y para fortalecer la autoestima y el sentido social de su actividad.
Difícilmente el sistema educativo pueda emprender los desafíos que enfrenta sin un sólido
reconocimiento de las tareas y responsabilidades que pone en manos de sus docentes.
En esta ecuación, el salario docente debería ser un estímulo efectivo para promover la
elección de la profesión y el buen desempeño en el centro.

172
¿Cómo han evolucionado los salarios docentes?

El salario es la primera dimensión que los docentes asocian con la falta de prestigio de
su profesión. Esta percepción se mantiene pese a que entre 2005 y 2016 el salario de los
docentes del sector público aumentó en promedio 65% en términos reales, lo que equivale
a un 4,6% de incremento acumulativo anual en el poder de compra153.

Este aumento fue superior al del salario real promedio de la economía (54%, un 4% de
promedio anual). Junto con el incremento del presupuesto de la educación del 3% al
4,5% del PIB, los salarios públicos repuntaron y superaron a los privados, dado que estos
crecieron a un ritmo inferior (3,3% anual) (gráfico 3.13).

El gráfico muestra la evolución del índice medio de salario real a nivel general y de la educación
en particular. En el eje vertical se reportan los valores del índice en base 2003 (2003 es el
100%). En el eje horizontal se muestran los años. Las líneas muestran los distintos índices
calculados: índice de salario real, índice de salario real público, índice de salario real privado,
índice de salario real docente público e índice de salario real docente privado.

Gráfico 3.13. Evolución del índice medio de salarios real general y de la educación. Años 1997-2015
170

160

150

140

130

120

110

100

90
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

ISR ISR público ISR privado ISR docente público ISR docente privado

Fuente: rendiciones de cuentas 1997 a 2015, MEF.

Nota: índice medio de salario real: 2003=100.

En el informe Los salarios docentes en Uruguay: estructura y evolución reciente se analiza en detalle la evolución de las
153

remuneraciones y el papel de los incentivos salariales (INEEd, 2016b).

173
 Al analizar el salario base de los docentes154, si bien se observa que todos los grados han ido
aumentando desde el año 2005, los grados mayores experimentaron tasas de crecimiento
real superiores a los inferiores, lo que ha generado una leve recuperación de la pirámide
salarial155.

Gráfico 3.14. Evolución de los salarios de maestros de primaria y docentes de educación media.
Años 2005-2016
19.000

18.000

17.000

16.000

15.000

14.000

13.000

12.000

11.000

10.000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Maestro - Grado 1 Profesor primer ciclo - Grado 1 Profesor segundo ciclo - Grado 1

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Área de Estadística y Análisis, Dirección Sectorial de Programación y
Presupuesto, ANEP.
Nota: los salarios se expresan a valores constantes con base de 2013. Corresponden a docentes titulados, efectivos, con
una carga horaria de 20 horas. Incluye el salario básico más aumentos y partidas de alimentación.

A pesar de que han mejorado sensiblemente los ingresos salariales docentes en la última
década, todavía existen diferencias significativas con los de otras ocupaciones técnicas y
profesionales similares (INEEd, 2016b). En el transcurso de su carrera los docentes tienen una
estructura salarial mucho más plana que los otros profesionales comparados, lo que explica
que la diferencia de ingresos al comienzo y al final de la carrera sea relativamente baja.

A nivel internacional, el salario en Uruguay para los docentes de tiempo completo se

encuentra bien posicionado respecto de otros países de la región y del promedio de países
de la OCDE. Sin embargo, como gran parte de los docentes trabaja a tiempo parcial y su
remuneración se basa en las horas de clase, esto genera un nivel salarial inferior al de los
otros países.

154
Excluye los incentivos.
155
En 2005 el pasaje de grado 1 a grado 4 implicaba una diferencia favorable del 13% en primaria y primer ciclo de
secundaria y 11,5% en segundo ciclo. Esta diferencia aumentó a 16% en promedio en todos los ciclos en 2016. La diferencia
del pasaje de grado 4 a grado 7 en 2005 era 39% en promedio y pasó a ser 41,7% en 2016 (INEEd, 2016b).

174
¿Los docentes se sienten reconocidos? ¿Qué confianza tiene la opinión
pública en ellos?

Existe un sentimiento bastante generalizado entre los docentes uruguayos respecto de

la falta de confianza y de reconocimiento social de la tarea profesional que realizan156. Se
percibe que hay una gran carga de responsabilidad puesta sobre los centros y sobre su
trabajo, que no encontraría una correspondencia de reconocimiento y apoyo por parte de
la comunidad y de la sociedad en general.

Según la Encuesta Nacional Docente 2015, un alto porcentaje de docentes manifestó no

haber tenido ningún tipo de reconocimiento en el correr del año, situación que se expresó
con menor intensidad en el sector privado.

El mayor nivel de reconocimiento percibido por los maestros y profesores dentro de la

comunidad educativa es por parte de sus estudiantes, seguido por el de sus compañeros y
por los directores del centro. Este mayor reconocimiento que sienten los docentes de parte
de los alumnos, en relación al resto de la comunidad educativa, parece corresponderse con
los datos que arrojó la Encuesta Nacional de Adolescencia y Juventud (ENAJ 2013)157. El
reconocimiento por parte de la inspección alcanza un porcentaje significativo solamente
en la educación primaria pública (30%).

La percepción del reconocimiento de la comunidad es mucho mayor entre los docentes de

la educación primaria que los de la educación secundaria y técnica (gráfico 3.15).

Por su parte, la encuesta de Opinión Pública realizada por el INEEd en 2015 revela que
la sociedad declara tener confianza en los profesionales de la educación: un 66% de la
población uruguaya mayor de 18 años confía en la tarea que realizan los maestros de inicial
y primaria, mientras que, en el caso de la educación media, el valor desciende al 47%
(gráfico 3.16).

156
“Estamos cargados de responsabilidad social y, por otro lado, no somos nadie. La imagen está devaluada, hay una
ambigüedad de que la educación salva todos los problemas, por tanto, somos culpables de todo lo que está mal y después
no se nos ve como un profesional con valor, que lo somos” (Montevideo, maestra). “Antes al maestro se lo veía como un
modelo, un referente a seguir. Hoy en día me parece que no, que no es valorado, y esa confianza también está perdida.
Como que ellos caen y si tienen que decirte algo que ven que estás haciendo mal te lo dicen y no de la mejor manera”
(Montevideo, maestra) (INEEd, 2016a).
157
El 52% de los adolescentes y jóvenes consultados por la ENAJ 2013, que estaban o habían cursado educación media,
calificaban la preparación, el interés y la dedicación de los profesores con una puntuación alta (8-10), mientras que un 43%
le asignaba un puntaje medio (5-7).

175
 Gráfico 3.15. Reconocimiento de la comunidad educativa, por subsistema. En porcentajes. Año 2015
100

90

80

70

60
56
54
50 50 51 50
48 48
46
44 43
41 42
40 40 40
36
33 34
30 30
27 27 26
23 24
20 18 18
14
12
10 9 9 8 9
7 6 6
4
0
Por sus Por sus Por la dirección Por la inspección Por los padres Por los No recibió
compañeros alumnos del centro de los alumnos integrantes reconocimiento
de la comunidad
donde se localiza
el centro

Primaria pública Primaria privada Secundaria pública Secundaria privada Técnica

Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (pregunta: ¿Durante este año ha recibido algún tipo de reconocimiento
en el centro, por parte de…?).
Nota: se incluye solo a docentes de aula (con docencia directa).

Gráfico 3.16. Confianza de la opinión pública en los maestros y profesores de educación media. En
porcentajes. Año 2015
100
5
3 13
90

4
80
26

70

35
60
No opina
Ninguna
50
Poca
38
Bastante
40 Mucha

30 34

20

28
10
13
0
Maestros Profesores
Fuente: Encuesta de Opinión Pública 2015, INEEd (preguntas: ¿Cuánta confianza le merecen a usted los maestros y
maestras de educación primaria? y ¿Cuánta confianza le merecen a usted los profesores y profesoras de educación
media?).

176
Conclusiones
Como se señaló en el comienzo de este capítulo, para contar con más y mejores docentes,
competentes y motivados para incrementar sus capacidades como educadores se requiere
de una serie de condiciones que incentiven y sustenten el trabajo cotidiano en las aulas y en
los centros a lo largo de su carrera profesional. Este complejo entramado de condiciones —
objetivas y subjetivas— se construye al menos en tres niveles: a nivel del sistema educativo
en su conjunto (mediante políticas que definan las reglas y la asignación de recursos más
adecuados), a nivel local (a través de la creación de diversas redes y grupos de apoyo,
formación continua y supervisión profesional) y a nivel de cada centro educativo (mediante
prácticas de gestión que promuevan el trabajo en equipo, la mejora del desempeño y la
reflexión sobre la enseñanza y el aprendizaje) (Vaillant 2013; Vaillant y Marcelo, 2015).

El Informe sobre el estado de la educación en Uruguay 2014 (INEEd, 2014) constataba la

existencia de una sensación de “malestar” y desprestigio entre los docentes uruguayos.
Algunas de las fuentes de este sentimiento se vinculan con problemas muy evidentes y
tangibles —relevados esquemáticamente en este capítulo— vinculados con la organización
del puesto y las condiciones de trabajo, los niveles salariales y las formas en que se evalúa,
califica y reconoce su tarea.

Este capítulo, utilizando evidencia actualizada, procuró responder a algunos interrogantes

fundamentales respecto de la formación, el trabajo y el desarrollo profesional de los
maestros y profesores uruguayos: ¿se dispone de la cantidad de docentes con la formación
adecuada que el sistema educativo necesita para responder a los desafíos actuales de la
enseñanza?, ¿qué avances y dificultades se presentan respecto de la organización del
puesto y las condiciones de trabajo?, ¿qué problemas plantean los docentes sobre la oferta
de formación en servicio y sobre el rol que cumplen los directores e inspectores en el
acompañamiento y evaluación de su desempeño profesional?, ¿los docentes se sienten
adecuadamente remunerados y reconocidos? Estas cuestiones, abordadas a lo largo del
capítulo, permiten extraer importantes conclusiones.

A pesar de la expansión en el territorio y de las políticas implementadas por el sistema de

formación para atraer y hacer egresar a más docentes, los niveles de formación y titulación
siguen siendo preocupantes. Si bien en la última década se ha logrado aumentar el número
de estudiantes matriculados, el egreso no se ha visto modificado en igual proporción. La
situación más preocupante no es en primaria —que cuenta con el total de sus maestros
titulados en el sector público y casi su totalidad en el privado—, sino en educación media,
nivel en el que la titulación alcanza a algo más de la mitad en secundaria y menos de la
mitad en educación técnica.

Con respecto a la formación inicial que reciben, los docentes identifican fortalezas y
debilidades. Destacan, en general, que han recibido preparación profesional en torno
al domino de los contenidos clásicos del programa o de la disciplina a enseñar y su
didáctica. En el caso de la educación media, los docentes destacan la fuerte orientación
“asignaturista” de la carrera, que encierra la ausencia de una visión más integrada de la
realidad del aula. Entre las falencias o debilidades de la formación inicial, la mayoría de los

177
 docentes señalan no haber sido formados en enfoques y metodologías educativas adaptadas
a las necesidades de una tarea desarrollada en contextos heterogéneos, con diversidad de
alumnos y su multiplicidad de “dificultades de aprendizaje”. Del mismo modo, destacan la
escasa formación en competencias para el uso de las TIC como herramientas para estimular
el aprendizaje de los estudiantes.

La idea de que se debe asentar el ejercicio profesional docente sobre el dominio de un stock
delimitado de conocimientos y preceptos y sobre el control jerárquico de su transmisión
encuentra límites evidentes frente a los desafíos de las nuevas tecnologías de la información
y de la experiencia vital de las nuevas generaciones. Este tipo de dominio no alcanza
para movilizar el interés y las energías necesarias que motiven ambientes y procesos de
aprendizaje más abiertos, basados en la colaboración, la exploración y la reconstrucción
permanente del sentido.

La estructura de cargos en Uruguay es jerárquica, ordenada por escalafones y subescalafones.

Los ascensos en la carrera se dan fundamentalmente por los años de antigüedad, por
tanto, los aumentos salariales están atados a estos y los incrementos más significativos se
producen tras 20 años de carrera. Cuanto menor sea el grado escalafonario de un docente
menor probabilidad tendrá de elegir un centro que le sea conveniente y, en el caso de
secundaria, será mayor la probabilidad de tener que elegir horas en más de un liceo. La
contraparte de ello es que los centros educativos no tienen ningún tipo de injerencia en la
elección de sus docentes. Además, la rotación constante de docentes en los centros provoca
dificultades para lograr un trabajo en equipo fructífero entre los diferentes integrantes de la
comunidad educativa. Esta estructura de reglas y oportunidades constituye un desincentivo
a la profesionalización y al fortalecimiento de los criterios pedagógicos de los docentes, y
refuerza la autoridad externa frente al trabajo en equipo, la reflexión y la colaboración.

Una clara consecuencia de lo anterior refiere al grado de concentración de horas docentes

en un mismo centro educativo. Ello se hace muy evidente en la educación media —donde
las formas contractuales refieren a las horas de una disciplina específica— ya que más de
la mitad de los docentes trabaja en dos o más centros.

Asimismo, el trabajo docente incluye una diversidad de tareas (planificación y preparación

de materiales, coordinación, corrección) que a partir de 1996 el CES ha intentado reconocer
mediante las horas pagas para coordinación. De todas formas, esta normativa cuenta
con limitaciones que hacen que no todos los profesores puedan disponer de tiempo para
trabajar en equipo con sus colegas dentro del centro.

Si bien en promedio los docentes trabajan —contractualmente— menos horas que otros
profesionales y técnicos (30 horas semanales contra 37 en el año 2012), se registran en
promedio 10 horas semanales adicionales de trabajo que realizan en su casa, frente a media
hora semanal para otros profesionales y técnicos.

Podría sostenerse que la forma en que se estructura la carrera, las condiciones de trabajo
y los salarios tienden a operar —en muchos casos— como estímulos sistémicos negativos,
que generan “desgaste” o “erosión” del compromiso y de las competencias profesionales.

178
La dispersión de horas, el cargo a tiempo parcial y la falta de remuneración del tiempo
que debería dedicarse en el centro para atender otras tareas limitan el desarrollo de la
profesionalidad del rol docente.

Con relación a la formación en servicio, la evidencia permite afirmar que los docentes
encuentran dificultades que podríamos denominar “estructurales”. Las limitaciones para
participar de actividades de formación continua tienen que ver con la superposición con
el horario laboral, la falta de incentivos para invertir tiempo y energía en capacitarse, y la
accesibilidad de la oferta, vinculada a los costos de la capacitación y a la distancia.

Pese a las dificultades que pueden llegar a tener los directores de los centros por la
sobrecarga de trabajo administrativo y de gestión que poseen, los docentes consideran que
son competentes en su tarea. Más de la mitad creen que los directores resuelven de buena
forma los conflictos y organizan adecuadamente el trabajo, valoración que desciende entre
los profesores de la educación media técnica y secundaria pública.

Por otra parte, los docentes plantean con claridad la necesidad de contar con un
acompañamiento y evaluación profesional que realice aportes sustantivos a la mejora
de los procesos de enseñanza. Consideran que son los directores y los colegas con más
experiencia quienes mantienen una relación de mayor cercanía y conocimiento sobre la
tarea que realizan.

Con respecto al trabajo de los inspectores, en todos los subsistemas de la ANEP —

principalmente en primaria— los docentes consideran positiva la calificación y la
orientación recibida por estos. Sin embargo, los maestros noveles plantean que muchas
veces las orientaciones de los inspectores se parecen más a una instancia fiscalizadora que
orientadora, y que sus sugerencias o consejos pedagógicos generalmente están marcados
por la lejanía con la realidad educativa de cada escuela.

El salario docente ha mejorado en los últimos años. No obstante, las remuneraciones

continúan estando principalmente determinadas por la antigüedad y basadas casi
exclusivamente en el pago de horas de trabajo en el aula. Los incentivos representan una
fracción menor del ingreso y no están ligados al desempeño o a la formación continua.

Parece ser una opinión bastante generalizada entre los docentes uruguayos la falta de
confianza y reconocimiento social respecto a la tarea que realizan. Se percibe que hay una
gran carga de responsabilidad puesta sobre los centros y su trabajo, que no se corresponde
con el apoyo de la comunidad y de la sociedad en general. Según los docentes, quienes más
expresan su reconocimiento son los propios estudiantes.

Para asumir estos desafíos y avanzar en un proceso de profesionalización y de mayor apoyo y

reconocimiento social, las políticas hacia el sector docente para los próximos años requieren
de una conceptualización abarcadora, de un marco integrado de planeamiento estratégico
y de crecientes ámbitos de coordinación interinstitucional. La creación y actuación del
CFE ha sido un paso institucional de gran relevancia en esa dirección. Pero las decisiones
de carrera y organización del puesto de trabajo, y de seguimiento y evaluación de la tarea

179
 docente continúan en manos de diferentes consejos desconcentrados. La centralidad de los
educadores en cualquier propuesta de mejora de las enseñanzas está quizás exigiendo una
estrategia país, que ordene prioridades, genere regulaciones y asigne recursos hacia los
diferentes actores —públicos y privados— implicados en esta compleja tarea.

180
Oferta y demanda de docentes
La insuficiente oferta de docentes titulados frente a los requerimientos de la
demanda del sistema educativo constituye un problema de larga data. Hace
más de 50 años, el diagnóstico del estado de la educación publicado por la
Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE) mencionaba como
debilidades de la profesión las altas tasas de rezago y deserción y el bajo nivel
de titulación de los institutos de formación de docentes (CIDE, 1964). No
obstante, el problema de la relación entre oferta y demanda de educadores
presenta matices diferenciados entre los distintos niveles del sistema.

Educación primaria: reducción que la reducción del promedio de alumnos

de la matrícula y del promedio de por grupo ha tendido a compensar la caída
estudiantes por grupo, titulación de matrícula, se presentan problemas
universal e incipiente déficit de recurrentes para cubrir las vacantes
maestros docentes que se producen. De parte de la
oferta, esto se debe a que, aunque el número
Como la educación primaria está de ingresantes a las carreras de formación
prácticamente universalizada desde hace docente se ha incrementado en los últimos
varias décadas, el comportamiento de años, el número de egresados disminuyó161.
su matrícula se vincula —en forma casi Al no contar con la cantidad suficiente de
directa— con los cambios demográficos egresados para cubrir las plazas vacantes
de la sociedad. En los últimos 10 años la en las aulas del nivel, desde el 2010 el CEIP
matrícula de educación primaria pública ha recurrido al reintegro de jubilados para
urbana se redujo en 59.305 estudiantes, cubrir los cargos faltantes que se generan
mientras que la privada tuvo un leve anualmente162.
aumento (5.882 alumnos). La disminución
total del 15% de los estudiantes en las aulas Educación media: desafíos de la
de primaria coincide con el descenso de universalización de la educación
los nacimientos, producto de la segunda media y déficit crónico de docentes
transición demográfica158. titulados

Pese al descenso en el número de estudiantes A pesar de las mejoras logradas en materia

de primaria pública, los puestos para de acceso y cobertura (ver capítulo 1), falta
maestros de aula aumentaron un 12%159. avanzar aún para universalizar la asistencia
Por otra parte, la cantidad de alumnos a la educación media, lo que requerirá de
por grupo bajó, producto de una política un incremento significativo de la oferta de
orientada a eso 160
. En este proceso en el docentes titulados.

158
Se trata de un fenómeno caracterizado por el aumento Dada una mejora de la retención, entre
de la esperanza de vida de las personas, el ingreso de la
mujer al mercado de trabajo y el aumento en la cantidad 2006 y 2015 se produjo un aumento del
de años de educación de la población.
159
Debe considerarse que entre 2005 y 2015 se pasó de La tasa de egreso de maestros ha disminuido del 21%
161

104 escuelas de tiempo completo y tiempo extendido a en 2006 al 14% en 2015 (elaboración propia a partir de
242, proceso que incrementó —al menos en parte— la Anuarios del MEC). En 2006 la cantidad de egresados de
demanda de docentes. magisterio fue de 1.344 y en 2015 cayó a 712.
Se pasó de 28 estudiantes por grupo en 2006 a 24 en
160
Según la resolución n° 439 del Consejo Directivo Central
162

2015 (datos del Monitor Educativo de Primaria). del 5 de octubre de 2010.

181
 número de estudiantes matriculados en desempeñarse en cargos relacionados con
educación media básica (11,6% teniendo en la educación sin ejercer la docencia y otros
cuenta los estudiantes del CES y el CETP). A combinan algunos de estos cargos con unas
su vez, secundaria incrementó el número de pocas horas de docencia directa (Pasturino,
grupos (pasó de 3.769 a 4.504) y la cantidad 2015). Como resultado de esta dinámica,
de docentes (de 12.750 a 16.411 ). 163
el 46% de los egresados de formación
docente no tiene como trabajo principal la
Este proceso de crecimiento durante enseñanza en aula (ECH 2015).
la última década coexiste con un dato
estructural: según la Encuesta Nacional Eficiencia de las carreras de
Docente de 2015 solo el 67% de los formación docente
profesores de secundaria pública posee
título. Además, en algunas asignaturas, El 32,9% de las personas de hasta 40 años
como Inglés, Matemática y Física, de edad que alguna vez cursaron formación
este porcentaje es considerablemente docente —pero no cursan actualmente—
más bajo. Por su parte, la educación no culminó la carrera; sin embargo, son
secundaria privada también presenta tasas las personas más jóvenes las que menos
insuficientes de titulación docente (57%). culminan los estudios. Asumiendo que estas
últimas serían las que más recientemente
La baja tasa de titulación de los docentes cursaron formación docente, es posible
en actividad obedece a la muy baja tasa de concluir que la evolución del egreso ha ido
egreso de los profesorados públicos, cuya empeorando a lo largo del tiempo.
evolución no ha mejorado en la última
Cuadro 3.7. Porcentaje de personas de hasta 40
década. Si bien varios motivos podrían
años de edad que cursaron formación docente
explicar la baja titulación docente en media, y no asisten actualmente, por finalización,
se destacan las exigencias y características según tramos de edad
de una formación inicial que no tiene status
18 a 25 26 a 30 31 a 35 36 a 40
universitario, el bajo atractivo del salario y años años años años
de las condiciones de ejercicio profesional, Finalizó 43,2 62,0 72,1 73,6
así como la disminución del reconocimiento No finalizó 56,8 38,0 27,9 26,4
social de la profesión. Total 100 100 100 100
Fuente: elaboración propia a partir de la ECH (INE).
A los déficits estructurales del sistema
formador se suma otro factor relevante La edad promedio de los estudiantes de
que contribuye al insuficiente porcentaje formación docente es alta: aunque se
de docentes titulados: cada año muchos trata de carreras de 4 años de duración, el
profesores bien preparados dejan la 32,9% de los estudiantes tiene más de 30
actividad de aula para dedicarse a otras años. Este alto porcentaje de estudiantes
tareas dentro del sistema educativo. Muchos mayores de 30 años se debe a dos factores.
profesores titulados abandonan el dictado En primer lugar, al hecho de que el ingreso
de clases en secundaria para trabajar en se realiza varios años después de finalizar
docencia indirecta (adscriptos, programas la educación media (en promedio, 4,8 años
especiales, cursos especiales), otros buscan después) (ANEP, 2015c), lo que muestra
que en muchos casos no se trata de una
163
Para este cálculo se excluyeron los docentes de apoyo
primera opción en la elección profesional.
a la gestión que se comienzan a reportar en el Anuario del
MEC de 2015. En segundo lugar, a que la cantidad de

182
años promedio que se utilizan para cursar
y alcanzar la titulación excede en mucho el
tiempo formalmente previsto, lo que está
dando cuenta tanto de dificultades de los
estudiantes y de la oferta formativa, como
del bajo incentivo que la titulación tiene
para insertarse en el mercado de trabajo
docente164.

Estos fenómenos reflejan la ineficacia

general del sistema, que no atrae nuevos
estudiantes sino hasta luego de que estos
han probado otras alternativas de estudio
y trabajo, pero tampoco logra tasas
relevantes de egreso oportuno165.

164
Según datos de la ECH 2015, de aquellas personas que
estudiaron magisterio o profesorado y abandonaron los
estudios, el 18,6% no aprobó ningún año, el 28,6% solamente
primer año, el 35,2% dos años y el 17,3% tres años.
165
Un estudio realizado por la consultora CIFRA a solicitud
de la ANEP mostró que existe un alto nivel de abandono, y
que logra egresar en tiempo y forma solo un estudiante de
cada diez. Según ese estudio, a cuatro años de iniciados los
estudios, los centros logran retener a un tercio de los que
se inscribieron (ANEP, 2012c).

183