Í

N
D
Presentación PÁG.
7 I
C
PÁG.
Tratamiento tributario de la plataforma digital en el crowdlending peruano.
AGUAYO LÓPEZ, Juan Maximiliano 9 E
LLAQUE SANCHÉZ, Fredy Richard

Cumplimiento cooperativo en el Perú: ¿Podemos seguir avanzando? PÁG.

AGUAYO LÓPEZ, Juan 27
LLAQUE SANCHÉZ, Fredy Richard
VÁSQUEZ TARAZONA, Catya

La implementación de los estándares mínimos BEPS en el Perú y su interacción PÁG.

en el control de los precios de transferencia. 48
BECERRA O’PHELAN, Fernando

Enfoque Contable y Tributario de las Criptomonedas. PÁG.

CRUZADO RIBEYRO, Víctor R. 65
Contabilidad y tributación: Verdad material o autonomía tributaria. PÁG.
DEL ROSARIO GOYTIZOLO, Rubén Lizandro 73
Confianza legítima: Tributación en tiempos inciertos In memoriam al PÁG.
doctor Felipe Eduardo Iannacone Silva. 88
DE POMAR SHIROTA, Miguel

La Contabilidad como Fuente para la recaudación de Impuestos en el PÁG.

Virreinato del Perú. 116
DÍAZ BECERRA, Oscar Alfredo

Efectos en la tasa efectiva del Impuesto a la Renta Empresarial de PÁG.

las diferencias temporales y permanentes. 128
ESQUIVEL AGUILAR, Elard Jhonny

Problemática tributaria actual generada por la aplicación de la NIIF 16. PÁG.

FALERO MARÍN, Juan Gabriel 137
Los retos de la economía digital en la fiscalidad actual. PÁG.
GARCÍA NOVOA, César 163
¿Es factible incrementar la certeza de los administrados optimizando las PÁG.
consultas particulares? La incertidumbre en materia tributaria - reconocimiento, 191
medición y gestión.
LLAQUE SANCHÉZ, Fredy Richard
PRIETO BACIGALUPO, Regina

Factibilidad de aplicar una declaración informativa de planeamientos fiscales PÁG.

agresivos a la luz de la experiencia internacional y los trabajos de la OCDE: 205
La incertidumbre en materia tributaria - reconocimiento, medición y gestión.
LLAQUE SANCHÉZ, Fredy Richard
VIZCARRA DELGADO, Elena

IPIDET 5
 CÉSAR GARCÍA NOVOA

LOS RETOS DE LA
ECONOMÍA DIGITAL
EN LA FISCALIDAD
ACTUAL

CÉSAR GARCÍA NOVOA

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Santiago de Compos-
tela. Counsel del Estudio Vento Abogados & Asesores. Licenciado y Doctor en Derecho.
Premio Extraordinario de Licenciatura. Diplomado en la Escuela de Práctica Jurídica de la
Universidad de Santiago de Compostela. Presidente del Instituto Latinoamericano de De-
recho Tributario, desde el 18 de febrero de 2010 hasta el 30 de junio de 2013. Participantes
en congresos internacionales y Cursos (CIDTI de la Universidad Austral de Buenos Aires,
Summer Tax Course de la Universidad de Harvard, Curso de Derecho Tributario del ICDT en
Colombia y numerosas maestrías en diversos países). Director del Curso de Perfecciona-
miento en Fiscalidad Internacional en la Universidad de Santiago. Miembro honorífico de la
Asociación Venezolana de Derecho Tributario, Academia de Jurisprudencia de Venezuela,
Academia Tributaria das Américas, Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios y Instituto
Peruano de Derecho Tributario.

IPIDET 163
TRIBUTACIÓN & BICENTENARIO: REFLEXIONES

RESUMEN:

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y el Marco In-

clusivo han puesto en marcha un cambio en la distribución de los derechos de gravamen
para las empresas multinacionales. Ante el nuevo fenómeno de la economía digital, la
OCDE y el Marco Inclusivo propusieron las complejas medidas del Pilar Uno y del Pilar Dos.

1. Los grandes cambios propiciados por la economía digital

Los sistemas fiscales están cambiando porque también está cambiando, y de modo ace-
lerado, la realidad sobre la que tales sistemas operan. Sobre todo, la realidad económica,
porque los impuestos se proyectan sobre manifestaciones de capacidad contributiva y cual-
quier cambio sobre las expresiones de riqueza que se producen en el entorno social no le
resulta ajeno. Los sistemas fiscales, en pocos años, han pasado de operar sobre situaciones
económicas de carácter preferentemente interno a hacerlo en un contexto de globalización,
en el que han irrumpido de forma determinante las nuevas tecnologías.
El primer aldabonazo de este cambio se ha puesto de manifiesto en la última década del
siglo XX, con la llegada del comercio electrónico, off line, y, sobre todo, on line(1). El comercio
electrónico era una nueva forma de hacer negocios que suponía novedades sustanciales en
las relaciones económicas. Facultaba poner en contacto directo a los fabricantes o mayoris-
tas con el consumidor final, sin intermediarios. Al tiempo, permitía convertir en servicios
digitales, bienes y servicios que otrora sólo podían suministrarse en formato físico. Y, sobre
todo, facilitaba el operar en cualquier mercado del mundo sin presencia física en el mismo(2).
El operador que vendía bienes por Internet podía concurrir al mercado de cada país sin
estar presencialmente en su territorio. Lo que suponía, dado el nexo territorial de la mayo-
ría de las normas jurídicas, no estar sujeto a la legislación nacional en diversas materias
(autorizaciones, horarios comerciales, requisitos administrativos y sanitarios en general…).
Y también conllevaba no estar sometido a la legislación doméstica en materia fiscal(3). Ello
era así porque el paradigma internacional en materia de reparto del poder tributario para
gravar rentas empresariales o profesionales (encarnado por los artículos 5° y 7° del Modelo

––––––––––
(1) Como dicen BECKER, J.-ENGLISCH, J., la fiscalidad actual está pensada para gravar las compañías de ladri-
llo y mortero (brick-and-mortar companies) y que no es apta para las modernas de bits y bytes (modern bits-
and-bytes business), “EU Digital Services Tax: a Populist and Flawed Proposal”, Kluwer International Tax Blog,
March 16, 2018.
(2) Sobre la cuestión, GUSTAFSON, C., “The role of international law and pratice in addressing international tax
issues in the global era”, Villanova Law Review, volumen 56, numbre 3, 2011, pág. 475; DE JUAN LEDESMA, A.,
“Internet y nuevas tecnologías en telecomunicaciones: nuevos retos de la fiscalidad internacional”, Impuestos,
1998, II, pág. 1192.
(3) Incluso, cuando existe un genuine link o nexo genuino, en los términos en que se expresa LANG, M., Introduc-
ción al Derecho de los Convenios para evitar la Doble Imposición, trad. Diego Quiñones, Editorial Temis-IBFD,
Amsterdam-Bogotá, 2014, pág. 1.

164 IPIDET
 CÉSAR GARCÍA NOVOA

de Convenio de Doble Imposición de la OCDE) configuraba la posibilidad de gravamen en

el país donde se obtenían las rentas bajo la condición de la existencia de un establecimiento
permanente y éste se fundaba en la existencia de un lugar fijo de negocios. Esto es, se reque-
ría la presencia física en el país donde se obtenían los rendimientos empresariales para que
estos pudieran ser gravados en la fuente.
Pero si el comercio a través de Internet supuso un cambio considerable en la fiscalidad, la
economía digital supone un paso cualitativo, si cabe, mucho más determinante, en el marco
de un cambio que podemos catalogar como disruptivo.
La economía digital constituye el epicentro de una situación que se atisba en el horizonte
y que anuncia una realidad fiscal completamente nueva que va a exigir, en cierta medida,
refundar parcialmente el Derecho Tributario. Si primero la globalización económica, y des-
pués el comercio electrónico supusieron avances importantes, la era digital va a significar,
sin duda, el mayor cambio en la imposición de los próximos años. Ventas on line sin presen-
cia física, tecnología blockchain, uso de apps y plataformas para experiencias de economía
colaborativa…están gestando un contexto absolutamente nuevo para la fiscalidad y ante el
cual muchos de los paradigmas que se venían manejando no resultan útiles. Como se suele
afirmar, la economía digital no es un nuevo sector de la economía, es la nueva economía.
Así se pronuncia la OCDE en su informe de 2014, Cómo abordar los desafíos fiscales de la
economía digital, cuando, después de recordar que la economía digital es el resultado de
un proceso de transformación desencadenado por las tecnologías de la información y la
comunicación (TIC), recuerda que “la economía digital se está convirtiendo cada día más en
la economía propiamente dicha”(4).
Se suele decir con bastante asiduidad que lo característico de la digitalización es su con-
dición de tecnología disruptiva. El concepto disruptivo aplicado a la tecnología (disruptive
technology), acuñado por CHRISTENSEN(5), hace referencia a las tecnologías orientadas a
competir con la tecnología establecida para desplazarla. La digitalización sería el ejemplo
más claro de tecnología disruptiva. Como dice THIEL, la economía digital es un mundo don-
de las innovaciones tienen un carácter único e irrepetible, lo que es propio de lo que el autor
llama progreso vertical, inherente a los procesos disruptivos de innovación. En el progreso
vertical se trata de crear algo nuevo, no de producir lo mismo ni de hacer más barato o más
accesible lo que ya hay. Se trata de generar innovación, que sustituirá de forma definitiva e
irreversible lo ya existente. Consecuencia de ello, las empresas tecnológicas, como empresas
disruptivas, tienen, lo que podríamos llamar, una propensión natural al monopolio. La inno-
vación exige capturar parte del valor que se crea, lo que es muy difícil de llevar a cabo en un
contexto de competencia perfecta(6). También es muestra del carácter disruptivo el hecho de
que a través de la digitalización se haya generado una nueva modalidad de economía, deno-

––––––––––
(4) OCDE, Cómo abordar los desafíos fiscales de la economía digital, [Link]
[Link], pág. 17.
(5) CHRISTENSEN, C.M., The Innovator’s Dilemm, When New Technologies Cause Great Firms to Fail, Harvard
Bussines Publishing, 1997, pág. 7.
(6) THIEL, P.-MAESTRO CUADRADO, M., De cero a uno: cómo inventar el futuro, Ediciones Gestión 2000, Barcelo-
na, 2015, pág. 28.

IPIDET 165
TRIBUTACIÓN & BICENTENARIO: REFLEXIONES

minada sharing economy o economía colaborativa, en la que se atribuye valor económico al

consumo compartido(7).
Las empresas del mundo digital son pues entidades con una inusitada capacidad de in-
novación y, sobre todo, entidades únicas y singulares. Tienen además otras características
que afectan de lleno a su tributación y que iremos desgranando en el presente trabajo(8).

2. El fenómeno de la economía digital. La acción 1 del plan BEPS

El fenómeno disruptivo de la economía digital conlleva la posibilidad de operar en cual-

quier mercado del mundo sin presencia física. Supone que una multinacional puede tener
presencia económica sin un lugar fijo de negocios que, en los términos del artículo 5°.1 del
Modelo OCDE de CDI, es requisito esencial para que se pueda hablar de establecimiento
permanente.
La ausencia de presencia física, propia de la era digital, supone un reto a la fiscalidad in-
ternacional. Los grandes operadores del mundo digital desarrollan sus negocios sin dispo-
ner de los elementos físicos que normalmente son precisos para tener una presencia econó-
mica. Como ARRAOU dice, “el primer vendedor de libros del mundo (Amazon) no tiene una
sola librería, el primer arrendador de habitaciones (AirBnB) no tiene un solo hotel, el primer
vendedor de servicios de taxi (Uber) no tiene un solo coche(9). Esto se da hasta el punto de que
existe el riesgo de que ciertos sujetos, singularmente las multinacionales del mundo digital,
las GAFA (Google, Apple, Facebook y Amazon) resulten inmunes a la fiscalidad. La combina-
ción de la regla de tributación en residencia, junto con la exigencia de presencia física para
que pueda haber un establecimiento permanente y se pueda gravar en la fuente la renta
obtenida, imposibilitaba la tributación de estas empresas allí donde las mismas obtenían su
beneficio. Fueron los países emergentes, los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica)
los que promovieron un nuevo nexo (genuine link) o punto de conexión que permita gravar
el beneficio allí donde el mismo se obtuviese(10). De ahí surge la regla del value creation. Se
debe tributar allí donde se cree valor, independientemente de donde se tenga la residencia.
El principio value creation es asumido por el Plan BEPS (Base Erosion and Profit Shif-
ting), del G-20 y la OCDE, en 2013. La Acción Uno de BEPS pretende abordar los desafíos fis-
cales de la economía digital. En 2014, la OCDE publicó un informe preliminar titulado Cómo
abordar los desafíos fiscales de la economía digital. En el mismo ya se recordaban algunos
datos distintivos de la economía digital cuando se decía que(11):

––––––––––
(7) SCHOLZ, T., Uberworked and Underpaid. How Workers are disrupting the digital economy, J. Wiley and sons
Publishers, Cambridge, 2017, pág. 156. Se trata de plataformas colaboratrivas que crean un mercado abierto para
el uso temporal de mercancías o servicios ofrecidos a menudo por particulares. Por ejemplo, en el informe de la
Comisión Europea Cost of non-Europe in the sharing economy: legal aspects.
(8) PIRES, R., “PE and direct taxation of electronic commerce on digital economy: an unilateral love letter called
BEPS”, New Taxation, Studies in Honor of Jacques Malherbe, ICDT, Bogota, 2017, págs. 904 y 905.
(9) ARRAOU, P. Los economistas y la economía digital, Consejo General de Economistas, Madrid, 2018, pág. 18.
(10) FALCAO, T. y MICHEL, B. “Assessing the Tax Challenges of the Digital Economy: An Eye-Opening Case Study”,
Intertax, Vol. 42, 2014, pág. 317.
(11) OCDE, Cómo abordar los desafíos fiscales de la economía digital, [Link]
[Link], pág. 17.

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 CÉSAR GARCÍA NOVOA

“La economía digital y sus modelos de negocio presentan algunas características clave que
resultan potencialmente relevantes desde una perspectiva fiscal, entre las que se incluyen la
movilidad de los intangibles en los que se sustenta, en gran medida, la economía digital, los
usuarios y las funciones comerciales; la remisión a los datos, cuyo uso masivo se ha visto facili-
tado, de un lado, por un aumento del potencial informático y la capacidad de almacenamiento
y, de otro, por la reducción del coste de almacenamiento de datos. A ello hay unir que la econo-
mía digital también ha acelerado la propagación de cadenas de valor mundiales”.

De tal manera que en la economía digital existen elementos diferenciales relevantes más
allá de la circunstancia de la ausencia de presencia física. Las ventas electrónicas, como las
ventas a distancia, generan unas relaciones económicas remotas, pero las mismas se tra-
ducen en actos o contratos singulares, que se agotan en sí mismos. Las empresas de la eco-
nomía digital, por el contrario, generan una interacción con los usuarios que se prolonga
en el tiempo a través de los vínculos que estos crean en sus equipos y dispositivos. Se trata
de una relación permanente que, en sí misma, constituye un valor económico para estas
compañías. Las grandes multinacionales del mundo digital, además de actuar en un entor-
no cuasi-monopolístico (Google, Facebook, Twitter o Amazon son líderes en sus respectivos
sectores y apenas tienen competencia)(12) son empresas que no solo actúan en mercados in-
ternacionales sin presencia física, sino que el valor añadido de su actividad viene determina-
do por los usuarios reales o potenciales de sus servicios en los mercados en los que actúan.
El vínculo de sus usuarios a través del alta en sus redes, las descargas de apps, el uso de coo-
kies o la creación de cuentas, determina la existencia de un público cautivo que supone un
activo fundamental para estas empresas(13).
Se trata, ni más ni menos, de configurar al mercado como elemento determinante de la
generación de valor, atribuyendo relevancia a la aportación que realiza el volumen de usua-
rios. Así, los usuarios y el mercado se erigen como una especie de tercer punto de conexión,
más allá de los tradicionales de la residencia y el territorio(14).
En la formación de ese mercado de usuarios es importante el papel que tienen los data.
En la economía digital, las empresas recopilan datos sobre sus clientes, proveedores y ope-
raciones, que se pueden obtener de varias maneras. En el caso de datos personales, directa-

––––––––––
(12) Mucho se ha escrito sobre la vocación monopolística de las grandes empresas tecnológicas en el mundo digital.
A diferencia de lo que ocurre en los modelos de negocios convencionales, en las empresas digitales o empresas
tecnológicas el monopolio sería el resultado natural de un tipo de negocio donde las ideas y las innovaciones
tienen un carácter único e irrepetible, lo que es propio de lo que el autor llama progreso vertical de la tecnología
disruptiva. En este contexto, quien innova va a explotar la innovación en un contexto natural de monopolio.
(13) GRINBERG, I., señala (…) the taxation of the digital economy” is currently at the top of the global international
tax policymaking agenda. A core claim some European governments are advancing is that user data or user
participation in the digital economy justifies a gross tax on digital receipts, new profit attribution criteria, or a
special formulary apportionment factor in a future formulary regime targeted specifically at the “digital eco-
nomy. Añadiendo que (…) user data or user participation in the digital economy justifies a gross tax on digital
receipts, new profit attribution criteria, or a special formulary apportionment factor in a future formulary re-
gime targeted specifically at the “digital economy. Vid., “International Taxation in an Era of Digital Disruption:
Analyzing the Current Debate”, Georgetown Law Faculty Publications, [Link]
facpub/2145/.
(14) VANISTENDAEL, F., “Digital Disruption in International Taxation”, TNI, January 8, 2018, pág. 177.

IPIDET 167
TRIBUTACIÓN & BICENTENARIO: REFLEXIONES

mente de los clientes (por ejemplo, cuando se registran para un servicio en línea) o de forma
ocasional (por ejemplo, registrando las preferencias de navegación por Internet, datos de
ubicación…), o de una inferencia basada en la combinación con otros datos. Como dice el
Informe conclusivo de la Acción 1 de BEPS, Addressing the Tax Challenges of the Digital Eco-
nomy, de 5 de febrero de 2015, en su capítulo 4, The digital economy, new business models
and key features however, los datos obtenidos de múltiples fuentes privadas y públicas pue-
den con frecuencia combinarse para crear valor (as data obtained from multiple private and
public sources will frequently be combined in order to create value). Se trata de datos sobre
tendencias de consumo, orientaciones sociales, medios de pago, estrategias empresariales…
obtenidas de manera remota y que son objeto de explotación comercial en países distintos
de los de origen de los datos. Es obvio que “el aprovechamiento de los datos puede crear valor
para las empresas de diversas maneras, incluso al permitir segmentar las poblaciones con
el fin de adaptar las ofertas, para mejorar el desarrollo de productos y servicios…”(15). De tal
forma que los datos masivos de los usuarios, derivados de las técnicas de data analytics,
constituyen un nuevo intangible que contribuye esencialmente a la creación de valor.
En suma, la nota distintiva de estas empresas es que tienen una interacción significativa
con los usuarios a partir de canales digitales y esa interacción es uno de los procesos espe-
ciales que coadyuva a la creación de valor. De manera que cuantos más usuarios registrados
se tengan mayor será el potencial económico de estas empresas(16). Estamos ante modelos de
negocios para los cuales la creación de valor depende en una parte muy importante del com-
promiso y la participación de usuarios (business model based on data, user participation,
network effects and user-generated content)(17).
En suma, en este tipo de negocios el número de usuarios que interactúan con las empre-
sas digitales debe ser tenido en cuenta a la hora de reformular la fiscalidad de estas. Por tan-
to, como apuntamos, cabría hablar, frente a los puntos de conexión tradicionales, residencia
y territorio, de un nuevo nexo basado en el mercado de usuarios y consumidores. Lo ante-
rior quiere decir que el valor agregado de la empresa digital radica en la posibilidad de usar

––––––––––
(15) [Link]
final-report_9789264241046-en, ...leveraging data can create value for businesses in a variety of ways, including
by allowing businesses to segment populations in order to tailor offerings, to improve the development of pro-
ducts and services, to better understand variability in performance, and to improve decision making.; pág. 102.
Véase, WESTBERG, B., “Digital Presence, Does it exist?”, en La digital economy nel sistema tributario italiano
ed europeo, Amon Edizione, Padova, 2015, pág. 25; HONGLER, P.-PISTONE, P., “Blueprints for a New PE Nexus
to Tax Business Income in the Era of the Digital Economy”, WU International Taxation Research Papers, Serie
2015-15, January 20, 2015, pág. 3.
(16) Siguiendo el ejemplo de la publicidad on line, la misma solo puede suministrarse, como dicen BECKER J. y
ENGLISCH, J., cuando los consumidores miran carteles, periódicos, pantallas de televisión o sitios web en su
computadora portátil o teléfono inteligente (advertising can only be done when consumers look at billboards,
newspapers, TV screens or websites on their laptop or Smartphone). Si una valla publicitaria puede ser estable-
cimiento permanente no se entiende por qué no puede haber un nexo cuando existen lo que estos autores lla-
man pequeñas vallas publicitarias en los teléfonos inteligentes (small sort-of-billboards on smartphones). No
obstante, estos autores entienden que este enfoque no tiene nada que ver con que los consumidores contribuyan a
la creación de valor (this approach has, however, nothing to do with consumers contributing to value creation);
“EU Digital Services Tax: a Populist and Flawed Proposal”, Kluwer International Tax Blog, March 16, 2018.
(17) “Digitalisation, Bussines Models and Value Creation, Tax Challenges Arising from Digitalisation”, Interim Re-
port, 2018, OECD Publishing, 16 de marzo de 2018, pág. 24.

168 IPIDET
 CÉSAR GARCÍA NOVOA

la data generando publicidad personalizada, recomendaciones de compra personalizadas a

un cliente, personalización de los productos que usa el cliente, aumento en la fidelización del
cliente…. Por eso el valor es creado a través de la interacción de los usuarios en la red, a partir de
factores especiales como son una combinación de algoritmos, el uso de una marca reconocida,
knowledge y operativa de ventas y marketing….La vinculación permanente de los usuarios a
través de la descarga de apps, alta en redes o expresión de preferencias en una página web, por
ejemplo, facultan una publicidad selectiva que, para la empresa operadora de la página web se
traduce en la obtención de información y datos de sus usuarios, así como la elaboración de un
perfil personal, que puede usar directamente para sus fines de negocio o transmitir a poten-
ciales proveedores de publicidad o ventas que los usarán para sus fines(18). Ello puede originar
importantes ingresos a quienes exploten este servicio y que, por tanto, deben tributar toman-
do en consideración dónde están dichos usuarios cuyos datos han aportado valor al negocio(19).
Esta realidad se traduce en la regla de value creation, recogida por el Plan BEPS, y según
el cual las multinacionales, más allá de los nexos de residencia y territorio, deben tributar
allí donde creen valor(20). En especial, la Acción 1 de BEPS reconoce que la economía digital
supone una transformación en los modelos de negocios y la definición de una denominada
cadena de valor digital (digital value chain). Pero la Acción 1 ha sido insuficiente para afron-
tar, desde la perspectiva tributaria, los desafíos del mundo digital. Su informe conclusivo
(Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy) se limitaba a clasificar los modelos
de negocio digitales en B2B (business to business), B2C (business to consumer) o C2C (con-
sumer to consumer), propios de la economía colaborativa, servicios o plataformas de pagos,
servicios de descarga de aplicaciones y productos digitales, publicidad on line y plataformas
de red participativas (redes sociales) y cloud computing (prestación de servicios digitales y
estandarizados relativos a la programación informática, almacenamiento de datos, gestión
de software y datos y la utilización compartida de recursos físicos y virtuales)(21). Se inclui-
rían, en suma, servicios como los de almacenamiento de información brindados por servi-
dores situados fuera de la jurisdicción, los de plataformas administradas desde el exterior,
como pueden ser las redes sociales, las utilizadas para prestar servicios de big data, publici-
dad o streaming de distintos contenidos como películas, videos o música, o bien los motores
de búsqueda y las plataformas de comercio electrónico.
Al margen de esta labor de clasificación se hacen una serie de pronunciamientos sobre
la necesidad de modificar las reglas del nexo, sugiriendo la implementación de un concepto
de presencia económica significativa (significant economic presence), como expresión de la
presencia digital (digital presence) desde diversos parámetros, como puede ser la localiza-
ción de los usuarios, la explotación de activos intangibles de difícil valoración, el contenido

––––––––––
(18) BLANCO CALLEJA, f., “El Impuesto español sobre Servicios Digitales”, LegalToday, 31 de octubre de 2018; http://
[Link]/blogs/fiscal/blog-fiscalidad-internacional/el-impuesto-espanol-sobre-servicios-digitales.
(19) OCDE. (2013). Exploring Data Driven Innovation as a New Source of Growth: Mapping the Policy Issues Raised
by “Big Data”. París. OECD Digital Economy Papers. (222), págs. 35 a 43.
(20) OECD (2015h), Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation, Actions 8-10 - 2015 Final Reports,
OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing, Paris.
(21) PALACÍN SOTILLOS, R., “Acción 1. Los desafíos de la economía digital para la Tributación de las empresas mul-
tinacionales”, en Plan de Acción BEPS. Una reflexión obligada, Fundación Impuestos y Competitividad, Ma-
drid, 2017, págs. 22 y 23.

IPIDET 169
TRIBUTACIÓN & BICENTENARIO: REFLEXIONES

generado por el usuario o la recolección de datos. Pero el Informe conclusivo de esta Acción
1 se limitó a proponer tres posibles opciones. En primer lugar, otorgar relevancia al concep-
to de presencia significativa a través de factores que evidencian una interacción deseada y
mantenida con la economía de ese país, a través de la tecnología y otras herramientas auto-
matizadas(22). En segundo lugar, “medidas provisionales” (interim measures), que adquieren
la forma de impuestos sobre servicios digitales. Sería el caso, entre otros, de España, donde
se creó, por Ley 4/2020, de 15 de octubre, un impuesto sobre servicios digitales. La tercera
alternativa sería la de un equalization tax, que supondría sujetar de manera indirecta a gra-
vamen los beneficios de la actividad en el lugar donde la misma tiene lugar.
Con estos antecedentes, la OCDE aprobó en el marco inclusivo, el 16 de marzo de 2018 una
solución de compromiso que, no obstante, no se decantaba expresamente por ninguna de
las alternativas expuestas. En un ejercicio de procrastinación se decide diferir en el tiempo
la solución, con el horizonte puesto en el infausto año 2020. Esta forma de proceder permitió
visualizar la falta de consenso y la existencia de muchos intereses contrapuestos en la comuni-
dad internacional. Al tiempo, se decía que los países que lo consideraran conveniente podrían
adoptar medidas unilaterales en el sentido de alguna de las soluciones propuestas en sus nor-
mas internas o en sus convenios bilaterales de doble imposición. Aunque, tras las reuniones
de 8 y 9 de octubre de 2020, el Marco Inclusivo decidió, finalmente, posponer el acuerdo.
Las conclusiones de la Acción 1 del Plan BEPS fueron claramente decepcionantes, por lo
que, a partir del año 2019, se produjo un golpe de timón, con la aprobación del Pilar Uno y
del Pilar Dos.

3. Los trabajos actuales de la OCDE: Pilar uno y pilar dos

El citado cambio de rumbo tuvo lugar, fundamentalmente, cuando la finalidad de las ac-
ciones internacionales deja de atacar determinadas estructuras elusivas para pasar a propo-
ner cambios que suponen una alteración en el modelo de reparto de los righ to tax(23). Como
señala Martín Jiménez, BEPS no pretendió eliminar la competencia fiscal entre países, ni
alterar la distribución de la jurisdicción tributaria, sino solo ciertas planificaciones conside-
radas indeseables”(24). Con las reflexiones que desembocan en el Pilar Uno y el Pilar Dos se da
un paso más para asignar derechos a gravar una parte de los beneficios empresariales a paí-
ses de la fuente (reformulados como jurisdicciones de mercado) y luchar, mediante fórmulas
de inclusión de bases, contra la competencia fiscal(25).

–––––––––––
(22) Estos factores podrían ser el disponer de un interfaz digital (sitios de Internet, aplicaciones móviles o cualquier
tipo de programa informático accesible a los usuarios). Pero también un threshold o umbral mínimo de ven-
tas combinado con otros factores digitales como un dominio local, plataforma (por ejemplo, una web) local,
opciones de pago locales, o basados en los usuarios: número de usuarios activos mensuales, contratos online
concluidos, volumen de datos recolectados.
(23) WALKER, E., COLLINS, J., “Taxing the digital economy”, [Link]
xing-the-digital-economy.
(24) MARTÍN JIMÉNEZ, A., “La nueva arquitectura de la fiscalidad internacional y precios de transferencia: los
acuerdos de la OCDE inclusive framework, G20 y G7”, [Link]
(25) Loc. cit.

170 IPIDET
 CÉSAR GARCÍA NOVOA

Así, durante 2019, la OCDE intensificó sus trabajos buscando una solución basada en el
consenso mundial, definiendo un proceso orientado a realizar una propuesta integral de
adaptación de los sistemas fiscales a la nueva realidad, en un horizonte en el que todavía no
asomaba la pandemia del COVID-19. Y el punto de inflexión de este proceso arranca con una
policy note publicada el 29 de enero de 2019 y con el documento de consulta de 13 de febrero
de 2019 Addressing the Tax Challenges of the Digitalitazion of the Economy. Pero sería el 29
de mayo de 2019 con la publicación del Programme of Work to Develop a Consensus Solu-
tion to the Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy, del OECD/G20
Inclusive Framework, en que se formulasen las propuestas concretas de la OCDE.
Este plan de trabajo incluía cuatro propuestas agrupadas en dos bloques temáticos o líneas
de actuación, denominados Pilar Uno y Pilar Dos. El primero materializa la necesidad, no satis-
fecha en el informe conclusivo de la Acción 1 de BEPS, de replantear el gravamen de las empre-
sas digitales y está pensado prioritariamente para este tipo de entidades. Pretende reasignar el
poder tributario a la hora de gravar este tipo de empresas, atribuyendo el poder de gravar rentas
a las jurisdicciones del mercado y atribuir el poder de gravar en función de la generación de va-
lor. Para ello propone revisar la regla de allocation profits o atribución de beneficios y una nue-
va ordenación del nexo, superando las limitaciones del establecimiento permanente basado en
la base fija de negocios. El Pilar Dos, basado en la Global Anti-Base Erosion Proposal, GloBE, es
una propuesta global pensada para afrontar la tributación de todas las multinacionales, sean o
no del sector digital. Su objetivo último es afrontar la erosión de bases y el traslado de domicilio
mediante la propuesta de un impuesto mínimo global para las multinacionales.

3.1. Las medidas del Pilar Uno

Como se ha dicho, el leit motiv de las medidas agrupadas en el Pilar Uno es la necesi-
dad de atribuir el poder de gravar a las jurisdicciones de generación de valor, superando
el paradigma actual de distribución del poder tributario basado en la presencia física. Es,
fundamentalmente, una propuesta que sugiere un nuevo reparto de potestades tributarias.
En la clásica dicotomía estado de residencia-estado de la fuente, el Pilar Uno se propone
incrementar la soberanía fiscal de los estados de la fuente en reconocimiento del papel que
juega el mercado o, los usuarios en los modelos de negocio de la economía digital.
Ello se hace, básicamente, atendiendo a dos líneas de reforma. Se trata de, en primer lugar,
establecer nuevos principios que ordenen la distribución del poder tributario o, lo que es lo
mismo, de nuevos criterios de sujeción (nexus fiscal). En segundo lugar, proponiendo nuevas
reglas de imputación de beneficios en cada jurisdicción (profit allocation rules). El February
2019 OECD Consultation Addressing the Tax Challenges of the Digitalisation of the Economy,
se refiere a las dos reglas predominantes de asignación de ganancias propuestas para apli-
car a la cadena de valor digital por medio de un método de división de ganancias residuales
modificado (modified residual profit split —MRPS—) y un método de distribución fraccionada
(fractional apportionment method), similar a la regla utilizada para distribuir beneficios entre
los estados en Estados Unidos(26). Para modificar las reglas del nexo, ampliando los derechos de
–––––––––––
(26) The two prevalent proposed profit allocation rules to apply to a business’ digital value chain are a modified
residual profit split (“MRPS”) method and a fractional apportionment method which is a modified formulary
(…)

IPIDET 171
TRIBUTACIÓN & BICENTENARIO: REFLEXIONES

gravamen a favor de las jurisdicciones del mercado en situaciones en las que se considera que
se ha creado valor en tales estados se incluyen tres propuestas: participación de los usuarios,
intangibles de marketing y presencia económica significativa(27).
Posteriormente, la OCDE publicó el Report to G20 Finance Ministers and Central Bank
Governors, de octubre de 2020, diferenciando las llamadas Amount A y Amount B. La
Amount A definiría la asignación de ganancias residuales a la jurisdicción del mercado y
se basaría en cuentas consolidadas, con un número limitado de ajustes fiscales y teniendo
en cuenta las pérdidas. Pero asumiendo también la necesidad de umbrales que minimicen
los costos de cumplimiento para los contribuyentes y con reglas manejables para las ad-
ministraciones tributarias(28). La Amount B, cuyos trabajos se completarán a fines de 2022,
pretende solventar cuestiones relativas a la asignación de beneficios dentro de los grupos
multinacionales derivados de los intangibles de marketing, intentando superar las caren-
cias de la metodología tradicional de los precios de transferencia. El Acuerdo de 1 de octubre
de 2020 sugería una regla de puerto seguro aplicable a cualquier grupo transnacional, lo que
significaría que, en relación con la Suma B no serían de aplicación los umbrales propuestos
para la Amount A.
La propuesta de participación de los usuarios se aplicaría únicamente a empresas alta-
mente digitalizadas en las que la participación de los usuarios se considera una contribu-
ción significativa a la creación de valor. Esta propuesta parte de la evidencia de que hay un

–––––––––––
(…)
apportionment used among the U.S. states… Como también señala el February 2019 OECD Consultation Ad-
dressing the Tax Challenges of the Digitalisation of the Economy, este método de distribución fraccionaria
requerirá tres pasos, que son: (1) determinar el conjunto de ganancias que se dividirá (por grupo o línea de
negocio); (2) seleccione una clave de asignación; y (3) aplicar esta fórmula de la clave de asignación para asig-
nar fracciones del beneficio entre las jurisdicciones del mercado (…this fractional apportionment method will
require three steps, being: (1) determine the pool of profit to be divided (by group or business line); (2) select
an allocation key; and (3) apply this formula of the allocation key to allocate fractions of the profit among the
market jurisdictions. The four primary issues for which a consensus will need to evolve for the fractional
apportionment method to provide a workable solution are…). CALDERÓN CARRERO, J.M. y MARTÍN JIMÉNEZ,
A. “El plan de Acción de la OCDE para eliminar la erosión de bases imponibles y el traslado de beneficios a otras
jurisdicciones (BEPS): ¿el final, el principio del final o el final del principio? “, Quincena Fiscal, Nº 1-2, 2014, pág.
90. El contenido de la Acción 1 de BEPS es demasiado descriptivo ya que se limita a analizar modelos económi-
cos y de creación de valor derivados de la digitalización, describiendo las potenciales consecuencias para las
reglas de fiscalidad internacional y a exponer la postura de los distintos países: desde los que consideran que
no es necesaria ninguna Acción (USA) hasta los que consideran que las acciones deben basarse en las contri-
buciones de los usuarios y quienes consideran que las modificaciones en la digitalización de la economía son
transversales y deben aplicarse al conjunto de la economía.
(27) Como dice el February 2019 OECD Consultation Addressing the Tax Challenges of the Digitalisation of the
Economy, …the OECD proposals focus on three potential solutions to establish tax jurisdiction: (I) user partici-
pation, (II) linking marketing intangibles such as a company’s trademark to where the customers are resident,
and (III) a new “significant economic presence” that links digital activity in a country to local activities such as
billing and revenue collection in a local currency.
(28) the solution would follow the policy rationale set out above and allocate a portion of residual profit of in-scope
businesses to market/user jurisdictions (“Amount A”); the solution would be targeted and build in thresholds
so that it minimizes compliance costs for taxpayers and keeps the administration of the new rules managea-
ble for tax administrations; Amount A would be computed using consolidated financial accounts as the star-
ting point, contain a limited number of book-to-tax adjustments and ensure that losses are appropriately taken
into account…contain a limited number of book-to-tax adjustments and ensure that losses are appropriately
taken into account… Report to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors, de octubre de 2020, pág. 47.

172 IPIDET
 CÉSAR GARCÍA NOVOA

modelo de negocio donde se genera valor en una jurisdicción con un número importante de
usuarios sin que las ganancias derivadas de ese valor estén sujetas al impuesto local. Por eso
se sugiere un cambio en las reglas del nexo para este tipo de empresas, aunque esta propues-
ta siempre se ha percibido como una medida que dispensa un tratamiento especial para las
empresas altamente digitalizadas y, en concreto, para las multinacionales digitales.
En efecto, la fórmula de participación de los usuarios está pensada para modelos de ne-
gocio como los que derivan de plataformas de redes sociales (social media platforms), por
medio de las cuales los usuarios generan contenidos que es un factor clave para generar
ingresos; de motores de búsqueda (search engines), en las que el monitoreo de datos de los
usuarios permite elaborar perfiles para obtener ingresos por la venta de publicidad dirigida
a tales usuarios; y para mercados en línea (online marketplaces), cuya capacidad de generar
ingresos depende del tamaño de la red y de la calidad y diversidad de los servicios que se
ofrecen a los usuarios.
La propuesta modificaría las reglas actuales de asignación de beneficios para exigir que,
para ciertas empresas, el beneficio se asigne a las jurisdicciones en que tales empresas se
ubican, independientemente de que se tenga un umbral de presencia física o con una pre-
sencia física limitada, pero con una gran base de usuarios –Limited Risk Distribution o LRD–
(por ejemplo, minoristas en línea —on line retailers— con riesgo limitado de distribución).
La propuesta reconoce las dificultades de utilizar los métodos tradicionales de precios de
transferencia para determinar el importe de los beneficios que debe asignarse a la jurisdic-
ción donde se ubican los usuarios. La fórmula se inicia, por tanto, de la intención de asignar
una parte de estos beneficios al valor creado por las actividades de los usuarios y repartir esa
parte entre las jurisdicciones en las que se dispone de una base de usuarios. Ahora bien, para
determinar la distribución de ese beneficio entre todas las jurisdicciones de los usuarios no
sería operativo acudir al arm´s length concibiendo la empresa que utiliza usuarios como una
empresa separada y planteando qué utilidad recibiría de otras entidades del grupo, por lo que
se sugiere una vía alternativa basada en diferenciar en este tipo de empresas los beneficios
rutinarios de la empresa multinacional de aquellos catalogables como residuales. Habría que
localizar las actividades cuya remuneración se podría calcular utilizando el principio de plena
competencia que actualmente preside la metodología de los precios de transferencia.
Una proporción del beneficio restante o beneficio residual (residual profit split) que no
se puede retribuir con las fórmulas tradicionales de determinación del valor de mercado
se asignará al valor creado por las actividades de los usuarios, lo cual exigiría información
cualitativa y cuantitativa o un porcentaje preestablecido. En tercer lugar, se distribuyen esas
utilidades entre las jurisdicciones en las que la empresa tiene usuarios, recurriendo a una
agreed allocation metric o métrica de distribución basada en ingresos. En suma, se estaría
reasignando una proporción de la ganancia no rutinaria del negocio, desde las entidades
del grupo multinacional a las que actualmente se les atribuye beneficio a las jurisdicciones
en las que los usuarios están situados, las cuales podrían gravar este beneficio, aunque la
empresa no tenga presencia física.
Se trata de una propuesta que adolece de graves defectos. Tanto en su aplicación práctica,
pues existen dificultades evidentes para calcular el beneficio no rutinario o para valorar o
localizar las bases de usuarios, como en su filosofía de fondo. Aunque la propuesta pretenda
que la imputación de beneficios a las actividades rutinarias o comunes de la empresa se

IPIDET 173
TRIBUTACIÓN & BICENTENARIO: REFLEXIONES

mantenga sin cambio, no deja de ser una fórmula solo aplicable a empresas altamente di-
gitalizadas (highly digitalised), dotándolas de un tratamiento singularizado que los separa
del resto de actividades económicas. Se trata de una propuesta inspirada en soluciones eu-
ropeas pero que ha llegado a verse como un traje a medida para empresas norteamericanas
y no cuenta con el apoyo de Estados Unidos.
La segunda propuesta es la de los llamados intangibles de marketing. En este caso, el ele-
mento a tener en cuenta para asignar la generación de valor en una jurisdicción no son los
usuarios, sino los denominados intangibles de marketing, por lo que este modelo se puede
aplicar a todas las empresas y no solo a las digitalizadas. Pero, sobre todo, se aplicará a mul-
tinacionales con capacidad para penetrar en ciertos mercados de manera remota o con una
presencia limitada en una jurisdicción (por ejemplo, a través de distribuidores de riesgo limi-
tado —LRD—), pero que desarrollan en tales mercados intangibles de marketing, [Link]., bases de
usuarios-clientes, que les permiten obtener unos beneficios que en la actualidad no pueden
ser capturados a partir de una simple valoración de funciones y riesgos. Y ello, en tanto estos
intangibles de marketing pueden ser desplazados fuera de la jurisdicción del mercado.
El concepto “intangibles de marketing” no es nuevo ya que se encuentra definido en las
Directrices de la OCDE sobre precios de transferencia para empresas multinacionales y ad-
ministraciones tributarias, que se refiere a ellos incluyendo en su ámbito conceptual marcas
comerciales, nombres comerciales, listas de clientes, relaciones con clientes y datos de mer-
cado y de clientes de propiedad exclusiva que se utilizan o ayudan en la comercialización y
venta de bienes o servicios a los clientes. Pero el sentido que se le da aquí a los intangibles
de marketing (marketing intangibles) es más amplio que el de los tradicionales intangibles
de comercialización (trade intangibles), que incluirían la marca y el buen nombre comercial.
El concepto abarcaría ciertos activos muy ligados a la economía digital que son fruto de una
labor de fidelización y que consiguen una base de clientes con una predisposición favorable
a la empresa en un determinado mercado(29). Por lo que el término abarca todos los instru-
mentos digitales de fidelización (intangibles de marketing generados por la operación de
una búsqueda gratuita. servicio, correo electrónico gratuito, almacenamiento digital gratui-
to…). Se trata de intangibles que, a diferencia de los puramente tecnológicos (por ejemplo,
patentes) poseen un vínculo funcional intrínseco con las jurisdicciones del mercado(30).
–––––––––
(29) Como señala la February 2019 OECD Consultation Addressing the Tax Challenges of the Digitalisation of the
Economy, existe una diferencia importante entre los intangibles comerciales y los intangibles de mercadeo
que involucran un vínculo funcional intrínseco con las jurisdicciones del mercado debido a la importancia
del mercadeo de intangibles para los modelos de negocios digitales (“there is an important difference between
trade intangibles and marketing intangibles involving an intrinsic functional link with market jurisdictions
because of the importance of marketing intangibles to digital business models”).
(30) Continúa afirmando el February 2019 OECD Consultation Addressing the Tax Challenges of the Digitalisation
of the Economy, que algunos intangibles de marketing, como la marca y el nombre comercial, se reflejan en las
actitudes favorables en la mente de los clientes y, por lo tanto, se puede ver que se han creado en la jurisdicción
del mercado. Además, otros intangibles de marketing, como los datos de los clientes, las relaciones con los
clientes y las listas de clientes, se derivan de actividades dirigidas a clientes y usuarios en la jurisdicción del
mercado, que respaldan el tratamiento de dichos intangibles que se crean en la jurisdicción del mercado:
First, some marketing intangibles, such as brand and trade name, are reflected in the favorable attitudes in the
minds of customers and so can be seen to have been created in the market jurisdiction. Second, other marke-
ting intangibles, such as customer data, customer relationships and customer lists are derived from activities
targeted at customers and users in the market jurisdiction, supporting the treatment of such intangibles as
being created in the market jurisdiction.

174 IPIDET
 CÉSAR GARCÍA NOVOA

La metodología exigiría también calcular un beneficio residual, que, en este caso, sería un
beneficio que se debería dividir entre los intangibles de comercialización y los demás facto-
res de producción ligados a actividades rutinarias. Tales actividades rutinarias serían las que
corresponderían a los beneficios derivados de la explotación de los intangibles relacionados
con la tecnología generados por la investigación y el desarrollo que seguirían llevándose a
cabo de acuerdo con las vigentes reglas internacionales de precios de transferencia. Median-
te esa metodología y la aplicación de las reglas ordinarias de precios de transferencia, se de-
terminaría inicialmente los intangibles de marketing y posteriormente se valoraría su con-
tribución al beneficio(31), de tal manera que los beneficios derivados de la comercialización
de los intangibles de marketing y los riesgos asociados con dichos intangibles se asignan a
la jurisdicción del mercado independientemente de cuál sea la entidad del grupo que posea
su titularidad legal o desempeñe las funciones DEMPE relacionadas con tales intangibles(32).
Se trata de una propuesta de alcance mucho más general que, al parecer, es la que cuenta
con mayores apoyos en el ámbito de la OCDE, pero que requerirá cambios importantes en
las normas vigentes de precios de transferencia y en los Convenios de doble imposición. En
relación con los precios de transferencia, el cambio iría en la línea de un método de distribu-
ción del beneficio global que permita una mayor participación en el impuesto global de un
grupo a los Estados de mercado o de destino de sus operaciones.
Por último, el modelo basado en la presencia económica significativa supondría la suje-
ción a tributación cuando tenga lugar una interacción deliberada y sostenida con el país a
través de la tecnología digital y otros medios automatizados que constituyeran tal presencia
económica significativa. Se trataría de la propuesta más simple en su planteamiento, pues
consistiría en desvincular el establecimiento permanente de la presencia física para vincu-
larlo a la denominada significant economic presence, bebiendo de las fuentes del término
suficiente presencia de las normas 871, b) y 882, del Internal Revenue Code y que aparece en
resoluciones clásicas, como la sentencia Piedras Negras Broadcasting Co. Versus Commis-

––––––––––––
(31) Para ello se propone asumir que se atribuyen los intangibles de comercialización sobre la base de las reglas
actuales de precios de transferencia y asumir que los intangibles de comercialización (y sus riesgos conexos)
se atribuyen a la jurisdicción de mercado. De esta manera, la diferencia entre ambas asunciones daría lugar
a un ajuste por intangibles de comercialización. También se propone una metodología que se llevaría a cabo
mediante un análisis revisado de la distribución del beneficio residual, basado en los siguientes pasos: cálculo
del beneficio; definición de las funciones rutinarias y de su remuneración (los métodos de remuneración po-
sibles oscilan entre un análisis completo de transfer pricing o sistemas más automáticos como mark-up sobre
costes…), deducción del beneficio rutinario y reparto del beneficio restante o residual para determinar la parte
atribuible a los intangibles de comercialización (también con una variedad de métodos posibles, entre méto-
dos basados en los costes a planteamientos que utilizan porcentajes de contribución fijos); y atribución a cada
jurisdicción sobre la base de un factor acordado, como por ejemplo las ventas o los ingresos.
(32) Los beneficios no rutinarios asignables a los intangibles de marketing asociados con la jurisdicción del mer-
cado estarían sujetos a impuestos en esa jurisdicción del mercado, independientemente de que la entidad del
grupo que opera en dicho mercado tenga o no título jurídico sobre tales intangibles Se valora la posibilidad de
aplicar las reglas ordinarias de precios de transferencia, determinando inicialmente los intangibles de mar-
keting y valorando posteriormente su contribución al beneficio. Se toman en consideración dos conjuntos de
supuestos: (i) un supuesto de que los intangibles de marketing (y sus operadores riesgos) se asignan bajo las
reglas actuales y (ii) el supuesto de que la comercialización de los intangibles (y sus riesgos concomitantes) se
asignan a la jurisdicción del mercado.

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TRIBUTACIÓN & BICENTENARIO: REFLEXIONES

sioner(33). La propuesta tiene su antecedente en la Sección 7.6 del Informe de Acción 1, que
habla de desarrollar opciones para abordar los desafíos fiscales más amplios de la economía
digital. Pero la implementación de la misma no es fácil, pues obligaría a una reforma profun-
da del artículo 5° del Modelo OCDE.
Para determinar cuándo hay una presencia digital significativa es necesario concretar
qué factores contribuyen a esa presencia significativa. Deben ser factores que evidencien
una interacción continuada por medios digitales, además de la mera existencia de ingresos
habría que tener en cuenta la existencia de una base de usuarios y la entrada de datos asocia-
da, el volumen de contenido digital, la facturación y cobro en moneda local o con una forma
de pago local, el mantenimiento de un sitio web en un idioma local, la responsabilidad de la
entrega final de bienes a los clientes o la prestación por parte de la empresa de otros servicios
de apoyo tales como servicio posventa o reparaciones y mantenimiento y el marketing y
ventas sostenidas, aunque no está definido qué tipos de transacciones quedarían cubiertas
ni los umbrales mínimos para poder gravar la presencia.
Para la atribución del beneficio a una presencia económica significativa se plantea el uso
de un método de distribución fraccionario (fractional apportionment), prevista en la Sección
[Link] del Informe de la Acción 1 del Plan BEPS, fundado en tres etapas sucesivas. En primer
lugar, definiendo la base imponible que deba dividirse. La base que se distribuye se determi-
naría a partir de la aplicación del tipo porcentual de beneficio global del grupo a las ventas en
una jurisdicción. En segundo lugar, determinando las claves de asignación para fraccionar
esa base imponible, atendiendo a factores como ventas, activos y trabajadores. Y por último,
se llevará a cabo una ponderación de esas claves de asignación, teniendo en cuenta, si cabe,
el factor de los usuarios.
En relación con la presencia significativa, también se considerarán otros métodos sim-
plificados para asignar ganancias, como el modified demeed profits. Y se valorará la posi-
bilidad de un withholding tax sobre el rendimiento bruto, de acuerdo con el Informe de la
Acción 1, con previsión de reembolso si la cantidad retenida supera la obligación tributaria
de la empresa. En suma, el contenido del Pilar Uno incluye una valiente propuesta para re-
plantear los fundamentos del reparto del poder tributario a nivel internacional.

3.2. La metodología. El Acuerdo OCDE/Marco Inclusivo de 1 de julio de 2021

Sería el Acuerdo, plasmado en el Documento o Statement de 1 de julio de 2021 de la OCDE
y el Marco Inclusivo sobre BEPS de la OCDE/G20, el que pasaría a concretar la manera de
llevar a cabo este profit split (más bien residual profit split) o formulary apportionment(34).

––––––––––
(33) El Caso Piedras Negras, contemplaba el supuesto de una emisora que operaba en Estados Unidos desde terri-
torio fronterizo mexicano, a pesar de lo cual se entendió que la emisora no tenía “suficiente presencia” en USA,
como para poder ser sujetada a tributación.
(34) La OCDE venía rechazando de forma radical aquellos métodos basados “en fórmulas de distribución de los
beneficios entre sociedades del grupo en función de reglas preestablecidas” (regla de “asignaciones formula-
rias” o global formulary apportionment). Y ello porque son métodos que, en la práctica, no tienen en cuenta el
régimen del valor normal de mercado y, por tanto, se alejan del principio de libre concurrencia. Pero el enfoque
de la documentación de las operaciones vinculadas “país por país” (country by country), parece dar pie a pensar
en un cambio a este modelo.

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 CÉSAR GARCÍA NOVOA

Así, se partiría para la determinación del beneficio o, en su caso, de la pérdida, de los estados
financieros contables consolidados del grupo multinacional, con aplicación de estándares
reconocidos internacionalmente, IFAS(35). Las reglas internacionales de contabilidad recupe-
ran así buena parte del protagonismo que habían perdido a partir de la preeminencia que
estaba alcanzando en los ordenamientos domésticos la regla del doble balance (contable y
fiscal)(36). Esta recuperación del resultado contable también se produce respecto al Pilar Dos y
al tipo mínimo del 15 por ciento, especialmente en el cálculo del tipo efectivo en cada país(37).
En suma, el Documento atribuye un renombrado protagonismo a las reglas contables inter-
nacionales, pues señala que los ajustes fiscales serán mínimos y las pérdidas se llevarán a
ejercicios posteriores.
Esta fórmula de reparto se aplicará a multinacionales que superen los 20 000 millones
de euros y tengan una rentabilidad superior al 10 por ciento (calculada como beneficios an-
tes de impuestos/ingresos totales). Este umbral se reducirá a 10 000 millones de euros, si su
aplicación es un éxito cuando toque revisar el sistema pasados 7 años. Es decir, se prevé una
primera fase más bien experimental con un umbral cuantitativo.
Además, esta metodología será referible a empresas multinacionales en las cuales más
del 10 por ciento de sus ingresos es beneficio residual, esto es, atribuible a intangibles, sean
de comercialización o de mercado. Tomando en cuenta que se parte del resultado consolida-
do del grupo, es importante tener presente que no habrá segmentación de actividades, salvo
cuando la empresa tenga ya actividades segmentadas que por sí mismas cumplan con las
reglas que determinan la aplicación de este sistema y ello pueda desprenderse de los propios

––––––––––
(35) De hecho, se prevé un pequeño número de ajustes, y que confirma que las pérdidas se trasladarán. Los ajustes
tendrán como finalidad, como no puede ser de otra manera, eliminar la doble imposición y permitir la com-
pensación de pérdidas.
(36) Algo parecido ocurrió en Europa con la proyectada Base Imponible Común Consolidada del Impuesto sobre
Sociedades (Common Consolidated Corporate Tax Base - CCCTB). Regular una base común en la formación
del parámetro de las empresas con forma de sociedad en toda Europa es una aspiración de la armonización de
la imposición directa. Ya en el año 2001 la Comisión emitió la Comunicación “Hacia un Mercado Interior sin
obstáculos fiscales. Una estrategia destinada a dotar a las empresas de una base imponible consolidada en el
impuesto sobre sociedades para sus actividades a escala comunitaria” (Doc. COM 2001, 582 final) en respuesta
a una solicitud del Consejo ECOFIN; la base imponible consolidada sería un primer paso para un impuesto eu-
ropeo sobre sociedades que operase sobre la base del principio de tributación en origen. Posteriormente, la Co-
misión emitiría una nueva Comunicación: “Un mercado sin obstáculos vinculado al impuesto de sociedades:
logros, iniciativas actuales y retos pendientes (Doc. COM (2003) 726). El proyecto tuvo un nuevo impulso con el
Consejo Europeo de Lisboa del 2005 (Estrategia de Lisboa), donde se optó decididamente por una estrategia
fiscal en Europa como instrumento de competitividad económica. Y la Comisión publicó, el 2 de mayo de 2007,
una comunicación al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social, evaluando los progresos
alcanzados en materia de base imponible común. Una vez aclarada la pretensión de lograr una base imponible
común, la cuestión es si la armonización contable puede configurarse como una primera fase para lograr esa
armonización. El Documento de 2003 ya puso de manifiesto la posibilidad de utilizar las normas contables
armonizadas como punto de partida para la base imponible, posibilidad que no cuenta con la simpatía de
todos los estados, que entienden que estos deben tener libertad para determinar, en sus normas nacionales, si
fundamentan la base imponible del impuesto sobre sociedades sobre la contabilidad o si lo hacen a partir de
normas fiscales. Ante el fracaso del proyecto de la Base Común Consolidada el tema pasó a un segundo plano.
(37) Esta tasa mínima se aplicará, como veremos, cuando el tipo mínimo efectivo en el país de residencia de la filial
sea inferior a ese 15 por ciento y el tipo mínimo efectivo es el resultado de dividir la cuantía impositiva total
pagada en un país entre los ingresos financieros de los estados contables, por lo que la contabilidad se usa como
denominador en la fórmula de cálculo del tipo efectivo en cada país.

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TRIBUTACIÓN & BICENTENARIO: REFLEXIONES

estados consolidados de la empresa(38). Por tanto, aquellas empresas que además de estar por
encima del umbral cuantitativo mencionado, tengan beneficio residual o referido a intangi-
bles de más del 10 por ciento pasarán a integrar esta forma de reparto. Lo que se prevé es una
fórmula de atribución proporcional y presuntiva, de la que quedan excluidas las empresas
extractivas y los servicios financieros regulados(39).
El contenido de la regla ya se apuntaba en el Comunicado del G-7 de 5 de junio de 2021,
en cuyo punto 16 se decía

“…apoyamos firmemente los esfuerzos en curso a través del Marco Inclusivo del G20/OCDE
para abordar los retos fiscales derivados de la globalización y la digitalización de la economía y
para adoptar un impuesto mínimo global. Nos comprometemos a llegar a una solución equi-
tativa sobre la asignación de los derechos de imposición, concediendo a los países de mercado
derechos de imposición sobre al menos el 20% de los beneficios que superen un margen del
10% para las empresas multinacionales más grandes y rentables”.

Así, el mecanismo de atribución pasa por asignar a las jurisdicciones de mercado en-
tre el 20 y el 30 por 100 del beneficio residual que, insistimos una vez más, se define en el
Acuerdo de 1 de julio de 2021 como el exceso sobre el 10 por 100 de los ingresos que deter-
minan el beneficio residual. Ello supone que a los países del mercado se le atribuirá entre
el 20 y el 30 por ciento del exceso del 10 por ciento de los ingresos del grupo multinacional,
lo que significa atribuir a dichos países(40). Como se ve, estamos ante un mecanismo de re-
parto proporcional entre jurisdicciones que supera las reglas tradicionales de los precios
de transferencia y que supone un abandono para estos importes de lo que hemos definido
como la segunda pata del actual paradigma del reparto del poder de gravar los beneficios
empresariales transfronterizos: el principio de independencia (arm´s length) y la valoración
de operaciones a precios del mercado del artículo 9° del Modelo de OCDE y las Directrices
de Precios de Transferencia de la OCDE.
––––––––––
(38) Recuerda MARTÍN JIMÉNEZ, A., “La nueva arquitectura de la fiscalidad internacional y precios de transfe-
rencia: los acuerdos de la OCDE inclusive framework, G20 y G7”, pág. 11, que esta salvedad se ha incorporado
pensando en el caso de Amazon, un grupo multinacional de [Link]., con segmentos de negocio con un margen
de rentabilidad muy dispar entre distintos sectores que, combinándolos, quedaría por debajo del umbral del
10 por 100, lo cual no se ha considerado lógico, atendiendo a que, precisamente, fue una de las empresas que
motivó el inicio de los trabajos de la Acción 1 de BEPS.
(39) La exclusión de las entidades financieras de determinadas medidas internaciones contra la elusión es una
constante. Recordemos lo ocurrido con la Acción 4 del Plan BEPS y la limitación de gastos financieros. Así, la
Directiva (UE) 2016/1164 del Consejo, de 12 de julio de 2016, menciona a entidades financieras y compañías de
seguros, para decir que se reconoce que esos dos sectores presentan características específicas que requieren un
enfoque individualizado. En función de ello, prevé excluir estos sectores del ámbito de aplicación de la norma
sobre limitación de intereses.
(40) Para MARTÍN JIMÉNEZ, A., ello supone asignar a los países de la fuente entre un 2,7 por 100 y 4,05 por 100 de los
ingresos del grupo multinacional, unos porcentajes sospechosamente similares al 3 por 100 al que se exigen los
impuestos sobre servicios digitales. Da la impresión de que, realmente, el Pilar 1 es un ‘impuesto sobre servicios
digitales disfrazado’, con otro nombre, diseñado para que el Congreso o el Senado de [Link]. pongan menos re-
paros a su aprobación, tras la beligerancia mostrada por este país frente a impuestos con ese nombre; “La nueva
arquitectura de la fiscalidad internacional y precios de transferencia: los acuerdos de la OCDE inclusive fra-
mework, G20 y G7”, pág. 11. GRINBERG, I., “International Taxation in an Era of Digital Disruption: Analyzing the
Current Debate”, Georgetown Law Faculty Publications, [Link]

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 CÉSAR GARCÍA NOVOA

Este beneficio se asigna a las jurisdicciones de mercado, lo cual supone, aunque sea de
manera tangencial, consagrar una nueva regla del nexo(41). Un país tendrá a estos efectos la
condición de jurisdicción de mercado y podrá ejercer sus derechos de gravamen cuando una
multinacional facture en ese Estado, al menos, un millón de euros. Se contempla una regla
especial que afectará a muchos países del área latinoamericana. Así, para jurisdicciones con
un producto interior bruto inferior a 40 000 millones de euros, el umbral se fija a 250 000
euros de ventas en la jurisdicción. Si cumplen ese requisito podrán aplicar sus derechos de
gravamen sobre la parte del beneficio residual. En cualquier caso, para este tipo de países, el
impedimento radica en la complejidad de las medidas, la falta de información y la carencia
de medios materiales y personales en sus respectivas administraciones tributarias.
El resto del beneficio, el puramente rutinario, se asignará a la matriz que lo determina-
rá por una metodología propia de los actuales precios de transferencia (con un margen de
beneficios propio de estas actividades sobre los costes). El tipo impositivo será aplicado por
cada Estado. Para evitar la doble imposición, se prevé los métodos de exención e imputación,
y estas medidas habrán de regularlas el país donde reside la matriz última. Para asegurar la
seguridad jurídica, se prevén mecanismos de resolución de controversias por vía arbitral,
si bien se aclara que se tendrán en cuenta en relación con países en vías de desarrollo los
aplazamientos que se hubieran concedido en la revisión de sus mecanismos de resolución
de procedimientos amistosos (como el MAP).
Estas medidas se implementarán mediante un Instrumento Multilateral preparado y
abierto a firma en 2022, para asignar por primera vez bases y derechos de gravamen con esta
metodología. Se prevé la entrada en vigor en 2023.
En cuanto a la aplicación, es la gran objeción a una pronta aplicación de estas medidas.
Lo ideal sería que en los grupos multinacionales se encargase de la gestión una única enti-
dad y presentar la declaración en un único Estado (habría que regular un One Stop Shop).
No hay que olvidar tampoco la parte del Pilar Uno denominada Amount B y referida a los
precios de transferencia, en especial, en relación con la asignación de beneficios derivados de los
intangibles de marketing y a la medida de puerto seguro prevista en el Acuerdo de 1 de octubre
de 2020, aplicable a cualquier grupo transnacional, sin que tengan trascendencia los umbrales
señalados. Constituye una novedad muy relevante en el campo de los precios de transferencia
donde nunca se aceptaron de buen grado soluciones de safe harbour (aplicadas, por ejemplo,
por países díscolos en el plano internacional de los precios de transferencia como Brasil). Ha
sido una de las cuestiones tratadas en la Public Consultation on Transfer Pricing Discussion
Draft de Paris (2012) pero la OCDE los admite si no son incompatibles con el arm´s length.

3.3. Aproximaciones al Pilar Dos

Para los países que pretenden mejorar la potencialidad recaudatoria de sus sistemas fis-
cales en el contexto de la crisis económica del COVID-19 seguramente resultará más intere-
sante apoyar las propuestas que se encuadran en el denominado Pilar Dos. Se trata de una
propuesta alternativa directamente orientada a reforzar la capacidad impositiva de los Esta-

––––––––––
(41) No obstante, cuando los beneficios residuales de una empresa ya estén gravados en una jurisdicción de mercado, se
acuerda un techo, mediante un puerto seguro, para limitar los beneficios asignados a dicha jurisdicción del mercado.

IPIDET 179
TRIBUTACIÓN & BICENTENARIO: REFLEXIONES

dos en los supuestos en que otra jurisdicción aplique tipos impositivos reducidos sobre los
beneficios. El Pilar Dos persigue una auténtica modificación de las normas internacionales
con el fin de asegurar una tributación mínima de todas las multinacionales y no solo las del
sector digital. Tiene su fundamento en la propuesta francoalemana de effective global mi-
nimum tax on multinational profits, basada en dos elementos tomados de la reforma fiscal
americana (Tax Cuts and Jobs Act, de diciembre de 2017), como son el GILTI, (Global Intangi-
ble Low Tax Income rule) y la BEAT (Base Erosion and Anti-Abuse Tax rule).
Este Pilar Dos es una verdadera propuesta global anti-erosión de bases imponibles. Al orien-
tarse hacia la lucha contra la erosión de bases y el traslado de beneficios hacia jurisdicciones de
menor tributación constituye un instrumento aceptable para mejorar la recaudación de los paí-
ses en un escenario de necesidades financieras por la crisis del COVID-19. De hecho, se trata de
una medida contra la competencia fiscal orientada a reforzar la soberanía de los países de resi-
dencia de las multinacionales para que puedan ejercer su potestad tributaria ante los impuestos
más bajos de terceros estados. Tiene una raíz común con las normas de controlled foreing cor-
poration (CFC) o transparencia fiscal internacional, aunque a diferencia de esta, va a operar in-
cluso cuando no se haya producido una erosión abusiva de bases o un traslado artificioso de be-
neficios. Y al igual que la transparencia fiscal internacional, puede tener problemas de Derecho
de la Unión Europea, si los países europeos no la aplican también a las situaciones internas(42).
En suma, se pretende que la libertad para fijar los tipos de gravamen coexista con un
tipo mínimo de bases imponibles, pues la finalidad última de la propuesta es, como señala
el Blueprint incluido en el Report to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors de
octubre de 2020, que todas las empresas que operan a nivel internacional estén sujetas a
un nivel mínimo de tributación. Aunque la propuesta afectará de modo especial a aquellos
estados en vías de desarrollo que pretendan orientar sus políticas fiscales hacia la atracción
de rentas con reducciones fiscales. En este sentido, el Blueprint dice que, en efecto, los es-
tados cuentan con libertad para diseñar sus propios sistemas tributarios y sus niveles de
presión fiscal, pero hay que reconocer el derecho de otras jurisdicciones a aplicar algunas de
las medidas del Pilar Dos, acordada internacionalmente cuando los beneficios se graven por
debajo de un tipo mínimo consensuado internacionalmente(43).

––––––––––
(42) En Francia, el instituto de transparencia internacional, recogido en el artículo 209°-B del Code Général des Impôts
fue puesto en tela de juicio, por ejemplo, por la resolución de 12 de diciembre de 1996, del Tribunal Administrativo
de Estrasburgo, en el caso Strafor-Facom; por la resolución de 25 de febrero de 1999, del Tribunal Administrativo
de Poitiers, en el caso Remy-Cointreau, y por la sentencia del Tribunal Administrativo de Apelaciones de París
de 30 de enero de 2001, en el supuesto Schneider, que ha resuelto la incompatibilidad del artículo 209°-B del
Code Général des Impôts. El artículo 209°-B, del Code prevé que siempre que un sujeto pasivo del impuesto sobre
sociedades francés tenga una participación superior al 10 por ciento -o con un valor superior a 150 millones de
francos- en una sociedad exterior, residente en un paraíso fiscal, el resultado de tal sociedad debe ser directamen-
te imputado a la sociedad francesa, en proporción al porcentaje de capital detentado. En otros ordenamientos
europeos -el caso alemán- no existe propiamente el instituto de la transparencia fiscal. La OCDE ha defendido la
compatibilidad de la transparencia fiscal internacional con los Convenios suscritos según el Modelo de la OCDE.
(43) …the solution would follow the policy rationale set out above and allocate a portion of residual profit of in-scope
businesses to market/user jurisdictions (“Amount A”); the solution would be targeted and build in thresholds
so that it minimizes compliance costs for taxpayers and keeps the administration of the new rules managea-
ble for tax administrations; Amount A would be computed using consolidated financial accounts as the star-
ting point, contain a limited number of book-to-tax adjustments and ensure that losses are appropriately taken
into account…contain a limited number of book-to-tax adjustments and ensure that losses are appropriately
taken into account… Report to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors, de octubre de 2020, pág. 48.

180 IPIDET
 CÉSAR GARCÍA NOVOA

Así se prevé una medida denominada regla de inclusión de bases o beneficios (income
inclusion rule) que sirve para que los países con impuestos más altos recapturen los benefi-
cios cuando otros países con impuestos bajos no hayan ejercido suficientemente sus dere-
chos impositivos primarios, en un nivel de gravamen considerado suficiente. Con esta regla
se busca gravar el ingreso de una filial o entidad controlada cuando ese ingreso haya sido
gravado a un tipo efectivo reducido bajo en la jurisdicción de residencia o establecimiento
de la entidad. Esto se traduce en que la matriz o accionista con una participación definida
previamente pagará un impuesto mínimo sobre la parte proporcional del ingreso de la so-
ciedad cuando dicho ingreso no haya sido sujeto a un tipo mínimo en el estado de residen-
cia de la filial. Esto significaría un impuesto complementario a los ingresos de una empresa
gravados en un determinado país por debajo del tipo mínimo acordado.
Se trataría de una nueva forma de transparencia fiscal internacional (opera en residen-
cia) respecto de las rentas de sucursales o filiales cuando tales rentas no hayan soportado
una tributación efectiva suficiente en el Estado de la fuente. Se define como medida com-
plementaria de las reglas de regímenes fiscales preferentes o controlled foreign corporations
(CFC), cuyo reforzamiento promueve la Acción 3 del Plan BEPS y en línea con el sistema
GILTI surgido en la reforma fiscal norteamericana. Pero su alcance es mucho más extenso en
tanto supone una palanca para implementar un impuesto global mínimo desde los países
de residencia de las matrices finales o intermedias de los grupos multinacionales. Esta es
una medida que favorece a los Estados de residencia de esas matrices en tanto les asigna el
derecho de gravar rentas de una filial que no han sido gravadas suficientemente en la juris-
dicción de residencia de esta última.
No obstante, la medida tiene algunas falencias importantes y puntos pendientes tras-
cendentales. El más importante es el nivel mínimo de tributación, que tendrá que fijarse
internacionalmente. También las dificultades inherentes a determinar con precisión la base
imponible que ha de utilizarse para realizar el análisis o la fórmula para determinar los ni-
veles de tributación, así como las exclusiones y umbrales que deben tenerse en cuenta. La
propuesta contempla que tal base se determine de acuerdo con las normas del Estado de la
matriz, si bien podría simplificarse el cálculo acudiendo a criterios contables internaciona-
les(44). Sobre todo, aunque se prevé que se acredite el impuesto pagado en la fuente, la medida
supone un riesgo potencial de generar situaciones de doble imposición internacional. Ade-
más, tratándose de una medida anti-abuso sería necesario que, por razones de proporciona-
lidad, se mencionasen situaciones en las que se excluyese su aplicación como la existencia
de sustancia económica en la filial o un retorno sobre activos fijos.

––––––––––
(44) Según el October 9, 2019 OECD Secretariat Proposal for a “Unified Approach” under Pillar One, la OCDE propo-
ne que el punto de partida para la determinación del residuo no rutinario sea la identificación de las ganancias
del grupo multinacional (MNE) con base en los estados financieros consolidados bajo los estándares contables
de la jurisdicción de la sede preparados de acuerdo con los Principios de Contabilidad Generalmente Acepta-
dos (PCGA) ) o las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF). […the OECD proposes that the
starting point for the determination of the non-routine residual will be the identification of the MNE group’s
profits based upon the consolidated financial statements under the accounting standards of the headquarters
jurisdiction prepared in accordance with the Generally Accepted Accounting Principles (GAAP) or the Interna-
tional Financial Reporting Standards (IFRS)].

IPIDET 181
TRIBUTACIÓN & BICENTENARIO: REFLEXIONES

Como complemento de esta previsión se incluye una segunda medida denominada regla
de impuestos para pagos que erosionen las bases imponibles (tax on base eroding payments).
Se trata de una propuesta que afectará a las normas domésticas de los estados de la fuente
receptores de inversión internacional y al contenido de los Convenios de Doble Imposición.
Se incluiría, en primer lugar, una regla de pagos sujetos a gravamen, configurado como
un undertaxed payment rule, que negaría la deducción o fijaría un gravamen o retención a
ciertas categorías definidas de gastos pagados a una entidad vinculada, a menos que dichos
pagos estuvieran sujetos a un tipo de gravamen mínimo en el estado de residencia del per-
ceptor. Operaría, por tanto, en fuente. Insistimos, debe tratarse de pagos entre partes vincu-
ladas, normalmente de una filial en un país en vías de desarrollo a la casa matriz. En este
caso se trata de tipos nominales, pues de lo contrario sería imposible que el país de la fuente
conociera la tributación efectiva en el país de residencia. Aunque se trata de una medida
destinada a favorecer a los países en vías de desarrollo y sumarlos a un anhelado consenso
internacional, también esta propuesta presenta aristas como la definición del concepto de
tributación mínima suficiente (se habla de un tipo entre el 7,5 y el 9 %) o las reglas de cálculo
de la tributación efectiva en cada país. así como la metodología a seguir para modificar los
convenios bilaterales. Y que, en la medida en que es compatible con acciones como la previs-
ta en el artículo 12°B del Modelo Naciones Unidas en relación con los servicios digitalizados,
es posible que los países en desarrollo prioricen estas últimas.
En segundo lugar, una norma complementaria de sujeción a impuestos, que se incor-
porará a los Convenios de Doble Imposición como subject to tax rule. Esta regla negaría los
beneficios del convenio a las rentas (por ejemplo, intereses o cánones, que no están defini-
dos) que no estén sujetas a un determinado nivel mínimo de tributación en el estado de
residencia del perceptor(45).
En suma, el Pilar Dos es una propuesta mucho más global, impulsada por Alemania y
Francia, que supone un cambio radical en el reparto del poder de gravar las rentas de los gru-
pos multinacionales y que, seguramente, será impulsada para mejorar la capacidad fiscal de
países necesitados de aumentar su recaudación en un contexto de crisis por la pandemia.
La medida prevé una regla de inclusión para los países de residencia en el supuesto de una
tributación baja en fuente, y una regla para evitar la erosión de la base para los estados de
fuente, que implica no aplicar la exención en los pagos si el gravamen en residencia se en-
tiende que no es suficiente. Aunque contiene muchos puntos débiles, como la mencionada
tendencia a provocar situaciones de doble imposición, o que se acaben gravando beneficios
inexistentes o, en suma, que todo el sistema redunde en una incidencia negativa en la segu-
ridad jurídica(46).

–––––––––––
(45) Puede afectar, por ejemplo, a países con cláusulas de tax sparing. Esta medida podría también limitarse a los
pagos de rentas entre partes vinculadas (incluidas en Convenios como el España-Brasil y propugnadas por el
Modelo de Convenio del ILADT). Estas cláusulas, en tanto contemplan la deducción por doble imposición en
el país de residencia por impuestos no pagados, son especialmente importantes para la política de incentivos
a la inversión de países en vías de desarrollo. Sobre la conveniencia del tax sparing, CAHN-SPEYER WELLS, P.,
“El método de imputación de impuestos no pagados (tax sparing) en un mundo globalizado”, en El tributo y su
aplicación. Perspectivas para el siglo XXI, Marcial Pons, Madrid-Barcelona-Buenos Aires, 2008, pág. 1995.
(46) Conclusiones estas que se trasladaron al Steering Group que, en parte, se ha traducido en el documento de
mayo de 2019. Se preveía, antes de la pandemia del COVID-19, una solución global en el G-20 de julio de 2020.

182 IPIDET
 CÉSAR GARCÍA NOVOA

En este contexto de cambio de los sistemas fiscales y de redefinición de estos para adap-
tarlos a un escenario nuevo pospandemia, este Pilar Dos debe seguir siendo una guía impor-
tante en tanto, junto con el Pilar Uno, contribuiría a un nuevo reparto de soberanías fiscales.
Si bien el Pilar Uno va a reforzar la posición de muchos países ya que van a poder gravar a
las multinacionales en función de los usuarios como jurisdicciones de mercado, el Pilar Dos
va a reducir su margen de actuación para establecer regímenes fiscales favorables para la
atracción de la inversión extranjera. Pero también para esos estados que reciben inversiones
se prevé una fórmula para que nieguen la deducción o graven pagos al exterior si el esta-
do de residencia no ejerce en grado suficiente su poder de imposición. Aunque la solución
propuesta solo funcionará si se diseñan las reglas para lograr una tributación única a nivel
global y se determina una tributación mínima razonable.
En efecto, los cambios que en los sistemas fiscales está propiciando la necesidad de adap-
tarse a la nueva realidad pos-COVID-19 llevará, sin duda, a replantearse el paradigma de distri-
bución del poder tributario para gravar rentas empresariales que actualmente se apoya en las
reglas de empresa independiente, establecimiento permanente con presencia física y principio
de independencia en las operaciones entre entidades de un grupo, para caminar hacia un enfo-
que alternativo de tributación unitaria, que trata a las corporaciones multinacionales como una
sola empresa, dividiendo el derecho a gravar sus ganancias globales totales entre las jurisdiccio-
nes donde operan con base en una fórmula (por ejemplo, ventas, activos, empleados).
La OCDE ha hecho públicos, a través del Report to G20 Finance Ministers and Central Bank
Governors de octubre de 2020, los informes relativos al Pilar Uno y Pilar Dos, afirmando que,
a pesar de la pandemia, el Marco Inclusivo ha seguido trabajando, dando a conocer el informe
(Blueprint) sobre el Pilar Dos. Aunque no se ha llegado a un consenso por la modificación de
los calendarios propiciada por la pandemia, sí se han sentado las bases de la elaboración de
una propuesta consistente de futuro. Así, se da las llamadas Amount A y Amount B. Esta últi-
ma prevé profundizar en el tipo de gravamen y en las reglas de distribución del beneficio para
aproximar los resultados a los que se determinarían en condiciones de libre competencia. La
Amount A asumiría la asignación de ganancias residuales a la jurisdicción del mercado y se
basaría en cuentas consolidadas con un número limitado de ajustes fiscales y teniendo en
cuenta las pérdidas. Asumiendo también la necesidad de umbrales que minimicen los costos
de cumplimiento para los contribuyentes y con reglas manejables para las administraciones
tributarias(47). Mientras que la Amount B consistiría en un importe fijo que compensaría las
funciones básicas de comercialización y distribución que tengan lugar en la jurisdicción de
mercado en que el grupo tenga filiales o establecimientos permanentes convencionales.
Ello porque esta es una cuestión también de gran importancia y es la dificultad de poner
en funcionamiento estas medidas en países con administraciones tributarias escasamente

––––––––––
(47) La OCDE ha propuesto una hoja de ruta con nueve acciones: … the solution would follow the policy rationa-
le set out above and allocate a portion of residual profit of in-scope businesses to market/user jurisdictions
(“Amount A”); — the solution would be targeted and build in thresholds so that it minimizes compliance costs
for taxpayers and keeps the administration of the new rules manageable for tax administrations; —Amount A
would be computed using consolidated financial accounts as the starting point, contain a limited number of
book-to-tax adjustments and ensure that losses are appropriately taken into account…contain a limited num-
ber of book-to-tax adjustments and ensure that losses are appropriately taken into account… Report to G20
Finance Ministers and Central Bank Governors, de octubre de 2020, pág. 47.

IPIDET 183
TRIBUTACIÓN & BICENTENARIO: REFLEXIONES

desarrolladas. A pesar de los esfuerzos internacionales en ese sentido (por ejemplo, el do-
cumento del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias —CIAT— Administra-
ciones Tributarias y Control de la Economía Digital)(48), lo más adecuado para estos países
sería un modelo alternativo más simple. En esa línea la propuesta del Comité de Expertos de
Naciones Unidas para la Cooperación en Materia Tributaria.

4. La postura de naciones unidas en relación con la economía digital

Las propuestas de la OCDE que han sido objeto de exposición en las líneas precedentes se
caracterizan por su extremada complejidad, requiriendo labores complejas como el discer-
nir entre beneficio rutinario y beneficio residual. Por eso, países con unas administraciones
tributarias no demasiado robustas están explorando alternativas. En el área latinoamerica-
na, la solución por la que se han decantado muchos países ha sido la de aplicar el Impuesto
al Valor Agregado (IVA) a los servicios digitales con un criterio de tributación en el lugar del
consumo. Así, han aprobado extender el IVA a los servicios digitales Colombia, Perú, Chile o
México frente a países como Argentina, Uruguay o Costa Rica que han introducido impues-
tos sobre servicios digitales específicos.
Sin duda alguna, ha sido la fórmula promovida por Naciones Unidas para la tributación
de la economía digital la que ha llamado más la atención. Dicha alternativa surgió de la 21ª
sesión de las reuniones del Comité de Expertos de Naciones Unidas sobre Cooperación In-
ternacional en Asuntos Tributarios (Committee of Experts on International Cooperation on
Tax Matters). Desde un primer momento, el Comité de Expertos se mostró escéptico en tor-
no a algunas soluciones del Marco Inclusivo relativas al gravamen de la economía digital.
Por esto han sido objeto de crítica los umbrales que podrían aplicarse (los 750 millones de
euros), la concepción restringida de los beneficios no rutinarios o la reticencia de muchos
países en vías de desarrollo a someterse a arbitrajes obligatorios y vinculantes.
En agosto de 2020, el mencionado Comité de Expertos de Naciones Unidas publicó su
Update of the UN Model Double Taxation Convention between Developoed and Developing
Countries(49) con una propuesta de nuevo artículo 12°b del Modelo de Convenio. Se trataba
de incluir en el modelo una regla de tributación relativamente simple sobre los servicios
digitales automatizados. Acudiendo a la mecánica de reparto de los derechos de gravamen
que caracteriza a los convenios, se dispone que los beneficios de estos servicios pueden ser
gravados en ambas jurisdicciones (residencia y fuente). En el caso de la fuente y si el benefi-
cial owner de la renta es residente en el otro estado, se preveía un límite de tributación sobre
ingresos brutos a pactar entre los países. Lo gravado serían las qualified gains o ganancias
cualificadas, equiparables al 30 por ciento del monto resultante de aplicar el índice de renta-
bilidad del beneficiario efectivo o el índice de rentabilidad de su segmento de negocio digital
automatizado a los ingresos brutos anuales de los servicios digitales obtenidos en el estado
de la fuente.

–––––––––––
(48) [Link]
(49) Puede consultarse en [Link]
perts-international-cooperation-tax-matters.

184 IPIDET
 CÉSAR GARCÍA NOVOA

Se trata de una propuesta de tributación de beneficios brutos para ciertos servicios di-
gitales que se prestan a consumidores finales por entidades no residentes. Los servicios
digitales que serían sometidos a imposición a través de esta propuesta serían los servicios
digitales automatizados. El concepto de servicios digitales automatizados abarca aquella ti-
pología de servicios suministrados a través de Internet o de cualquier otra red con mínima
intervención humana (with little human involvement) y prestados a través de mecanismos
automatizados. Incluiría ingresos derivados de los servicios de publicidad en línea, el sumi-
nistro de datos de usuarios, los motores de búsqueda en línea, los servicios de plataforma de
intermediación en línea, las plataformas de redes sociales, los servicios de contenido digital,
los juegos en línea, los servicios de computación en la nube o los servicios de enseñanza en
línea estandarizados. Fuera de la definición quedarían los servicios técnicos a los que ya
hace referencia el propio artículo 12° del Modelo de Convenio de la ONU, al referir aquellos
que dan lugar a royalties o cánones. Por supuesto, servicios en los que existe un importante
componente personal o de creatividad humana como los de carácter técnico, brain works
y otros. No se aplicará esta regla cuando el beneficiario efectivo realice en el estado donde
obtiene los ingresos una verdadera actividad económica relacionada con servicios digita-
les mediante establecimiento permanente convencional o mediando un servicio personal
independiente. En estos supuestos se aplicarán las reglas de tributación propias de estas
categorías de rentas.
Como puede observarse, se trata simplemente de ampliar el poder de gravamen de los
países de la fuente donde se realizan pagos por servicios digitales, involucrando a las juris-
dicciones de mercado, pero a través de una regla de nexo extremadamente simple. Esta regla
nada dice sobre la creación de valor ni sobre el requisito de acreditar algún tipo de presencia
virtual o económica significativa en el país de mercado. Ello supone una importante dife-
rencia con las propuestas de la OCDE. Se trata de una medida en la que se produce una clara
reasignación del poder tributario a favor de las jurisdicciones de mercado, concebidas como
Estados de la fuente, que recibirían una tributación fija sobre ingresos brutos derivados de
pagos por ciertos servicios digitales realizados en su territorio.
Obviamente, el poder de gravar en la fuente se desvincula de la presencia física pero no
incide en la presencia digital significativa ni en otras formas de establecimiento permanen-
te. La idea cardinal es la simplificación, en aras de una eficaz gestión del gravamen de las
rentas digitales por parte de los países en desarrollo, ya que las propuestas del Marco Inclu-
sivo, como dijimos, son difíciles de aplicar por estados con administraciones tributarias con
carencias de desarrollo. El sistema pivotaría sobre withholdings o retenciones que efectuará
el pagador, el intermediario o la institución financiera, aunque posteriormente el contribu-
yente tenga la posibilidad de presentar una declaración definitiva.
Atendiendo a lo expuesto en la 22ª sesión celebrada el 9 de noviembre de 2020, se tomó
la decisión de añadir esta disposición 12°b) al Modelo ONU de Convenio como alternativa al
trabajo liderado por la OCDE sobre el Primer Pilar. Sería una alternativa cuya aplicación no
estaría condicionada a la concurrencia de umbrales de ingresos y que no se aplicaría solo
a empresas que participan en la economía digital y no se diferenciaría entre rendimientos
residuales y rutinarios. Por el contrario, esta fórmula supone simplificar muchísimo la per-
cepción del tributo por parte de los países en desarrollo.

IPIDET 185
TRIBUTACIÓN & BICENTENARIO: REFLEXIONES

La propuesta de Naciones Unidas permitiría a las jurisdicciones en vías de desarrollo y,

en especial, a los países de América Latina y el Caribe, recibir una cuantía fija sobre el bruto
de todos los pagos que se realicen sobre los denominados servicios digitales automatizados,
siempre que estos servicios se originen en un estado y sean pagados por un residente de otro
estado. Lo único que tendría que hacer el país donde se presta el servicio digital automati-
zado que se va a gravar es controlar si el pago por tal servicio se origina en la jurisdicción y
aplicar la correspondiente retención.
Parece que nos encontramos ante un proyecto práctico y fácil de administrar, por el que,
sin duda, se decantarán países en vías de desarrollo. En cualquier caso, su aplicación eficaz
exige la renegociación bilateral de Convenios de Doble Imposición, sobre todo de convenios
entre países desarrollados y estados en vías de desarrollo, lo cual puede no favorecer su apli-
cación práctica a corto plazo.
Además, el que la solución se encuentre en un convenio bilateral tiene la ventaja que de
esta manera se obtendría un blindaje o protección. La adopción de estas medidas tiene la
ventaja de que las mismas están, en cierto sentido, protegidas o blindadas frente a la supre-
sión de las medidas. Téngase en cuenta que la aplicación de la asignación de derechos de
gravamen a las jurisdicciones del mercado fue aceptada por Estados Unidos a partir de la
condición implícita de la retirada de todos los impuestos sobre servicios digitales y otras
medidas similares, que siempre fueron catalogados como medidas discriminatorias para
las empresas norteamericanas. Esta condición solo afecta a medidas fiscales unilaterales, no
a disposiciones que provengan de medidas convenidas.
Y, como se ha dicho, mientras estas discusiones se desarrollan con más pausa que prisa,
los países del área latinoamericana que han visto recrudecida su necesidad de incrementar
la potencialidad recaudatoria de sus sistemas fiscales no tienen más remedio que adoptar
medidas inmediatas para gravar a las empresas digitales. La solución ha sido aplicar el IVA
en destino a los servicios digitales. Estados como Ecuador, Colombia, Perú, Chile o México
han optado por la solución inmediata de extender el IVA a los servicios digitales, frente a paí-
ses como Argentina, Uruguay o Costa Rica que han introducido impuestos sobre servicios
digitales específicos.

5. Conclusiones

Dar una respuesta a las innovaciones que la economía digital proyecta en la fiscalidad
internacional es el gran desafío para la tributación en la coyuntura histórica en la que nos
encontramos. La OCDE, tradicional impulsora de los cambios en las reglas tributarias inter-
nacionales, ha conseguido matizar su rol histórico de abanderada de los países desarrolla-
dos, abriendo sus propuestas a toda la comunidad internacional. Lo ha hecho a través del
Marco Inclusivo, que representa a más de 140 países. Sus propuestas, de la mano del G20, se
han sintetizado en el llamado Pilar Uno y Pilar Dos.
El primero, orientado a asignar derechos de gravamen a las jurisdicciones del mercado
donde operan las multinacionales, sean digitales o no. Se va a tener en cuenta la generación
de valor en un país a partir de la existencia de un número importante de usuarios, aunque se
carezca de presencia física. La determinación de la base a asignar a cada jurisdicción parte

186 IPIDET
 CÉSAR GARCÍA NOVOA

de unas reglas muy complejas. Las mismas requieren separar un beneficio rutinario de uno
residual, que sería el que se repartiría. De ahí que se trate de una medida de aplicación nada
fácil.
Los países del área latinoamericana no disponen, en su mayoría, de una estructura ad-
ministrativa lo suficientemente sólida como para aplicar con éxito esta fórmula. Por eso han
optado por soluciones más simples basadas en la imposición en la fuente de los servicios
digitales automatizados, en virtud de lo establecido en el nuevo artículo 12°b) del Modelo
de Convenio de Naciones Unidas o, simple y llanamente, extendiendo el gravamen del IVA
a los servicios digitales que tributarían por este impuesto en el lugar donde los mismos se
consumen. La aplicación del IVA en destino a los servicios digitales sigue la secuela de las
aportaciones de la Unión Europea en esta cuestión, aunque en la Unión existe la posibilidad
de establecer un sistema de ventanilla única o One Stop Shop (OSS). Mientras que los países
latinoamericanos, implementando esta tributación de forma aislada, tendrán que disponer
legalmente la intervención de agentes de retención como las entidades que median en los
pagos de los servicios. No es de descartar que, con ello, se distorsione el funcionamiento
normal del IVA.
El Pilar Dos, consistente en la previsión de un impuesto global mínimo a los beneficios
de las compañías, que podría ser de un 15 por ciento del resultado consolidado, ha contado
con el apoyo del G7. La medida requiere definir el blending, que en la propuesta del G7 se de-
canta por la fórmula país por país. De manera que el cumplimiento o no de esta tributación
mínima no se verifica a nivel de grupo, como en la solución de Estados Unidos en el GILTI
(Global Intangible Low Tax Income), en la que se permite compensar la tributación baja en
algunos países con la más alta que se ha soportado en otros. Por el contrario, se toma en con-
sideración la tributación efectiva en cada país teniendo en cuenta todas las filiales del grupo
radicadas en el mismo (se admiten, por tanto, compensaciones entre estas) y una vez que se
ha calculado con la fórmula preestablecida el tipo efectivo se compara con ese 15 por ciento.
Si el impuesto pagado en el país de la filial es inferior, en la jurisdicción de la matriz última
se exigirá el impuesto correspondiente equivalente a la diferencia con el tipo mínimo.
La filosofía de la fórmula, como puede verse, va más allá de la clásica Controlled Foreign
Corporation (CFC) o transparencia fiscal internacional que, aunque en su origen era una me-
dida al servicio de la neutralidad en la exportación de capitales (asegurando que la inversión
extranjera de las multinacionales no tuviera en el país de la matriz un mejor trato que la in-
versión nacional) acabó siendo un instrumento anti-abuso. Su finalidad, como se despren-
día de la acción 3 del Plan BEPS, era combatir la deslocalización de rentas hacia entidades
carentes de sustancia e, inicialmente, imputar a la matriz las rentas no empresariales de las
filiales de cartera o de mera tenencia de bienes. El Pilar Dos aplica el tipo mínimo también
a rentas empresariales de las filiales y actúa igualmente sobre la competencia fiscal no per-
niciosa ni agresiva.
Precisamente por estos efectos tan aparentemente desproporcionados sobre la política
fiscal de los países en vías de desarrollo (y sobre su soberanía tributaria) la pretendida gene-
ralidad de la medida aparece neutralizada por dos vías.
Primero porque, aunque GloBE, que es la base del Pilar Dos, se aplica a grupos multina-
cionales que superen los 750 millones de euros de facturación (aquellos que están obligados
a preparar la información país por país), determinadas entidades (fondos de pensiones, hol-

IPIDET 187
TRIBUTACIÓN & BICENTENARIO: REFLEXIONES

dings, entidades sin ánimo de lucro, entidades gubernamentales o empresas de navegación

marítima internacional) queden al margen de la aplicación del tipo mínimo.
Y, en segundo lugar, por la implementación de una regla de minimis o cuantía por debajo
de un umbral que queda al margen de la aplicación del tipo mínimo. Esto es, sobre estos im-
portes podrá aplicarse una tasa impositiva más reducida o ventajosa. Esta regla de excepción
se denomina carve-out (o substance carve-out) y requiere que haya sustancia, determinada
mediante los activos y sueldos en el territorio. Esta regla excepcional se cifra en un importe
equivalente a un porcentaje en torno al 5 por ciento del valor de los activos tangibles y sala-
rios pagados a los trabajadores de la entidad subsidiaria en la jurisdicción de presencia de
esta. El objetivo sería que determinados países puedan mantener ciertos regímenes especia-
les, como los orientados a incentivar el I+D+i.
Además, se incorpora expresamente una regla de mutación de método de mitigación de
la doble imposición internacional o switch-over en los Convenios de Doble Imposición que
permitiría a la jurisdicción de residencia cambiar de un método de exención a un método
de crédito fiscal cuando las ganancias de un establecimiento permanente estuvieron sujetas
a un tipo efectivo por debajo del tipo mínimo global. Las cláusulas switch-over tienen cierta
tradición y así se iba a incluir en la denominada BEPS europea y que tiene en la ATAD (Anti
Tax Abuse Directive -UE- 2016/1164 del Consejo de 12 de julio) su más lograda expresión. La
medida es especialmente sensible a la interdicción de discriminación en el Derecho de la
Unión Europea, aunque la sentencia del Tribunal de Justicia Columbus Container de 6 de
diciembre de 2007 (As. C-298/05) la admitió a efectos de igualar la tributación interna con la
exterior(50).
Se ha criticado que esta fórmula no aparezca ligada a conductas abusivas, por lo que su-
pone cuestionar la competencia fiscal, incluso la lícita, en contra de tendencias como por
ejemplo los tratados de comercio y erosionando la soberanía fiscal. Pero, a diferencia del
Pilar Uno, no requiere adoptarse por todos los Estados, pero sí que haya un enfoque común.
Esto es; los países del marco inclusivo no están obligados a aceptar esta regla, pero deben
admitir su aplicación por otros estados.
La propuesta está todavía en ciernes y exige una reflexión más profunda, especialmente
para conjurar las posibles situaciones de doble imposición que se pudieran dar. En todo
caso, el año 2021 en el que vivimos será decisivo para consolidar estos cambios.
Mientras, parece que lo más sensato para países del área latinoamericana será adoptar
medidas convenidas que no se vean afectadas por la aplicación del Pilar Uno. Y hacerlo en la
línea del gravamen en la fuente para servicios digitalizados del artículo 12°B del Modelo de
Convenio de Naciones Unidas.
Como muestra de ello, Perú en su Convenio con Suiza grava en la fuente los servicios
digitales. Dice el artículo 12° de este tratado que las regalías pueden gravarse en el estado del

––––––––––
(50) Para esta sentencia no es discriminatoria la legislación alemana que establece una cláusula que excluye la
aplicación del método de exención de un Convenio de Doble Imposición. A pesar del importante papel de los
Convenios en el mercado interior el Tribunal de la Unión Europea no puede pronunciarse sobre un supuesto
de treaty override. Recordando que los convenios de doble imposición, en el marco del Derecho de la Unión
Europea, sirven para “eliminar o atenuar los efectos negativos para el mercado interior que se deriva de la coe-
xistencia de sistemas tributarios nacionales”.

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 CÉSAR GARCÍA NOVOA

que procedan y el párrafo 4 dispone que el término regalías también incluye los pagos reci-
bidos por la prestación de servicios de asistencia técnica y servicios digitales.
Por ahora, lo que han hecho muchos países de América Latina como medida inmediata
ha sido extender el IVA en destino a los servicios digitales.

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