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Capítulo I|l-Elconcepto de derecho [Link] funciones administrativas

I. Hacia una aproximación del concepto de derecho administrativo

Hemos definido cuáles son as funciones de cada uno de los podercs cstatalcs según cl marco constitucional
VIgente. ¿Cuál es el siguiente paso? La clasificaciónde las funcioncs cstotalos con clobjcto doaplicar un marco juridico
Proplo y específico por debajo del derecho constitucional. Tengomos presonto quo cs nocosario distinguir ontro, por un
lado, las conductas de las personas (ectividades privadas) on cuyo marco aplicamos cl dorccho privado y. por ol otro, las
Tunciones estatales desarrolladas básicamente por cl Estado según ol dorocho público.

Aquí es relevante explicar cuáles son las funcloncs dol Estado o fin do cstablecor el marco regulatorio quo
corresponde aplicar a la actividad desarrollada cn ol cjorclcio do tales funcionos, a sabor: 1) funciongs
administrativas/derecho administrativo, 2) funciones logislativas/dorccho parlamentario y. por último, 3) funciones
judiciales/derecho judicial.
Es decir, el concepto de funciones estatalcs es rclevanto jurídicamonte porqueluogo de su aprohen sión deb0
aplicársele un bloque especifico del derecho público. En tal sentido, cs posible afirmar quo ol objoto ospocifico det derocho
administrativo es el estudio de la función estatal administrativa.

Pues bien, el cuadro es el siguiente:

a) En el caso de las funciones estatales administrativas, el marco jurídico aplicablo es elderccho administrativo,

b) en el supuesto de las funciones estatales legislativas debe emplearse el derecho parlamentario (básicamente

constitucional) y, por último,

c) las funciones estatales judiciales deben regirse por el derecho judicial (por ejemplo, las reglas hermeneuticas y

los códigos procesales).

En síntesis, el derecho administrativo nace y crece alrededor de las funciones estatales llamadas administrativas.

Así, el derecho administrativo tiene por objetoel estudio de las funciones administrativas y cabe remarcar, además.
que el Poder Ejecutivo ejerce básicamente funciones estatales de este carácter. De modo que es necesario asociar
derecho administrativo, funciones administrativas y Poder Ejecutivo como piezas entrelaza das y casi inseparables en et
desarrollo de nuestroconocimiento.
Las funciones del poder pueden clasificarse, siguiendo el principio de división de poderes, entre as funciones
legislativas, judiciales y administrativas. Nosotros centraremos nuestro estudio solo en este último campo.

Entendemos que el desarrollo argumentativo es claro, pero surge un obstáculo. ¿Cómo encuadrar juridicamente
ciertas piezas de los otros poderes (Legislativo y Judicial), esto es, sus campos materialmente administrativos (ejercicio de
funciones estatales administrativas)? Por ejemplo, el personal y las contrataciones de los Poderes Legislativoy Judicial. En
tales supuestos, nos preguntamos si ello supone o no el ejercicio de funciones estatales administrativas, pues en caso
afirmativo, es claro que debemos aplicarles derecho administrativo.

Cabe adelantar en este punto de nuestro análisis que estamos intentando aprehender el concepto de funciones
estatales administrativas con el propósito de definir luego el marco juridico a aplicar (es decir, el derecho administrativo).

En verdad, conviene aclarar que el aspecto jurldicamente más relevante y sustantivo no es -segun nuestro
criterio-siaplicamos derecho administrativo, parlamentario o judicial, sino si el marco regulatorio es respetuOso de los
principios y garantías constitucionales. Asl, una vez salvado este escollo, solo cabe analizar cuál es el modelo mas simole
y sencillo que presente menos conflictos interpretatlvos en los cas0s 0scuros o dudosos (campos materialmente
administrativos de los Poderes Legislativo y Judicial).

Entonces, el siguiente paso que debemos dar necesariamente en el marco del presente desarrollo argumentativo
es el de describir las funciones estatales y, en particular, la tunción administrativa (qué es la función administrativa). Luego,
veremos el marco jurídico y su aplicación en términos consecuentes. En este punto cabe advertir que existen aiterentes
 históricamente y de modo repetitivo, asaber, 1) objetivo, 2)
caminoS. Veamos cuáles son los criterios que se siguieron
subjetivo y 3) mixto.

I.1. Las funciones estatales según el criterio objetivo

Este concepto está centrado en el contenido material

de las funciones estatales de modo qUe aquí no nos
funciones, sino solo sobre el objeto. Es más, el sujeto
preguntamos sobre el sujeto titular o responsable del ejercicio de las
es irrelevante si interviene Poder Ejecutivo.
es absolutamente irrelevante en el desarrollo de esta tesis. Por lo tanto,
Legislativo o Judicial, sino solo el contenido material de las funciones a analizar (objeto).
funciones estatales de legislación, administracióny
Eneste contexto, es posible discernir materialmente entre las
jurisdicción. Veamos el contenido de estas.

general, abstracto y obligatorio con el

Las funciones legislativas consisten en el dictado de normas de caráctor
y obligaciones entre sujetos). Es
objeto de regular las situaciones juridicas (creación, modificación y extinción de derechos
ejercicio de la función estatal
decir, el ejercicio del poder regulatorio (dictado de principios y reglas jurídicas). Asl, pues, el
legislativa supone definir y planificar las políticas públicas.

Asu vez, y según este criterio, debemos excluir del campo de las funciones estatales legislativas:

a) las potestades materialmente administrativas y judiciales del Poder Legislativo, entre ellas, cabe citar las leyes
de alcance singular (por ejemplo, las leyes sobre otorgamiento de pensiones a personas individuales o las expropiaciones
sobre inmuebles determinados), las decisiones de alcance particular sobre personal y contrataciones del Congreso y los
actos dictados por el legislador en el proceso del juicio político,
b) las potestades materialmente ejecutivas y jurisdiccionales del Poder Ejecutivo, es decir, los actos de alcance
particular del Ejecutivo ylos actos jurisdiccionales dictados por los tribunales administrativos y. por último,
c) las funciones materiales ejecutivas y judiciales del Poder Judicial, esto es, los actos de alcance particular en que
el Poder Judicial es parte (personal ycontrataciones) ylos fallos judiciales (sentencias).
¿Cuál es, entonces, el alcance del concepto de funciones legislativas según este criterio? Las potestades
materialmente regulatorias del Congreso e, incluso, de los poderes Ejecutivo yJudicial.
Sigamos avanzando en el razonamiento. ¿Cuál es el contenido objetivo de las funciones judiciales? ¿Qué es juzgar?
Es resolver conflictos entre partes. En otras palabras, juzgar supone definir controversias con fuerza de verdad legal, es
decir,de modo concluyente (definitivo e irrevisable) ypor aplicaciónde los principios yreglas juridicas. El Poder Judicial
juzga habitualmentey los otros poderes solo lo hacen en casos excepcionales (así, el Poder Ejecutivo por medio de los
tribunales administrativos y el Poder Legislativo en el proceso del juicio político). También es posible definir las funciones
estatales judiciales como el control de la planificación y ejecución de las políticas públicas. En efecto, el poder judicial
debe ejercer el control de legitimidad de las leyes y los actos aplicativos dictados por el Poder Ejecutivo.
Resta, entonces, aclarar el concepto material de funciones estatales de administración y aquí surgen dos
posibilidades. Por un lado, aprehender el núcleo material como hicimos en los casos anteriores o, por el otro, otorgarle
carácter residual (así,luego de definido el núcleo material legislativo yjudicial, las otras funciones deben considerase de
carácter administrativo).

Intentemos el primer camino (núcleo material). Así, se ha sostenido que las funciones administrativas consisten en
la aplicación del ordenamiento jurídico mediante actos de alcance individual o singular en situaciones no contenciosas,
es decir, la ejecución de las políticas públicas definidas por el legislador en ejercicio de sus funciones estatales
(legislativas). En tal caso, el criterioobjetivo no tiene contenido teleológico --tal como satisfacer necesidades colectivas
sino estrictamente objetivo, esto es, la ejecución del orden normativo mediante decisiones de alcance particular (objeto).
Sin embargo, coniene aquí hacer dos aclaraciones. En primer lugar, existe superposición parcial con las funciones
materialmente judiciales porque en ambos casos el Estado aplica el orden jurídico en el marco de un caso concreto.
aunque es posible distinguirlo entre la aplicación de las políticas públicas y el control de estas. En segundo lugar, es un
concepto complejo pues el Poder Eiecutivo en el ejerciciode sus funciones propias de ejecución de las políticas públicas
nace uso de potestades materialmente legislativas (el dictado de los decretos reglamentarios).

Es común, y así ha sido históricamente que, ante las dificultades en aprehender el contenido del objeto, vayamos
hacia el citerio residual. Entonces, las funciones administrativas son aquellas actividades que, excluido el campo
materialmente judicial ylegislativo del Estado, siguen en pie (residuo). Sin embargo, ello no resuclve las dificutades
Hetodologicas toda vez que no es simple marcar el terreno del campo judicial y legislativo y, consecuentemente, no es
Glaro tampoco cuál es el alcance conceptual de este residuo (administrativo). En efecto, el carácter residual adolece de
t8s imprecisiones propias de la definición de las materias legislativas y judiciales que consecuentemente se trasladan a su
camp0.
En sintesis, creemos que, más alláde las dificultades antes señaladas, es posible definir a las funciones
administrativas como el conjunto de actividades que satisfacen de modo directo, concreto y particular los intereses
COlectiVOs definidos por el legislador, incluyendo alas funciones que no estén comprendidas en los conceptos objetivos
de actividades legislativas yjudiciales (ejecución de laspolíticas públicas).
Finalmente, cabe aclarar que, por razón del criterio objetivo, el Poder Ejecutivo ejerce funciones materialmente
legislativas cuando dicta reglamentos y, a su vez, funciones estatales jurisdiccionales por medio de los tribunales
administrativos (el Tribunal Fiscal de la Nación y los entes de regulación de los servicios públicos, entre otros). A su vez, el
Poder Legislativo ejerce potestades materiales administrativas cuando aplica las leyes en su ámbito interno y materiales
Judicial desarrolla
judiciales en el proceso del juicio político según el mandato constitucional. Por último, el Poder
facultades materialmente legislativas al dictar acordadas y funciones administrativas cuando ejecuta su presupuesto.

De modo que, según este criterio teórico, en el ámbito de cada uno de los poderes coexisten funciones

materialmente distintas y, consecuentemente, diversos marcos jurídicos.

1.2. Las funciones estatales según el criterio subjetivo
Este criterio establece que las funciones estatales son legislativas, ejecutivas o judiciales, según cuál sea el sujeto
titular de estas. Así, las funciones estatales, más alládel contenido material (objeto), es el conjunto de competencias que
ejerce el Poder Legislativo,Ejecutivo oJudicial, según el caso.
En este contexto, es irrelevante el contenido de las funciones (planificar, ejecutar o controlar). En efecto, aquí, el
criterio jurídicamente relevante es el sujeto titular de aquellas.
Así, por ejemplo, cualquier acto que dicte el Poder Ejecutivo es definido como un acto administrativo (regulado por
elderecho administrativo), aunque materialmente sea [Link] efecto, los actos administrativos son, según
este ensayo interpretativo, los siguientes: a) los reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, b) los actos de alcance
particulary, por útimo, c) los actos jurisdiccionales, es decir, los actos dictados por los tribunales administrativos. En igual
sentido, cualquier acto del Poder Judicial es un acto judicial, trátese de actos materialmente legislativos, administrativos
ojudiciales dictados por aquel.

EL lado crítico del criterio subjetivo es la heterogeneidad del objeto porque las funciones comprendidas en este son
materialmente disímiles, esto es, incluye competencias administrativas, legislativas yjudiciales.
I.3. Las funciones estatales según otros criterios. Los criterios mixtos

Además de los conceptos objetivo y subjetivo es posible pensar y construir otros de caracter mixto, esto es,
definiciones que estén integradas por elementos objetivos ysubjetivos entrelazados.
Por ejemplo, es posible plantear las siguientes hipótesis:

a) Las funciones administrativas son todas las actividades del Poder Ejecutivo, más las actividades materialmente
administrativas de los otros poderes (Legislativo y Judicial). Este es el criterio mixto más habitual entre nosotros.

b) Las funciones administrativas comprenden todas las actividades del Poder Ejecutivo, más las actividades
materialmente administrativas del Poder Legislativo.
 C) Las funciones administrativas son todas las actividados dcl Poder Ejccutivo, incluyendo as actividades
materialmente administrativas del Podcr Judicial.

lal como dijimos los conceptos mixtos comprenden aspectos objctivos ysubjctivos. Asi, por ojemplo, cn ol primor
Caso (a) el elemento subjctivo cs toda a actividad dol Podor Ejccutivo y los pioznn objotivas 1on las 4ctividades
materialmente administrativas del Podcr Lcgislotivo yJudicial.

I.4. Las funciones estatalcs [Link] y consccuencias juridicas

Aesta altura, cabe preguntarse lo siguicntc: ¿los critorios objctivos, subjetivono miztos non igualmento válidon?
Entendemos que sí, siempre que cl concepto do quc se trato rospcte los derechos ygarantías conatitucionales. E1te e3 ot
est que debe aprobar el criterio bajo análisis. En cste contcxto, cabo citar los preccdenten do la Corta "Rodriguez Varcla"
(I992) y "Charpin" (2008). En el primero, cl tribunal sostuvo guc "ai bicn os ciorto qu... resulta inconvonionta, desdo cl
punto de vista institucional, admitir aue los juccos intcriorosg revigon lo docidido por asta Corto on mataria do
Superintendencia.., tal regla no pucde tener cfocto absoluto cuando... sc cncucntra compromotido do nodo manifioto
elderecho de defensa en juicio del afectado...". En cl sogundo, ol tribunaldijo que "laa ronolucionos dictadas por osta Corta
Con el objeto de definir una reclamación de la naturalcza indicada formulada por un funcionario vinculado con sta
departamento por una relación de empleo público, configuran actos típicamcnto administrativos quo, sin discusión a la
luz de los precedentes puntualizados, son revisablos judicialmente cn las mismas condiciones en que pusda 3erto
cualquier acto de autoridad pública quc decida sobre a materia indicada, con proscindencia del departamento dat
gobierno, nacional o local, que hubiera emitido cl acto cucstionado. En las condicioncs cxpresadas, corresponda
desestimar este planteo yconfirmar la sentencia en cuanto admitió la prcsencia dcuna cuestión justiciable".

Una vez superado este estándar (control suficiente de las decisioncs cstatales), cl camino a seguir es el da su
practicidad. Pues bien, el criteriode clasificación de las funcionescstatales (objctivo, subjctivo o mito) yel marco juridico
consecuente (derecho administrativo, legislativo o judicial) depende de cada ordenamicnto jurídicoparticular (derscho
positivo). Es más, cualquier camino seguido por el legislador (objetivo, subjetivo o mito) cs válido en tórminos
constitucionales.

I.5. Las ventajas y desventajas de los diferentes criterios

En los apartados anteriores hemos detallado los criterios más comunes. No debemos olvidar que todos tienen
ciertos déficits en su desarrollo metodológico (trátese de las imprecisiones en sus definiciones o cl carácter homogeneo
de su objeto). Cabe agregar, además, que no existe un modelo puntual exigido por cl convencional constituyente (obetivo,
subjetivo o mixto).

Ensíntesis yen el contexto descripto, el criterioa seguir es simplemente utilitario (práctico),es decir, el cam1no mas
útil y simple entre ellos, siempre que se respete el estándar constitucional (en particular, el derecho de tutelay acceso
ante un órgano imparcial e independiente).

Por nuestro lado, creemos que el criterio subjetivo es el más simplc porque, en principio, evitamos los conuctoa
interpretativos sobre cuál es el marco jurídico aplicable. En efecto, es más sencillo y fácil deumitar el poder estatal en
términos orgánicos, esto es, definir el titular opoder(Legislativo, Ejecutivo o Judicial) yel marco regulatoro especitico, que
si-por el contrario-seguimos el concepto material delas funciones estatales.

Cierto es también que, en principio, cl criterlo objetivo parece más razonable porque en verdad los poderes no solo
ejercen sus funciones específicas y propias, sino tamblén otras funciones estatales maternales. Sin embargo. et criterio
objetivo es -en verdad--mucho más complejo toda vez que es sumamente dificil delinear el núcleo conceptual. Es decir
¿quées legislar?, ¿qu es administrar? Y, por último, ¿qué es juzgar? En etecto, en el marco del criterio objetvo es
complicado aprehender el núcleo material de las funciones estatales y. particularmente, su contorno.

Asuvez, en el contexto del criterlo objetivo debemos aplicar, en el marco interno de cada uno de los poderes,
diversos marcos jurídicos (derecho administrativo, legislativo yjudicia!), creándose así mayores contuctos interpretatvos
Finalmente,. el criterio mixto también adolece de ldénticos problemnas en su derrotero interpretativo yde apucaCion
En etccto, por un lado, hace hincapi en el carácter homogéneo det objeto (a saber, las potestades materiaimente
 aoministrativas del Poder Legislativo y Poder Judicial), sin embargo,este postulado se desvanece en relación con el Poder
3
esto es,
EjecutivO ya que aquí el concepto de función administrativa incluye objetos materialmente heterogéneos,
potestades materialmente administrativas, legislativas y judiciales.

I.6. Conclusiones

o mixto) y. por ello, el modelo a

1) En primer lugar, cualquier criterio es jurídicamente correcto (objetivo, subjetivo
cumplirse son: (a)
seguir por el legislador o el intérprete debe ser el más simple y práctico. Los presupuestos que sí deben
de la lógica cn cl desarrolo
el carácter verdadero y,además, no contradictoriode las bases (sujetos y objcto) y (b) las reglas
del razonamientoy la deducción de las consecuencias.

2) En segundo lugar, debemos aplicar el concepto aprobado por el legislador.

términos, a saber, todas las funciones
3) En tercer lugar, es importante aclarar que existe consenso en los siguientes
funciones judiciales del Poder Judicial por
del Poder Ejecutivo están reguladas por el derecho administrativo y, a su vez, las
parlamentario. Entonces, el punto
el derecho judicial y las actividades legislativas del Congreso por el derecho
controversial es qué derecho debe aplicarse a las funciones materialmente administrativas del Poder LegislativoyJudicial.

1.7. El criterio en el derecho positivo

Ministerio Público.
La Constitución Nacional deslinda las competencias entre los tres poderes estatales clásico9yel
Así, el texto constitucional nos permite concluir que, en principio, los poderes estatales ejercen funciones materialmente
administrativas, legislativas y judiciales, con preeminencia de las potestades materiales propias y originarias.

Sin embargo, el convencional no define qué debe entenderse porfunciones administrativas y, por tanto, qué derecho
aplicar (derecho administrativo), sin perjuiciode las funciones estatales legislativas y judiciales claramente delimitadas.
Por ello, el texto constitucional es abjerto y permite cualquier definición conceptual sobre las funciones estatales

administrativas (objetiva, subjetiva o mixta).

Luego de analizado brevemente el texto constitucional, veamos qué establecen las normas de rango inferio, es
decir, si siguen el criterio subjetivo, objetivo o mixto sobre las funciones estatales administrativas. Analicemos tres casos
paradigmáticos por separado, a saber: a) el procedimiento administrativo (LPA), b) las contrataciones estatales y c) el
régimen del personal del Estado. Cabe sí señalar que el más relevante es el criterio de la LPA.

A) La Ley de Procedimientos Administrativos (LPA) establece que "las disposiciones de esta ley se aplicarán
directamente a: () la Administración Pública nacional centralizadaydescentralizada, sin perjuicio de lo que dispongan las
leyes especiales; (ii) Los órganos del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Público de la Nación, cuando
ejerzan actividad materialmente administrativa".

En este marco, el legislador optó claramente por un criterio mixto porque, de acuerdo con el texto normativo
transcripto, en el ámbito del Poder Ejecutivo debemos aplicar las normas de procedimiento administrativo (derecho
administrativo), sin distinguir materialmente entre las funciones que ejerce dicho poder (es decir, aqui el criterio es
subjetivo). En tal sentido, las funciones ejecutivas, legislativasyjurisdiccionales del Poder Ejecutivo están reguladas por
la LPAy su decreto reglamentario, es decir,por el derecho administrativo, más allá de su contenido materiat. Cabe aclarar
que el objeto de la leyes el procedimiento administrativo ypor tal debe entenderse en principio el trámite propio de las
decisiones materialmente administrativas, legislativas yjudiciales del Poder Ejecutivo.

ASuvez, el legislador respecto de los otros poderes (Poder Legislativo, Judicial yMinisterio Público) siguió el criterio
material, pues debe aplicarse la LPA cuando estos "ejerzan actividad materialmente administrativa".

En síntesis,el criterio es mixto (Poder Ejecutivo: subjetivo - Los otros poderes: objetivo).

Por otro lado, la LPA se aplicasupletorlamente a "los entes públicos no estatales, a las personas de derecho público
no estatales y a personas privadas, Cuando ejerzan potestades públicas otorgadas por leyes nacionales" y en el marco de
los procedimientos especiales.
 Tmaunente, la LPA no se aplice a las empresas públicas y sí a "los organismos militares y de defensa y seguridad,
que el Poder EjecutivO excluya por estar
e to ialenas regidas por leyes especiales yen aquellas cUestiones
Vinculados a la disciplinaval desenvolvimiento técnicovoperativo de las respectivas fuerzas, entres u organismos".

regulatorio gencral de las

B) En cuanto a las contrataciones del Estado, el decreto dclegado 1023/2001 (marco
podercs Legislativo y Judicial yel Ministerio Público dictarán las
GOntataciones estatales) establece en su art. 39 gue los
pormenores) al decreto delegado. Así, el marco
TespectiVas reglamentaciones en términos complementarios (dctalles y
Estado y sigue, consccuentemente,
JunalcoO legislativo de las contrataciones estatales comprende a los tres poderes del
el criterio objetivo.

regulado por la lcy 25.164 (Ley Marco de

C) Por último, el empleo público en el ámbito del Poder Ejecutivo cstá
Regulación del Empleo Público Naciona) vpor su decreto reglamentario. La ley excluye expresamente de
su campo de
aplicación al personal de los Poderes Legislativo y Judicial, siguiendo de tal modo cl criterio subjetivo.

II. Elconcepto de derecho administrativo

el concepto clásico del derecho administrativo, esto c3,
En este punto nos proponemos recapitular y volver sobre
más precisas. Es decir, ¿cuál es el objeto concreto
las funciones estatales administrativas (obieto) e intentar definiciones
consideraciones que creem0s relevantes.
yel alcance cierto de este conocimiento jurídico? Realicemos algunas

privado y el derecho público y reafirmar que el

En términos contextuales es necesario distinguir entre el derecho
derecho administrativo es parte de este último.

También debemos repetir que el derecho administrativo, por un lado, reconoce

ciertos privilegios a favor del Estado,
restricciones especiales y controles sobre el Estado (por
ya que este persigue el interés colectivo. Y, por el otro, establece
Asuvez, elderecho administrativo no solo
ejemplo, el procedimiento de licitación públicaen las contrataciones estatales).
regula el contorno sino el contenido de las relaciones jurídicas.

al Estadoy no al resto de las personas

Este modelo integrado por privilegios, restricciones y controles solo alcanza
(humanas o jurídicas), salvo excepciones. Así, pues, este sistema jurídico propioy
especial es razonable porque el Estado
y democrático.
satisface y reconoce derechos y más en el marco de un Estado social

derechos y garantías a favor de las

Por último, el derecho administrativo también comprende al conjunto de
personas en sus relaciones jurídicas con el Estado.

y reglasy, a su vez,
Pues bien, la cuestión a resolvertradicionalmente a través del análisis abstracto de los principios
cuándo el equilibrio de esos postulados -es decir, privilegios,
del estudio práctico de los casos concretos es saber
individuales es o no razonable segúçn los estándares
restricciones, controles estatales y derechos y garantías
Constitucionales.

Desde ya adelantamos que este planteo histórico deber ser actualizado toda vez
que el conflicto que el derecho
simplemente, entre derechos individuales y
debe resolver actualmente es entre derechos (derechos Vs derechos)y no,
privilegios estatales, tal como describimos anteriormente.

Volvamos al concepto más simple del derecho administrativo.

En primer lugar, yen términos obvios, el derechoadministrativo, aligual que cualquier otra rama del derecho, es un

conjunto de principios y reglas,articulados de modo coherente y sistemático.

En segundo lugar, ¿cuál es el objeto del derecho administrativo? La respuesta es, según nuestro criterio y como ya
hemos dicho, que el derecho administrativo es el marco regulatorio de las funciones administrativas del Estado. Sin
embargo, este criterio es insuficiente y no permite aprehender cabalmente el objeto de nuestro conocimiento. Por tanto,
es necesario incorporar otros dos aspectos relevantes y complementarios, esto es, el modo de organización del Estado en
el eiercicio de tales funciones yel vínculo entre el Estado, en ejercicio de dichas funciones, ylas personas (derechos). De
todos modos, es posible afirmar que estos aspectos -en verdad-- ostán comprendidos dentro de las funciones
administrativas y su radio expansivo.
 EO nos permite reafirmar que el conflícto y nudo del derecho administrativo es el siguiente: derechos vs derechos.
4
Asl, pues, el derecho administrativo resuelve cómo se distribuyen los derechos básicos.

Cabe aclarar, siguiendo con el análisis propuesto, que el estudio de las funciones administrativas comprende su
contenido, al titular de estas ya los destinatarios. En síntesis, el derecho administrativo incluye los diversos aspectos de
las funciones administrativas,a saber, el núcleo conceptual (funciones administrativas), el titular ysu organización (el
Estado) yel destinatario (las personas titulares de derechos e intereses).

Claro que el criterio que hemos expuesto nos devuelve necesariamente al interrogante originario ¿quées, entonces,
función administrativa? Ya sabemos que es una función estatal yque, a suvez, existen otras dos funciones estatales, segun
el principio clásico de separación entre los poderes (esto es, las funciones legislativas yjudiciales).
A
su vez, creemos que la construcción de este conocimiento jurídico igual que cualquier otro-no debe partir de
los materiales más especificos (por caso, el acto administrativo oel servicio público), sino de los principios que deben
atravesar e informar todo el modelo (derecho administrativo).
Este criterio metodológico nos permite garantizar el desarrollo sistemático ycoherente del conocimiento e hilar así

los distintos institutos jurídicos.

Finalmente, cabe preguntarse si el concepto de función administrativa es suficiente o quizás sea necesariorecurrir
a otras ideas, por caso, las finalidades que persigue el Estado (por ejemplo, la conformación del interés público o el orden
social).

El objeto de función administrativa es propio del Estado liberal de derecho, yclaramente insuficiente en el marco
del Estado social ydemocrático, pues en este último el Estado debe construir el orden social, según el mandato
constitucional.

Así, el derecho administrativo es técnicamente un conjunto de principios yreglas cuyo objeto es resolver conflictos
entre derechos con el propósito de conformar el orden social en términos justos e igualitarios.

En conclusión, el derecho administrativo es el subsistema jurídico que regula la resolución de los conflictos entre
derechos (derechos vs derechos) con intervención del Estado -reconociéndole prerrogativas en su aplicación, así como
limites y controles (aspecto formal-y recomponiendo las desigualdades preexistentes entre los titulares de aquellos
(aspecto sustancial).