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Migración y Estado en la Región Andina

Book · January 2013

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Alexandra Castro
Universidad Externado de Colombia
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Migración y
Estado en la
Región Andina
Alexandra Castro
Carolina Hernández
William Herrera
 Castro, Alexandra; Carolina Hernández y William Herrera
Migración y Estado en la Región Andina
Bogotá. Fundación Esperanza. 2013.
268 p.

ISBN: 978-958-97407-8-1

1. POLÍTICAS PÚBLICAS MIGRATORIAS Y NORMATIVIDAD ANDINA. 2. GESTIÓN

MIGRATORIA. 3. MIGRACIÓN Y DERECHOS HUMANOS. 4. COMUNIDAD ANDINA.
5. SOCIEDAD CIVIL Y MIGRACIÓN. 6. SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y ORIENTACIÓN
PARA MIGRANTES.

Migración y Estado en la Región Andina

ISBN: 978-958-97407-8-1

Primera edición: Enero, 2013

© 2013, FUNDACIÓN ESPERANZA

Director General
OSCAR GÓMEZ D.

Coordinador Observatorio de Migraciones

JAIRO MUÑOZ

Revisión de estilo y edición

CAMILO CAMACHO ESCAMILLA

La portada ha sido tomada de [Link] y cuenta con autorización

expresa para su utilización.

Diagramación e impresión:
EDITORIAL CÓDICE LTDA.
Cra. 15 No. 54-32 Int.: 1 Bogotá, D. C.
casaeditorial@[Link]

“La presente publicación ha sido elaborada con la ayuda financiera de la Unión Europea. El conteni-
do de la misma es responsabilidad exclusiva de los autores y en ningún caso debe considerarse que
refleja los puntos de vista de la Unión Europea”.

Esta publicación es posible gracias al apoyo de UNIÓN EUROPEA al proyecto SERVICIO ANDINO DE
MIGRACIONES – SAMI.
UE DCI-MIGR/2010/259-599.
 Agradecimientos

Agradecimientos a la Fundación ESPERANZA en Colombia y Ecuador, la Comisión

Andina de Juristas en Perú y el Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democra-
cia y Desarrollo por su colaboración en el desarrollo de esta investigación.

A Mariana Mendiola por su excelencia, su compromiso y sus invaluables observa-

ciones.

A Luis Enrique Aguilar, Jairo Muñoz, Alethia Yory, Camilo Camacho, Esperanza Joves
y Víctor Vacaflores por sus valiosas retroalimentaciones para capturar la compleji-
dad de la acción pública migratoria en la región andina.

A Guido Mendoza por sus importantes aportes en el capítulo sobre normativa an-
dina.

A los responsables asociativos en los países andinos, España y Francia por haber
compartido con nosotros su compromiso por la causa del migrante.

A los responsables consulares por su disponibilidad.

A las personas migrantes a quienes admiramos por su coraje y perseverancia en la

realización de su proyecto migratorio. Esperamos que esta investigación contribuya
a fortalecer las iniciativas en vista de la protección de sus derechos.
 Contenido

Agradecimientos ................................................................................................................................ 3
Prólogo ................................................................................................................................................... 11

Introducción......................................................................................................................................... 21
Marco conceptual ................................................................................................................... 23
Prácticas migratorias y procesos de autonomización del proyecto
migratorio ........................................................................................................................... 24
Estado y migración .......................................................................................................... 26
Las políticas públicas migratorias desde un enfoque de derechos humanos:
un referente ético y jurídico ........................................................................................ 28
Metodología .............................................................................................................................. 30
Trabajo de campo y materiales empíricos ............................................................ 30
Once entradas de análisis para estudiar la política pública migratoria ... 31
Estructura del documento .................................................................................................. 31

Capítulo 1
Colombia: En la búsqueda de una Política Migratoria Integral ........................... 35

Introducción......................................................................................................................................... 37
1.1. Protección de los colombianos en el exterior y sus familias................................ 38
1.2. Protección de los derechos de las personas inmigrantes y lucha contra la
discriminación y la xenofobia............................................................................................ 44
1.3. Asilo y refugio .......................................................................................................................... 48
1.4. Inmigración irregular y atención a expulsados ......................................................... 50
1.5. Retorno ....................................................................................................................................... 55
1.6. Lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes ................... 57
1.7. Derechos políticos .................................................................................................................. 61
1.8. Derechos laborales ................................................................................................................. 63
1.9. Derechos sociales (acceso al sistema de salud y de educación) ......................... 66

5
 Migración y Estado en la Región Andina

1.10. Migración y desarrollo (remesas) ................................................................................... 70

1.11. Brain drain y brain gain ....................................................................................................... 72

Capítulo 2
Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal ..... 77

Introducción......................................................................................................................................... 79
2.1. Protección de los ecuatorianos en el exterior y sus familias ............................... 79
2.2. Protección de los derechos de las personas inmigrantes y lucha contra la
discriminación y la xenofobia............................................................................................ 84
2.3. Asilo y refugio .......................................................................................................................... 87
2.4. Inmigración irregular ........................................................................................................... 91
2.5. Retorno ....................................................................................................................................... 96
2.6. Lucha contra la trata y el tráfico ilícito de migrantes.............................................. 98
2.7. Derechos políticos .................................................................................................................. 100
2.8. Derechos laborales ................................................................................................................. 104
2.9. Derechos sociales (acceso al sistema de salud y educación) ............................... 107
2.10. Migración y desarrollo (remesas) ................................................................................... 110
2.11. Brain gain y brain drain ....................................................................................................... 110

Capítulo 3
Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el
exterior ................................................................................................................................................ 111

Introducción ......................................................................................................................................... 113

3.1. Protección de los peruanos en el exterior y sus familias....................................... 113
3.2. Protección de los derechos de las personas inmigrantes y lucha contra la
discriminación y la xenofobia............................................................................................ 121
3.3. Asilo y refugio .......................................................................................................................... 126
3.4. Inmigración irregular y atención a expulsados ......................................................... 129
3.5. Retorno ....................................................................................................................................... 134
3.6. Lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes ................... 138
3.7. Derechos políticos .................................................................................................................. 142
3.8. Derechos laborales ................................................................................................................. 144
3.9. Derechos sociales (acceso al sistema de salud y de educación) ......................... 150
3.10. Migración y desarrollo (remesas) ................................................................................... 152
3.11. Brain drain y brain gain ....................................................................................................... 154

6
 Contenido

Capítulo 4
Bolivia: Entre gestión de la inmigración y lógicas de protección en el
exterior ................................................................................................................................................ 155

Introducción......................................................................................................................................... 157
4.1. Protección de los bolivianos en el exterior y sus familias ..................................... 158
4.2. Protección de los derechos de las personas inmigrantes y lucha contra la
discriminación y la xenofobia............................................................................................ 161
4.3. Asilo y refugio .......................................................................................................................... 162
4.4. Inmigración irregular y atención a expulsados ......................................................... 164
4.5. Retorno ....................................................................................................................................... 165
4.6. Lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes ................... 166
4.7. Derechos políticos .................................................................................................................. 167
4.8. Derechos laborales ................................................................................................................. 169
4.9. Derechos sociales (acceso al sistema de salud y de educación) ......................... 170
4.10. Migración y desarrollo (remesas) ................................................................................... 171
4.11. Brain drain y brain gain ....................................................................................................... 171

Capítulo 5
El proceso andino de construcción de una política migratoria común .......... 173

Introducción......................................................................................................................................... 175
5.1. Migración intracomunitaria: hacia una libre circulación subregional
controlada .................................................................................................................................. 180
5.2. Migración extracomunitaria: en aras de la protección de los nacionales
en el exterior ............................................................................................................................. 182
5.3. Retos de la normativa migratoria andina: reglamentación, implementación
y diálogo ..................................................................................................................................... 184
Carta Andina de Promoción y Protección de los Derechos Humanos ......................... 190
Foro Andino sobre Migraciones................................................................................................... 191
Otros escenarios de discusión al interior de la Comunidad Andina ............................ 193
Escenarios de discusión y decisión en torno a las migraciones externos a la
Comunidad Andina ................................................................................................................ 195

Capítulo 6
Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes .... 199

Introducción ......................................................................................................................................... 201

6.1. Iniciativas fragmentadas de información, orientación y atención a personas
migrantes en los países andinos ...................................................................................... 203

7
 Migración y Estado en la Región Andina

Priorización de la población-objeto de atención: potenciales migrantes,

víctimas de trata y personas en situación de retorno ............................................. 204
Cuando la migración es el foco de la política pública: el caso de la SENAMI
y Colombia Nos Une............................................................................................................... 208
La intervención de organizaciones de sociedad civil: frente a los vacíos
de los dispositivos públicos................................................................................................ 216
6.2. Atender e informar en destino: elementos de análisis sobre la acción
consular ..................................................................................................................................... 223
La prevalencia de una lógica notarial en el trabajo consular .............................. 223
Lógicas de competición y colaboración en las relaciones entre consulados
y organizaciones de migrantes ......................................................................................... 229
Sobre-demanda de atención y representaciones negativas de los servicios
consulares en los colectivos migrantes ......................................................................... 233

Capítulo 7
Conclusiones y recomendaciones: Hacía una política migratoria integral ...... 239

Bibliografía general ....................................................................................................................... 251

Anexos .................................................................................................................................................. 257

Anexo A. Las organizaciones de la sociedad civil trabajando en conjunto:
ejemplos de sinergia.............................................................................................................. 259
Anexo B. Cuadros transversales ..................................................................................... 267

8
 Índice de cuadros, recuadros y gráficos

Índice de cuadros y gráficos

Cuadro N° 1. Solicitantes de refugio y refugiados en Ecuador ....................................... 88

Cuadro N° 2. Emigración internacional de ecuatorianos, 2006 - abril 2011 ........... 96

Cuadro N° 3. Evolución del empadronamiento de ecuatorianos en el exterior

(2006-2011) ............................................................................................................................. 101

Cuadro N° 4. Evolución de la participación electoral en el exterior (2006-2011)..... 103

Cuadro N° 5. Comparación de la participación electoral en el exterior – países

andinos ........................................................................................................................................ 168

Cuadro N° 6. Decisiones andinas en materia de movilidad humana ........................... 175

Gráfico N° 1. Evolución del empadronamiento de ecuatorianos en el exterior ...... 101

Gráfico N° 2. Comparación de la participación electoral en el exterior...................... 169

Índice de recuadros

Recuadro 1. Ejemplos de estrategias de incidencia política de las organizaciones

de la sociedad civil en los países de origen: estudio del caso
colombiano .............................................................................................................. 73

Recuadro 2. Ausencia de perspectiva de género en las políticas públicas

migratorias andinas ............................................................................................ 185

Recuadro 3. La inmigración en los países andinos: el talón de Aquiles en

materia de atención ............................................................................................ 207

Recuadro 4. Las Casas Ecuatorianas: innovación institucional en la atención

en destino................................................................................................................ 226

Recuadro 5. La sociedad civil migrante en los países de destino ............................. 232

9
Prólogo
En la actualidad, se calcula que hay en el mundo aproximadamente 740 millones de
personas que se movilizan al interior de las fronteras nacionales y 214 millones de
personas en contextos de movilidad internacional (3.1% de la población mundial)1.
En este contexto, habitualmente los estudios que sobre migración se han realizado
han ubicado como paradigmática la migración originada en los países del sur, dirigi-
da a los del norte y destinada a satisfacer la demanda de mano de obra existente en
ciertos sectores de la economía de los llamados países “desarrollados”. Sin embar-
go, estos no son los únicos países de destino migrantes internacionales prueba de lo
cual es aquella migración que se origina y se dirige hacia países del sur con también
condiciones económicas favorables. Incluso, asistimos a un contexto internacional
en el que, por un lado, los flujos migratorios, que predominantemente tenían como
destino los países del norte, se están reconfigurando y redirigiendo hacia países
del sur, y por el otro, hay evidencia de flujos de migración originada en países del
norte y dirigida hacia países del sur2 en la actualidad con mejores condiciones eco-
nómicas, o por lo menos más estables. Esta última situación, aunque no es nueva,
recientemente es objeto de análisis de diferentes estudios en parte fruto de la crisis
económica que enfrentan algunos de los países del norte que habitualmente han
sido de destino de migrantes internacionales.

No obstante, sobre todo desde la economía, la antropología y la sociología, se ha

analizado el hecho migratorio mundial tomando en consideración los ámbitos so-
ciales, culturales, políticos, y en mayor medida económicos que envuelve la migra-
ción en las sociedades de destino, fundamentalmente en los países del norte estu-
diando los efectos que genera y las potencialidades y dificultades de esa migración.
Entre otros, conceptos como el del “Bono Demográfico”3 se han acuñado para tratar
de dar explicaciones racionales esta realidad.

1
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO -PNUD-. (2009). Informe sobre Desarrollo
Humano 2009. Superando barreras: Movilidad y desarrollo humanos. Disponible en: [Link]
media/HDR_2009_ES_Complete.pdf. p. 23.
2
BOLPRESS. (Marzo de 2012). Nuevos flujos migratorios con rumbo Sur. Disponible en: [Link]
com/[Link]?Cod=2012030806
3
Al respecto puede consultarse: GÓMEZ DÍEZ, Oscar. (2012). La migración laboral en la región andina. Los
desafíos de una política ausente. Revista Diálogos Migrantes No. 7. Bogotá: Fundación ESPERANZA.

13
 Migración y Estado en la Región Andina

Particularmente, los cuatro Países Miembros de la Comunidad Andina –CAN– (Bo-

livia, Colombia, Ecuador y Perú), se caracterizan por ser grandes expulsores de
población con diversos destinos. Se estima que puede haber más de 10 millones
de migrantes internacionales provenientes de estos países en diferentes partes del
mundo pero asentados en su mayoría en los países del norte. A esta cantidad habría
que sumar las personas que se encuentran en situación administrativa irregular
siendo vulnerables a diferentes tipos de maltratos o explotación, huyendo de las
autoridades y, por consiguiente, de difícil registro en las estadísticas.

Sin embargo, como se ha mencionado, los flujos migratorios originados en nuestros

países no se dirigen únicamente a los países “desarrollados”. Precisamente, estos
países son muestra también de aquella migración dirigida a aquellos de la misma
región andina o intracomunitaria. De hecho, se calcula que de esta migración “el 76
por ciento son colombianos (174 mil), el 16 por ciento son peruanos (38 mil), el 6
por ciento son ecuatorianos (13 mil) y el 2 por ciento son bolivianos (5 mil)”4. Esta
alta migración intracomunitaria de origen colombiano, en relación a la originada
en los demás países de la CAN, puede explicarse debido a los enormes flujos de
personas refugiadas que han huido del recrudecimiento del conflicto armado en
Colombia, asentándose en su mayoría en Ecuador.

Asimismo, nuestros países son lugares de destino de personas nacidas en los países
del norte que han encontrado aquí un lugar para residir. No obstante, esta inmigra-
ción ha sido poco abordada en las políticas públicas por la relevancia que tienen
otros temas tales como las remesas o la participación política en épocas electorales.
Mientras tanto, casi un 3% de la población total de nuestros países en conjunto (sin
contar las personas en situación administrativa irregular), han nacido en el exterior
y han tomado como residencia permanente alguno de estos cuatro países. Ante este
panorama, salvo en el caso de Ecuador quizá por lo creciente de esta migración y
los problemas sociales que ha generado, poco se ha hecho por el estudio de esta
inmigración ni por el abordaje de sus necesidades a través de políticas públicas en
cada uno de nuestros países.

Por el contrario, el tema de las remesas ha adquirido gran relevancia. Los emigran-
tes andinos en su conjunto envían 10 mil millones de dólares anuales en remesas,
de los cuales Colombia recibió durante el 2011 más de 4.000 millones de dólares;
Perú y Ecuador 2.500 millones cada uno; y Bolivia 1.000 millones. La mayor canti-
dad de remesas dirigidas hacia los países de la CAN provienen de Estados Unidos,

4
COMUNIDAD ANDINA; ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL PARA LAS MIGRACIONES. (2012). Avances y re-
comendaciones para la implementación de la normativa de la Comunidad Andina en materia de Migraciones.
Disponible en: [Link]

14
 Prólogo

España, Italia y Venezuela, y solo para el primer trimestre de 2012, “el ingreso de
las remesas representó el 7,0 por ciento de las exportaciones de bienes y servicios,
y el 7,1 por ciento de las importaciones de bienes y servicios de la CAN. Del mismo
modo las remesas sobrepasaron la inversión extranjera directa de la CAN y casi
duplicaron el ingreso por turismo, demostrando la importancia de las remesas en
la economía andina”5.

Este énfasis en las remesas y en la emigración se hace evidente en los estudios y

políticas adoptadas en nuestros países en donde prima el análisis y abordaje de los
procesos de emigración, buscando caracterizarlos, vincular la diáspora con sus paí-
ses de origen, aprovechar de mejor forma las ingresos por concepto de remesas, y
ofrecer formas de participación política (aunque limitada) más allá de las fronteras
sobre todo en épocas electorales. A su vez, en los países de destino los estudios y
políticas se han centrado en identificar esa inmigración, potencializar el desarrollo
a través de ella, ordenar los flujos dirigidos hacia sus países, controlar la inmigra-
ción administrativa irregular, y reducir los efectos negativos que se puedan generar.

Esto sin duda refleja un tratamiento del hecho migratorio particular que dista
mucho de ser integral por lo limitado de su abordaje y la casi inexistencia de po-
líticas que busquen garantizar el goce efectivo de los derechos humanos de las
personas en contextos y situaciones de movilidad internacional tanto para el caso
de la emigración como en el de la inmigración. Justamente, en esta dirección, la
evidencia muestra algo alarmante: en vez de avanzar en la garantía de los dere-
chos de las personas migrantes, las políticas públicas de nuestros países en su
mayoría se encuentran más vinculadas a las necesidades de los países habituales
de destino de nuestros migrantes. Así, junto a las directrices de política mencio-
nadas, el ordenamiento de los flujos y el control de la migración irregular prima
también en nuestras políticas.

Resulta preocupante además la poca atención que en nuestros países tienen las
dinámicas propias que adquiere el hecho migratorio y que van más allá de la emi-
gración de connacionales y las remesas como se ha mencionado. Habitualmente, la
inmigración, el tráfico ilícito de migrantes, la trata de personas, la migración admi-
nistrativa irregular, el refugio, el asilo, el retorno, la fuga de cerebros, la expulsión, el
trabajo, entre otros, son temas que pasan desapercibidos en nuestros países y que
necesariamente deben ser abordados a partir de un enfoque de derechos que per-
mita la formulación de políticas verdaderamente integrales que por demás deben
partir de un conocimiento actualizado y confiable de la dimensión propia del hecho

5
COMUNIDAD ANDINA. (16 de julio de 2012). Cartilla de Remesas. Primer trimestre 2012. Disponible en:
[Link]

15
 Migración y Estado en la Región Andina

migratorio en la región. Mientras existen diferentes formas que permiten estable-

cer un panorama actualizado y confiable de las dinámicas propias de los ingresos
por concepto de remesas en cada uno de nuestros países, no sucede lo mismo en
cuanto al registro de la movilidad internacional de las personas dificultando esta-
blecer la dimensión propia de esta migración y limitando la posibilidad de actuar
eficaz y eficientemente.

Con todo esto, en el escenario mundial se ha desarrollado el concepto de gestión de

las migraciones que propugna por una buena administración de la movilidad huma-
na a nivel internacional a través de diversas medidas de política recomendadas a los
Estados, a veces en forma de recetario. En Latinoamérica, y en particular en los paí-
ses que conforman la Comunidad Andina, en materia de gestión de las migraciones
se han realizado importantes avances que sin embargo se quedan cortos al tratar de
atender las complejas situaciones en que se desarrolla el hecho migratorio.

Tal y como se muestra en “Migración y Estado en la Región Andina”, con toda la

diversidad de situaciones en que se desarrolla el hecho migratorio en cada uno de
los países andinos, Colombia continúa en la búsqueda de una política migratoria in-
tegral que le permita responder a las verdaderas necesidades de los connacionales
que residen en el exterior y de aquellos extranjeros que residen en el país; en Ecua-
dor, a pesar que la Constitución del 2008 reconoce entre otros el derechos a migrar
y el principio de la ciudadanía universal, aún prevalecen textos normativos con en-
foques más de seguridad nacional que de derechos a pesar de la multiplicidad de
flujos de origen, tránsito y destino de personas; Perú aunque con importantes avan-
ces recientes en el abordaje del tema migratorio, evidencia una política fortalecida
para atender la migración de sus connacionales en el exterior a través de políticas
que permitan vincularles con sus país; y de igual forma, Bolivia ha implementado
también algunas políticas destinadas más a atender la emigración de sus connacio-
nales evidenciando un contraste entre sus políticas de antaño que propendían por
fomentar la inmigración.

Asimismo, se evidencian políticas encaminadas a perseguir objetivos diferentes y

enfocados en ciertos tópicos centrales de interés para cada país como pueden ser
las remesas o la emigración que en muchos casos invisibiliza y empobrece el abor-
daje necesario de los procesos de inmigración en nuestros países o de las realida-
des que se viven en nuestras fronteras, por ejemplo.

A su vez, gran parte de las Decisiones promulgadas en su mayoría por el Consejo

Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en busca de la facilitación de la cir-
culación de personas en el ámbito regional, a pesar de su carácter de supranacio-
nalidad, aún no han sido implementadas en cada uno de los países de la región. Por

16
 Prólogo

el contrario, se evidencian acciones aisladas y realizadas por algunos Estados bus-

cando avanzar en esa implementación pero actuando en forma autónoma y aislada.
Es el caso, por ejemplo, del Instrumento Andino de Migración Laboral (Decisión
545) que busca el establecimiento de normas que permitan de manera progresiva
y gradual la libre circulación y permanencia de los nacionales andinos en la Su-
bregión con fines laborales bajo relación de dependencia. En la práctica, y pese a
que esta Decisión fue aprobada en el año 2003, en el momento puede evidenciarse
una implementación dispareja en los países de la CAN por cuanto Ecuador y Perú
ya han adelantado diferentes acciones encaminadas a implementar esta Decisión,
mientras que los otros países aún no lo han hecho. Esta situación no deja de ser
preocupante pues en medio del proceso de integración andina fomentado desde la
CAN, Decisiones como esta necesariamente deben ser implementadas de manera
conjunta por los cuatros países para garantizar una aplicación coherente. De no ser
así, se dificulta una verdadera puesta en práctica de la anhelada facilitación de la
circulación de ciudadanos y ciudadanas andinas al interior del espacio intracomu-
nitario.

La implementación de un marco normativo común para los cuatro países de la CAN

resulta muchas veces truncado debido a los intereses específicos de cada Estado
Miembro y a la voluntad política de cada gobernante a pesar de las dimensiones que
tiene el hecho migratorio en la región.

La Red Andina de Migraciones –RAM–6, en su calidad de invitada como represen-

tante de la Sociedad Civil al III Foro Andino de Migraciones realizado en la ciudad
de Quito los pasados 4 y 5 de octubre de 2012, y evidenciando su preocupación
ante la falta de implementación de las Decisiones promulgadas en el seno de la
Comunidad Andina, realizó una serie de propuestas y recomendaciones a los re-
presentantes gubernamentales asistentes a dicho Foro, exhortando a los países
miembros a continuar trabajando en el esfuerzo de armonizar la legislación inter-
na –especialmente las leyes de migración y extranjería– con la normativa andina a
fin de asegurar un verdadero espacio de libre circulación y residencia en la región.

Asimismo, la III Cumbre Social Andina organizada por el Parlamento Andino los
días 28, 29 y 30 de mayo, contó con la participación de diferentes organizaciones
agrupadas en la Red Andina de Migraciones –RAM–, quienes conscientes de las
complejas situaciones en que se desarrolla el hecho migratorio en la región, for-
mularon algunas ideas encaminadas al abordaje más integral de la migración en

6
La Red Andina de Migraciones –RAM– es un espacio de articulación entre organizaciones de la sociedad civil
que trabajan en la defensa, promoción y exigibilidad de los derechos de las personas en contextos de Movili-
dad Humana en los 4 países andinos: Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.

17
 Migración y Estado en la Región Andina

la región, que fueron consignadas finalmente en la actualización de la Carta Social

Andina aprobada por el Parlamento Andino mediante la Decisión 1302, y en cuyo
texto ha quedado consignado un capítulo especial referido a la movilidad humana
(Capítulo 15). Esta Carta Social Andina tiene como propósito ser “una hoja de ruta
para la acción parlamentaria, gubernamental, supranacional y ciudadana”7 en la re-
gión andina.

Indudablemente, esta situación de movilidad humana invita a repensar la forma

en que habitualmente se ha abordado el hecho migratorio para examinar la multi-
plicidad de situaciones que presenta y elaborar políticas públicas verdaderamente
integrales. Esto implica necesariamente considerar en nuestras políticas, como se
ha mencionado, tanto la emigración de connacionales en el exterior como las diná-
micas propias de la inmigración, en incluso del retorno, en nuestros países buscan-
do dar respuesta a estas nuevas situaciones.

Es tarea pendiente incorporar en el seno de la gestión de las migraciones en nues-

tros países, la idea de que la propensión al bienestar de las personas migrantes y
sus familias debe darse a través de la promoción y defensa de sus derechos huma-
nos. Asimismo, es importante considerar como un aspecto de suma importancia en
la gobernanza de las migraciones, entre otros importantes elementos, la necesidad
de implementar políticas públicas acordes a las necesidades básicas de las perso-
nas en situaciones o contextos de movilidad, no solo de los emigrantes sino también
de los inmigrantes y retornados en nuestros países.

Precisamente, el libro que hoy da lugar a estas reflexiones, dejando a un lado lo

paradigmático que resulta el estudio de las migraciones sur-norte, desarrolla un
análisis de la situación actual de las políticas públicas, y fundamentalmente de la
normatividad que en materia de migración existe en cada uno de los países andinos
y a nivel comunitario, de cara a los flujos migratorios que se originan, transitan y
se dirigen hacia nuestros países. El valor de esta investigación no solo radica en su
pertinencia y actualidad, sino también en que permite desentrañar las debilidades
y fortalezas de las políticas existentes en cada uno de nuestros países, ofreciendo
importantes recomendaciones que en materia de gestión de la migración en cada
país y en el ámbito comunitario resultarán de vital importancia.

Desde la Fundación ESPERANZA saludamos esta importante contribución al estu-

dio de las migraciones que indudablemente aporta de manera significativa a nues-
tra incansable labor de defensa, promoción y exigibilidad de los derechos humanos
de todas las personas en contextos y situaciones de movilidad.

7
ROJAS, Hector Helí. (2012). Presentación. En Carta Social Andina. Parlamento Andino. P. 7.

18
 Prólogo

Este trabajo ha sido desarrollado en el marco del Proyecto Servicio Andino de

Migraciones –SAMI– que se encuentra ejecutando la Fundación ESPERANZA en
Colombia y Ecuador, en alianza con la Comisión Andina de Juristas del Perú y el
Capitulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, con el apoyo
financiero de la UNIÓN EUROPEA y de referencia UE DCI-MIGR/2010/259-599. El
propósito del SAMI es mejorar la gestión migratoria en la Región Andina, incremen-
tando el conocimiento del tema migratorio, profundizando y proyectando sinergias
en la sociedad civil, incidiendo en la política pública, ampliando y fortaleciendo el
sistema de atención, y contribuyendo con los programas existentes de beneficio
para las personas retornadas.

Esta importante publicación, que ha contado con el apoyo e interlocución constante

entre nuestros socios y los mismos investigadores, la entregamos a académicos,
funcionarios públicos, organizaciones internacionales y no gubernamentales para
que dentro de su incansable labor en relación a las migraciones internacionales,
les sirva de insumo para la implementación de nuevas estrategias, o bien para el
mejoramiento de las que se vienen realizando. Les invitamos a aportar activamente
y en conjunto al debate en torno a la política migratoria encaminada al bienestar
y al goce efectivo de los derechos humanos de todas las personas en contextos de
movilidad humana.

Camilo Camacho Escamilla

Observatorio de Migraciones
Fundación ESPERANZA
Noviembre de 2012

19
Introducción
El presente informe contiene los resultados de una investigación realizada entre
abril y diciembre de 2011 en el marco del proyecto “Servicio Andino de Migraciones
(SAMI)” impulsado por la Fundación ESPERANZA en Colombia y Ecuador, en alian-
za con la Comisión Andina de Juristas en Perú y el Capitulo Boliviano de Derechos
Humanos, Democracia y Desarrollo.

Esta investigación tiene como objetivo principal la definición y el análisis del estado
actual de la gestión migratoria en la región andina en su conjunto y en cada país en
particular: Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia. Lo anterior, a través de dos entradas
analíticas específicas:

1. Examinar la normatividad y la implementación de las políticas públicas migra-

torias andinas y de cada país, en cuanto a sus contenidos y resultados.

2. Analizar el funcionamiento e impacto de los sistemas o servicios de informa-

ción, orientación y atención a los migrantes existentes en la Región Andina.

El informe incluye además elementos de análisis sobre la participación e incidencia

política de las organizaciones de la sociedad civil migrante en la estructuración de
la política migratoria.

Esta introducción presenta los elementos conceptuales y empíricos que se movili-

zaron para el análisis de la gestión migratoria en la Región Andina a partir de las
dos premisas analíticas enunciadas, así como la estructura general de la línea de
base.

Marco conceptual

La presente investigación introduce algunas pistas interpretativas para analizar las

características principales de la gestión migratoria de cada país bajo estudio (Co-
lombia, Ecuador, Perú y Bolivia), así como de los procesos de construcción de la
política pública migratoria.

23
 Migración y Estado en la Región Andina

Esto implica desde el análisis de la política pública una comprensión en lo que con-
cierne la capacidad del Estado para generar marcos de interpretación de fenómenos
sociales que se desarrollan en su espacio de competencia o de influencia. A partir
de la lectura de documentos oficiales y las entrevistas a actores de las burocracias
nacionales, observamos que ante el fenómeno migratorio, en especial frente al caso
de las personas inmigrantes, han existido tradicionalmente enfoques restrictivos
y utilitaristas en la gestión de la migración. En este sentido, se ha privilegiado un
análisis de los procesos de construcción de la política pública desde un enfoque
de derechos a fin de, en primer lugar, evitar una reproducción del discurso oficial
presentado por los actores de Estado, en segundo lugar, identificar los vacíos de la
política pública y, en tercer lugar, delimitar los momentos y espacios para la parti-
cipación y la producción de incidencia política de las organizaciones de la sociedad
civil.

Por otro lado, si bien el objeto del estudio no es el análisis en sí de la evolución y

composición de los flujos migratorios, es importante presentar en la introducción
algunos elementos conceptuales para el análisis de las formas de organización de
la población migrante y las condiciones sociales en las que se desarrolla la empresa
migratoria.

Prácticas migratorias y procesos de autonomización del proyecto migratorio

Este estudio se construye a partir de consideraciones prácticas para el desarrollo

de propuestas de incidencia política desde las organizaciones de la sociedad civil.
Sin embargo, conviene resaltar los planteamientos teóricos que estructuraron la
investigación y delimitaron nuestra visión de este fenómeno social. Más allá de un
estudio sobre las causas de los flujos migratorios, que por lo general son analizadas
desde factores económicos, predomina un interés en todo lo que rodea y se constru-
ye durante la acción migratoria y cómo esto es abordado desde la acción del Estado.

Lo anterior implica, en primer lugar, cuestionar la teoría dominante que examina la

migración económica como un simple desplazamiento de la fuerza de trabajo en el
mercado internacional1. En efecto, la decisión de dejar el país de origen involucra

1
Abdelmalek Sayad señala que los analistas operan a menudo una reducción de la migración internacional
de forma implícita como un desplazamiento de la fuerza laboral: “allá (en el país de origen de la migración),
una mano de obra excedentaria (relativamente) –y no se interrogan sobre las razones de este “excedente”, ni
sobre la génesis del proceso que permitió que este “excedente” esté disponible (para emigrar)– , aquí (en el
país de destino), empleos disponibles, y no se interrogan sobre los mecanismos que permitieron empleos dis-
ponibles para los inmigrantes”. Sayad, Abdelmalek, La double absence. Des illusions de l’émigré aus souffrances
de l’immigré, Paris, Editions Seuil, 1999, p. 17.

24
 Introducción

otro tipo de factores de tipo social y familiar que influyen en la percepción sobre la
posibilidad de migrar y la construcción de una estrategia de salida. Como otro ele-
mento trascendental, encontramos los obstáculos para la circulación de ciudadanos
andinos fuera del espacio comunitario, que se dan dentro de un contexto de secu-
ritización de las políticas migratorias de los principales países de destino (Estados
Unidos, Unión Europea) y de externalización de la política de control de fronteras
en los países de tránsito.

Por otro lado, aunque el motivo inicial de muchas personas migrantes es “probar su
suerte” en el exterior durante algunos años para ayudar a los familiares en el país de
origen y después regresar, es necesario examinar los procesos de autonomización2
de las dinámicas y lógicas migratorias que se dan una vez instalados en el país de
destino. Lo que puede ser percibido por las personas como una “corta” experiencia
migratoria se convierte, a lo largo de los años, en una migración de población que lle-
va a que se redefinan los lazos y el sentimiento inicial de deber hacia el país de origen
y de destino y se replanteen las posibilidades de retorno (lo cual se observa por la
consolidación de familias en la sociedad de destino o por los esfuerzos de muchos de
hacer viajar a sus familias). La autonomización no significa, sin embargo, que exista
una ruptura con el país de origen. En efecto, la migración es un proceso transversal
que relaciona de manera simultánea las localidades de origen y de destino, dando
lugar en ciertos casos a la formación de vínculos transnacionales de tipo económi-
co, político, cultural y familiar entre las personas migrantes andinas con sus países
de origen3. Los avances en materia de transporte internacional y el desarrollo de las
tecnologías de telecomunicación, el envío de remesas, el voto en el exterior, la parti-
cipación en asociaciones de personas migrantes han pontencializado esta tendencia
abriendo la posibilidad para la población migrante de mantener vínculos a través de
las fronteras nacionales, con sus países vecinos, de la región, e incluso en situaciones
de larga distancia como para el caso de los países de destino del norte.

De igual forma, de manera general, el proceso migratorio tiene como momento cúl-
mine la creación de una “colonia” migrante dentro de la sociedad de destino y su
consolidación como estructura permanente4; situación que es más recurrente que

2
La autonomización de los fenómenos sociales sugiere la idea que una vez que el fenómeno social (en este
caso la migración) ha sido producido por relaciones y factores políticos, económicos y sociales, éste se “arran-
ca de las condiciones y determinantes de su génesis” para adquirir una lógica social propia que guía la acción
de sus protagonistas. Véase, Dobry, Michel, Sociologie des crises politiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2009.
p. XXXIV y en particular las páginas sobre la “ilusión etiológica”, pp. 46-58.
3
Para un análisis de las migraciones latinoamericanas desde el enfoque del transnacionalismo, véase: He-
rrera, Gioconda; Ramírez, Jacques (eds.) América Latina migrante: Estado, familia, identidades, Quito, FLACSO
Ecuador – Ministerio de Cultura del Ecuador, 2008.
4
Está fase de consolidación de una “comunidad de compatriotas” emigrantes es lo que A. Sayad constata
como la tercera “edad” de la migración argelina en Francia. A pesar de las diferencias que puedan presentar

25
 Migración y Estado en la Región Andina

el retorno individual. La pequeña comunidad migrante que se crea es la que permi-

te recibir a los que recién llegan (que enseguida se agregan al grupo de personas
instaladas anteriormente) y se erige como una red de vínculos de solidaridad (así
como, al mismo tiempo, un espacio de competición) que proporciona los medios
para encontrar en ella misma “las condiciones de su propia perpetuación no sólo
según sus necesidades materiales (como búsqueda de empleo, de vivienda o asis-
tencia en tiempos de desempleo o enfermedad) sino también para nutrir la ilusión
colectiva del sentimiento provisorio con el que se vive la migración”5.

Finalmente, en el transcurso de los últimos años se ha observado que una de las

consecuencias de la reciente crisis económica es que las personas migrantes optan
por otras estrategias migratorias en lugar de iniciar el camino de retorno al país de
origen. Así, dentro del continente europeo, tras la crisis española de 2009-2011, se
observa la llegada de andinos, por ejemplo, a Francia e Inglaterra en el marco de
procesos de reemigración. Estos diversos procesos nos invitan a evaluar de igual
manera las políticas de retorno impulsadas por los países andinos desde su concep-
ción y su pertinencia en un contexto de crisis económica.

Estado y migración

La condición del migrante, ya sea percibida en su dimensión de emigrante o de in-

migrante, es un objeto de lucha en un campo de fuerzas en los espacios nacional y
transnacional. Al observar, por ejemplo, la situación de la inmigración en los países
andinos se encuentra que los Estados han jugado un rol central en la construcción
de categorías sociales funcionales para “encajar” y dar sentido a la presencia de
personas nacionales de otros países en su territorio6. Esta actividad de categoriza-
ción lleva consigo la fuerza y la capacidad de generar un cierto tipo de comporta-
miento, en particular dentro de los agentes del Estado, para gestionar el fenómeno
migratorio.

con los migrantes andinos ciertas conductas permiten la comparación, ya que para el grupo de andinos la
creación de una colonia (un “pequeño país” dentro de la sociedad de destino) cumple con fines similares de
procurar los medios para recibir a nuevas personas, perenizar la migración y ser el intermediario por el cual
se “refuerzan y reviven” las relaciones con el país de origen pero que refuerza, a la vez, las contradicciones y el
sentimiento de provisorio con el cual se vive la migración al reafirmar a la persona en su posición de migrante.
Sayad Abdelmalek, La Double Absence, [Link]., pp. 92-93.
5
Herrera William, «De la Sorbona a la chambrita, una mirada general de la migración ecuatoriana en Fran-
cia», Cuadernos de Migración, (1), 2010, pp.13-14, disponible en la página web: [Link]
proyectos/politica-migratoria/casa- exterior/[Link]
6
Sayad, Abdelmalek, L’immigration ou les paradoxes de l’altérité, Bruselas, Editions Universitaires-De Boeck
Université, 1991, pp. 49-78.

26
 Introducción

Desde hace décadas, los países andinos han impulsado políticas migratorias a tra-
vés de la producción de dispositivos legales y administrativos (leyes, decretos, re-
soluciones, documentos de política pública) y la creación de cuerpos especializados
en el control de la presencia de personas inmigrantes, en especial dentro de los
Ministerios del Interior. Estos dispositivos son reveladores de la posición tradicio-
nal de los Estados andinos como sociedad de “acogida”, donde aparece una cierta
representación de la persona inmigrante según los “beneficios” que ofrece y los
“costos” que genera su presencia en el territorio nacional (un ejemplo de tales su-
puestos “costo” es el desempleo de los trabajadores nacionales que frecuentemente
es evocado en la normativa laboral para regular la inmigración de trabajadores).
Todo esto se realiza con el objetivo de transmitir la idea de que la presencia de la
persona inmigrante no es más que tolerada y a título provisorio. Tal categoría, así
definida, influye en la realidad social para imponer la definición de persona inmi-
grante esencialmente como una fuerza de trabajo temporal, en tránsito.

Por otro lado, la importante presencia de bolivianos, colombianos, ecuatorianos y

peruanos en el exterior ha hecho que dentro del espacio nacional trans-estatal, los
actores de la esfera política y burocrática (ministerios, personalidades políticas,
partidos políticos) y los actores que surgen en los espacios comunitarios fuera del
país (asociaciones de personas migrantes, redactores de periódicos, páginas web
y blogs de la población migrante) se encuentren los unos frente a los otros en una
relación de disputa por la delimitación de los marcos institucional, jurídico, eco-
nómico, social y simbólico de la representación y la participación de aquellos que
están ausentes, guiados por intereses, visiones y prioridades diferentes.

En este sentido, es importante tomar en cuenta los aportes del debate sobre el
transnacionalismo político y la existencia de procesos de construcción y difusión
de prácticas políticas transnacionales “desde abajo” como “desde arriba”7. La mo-
vilización de organizaciones de personas migrantes, antenas de partidos políticos
andinos y otras redes de acción colectiva por la causa del migrante han impulsado
la creación de canales de reivindicación para ejercer una presión política tanto en el
país de destino como en el país de origen. En este contexto, la elaboración de proyec-
tos “desde arriba”, como el Programa Colombia Nos Une o la creación de institucio-
nes como la Secretaría Nacional del Migrante de Ecuador, aparecen como propues-

7
Ver: Bauböck Rainer, “Towards a Political Theory of Migrant Transnationalism”, International Migration
Review, 37 (3), 2003, pp. 700-723. Para trabajos académicos recientes sobre los diferentes matices del trans-
nacionalismo político, ver: Martiniello Marco y Lafleur Jean-Michel, (eds.), “Transnational politics from a
Transatlantic perspective”, Ethnic and Racial Studies (31) 4, 2009, pp. 646-841; Østergaard-Nielsen Eva, “La
política a través de las fronteras: Reflexiones sobre la dimensión transnacional de la participación política de
los migrantes”, En: Ángeles Escrivá, Anastacia Bermúdez y Natalia Moraes, (eds.), Migración y participación
política, Madrid, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, 2009, pp. 17-41.

27
 Migración y Estado en la Región Andina

tas de acción pública internacional que buscan adaptarse a la realidad cambiante

de los procesos migratorios. Estas iniciativas fomentan la creación de espacios de
discusión entre las autoridades públicas y los nacionales en el exterior, haciéndo-
los partícipes de los procesos de institucionalización de vínculos en su dimensión
material (captación de remesas, producción legal y administrativa) como simbólica.
Es en la articulación de estos procesos tanto “por arriba” como “por abajo” que se
consolidan las lógicas transnacionales y que nos invitan a replantear finalmente el
debate sobre las fronteras del Estado-nación.

Las políticas públicas migratorias desde un enfoque de derechos humanos:

un referente ético y jurídico

En relación con la implementación de las políticas públicas migratorias, el presente

informe efectúa un análisis desde lo que se ha entendido como un “enfoque de de-
rechos humanos”. Este enfoque surge a finales de los años 90, impulsado por la Or-
ganización de las Naciones Unidas8, buscando integrar en las políticas y estrategias
de desarrollo los principios éticos y legales inherentes a los derechos humanos9.
Según la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH), el en-
foque se define como “un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano
que, desde el punto de vista normativo, está basado en las normas internacionales
de derechos humanos y, desde el punto de vista operacional, está orientado a la
promoción y la protección de los derechos humanos”10.

Desde entonces, aplicar un enfoque de derechos humanos a las políticas públicas

en general, incluidas las migratorias, ha cobrado mayor importancia. Se ha cons-
tituido en una herramienta fundamental mediante la cual “se integran las normas,
estándares y principios de derechos humanos en los planes, políticas y procesos
de la gestión pública, asegurando que su implementación tenga como finalidad el
goce y disfrute de los derechos (incluyendo su exigibilidad) y no únicamente la sa-
tisfacción de una necesidad”11. En ese sentido, más allá de identificar y satisfacer las
necesidades básicas de la persona, el enfoque busca promover el reconocimiento

8
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH), "Los derechos humanos y la reducción
de la pobreza. Un marco conceptual", Naciones Unidas, Nueva York, Ginebra, 2004. En el Programa de Refor-
ma de las Naciones Unidas, lanzado en 1997, el Secretario General hizo un llamado a todas las entidades del
sistema de las Naciones Unidas a fin de integrar los derechos humanos en el trabajo de la Organización.
9
América Latina Genera, RSCLAC PNUD, "Derechos humanos. Enfoque de derechos", oct. 2010. Disponible en:
[Link] Itemid =190.
10
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, "Preguntas frecuentes sobre el enfoque de dere-
chos humanos en la cooperación para el desarrollo", Nueva York, Ginebra, 2006, p. 16.
11
Mendiola Hidalgo, Mariana, "Protección y garantía de los derechos humanos a través de políticas públicas
en el marco de la crisis mundial", Comisión Andina de Juristas, junio de 2009.

28
 Introducción

del ser humano como titular de derechos y señalar las obligaciones –positivas y
negativas– que tales derechos emanan en cabeza del Estado12.

En efecto, desde este enfoque, toda política pública, incluida la migratoria, debe
fundamentarse en una lógica de derechos que sirva de referente ético y jurídico y
recuerde la obligación estatal de respetar los derechos humanos y las libertades
fundamentales del ser humano sin distinción alguna13. Así lo ha dispuesto la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión Consultiva 18/03, señalando
que los Estados tienen la “obligación general de respetar y garantizar los derechos
humanos (...) independientemente de cualquier circunstancia o consideración, in-
clusive el estatus migratorio de las personas14.

En este sentido, sólo una concepción de los derechos humanos entendidos de ma-
nera integral y como rectores de cualquier decisión de la administración pública
puede realmente redefinir la gestión pública15. Por lo mismo, los análisis presen-
tados en este informe sobre las políticas públicas migratorias andinas utilizan un
enfoque de derechos humanos como marco conceptual.

Esto permitirá observar, por un lado, las acciones del Estado orientadas a la reali-
zación de los derechos de la población conforme a los instrumentos nacionales e
internacionales adoptados y, por otro lado, la participación e incidencia de la socie-
dad civil en la definición de los problemas (agendación), el diseño, la implementa-
ción y la evaluación y monitoreo de las políticas16.

En cuanto a este último punto, conviene subrayar que la identificación de estas eta-
pas, permitirá establecer los momentos y espacios en los que tiene cabida la parti-
cipación e incidencia política de las organizaciones de la sociedad civil.

12
Según Abramovich "un enfoque de derechos establece correlativas obligaciones cuyo incumplimiento ac-
tivará diferentes mecanismos de responsabilidad o de garantías. Por ello, el reconocimiento de derechos es
también el reconocimiento de un campo de poder para sus titulares y en ese sentido puede actuar como una
forma de restablecer equilibrios en el marco de situaciones sociales marcadamente desiguales". Abramovich,
Victor, "Una aproximación al enfoque de derechos humanos en las estrategias y políticas de desarrollo en
América Latina", Centro de Estudios Legales y Sociales de Argentina (CELS), Chile, diciembre de 2004.
13
Defensoría del Pueblo del Perú, "Migraciones y Derechos Humanos. Supervisión de las políticas de protec-
ción de los derechos de los peruanos migrantes", Serie Informes Defensoriales, Informe N° 146, Lima, Perú,
noviembre del 2009, p. 29.
14
Corte Interamericana de Derechos Humanos, "Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumen-
tados", Opinión Consultiva OC-18/03 del 17 de sept. de 2003. Serie A No. 18, parágrafo No. 106.
15
Aguilar Luis Enrique; Mendional, Mariana, Grupos en situación de especial protección en la Región Andina:
jóvenes. Informe sobre políticas públicas con enfoque de derechos humanos, Comisión Andina de Juristas, Lima,
2008, p. 12.
16
Ver: González Plessmann, Antonio J., "Políticas públicas con enfoque de derechos humanos: una propuesta
para su conceptualización", Aportes Andinos (28), Programa Andino de Derechos Humanos, 2008.

29
 Migración y Estado en la Región Andina

Metodología

Trabajo de campo y materiales empíricos

A fin de examinar, con un enfoque de derechos humanos, la implementación de las

políticas públicas migratorias andinas y de cada país, se realizó un trabajo de reco-
pilación de información sobre la normativa migratoria de cada uno de los cuatro
países bajo análisis. Esto significó incluir, además de la normatividad vigente a nivel
nacional, las Decisiones de la Comunidad Andina existentes en materia de gestión
de flujos migratorios, así como otro tipo de acuerdos bilaterales y multilaterales y
de Convenios Internacionales adoptados sobre el tema. En una segunda etapa, se
efectuó la recopilación de información referente a las políticas públicas implemen-
tadas en cada país sobre la materia. Para recoger esta información se procedió a la
consulta de bases de datos de leyes y otros documentos normativos, así como de los
portales oficiales de internet de las entidades públicas a cargo del desarrollo de la
política pública migratoria. Lo anterior, para obtener acceso tanto a la legislación vi-
gente y a las políticas públicas existentes, como para obtener información adicional
sobre la difusión de los programas adoptados.

Para la organización de las entrevistas, se seleccionaron tres grupos de actores:

funcionarios y actores consulares, representantes de la sociedad civil migrante y
personas migrantes17. La mayoría de las entrevistas se realizaron en Bogotá, Quito,
París y Madrid entre mayo y septiembre de 2011. Algunas entrevistas, en especial
aquellas con representantes de la sociedad civil migrante en Perú y Bolivia, se rea-
lizaron vía telefónica o a través de videoconferencia. En el caso de los funcionarios
y representantes de las organizaciones especializadas en la causa del migrante, las
entrevistas se concentraron en su trabajo cotidiano y las relaciones entre Estado
y sociedad civil. En el caso de las personas migrantes, las entrevistas se enfocaron
en las dificultades que han vivido para acceder a servicios de información, orienta-
ción y atención y su relación con las instancias consulares. Una vez recogida toda
la información pertinente, se inició una fase de sistematización y de análisis del
material obtenido.

Cada Capítulo presente en este informe fue sometido a una fase de revisión que in-
volucró a investigadores de las instituciones participando en el proyecto SAMI y, en
el caso del Capítulo sobre la normativa andina, de personal de la Secretaría General
de la Comunidad Andina.

17
Para la lista de las entrevistas realizadas en el marco de esta investigación, véase el Anexo B.

30
 Introducción

Once entradas de análisis para estudiar la política pública migratoria

A fin de generar un análisis transversal y crítico que pretende señalar los aciertos,
dificultades y vacíos de la legislación vigente y de los programas de acción pública
en materia migratoria existentes en la Región Andina, se elaboraron mapeos por
país que identifican los principales elementos de los sistemas normativos y de po-
líticas públicas en Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia. Con ese objetivo y en aras de
abordar toda la complejidad de la migración como fenómeno pluri-dimensional, se
escogieron once criterios básicos que constituyen los ejes analíticos del presente
informe y que permitieron un análisis comparativo de la realidad normativa e ins-
titucional de los cuatro países:

1. Protección exterior de los emigrantes y sus familias,

2. Protección de los derechos de las personas inmigrantes y lucha contra la dis-
criminación y xenofobia
3. Asilo y Refugio
4. Inmigración irregular y atención a expulsados
5. Retorno
6. Lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes
7. Derechos políticos
8. Derechos laborales
9. Derechos sociales (acceso al sistema de salud y de educación)
10. Migración y desarrollo (remesas)
11. Brain drain y brain gain

La determinación de los mismos responde a una óptica que toma en consideración

las grandes etapas del proyecto migratorio de los ciudadanos andinos, a saber: la
salida del país de origen, el establecimiento en el país de destino y el retorno al país
de origen.

Estructura del documento

Para entender el estado actual de la gestión migratoria en la Región Andina, los

primeros cinco capítulos del presente estudio identificarán y analizarán los sis-
temas normativos y los programas de política pública existentes sobre la materia
en cada país (Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia) y a nivel de la Comunidad Andina
(CAN).

31
 Migración y Estado en la Región Andina

En concreto, los Capítulos 1 a 4 examinan, con un enfoque de derechos humanos

y diferencial, los siguientes aspectos: el conjunto de normas vigentes, los instru-
mentos internacionales y regionales ratificados, los acuerdos bilaterales y multila-
terales concluidos, la Decisiones de la CAN relacionadas, las políticas públicas im-
plementadas, las instituciones a cargo de la implementación de los programas de
política pública y el presupuesto asignado para los mismos. Lo anterior, en cuanto a
sus contenidos y resultados y en torno a los 11 ejes analíticos establecidos anterior-
mente. Desde una perspectiva crítica, se pretende señalar los aciertos, dificultades
y vacíos de la realidad normativa e institucional de los cuatro países andinos. Para
una visualización comparativa de la información anteriormente señalada, ver los
cuadros transversales contenidos en el cd anexo.

En lo que respecta a la Comunidad Andina (CAN), el Capítulo 5 examina la política

migratoria de la región. Se identifican las Decisiones suscritas por el Consejo Andi-
no de Ministros de Relaciones Exteriores para facilitar la circulación en la subregión
garantizando el control migratorio y brindar la protección y asistencia requeridas
por las personas migrantes en los territorios de terceros países (migraciones intra
y extra comunitarias). Cabe señalar que, en tanto la normativa comunitaria andina
tiene carácter de supranacionalidad, estas Decisiones son aplicables directamente
y tienen efecto inmediato en el ordenamiento jurídico interno de los países miem-
bros. Este capítulo identifica, asimismo, los principales retos evidenciados en torno
a la reglamentación de las Decisiones, su implementación, su socialización y la im-
portancia de un espacio de intercambio y reflexión sobre la normativa migratoria
andina. Finalmente, se examinan otros instrumentos, comités y espacios de discu-
sión que complementan el panorama migratorio andino como la Carta Andina de
Promoción y Protección de los Derechos Humanos, el Foro Andino sobre Migracio-
nes y otros escenarios de discusión en desarrollo tanto al interior como al exterior
de la CAN.

El Capítulo 6 sobre los dispositivos de información, orientación y atención a per-

sonas migrantes, contiene un análisis de los servicios prestados por las principales
asociaciones de migrantes en países de origen, por las organizaciones de sociedad
civil especializadas en temas migratorios en países de destino, así como por los
consulados andinos y las Casas Ecuatorianas de la Secretaría Nacional del Migrante
de Ecuador. Para el desarrollo de este análisis, se realizaron consultas con miem-
bros de la sociedad civil, actores consulares y personas migrantes a fin de estudiar
los servicios prestados y, más allá de esto, entender los logros, los retos y las difi-
cultades de los actores públicos y privados en el ejercicio de sus labores. Esto, con
el objeto de lograr proponer medidas eficaces tendientes a mejorar los servicios
prestados.

32
 Introducción

A lo largo del informe se incluyen, asimismo, elementos de análisis sobre la acción,

participación e incidencia política de las organizaciones de la sociedad civil migran-
te, a fin de presentar los mecanismos de organización y articulación de las organi-
zaciones de la sociedad civil migrante en los países de destino así como a nivel de
la Región Andina.

Finalmente, el Capítulo 7 contiene una serie de conclusiones y recomendaciones a

partir de los elementos analizados a lo largo de la investigación.

33
 Capítulo 1

Colombia:
En la búsqueda de una
Política Migratoria Integral
Introducción

Colombia cuenta con una gran diáspora en el exterior como resultado de las “tres
grandes olas de migraciones”1 que tuvieron en su origen los efectos de las crisis
económicas, los desastres naturales y el conflicto armado colombiano. Este fe-
nómeno migratorio masivo que incluye a alrededor de 4 millones de emigrantes
colombianos (cifra estimada por el Departamento Administrativo Nacional de Es-
tadística de Colombia a partir del censo de 2005) se caracteriza por la presencia
mayoritaria de mujeres, en edad productiva, con un nivel educativo medio y pro-
venientes en muchos casos de lo que se conoce como la Región del Café (en par-
ticular los departamentos de Risaralda, Quindío y Caldas). Los principales países
de destino de los colombianos son Estados Unidos, España, Venezuela y Ecuador
a partir de los cuales se envían grandes sumas de dinero por vía de remesas, con-
virtiéndose en uno de los principales ingresos de la economía del país 2. El flujo de
remesas, que ascendió a 4.168 millones de dólares en 20113, ha ido despertando
el interés tanto de los sectores privados como de los sectores públicos en torno
al fenómeno migratorio y ha motivado la creación de políticas públicas y progra-
mas encaminados a abordar el fenómeno migratorio de manera integral. Dicho
proceso todavía está en construcción y a pesar de la existencia, en la materia, de
un documento de política pública (Documento CONPES 3603 de 2009) y de una
ley (Ley 1465 del 2011) que crea un Sistema Nacional de Migraciones, el Estado
colombiano está en la búsqueda de un sistema migratorio integral que aborde el
fenómeno en todas sus dimensiones y responda a las necesidades de los millones
de nacionales en el exterior.

1
Consejo Nacional de Política Económica y Social, “Documento CONPES 3603”, Bogotá, 24 de agosto de 2009.
2
La importancia de las remesas para la economia colombiana ha llevado incluso a algunos analistas a señalar
que “en Colombia estamos exportando menos café y menos petróleo; ahora exportamos gente” Ardila Gerar-
do, “Queríamos brazos y nos llegaron personas”, Revista perspectiva, Número 14, Año 6, Bogotá, 2007.
3
EL ESPECTADOR. “Colombia recibió remesas por US $ 4.168 millones en 2011”, 12 de Marzo de 2012, http://
[Link]/economia/articulo-332148-colombia-recibio-remesas-us4168-millones-2011. Con-
sultado el 12 de marzo de 2012.

37
 Migración y Estado en la Región Andina

1.1. Protección de los colombianos en el exterior y sus familias

En Colombia, la salida masiva de nacionales ha implicado grandes repercusiones a

nivel económico, social y cultural. La descomposición del tejido familiar, el ingreso
de grandes sumas de dinero por vía de remesas y las condiciones de vulnerabilidad
en las cuales viven muchos colombianos en el exterior han comenzado a llamar la
atención tanto de las autoridades oficiales como de las organizaciones de la socie-
dad civil. Tratándose de la protección de los colombianos en el exterior y de sus fa-
milias, se ha consagrado a nivel constitucional la labor de orientación e instrucción
de los colombianos en el exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos (art. 282)
en cabeza del Defensor del Pueblo quien, entre otras cosas, debe velar por la promo-
ción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos. Sin embargo, la repre-
sentación del Estado y la asistencia a los connacionales en el exterior está a cargo de
las oficinas consulares, bajo la directa orientación y supervisión de la Dirección de
Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior del Ministerio de Rela-
ciones Exteriores4, en conformidad con las funciones establecidas en la Convención
de Viena sobre las Relaciones Consulares de 1963.

Según dicho instrumento internacional, dentro las funciones de las oficinas con-
sulares se encuentran, entre otras, las de: “a) Proteger en el Estado receptor los
intereses del Estado que envía y de sus nacionales (...); e) prestar ayuda y asistencia
a los nacionales del Estado que envía (...); h) velar, dentro de los límites que impon-
gan las leyes y reglamentos del Estado receptor, por los intereses de los menores
y de otras personas que carezcan de capacidad plena, y que sean nacionales del
Estado que envía (...); i) representar a los nacionales del Estado que envía a tomar
las medidas convenientes para su representación ante los Tribunales y otras auto-
ridades del Estado receptor, de conformidad con la práctica y los procedimientos en
vigor en este último, a fin de lograr que, de acuerdo con las leyes y reglamentos del
mismo, se adopten las medidas provisionales de preservación de los derechos e in-
tereses de esos nacionales, cuando, por estar ausentes o por cualquiera otra causa,
no puedan defenderlos oportunamente”.

Conforme a lo anterior, un sistema de servicio jurídico y social encargado de pres-

tar asesoría a los colombianos en el exterior fue adoptado mediante la Ley 76 de

4
La Dirección de Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior, de conformidad con el artí-
culo 24 del Decreto 110 del 2004 "por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones
Exteriores y se dictan otras disposiciones", debe asesorar al Ministro competente en materia de política sobre
las comunidades colombianas en el exterior, en asuntos consulares, en la expedición de pasaportes, visas y en
política migratoria teniendo en cuenta, entre otros aspectos, la necesaria protección de los derechos funda-
mentales.

38
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

1993 “por medio de la cual se adoptan medidas de protección a los colombianos en

el exterior a través del Servicio Consular de la República”. El artículo 3° de esta Ley
dispone que los objetivos del servicio de protección y asistencia son los siguientes:
respeto a los derechos humanos; exclusión de discriminaciones o abusos en mate-
ria laboral; plena observancia del debido proceso, del derecho de defensa y de las
garantías procesales en las investigaciones y procesos a los cuales sean sometidos;
localización de colombianos desaparecidos; condiciones mínimas de respeto a los
derechos de los detenidos; designación por el Estado receptor de apoderados de
oficio en ausencia de abogado defensor; respeto de los intereses de los nacionales
por parte de las autoridades policiales o de inmigración; y, defensa de los intereses
de los menores, minusválidos o de cualquier otro connacional incapacitado tempo-
ral o permanente5.

En el mismo sentido, la Política Integral Migratoria (PIM), aprobada en agosto

de 2009 mediante Documento del Consejo Nacional de Política Económica y
Social (CONPES) 3603, estableciendo los lineamientos, estrategias y acciones para
manejar la situación de los colombianos en el exterior y de los nacionales de otros
países en Colombia, establece como uno de sus objetivos principales a largo plazo
el de: “Lograr la defensa, protección y garantía de los derechos de los colombianos
en el exterior y los extranjeros en Colombia. Garantizar una oferta de servicios es-
tatales permanente, suficiente y efectiva hacia los colombianos en el exterior y los
extranjeros en Colombia, teniendo en cuenta los cambios permanentes de la diná-
mica migratoria”6.

Los funcionarios encargados de prestar esos servicios de protección y asisten-

cia en las oficinas consulares deben ser –según el artículo 1° de la Ley 73 de
1993– especializados y preferiblemente nacionales colombianos (salvo que el Mi-
nisterio de Relaciones Exteriores o la Misión Diplomática disponga la contratación
de asesoría externa). Sin embargo, la Ley 1322 de 2009 habilitó la prestación

5
Así lo reitera el Decreto 333 de 1995, "por medio del cual se adoptan medidas de protección y promoción
de las comunidades colombianas en el exterior", estableciendo que el Ministerio de Relaciones Exteriores debe
adelantar programas de protección y asistencia en torno a las materias de las que trata el mencionado artículo
3° de la Ley 76 de 1993.
6
Dicho objetivo se tradujo, sin embargo y únicamente, en una recomendación al Ministerio de Relaciones
Exteriores, sin presupuesto asignado, en torno a la elaboración de "un plan de acción, con el apoyo del Insti-
tuto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, para
avanzar en el diseño e implementación de programas de acompañamiento psicológico, social, jurídico y pro-
ductivo, dirigidos a los miembros de familias con experiencia migratoria, con especial énfasis en hogares que
experimentan ruptura matrimonial, cambio de roles y separación física". A pesar de lo anterior, el Plan de
Desarrollo 2010-2014, en su capítulo VII sobre "soportes transversales de la prosperidad democrática",
dispone que el Ministerio de Relaciones Exteriores debe afianzar la Política Integral Migratoria y garantizar
la ejecución de la política de atención al ciudadano, encaminada al mejoramiento de la atención integral y al
bienestar de los connacionales.

39
 Migración y Estado en la Región Andina

de servicios de asesoría jurídica y social por pasantes ad-honorem. En cuanto al

número de funcionarios requeridos, el Ministerio debe tomar en consideración
la cantidad de connacionales residentes en la jurisdicción determinada, las ca-
racterísticas del flujo migratorio y el volumen de asuntos que deba atender cada
consulado (art. 2)7.

Dentro de las funciones que se le atribuyen a las oficinas consulares en el exterior,

está igualmente la de promover la participación cívica de los nacionales en el ex-
terior y fortalecer los vínculos con la sociedad civil (Decreto 333 de 1995). Para
promover esta participación se creó el Plan Comunidad en el Exterior que busca
“acercar a la comunidad colombiana con los consulados y embajadas, creando y
fortaleciendo relaciones de confianza que faciliten un trabajo conjunto en pro de
[los] connacionales”.

Asimismo, para fortalecer los vínculos con la comunidad colombiana en el exterior

se creó en el 2003 el Programa Colombia Nos Une, como un grupo interno de trabajo
adscrito a la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del
Ministerio de Relaciones Exteriores, siendo el primer programa consagrado exclusi-
vamente al tema migratorio8. Al momento de su creación, la Ministra de Relacio-
nes Exteriores declaró que éste: “(…) apunta a formular una política integral hacia
estas comunidades [de colombianos en el exterior], buscando ante todo identifi-
carlas, caracterizarlas y conectarlas entre sí y con el país. Esto significa propiciar
su asociación para que se fortalezcan y aúnen esfuerzos, servir de facilitadores en
asuntos que permitan mejorar sus condiciones de vida en los países de residencia,
agilizar los trámites consulares (…) y fortalecer la asistencia social y jurídica que
se les viene prestando a través de los consulados”9. Colombia Nos Une se encarga
actualmente de difundir y promocionar los diferentes programas institucionales y
estuvo a cargo de la coordinación y el seguimiento del diseño de la Política Integral
Migratoria (que abordaremos más adelante), así como la constitución del Centro
de Estudios para la Migración Internacional Colombiana (CEMIC) que estudia las
tendencias y dinámicas migratorias10.

7
Hasta el 2005, la comunidad colombiana residente estimada debía ser superior a diez mil personas. Sin
embargo, mediante la Ley 991 de 2005, que modifica la Ley 76 de 1993, se amplió la base de cubrimiento
incluyendo la asistencia jurídica y social de los nacionales en casos en que la comunidad colombiana sea infe-
rior a 10.000, previo concepto de la Dirección de Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior.
8
Para un estudio de caso del Programa Colombia Nos Une, ver el Capítulo 6. Consultar asimismo el portal
del Ministerio de Relaciones Exteriores en lo que respecta al "Grupo Interno de Trabajo Colombia Nos Une".
Disponible en: [Link]
9
Ver Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, “Memorias Seminario sobre Migraciones Internacio-
nal colombiana y conformación de Comunidades Transnacionales”, 18 y 19 de Junio de 2003, Bogotá, p. 10.
10
La creación de este "observatorio sobre las migraciones" fue prevista asimismo en el Plan de Desarrollo
2006-2010 con el objetivo de ofrecer información útil sobre las dinámicas y características de la migración

40
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

En el mismo orden de ideas se creó la red social RedEsColombia. Ésta parte de la

base de que es necesario crear vínculos entre los colombianos entre sí para im-
plantar “tejido social” y promover el acercamiento de estas personas con su país. Se
trata de una red social creada por el Ministerio de Relaciones Exteriores con el apoyo
de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). La red se enfoca en
cuatro temas fundamentales: cultura, conocimiento, comercio y comunidad. Con la
red de conocimiento, por ejemplo, se pretende vincular a las universidades del país
con los profesionales y académicos colombianos que viven en el exterior. La red de
comercio busca establecer conexiones entre comerciantes y particulares con ideas
de negocios en Colombia y el exterior. La red cultura intenta promover la cultura
colombiana y promocionar eventos, exposiciones, fiestas entre otros. Finalmente,
la red comunidad sirve de espacio de socialización.

Justamente para promover esta participación cívica, la PIM, prevé la difusión de

esta red social y hace recomendaciones al Ministerio de Relaciones Exteriores sobre
los siguientes aspectos fundamentales: apoyar y coordinar la implementación de
mecanismos para promover la participación política, la integración y la participa-
ción cívica de los colombianos en el exterior; desarrollar talleres de liderazgo cívico
en las comunidades en el exterior; y, realizar encuentros informativos con embaja-
dores y cónsules de las zonas con mayor recepción de colombianos para impulsar
la ejecución de acciones en materia migratoria. En torno a los talleres de liderazgo
cívico, resulta interesante señalar que estos deben desarrollarse en las zonas con
mayor recepción de colombianos con el apoyo del consulado respectivo y deben
ser acordes al desarrollo organizacional que tengan las asociaciones de colombia-
nos en la zona. En teoría, se deben realizar varios talleres periódicos con la misma
comunidad de acuerdo con la etapa del proceso de fortalecimiento, la solicitud de
las asociaciones o las debilidades diagnosticadas. Adicionalmente, en estos talleres
se deben dar a conocer los servicios consolidados por el programa Colombia Nos
Une para los colombianos en el exterior. Sin embargo, sobre lo anterior, la PIM no
establece ninguna disposición presupuestal.

Por otra parte, se han creado diversos Comités al interior del Ministerio de Relacio-
nes Exteriores que cumplen funciones en torno a la protección de los colombianos
en el exterior. Así, el Decreto 333 de 1995 dispone las funciones del Comité para la
Asistencia a Connacionales en el Exterior, creado dos años antes mediante la Resolu-
ción 1012 del 29 de abril de 1993. Según el artículo 3° del Decreto 333, este Co-
mité tiene la función de evaluar y recomendar al Ministro de Relaciones Exteriores la

internacional, así como sobre las relaciones laborales y sociales de los colombianos en países receptores.
Departamento Nacional de Planeación, Plan de Desarrollo 2006-2010. Estado comunitario: desarrollo para
todos, 2007, p. 550

41
 Migración y Estado en la Región Andina

asignación, cuantía y destino de las partidas que se deben otorgar para el desarrollo
de la protección de los derechos fundamentales de los colombianos en el exterior
y la atención de los casos que ameriten la asistencia del Estado. Posteriormente, se
creó el Comité Interinstitucional para la Asistencia de los Colombianos en el exterior,
mediante el Decreto 1974 de 1995, como órgano asesor y coordinador adscrito
al Ministerio de Relaciones Exteriores. Su función es la de aconsejar al Ministerio
en temas de asistencia a los colombianos en el exterior y promover campañas pre-
ventivas y de exaltación de las comunidades residentes en el exterior. En el mismo
sentido, el Comité para la asistencia a connacionales en el exterior, creado mediante
la Resolución 0326 de 2001, debe evaluar y analizar la situación y las necesidades
de los colombianos en el exterior y aconsejarle al Ministerio sobre la asignación, la
cuantía y el destino de las partidas para lograr una efectiva asistencia. Como vemos,
estos Comités tienen funciones prácticamente idénticas, a la excepción de la ase-
soría en materia de asignación presupuestal (que no se le otorga al Comité creado
mediante el Decreto 1974). Sin embargo, actualmente, no se puede dar cuenta de su
trabajo y sus aportes en la materia.

Por su parte, el Comité Interinstitucional para el Estudio de Solicitudes de Repatria-

ción de Presos, creado mediante el Decreto 2482 de 1994, tiene como función la de
asesorar al Gobierno Nacional sobre la conveniencia y procedencia de la aceptación
de las solicitudes de repatriación tanto de ciudadanos colombianos condenados en
el exterior, como de las presentadas por nacionales de otro país condenados en
Colombia11.

Más recientemente, en junio de 2011, se creó el Sistema Nacional de Migraciones

mediante la Ley 1465 de 2011 “por la cual se crea el Sistema Nacional de Migra-
ciones y se expiden normas para la protección de los colombianos en el exterior”12.
Este Sistema puede verse como un programa de asesoría al Ministerio de Relaciones
Exteriores para que cumpla con sus funciones en materia migratoria. Estará con-
formado por todas las autoridades estatales que cumplen funciones ligadas a las
migraciones, las comisiones segunda del Senado y la Cámara de Representantes y
una “Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones” donde participarán

11
El artículo 2 del Decreto establece que el Comité estará integrado por: El Director de la Oficina de Asuntos
Internacionales del Ministerio de Justicia y del Derecho o su delegado; El Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio
de Justicia y del Derecho, o su delegado; El Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores, o
su delegado; Un delegado del Director del Departamento Administrativo de Seguridad DAS; Un delegado del
Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y Un delegado del Defensor del Pueblo.
12
Las organizaciones de sociedad civil a través de la Plataforma Hermes realizaron un esfuerzo importante
de incidencia política dentro del proceso de proposición, discusión y aprobación de esta ley. Para una presen-
tación sobre el rol de incidencia política de las organizaciones de sociedad civil en Colombia, ver recuadro al
final del presente capítulo.

42
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

el sector privado, las organizaciones no gubernamentales, la academia y las organi-

zaciones de colombianos en el exterior.

Los objetivos principales de este Sistema Nacional de Migraciones son: el acom-

pañamiento de los procesos migratorios, la identificación de los intereses y nece-
sidades de los colombianos en el exterior y de sus familias, el establecimiento de
canales de comunicación, el fortalecimiento de las redes y asociaciones de colom-
bianos en el exterior y la promoción de veedurías ciudadanas y de la participación
en política. Por otro lado, el Sistema busca, entre otras cosas, presentar propuestas
al Ministerio para fortalecer vínculos entre la Nación y los colombianos en el exte-
rior; mejorar las condiciones y la calidad de vida de los colombianos en el exterior
y de sus familias en aspectos de las remesas, los flujos laborales ordenados, la pro-
tección y seguridad social, la homologación de títulos y competencias profesionales
y laborales, la asistencia al retorno, la protección de sus Derechos Humanos; reco-
mendar acciones para evitar la fuga de cerebros y promover el intercambio cultural
y educativo; y proponerle al Gobierno la celebración de acuerdos, convenios y tra-
tados bilaterales y multilaterales que atiendan los diferentes aspectos relacionados
con las migraciones.

El Sistema dispone, igualmente, la creación de un Fondo de Solidaridad para las Mi-

graciones cuyos recursos deben apoyar económicamente al Ministerio de Relaciones
Exteriores ante situaciones de vulnerabilidad y por razones humanitaria cuando
se requiera una atención inmediata a los nacionales en el exterior. Este funcionará
como una cuenta adscrita al Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores,
sin embargo la ley no determina cuál será la asignación presupuestal para el mis-
mo13. La creación de este Fondo no coincide con lo manifestado por la delegación
de Colombia durante la XII reunión del Comité andino de Autoridades de Migración,
celebrado el 27 de septiembre de 2011 en Lima Perú donde se señaló que: “el Mi-

13
Vale la pena subrayar que el contenido de la ley mencionada dista mucho de aquel consignado en el Pro-
yecto de Ley 070 de 2009 que disponía entre otras cosas la creación de un Consejo Nacional de Migraciones,
en el cual tendrían participación: el Ministro de Relaciones Exteriores; la Comisión Nacional Intersectorial de
Migraciones; tres representantes de los Consejos Territoriales de Migración de las entidades territoriales con
mayor impacto migratorio (Consejos cuya creación también se disponía en el artículo 12 del proyecto y que
finalmente no fue acogido); un representante de las organizaciones empresariales más representativas que
intervienen en temas migratorios; cuatro en representación de los sectores sociales con sede en Colombia
que agremien o asocien a personas naturales o jurídicas que trabajen en temas migratorios o relacionados
con este; un representante de las centrales obreras colombianas; ocho representantes de los consejos de
colombianos en el exterior con mayor volumen de colombianos inscritos en el consulado y tres congresistas.
Disponía asimismo la creación del Consejo de Colombianos en el Exterior como un espacio de participación
ciudadana previsto para ser creado dentro de la jurisdicción de cada consulado pero con independencia de
éste), así como veedurías ciudadanas en el exterior y un Fondo Especial de Migraciones (con personería ju-
rídica y nutrido entre otras de recursos provenientes del recaudo del impuesto de salida del país y del fondo
rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores).

43
 Migración y Estado en la Región Andina

nisterio de Relaciones Exteriores y sus representaciones consulares no cuentan con

presupuesto para la repatriación de los colombianos en el exterior”14.

A nivel de la Comunidad Andina (CAN)15, se adoptó la Decisión 548 de 2003 que

aprueba el Mecanismo Andino de Cooperación en materia de Asistencia y Pro-
tección Consular y Asuntos Migratorios. Esto en beneficio de los nacionales de
cualquiera de los países miembros de la Comunidad Andina que se encuentren fue-
ra del país de origen (art. 2). Sus objetivos son: la coordinación de acciones de pro-
tección de los derechos fundamentales en materia de apoyo consular recíproco, se-
guridad social y garantías laborales e intercambiar información sobre asuntos mi-
gratorios. En virtud de esta Decisión, los nacionales de cualquier País Miembro de
la Comunidad Andina, que se encuentre en el territorio de un tercer Estado donde
no tenga representación consular, puede acogerse a la protección de las autorida-
des consulares de otro País Miembro. Sin embargo, esta Decisión se encuentra aún
en proceso de reglamentación. En efecto, algunos aspectos operativos referentes al
artículo 7 sobre la expedición del salvoconducto andino, el registro de las oficinas
consulares de nacionales andinos, la localización de personas y la expedición de la
Tarjeta Consular Andina, entre otros, requieren de reglamentación, dificultando su
aplicación.

1.2. Protección de los derechos de las personas inmigrantes

y lucha contra la discriminación y la xenofobia

La Constitución Política de Colombia establece, en su artículo 100, que los “ex-

tranjeros” disfrutan de los mismos derechos civiles que se conceden a los colom-
bianos. No obstante, “la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a

14
En materia presupuestal, el total de fondos que han sido asignados en el Plan de Desarrollo 2010-2014
para el desarrollo de la política internacional colombiana fue de 617.472 millones de pesos, todos prove-
nientes de recursos públicos del orden central, frente a un presupuesto total de la Nación de 563. 907.728
millones de pesos colombianos; lo que corresponde aproximadamente al 3.4% del presupuesto nacional. El
Documento CONPES 3603, que aprueba la PIM, establece que hubo un presupuesto para el Ministerio de
Relaciones Exteriores en millones de pesos de: 1453 para el 2009, 1843 para el 2010, 1252 para el 2011 y que
1244 están previstos para el 2012. Dichos fondos, según información suministrada por actores de la socie-
dad civil, constituyen una novedad solamente en cuanto respecta al monto asignado al programa Colombia
Nos Une del Ministerio. En la parte motiva del Proyecto de Ley 70 del 2009 (previo a la Ley 1465 de 2011)
encontramos que el fondo rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores recibió para el 2008 un total de
54.150.044 pesos por concepto de venta de servicios de los cuales se utilizó un porcentaje equivalente al
0.035% en proyectos para atender la ciudadanía en el exterior. Dicho proyecto planteaba la asignación de un
20% del presupuesto del Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores a la protección de los colom-
bianos en el exterior, iniciativa que no fue retenida en el texto de la Ley finalmente adoptada.
15
Los textos integrales de las Decisiones andinas están disponibles en la sección de normativa del sitio web
de la Comunidad Andina: [Link]

44
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los

extranjeros”. En ese orden de ideas, los derechos políticos se reservan a los naciona-
les, pero, según este artículo, la ley podrá conceder a los nacionales de otro país re-
sidentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de
carácter municipal o distrital. La Constitución establece igualmente, en su artículo
96, las condiciones de obtención de la nacionalidad para los nacionales de otro país,
dándoles un trato preferente a los latinoamericanos y del Caribe y a los miembros
de los pueblos indígenas que comparten territorio fronterizo16.

Los nacionales de otro país, al igual que los colombianos, gozan asimismo de los
derechos con carácter universal consagrados en los instrumentos internacionales
ratificados por Colombia como, entre otros, la Declaración Universal de Dere-
chos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial y de discri-
minación contra la mujer, la Convención Americana de Derechos Humanos de
San José.

En materia de control de extranjería, el Decreto 4000 de 2004 regula la expedi-

ción de visas, el control de “extranjeros” y otros asuntos migratorios. El Decreto
establece que, en virtud del principio de soberanía del Estado, la autorización de
la entrada y permanencia de nacionales de otro país al país son una competencia
discrecional del mismo. Establece igualmente que la planeación de la inmigración
tendrá en cuenta los planes de desarrollo e inversión globales o sectoriales, públi-
cos o privados, para determinar las actividades, las profesiones, las zonas de insta-
lación, los aportes de capital y de otro orden que deban efectuar los nacionales de
otro país, cuando se considere conveniente su admisión al país a través de “progra-
mas de inmigración planificada” (art. 3). Según el mismo Decreto, corresponde al
Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de la Dirección del Protocolo y del Grupo
Interno de Trabajo, de las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares, según el caso,
otorgar, negar o cancelar las visas (art. 1).

De esta manera, la inmigración se regula de acuerdo con las necesidades sociales,

demográficas, económicas, científicas, culturales, de seguridad, de orden público,

16
El artículo 96 consagra que podrán ser Colombianos por adopción: "a) Los extranjeros que soliciten y ob-
tengan carta de naturalización, de acuerdo con la ley, la cual establecerá los casos en los cuales se pierde la
nacionalidad colombiana por adopción; b) Los Latinoamericanos y del Caribe por nacimiento domiciliados en
Colombia, que con autorización del Gobierno y de acuerdo con la ley y el principio de reciprocidad, pidan ser
inscritos como colombianos ante la municipalidad donde se establecieren, y; c) Los miembros de los pueblos
indígenas que comparten territorios fronterizos, con aplicación del principio de reciprocidad según tratados
públicos".

45
 Migración y Estado en la Región Andina

sanitarias y demás de interés para el Estado colombiano. Por lo mismo, el Decreto

4000 de 2004 en cuestión establece que se fomentará, preferiblemente, el ingre-
so de personas inmigrantes en los siguientes casos: cuando se trate de personas
que por su experiencia, su calificación técnica, profesional o intelectual, contribu-
yan al desarrollo de actividades económicas, científicas, culturales o educativas de
utilidad o beneficio para el país o que se incorporen a actividades o programas de
desarrollo económico o de cooperación internacional definidos por el Ministerio de
Relaciones Exteriores, para cuya ejecución no se cuente con nacionales capacitados
en el país o sean insuficientes para satisfacer la demanda. Así como cuando aporten
capitales para ser invertidos en el establecimiento de empresas de interés para el
país o en actividades productivas que generen empleo, incrementen o diversifiquen
las exportaciones de bienes y servicios o se consideren de interés nacional (art. 3).

Conforme al mismo Decreto 4000 de 2004, el control de nacionales de otro país

por parte de hoteles, hostales o demás lugares de hospedaje debe efectuarse me-
diante el registro de sus datos personales y su posterior envío al Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS)17 (art. 12). Señala asimismo que la visa otorgada
al nacional de otro país no supone su admisión incondicional y que, por razones de
seguridad y de orden público, el Ministerio del Interior y de Justicia y el DAS pueden
imponerle al nacional de otro país la obtención de permisos especiales para ingre-
sar, transitar o permanecer en determinadas zonas del territorio nacional.

El mencionado DAS, cuyas funciones y estructura fue modificada por el Decreto

643 de 2004, es asimismo la autoridad encargada de llevar un control y registro de
la entrada y salida de las personas al territorio (colombianos y nacionales de otro
país) y de expedir las cédulas de extranjería para las personas inmigrantes. Por otra
parte, tratándose de un órgano de seguridad, tiene entre sus funciones la de par-
ticipar y asesorar en la coordinación de la determinación de la Política Migratoria.
Competencia que se extiende incluso hasta la Subdirección de Contrainteligencia al
interior de la institución. Al interior de la misma existe la Subdirección de Extranje-
ría cuyas funciones son, entre otras, las de: 1) prestar los servicios de identificación,
registro y expedición de documentos de identidad, certificados judiciales, salvocon-
ductos y demás documentos que requieran los “extranjeros” para permanecer o
salir del país; 2) otorgar permisos de ingreso y conceder las prórrogas de perma-
nencia; 3) adelantar las verificaciones migratorias pertinentes sobre la situación y
las actividades de los “extranjeros” en territorio colombiano, expidiendo los actos

17
Mediante Decreto 4061 de octubre de 2011 las funciones de control migratorio ejercidas por el DAS fue-
ron asignadas a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, ente con autonomía administrativa y
adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores. Para efectos de nuestro estudio debe entenderse que todas las
menciones hechas al DAS, se refieren a dicha Unidad.

46
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

administrativos que por infracción de las disposiciones vigentes sobre extranjería

se deriven de la misma, y velar por su cumplimiento; y 4) administrar la base de
datos del sistema de viajeros internacionales y los archivos relacionados con los
asuntos de extranjería.

El Decreto 4062 de 2011 mediante el cual se creó la Unidad Administrativa espe-

cial Migración Colombia, adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores, con el fin de
asumir las funciones anteriormente ejercidas por el DAS establece entre las funcio-
nes del Despacho del Director la de diseñar y proponer “programas de capacitación
en materia de derechos humanos para los empleados al servicio de la entidad”. Con
lo cual se espera que se propenda por el respeto de los derechos humanos de los
nacionales de otros países en Colombia18.

En ese sentido, la Ley 1465 de 2011 “por la cual se crea el Sistema Nacional de Mi-
graciones y se expide normas para la protección de los colombianos en el exterior”,
estableció entre sus principios el del respeto integral de los Derechos Humanos de
la población migrante y de su familia y el de la integración social de los nacionales
de otros países en Colombia. Esto, mediante políticas transversales dirigidas a toda
la ciudadanía y basadas en la tolerancia, la igualdad y la no discriminación (art. 3,
numerales 1 y 5).

Justamente, frente a la titularidad de derechos en cabeza de las personas inmigran-

tes, la Corte Constitucional ha expresado que no se debe “desconocer la vigencia y
el alcance de los derechos fundamentales ni los derechos inherentes a la persona
humana garantizados en la Carta Política y en los tratados internacionales en el
caso de los extranjeros, así aquellos se encuentren en condiciones de permanencia
irregular”19. A pesar de este escenario normativo y de las previsiones hechas por la
Corte Constitucional en Colombia, no existen verdaderos programas de informa-
ción, atención y asistencia a las personas inmigrantes, tal y como tendremos opor-
tunidad de presentarlo en el capítulo correspondiente a esos programas.

A nivel de la Comunidad Andina (CAN), se han adoptado diversas Decisiones que

hacen referencia al eje en cuestión. Entre estas cabe resaltar tres Decisiones fun-

18
En materia de presupuesto, cabe señalar que, según el Documento CONPES 3603, que aprueba la PIM, el
Ministerio de Relaciones Exteriores contó, para el año 2011, con un presupuesto de 1252 millones de pesos
(disponiendo que 1244 millones están previstos para el 2012) y que el DAS cuenta, para el año 2011, con un
presupuesto de 43.5 millones de pesos (disponiendo que 46.8 millones están previstos para el 2012, habien-
do contado con 422,5 millones en el 2009 y con 201,9 millones para el 2010). Según información obtenida por
medio de entrevistas, se encontró que dichos recursos son los mismos que históricamente se le han asignado
a esta institución para el cumplimiento de sus funciones.
19
Sentencia T-215-96. M. P. Fabio Morón Díaz. En este mismo sentido T 321 de 1996 MP. Hernando Herrera
Vergara.

47
 Migración y Estado en la Región Andina

damentales para facilitar la circulación de personas: la Decisión 397 de 1996 que

crea la Tarjeta Andina de Migración (TAM), como documento uniforme de control
migratorio y estadístico para el ingreso y salida de personas del territorio Andino,
la Decisión 503 de 2001 sobre el Reconocimiento de los documentos naciona-
les de identificación como único requisito para viajar por la subregión en calidad
de turistas y la Decisión 504 de 2001 que crea el Pasaporte Andino como un
instrumento que podrá ser utilizado por los nacionales de los Países Miembros en
sus movimientos migratorios. Por otra parte, se han creado Centros Binacionales
de Atención en Frontera (CEBAF) en la Comunidad Andina (Decisión 502 de
2001), que prestan servicios de control del flujo de personas, equipajes y mercan-
cías, así como servicios complementarios de atención a la persona migrante, y las
Ventanillas de entrada en los aeropuertos para los nacionales y extranjeros
residentes en los países miembros (Decisión 526 de 2002). Finalmente, en aras
de un mayor control y seguridad transfronteriza, se ha buscado perfeccionar los sis-
temas de registro e identificación de personas. Así, la Decisión 550 del 2003 crea
el Comité Andino de Identificación y Estado Civil (CAIEC) como institución con-
sultiva y técnica, encargada de asesorar al Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores y a la Secretaría General de la Comunidad Andina, en los temas vinculados
con los procesos de identificación y registro civil. Por su parte, la Decisión 755
de 2011, crea el Sistema de Información Estadística sobre las Migraciones en
la Comunidad Andina (SIEMCAN) para promover información estadística sobre
los flujos migratorios (turismo, laboral, asilo, refugio e irregulares como por trata
de personas o tráfico ilícito de migrantes), las características socio-demográficas y
económicas de las personas migrantes y de sus hogares de origen y los datos refe-
rentes a las remesas (magnitud, mecanismos de transferencias, destino, mercado,
bancarización, inversión, perfil receptores). Todo ello busca formular, implementar
y evaluar políticas públicas en materia de migración a nivel comunitario.

1.3. Asilo y refugio

En Colombia el tema del refugio está íntimamente ligado al desplazamiento forza-

do (diferenciándose por el hecho de que los desplazados internos no salen de las
fronteras del país). Vale la pena mencionar que Colombia es el segundo país del
mundo con mayor número de desplazados internos (según datos del Alto Comi-
sionado de Naciones Unidas para los Refugiados -ACNUR). Para abordar este fla-
gelo se han expedido diversas normas20 y se ha creado un programa presidencial

20
A título indicativo se enuncian las normas aprobadas para atender a las víctimas del desplazamiento for-
zado en Colombia: Ley 387 de 1997 que adopta medidas para la prevención del desplazamiento forzado, la
atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la vio-

48
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

encargado de atender a sus víctimas denominado Acción Social. El programa de

atención a la población desplazada divide el fenómeno en tres fases: una antes del
desplazamiento, estableciendo sistemas de alertas tempranas y de protección de
personas en riesgo de ser desplazadas; durante el desplazamiento que establece
el registro de personas y el acceso a ayuda humanitaria de emergencia, protección
en salud, vivienda y educación durante un tiempo determinado; y una tercera fase
que establece el retorno a las regiones de origen o el reasentamiento económico
de las personas.

En cuanto a la protección a solicitantes de asilo y refugiados, el Estado colombiano

ha ratificado los principales instrumentos internacionales al respecto como son la
Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados (ratificada el 10 de
octubre de 196121) y su Protocolo de 1967 (ratificado el 4 de marzo de 1980), la
Convención de 1954 sobre el estatuto de apátrida, la Convención de Caracas
sobre el Asilo territorial de 1954, y el Tratado de Montevideo sobre Asilo y
Refugio de 1939. Así como la Declaración Universal de Derechos Humanos de
1948 que establece, en su artículo 14.1, que “en caso de persecución, toda persona
tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país”.

El artículo 36 de la Constitución reconoce el derecho de asilo en los términos pre-

vistos en la ley. Sobre la materia, el Decreto 4503 de 2009, “por el cual se modifica
el procedimiento para el reconocimiento de la condición de refugiado, se dictan
normas sobre la Comisión Asesora para la determinación de la condición de refu-
giado y se adoptan otras disposiciones”, define al refugiado como: “toda persona
que se hubiera visto obligada a salir de su país porque su vida, seguridad o libertad
han sido amenazados por violencia generalizada, agresión extranjera, conflictos in-
ternos, violación masiva de los Derechos Humanos u otras circunstancias que hayan
perturbado gravemente el orden público” (art. 1 literal b).

Para el reconocimiento como refugiado existe una Comisión Asesora para la Deter-
minación de la Condición de Refugiado. Ésta pertenece al Ministerio de Relaciones
Exteriores y está presidida por el Vice-ministerio de Asuntos Multilaterales, confor-
me a lo establecido en el Decreto 3355 de 2009, “por medio del cual se modifica la
estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones”.

lencia en la República de Colombia; el Decreto 501 de 1998 que establece la organización y funcionamiento
del Fondo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y se dictan otras
disposiciones; el Decreto 173 de 1998 que adopta el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia; y el Decreto 250 de 2005 que expide el Plan Nacional para la Atención Integral
a la Población Desplazada por la Violencia y se dictan otras disposiciones.
21
Sobre el estado de adhesiones a la Convención de 1951 sobre el Estatuto de Refugiados, ver : [Link]
[Link]/t3/fileadmin/scripts/[Link]?file=biblioteca/pdf/0506

49
 Migración y Estado en la Región Andina

Ante esta Comisión se tramitan las solicitudes de asilo. Las personas que han sido
reconocidas como refugiados tienen derecho a una visa por tres años, prorrogable,
que permite trabajar y residir en Colombia tanto a la persona que ha hecho la soli-
citud como a los miembros de su familia.

En materia de cooperación en el tema, Colombia firmó, junto con los demás paí-
ses miembros de la Comunidad Andina, un Acuerdo de diálogo político y co-
operación con la Comunidad Europea y sus Estados miembros en Roma el 15
de diciembre de 2003. Este Convenio dispone que la cooperación se basará en
una evaluación de las necesidades, realizada entre las Partes mediante consul-
ta, particularmente en materia de –entre otras– “la formulación y aplicación de
leyes y prácticas nacionales en materia de protección internacional, tanto para
cumplir las disposiciones de la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto
de los Refugiados, de su Protocolo de 1967 y de otros instrumentos regionales e
internacionales pertinentes, como para garantizar el respeto del principio de ‘no
devolución’” (art. 49.2b).

1.4. Inmigración irregular y atención a expulsados

El artículo 24 de la Constitución Política establece el derecho de todo colombiano

a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer
y residenciarse en Colombia. Esto, de conformidad con la Convención Americana
de Derechos Humanos que determina que “Toda persona tiene derecho a salir li-
bremente de cualquier país, inclusive del propio”. No existen, por lo tanto, medidas
que busquen sancionar la salida del país. De la misma manera, para los nacionales
de otros países en el territorio nacional la entrada y la permanencia irregular no
constituyen delito.

A pesar de lo anterior, aun cuando la libertad de salir del territorio es un derecho

constitucional, corroborado mediante acuerdos internacionales22, Colombia se ha

22
Adicionalmente, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha reiterado la necesidad de que “los Estados
protejan plenamente los derechos humanos universalmente reconocidos de los migrantes, en particular de
las mujeres y los niños, independientemente de su situación jurídica, y que los traten con humanidad, sobre-
todo en lo relativo a la asistencia y la protección” (cursiva fuera de texto). Resolución A/RES/54/166 sobre
Protección de los migrantes, 24/02/2000, para. 4. El derecho internacional de los derechos humanos dispone
que todo ser humano, sin discriminación, debe tener acceso a los derechos humanos previstos en los dos Pac-
tos internacionales de derechos civiles y políticos y económicos, sociales y culturales. Existen, sin embargo,
algunas limitaciones en materia de derechos políticos y libertad de circulación. En ese sentido, la Observación
General No. 15 del Comité de Derechos Humanos (para. 5) establece que el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos “no reconoce a los extranjeros el derecho a entrar en el territorio de un Estado Parte ni de
residir en él. En principio, corresponde al Estado decidir a quién ha de admitir en su territorio. Sin embargo,

50
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

comprometido a prevenir la inmigración irregular así como a readmitir a los na-

cionales que hayan sido expulsados. Así lo confirma, entre otros, el Acuerdo de
diálogo político y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miem-
bros, por una parte, y la Comunidad Andina y sus países miembros por otra parte,
de 2003, ratificado en Colombia e incluido en su legislación mediante la Ley 1349
de de 2009. Se establece en este instrumento que los Estados se comprometen a:
“d) La elaboración de una política eficaz y preventiva contra la inmigración ilegal,
el contrabando de migrantes y el tráfico de seres humanos, incluida la cuestión de
cómo combatir la redes dedicadas a tales prácticas y proteger a las víctimas de las
mismas; e) El regreso, en condiciones dignas y humanas, de las personas que re-
siden de manera ilegal, y su readmisión, de conformidad con el apartado 3; f) El
ámbito de los visados, en lo que concierne a los aspectos de interés mutuo, como
los visados concedidos a personas que viajan por motivos comerciales, académicos
o culturales; g) El tema de los controles fronterizos, por lo que respecta a los as-
pectos relacionados con la organización, la formación, las mejores prácticas y otras
medidas operativas sobre el terreno y, cuando proceda, la aportación de material”
(cursiva fuera de texto).

El artículo 3° de dicho Acuerdo dispone que, en el marco de la cooperación para

impedir y controlar la que denominan “inmigración ilegal”, las Partes acuerdan
también readmitir a sus “migrantes ilegales”. A tal efecto, previa petición y sin
proceder a más trámites, cada país andino deberá readmitir a todos sus na-
cionales que se encuentren de manera irregular en el territorio de un Estado
miembro de la Unión Europea, proporcionarles documentos de identidad ade-
cuados y poner a su disposición los servicios administrativos necesarios a tal
efecto y viceversa.

La obligación de readmisión a la que se refiere el acuerdo anterior, y que en la prác-

tica se traduce en la expedición de documentos de viaje para que los colombianos

en determinadas circunstancias un extranjero puede acogerse a la protección del Pacto incluso respecto de
cuestiones de ingreso o residencia, por ejemplo, cuando se plantean consideraciones de no discriminación,
de prohibición de trato inhumano y de respeto de la vida de la familia”. En el mismo sentido, la Corte Inte-
ramericana de Derechos Humanos ha subrayado que “la situación regular de una persona en un Estado no
es condición necesaria para que dicho Estado respete y garantice el principio de la igualdad y no discrimi-
nación, puesto que (…) dicho principio tiene carácter fundamental y todos los Estados deben garantizarlo a
sus ciudadanos y a toda persona extranjera que se encuentre en su territorio. (…) Los Estados, por lo tanto,
no pueden discriminar o tolerar situaciones discriminatorias en perjuicio de los migrantes. Sin embargo, sí
puede el Estado otorgar un trato distinto a los migrantes documentados con respecto de los migrantes indo-
cumentados, o entre migrantes y nacionales, siempre y cuando este trato diferencial sea razonable, objetivo,
proporcional, y no lesione los derechos humanos.” Corte Interamericana de Derechos Humanos, "Condición
Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados", Opinión Consultiva OC-18/03 del 17 de sept. de 2003,
op. cit., parágrafos No. 118-119

51
 Migración y Estado en la Región Andina

indocumentados que sean detenidos en el exterior puedan ser expulsados, también

es incluida en el Acuerdo entre España y Colombia relativo a la regulación y
ordenación de los flujos migratorios laborales de mayo de 2001. El artículo 13
de dicho Acuerdo establece que cada parte readmitirá en su territorio, a petición
de la otra, sin perjuicio de los derechos y garantías que otorgan las legislaciones de
ambos países, a la persona que en el territorio de la parte requirente no cumpla los
requisitos vigentes de entrada, estancia o residencia si la persona en cuestión posee
la nacionalidad del Estado de la parte requerida.

Además de lo anterior, no existe mayor desarrollo en torno a la atención a conna-

cionales expulsados en otros países. La Ley 1465 de 2011 por la cual se crea el
Sistema Nacional de Migraciones dispuso que el Gobierno Nacional formulará el
Plan de Retorno que beneficia a los migrantes colombianos que son deportados
o regresan involuntariamente al país (art. 8). Esta Ley, dispone asimismo que los
colombianos deportados no serán reseñados cuando sea por razones de discrecio-
nalidad migratoria, permanencia irregular, documentación incompleta o negación
de asilo político en el país expulsor.

El objetivo general de “garantizar una migración regular de acuerdo a la norma-

tividad internacional” se dispone igualmente en la Política Integral Migratoria
(PIM). Sin que con ello quede claro si en Colombia se pretende sancionar la salida
de los nacionales sin las visas requeridas para tales fines. Asimismo, la Ley 1465
de 2011 que crea el Sistema Nacional de Migraciones y expide normas para la
protección de los colombianos en el exterior, establece entre sus principios los de
“prevenir la migración desordenada” y luchar “contra la inmigración irregular”
(art. 3).

Sobre este último aspecto referente a los nacionales de otro país residentes en Co-
lombia, el Decreto 4000 de 2004 “por el cual se dictan disposiciones sobre la expe-
dición de visas, control de extranjeros y se dictan otras disposiciones”, establece que
la política inmigratoria evitará “el ingreso y permanencia irregular de extranjeros”,
así como “la presencia de extranjeros que comprometa el empleo de trabajadores
nacionales o que por su cantidad y distribución en el territorio nacional, configure
un problema con implicaciones políticas, económicas, sociales o de seguridad que
afecten al Estado colombiano” (art. 4).

La misma norma establece cuándo se entiende que es irregular el ingreso o la per-

manencia de un nacional de otro país en el territorio nacional (arts. 69 y 70) y la
posibilidad de inadmitir o de rechazar su ingreso o permanencia mediante decisión
administrativa de las autoridades fronterizas, sin que contra dicha decisión sea po-
sible interponer recursos. Se contempla asimismo la posibilidad de retener, durante

52
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

un término de 36 horas, a la persona inadmitida o rechazada en la espera de ser

reenviada a su lugar de procedencia por la compañía transportadora23.

El Departamento Administrativo de Seguridad24 puede autorizar la permanencia

temporal o la salida del país, en caso de que la visa o el permiso de ingreso de la
persona hayan vencido o que ésta se encuentre en “permanencia ilegal en el país”.
Para estos casos se puede solicitar, previo el pago de una suma de dinero y la pre-
sentación personal con el pasaporte y la cédula de extranjería, un salvoconducto o
permiso para poder permanecer en el país, salir o resolver la situación jurídica25.

Por otro lado, el Ministerio de Relaciones Exteriores puede decidir la cancelación de

una visa de manera “soberana y discrecional” mediante un Auto. Acto seguido el
nacional de otro país que se encuentre en el territorio nacional es invitado a salir
del mismo dentro de los treinta días siguientes “so pena de ser deportado”. El De-
creto 4000 de 2004 establece que contra este Auto no procede recurso alguno.
Sin embargo, debe señalarse que tratándose de un acto administrativo (manifesta-

23
Las causales de inadmisión enumeradas en el artículo 73 del Decreto 4000 de 2004, tal como fue modifica-
do por el Decreto 2622 de 2009 son las siguientes: 73.1 (Numeral modificado por el artículo 18 del Decreto
2622 de 2009): No presentar carné o constancia de vacunación cuando y en los casos que así lo exija la auto-
ridad nacional de salud; 73.2 Carecer de recursos económicos que garanticen la subsistencia y la posibilidad
de desarrollar las actividades declaradas, o del tiquete de salida del territorio colombiano, cuando se trate de
extranjeros con permiso de ingreso o Visa Visitante; 73.3 Registrar antecedentes y/o anotaciones por tráfico
de droga o sustancia estupefaciente o por delitos conexos; 73.4 Tener procesos pendientes por delitos con
penas privativas de la libertad de 2 o más años en territorio colombiano o extranjero y/o registrar conductas o
anotaciones en el exterior que puedan comprometer la seguridad del Estado o poner en peligro la tranquilidad
social; 73.5 Haber sido deportado o expulsado del país, salvo que con posterioridad al cumplimiento de dicha
medida le haya sido concedida visa o cuando pretenda ingresar al territorio colombiano sin haber cumplido
el término de sanción estipulado en la resolución administrativa; 73.6 Haber sido extraditado del país, salvo
que compruebe la absolución de los delitos imputados; 73.7 No presentar visa cuando se requiera; 73.8 Es-
tar registrado en los archivos especializados de la policía internacional; 73.9 Carecer de actividad económica,
profesión, ocupación, industria, oficio u otro medio lícito de vida o que por otra circunstancia se considere in-
conveniente su ingreso al país; 73.10 Registrar antecedentes y/o anotaciones por tráfico de migrantes, trata de
personas o tráfico de órganos, pornografía infantil y/o delitos comunes; 73.11 Pretender ingresar al país con
documentos falsos o sin la documentación legalmente exigida; 73.12 Haber incurrido en conductas que a juicio
de la autoridad migratoria, califican al extranjero como peligroso para la seguridad nacional o la tranquilidad
social; y 73.13 Haber salido del territorio nacional evadiendo el control migratorio. PARÁGRAFO. Se entenderá
por antecedente penal las condenas proferidas en sentencias judiciales en forma definitiva y, por anotación,
todo registro que posea el extranjero en los archivos de los organismos de seguridad y defensa. PARÁGRAFO
2. (adicionado por el artículo 18 del Decreto 2622 de 2009): Las autoridades nacionales competentes podrán
evaluar el ingreso de extranjeros que padezcan cualquier enfermedad de potencial epidémico definida en el
Reglamento Sanitario Internacional y que constituya una amenaza para la salud pública.
24
Recordemos que para efectos de nuestro estudio debe entenderse que las menciones hechas al DAS, se
refieren a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, por cuanto las funciones de control migra-
torio fueron asumidas por esta Unidad, Decreto 4601 de 2011, Op. Cit.
25
Sobre los salvoconductos de permanencia y salida del país ver: [Link]
guest/home/-/government-services/1726/maximized

53
 Migración y Estado en la Región Andina

ción de la voluntad de la administración) deberían aplicarse las disposiciones del

Código Contencioso Administrativo que prevén la interposición de recursos de
reposición y apelación contra todo acto, especialmente teniendo en cuenta el ca-
rácter sancionatorio del auto de cancelación de visa. En todo caso deben aplicarse
las disposiciones del artículo 36 de dicho Código que establecen que, tratándose de
decisiones discrecionales estas deben ser, “adecuadas a los fines de la norma que la
autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”.

Asimismo, el director del DAS o sus delegados pueden ordenar la deportación de

nacionales de otros países que se encuentren en el territorio nacional, mediante acto
administrativo motivado, contra el cual se pueden interponer los recursos de la vía
gubernativa. Esto cuando quiera que incurran en alguna de las siguientes causales
enumeradas en el artículo 102 del citado Decreto: ingresar o salir del país sin el cum-
plimiento de las normas que reglamentan la materia, siempre y cuando no existan
circunstancias especiales que ameriten la sanción de multa; abstenerse de cancelar
la sanción económica que le haya sido impuesta por el DAS, o cuando transcurran
más de 2 meses desde la ejecución del acto sancionatorio sin que haya efectuado
un abono; encontrarse en permanencia irregular, siempre y cuando no existan cir-
cunstancias especiales que ameriten la sanción económica; obtener visa mediante
fraude o simulación, formular declaración falsa en la solicitud de visa o en desarrollo
de los procedimientos administrativos adelantados por las autoridades migratorias,
así como presentar documentos que induzcan a error al Ministerio de Relaciones Ex-
teriores o a la autoridad migratoria para su ingreso, salida, legalización, control y
registro; abstenerse de cambiar la visa o no solicitar la misma cuando estuviere en
la obligación de hacerlo; desarrollar una actividad para la cual no esté autorizado en
el correspondiente permiso de ingreso; incurrir en alguna de las causales de inad-
misión o rechazo; ser objeto de quejas constantes que califiquen al nacional de otro
país como persona no grata para la convivencia social o tranquilidad pública; no
abandonar el país dentro de los 30 días calendario siguientes a la notificación del
auto de cancelación de la visa; renunciar al pago de obligaciones pecuniarias con
cualquier persona natural o jurídica; haber sido sancionado económicamente dos
o más veces dentro del mismo año por una misma entidad pública; o haber sido
sancionado económicamente por parte de la autoridad migratoria al desarrollar ac-
tividades que afecten de manera indebida el espacio público y sea reincidente en la
misma conducta. La expulsión también está prevista en el mismo Decreto y frente a
algunas causales sin que frente a la decisión de deportación procedan recursos.

Vale la pena resaltar el carácter impreciso de varias de estas causales que ponen
en evidencia el gran poder discrecional existente en temas migratorios. Sin embar-
go, al respecto la Corte Constitucional ha establecido que la potestad discrecional
de las autoridades administrativas “de autorizar el ingreso y la permanencia de

54
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

extranjeros está sometida a la vigencia superior de los derechos constitucionales

fundamentales y al respeto inderogable de los derechos humanos por parte de las
autoridades encargadas de la situación de permanencia de los extranjeros”26.

1.5. Retorno

El tema del retorno ha ido cobrando importancia progresivamente en Colombia. En

un principio la Política Integral Migratoria (PIM) le dio una aplicación incierta
al dejarlo como una simple recomendación al Ministerio de Relaciones Exteriores,
encargado de “elaborar y coordinar la implementación del Plan de Retorno para
los colombianos fuera del país”; sin que se estableciera para ello un presupuesto.
Sin embargo, el Plan de Desarrollo 2010-2014 incluyó como una de sus metas el
fortalecimiento de este programa de retorno y se propuso que al final de la adminis-
tración se llegaría a 6,441 beneficiarios contra un poco más de 600 del momento.
Estableció asimismo la búsqueda de estrategias que “faciliten y acompañen el re-
torno de los colombianos en el exterior”.

El Plan de Retorno Positivo a cargo del Programa Colombia Nos Une del Ministerio
de Relaciones Exteriores se diseñó con el propósito de “garantizar y reconocer los
derechos de los migrantes y sus hogares con experiencia migratoria en el país en
el momento de su regreso”. El Plan está construido alrededor de cuatro estrategias;
a saber: 1) de incentivos tributarios para ayudar a los retornados a ingresar sus
bienes y capital, 2) de créditos y capacitación para proyectos productivos, 3) de
ayuda para insertarse en el mercado laboral, y 4) de acompañamiento en temas de
vivienda y proyectos productivos.

Sobre el particular se han implementado tres programas. El Centro de referencia

y oportunidades para los retornados del exterior - Bienvenido a Casa27 que existe
desde junio de 2009, manejado por la Alcaldía de Bogotá y la Organización Inter-
nacional para las Migraciones, buscando estimular el retorno de los colombianos
al país. El programa ofrece atención y orientación a los migrantes colombianos
que se encuentran en condición de vulnerabilidad y que retornan al país. La ase-
soría cubre ayuda humanitaria de emergencia para casos de vulnerabilidad extre-
ma; ayuda psicosocial que proporciona asesoría para la integración y el acceso a
servicios sociales; asistencia jurídica y, finalmente, en el aspecto económico, me-

26
Sentencia T-215-96. M. P. Fabio Morón Díaz. En este mismo sentido T 321 de 1996 MP. Hernando Herrera
Vergara.
27
Se puede señalar también la existencia en el departamento de Risaralda del programa Bienvenido a tu tie-
rra bajo la coordinación del a Gobernación del departamento.

55
 Migración y Estado en la Región Andina

diante asesorías en la búsqueda de empleo y la elaboración de hojas de vida, entre

otros aspectos.

El segundo programa en cuestión es el de Acompañamiento al Retorno Positivo que

constituye un plan de retorno del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)28. Éste
propone certificar las competencias laborales adquiridas en el exterior, poner en
marcha una bolsa de empleo y prestar asesoría para que los retornados emprendan
planes de negocios. Un Servicio de Certificación y evaluación de Competencias La-
borales ya existe para empresarios.

Finalmente, el Programa Retorno Productivo ofrece acompañamiento en formación

técnica y acceso a créditos blandos. Está dividido en cuatro subprogramas: a) “Mi-
sión fundar” que consiste en asesoría para proyectos dentro del sector agrícola,
incorporando a los retornados dentro de los proyectos ya existentes del Ministerio
de Agricultura y en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; b)
“Productividad positiva” que promueve el acceso a programas de crédito para mi-
cro y medianos empresarios; c) “Cooperativismo y mutualismo” que ofrece asesoría
en proyectos que incluyan actividades de procesamiento y comercialización; y d)
“Retorno de capital humano altamente calificado” para integrar a los retornados
altamente calificados dentro de las empresas, programas académicos y universi-
tarios. En este último participan también el Ministerio de Educación, Colciencias,
gremios económicos e instituciones académicas.

Recientemente, la Ley 1465 de 2011 por la cual se crea el Sistema Nacional de

Migraciones, dispuso que el Gobierno Nacional formulara el Plan de Retorno para
los migrantes colombianos que son deportados o regresan voluntaria e involunta-
riamente al país (art. 8). Este Plan debe contemplar alianzas interinstitucionales y
de cooperación en aras de facilitar el acceso a servicios de salud y vivienda, capa-
citaciones a nivel laboral, desarrollo de emprendimientos y acceso a crédito para
proyectos productivos, creación de exenciones tributarias y estímulos impositivos
y aduaneros, así como de asistencia social mediante asesorías jurídicas y apoyo psi-
cológico para las personas migrantes y su núcleo familiar. Su objetivo principal es
facilitar la reinserción de los retornados, acompañada de instrumentos que reduz-
can o eliminen los impuestos y cargas fiscales, a fin de canalizar sus remesas hacia
la inversión y el ahorro. Finalmente, la Ley señala que las entidades públicas deben
promover los mecanismos para la puesta en marcha de un plan de promoción de
empleo e incorporación social y laboral de los colombianos que retornen y sus fa-
miliares para facilitar su inserción en el mercado laboral.

28
Nótese que en el portal oficial del SENA no se hace referencia alguna a dicho programa. Ver: [Link]
[Link]/Portal/

56
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

El análisis de los programa enunciados revela la existencia de un fuerte interés

de parte de las autoridades públicas por tratar el tema del retorno. Este inte-
rés responde, en parte, a los programas de cooperación financiera propuestos
por los principales países de destino de las personas migrantes que disponen,
entre otras medidas, incentivos mediante programas de retorno a los países de
origen de las personas migrantes29. Para algunos miembros de la sociedad civil,
este interés no corresponde a las verdaderas necesidades que debe afrontar el
Estado en materia de migración30. Adicionalmente, estos programas de retorno
evidencian un fuerte componente informativo (orientación en temas laborales,
de salud, acceso a vivienda y a créditos así como de programas educativos exis-
tentes) y un componente asistencial de acompañamiento y ayuda a la reinserción
poco desarrollado.

En materia presupuestal, el total de fondos asignados en el Plan de Desarrollo

2010-2014 para el desarrollo de la política internacional colombiana, al interior de
cuyo componente se incluyó el tema del retorno, es de 617.472 millones de pesos,
todos provenientes de recursos públicos del orden central.

1.6. Lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito

de migrantes

La Constitución Política establece, en su artículo 12, que nadie será sometido a

desaparición forzada, torturas o tratos crueles inhumanos o degradantes. El artí-
culo 13 consagra el principio de igualdad y establece la obligación del Estado de
proteger a las personas con debilidad manifiesta y sancionar los abusos o maltratos
que contra ellas se cometan. El artículo 17 consagra la prohibición de la esclavitud,
la servidumbre y la trata de seres humanos en todas sus formas. Y finalmente, tra-
tándose de la protección de los menores, quienes con frecuencia son víctimas de
estas prácticas ilícitas, el artículo 44 garantiza los derechos fundamentales de los
niños y las niñas y su protección contra las formas de abandono, violencia física y
moral, secuestro, venta y abuso sexual.

La lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes se lleva a cabo

en tres frentes. Por un lado, la prevención del delito mediante actividades de in-
formación, en segundo lugar mediante la represión y la sanción de sus actores y,
finalmente, mediante la atención a sus víctimas.

29
En este sentido ver entre otros el Pacto europeo sobre la inmigración y el asilo del 24 de septiembre de
2008.
30
Ver referencia a entrevista con el señor William Mejía en el capítulo 6.

57
 Migración y Estado en la Región Andina

Sobre la materia, el Estado colombiano ha ratificado los principales instrumentos

internacionales que criminalizan estas prácticas. Entre ellos encontramos la Con-
vención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transna-
cional, el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas,
en especial de Mujeres y Niños, la Convención sobre los Derechos del niño, el
Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a
la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en porno-
grafía, la Convención Interamericana contra el Tráfico Internacional de Meno-
res, la Convención Internacional sobre la Eliminación de la Violencia contra
la Mujer, el Convenio Internacional para la Represión de la Trata de Mujeres
y Niñas, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar
la Violencia contra la Mujer y el Convenio para la Represión de la Trata de
Personas y la Explotación de la Prostitución ajena. Sin embargo, el Estado no ha
ratificado el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes.

En cuanto a la represión, el delito de trata de personas se encuentra tipificado en

el artículo 188A del Código Penal, Ley 599 de 2000, adicionado por la Ley 747
de 2002 y modificado por la Ley 890 de 2004. Se establece que el que quien “cap-
te, traslade, acoja o reciba a una persona, dentro del territorio nacional o hacia el
exterior, con fines de explotación, incurrirá en prisión de trece a veintitrés años
y una multa de ochocientos a mil quinientos salarios mínimos legales mensuales
vigentes”.

En 1996 se creó el Comité Interinstitucional para la Lucha contra el Tráfico de Mu-

jeres, Niñas y Niños mediante el Decreto 1974 de 1996, como un mecanismo de
“coordinación interinstitucional y de interacción con la sociedad civil” adscrito al
Ministerio del Interior y de Justicia. En el 2005, mediante la Ley 985 de 200531 se
cambió su denominación convirtiéndose en el Comité Interinstitucional para la lu-
cha contra la trata de personas, se cambió su campo de acción y se estableció como
un “organismo consultivo del Gobierno Nacional y el ente coordinador de las accio-
nes que desarrolle el Estado colombiano a través de la Estrategia Nacional para la

31
Artículo 14. El comité está integrado por los siguientes miembros: 1. El Ministro del Interior y de Justicia
o su delegado, quien lo presidirá; 2. El Ministro de Relaciones Exteriores o el director de Asuntos Consulares
y de Comunidades Colombianas en el Exterior, o su delegado.; 3. El Ministro de la Protección Social o su de-
legado; 4. El Ministro de Educación o su delegado; 5. El Director General del Departamento Administrativo
de Seguridad o su delegado; 6. El Director General de la Policía Nacional o su delegado;7. El Fiscal General
de la Nación o su delegado; 8. El Procurador General de la Nación o su delegado; 9. El Defensor del Pueblo o
su delegado; 10. El Subdirector General de la Oficina de Interpol en Colombia o su delegado; 11. El Director
General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o su delegado; 12. El Consejero(a) Presidencial para
la Equidad de la Mujer o su delego(a); 13. El Director(a) de Fondelibertad o su delegado; 14. El Director(a)
General de la Unidad Administrativa Especial de Información y Análisis Financiero o su delegado.

58
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

Lucha contra la Trata de Personas” (abandonándose la referencia a la sociedad civil

que se incluía en el Decreto 1974). Entre sus funciones se encuentran, entre otras,
la de elaborar la estrategia nacional contra la trata de personas; revisar las normas
nacionales, los programas y proyectos existentes así como acuerdos internaciona-
les suscritos por Colombia y recomendar medidas para su adecuación y mejora-
miento, la suscripción de otros convenios para fortalecer la cooperación interna-
cional contra la trata de personas; servir de puente y asesor entre las entidades del
Estado y los organismos privados que ejecuten la estrategia nacional; y coordinar
el diseño y la implementación de un sistema nacional de información sobre la trata
de personas.

Conforme a estos objetivos, la creación de una estrategia nacional integral contra

la Trata de Personas, como eje de la política estatal en este campo, estuvo a cargo
del Comité Interinstitucional, y fue adoptada mediante el Decreto 4786 de 2008
para un periodo comprendido entre 2007 y 2012. La estrategia, adoptada bajo un
enfoque territorial y una perspectiva de género (siendo, como tendremos oportu-
nidad de mencionarlo, el único aspecto de la política pública nacional que ha sido
construido con perspectiva de género), contempla diversas medidas de diferente
carácter. Así, con carácter preventivo se planteó que, de la mano con la sociedad
civil, se avanzaría en la implementación de un sistema de información para analizar
y caracterizar el fenómeno; el uso de estrategias de comunicación y divulgación; el
fortalecimiento de la concentración y coordinación a nivel local, regional, nacional
e internacional y la implementación de programas de capacitación. En torno a la
protección y asistencia a víctimas y testigos se estableció la implementación de me-
didas de asistencia y de protección integral a las víctimas, a su núcleo familiar y tes-
tigos durante el proceso de indagación, investigación y judicialización, incluyendo
el impulso de las labores consulares en este sentido32. En materia de cooperación
internacional se dispuso la promoción de acuerdos de cooperación internacional
para la lucha contra la trata de personas. Y finalmente, para la investigación y la
judicialización se estableció la necesidad de fortalecer a las entidades encargadas
de la investigación y judicialización del delito.

Asimismo, y con el objetivo de descentralizar la política, se han creado, median-

te la Ley 985 de 2005 mencionada, Sub Comités regionales y departamentales y/o
municipales contra la trata de personas bajo la supervisión de los alcaldes y go-
bernadores (art. 14). Según información de la Organización Internacionales para
las Migraciones (OIM), en Colombia se han creado, hasta el momento, más de 20

32
En torno a este aspecto de asistencia se creó una Línea Gratuita Nacional contra la Trata de Personas. Esta
funciona 24 horas al día suministrando información a la ciudadanía sobre el delito y atendiendo a las víctimas.
En el 2009 se impulsó su funcionamiento mediante la campaña "con la trata de personas no hay trato".

59
 Migración y Estado en la Región Andina

comités en los departamentos de: Antioquia, Bolívar, Caldas, Cundinamarca, Huila,

Nariño, Norte de Santander, Risaralda, Santander, Valle del Cauca, Atlántico, Córdo-
ba y Meta33. Para Bogotá se creó el Centro Operativo Anti-Trata de Personas (C.O.A.T)
que sirve de ente coordinador, a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia34. La
Misión Colombia de la OIM ha apoyado la creación estos comités y la impulsión de
las actividades tanto represivas como preventivas y de atención de victimas. Según
lo registra está organización, la Cancillería ha igualmente impulsado varios encuen-
tros internacionales y binacionales sobre el tema de la trata de personas.

La Política Integral Migratoria (PIM) prevé el fortalecimiento de estos progra-

mas de prevención del tráfico de personas, la puesta en marcha de los proyectos
de investigación sobre las causas y consecuencias del fenómeno (que había sido
previstos en la Ley de 2005), la realización de campañas de comunicación para sen-
sibilizar al público y la promoción de la descentralización de la política mediante el
apoyo a los comités locales y departamentales.

Adicionalmente, un Fondo contra la Explotación Sexual de Menores fue creado al

interior del Instituto Colombiano de Bienestar familiar (ICBF), mediante Ley 679
de 2001 “por medio de la cual se expide un estatuto para prevenir y contrarrestar
la explotación, la pornografía y el turismo sexual con menores, en desarrollo del
artículo 44 de la Constitución”. Éste funciona como una cuenta especial financiada
mediante recursos públicos pero también con recursos provenientes de la coope-
ración internacional y de donaciones. El mismo busca financiar programas y planes
de prevención de la explotación sexual y la pornografía infantil dentro de los que
se encuentran, entre otros, el de financiamiento de “programas de repatriación de
colombianos que han sido objeto de explotación sexual, y financiación de mecanis-
mos de difusión para la prevención de acciones delictivas en materia de tráfico de
mujeres y niños” (art. 24).

En cuanto al tráfico ilícito de migrantes, la PIM establece una mayor colabora-

ción por parte del Departamento Administrativo de Seguridad en este tema y un
fortalecimiento de los controles migratorios. Esto, mediante la instauración de
dispositivos de identificación biométrica; reunión de autoridades migratorias
(espacios de cooperación por la naturaleza transnacional del delito); mecanismos
de control migratorio móvil; capacitación en tráfico de migrantes a funcionarios;

33
Para mayor información ver: [Link] tabid/86/
language/es-CO/[Link]
34
Departamento Nacional de Planeación, Documento CONPES 3603 del 2009, Descentralización de la política
pública de lucha contra la trata de personas: un enfoque territorial. Planes de acciones Departamentales de
lucha contra la trata de personas 2008-2009

60
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

y la difusión de la normatividad migratoria a empresas de transporte terrestre en

zonas de frontera.

Por su parte, el Acuerdo de diálogo político y cooperación de 2003, firmado

entre los países andinos y la Comunidad Europea y sus Estados miembros, dispone
que la cooperación se basará en una evaluación de las necesidades sobre la elabo-
ración de una política eficaz y preventiva contra “el contrabando de migrantes y el
tráfico de seres humanos, incluida la cuestión de cómo combatir la redes dedicadas
a tales prácticas y proteger a las víctimas de las mismas” (art. 49.2 d).

Finalmente, en el marco de la Comunidad Andina (CAN), se adoptó la Decisión 587

de 2004 que dispone los Lineamientos de la Política de Seguridad Externa Co-
mún Andina. Esta Decisión, establece el compromiso de afianzar la paz, la segu-
ridad y la cooperación en la Subregión así como de enfrentar las amenazas a la
seguridad y desarrollar una zona andina de paz con mecanismos para la solución
pacífica de controversias (art. 1). En ese sentido, esta Decisión subraya la importan-
cia de definir planes y programas que puedan establecerse en lo sucesivo, en parti-
cular con miras a combatir, entre otros, la corrupción, el contrabando y el tráfico de
personas, así como para contar con una metodología estandarizada de medición de
los gastos de defensa.

1.7. Derechos políticos

En materia de derecho político al sufragio deben diferenciarse dos situaciones, la de

los colombianos en el exterior y la de los nacionales de otros países en el territorio
colombiano. En lo referente a los colombianos en el exterior, mediante la Ley 39 de
1961, se estableció su participación en las elecciones presidenciales. En este sen-
tido, el Código Electoral Colombiano, Decreto 22412 de 1986, establece que los
ciudadanos también pueden sufragar en el exterior para Presidente de la República,
en las embajadas, consulados y demás locales que para el efecto habilite el Gobier-
no, previa inscripción de la cédula de ciudadanía o pasaporte vigente, hecha ante
la respectiva Embajada o Consulado, a más tardar 15 días antes de las elecciones
(art. 116).

Más adelante se amplió la posibilidad para que participaran en las elecciones del
Senado de la República y votaran para elegir un representante de los colombianos
en el exterior en la Cámara de Representantes. En efecto, la Constitución estable-
ció la posibilidad de que se crearan circunscripciones especiales para la represen-
tación de los colombianos residentes en el exterior, que se suma a dos existentes
para las comunidades negras, una para los indígenas y una para minorías políticas

61
 Migración y Estado en la Región Andina

(arts. 171 y 176). Esta posibilidad debía ser desarrollada mediante una ley e impli-
caba que fueran los residentes en Colombia quienes eligieran a un representante
para los colombianos en el exterior, conforme a la figura de la jurisdicción espe-
cial. En el 2005 mediante Acto legislativo número 2 se modificó este artículo
constitucional y se creó lo que se conoce como la Jurisdicción Internacional. Se
estableció en esta oportunidad que los colombianos residentes en el exterior se-
rían quienes estarían llamados a elegir a una persona quien obraría en su nombre
ante la Cámara de Representantes. El Acto Legislativo dejó en cabeza del Congreso
la potestad de reglamentar el tema de la Jurisdicción Internacional y para esto le
concedió un plazo hasta Diciembre del 2005. Habiendo expirado el plazo sin que
el Congreso expidiera la norma, el ejecutivo decidió regular el tema mediante De-
creto 4766 de 2005.

Esta norma resultaba bastante interesante ya que además de consagrar la Jurisdic-

ción Internacional, establecía la posibilidad de otorgar incentivos a quienes ejer-
cieran el derecho al sufragio, tal y como se hace frente a los comicios en el terri-
torio nacional. Para los colombianos en el exterior los incentivos se traducían en
reducciones en el pago de servicios consulares. Sin embargo, la Corte Constitucio-
nal mediante sentencia C-665 de 2006 declaró la inconstitucionalidad del citado
Decreto por vicios de procedimiento. Desde entonces, la Jurisdicción Internacional
existe pero sin que hasta ahora haya sido reglamentada y sin que los incentivos que
mencionaba el Decreto hayan sido recogidos por alguna otra disposición, poniendo
entonces a los ciudadanos en el exterior en una situación de desigualdad frente a
los demás ciudadanos.

Por otra parte, en el seno del Senado, existen Comisiones Accidentales Migratorias
que discuten temas relacionados con el fenómeno y promueven la recopilación de
información, la sensibilización sobre la importancia del tema, la necesidad de estu-
dios y el impulso de proyectos de ley.

En lo que se refiere a los derechos políticos de los nacionales de otros países que se
encuentran en Colombia, estos están limitados por mandato constitucional. En este
sentido, los nacionales de otro país no son elegibles para ejercer cargos públicos ni
para manejar recursos de este tipo, no pueden participar en política ni conformar
partidos. En cuanto al derecho al sufragio, la Ley 1070 de 2006 “por medio de la
cual se reglamenta el voto de extranjeros residentes en Colombia”, en desarrollo
del artículo 100 de la Constitución, autorizó la participación de las personas in-
migrantes en las elecciones y consultas populares de carácter municipal y distrital;
posibilidad que se limita a las personas inmigrantes que hayan residido mínimo de
cinco años continuos e ininterrumpidos en Colombia.

62
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

1.8. Derechos laborales

En materia de derechos laborales, el Estado colombiano no ha ratificado el Conve-

nio 97 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre los Traba-
jadores Migrantes, revisado en 1949, como tampoco lo ha hecho con el Conve-
nio 143 sobre las Migraciones en Condiciones Abusivas y la Promoción de la
Igualdad de Oportunidades y Trato de los Trabajadores Migrantes de 1975.
Sin embargo, aprobó el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tri-
bales en Países Independientes de 1989, el cual establece que los gobiernos de-
berán tomar medidas apropiadas, incluso por medio de acuerdos internacionales,
para facilitar los contactos y la cooperación entre pueblos indígenas y tribales a
través de las fronteras, incluidas las actividades en las esferas económica, social,
cultural espiritual y del medio ambiente. El Estado colombiano ratificó asimismo
la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los
Trabajadores Migratorios y sus Familias de las Naciones Unidas (entrada en
vigor el 22 marzo de 2005)35.

La Política Integral Migratoria (Documento CONPES 3603 de 2009), en el mar-

co de su dimensión social, aborda la necesidad de facilitar el acceso de la población
migrante al mercado laboral e invita al Ministerio de Protección Social36 a desarro-
llar programas y proyectos con oportunidades de trabajo. Invita asimismo al Servi-
cio Nacional de Aprendizaje (SENA) a desarrollar sus programas de formación com-
plementaria en ambientes virtuales así como a implementar un programa para la
certificación de competencias laborales de los nacionales retornados. Con relación
a los nacionales de otros países residentes en Colombia, recomienda al Ministerio
de Protección Social que realice un seguimiento a su situación laboral, reconociendo
la necesidad de mejorar su conocimiento al respecto y ampliar los instrumentos de
acceso a mecanismos de protección social. Esta última recomendación se extiende
igualmente para los colombianos en el exterior. Sin embargo, para cumplir esta fun-
ción no se le asignó un presupuesto o un proceder específico.

El SENA, establecimiento público adscrito al Ministerio de Seguridad Social, tie-

ne entre sus funciones la de ser responsable del servicio público del empleo. El
Decreto 249 de 2004 establece que la Dirección del Empleo y del Trabajo debe-
rá: desarrollar metodologías e instrumentos de homologación de ocupaciones del
mercado laboral colombiano con las de otros países y operar, en coordinación con
la Dirección de Promoción y Relaciones Corporativas, convenios Nacionales e Inter-

35
En materia de derechos laborales referirse a los artículos. 11, 25, 26,
36
Mediante el decreto 4108 de 2008 se le asignaron funciones de migración laboral al Ministerio de Trabajo ,
institución que entró a reemplazar al Ministerio de Protección Social.

63
 Migración y Estado en la Región Andina

nacionales de migraciones laborales que permitan la inserción laboral de la fuerza

de trabajo colombiana.

En cuanto a los derechos laborales de las personas inmigrantes, la introducción de

trabajadores de otra nacionalidad a Colombia está condicionada por la obtención
de una visa de trabajo. Colombia ha aplicado tradicionalmente una política de pro-
tección de la mano de obra nacional contraria al principio de no discriminación.
En este sentido hasta hace poco estaban en vigor los artículos 74 y 75 del Código
Sustantivo del Trabajo que establecían que en las empresas nacionales los nacio-
nales de otro país no podían sobrepasar el 10% de los trabajadores (cuando se trate
de una empresa de más de 10 trabajadores, salvo casos especiales). Al respecto, la
Ley 1429 de 2010 “de Formalización y Generación de Empleo” (en vigor desde el
29 de diciembre de 2010) derogó los artículos del Código y eliminó el certificado
de proporcionalidad como requisito necesario para la solicitud de visas de trabajo
para nacionales de otro país en Colombia.

En cuanto a estas visas, el Decreto 4000 del 2004 regula el trámite de la visa tem-
poral en calidad de trabajador (anteriormente el tema había sido regulado por los
Decretos 666 de 1992 y 2000 de 1987). Esta visa es concedida por un término de
hasta de dos años (con algunas excepciones) y debe ser tramitada ante el Consulado
de Colombia del lugar de residencia. Para su obtención, conforme a la Resolución
4700 de 2009 del Ministerio de Relaciones Exteriores que establece los requisitos
para todas las categorías de visas contempladas en el Decreto 4000 mencionado,
se requiere que una empresa, entidad, institución o persona natural respalde la pe-
tición (se debe adjuntar adicionalmente certificado de cámara de comercio cuando
se trate de persona jurídica)37.

Conforme a lo anterior, el Decreto 2241 de 1993 “por el cual se dictan disposi-

ciones sobre expedición de visas, control de extranjeros, y se dictan otras disposi-
ciones en materia de inmigración” dispuso cuál sería “la inmigración que se debe
fomentar en Colombia”: aquella dirigida a incrementar la inversión de capitales
extranjeros, el desarrollo económico, científico, tecnológico y profesional y el for-
talecimiento de la industria del turismo. En el mismo sentido, el Decreto 2268 de
1995 estableció que la inmigración se promovería cuando: a) por su experiencia,
calificaciones personales, profesionales, el “extranjero” ingrese al país para incor-
porarse a actividades o programas de desarrollo público o privado de carácter agro-

37
El Decreto Ley 019 de 2012 "por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, proce-
dimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública” aligeró en gran medida los proce-
dimientos para la obtención de dichos documentos, así como para efectuar los registros de los nacionales de
otros países en el territorio nacional.

64
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

pecuario, agroindustrial, industrial, pesquero, forestal, turístico, educacional, social

o cultural para cuya ejecución no se cuente con nacionales capacitados en el país o
sean insuficientes para satisfacer la demanda; b) cuando aporten avances científi-
co-tecnológicos; c) cuando la actividad a desarrollar genere empleo para trabajado-
res nacionales, incremente o diversifique la exportación de bienes y de servicios o
sea útil a la comunidad; d) cuando se radiquen en zonas del territorio nacional cuyo
desarrollo es considerado prioritario o conveniente por las autoridades nacionales;
o, finalmente, e) cuando aporten capitales para ser invertidos en actividades pro-
ductivas o para el establecimiento de grandes y medianas empresas, a fin de cubrir
las necesidades fijadas por las autoridades nacionales.

Al interior de la Comunidad Andina (CAN) existen varias Decisiones tendientes a

crear un espacio de libre circulación de trabajadores en el cual se favorezca su in-
serción en el mercado laboral y se promuevan sus garantías laborales. Sin embargo,
Colombia no ha implementado gran parte de éstas. La Decisión 545 de 2003 que
crea el Instrumento Andino de Migración Laboral dispone la libre circulación
y permanencia de los nacionales andinos en la subregión con fines laborales, bajo
relación de dependencia, de manera progresiva y gradual. Bajo tal Instrumento, se
reconoce el principio de igualdad de trato y de oportunidades a los trabajadores mi-
grantes en el espacio comunitario que no podrán ser sujetos de discriminación de
ningún tipo (art. 10). Dispone, asimismo, que el trabajador migrante andino tiene
derecho a la sindicalización y negociación colectiva en conformidad con la legisla-
ción nacional y los Convenios internacionales del trabajo firmados (art. 11). No obs-
tante, a pesar de la entrada en vigencia de dicho Instrumento, su reglamentación se
encuentra aún en proceso de tramitación, siendo éste un elemento importante para
su aplicación en los 4 Países Miembros.

De igual forma, encontramos el Instrumento Andino de Seguridad Social, De-

cisión 583 de 2004, que garantiza a los migrantes laborales y a sus beneficiarios
los mismos derechos y obligaciones que a los nacionales en materia de seguridad
social, garantizando la aplicación del principio de igualdad de trato nacional, y la
Decisión 584 de 2004, el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Tra-
bajo que busca promover y regular las acciones que se deben desarrollar en los
centros de trabajo para disminuir los daños a la salud del trabajador (sobre estos
ver el acápite referente a los derechos sociales de este documento).

Por otro lado, el Estado colombiano ha concluido acuerdos laborales con España. Un
Convenio para evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal en mate-
ria de impuestos sobre la renta y sobre el patrimonio fue aprobado mediante
la Ley 1082 de 2006. En el 2001 se concluyó igualmente con España un Acuerdo
relativo a la Regulación y Ordenación de los Flujos Migratorios Laborales. Este

65
 Migración y Estado en la Región Andina

acuerdo busca elaborar un proceso de selección en origen de trabajadores a fines

de ser contratados de manera prioritaria en España para labores agrícolas. Sin em-
bargo su puesta en marcha fue muy precaria.

Finalmente, en lo que respecta a los derechos laborales de los colombianos en el ex-

terior, estos sólo son garantizados por medio de la asesoría jurídica que es prestada
en las oficinas consulares y que, en principio, debe cubrir las eventualidades que se
presenten alrededor de las relaciones de trabajo. Adicionalmente en los acuerdos
bilaterales firmados con otros países, especialmente con España, así como en los
acuerdos multilaterales adoptados al interior de la CAN, como lo venimos señalan-
do, se han manejado temas como el de la migración circular y la contratación en
origen, los permisos de trabajo y las equivalencias en cuanto a cotizaciones en se-
guridad social que afectan directamente a los nacionales en el exterior.

En este sentido, dentro de las funciones del Ministerio de Protección Social enun-
ciadas en el Decreto 205 de 2003 se estableció que dentro de las funciones de la
Oficina de Cooperación y Relaciones Internacionales se encuentran las de realizar
los estudios de las normas y condiciones del mercado laboral internacional, deter-
minar las opciones de intercambio y firma de cooperación para el empleo de co-
lombianos en el exterior y, en general, velar por establecer opciones en el mercado
laboral internacional para los nacionales (art. 9 numeral 5).

1.9. Derechos sociales (acceso al sistema de salud

y de educación)

Todo ser humano tiene derecho a la realización de sus derechos económicos, socia-
les y culturales, indispensable para su dignidad y el libre desarrollo de la personali-
dad38. “No se debe impedir el acceso a los derechos amparados en el Pacto [Interna-
cional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales] por razones de nacionalidad”
puesto que estos derechos “son aplicables a todos, incluidos los no nacionales, como
los refugiados, los solicitantes de asilo, los apátridas, los trabajadores migratorios y
las víctimas de la trata internacional, independientemente de su condición jurídica
y de la documentación que posean39. En ese sentido, el Comité para la Eliminación
de la Discriminación Racial ha recomendado a los Estados eliminar los obstáculos

38
Declaración Universal de los Derechos Humanos, art. 22, Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, arts. 3, 7, 9, 11, 12, 13, Convención internacional sobre la protección de los derechos de
todos los trabajadores migratorios y de sus familias, arts. 7, 15, 25, 27, 30, 81.
39
Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, Observación general No. 20, La no discriminación y
los derechos económicos sociales y culturales, E/C.12/GC/20, 2/07/2009, parágrafo 30.

66
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

que prevengan el goce de los derechos económicos, sociales y culturales por parte
de los no ciudadanos, particularmente en las áreas de educación, vivienda, empleo
y salud40.

En materia de derecho a la salud y a la seguridad social, la Política Integral Migra-

toria (PIM) (Documento CONPES 3603 de 2009) incluye como recomendación al
Ministerio de Relaciones Exteriores la ampliación de la difusión de información en
materia de salud de los colombianos residentes en el exterior.

En cuanto al sistema de seguridad social, existe el programa Colombiano Seguro en

el Exterior manejado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS). Éste invita a los co-
lombianos que se encuentren residiendo en el exterior (con excepción de aquellos
que estén en Brasil, Venezuela, Cuba, India y Francia), a que se afilien al sistema ge-
neral de pensiones o a que continúen su cotización desde el exterior como indepen-
dientes. El sistema permite que las personas se inscriban por medio de un portal de
internet ([Link]), envíen algunos formularios y cancelen las cotizaciones.

Como lo ha hecho con España (ver eje anterior), el Estado colombiano ha concluido
acuerdos de seguridad social con otros países. En ese sentido existen el Convenio
de Seguridad Social entre las Repúblicas de Chile y Colombia de 2003 aprobado
mediante la Ley 1139 de 2007 y el Acuerdo Administrativo para la aplicación
del Convenio Iberoamericano de Seguridad Social entre Colombia y Argentina.

A nivel de la Comunidad Andina (CAN), el Consejo Andino de Ministros de Relaciones

Exteriores aprobó el Instrumento Andino de Seguridad Social, mediante Deci-
sión 583 del año 2004. Éste considera, entre otras cosas, a) necesario garantizar
la adecuada protección social de los migrantes laborales y sus beneficiarios para no
ver afectados sus derechos sociales en razón de la migración; b) que es un factor
fundamental para la conformación y desarrollo del Mercado Común Andino pre-
servar el derecho de los migrantes laborales a percibir prestaciones de seguridad
social y garantizar la conservación de sus derechos adquiridos, en la totalización
de los períodos de seguro; y, c) que es necesario adoptar un instrumento andino
de seguridad social aplicable para los migrantes laborales a nivel andino indepen-
dientemente de su nacionalidad. En ese orden de ideas, se reconoce a los migran-
tes laborales y a sus beneficiarios, los mismos derechos y obligaciones que a los
nacionales en materia de seguridad social (igualdad de trato) estableciendo, entre
otras cosas, la totalización de períodos de seguro (art. 8). Sin embargo, a pesar de
la entrada en vigencia de tal instrumento, su reglamentación se encuentra aún en

40
Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, Observación General Nº 30, Los derechos de los no
ciudadanos, 10/01/2004, parágrafo 29.

67
 Migración y Estado en la Región Andina

proceso. En este mismo sentido la Decisión 584 de 2004, el Instrumento Andino

de Seguridad y Salud en el Trabajo, busca promover y regular las acciones que se
deben desarrollar en los centros de trabajo para disminuir los daños a la salud del
trabajador (art. 2). Mediante tal Decisión se crea el Comité Andino de Autoridades en
Seguridad y Salud en el Trabajo (CAASST) que debe velar por la plena operatividad
de dicha Decisión así como de su Reglamento, el cual fue aprobado mediante Reso-
lución 957 del año 2005.

Tratándose de los nacionales de otro país en territorio colombiano, el artículo 49 de

la Constitución establece que se garantiza a todas las personas el acceso a los ser-
vicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Por su parte, el artículo
50 de la misma dispone que todo niño menor de un año que no esté cubierto por
algún tipo de protección o de seguridad social, tendrá derecho a recibir atención
gratuita en todas las instituciones de salud que reciban aportes del Estado. Estas
disposiciones permitirían entender que eso incluye a todos los nacionales de otros
países presentes en el territorio colombiano. Sin embargo, en la práctica, la afilia-
ción al sistema de salud requiere que estos presenten su cédula de extranjería lo
cual hace que se excluya la atención en salud de quienes se encuentran en situación
irregular.

En cuanto a la cobertura de riesgos profesionales de trabajadores nacionales de

otros países, el artículo 13 del Decreto Ley 1295 de 1994 “por el cual se deter-
mina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesiona-
les”, establece que son afiliados en forma obligatoria al Sistema General de Riesgos
Profesionales “los trabajadores dependientes nacionales o extranjeros, vinculados
mediante contrato de trabajo o como servidores públicos”.

Consultado sobre el tema, el Ministerio de Protección Social consideró, mediante

Concepto 357424 de noviembre de 2010, que: “así como en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud, en el Sistema General de Riesgos Profesionales, no se
establece excepción respecto de los extranjeros que se encuentren vinculados me-
diante contrato de trabajo con una empresa colombiana y presten sus servicios en
el país, los cuales en su condición de trabajadores dependientes esta obligados a
afiliarse al Sistema General de Riesgos Profesionales, en este caso, la afiliación y
pago de la cotización correrán a cargo de la empresa Colombiana que lo ingresa al
país, o entidad empleadora nacional”.

En materia de derecho a la educación, el artículo 67 de la Constitución dispone

que “la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una
función social” y que con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la
técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura.

68
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

Para los nacionales de otros países que deseen estudiar en Colombia, deben estar
en posesión de una visa o un permiso de estudiante. Si la permanencia es menor de
180 días y la persona es nacional de un grupo determinado de países41 se requiere
únicamente un permiso temporal de estudiante, el cual se obtiene al momento de
ingresar al país o acercándose a las oficinas del Departamento Administrativo de
Seguridad42. Las personas nacionales de los países que están incluidos en la lista
mencionada y aquellas que desean permanecer por más de 180 días requieren de
una visa de estudiante que debe tramitarse en el Consulado del país de residencia.
Según lo estipula el Decreto 4000 de 2004 el nacional de otro país debe acreditar
que va a cursar estudios ante una institución educativa acreditada por el Gobierno
Nacional con una intensidad horaria mínima de 10 horas semanales (art. 39).

En lo que se refiere al caso de los nacionales en el exterior, la PIM subraya la im-

portancia de la producción de contenidos virtuales para el soporte educativo de
alumnos colombianos migrantes, de la información sobre la oferta de programas
de educación virtual de las instituciones de educación superior y de la difusión
sobre la demanda de docentes con formación doctoral. En efecto, como opciones
de acceso a la educación para los colombianos en el exterior, el Servicio Nacional
de Aprendizaje (SENA) ofrece programas de educación virtual y la Universidad
Nacional ofrece programas de educación a distancia. Sin embargo, si bien es cier-
to que estos programas posibilitan la formación de los colombianos en el exterior,
no son exclusivos para esta populación ni están enfocados en sus necesidades
específicas.

En ese orden de ideas, la PIM recomendó al Ministerio de Educación Nacional la

extensión de la aplicación de un programa existente denominado Colombia Aprende
sobre la difusión por internet de información educativa a los colombianos en el ex-
terior. Esto, no sólo como herramienta de formación sino también de promoción de
la cultura y de los valores nacionales. En ese sentido, el Portal debe incluir distintos

41
Alemania, Andorra, Antigua y Barbuda, Argentina, Australia, Austria, Bahamas, Barbados, Bélgica, Belice,
Bolivia, Brasil, Canadá, Corea, Costa Rica, Croacia, Chile, Chipre, Dinamarca, Dominica, Ecuador, El Salvador,
Eslovaquia, España, Estados Unidos de América, Filipinas, Finlandia, Francia, Granada, Grecia, Guatemala,
Guyana, Honduras, Hungría, Indonesia, Islandia, Israel, Italia, Jamaica, Japón, Liechtenstein, Lituania, Luxem-
burgo, Malasia, Malta, México, Mónaco, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Panamá, Paraguay, Perú, Por-
tugal, Reino Unido e Irlanda del Norte, República Checa, República Dominicana, Rumania, Saint Kitts y Nevis,
San Marino, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Singapur, Suecia, Suiza, Trinidad y Tobago, Turquía,
Uruguay y Venezuela.
42
Recordemos que para efectos de nuestro estudio deben entenderse todas las menciones hechas del DAS
se refieren a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia. En lo que se refiere a los trámites de
visas el Decreto Ley 019 de 2012 "por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública” aligeró en gran medida los
procedimientos para la obtención de dichos documentos.

69
 Migración y Estado en la Región Andina

datos sobre Colombia (historia, organización política y económica, organización et-

nográfica, símbolos patrios, mapas).

En lo referente a la convalidación de títulos, la PIM invitó al Ministerio de Educación

a difundir información sobre la convalidación de títulos tanto en Colombia como en
el exterior y a suscribir acuerdos de “reconocimiento mutuo de los sistemas de ase-
guramiento de la calidad de la educación superior” con los países donde hay mayor
presencia de migrantes colombianos, respetando los parámetros impuestos por los
estándares del sistema colombiano y la voluntad política de las contrapartes.

El Instituto Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX) ofrece,

por su parte, créditos educativos para los colombianos sobre los que se han elabo-
rado campañas publicitarias para promocionar los servicios de esta entidad en el
exterior. Esto conforme a la PIM que subraya la divulgación del portafolio de servi-
cios del ICETEX y recomienda el fortalecimiento de los servicios que tiene para el
exterior (créditos y becas). Sin embargo, no se han diseñado programas especiales
de crédito educativo para los colombianos en el exterior.

1.10. Migración y desarrollo (remesas)

El creciente interés público por la emigración de los colombianos se debe, en gran

medida, al gran flujo de remesas que maneja el país. Desde el 2003 se han venido
realizando estudios tendientes a imaginar una mejor forma de aprovechar esos re-
cursos provenientes del exterior y usarlos como herramienta de desarrollo. En ese
sentido, se empezaron a organizar desde el 2007 ferias inmobiliarias, como campa-
ñas de promoción de inversión en Colombia realizadas en los principales lugares de
destino de los colombianos, como Estados Unidos y España.

El Plan de Desarrollo 2006-2010 estableció que “por cuanto las remesas inciden
positivamente en las sociedades de origen a través de la canalización productiva de
los recursos en vivienda, proyectos productivos, educación, entre otros, se trabajará
para reducir los costos de transferencia de las mismas”. En este sentido, el Gobierno
nacional fomentará cambios legislativos y estrategias que impulsen la inversión.
Se dispuso igualmente la continuación de las ferias inmobiliarias y de proyectos
que auspicien la inversión productiva de las remesas en el país. El mismo Plan es-
tablece, dentro del componente de “apoyos transversales a la competitividad”, ac-
ciones encaminadas a incentivar “el uso productivo” de las remesas y a facilitar su
transferencia a través de acciones como: facilitar el acceso a servicios financieros de
colombianos en el exterior y de receptores de remesas; impulsar la provisión de in-
formación de costos y canales de envío de giros; e impulsar el comercio electrónico

70
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

para la reducción de costos de transacción. Para el aprovechamiento de las remesas

se dispuso incluso el desarrollo de un plan piloto que se desarrollara primero en la
zona geográfica del Eje Cafetero.

El Plan de Desarrollo 2010-2014 vuelve a hacer referencia a la política pública

migratoria y a asuntos relacionados con los colombianos en el exterior desde una
perspectiva de generación de desarrollo y competitividad. Dentro del Capítulo VII
sobre “soportes transversales de la prosperidad democrática” se reitera la impor-
tancia que se le debe dar al tema migratorio al interior de la institución y se habla
de la necesidad de caracterizar a la población migrante “con énfasis en aquella rela-
cionada con remesas y sus usos”.

Por su parte, en la Política Integral Migratoria dispuso la creación de una “mesa

de remesas” para su aprovechamiento productivo y ante la necesidad de ampliar las
posibilidades de inversión de los colombianos en el exterior. Esta mesa, se crea en
el marco de la Comisión Intersectorial de Migración43 –creada mediante el Decreto
1239 de 2003–, bajo la coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores y a
fines de llamar a nuevos actores para fomentar el ahorro y el aprovechamiento de
las remesas.

En el 2008 se creó un programa denominado Mi Casa con Remesas. Por medio de ca-
jas de compensación y del banco Bancolombia, con recursos financieros del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y el apoyo del Fondo Multilateral de Inversiones
y de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia, se busca financiar la compra o
la mejora de vivienda por medio de la canalización de las remesas.

43
La Comisión Intersectorial de Migraciones es un órgano colegiado cuyo fin es el de "coordinar y orientar
en la ejecución la política pública nacional" en materia de migraciones. Su función principal es la de ha-
cer sugerencias y establecer pautas para la definición de la política migratoria nacional, regional y local.
Para ello puede elaborar estudios, establecer zonas prioritarias, proponer medidas y asuntos prioritarios.
Dentro de sus funciones se encuentran, entre otras, las de presentar propuestas sobre programas para
colombianos que retornan al país; propiciar programas que permitan la revinculación de los nacionales
colombianos con el país; y orientar a los colombianos en el exterior, respecto de estrategias en torno a los
derechos de la protección y seguridad social, a fin de preservar la historia laboral y demás beneficios a que
pueden acceder los trabajadores. En la práctica, los resultados del trabajo de esta comisión no han sido
los esperados, dificultad que se reconoce dentro del Documentos CONPES 3603. Ésta es presidida por el
Ministro de Relaciones Exteriores o su delegado y está integrada por: los Ministros del Interior y de Justicia,
de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional, de la Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo, el
Director del DAS, el Director del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes), el
Director del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex), el Direc-
tor General del Departamento Nacional de Planeación y el Director de Asuntos Consulares y Comunidades
Colombianas en el Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores. Dichas autoridades pueden participar
directamente o por medio de sus delegados.

71
 Migración y Estado en la Región Andina

Como podemos evidenciar, el enfoque que se le ha dado a la migración como he-

rramienta de desarrollo en Colombia es el de buscar crear vínculos con los conna-
cionales en el exterior, con el fin de generar espacios de confianza que lleven a esas
personas a participar en proyectos locales o a generarlos para el beneficio del país.
Mediante el Decreto 1942 de 2003 el Presidente le asignó al Ministerio de Relacio-
nes Exteriores la facultad de formular y orientar la política de cooperación interna-
cional en sus diferentes modalidades, así como participar en su administración y
promoción. Bajo esta facultad se empezaron a implantar programas de codesarro-
llo con los países europeos incluyendo cláusulas de gestión de flujos migratorios,
como por ejemplo el Acuerdo de diálogo político y cooperación de 2003 entre la
Comunidad Europea y sus Estados miembros y la Comunidad Andina y sus países
miembros, aprobado mediante la Ley 1349 de 2009.

1.11. Brain drain y brain gain

La pérdida de capital humano es uno de los efectos negativos de la emigración. Des-

de hace un tiempo se viene hablando de la necesidad de tomar medidas para incitar
el retorno de personas altamente calificadas o evitar su salida de Colombia sin ir en
contra del derecho a la libertad de circulación.

Desde el Plan de Desarrollo 2006 - 2010 se empieza a hablar de la necesidad de

tomar medidas para contrarrestar la fuga de capital humano. Éste dispone que se
“implementarán convenios bilaterales, así como programas de becas para universi-
dades en exterior, que permitan capacitar al colombiano migrante, con el compro-
miso de regreso al país”. Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo 2010- 2014,
dentro del Capítulo III sobre el “crecimiento sostenible y competitividad” y al inte-
rior del componente “conocimiento e innovación”, hace referencia a la promoción
y el financiamiento de proyectos de movilidad de investigadores colombianos con
pares en el exterior y a la formación de personal calificado en el exterior. Se prevé
asimismo que sean actores institucionales de este proyecto los entes territoriales,
las instituciones académicas, Colciencias, Icetex, el Departamento Nacional de Pla-
neación, los sectores empresariales interesados en el tema y el Ministerio de Rela-
ciones Exteriores.

Dentro de la Política Integral Migratoria, se recomienda al Ministerio de Relacio-

nes Exteriores gestionar la promoción de incentivos en los sectores facilitadores de
la transferencia de conocimientos de colombianos en el exterior altamente califi-
cados y la migración de nacionales de otros países altamente calificados. Se busca
así generar vínculos “entre los miembros de la comunidad académica del país y el
sector productivo con los investigadores colombianos en el exterior”.

72
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

Dentro de los programas que se ofrecen como parte de la política pública migratoria
encontramos los cursos virtuales ofrecidos por el Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA) para colombianos en el exterior sobre los que se hizo referencia anterior-
mente en el eje sobre el acceso a la educación.

Se constituyó asimismo, por el Ministerio de Relaciones Exteriores con el apoyo de

la Organización Internacional para las Migraciones, la red virtual RedEsColombia en
aras de crear vínculos entre los colombianos y promover el acercamiento de estas
personas con su país (su portal está en funcionamiento desde el 2007). La Red se
enfoca en cuatro temas: cultura, conocimiento, comercio y comunidad (ver mayor
detalle en el primer eje sobre la protección de los nacionales en el exterior). Con la
red de conocimiento, por ejemplo, se pretende vincular a las universidades del país
con los profesionales y académicos colombianos que viven en el exterior y la red de
comercio busca establecer conexiones entre comerciantes y particulares con ideas
de negocios en Colombia y el exterior.

Finalmente, mediante la Red Nacional Académica de Tecnología Avanzada denomi-

nada Red Renata ([Link] se pretende conectar a las institucio-
nes académicas científicas de Colombia así como a éstas con las redes académicas
internacionales y los centros de investigación más desarrollados del mundo para
propiciar su colaboración.

Recuadro 1
Ejemplos de estrategias de incidencia política de las organizaciones
de la sociedad civil en los países de origen: estudio del caso colombiano

En Colombia, como en los demás países de la región, el proceso de diseño, socializa-

ción e implementación de las políticas migratorias ha estado marcado por la partici-
pación de la sociedad civil, frente a iniciativas de tipo local y nacional44.

A nivel local, el posicionamiento del tema migratorio se ha logrado a través de múl-

tiples acciones tales como la participación en la creación de Consejos Departamen-

44
Dentro de los principales actores de la sociedad civil migrante colombiana, podemos mencionar a la Con-
sultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), la Fundación ESPERANZA, el Instituto
Sindical de Cooperación al Desarrollo (ISCOD – UGT), el Sindicato de Empleados del Ministerio de Relaciones
Exteriores (SEMREX), la Red Alma Mater, el Secretariado Nacional de Pastoral Social Cáritas Colombiana,
la Fundación Agricultores Solidarios, la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT), la Asociación
Manos Amigas, la Asociación Cultural por Colombia e Ibero-América (ACULCO), la Confederación General del
Trabajo (CGT), la Fundación Asistencia al Inmigrante Colombiano (FUNAINCO), la Confederación de Trabaja-
dores de Colombia (CTC), Sisma Mujer, FUNDECO o Mi casa en Colombia.

73
 Migración y Estado en la Región Andina

tales de Migraciones y la negociación para incluir la gestión migratoria dentro de los

Planes de Desarrollo locales45. Así lo subraya el investigador y Director del Grupo de
investigaciones de Movilidad Humana adscrito a la Red Alma Mater de Universida-
des Públicas del Eje Cafetero, William Mejía: “Hemos incidido aquí en particular en
Risaralda. Con la gente de la Fundación ESPERANZA impulsamos la Ordenanza para
la creación del Consejo Departamental de Migraciones del cual hacemos parte y tam-
bién impulsamos la inclusión del tema en los últimos planes de desarrollo. Hemos
acompañado de manera permanente a la Gobernación de Risaralda a pesar de que
las acciones que ha hecho la gobernación y los recursos no son muchos, pero fue el
primer Departamento que empezó a trabajar en el tema, que lo incluyó en un Plan de
Desarrollo y de hecho tenemos y seguimos teniendo cierta influencia a través de una
mesa departamental de Migraciones”46.

Bajo este marco, se establecieron memorandos de entendimiento de cooperación

técnica para impulsar el abordaje del fenómeno en las agendas regionales entre las
autoridades públicas (gobernaciones de Caldas, Quindío, Risaralda, Valle del Cauca y
el Programa Colombia Nos Une adscrito a la Cancillería), organizaciones internaciona-
les (Organización Internacional para las Migraciones) y los miembros de la sociedad
civil (la Red Alma Mater de Universidades del Eje Cafetero, la Fundación ESPERANZA
y organizaciones de migrantes con sede en España como Aculco -Asociación socio-
cultural y de cooperación por el desarrollo en Latinoamérica e Iberoamérica-, Aesco
-América, España, Solidaridad y Cooperación- y Aicode -Asociación iberoamericana
para la cooperación, el desarrollo y los derechos humanos)47.

A nivel nacional, la sociedad civil ha participado mediante la elaboración de estudios y

la producción de conocimientos que han servido de guía a los diseñadores de políticas
públicas. En este sentido encontramos, por ejemplo, la participación de Centro de Estu-
dios Sociales de la Universidad Nacional quienes se encargaron de asesorar al Ministe-
rio de Relaciones Exteriores en la construcción de los lineamientos básicos a partir de
los cuales se elaboró el documento de política pública del Consejo Nacional de Política
Económica y Social CONPES 3603 de 2009 sobre Política Integral Migratoria.

En cuanto a la participación dentro del proceso de socialización y difusión de políti-

cas públicas, con ocasión de la elaboración del documento CONPES mencionado, se

45
En agosto de 2008 se conformó el primer Consejo Departamental de Atención Integral para la Migración
en el departamento del Quindío, constituido a través de la Ordenanza 00039 de 2007 de la Asamblea del
Quindío, la cual fue promovida por iniciativa de la Fundación ESPERANZA. Ver: Comunicado de Prensa Info-
migrante, "Quindío, primer Departamento en conformar el Consejo Departamental de Atención Integral para
la MIGRACIÓN", agosto 22, 2008.
46
Entrevista con William Mejía, Director del Grupo de investigaciones de Movilidad Humana adscrito a la red
de Universidades Públicas del Eje Cafetero “Alma Mater”, realizada el 30 de agosto de 2011.
47
Memorias Primer Encuentro Regional sobre Desarrollo y Migración Internacional, Pereira, 23 de febrero de
2007.

74
 Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral

generaron espacios participativos dentro de los cuales se invitaron a las personas

migrantes a compartir sus puntos de vista. Así lo señaló William Mejía según quien:
“A partir del trabajo realizado por una colombiana que vive en Nueva York, se organi-
zó una herramienta de trabajo grupal que se denominó ‘Café de Colombia’ en la que
se le formularon unas preguntas a unos grupos de migrantes en Nueva York, Madrid,
Quito y Caracas. En el de Nueva York que participé, vi que se reunieron unas 150 o
200 personas muy entusiastas y opinaron al respecto, no sabría decir qué tan repre-
sentativos eran de la comunidad Colombiana en el exterior pero lo que me consta fue
que se plantearon reclamos que a mi juicio eran muy generales y yo diría muy sen-
cillos de cumplir. Básicamente pedían más atención por parte del consulado y luego
propuestas más concretas como una mayor participación parlamentaria”48.

Finalmente, el proceso de incidencia política más importante que se ha llevado a cabo

en el país fue la elaboración del Proyecto de Ley migratoria construido por académi-
cos, discutido e impulsado por la plataforma HERMES durante el 2009 (Proyecto de
Ley 070 de 2009 Cámara). Su desenlace resulta revelador del alcance que pueden
tener los esfuerzos de las organizaciones de la sociedad civil cuando trabajan en un
contexto en el cual el Estado limita la reivindicación de la sociedad civil migrante,
para dar un verdadero alcance a los derechos de las personas migrantes.

Según la abogada de la Plataforma Social Migratoria HERMES María Angélica Vera y

William Mejía, se trató de un proyecto elaborado en sus inicios por dos académicos
que fue posteriormente discutido y consolidado al interior de la plataforma HERMES49.
Con el fin de construir un diálogo abierto y consolidar un proyecto sólido se presentó la
iniciativa a varios congresistas y se buscó un acercamiento con la Cancillería.

No obstante, en medio de este proceso, se radicó otro Proyecto de Ley (Número 16

de 2009 Senado) que, reproduciendo la misma estructura, lo “desnaturalizaba com-
pletamente”50. Dentro del trámite legislativo los dos proyectos fueron acumulados51,
prevaleciendo el contenido de aquel que se introdujo en el último momento. Para
María Angélica Vera, “se tomaron los títulos y, entre otras cosas, lo del Sistema Nacio-
nal Migratorio y listo”, lo que lo vaciaría de su contenido con relación a los derechos
de las personas migrantes52. Según las personas consultadas, se trataría de una es-

48
Entrevista a William Mejia, op. cit.
49
Entrevista con María Angélica Vera, abogada de la Plataforma Social Hermes, Bogotá, agosto 26 de 2011 y
Entrevista a William Mejia, op. cit.
50
Entrevista con María Angélica Vera, op. cit.
51
Gaceta del Congreso, No. 994, Año XIX, del 1ro de diciembre de 2010.
52
Un resultado similar se produjo en Perú donde, como lo señala Luis Enrique Aguilar, Director de Área de
Derechos Humanos de la Comisión Andina de Juristas en Lima, "la CAJ elaboró el Plan Nacional de Derechos
Humanos (cuyo objetivo 7o consagra la protección de los derechos de los migrantes). Esto constituye un logro
importantes aunque con defectos, dadas las modificaciones realizadas durante el debate y la aprobación esta-
tal". Entrevista realizada el 2 de diciembre de 2011.

75
 Migración y Estado en la Región Andina

trategia política que buscaba entorpecer el ejercicio de la sociedad civil, fundamen-

talmente porque existían intereses importantes en juego, tales como el presupuesto
asignado a la protección de las personas migrantes y su representatividad. Ante este
resultado, la Plataforma Social Migratoria HERMES asumió una postura crítica frente
a la nueva ley y ha establecido entre sus metas el de velar el proceso de reglamenta-
ción de la misma53.

Frente a esta experiencia, evaluada de manera negativa por las organizaciones en Co-
lombia, se mantiene el reto de continuar consolidándose, ganar visibilidad y aumen-
tar su representatividad frente a la población migrante. A pesar de no haber logrado
que se expidiera la ley de la forma como se lo había propuesto, el ejercicio constituye
un esfuerzo destacable que puede ser reproducido por otras organizaciones de la re-
gión y constituye, sin duda, un paso importante dentro del proceso de consolidación
de estrategias de incidencia política. Así lo señala María Angélica Vera para quien el
trabajo de la Plataforma Social Migratoria HERMES “se vio muy impulsado con todo
lo del proyecto de ley aun cuando hemos realizado otras actividades, ésta ha sido la
de mayor relevancia en el espacio público”

Por otra parte, debe subrayarse que, si bien la participación y las actividades de inci-
dencia de las organizaciones de la sociedad civil se ejercen principalmente dentro de
la esfera local, existen otros escenarios tanto a nivel nacional como internacional. En
efecto, la acción de las organizaciones de la sociedad civil en la esfera internacional
cobra cada vez más importancia. Su rol de representación de víctimas de violaciones
de derechos humanos y denuncia de condiciones desfavorables se ha ido generali-
zando hasta el punto de convertirlas en interlocutores reconocidos en el ámbito in-
ternacional.

El rol de incidencia política de las organizaciones de sociedad civil presentes en los

países de origen puede ganar visibilidad y legitimidad si se fortalecen los canales
de comunicación y trabajo tanto con la población migrante y sus familias como con
las organizaciones de la sociedad civil en los países de destino. Como lo plantea Wi-
lliam Mejía: “Desde HERMES creo que si queremos incidir en la política migratoria
tenemos que pensar el asunto muy bien y lograr la vinculación de los migrantes, sin
desconocer que el tema migratorio no es solo interés de los migrantes, los que no lo
somos también debemos participar o buscar incidir en las políticas públicas. Yo con-
cibo el tema migratorio como un hecho que tiene que ver con todos los colombianos
ya que este fenómeno termina afectándonos a todos”.

53
“Siento que dimos hasta donde pudimos dar pero que hay otros actores de la sociedad civil a los que les co-
rresponde dar más que es precisamente a los mismos migrantes, lo cual no deja de ser difícil. Hay algunos uno
o dos hábiles que a partir de sus ONG fabricantes de dinero tratan es de sacar ventaja del tema y hablar por
todos los migrantes, organizan eventos y legitiman las acciones de Estado respecto a los migrantes”, expresó
William Mejía.

76
 Capítulo 2

Ecuador:
Tensiones entre el enfoque
securitista y la ciudadanía
universal
Introducción

Ecuador es un país que ostenta una triple calidad migratoria al ser emisor, receptor
y espacio de tránsito de migrantes, además de ser el país que recibe al mayor núme-
ro de refugiados en América Latina1. Este complejo mapa migratorio representa un
desafío importante en términos de política pública. En los últimos cinco años, se ob-
servan avances significativos en materia de movilidad humana a través, principal-
mente, de una Constitución que garantiza los derechos de las personas migrantes.
Sin embargo, la construcción de la política migratoria ecuatoriana se caracteriza
por una importante dispersión institucional y una intervención diferenciada en lo
que concierne la gestión de la emigración y de la inmigración. En este sentido, el
panorama institucional migratorio se compone de actores, normas y dispositivos
públicos que surgen de lógicas heterogéneas, y en ciertos casos contradictorias. Si
bien la Constitución de 2008 reconoce el “derecho a migrar”, garantiza la protección
de los ecuatorianos en el exterior y promueve el principio de ciudadanía universal,
existe al mismo tiempo una lógica de seguridad que atraviesa la política migratoria
ecuatoriana y que se cristaliza en textos de ley elaborados durante el periodo de la
dictadura y en las intervenciones de ciertos grupos de agentes de Estado. De esta
manera, el tratamiento institucional de la migración se desarrolla en un marco de
tensiones entre una lógica de protección y una lógica de seguridad.

2.1. Protección de los ecuatorianos en el exterior y sus familias

Si bien los flujos migratorios ecuatorianos datan desde los años 1950, consolidán-
dose como un proceso de importantes proporciones durante la década de 19702,
la atención del Estado ecuatoriano hacía su población en el exterior ha sido tradi-

1
Herrera Gioconda (Ed.), La migración internacional en cifras, Quito, FLACSO Ecuador - Ministerio de Cultura
del Ecuador-Fondo de Población de las Naciones Unidas, 2008; Serrano Alejandra, Troya Gabriela, Perfil Mi-
gratorio Ecuador 2008, Quito & Ginebra, OIM, 2008.
2
Véase Ramírez Gallegos, Franklin y Ramírez, Jacques Paul, La estampida migratoria ecuatoriana. Crisis, re-
des transnacionales y repertorios de acción migratoria, Quito, Centro de Investigaciones CIUDAD, 2005, en
especial, el capítulo I “Indicios Migratorios en el Ecuador: 1960-1980”, pp. 21-32.

79
 Migración y Estado en la Región Andina

cionalmente escasa y se caracterizaba por una “ausencia de responsabilidad”. El

artículo 20 de la Ley de Documentos de Viaje de 1989 es revelador de esta caren-
cia en materia de protección a ecuatorianos en el exterior: “El Gobierno no asume
responsabilidad por los ecuatorianos que salen del país”. Sin embargo, la masifica-
ción de la emigración a finales de los años 19903 cambió de manera sustancial la
realidad social del país y, en particular, el interés político-burocrático hacia lo que
hoy día se denomina, en ciertos espacios políticos y del Estado, la “Quinta Región”
del Ecuador.

La elección de Rafael Correa a la Presidencia de la República en el año 2007 sig-

nifica el inicio de una política pública migratoria a partir del reconocimiento del
“derecho a migrar”. Esta política se cristaliza a través de garantías constitucionales
en materia de movilidad humana y una nueva institucionalidad para la generación
de servicios de atención e información a personas migrantes. Sin embargo, no ha
existido una renovación integral de la normatividad, ya que las leyes vigentes en
materia de migración y extranjería fueron redactadas durante los años 1970 bajo la
doctrina de la Seguridad Nacional4.

En lo que concierne la protección de los ecuatorianos en el exterior y sus familias, la

Constitución de la República del Ecuador, redactada en Asamblea Constituyente
y aprobada en referéndum constitucional el 28 de septiembre de 2008, constituye
un avance importante e innovador desde el enfoque de derechos, ya que reconoce
de manera explícita la libertad de circulación así como los derechos de las personas
en situación de movilidad5. En este sentido, el artículo 40 de la Constitución reco-
noce “a las personas el derecho a migrar” y dispone que “no se identificará ni se
considerará a ningún ser humano como ilegal por su condición migratoria”6.

3
Desde finales de los años 1990, se observa en Ecuador, país con una población de 14 millones de habitan-
tes, una masificación de su movimiento migratorio, estimándose que entre 1,5 y 2 millones de ecuatorianos
residen en el extranjero, especialmente en Estados Unidos, España e Italia. Tratándose de una emigración, en
su gran mayoría, a través de canales informales, no existen estadísticas precisas sobre el número de emigran-
tes ecuatorianos, lo cual es uno de los puntos de debate en los campos político, burocrático y académico. En
efecto las estadísticas presentadas en el Anuario de Migración Internacional señalan que el saldo migratorio
sobrepasa el millón de ecuatorianos en el exterior mientras que el Censo de 2011 indica que son 280437 los
que emigraron entre 2011 y 2010.
4
Eguiguren J., María Mercedes, Sujeto migrante, crisis y tutela estatal, Quito, FLACSO Ecuador-Abya Yala,
2011, Serie Tesis, pp. 54-57.
5
Sobre este punto, conviene indicar que la Constitución de 1998 en su artículo 11 establecía que “El Estado
procurará proteger a los ecuatorianos que se encuentren en el extranjero”. Sin embargo, no determinaba ac-
ciones específicas para la implementación de esta protección.
6
Los artículos 40-42 pertenecen a la sección sobre Movilidad Humana del Capítulo sobre Derechos de las
personas y grupos de atención prioritaria.

80
 Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal

El reconocimiento de este derecho genera obligaciones al Estado para el “el ejer-

cicio de los derechos de las personas ecuatorianas en el exterior, cualquiera sea su
condición migratoria”. Dentro de las acciones que la Constitución establece para
el Estado a favor de la protección de los ecuatorianos en el exterior, se destacan
las siguientes (art. 40): “1. Ofrecer asistencia a ellos y a sus familias, ya sea que
éstas residan en el exterior o en el país; 2. Ofrecer atención, servicios de ase-
soría y protección integral para que puedan ejercer libremente sus derechos; 3.
Precautelar sus derechos cuando, por cualquier razón, hayan sido privadas de su
libertad en el exterior; (...) 6. Proteger las familias transnacionales y los derechos
de sus miembros”7.

En el ámbito de la institucionalidad, la Constitución aporta un elemento funda-

mental al disponer en su artículo 392 que: “el Estado velará por los derechos de
las personas en movilidad humana y ejercerá la rectoría de la política migratoria a
través del órgano competente en coordinación con los distintos niveles de gobierno.
El Estado diseñará, adoptará, ejecutará y evaluará políticas, planes, programas y
proyectos, y coordinará la acción de sus organismos con la de otros Estados y orga-
nizaciones de la sociedad civil que trabajen en movilidad humana a nivel nacional
e internacional”8.

Este artículo rompe con el paradigma tradicional de un Estado ajeno a la proble-

mática migratoria desde la perspectiva de los derechos y establece la pauta para
el desarrollo de un enfoque integral involucrando diferentes actores públicos y de
la sociedad civil. Un aspecto particular del caso ecuatoriano es la creación de una
Secretaría de Estado, autónoma de los Ministerios de Relaciones Exteriores y del Inte-
rior, dedicada exclusivamente a la generación e implementación de política pública
migratoria9. El Decreto presidencial 150 de 2007 crea la Secretaría Nacional del
Migrante (SENAMI), que tiene como objetivo fundamental “la definición y ejecución

7
El Plan Nacional para el Buen Vivir (2009-2013), en su objetivo 1.7., ha incorporado estos elementos al
hacer referencia a la protección y promoción de “los derechos de las y los ecuatorianos en el exterior y de las
y los extranjeros en el Ecuador y de sus diversas formas de familia.” Podemos también encontrar esta lógica de
protección en documentos anteriores de planificación de política exterior como el Plan Nacional de Política
Exterior 2006-2020, elaborado por la Cancillería del Ecuador, en especial el objetivo 3: “Proteger los dere-
chos de los ciudadanos y ciudadanas ecuatorianos en el exterior y sus familias, y propender al mejoramiento
de sus condiciones de vida y al mantenimiento de sus vínculos con Ecuador”.
8
Para una presentación general de la forma en la que fue abordada la temática de la movilidad humana
durante el proceso de la Asamblea Constituyente y los derechos de las personas migrantes en la Constitución
de 2008, véase: Benalcázar Alarcón Patricio, “El ABC de la Movilidad Humana en la Nueva Constitución de la
República del Ecuador” en Fundación Regional de Asesoría de Derechos Humanos, Nuevas Instituciones del
Derecho Constitucional Ecuatoriano (INREDH), Quito, Serie Investigación Nro. 14, julio 2009, pp. 187-215.
9
Si comparamos por ejemplo con el caso de México, país que dispone de una institucionalidad importante
en asuntos migratorios, el Instituto Nacional de Migración mexicano depende de la Secretaría de Gobernación
mientras que el Instituto de Mexicanos en el Exterior depende de la Secretaría de Relaciones Exteriores.

81
 Migración y Estado en la Región Andina

de las políticas migratorias, encaminadas al desarrollo humano de todos sus acto-

res, que servirá de enlace en las acciones de atención, protección y desarrollo del
migrante, conforme a los objetivos del Estado ecuatoriano”. Dotada de un estatus de
Ministerio y vinculada a la Presidencia de la República, la SENAMI es el lugar de con-
cepción del Plan Nacional de Desarrollo Humano para las Migraciones10 y uno
de los actores principales, en conjunto con el Ministerio de Relaciones Exteriores,
para la realización de actividades y programas públicos que combinan la defensa y
promoción de los derechos de las población migrante con una estrategia de crea-
ción y mantenimiento de vínculos con la “diáspora” ecuatoriana a través de diversos
mecanismos políticos, económicos y culturales.

Desde la publicación del Decreto 150 de 2007, la SENAMI y el Ministerio de Re-

laciones Exteriores, a través de la Subsecretaría de Asuntos Migratorios, Consulares
y Refugio y su red consular con más de 70 misiones en el exterior, son las institu-
ciones encargadas de brindar los servicios de protección a los ecuatorianos en el
exterior11. En efecto, la Ley Orgánica del Servicio Exterior de 2006, determina,
en su artículo 64.3, como misión de los servicios consulares “proteger, dentro de su
circunscripción, los derechos e intereses del Estado y los de los ecuatorianos, sean
personas naturales o jurídicas, sujetándose en esto a las limitaciones permitidas
por los tratados y convenios, la ley y el derecho internacional”, conforme a lo esta-
blecido en el artículo 5 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares
de 1963.

Si bien el Decreto 150 de 2007 menciona la definición y ejecución de las políticas

migratorias, lo cual le brinda un rol de actor rector del conjunto de la política de
movilidad humana, el radio de acción de la SENAMI durante sus primeros 5 años
se ha concentrado esencialmente en la protección y el retorno de los ecuatorianos
en el exterior dejando, en la práctica, la competencia en asuntos de inmigración y
extranjería al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Ministerio del Interior.

En este sentido, la política de protección en el exterior no se efectúa exclusivamente

en las instancias diplomáticas y consulares que han representado tradicionalmente
al Estado en el exterior. La acción pública internacional de la SENAMI se realiza a
través de las “Casas Ecuatorianas” y las oficinas de atención instaladas en los prin-
cipales lugares de destino de la emigración ecuatoriana (Madrid, Barcelona, Lorca,
Milán, Roma, Génova, Londres, Nueva York, Caracas, y Londres) y es financiada en el

10
Secretaría Nacional del Migrante, Plan Nacional de Desarrollo Humano para las Migraciones 2007-2010.
11
La Constitución determina también dentro de las funciones de la Defensoría del Pueblo “la protección y
tutela de los derechos de los habitantes del Ecuador y la defensa de los derechos de las ecuatorianas y ecua-
torianos que estén fuera del país” (art. 216).

82
 Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal

marco del Proyecto Red de Casas en el Exterior cuyo presupuesto superó en el año
2010 los 3 millones de dólares (USD 3.195.150).

Estos espacios brindan principalmente servicios de atención a personas en situa-

ción de vulnerabilidad, asesoría jurídica e información sobre las facilidades admi-
nistrativas para el retorno. Además, existen otros servicios que corresponden a ne-
cesidades locales de las personas migrantes. Por ejemplo, la representación de la
SENAMI en Madrid dispone de una oficina de atención, la cual a través de convenios
con la Universidad Complutense y la Politécnica de Madrid, incentiva la inserción
de ecuatorianos migrantes de segunda generación en el sistema universitario y la
reconversión profesional para personas migrantes en desempleo. Además, existen
otras instituciones del Estado que han desarrollado servicios disponibles para los
ecuatorianos en el exterior a través de plataformas virtuales como el Instituto Ecua-
toriano de Seguridad Social (afiliación voluntaria) o el Consejo Nacional Electoral12.

Al tratarse de espacios en proceso de institucionalización, el trabajo en las Casas

Ecuatorianas se caracteriza por tensiones entre los representantes en el exterior de
la SENAMI y aquellos de las organizaciones de migrantes. Por un lado, se observa
que durante la creación de una antena de la Secretaría surgen tácticas de acapara-
miento de la Casa por algunos dirigentes asociativos mientras que los actores de la
SENAMI reivindican una neutralidad con respecto al espacio asociativo migrante13.
Por otro lado, las formas concretas de implicación de los actores asociativos para
la ejecución de los programas dirigidos a las personas migrantes son definidas y
redefinidas localmente, lo cual siempre incluye una serie de debates y conflictos.
En ciertos casos, este tipo de tensiones o conflictos es “escenificado” por algunos
dirigentes como situaciones de “crisis” de una política migratoria que no tomaría lo
suficientemente en cuenta a las personas migrantes y en especial las asociaciones
y sus solicitudes. Por ejemplo, estas críticas o incluso reclamaciones aparecen en
particular durante la fase de designación del representante de la Casa Ecuatoriana.
Sin embargo, este tipo de críticas se asemejan a una estrategia de demarcación con
respecto a la antena de la SENAMI en un intento por conservar la legitimidad de los
actores asociativos como “verdaderos” representantes del grupo migrante y porta-
dores de la “palabra autorizada”14 para hablar en el nombre de los emigrantes ecua-
torianos, objeto permanente de luchas específicas al espacio asociativo migrante.

12
Más información sobre el Consejo Nacional Electoral en la sección sobre Derechos políticos.
13
Ver: Herrera, William, “La construcción de la política de emigración del Estado ecuatoriano. El caso de las
Casas Ecuatorianas en el exterior”, ponencia presentada en el 4to Congreso de la Red Internacional de Migra-
ción y Desarrollo, Quito, Flacso-Ecuador, 18-20 de mayo del 2011.
14
Dufoix, Stéphane, “Introduction – Un pont par dessus la porte. Extraterritorialisation et transétatisation
des identifications nationales”; en Stéphane Dufoix, Carine Guerassimoff, Anne de Tinguy, (eds.) Loin des yeux,
près du cœur. Les Etats et leurs expatriés, Paris, Presses de Sciences Po, 2010, p.51.

83
 Migración y Estado en la Región Andina

A nivel de la Comunidad Andina (CAN), el Estado ecuatoriano adoptó la Decisión 548

de 2003 que aprueba el Mecanismo Andino de Cooperación en materia de Asis-
tencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios. Este instrumento beneficia a
los nacionales de cualquiera de los Países Miembros de la CAN que se encuentren fue-
ra del país de origen a la protección consular (art. 2). A pesar que la reglamentación
de esta Decisión aún se encuentra en la fase de aprobación, el Ecuador ha adoptado
medidas que se inspiran de esta norma como la creación de consulados binacionales
Ecuador-Perú en Denver y Phoenix para la atención de sus respectivos ciudadanos.
Existe de igual manera la propuesta de brindar protección a ciudadanos andinos en el
Consulado del Ecuador en Tapachula, cerca de la frontera entre México y Guatemala,
al tratarse de una de las principales zonas de tránsito migratorio15.

2.2. Protección de los derechos de las personas inmigrantes

y lucha contra la discriminación y la xenofobia

La Constitución del Ecuador consagra el principio de igualdad y de no discriminación

por condición migratoria. En efecto, el artículo 9 dispone que “las personas extranjeras
que se encuentran en el territorio ecuatoriano tendrán los mismos derechos y deberes
que los ecuatorianos” y que todas las personas son iguales y gozarán de los mismos dere-
chos, deberes y oportunidades. En este sentido, nadie podrá ser discriminado por razo-
nes de etnia, lugar de nacimiento, condición migratoria, entre otros (art. 11, numeral 2).

Si bien la norma constitucional deroga tácitamente ciertas disposiciones de las co-

dificaciones de las Leyes de Migración y de Extranjería de 1971, éstas conservan
artículos contradictorios con la Constitución de 2008. Elaborada durante el periodo
de la dictadura a partir de representaciones negativas de la figura del “extranjero”
en el marco de la doctrina de seguridad nacional, la Ley de Migración establece
las reglas para el tránsito internacional en Ecuador y las normas para la exclusión
de nacionales de otro país a cargo principalmente del Ministerio del Interior y de
la Comandancia General de la Policía Nacional. La Ley de Extranjería 2004-023
entra más en detalle en materia de institucionalidad y producción de política de
inmigración. Su artículo 5 precisa que la Dirección General de Extranjería del Mi-
nisterio de Gobierno será la encargada de “la aplicación y ejecución de las normas y
procedimientos relativos a extranjería, especialmente al otorgamiento de visas de
inmigrantes dentro y fuera del país. El manejo y otorgamiento de visas de no in-
migrantes estará a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores”. Esto genera una
institucionalidad fraccionada, ya que son dos Ministerios los responsables del pro-
ceso administrativo de entrada e instalación de las personas inmigrantes en el país.

15
Ver : [Link]

84
 Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal

Por otro lado, el artículo 6 de esta Ley determina que el Consejo Consultivo de Políti-
ca Migratoria, organismo de carácter consultivo adscrito al Ministerio de Gobierno,
determinará y desarrollará políticas migratorias generales y regulará la permanen-
cia de las personas inmigrantes y sus obligaciones en el Ecuador. Este Consejo es-
tará integrado por: el Director General de Extranjería del Ministerio de Gobierno;
el Director Nacional de Migración de la Policía Nacional de Migración y el Director
de Asuntos Migratorios del Ministerio de Relaciones Exteriores. Cabe recalcar la au-
sencia de la Secretaría Nacional del Migrante en este Consejo, lo cual representa
una debilidad para la coordinación inter-institucional al tratarse, en principio, del
organismo rector de política migratoria.

La Ley de Extranjería, con el reglamento que la acompaña, codifica también las

“categorías de inmigración” así como el “registro de extranjeros”. Muchas de estas
categorías de inmigrante no corresponden a la realidad migratoria del país y están
destinadas a una migración altamente calificada o con importantes capitales econó-
micos (categorías I, II, III IV) y tampoco se ajustan a las categorías de trabajadores
migratorios establecidas en la Convención Internacional sobre la Protección de
los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias, a la cual el
Ecuador adhirió el 5 de febrero de 2002. Aquí conviene indicar que durante la pri-
mera década del siglo XXI, Ecuador se convirtió en un país de destino para personas
extranjeras de América Latina, Estados Unidos, Europa, África y Asia. Los datos de
la Dirección Nacional de Migración del Ministerio del Interior señalan que los saldos
de inmigración desde 2000 hasta abril de 2011 ascienden a 1.349.319 personas,
de los cuales 48,6% son colombianos y 26,6% peruanos16. Con relación a estas dos
principales poblaciones, se puede señalar que la mayoría de peruanos han inmigra-
do por razones económicas, atraídos por la dolarización, en tanto que la mayoría de
colombianos escapan del conflicto armado intensificado desde el 2002 y de los pro-
blemas producto de los Proyectos de erradicación de la droga, específicamente los
cultivos de coca en el sur de Colombia17. Gran parte de esta población no encaja en
las categorías de inmigración de la Ley de 1971 al pertenecer a grupos socio-eco-
nómicos de bajos ingresos y con formación básica. A esto se añade una interpreta-
ción excesiva de la normativa vigente por las instancias de control de la migración18.

16
Hay que señalar que se desconoce con certeza el número actual de colombianos y peruanos en Ecuador.
Esto se debe no solamente a la movilidad permanente de las personas en las fronteras a través de diferentes
puntos de traslado, pero además la dificultad de medir estadísticamente los flujos migratorios.
17
Benavides Gina, Chávez Gardenia, Población Colombiana en el Ecuador. Aportes para su comprensión, Quito,
Universidad Andina Simón Bolívar – Ediciones Abya Yala, 2009, en particular sección “Presencia colombiana
por Efectos del Plan Colombia”, pp. 16-32.
18
A título de ilustración, el artículo 36 del Reglamento a la Ley de Extranjería, que determina que “Todo
inmigrante legalmente inscrito podrá ausentarse y regresar al país, pero no podrá permanecer en el exterior
más de noventa días en cada año durante los dos primeros años a partir de la fecha de admisión en calidad

85
 Migración y Estado en la Región Andina

En lo que concierne la planificación del Estado, dentro de los objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo Humano para el Buen Vivir 2009-2013, en particular
en el Objetivo 1 “Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial
en la diversidad”, se identifica como una de las políticas a impulsar la protección
y promoción de los “derechos de las y los ecuatorianos en el exterior y de las y
los extranjeros en el Ecuador y de sus diversas formas de familias” (Política 1.7).
Estos objetivos están igualmente plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo
Humano para las Migraciones 2007-2010 que en materia de lucha contra la dis-
criminación, el Objetivo 5 “Promover procesos de interculturalidad y construcción
de ciudadanía universal”, establece como política el combate “contra el racismo, la
estigmatización hacia los emigrantes, inmigrantes y población en situación de refu-
gio” (Política 5.5). La fase más visible y mediática de esta política se ha realizado en
el marco de la campaña “Todos Somos Migrantes”19.

A pesar de los avances a nivel constitucional y en la planificación nacional, la po-

lítica de inmigración se desarrolla en un campo de tensiones, ya que el tema mi-
gratorio atraviesa diferentes intereses y objetivos sectoriales de la burocracia del
Estado. Mientras la Secretaría Nacional del Migrante pertenece al sector de “desa-
rrollo social” de la política pública, las instancias responsables de la gestión de la
inmigración, como el Ministerio de Gobierno o el Ministerio de Relaciones Exteriores
pertenecen al sector de “seguridad”20. En el centro de estas tensiones, se encuentra
la vinculación entre inmigración y los asuntos de seguridad, la cual es altamente
difundida por algunos medios de comunicación y sectores de la clase política, gene-
rando actitudes xenofóbicas, en especial, hacia la población colombiana y cubana.

A partir de la asociación inmigración/inseguridad, el Ecuador ha terminado ejer-

ciendo acciones discriminatorias y excluyentes en contra de la población inmigran-
te en territorio ecuatoriano. Un elemento revelador de estas tensiones gira en torno
de la aplicación del requerimiento de pasado judicial/certificado de antecedentes
judiciales para la población colombiana que desea ingresar al país21 o para los na-
cionales de otros países que deseen residir en el país22. En los considerandos del

de inmigrante o más de dieciocho meses consecutivos en cualquier tiempo, sin perder su calidad y categoría
migratorias en cuyo caso se cancelará su documentación”. Una lectura estricta del artículo nos hace pensar
que el nacional de otro país no podrá permanecer más de noventa días consecutivos en el exterior cada año
durante los dos primeros años desde la fecha de admisión como “inmigrante legalmente inscrito”. Sin embar-
go, la interpretación por las autoridades de Extranjería y Migración del presente artículo es de sumar todas
las salidas y entradas durante los dos años.
19
Más información sobre la campaña en el sitio web : [Link]
20
El Decreto 117-A, publicado en el Registro Oficial No. 33 del 5 de marzo del 2007, crea los Ministerios de
Coordinación responsables de administrar estos diversos "sectores" de la política pública.
21
Registro Oficial Nº 490 del 17 de diciembre del 2008.
22
Registro Oficial N° 504 del 2 de agosto de 2011.

86
 Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal

Decreto Ejecutivo 1471 de 2008, que resuelve el requisito de pasado judicial para
el ingreso de ciudadanas/os colombianas/os al Ecuador, se manifiesta que “la se-
guridad nacional se ha visto gravemente afectada debido a la incursión, principal-
mente de colombianos, que en algunos casos pasan a formar parte de asociaciones
con fines delincuenciales”23. Esta condición administrativa para el ingreso al país24
ha sido denunciada por organizaciones de la sociedad civil migrante y la Defensoría
del Pueblo puesto que vulnera un conjunto de principios y de normas de derechos
humanos consagrados en la Constitución y en los instrumentos internacionales fir-
mados y ratificados por Ecuador, como la no discriminación (el artículo 11, numeral
2 establece explícitamente que nadie podrá ser discriminado por “pasado judicial”),
el principio de progresividad y no regresividad en derechos humanos, el principio
de coherencias, además de afectar el proceso andino de integración previsto en el
Acuerdo de Cartagena y en particular la Decisión 503 sobre el Reconocimiento
de Documentos Nacionales de Identificación25.

Estos diversos elementos sobre la realidad normativa del país plantean dos retos
para Ecuador: una nueva ley de migraciones y una regularización migratoria (este
último punto será tratado más a fondo en el eje 4 “inmigración irregular y atención
a expulsados”). La elaboración de una nueva ley de migraciones que se adapte a la
norma constitucional representa un paso fundamental en la formulación de una po-
lítica migratoria que asuma plenamente el enfoque de derechos y los compromisos
adquiridos a nivel internacional, en particular, los artículos 8-35 de la Convención
Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migratorios y sus Familias.

2.3. Asilo y refugio

Una dimensión fundamental en el análisis de la normativa y del contexto general

sobre movilidad humana en Ecuador concierne la situación de los refugiados. Si
bien el Ecuador ha conocido en el transcurso de los últimos quince años importan-
tes flujos de emigración e inmigración, otro fenómeno que ha tomado mucha rele-

23
Decreto Ejecutivo 1471 del 3 de diciembre de 2008, publicado en el Registro Oficial N° 490 del 17 de
diciembre de 2008.
24
Esta medida de control había sido previamente implementada desde mayo del 2004 y tuvo como antece-
dente la Declaración Conjunta suscrita el 17 de marzo del 2004 entre los presidentes de Colombia y Ecuador,
Álvaro Uribe y Lucio Gutiérrez, Ver: Rivera Fredy, Ortega Hernando, Larreátegui Paulina, Riaño-Alcalá Pilar,
Migración forzada de Colombianos. Colombia, Ecuador, Canadá: Ecuador. Medellín, Corporación Región, UBC,
Flacso-Ecuador, 2007, p. 54.
25
Ver : Federación Iberoamericana del Ombudsman, “ECUADOR: Defensor del pueblo en desacuerdo con pe-
dir pasado judicial a ciudadanos colombianos”, 31 de diciembre de 2008.

87
 Migración y Estado en la Región Andina

vancia, y que diferencia a este país de sus vecinos andinos, es el número elevado de
solicitantes de refugio y refugiados.

Hasta finales de 2011, 150.543 solicitudes de refugio han sido recibidas por el Es-
tado ecuatoriano, de las cuales 54.816 obtuvieron el estatuto de refugiado, como
se puede observar en el cuadro No. 1. Nótese que existe un aumento consecuente
en el número de peticiones de refugio desde comienzos del siglo XXI (entre 1979 y
1999, solamente se habían realizado 827 solicitudes), lo cual se debe en gran parte
al desplazamiento de miles de colombianos hacia la frontera norte del Ecuador, en
un contexto de intensificación del conflicto interno colombiano a raíz de la imple-
mentación del Plan Colombia y el Plan Patriota26. En efecto, los colombianos repre-
sentan 88,4% de las solicitudes de refugio y 99,1% de refugiados27.

Cuadro N° 1. Solicitantes de refugio y refugiados en Ecuador.

Año Solicitantes Refugiados

Hasta 1999 827 276
2000 1.667 365
2001 3.081 455
2002 5.908 1.417
2003 12.463 2.803
2004 9.698 2.194
2005 8.231 2.238
2006 7.965 1.686
2007 10.619 2.806
2008 12.604 4.513
2009 34.220 25.636
2010 29.090 8.024
2011 14.170 2.679
Total 150.543 54.816
Fuente: Dirección de Refugio, Ministerio de Relaciones Exteriores28.

26
Para un análisis detallado sobre la situación de los refugiados colombianos en Ecuador, Ver: Rivera Fredy
(…), Migración forzada de Colombianos, op. cit.
27
Disponible en el sitio web de la Dirección Nacional de Refugio del Ministerio de Relaciones Exteriores :
[Link]
[Link]
28
Información disponible en la página web: [Link]

88
 Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal

Al comparar con estadísticas de otros países de la región como Venezuela, Colom-

bia, Perú y Bolivia, los cuales tienen respectivamente 1.547, 212, 1.146, 695 perso-
nas a quienes se ha concedido el estatuto de refugiado, se confirma la importancia
de la situación del refugio en Ecuador. Después de Estados Unidos (264.574 refu-
giados) y Canadá (165.549 refugiados), Ecuador es el tercer país en las Américas
con el mayor número de refugiados; le sigue Costa Rica con 12.37129.

En materia de normativa, el artículo 41 de la Constitución reconoce los derechos

de asilo y refugio de acuerdo con la ley y las convenciones internacionales sobre
el particular. En efecto, el artículo dispone que “las personas que se encuentren en
condición de asilo o refugio gozarán de protección especial que garantice el pleno
ejercicio de sus derechos”. Se hace de igual manera mención al principio de no de-
volución, así como garantizar la asistencia humanitaria y jurídica de emergencia.

Conforme al artículo 31 “sobre refugiados que se encuentren ilegalmente en el país

de refugio” de la Convención sobre el Estatuto de Refugiados de 1951, ratificada
por el Ecuador en 1955, la Constitución garantiza que “no se aplicará a las personas
solicitantes de asilo o refugio sanciones penales por el hecho de su ingreso o de su
permanencia en situación de irregularidad” (art. 41). Finalmente, la Constitución
establece “de manera excepcional y cuando las circunstancias lo ameriten”, el reco-
nocimiento a un colectivo del estatuto de refugiado, de acuerdo con la ley.

En materia de normas internacionales, además de la Convención de 1951, el Ecua-

dor ratificó en 1955 la Convención sobre Asilo Político de Montevideo de 1933
y las Convenciones sobre Asilo Territorial y Asilo Diplomático adoptadas en
Caracas en 1954. Además, el Ecuador ratificó en 1969 el Protocolo adicional a
la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y firmó la Declaración de
Cartagena de 1984 sobre la definición ampliada de refugiados.

Ecuador ha incorporado las disposiciones de los instrumentos internacionales en la

norma constitucional y en diversos planes de política pública. De manera general, la
política de refugio del Ecuador se encuentra enmarcada en el Plan Nacional Para
el Buen Vivir 2009-2012 que determina el fortalecimiento de los “programas de
cooperación humanitaria y atención a personas refugiadas y en necesidad de pro-
tección internacional” como uno de los lineamentos de la política de soberanía y
promoción de la convivencia pacífica de las personas en una cultura de paz (Política
5.1). Por otro lado, el Plan Nacional de Política Exterior 2006-2020 elaborado

29
Información actualizada a finales de 2010 y disponible en la página web del Alto Comisionado de las Nacio-
nes Unidas para los Refugiados: [Link]

89
 Migración y Estado en la Región Andina

por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración (MRECI) dispone

en el lineamiento estratégico 4.3 sobre protección y promoción de derechos hu-
manos, numeral 4.3.11, el fortalecimiento de “los principios de la Convención de
Ginebra sobre refugiados; aportar al debate sobre los instrumentos legales que re-
gulan el estatuto de los refugiados en el país, y propiciar, en coordinación con el
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y el Gobierno
de Colombia, respuestas humanitarias duraderas para la población de ese país que
busca refugio en el Ecuador”. Además, el Plan Ecuador de 2007, en su eje “Dere-
chos Humanos y Asistencia Humanitaria y Refugio”, contempla la garantía del ejer-
cicio de los derechos humanos y la protección contra toda forma de discriminación
de la población asentada en la zona fronteriza norte (frontera con Colombia), así
como el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos en relación
a la asistencia humanitaria y refugio de las personas desplazadas de su lugar de ori-
gen. Finalmente, los principales elementos de estos tres Planes están condensados
en el documento La Política del Ecuador en Materia de Refugio del Ministerio de
Relaciones Exteriores, publicado en 2008.

A nivel de la normativa secundaria, el Decreto 3301 de 1992 contiene el Regla-

mento para la aplicación de la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967. El De-
creto 3301 retoma los términos de la Convención sobre la condición de refugiado
(arts. 1-3), el principio de no devolución (art. 13), los derechos de los refugiados
(arts. 27-32) y determina los mecanismos administrativos para tramitar una so-
licitud de refugio. Sobre este último punto, el artículo 4 crea, bajo la coordinación
del Ministerio de Relaciones Exteriores, la “Comisión para determinar la Condición de
los Refugiados en Ecuador”, compuesta por dos funcionarios de Cancillería, uno del
Ministerio de Gobierno y la presencia en calidad de observador del Representante
del ACNUR. Desde el registro de la solicitud de refugio, la persona solicitante está
bajo la protección del Estado ecuatoriano hasta recibir una respuesta definitiva.
Según lo establecido en el artículo 66, numeral 14 de la Constitución, las personas
extranjeras “no podrán ser devueltas o expulsadas a un país donde su vida, liber-
tad, seguridad o integridad o la de sus familiares peligren por causa de su etnia,
religión, nacionalidad, ideología, pertenencia a determinado grupo social, o por sus
opiniones políticas”. Si la solicitud es negada, el artículo 24 del Decreto 3301 esta-
blece el derecho a apelar a la decisión hasta 30 días después de la notificación de
la negativa. Sin embargo, varios expertos en materia de refugio han señalado que
este decreto constituye un instrumento incompleto pues no establece con claridad
los procedimientos de protección que se podrían activar en caso de vulneración de
derecho30.

30
Rivera Fredy, Larreategui Paulina, Migración forzada de Colombianos, op. cit. p. 40.

90
 Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal

El Decreto Ejecutivo 1635 de 2009 aporta algunas modificaciones al procedi-

miento administrativo de gestión de solicitudes de refugio, abriendo la posibilidad
a la creación de Comisiones temporales y en especial de declarar la inadmisión a las
solicitudes “manifiestamente infundadas o abusivas” en un periodo de 10 días. Sin
embargo, cabe recalcar que no existe mayor precisión sobre los criterios para de-
terminar si una solicitud es “manifiestamente infundada o abusiva”. Además, el De-
creto 1635 no menciona ninguna instancia de apelación que permita al solicitante
de refugio aportar nuevos elementos e impugnar la decisión de la administración.

Este decreto surge en el marco del Registro Ampliado, realizado entre marzo de
2009 y marzo de 2010, y que permitió el registro de casi 30 mil colombianos con
necesidad de protección internacional a través de brigadas móviles en diversas pro-
vincias del norte del país. Si bien esta medida ha sido promocionada como un éxito
a nivel internacional31 y como parte de las metas de la Política del Ecuador en
materia de Refugio32, conviene indicar que, ante la ausencia de mecanismos para
regularizar la condición migratoria de personas en situación administrativa irregu-
lar, el Registro Ampliado se ha convertido en una alternativa de regularización. En
lo que concierne los otros objetivos de dicha política en materia de “inserción social
de los refugiados en condiciones de dignidad y solidaridad”33, lo trataremos más a
fondo en las secciones 8 y 9 del presente capítulo.

2.4. Inmigración irregular

Como se mencionó anteriormente, la Constitución de 2008 representa un avance

significativo con relación a los derechos de las personas en situación de movilidad.
El artículo 40 reconoce “a las personas el derecho a migrar” y determina que “no se
identificará ni se considerará a ningún ser humano como ilegal por su condición mi-
gratoria”. Otro de los elementos más comentados del texto constitucional sobre mo-
vilidad humana gira en torno del “principio de la ciudadanía universal”. El artículo
416, numeral 6, sobre los “Principios de las Relaciones Internacionales” propugna:
“el principio de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los habitantes del
planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero como elemento transfor-
mador de las relaciones desiguales entre los países, especialmente Norte-Sur”.

31
Sobre el proceso del Registro Ampliado, ver: Molina Bolívar, Juan Camilo, “El Registro Ampliado: implicacio-
nes solidarias y oportunidades del refugio en Ecuador”, Boletín de Coyuntura del Sistema de Información sobre
Migraciones Andinas, N° 2, Mayo 2010.
32
Dirección Nacional de Refugio, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración del Ecuador,
Política del Ecuador en materia de Refugio, 2008.
33
Meta 2.13 “Fomentar la inserción social de los refugiados en condiciones de dignidad y solidaridad”, Política
del Ecuador en materia de Refugio, op. cit., p. 41.

91
 Migración y Estado en la Región Andina

Este artículo ha generado diversas discusiones en cuanto a la aplicación e implica-

ción de dicho principio. En julio de 2008, dos meses antes de la aprobación del texto
constitucional, se decide la eliminación de visas de turismo para el ingreso de ciu-
dadanos de otros Estados en el país, sin importar su nacionalidad. Hasta esa fecha,
el Ecuador requería este tipo de visa a ciudadanos de 27 países, la mayoría africa-
nos, asiáticos, Costa Rica, Cuba, Haití, Honduras y México. En concreto, la supresión
de visas de turismo permitía la entrada de ciudadanos de otro país durante un pe-
riodo máximo de 90 días. Al contrario, si el objeto del ingreso al Ecuador no corres-
ponde a las actividades especificadas en el artículo XII-9 de la Ley de Extranjería
(“turismo, deporte, salud, estudio, ciencia, arte o para ejecutar actos de comercio
que no impliquen la importación simultánea de bienes”), se requiere solicitar el
visado correspondiente a la actividad que se realizará en el territorio ecuatoriano.
Esta medida fue interpretada, a posteriori, como una acción para implementar el
principio de libre movilidad y ciudadanía universal y también impulsar la política
de turismo del Ecuador, y fue catalogada como una “política de puertas abiertas” a
nivel nacional como internacional34.

Sin embargo, dos años después de la implementación de esta medida, se restablece

el requerimiento de visa de turismo para el ingreso al Ecuador a los ciudadanos de
Afganistán, Bangladesh, Eritrea, Etiopía, Kenia, Nepal, Nigeria, Pakistán y Somalia.
Se crea además un régimen especial para los ciudadanos chinos35. El restableci-
miento del requisito de visado surge después de varias denuncias por autoridades
policiales y organismos de seguridad del Estado sobre la entrada al Ecuador de gru-
pos criminales organizados del extranjero. Esta visión del incremento de los niveles
de inseguridad a causa de la presencia de nacionales de otro país es ampliamente
compartida por los grandes medios de comunicación y algunos investigadores para
los cuales la presencia de “extranjeros” y, en particular, colombianos, supondría
también la importación de modalidades delincuenciales específicas a estos ciuda-
danos como el sicariato, secuestro express, entre otros actos ilícitos36. Este tipo de
asociaciones contribuye a generar una amalgama entre el fenómeno delincuencial
y la presencia de nacionales de otro país en Ecuador, que sirve de base para la justi-
ficación de actitudes xenofóbicas37.

34
Períodico El País, “El visado libre dispara las alarmas en Washington”, 17 de diciembre de 2010.
35
Más información disponible en : [Link]
36
Sobre este tipo de análisis, resulta revelador el reportaje especial realizado por el Diario El Comercio sobre
“El Sicariato en Ecuador”, 2010: [Link]
37
Sobre este punto, ver : “No todos los extranjeros provocan inseguridad. Entrevista con Guillermo Rovayo,
Coordinador de Save the Children en Ecuador”, El Comercio del Ecuador, disponible en: [Link]
[Link]/component/content/article/53-entrevistas/1099-no-todos-los-extranjeros-provocan-
[Link]

92
 Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal

En el ámbito de las políticas internacionales de control de inmigración irregular,

Ecuador firmó, junto con los demás países miembros de las Comunidad Andina, un
Acuerdo de diálogo político y cooperación con la Comunidad Europea y sus
Estados miembros en el 2003. Sobre la cooperación en materia de migración, los
Estados Partes reafirman la importancia que otorgan a la gestión conjunta de los
flujos migratorios entre sus territorios y disponen que entablarán un diálogo sobre
la elaboración de “una política eficaz y preventiva contra migración ilegal”, así como
“la readmisión de las personas que residen de manera ilegal” (art. 49.1). Para ese
efecto, “cada país andino deberá readmitir a todos sus nacionales que se encuen-
tren de manera ilegal en el territorio de un Estado miembro de la Unión Europea”.
Esto, sin petición previa ni más trámite, proporcionándole documentos de identi-
dad y poniendo a su disposición los servicios administrativos necesarios. Sin em-
bargo, dicha disposición, como todos los tratados de readmisión de personas, están
en contradicción con la Constitución de 2008 que consagra el derecho a migrar.
Por otro lado, este acuerdo es contrario a la Declaración Universal de Derechos
Humanos que reconoce la libre circulación de personas que como un derecho de
cada persona en su artículo 13.

En lo que concierne el marco legal de la deportación en Ecuador, la Ley de Migra-

ción, redactada originalmente en 1971 y codificada en 2005, en su artículo 19, de-
termina los casos de deportación que serán ejecutados por el Ministerio del Interior
y el Servicio de Migración de la Policía Nacional, en particular, para los “extranje-
ros” que ingresaron al país “sin sujetarse a la inspección migratoria de los agentes
de policía del Servicio de Migración o por un lugar u horario no reglamentarios”
(numeral 1). Además, el artículo 5 de la Ley de Migración otorga a los agentes de
control la “facultad discrecional” para “interrogar a todo extranjero sujeto al fuero
territorial y revisar sus efectos personales, cuando presuman la existencia de algu-
na causa de exclusión o deportación del país”, lo cual constituye una clara violación
del principio de inocencia y de la norma constitucional que establece que no se
considerará a una persona como ilegal por razón de su condición migratoria. A fin
de generar procesos transparentes de deportación, el Ministerio del Interior elaboró
un Protocolo para deportaciones, el cual fue presentado a diversos actores del
Estado y de sociedad civil durante 2011 para recopilar información e incorporar in-
sumos38, ya que un documento de esta naturaleza debe establecer garantías claras
para el respeto de los derechos de las personas inmigrantes conforme a las normas
constitucional e internacional.

38
Periódico El Tiempo, “Ministerio del Interior analiza protocolo de deportaciones”, 25 de junio de 2011, dis-
ponible en: [Link]
de-deportaciones/

93
 Migración y Estado en la Región Andina

Sin embargo, los informes sobre Derechos Humanos en Ecuador elaborados por
el Programa Andino de Derechos Humanos (PADH) de la Universidad Andina Si-
món Bolívar-Sede Ecuador señalan que, desde 2009, existe una intensificación de
operativos de control migratorio para deportaciones principalmente dirigidos a
ciudadanos colombianos y peruanos. El informe de 2009 indica asimismo que “se
han registrado casos de deportación que no obedecen a un debido proceso, que
violentan el derecho a la defensa, a los derechos de niños/as y adolescentes, se pre-
sentan expulsiones colectivas, expulsión de personas en necesidad de protección
internacional, sustanciación en idiomas que no entienden los implicados, incluso
intentos de deportación a víctimas de delitos de trata y tráfico”39. Estas prácticas
van en contra, por un lado, de la Constitución que dispone que los personas en si-
tuación irregular no podrán ser objeto de expulsiones colectivas (art. 66, num. 14)
y que, en caso de expulsión, deberán decidirse individualmente; y, por otro lado, de
la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los
trabajadores migratorios y de sus familiares, que determina que las expulsio-
nes deben ser decididas por la autoridad competente conforme a la ley y que dicha
decisión será motivada y comunicada en un idioma que ellos puedan entender, por
escrito (art. 22). La Convención precisa además el derecho a interponer un recurso
suspensivo contra dicha decisión y a ser indemnizado en caso de revocatoria de la
decisión (num. 3 y 4).

Resulta importante de igual manera recordar los compromisos adquiridos por el

Estado ecuatoriano a nivel sudamericano. Ecuador firmó el Acta de Acuerdos y
Compromisos en el marco de la X Conferencia Sudamericana de Migraciones orga-
nizada en Cochabamba en 2010. En el punto 8 del Acta, los Estados se comprome-
ten a evitar la deportación de los ciudadanos de la región por razones migratorias
y a aplicar mecanismos ágiles y efectivos de regularización migratoria para ciuda-
danos sudamericanos40.

Ante una legislación que establece categorías exclusivas de inmigración y la presen-

cia significativa de población inmigrante en situación administrativa irregular, cier-
tos segmentos del Estado y gran parte de los organismos de sociedad civil migrante

39
Arcentales Javier, “Derechos de las Personas en Movilidad en 2009” en: Universidad Andina Simón Bolivar
Sede Ecuador, Programa Andino de Derechos Humanos, ¿Estado Constitucional de Derechos? Informe sobre
Derechos Humanos Ecuador 2009, p. 339. Ver también Arcentales Javier, “Políticas migratorias y violaciones
a los derechos humanos de las personas inmigrantes en el Ecuador”, en: Universidad Andina Simón Bolívar
Sede Ecuador, Programa Andino de Derechos Humanos, Develando el Desencanto. Informe sobre Derechos Hu-
manos Ecuador 2010, en especial la sección sobre “Control migratorio: detenciones arbitrarias y procesos de
deportación”, p. 289.
40
Acta de acuerdos y compromisos asumidos X CSM, "Avanzando hacia una ciudanía sudamericana", Bolivia,
octubre de 2010, disponible en: [Link]
cin/ActaAcuerdosyCompromisos%[Link]

94
 Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal

plantean la necesidad urgente de generar mecanismos de regularización migrato-

ria. En el transcurso de los últimos años, el Estado había implementado procesos
de regularización a través de dos vías. La primera es a través de Estatutos Migrato-
rios como aquellos firmados bilateralmente con Perú en 2010 o Venezuela en 2011
y que dieron paso a procesos de regularización a población peruana y venezolana
en Ecuador, y población ecuatoriana en dichos países de destino. La segunda vía ha
sido a través de decretos ejecutivos que abren procesos extraordinarios de regulari-
zación, como el Decreto 248 de 2010, que permitió la regularización de nacionales
haitianos que se encontraban en situación irregular hasta el 31 de diciembre de
2010.

En este sentido, existe la propuesta de regularización propuesta por la Coalición por

las Migraciones y el Refugio, presentada en septiembre 2011, y que recuerda que el
objetivo de la política migratoria es materializar el derecho a migrar, el cual impli-
ca no solamente la libre circulación sino la posibilidad de “ejercicio de derechos y
acciones para la integración con la población de destino”41. Se propone como base
legal el artículo 9-VII de la Ley de extranjería que concierne las visas de inmigran-
te no reglamentadas que permiten una aplicación amplia previo dictamen favorable
del Consejo Consultivo de Política Migratoria.

La normativa andina ofrece otra vía de regularización que en concreto se trata de

la aplicación unilateral (ante la ausencia de reglamentación) de la Decisión 545
de la Comunidad Andina de 2003 que establece el Instrumento Andino de Mi-
gración Laboral. La Decisión dispone en su cuarta disposición transitoria que los
Países Miembros “adoptarán previsiones tendientes a facilitar la regularización de
la situación migratoria de los trabajadores nacionales andinos que hayan emigrado
con anterioridad a la vigencia de la presente Decisión y se encuentren en situación
irregular dentro de su territorio”. La importancia de un proceso de regularización
surge en un contexto de estancamiento del proyecto de ley de migraciones que se
adaptaría a la nueva norma constitucional, al cual estuvieron asociadas las organi-
zaciones de sociedad civil hasta 2009.

En resumen, si bien la política migratoria ecuatoriana ha sido catalogada como una

“política de derechos”42, se observa que el talón de Aquiles de esta política se sitúa
en el ámbito de la inmigración. Varias de las garantías constitucionales en materia

41
Coalición por las Migraciones y Refugio, Propuesta de regularización presentada el 15 de septiembre de
2011 en el marco de la semana de la movilidad humana, disponible en el sitio web : [Link]
[Link]/2011/09/[Link]
42
Koller Sylvie, “Equateur : la politique des droits“, Problèmes d’Amérique latine, (75), hiver 2009-2010, pp.
61-73.

95
 Migración y Estado en la Región Andina

de derechos de las personas inmigrantes y lucha contra la discriminación se ven

opacadas por leyes adoptadas hace décadas cuyas interpretaciones por los cuerpos
de control del Estado generan prácticas que van en contra de los derechos de las
personas migrantes.

2.5. Retorno

En Ecuador una de las consecuencias esperadas de las crisis económicas a nivel

mundial durante 2008-2011 era el retorno masivo de migrantes ecuatorianos. Sin
embargo, en muchos casos, lo que se observó no fue tanto un retorno al Ecuador
sino el inicio de procesos de reemigración43 o la readaptación de estrategias migra-
torias en los lugares donde se encontraba concentraba, en un inicio, la migración
ecuatoriana.

Cuadro N° 2. Emigración internacional de ecuatorianos, 2006 - abril 2011.

2006 2007 2008 2009 2010 Enero-abril 2011

Entradas 656.309 752.684 768.050 812.562 893.526 284.384
Salidas 740.833 795.083 817.536 800.207 898.482 308.495
Saldo 84.524 42.399 49.486 -12.355 4.956 24.111

Elaboración: los autores.

Fuente: Dirección Nacional de Migración.

El cuadro N°2 presenta los datos de la emigración internacional de ecuatorianos

a partir de los datos de entradas y salidas recolectados por la Dirección Nacional
de Migración. Se observa una disminución del saldo durante los años 2009-2010 y
solamente el año 2009 presenta una excepción a la tendencia general desde hace
más de tres décadas, ya que fue mayor el número de ecuatorianos que regresaron
(812.562) de los que salieron (800.207).

43
En el caso europeo, muchos de estos procesos de reemigración se realizaron desde España e Italia hacia
destinos como Francia, Inglaterra y Alemania. En efecto, por la seguridad económica que brindan estos países,
se han convertido en espacios donde los ecuatorianos así como otros migrantes andinos deciden volver a
tentar su suerte en un segundo destino en lugar de emprender un viaje de retorno al país de origen. Algunos
han podido, durante su primera migración, obtener una cierta seguridad de su estadía en Europa, ya que los
esfuerzos por obtener papeles rindieron sus frutos en el país donde primero se instalaron (permitiendo a
algunos tener permisos de estadía de un año o plurianuales e incluso la nacionalidad del país). Sin embargo,
muchos ecuatorianos, colombianos, peruanos y bolivianos inmersos en un proceso de reemigración no cuen-
tan con tales garantías haciendo del viaje a Francia, Inglaterra o Alemania un segundo comienzo.

96
 Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal

Si bien las cifras no indican este retorno masivo, el Estado ha generado dispositivos
para incitar el regreso al país en el marco del Plan Bienvenidos a Casa impulsado
por la SENAMI. Este Plan se inspira de la Constitución la cual, en su artículo 40
sobre el derecho a migrar, establece que el Estado desarrollará acciones para el
ejercicio de los derechos de las personas ecuatorianas en el exterior y “promove-
rá sus vínculos con el Ecuador, facilitará la reunificación familiar y estimulará el
retorno voluntario”. Este artículo se inscribe a su vez en la lógica del artículo 67
de la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos
los trabajadores migratorios y de sus familiares que determina que los Estados
deben cooperar en “la adopción de medidas relativas al regreso ordenado de los
trabajadores migratorios y sus familiares al Estado de origen cuando decidan re-
gresar, cuando expire su permiso de residencia o empleo, o cuando se encuentren
en situación irregular en el Estado de empleo”.

En lo que concierne el fomento de condiciones adecuadas para el reasentamiento

de los trabajadores migrantes, el Plan Bienvenidos a Casa apunta a los objetivos
del Plan Nacional para el Buen Vivir (2009-2013) que plantea la creación de
“condiciones para la reinserción laboral y productiva de la población migrante que
retorna al Ecuador, y proteger a las y los trabajadores en movilidad.” (Objetivo 6.8)
y del Plan Nacional de Desarrollo Humano para las Migraciones (2007-2010),
en especial su Objetivo 3 que alienta la permanencia de los ecuatorianos en su país
y propone construir las condiciones que hagan posible el retorno voluntario, digno
y sostenible de las personas emigrantes.

El Plan Bienvenidos a Casa tiene diversos componentes (Programa Fondo El Cuca-

yo, Programa Vínculos, Programa Volver a Casa) a fin de propiciar “las condiciones
para un retorno voluntario, digno y sostenible de emigrantes y para su reinserción
social y económica en el país”. El Plan propone diversos incentivos de tipo económi-
co para generar inversión en Ecuador (este es el caso del Fondo Cucayo44) a través
de la entrega de capital semilla no reembolsable. Entre 2007 y junio 2011, el Estado
ecuatoriano entregó 5.652.733 USD, con una contraparte de las personas migrantes
de 15.155.193 USD, para la implementación de 532 iniciativas de negocio a perso-
nas en situación de retorno. Otros incentivos al retorno son de tipo administrativo
para facilitar el traslado de menaje de casa y equipo de trabajo en el marco de un
convenio con el Servicio de Aduanas del Ecuador. Después de algunas controversias
sobre denuncias de abusos del Plan Bienvenidos a Casa por parte de la población

44
Para un estudio detallado de los dispositivos puestos en práctica para el Fondo Cucayo y sus repercusiones
en los migrantes beneficiarios, véase: Moncayo, María Isabel y Gioconda Herrera, “El Plan ‘Bienvenid@s a
Casa’: Estudio sobre la experiencia del Fondo ‘El Cucayo’ ”, Serie Avances de investigación (51), Madrid, Funda-
ción Carolina, 2011, en particular el capítulo II “Una radiografía del Fondo Concursable El Cucayo”.

97
 Migración y Estado en la Región Andina

migrante (importación de vehículos de lujo exentos de tasas de aduana), el Decreto

Ejecutivo 888 de 2011 reformó las condiciones para la importación de menaje de
casa creando restricciones para ciertos tipos de bienes (por ejemplo, permanencia
mínima de tres años en el exterior para importar un vehículo dentro del menaje,
que no exceda los 3.000 centímetros cúbicos y 20.000 USD de valor), lo cual ha sido
denunciado por colectivos de migrantes como un obstáculo para el retorno. Según
los datos de SENAMI, durante el periodo 2007-junio 2011, 6.340 ecuatorianos re-
gresaron en el marco del Plan, cifra que corrobora lo exiguo que ha resultado el
fenómeno del retorno en el caso de la migración ecuatoriana.

2.6. Lucha contra la trata y el tráfico ilícito de migrantes

La Constitución reconoce, entre los principios de la libertad, que “todas las perso-
nas nacen libren” y prohíbe la esclavitud, la explotación, la servidumbre y el tráfico
y la trata de seres humanos en todas sus formas, para lo cual “el Estado adoptará
medidas de prevención y erradicación de la trata de personas, y de protección y
reinserción social de las víctimas de la trata y de otras formas de violación de la
libertad” (art. 66 numeral 29).

La norma constitucional aplica los principales instrumentos internacionales contra

la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes, ratificados por el Estado ecua-
toriano. En efecto, el 17 de septiembre de 2002, el Ecuador ratificó la Convención
de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, el
Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especial-
mente Mujeres y Niños y el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por
Tierra, Mar y Aire.

A través del Decreto Ejecutivo 1981 de 2004, el Estado declara como política priori-
taria el combate de los delitos de trata de personas, tráfico ilegal de migrantes, explo-
tación sexual y laboral y otros modos de explotación y prostitución de mujeres, niños,
niñas y adolescentes. En este contexto se reforma en 2005 el Código Penal a fin de
endurecer las penas por los delitos de trata y tráfico de personas y tipificar los delitos
de explotación sexual de los menores de edad, y se adopta en 2006 el Plan Nacional
de Lucha Contra la Trata. En estos elementos de la política pública y normativa se
hace sobre todo hincapié en la persecución a los tratantes excluyendo el desarrollo de
enfoques más integrales para la protección de víctimas de este delito45. Además, como

45
El proyecto de Código Orgánico Penal Integral, en debate en la Asamblea Nacional del Ecuador a la hora
que se escribe este informe, incluye una sección sobre “Infracciones a la movilidad humana” que incluyen el
“tráfico ilegal de migrantes (coyoterismo)” y “tráfico de personas” (arts. 137 y 138).

98
 Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal

lo señalan informes sobre el estado de los derechos humanos en Ecuador, la Fiscalía

General dispone de escasos recursos y personal para brindar la asistencia necesaria a
las víctimas de trata de personas, “esto ha causado que las víctimas y las personas que
brindan atención a las víctimas de trata, incluidos servidores públicos, hayan sido ob-
jeto de agresiones, amenazas e intimidación, y no hayan recibido protección adecua-
da del Estado frente a estos hechos”46. Entre las actividades que se pueden destacar
en los últimos años en el marco de este Plan, podemos mencionar la elaboración de
un Protocolo de Asistencia Consular a Víctimas de Trata elaborado por el Ministe-
rio de Relaciones Exteriores y la Organización Internacional para las Migraciones, con
el financiamiento de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID) y que fue acompañado de un curso virtual con diferentes módulos de capa-
citación.

En 2008, la Corte Suprema de Justicia, la Fiscalía General, los Ministerios de Gobierno,

Relaciones Exteriores, Defensa, Justicia y Coordinador de Seguridad Interna y Externa
y la Secretaría Nacional del Migrante firmaron el Convenio Marco de Cooperación
Interinstitucional para el Combate al Tráfico Ilegal de Personas Migrantes a
fin de implementar acciones conjuntas mediante una alianza estratégica con la fi-
nalidad de combatir el tráfico ilegal de personas migrantes y las actividades ilícitas
conexas. En el marco de esta “alianza estratégica”, se diseña la Agenda de Política
Pública para la Prevención de la Migración Riesgosa y Combate a los Delitos
Migratorios con cuatro ejes de intervención: 1) Prevención de la migración ries-
gosa; 2) Protección de derechos y atención integral a personas migrantes; 3) Inte-
ligencia, control, investigación y sanción del tráfico ilícito de personas migrantes
y delitos conexos; y 4) Negociación de mecanismos de cooperación internacional
para desalentar migración riesgosa y combatir tráfico ilícito de personas migrantes
y actividades conexas.

Si bien esta Agenda de política pública de lucha contra la trata y el tráfico de

personas pone más énfasis en la mejora de las condiciones socio-económicos (en-
trada al sistema de educación y salud) y el apoyo psico-social a las víctimas de este
delito, han existido pocas iniciativas y escasa coordinación interministerial para ma-
terializar estos objetivos aparte de las campañas de difusión sobre la trata y el tráfico
de personas y sus consecuencias (Ej. Campaña “Todos Somos Responsables”).

Finalmente, en lo relacionado a elementos de política internacional de lucha contra

la trata y el tráfico ilícito de migrantes, el Ecuador firmó el Acuerdo de diálogo
político y cooperación de 2003 existente entre la CAN y sus países miembros, y

46
Arcentales Javier, “Derechos de las Personas en Movilidad en 2009”, op. cit., p. 340.

99
 Migración y Estado en la Región Andina

la Unión Europea con sus Estados. El artículo 49 numeral 2d establece que la co-
operación en materia de migración está vinculada a la elaboración de una política
eficaz y preventiva contra “el contrabando de migrantes y el tráfico de seres hu-
manos, incluida la cuestión de cómo combatir las redes dedicadas a tales prácticas
y proteger a las víctimas de las mismas”. Además, en el marco de la Comunidad
Andina, se adoptó la Decisión 587 de 2004 que dispone los Lineamientos de la
Política de Seguridad Externa Común Andina e incluye en su agenda el tema de
tráfico de personas. En la sección VI.8, se dispone la elaboración de un instrumen-
to operativo con miras a combatir, entre otros, la “corrupción, el contrabando y el
tráfico de personas”. Por otra parte, la Decisión 755 de 2011 de la CAN, establece
el Sistema de información estadística sobre las migraciones en la Comunidad
Andina (SIECAM). Éste comprende estadísticas sobre, entre otros aspectos, los flu-
jos migratorios, incluyendo los relacionados con la trata de personas y el tráfico
ilícito de migrantes (art. 3 y anexo 1). Sin embargo, esta Decisión no ha sido aún
reglamentada.

2.7. Derechos políticos

Desde el reconocimiento efectivo del derecho de voto para los ecuatorianos resi-
dentes en el exterior a partir de la Ley 81 de 2002, la población emigrante ha parti-
cipado en seis procesos electorales (ver Cuadro No. 3 y gráfico N°1)47. Durante este
periodo ha existido un crecimiento promedio del 9.7% del número de ecuatorianos
empadronados en el exterior entre cada proceso electoral. Para el último proceso
electoral en cual participaron los ecuatorianos en el exterior, la Consulta Popular de
mayo de 2011, el padrón electoral del exterior registraba 206,255 empadronados,
lo cual representa un incremento del 11.7% con relación al anterior evento electo-
ral (elecciones generales del 26 de abril de 2009)48.

Sin embargo, el porcentaje de personas empadronadas resulta poco significativo, ya

que representa menos del 2% del padrón electoral general (electores en Ecuador y
electores en exterior), como se puede ver en el Cuadro 3. Esta cifra resulta también

47
La participación política no se reduce al voto en el exterior y podemos considerar también otras formas de
participación a través, por ejemplo, del Consejo Ciudadano Sectorial de la SENAMI cuyo primer encuentro se
realizó en octubre de 2011. Este encuentro reunión a emigrantes ecuatorianos residiendo en España, Italia,
Inglaterra, Estados Unidos y Venezuela así como a migrantes retornados e inmigrantes residiendo en Ecuador.
Ver : [Link]
48
Entre la elección presidencial de octubre-noviembre 2006 y las elecciones a la Asamblea Constituyente de
septiembre 2007, el crecimiento del padrón electoral en el exterior fue de 6.2% mientras que entre el refe-
rendo constitucional de septiembre de 2008 y las elecciones generales de abril de 2009, el incremento fue del
17.8%.

100
 Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal

baja al considerar que las estimaciones del número de ecuatorianos en el exterior

oscilan entre 1.5 y 2 millones de personas49.

Cuadro N° 3. Evolución del empadronamiento de ecuatorianos

en el exterior (2006-2011).

Total de % empadronados en
Proceso electoral Empadronados empadronados exterior con relación
en el exterior (Ecuador+exterior) a empadronados en
Ecuador
Elecciones 2006 (1era vuelta) 143.352 9.165.125 1.56%
Elecciones 2006 (2da vuelta) 143.352 9.165.125 1.56%
Elecciones Constituyente 2007 152.180 9.371.232 1.62%
Referéndum 2008 156.678 9.754.883 1.61%
Elecciones 2009 184.584 10.529.765 1.75%
Consulta Popular 2011 206.255 11.158.419 1.85%
Elaboración: los autores.
Fuente: Consejo Nacional Electoral.

Gráfico N° 1. Evolución del empadronamiento de ecuatorianos en el exterior.

250000
Empadronados en el exterior

206255
200000 184584
143352 143352 152180 156678
150000

100000

50000

0
)

07
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08
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1
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20
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20
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Co
io
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on
c
ec

ec

ci
El

El

ec

Proceso electoral
El

Elaboración: los autores.

Fuente: Consejo Nacional Electoral.

49
Si se toma como referencia los datos de la población emigrante presentados en el Censo de 2011 (280,437
ecuatorianos que emigraron entre 2001 y 2010), el 73.5% de la población en el exterior estaría empadronada.
Sin embargo, se debe considerar que los datos del censo representan una sub-estimación si se compara con
los datos del Anuario de Migración Internacional del INEC e institutos de estadística de los países de destino,
y otras estimaciones de SENAMI y Cancillería.

101
 Migración y Estado en la Región Andina

En lo que se refiere a la normativa en materia de derechos políticos, la Ley 81 ini-

cialmente reconoció el derecho de los ecuatorianos residentes en el exterior a elegir
Presidente y Vicepresidente en el lugar de su empadronamiento. El Consejo Nacio-
nal Electoral tiene las funciones de organización, dirección, vigilancia y garantía de
los procesos electorales en el exterior, en coordinación con el Ministerio de Relacio-
nes Exteriores, el que a través de las representaciones diplomáticas y consulares del
país, tendrá a su cargo la realización de tales procesos. La ley determina de igual
manera la conformación de Juntas Receptoras del Voto en el exterior siendo los Jefes
de Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares, los responsables de la legalidad y
legitimidad de los procesos electorales.

En un segundo momento, la Asamblea Constituyente reunida entre noviembre de

2007 y julio de 2008, amplió los derechos políticos de las personas en movilidad
humana. En efecto, el texto constitucional, en su artículo 63, reconoce a las perso-
nas ecuatorianas en el exterior “el derecho a elegir a la Presidenta o Presidente y
a la Vicepresidenta o Vicepresidente de la República, representantes nacionales y
de la circunscripción del exterior; y podrán ser elegidos para cualquier cargo”. Re-
cogiendo la lógica de garantizar el acceso a la participación pública y política de la
Constitución, el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 establece como uno
de sus lineamientos “incentivar la participación electoral de los jóvenes menores
de 18 años, migrantes, extranjeros, militares y policías, y personas privadas de la
libertad sin sentencia” en el marco de la política de promoción de la participación
política y electoral con equidad en los cargos de elección popular, de designación y
en las instituciones públicas (Política 10.3).

Después de la aprobación del nuevo texto constitucional, la Ley Orgánica Elec-

toral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador, denominada
Código de la Democracia de 2009, establece el marco legal para la participación
al voto de los ecuatorianos en el exterior y deroga la Ley 81 de 2002. El Código
determina, en particular, el carácter facultativo del voto en el exterior y el rol de
las misiones diplomáticas y consulares en la difusión y promoción de los proce-
sos electorales, así como la responsabilidad de la legalidad y legitimidad de estos
procesos. El Consejo Nacional Electoral es la entidad responsable de organizar y
elaborar el registro electoral de los ecuatorianos domiciliados en el exterior. En
lo que concierne la elección de los representantes de la circunscripción del exte-
rior, el Código de la Democracia, en su artículo 150 numeral 3, atribuye un total
de seis asambleístas distribuidos así: dos por Europa, Oceanía y Asia, dos por
Canadá y Estados Unidos y dos por Latinoamérica, el Caribe y África. Además,
los ciudadanos en el exterior podrán solicitar la convocatoria a consultar popu-
lar para “asuntos de su interés y relacionados con el Estado ecuatoriano”, para
lo cual se requerirá el respaldo de un número no inferior al cinco por ciento de

102
 Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal

las personas inscritas en el registro electoral de la circunscripción del exterior

(art. 195).

Al analizar los seis procesos electorales en los que han intervenido los ecuatorianos
en el exterior, una de las principales características es el débil nivel de participación
(cuadro No. 4). En efecto, la participación promedio es del 37.6%. La segunda vuel-
ta de la elección presidencial de 2006 contó con el mayor porcentaje de participa-
ción (61%), mientras que en las elecciones a la Asamblea Constituyente en 2007, el
Referendo 2008 y la Consulta popular de 2011, menos del 30% de empadronados
sufragaron.

Cuadro N° 4. Evolución de la participación electoral en el exterior (2006-2011).

Proceso electoral Empadronados Sufragios % de electores % de

en el exterior que sufragaron ausentismo
Elecciones 2006 (1era vuelta) 143.352 87.513 61.0% 39.0%
Elecciones 2006 (2da vuelta) 143.352 84.110 58.7% 41.3%
Elecciones Constituyente 2007 152.180 39.698 26.1% 73.9%
Referéndum 2008 156.678 46.137 29.4% 70.6%
Elecciones 2009 184.584 78.897 42.7% 57.3%
Consulta Popular 2011 206.255 55.874 27.1% 72.9%

Elaboración: los autores.

Fuente: Consejo Nacional Electoral.

Las elecciones realizadas el 7 de mayo de 2011 con la finalidad que los ciudada-
nos ecuatorianos se pronunciaran sobre el referéndum propuesto por el ejecutivo,
arrojó altos niveles de ausentismo por parte de los ecuatorianos que residen en el
exterior. De los 206.255 empadronados de la “Quinta Región”, el 72.9% no participó
del proceso electoral.

En lo que concierne finalmente los factores explicativos del alto grado de ausentis-
mo de la población ecuatoriana en el exterior en los procesos electorales, se puede
señalar algunas dificultades con relación a la actualización del padrón electoral en el
exterior, la promoción del proceso electoral y la frágil movilización de las organiza-
ciones políticas en el exterior. En primer lugar, conviene señalar que un análisis de la
participación electoral en el exterior nos invita a considerar la evolución de los flujos
migratorios en un contexto de crisis económica mundial. Otro de los factores signifi-
cativos que explicaría este nivel de ausentismo radica en el hecho de que el voto en
el exterior no es obligatorio; adicionalmente, los Consulados y Embajadas en los que

103
 Migración y Estado en la Región Andina

las personas migrantes podían ejercer este derecho, pueden encontrarse en puntos
tan distantes de su lugar de residencia que pudieron preferir no movilizarse consi-
derando la cantidad de tiempo que eso les suponía. A lo anterior se suma la escasa
presencia de partidos o movimientos políticos organizados en el exterior50.

Con relación a las personas extranjeras residentes en el Ecuador, la Constitución re-

conoce el derecho al voto “siempre que hayan residido legalmente en el país al menos
cinco años” (art. 63). Su voto es facultativo desde los dieciséis años de edad después de
haber residido de manera regular en el país al menos cinco años y se hubieran inscrito
en el Registro electoral (art. 11 del Código de la Democracia). Este derecho es válido
para todos los procesos electorales. Además, este Código no establece ninguna restric-
ción para que una persona extranjera residente en Ecuador inscriba una candidatura
para un cargo de elección popular, con la excepción de Presidente o Vicepresidente
de la República para lo cual se requiere ser ecuatoriano de nacimiento (arts. 95 y 96).

2.8. Derechos laborales

Ecuador ha ratificado los principales instrumentos internacionales: Convención

Internacional sobre la Protección de Todos los Trabajadores Migratorios y
sus Familias en 2002, y los Convenios 97 sobre los trabajadores migrantes y
111 sobre discriminación (empleo y ocupación), de la Organización Internacio-
nal del Trabajo, ratificados en 1978 y 196251.

Si bien la Constitución no contiene de manera específica disposiciones sobre el de-

recho al trabajo de los nacionales de otro país en territorio ecuatoriano, el artículo 9
garantiza la igualdad de derechos entre “nacionales” y “extranjeros”. Por otro lado,
el artículo 11 numeral 2 prohíbe la discriminación según la condición migratoria de
las personas, lo cual supone la protección de los derechos laborales de las personas
migrantes sin importar su situación administrativa.

Es importante mencionar que el artículo 329 del texto constitucional indica que el
Estado Ecuatoriano “velará por el respeto a los derechos laborales de las trabaja-
doras y trabajadores ecuatorianos en el exterior, y promoverá convenios y acuer-

50
Para un análisis sobre el voto de los ecuatorianos en el exterior, véase: Ramírez Jacques, Boccagni Paolo,
“Voto a la distancia: análisis de la participación política de los ecuatorianos en el exterior”, en Amescua Cris-
tina, Luque José, (eds.); Política en Movimiento: Estado, ciudadanía, exilio y migración en América, México,
UACM-UIA, 2010, pp. 347-372. Para una comparación a nivel de la Región Andina: Araujo Lorena, “Estado y
voto migrante: una radiografía de la Región Andina”, Boletín Andina Migrante, No. 7, mayo 2010, pp. 2-10.
51
Para la lista de Convenios Internacionales del trabajo ratificados por Ecuador, ver : [Link]
org/public/db/standards/normes/appl/[Link]?lang=ES&CTYCHOICE=0190

104
 Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal

dos con otros países para la regularización de tales trabajadores”, lo que representa
un elemento importante para la protección de los nacionales ecuatorianos que se
encuentran fuera del territorio. Sin embargo, estas disposiciones constitucionales
entran en conflicto con los lineamientos de las políticas securitistas y de control de
flujos migratorios de los países de destino, en especial los Estados Unidos y la Unión
Europea. Por ejemplo, los Estados de la Unión Europea aprobaron en 2008 el Pacto
Europeo de Inmigración y Asilo Político afín de “luchar contra la inmigración
irregular, especialmente garantizando el retorno de los extranjeros en situación de
irregularidad al país de origen o a un país de tránsito” (Compromiso 2 del Pacto), lo
que implica que los Estados miembros deben “limitarse a las regularizaciones caso
por caso por motivos humanitarios o económicos”. A pesar de esta posición predo-
minante en el escenario europeo e internacional producida por las grandes poten-
cias de destino, se puede destacar la firma de acuerdos bilaterales de regularización
entre los cuales los Estatutos Migratorios con Venezuela y Perú o el Memorando
de entendimiento de cooperación en materia consular y migratoria con el Ser-
vicio Público Federal Interior de Bélgica firmado en 2009.

La protección de los derechos laborales constituye igualmente uno de los objetivos

de la planificación del Estado. El Plan Nacional para el Buen Vivir (2009-2013),
en su objetivo 6.8 plantea “crear condiciones para la reinserción laboral y produc-
tiva de la población migrante que retorna al ecuador, y proteger a las y los trabaja-
dores en movilidad”. En este sentido, existen algunas iniciativas impulsadas como
la Red Socio Empleo del Ministerio de Relaciones Laborales (MRL) que contiene un
servicio especializado para ecuatorianos en situación de retorno, el Fondo Cucayo o
el Proyecto Piloto para la reconversión profesional de migrantes ecuatorianos afecta-
dos por la crisis económica española a través de convenios entre la Casa Ecuatoriana
de la SENAMI en España y las Universidades Complutense y Politécnica de Madrid.

No obstante, como las Leyes de Migración y Extranjería, codificadas en 2005, no

incluye disposiciones claras que permitan la protección de los derechos laborales
de las personas migrantes. Por otro lado, el Decreto 3301 de 1992 mediante el
cual se expide el Reglamento para la aplicación de la Convención de 1951 sobre
el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967, presenta algunos vacíos
especialmente sobre el derecho al trabajo. En ese sentido, la Dirección Nacional de
Refugio indica haber incluido en el proyecto de decreto sustitutivo al 3301 una dis-
posición expresa respecto al derecho al trabajo de los solicitantes de refugio que
permanecen en Ecuador mientras sus solicitudes son resueltas52.

52
Ver Carta enviada por el Director Nacional de Refugio a la Representante del Alto Comisionado de Naciones
Unidas para los Refugiados en Ecuador. Disponible en: [Link]
cho%20al%20trabajo%20solicitantes%20de%[Link]

105
 Migración y Estado en la Región Andina

En materia de procedimientos administrativos laborales para nacionales de otro

país residiendo en Ecuador, el Acuerdo 206 de 2010 del Ministerio de Relaciones
Laborales, en conformidad con el artículo 650 del Código de Trabajo, establece
que la Dirección de Empleo y Reconversión Laboral de esta Cartera de Estado es la
instancia encargada del trámite de aprobación de actividad laboral para nacionales
de otro país, previa a la obtención de la Visa Laboral 12-VI (para nacionales de otro
país considerados como no inmigrante según la Ley de Extranjería, la cual está
destinada a “profesionales de alto nivel técnico o trabajadores especializados”, art.
12 num VI). A pesar de que el Acuerdo 206 hace referencia en sus considerandos al
artículo 9 de la Constitución sobre la igualdad de derechos y deberes entre “nacio-
nales” y “extranjeros”, es la preferencia nacional la que prevalece a la hora del acto
administrativo, ya que para la obtención de esta autorización, el empleador “debe-
rá presentar una declaración juramentada en la cual manifieste que en el país no
existe mano de obra calificada para tal actividad laboral, por tal razón se procede a
contratar al extranjero” (art. 1, literal f). En otras palabras, la lógica de justificación
para la entrada del nacional de otro país al mercado laboral nacional se sustenta
entonces a partir del supuesto de que no hay nacionales que correspondan a la
demanda laboral, lo cual abre un espacio o un cupo para la entrada del “extranjero”.
Este es un ejemplo que ilustra bien la construcción desde la normativa de represen-
taciones sobre el inmigrante asociadas a las necesidades del mercado de trabajo
nacional puesto que, siguiendo los análisis del sociólogo francés Abdelmalek Sayad,
en las sociedades de “acogida” o de destino “es el trabajo que hace ‘nacer’ al inmi-
grante”53. Finalmente, el Acuerdo 206 recuerda, en el artículo 2 numeral 3, que los
nacionales de otro país que tienen la calidad de inmigrante (categorías 9-IV, 9-V,
9-VI de la Ley de Extranjería) no requieren autorización laboral, lo cual no les ab-
suelve necesariamente de realizar el trámite administrativo de “Certificación de no
requerir autorización laboral en el caso de inmigrantes o residentes”.

En lo que concierne el acceso de ciudadanos de otras nacionalidades a cargos del

servicio público, la Ley Orgánica de Servicio Público constituye un paso impor-
tante, ya que determina que “las personas extranjeras residentes en el Ecuador po-
drán prestar sus servicios en calidad de servidoras o servidores públicos en asun-

53
“Es el trabajo que hace ‘nacer’ al inmigrante, que lo hace ser; es el trabajo también, cuando se acaba, que
lo hace ‘morir’, pronuncia su negación o lo empuja al no-ser. Y este trabajo que condiciona toda la existencia
del inmigrante no es cualquier trabajo y no es donde sea; es el trabajo que le asigna el ‘mercado de trabajo
para inmigrantes’; inmigrantes que fueron a buscar trabajos que se convirtieron en trabajos para inmigrantes.
El trabajo siendo la justificación misma del inmigrante, esta justificación, en otras palabras, el inmigrante
mismo, desaparece al momento en el que desaparece el trabajo que hace existir tanto el uno como el otro.
Entendemos entonces la dificultad… la dificultad al pensar la conjunción del inmigrante y el desempleo: ser
inmigrante y desempleado es una paradoja”. Sayad, Abdelmalek (1991). L’immigration ou les paradoxes de
l’altérité, op. cit., p. 61.

106
 Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal

tos en los cuales por su naturaleza se requiera contar con los mismos, sin perjuicio
de la aplicación de los convenios bilaterales de reciprocidad que rijan esta materia,
previo informe y de ser el caso el permiso de trabajo otorgado por el Ministerio de
Relaciones Laborales. Para ocupar puestos de carrera, deberán tener una residen-
cia en el país de al menos 5 años y haber cumplido el respectivo concurso de méri-
tos y oposición”54 (art. 5, literal i).

A nivel andino se han adoptado Decisiones que reconocen derechos para los deno-
minados trabajadores migrantes andinos, entre las que se encuentran la Decisión
545, Instrumento Laboral Andino, la Decisión 583, Instrumento de Seguridad
Social y la Decisión 584, Seguridad y Salud en el Trabajo. Estas Decisiones con-
sagran el principio de igualdad de trato entre un nacional y un ciudadano andino y
son aplicables al Ecuador, en tanto la normativa comunitaria andina tiene carácter
de supranacionalidad. Esto significa que, teniendo mayor jerarquía que las normas
nacionales, son aplicables directamente y tienen efecto inmediato en el ordena-
miento jurídico nacional de sus Países Miembros.

Finalmente conviene indicar que el Estado ecuatoriano firmó el Acuerdo entre la

República del Ecuador y el Reino de España relativo a la regulación y orde-
nación de los flujos migratorios de 2001. Para la aplicación de este convenio, se
creó la Unidad de Trabajadores Migratorios en el Ministerio de Relaciones Exteriores,
instancia encargada de garantizar “a los trabajadores ecuatorianos migrar a España
con contrato laboral, visa de trabajo y todos los derechos sociales y laborales que
tienen los ciudadanos de ese país”. Sin embargo, el impacto de este acuerdo ha sido
considerado como “muy limitado” por los actores diplomáticos del Ecuador debido
al número reducido de trabajadores ecuatorianos que han podido emigrar a España
en el marco del convenio. A finales de 2008, 5.363 trabajadores ecuatorianos ha-
bían beneficiado del acuerdo a pesar de que el Gobierno español había anunciado
que se beneficiarían entre 30.000 y 40.00055.

2.9. Derechos sociales (acceso al sistema de salud

y educación)

La Constitución, en su artículo 28, establece que la educación “responderá al inte-

rés público y no estará al servicio de intereses individuales y corporativos. Se ga-

54
Registro Oficial N° 294 del 6 de octubre de 2010.
55
Sobre este acuerdo, ver la posición del Embajador del Ecuador en España que negoció el acuerdo. Carrión
Mena Francisco, «La inmigración ecuatoriana a España. Realidades y Desafios», Quorum, (11), 2005, p. 31.
Para las cifras ver: [Link]

107
 Migración y Estado en la Región Andina

rantizará el acceso universal, permanencia, movilidad y egreso sin discriminación

alguna y obligatoriedad en el nivel inicial, básico y bachillerato o su equivalente.
Es derecho de toda persona y comunidad interactuar entre culturas y participar
en una sociedad que aprende. El Estado promoverá el diálogo intercultural en sus
múltiples dimensiones”.

En este sentido, uno de los avances notables es la adopción del Acuerdo Ministe-
rial 337 de 2008 del Ministerio de Educación que regula el acceso y permanencia
en el sistema educativo ecuatoriano de niños, niñas y adolescentes ecuatorianos/
as y de otra nacionalidad residiendo en Ecuador que requieren atención priorita-
ria por su condición migratoria inspirándose, entre otros, de la Constitución, del
artículo 22 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 195156 y de
la Opinión Consultiva N° 18 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que
señala que “la obligación general de respetar y garantizar los derechos humanos
vincula a los Estados, independientemente de cualquier circunstancia o considera-
ción, inclusive el estatus migratorio de las personas”. Además, existe conformidad
con la Convención sobre Trabajadores Migratorios (art. 30) sobre el acceso de
los hijos de trabajadores migratorios a las instituciones de enseñanza preescolar o
las escuelas públicas, el cual podrá denegarse ni limitarse por la situación irregular
de permanencia o de empleo de cualquiera de los padres, ni por el carácter irregu-
lar de la permanencia del hijo.

En lo referente a los derechos a la salud y la seguridad social, el artículo 32 del texto

constitucional precisa que “la salud es un derecho que garantizará el Estado, cuya
realización se vincula al ejercicio de otros derechos, entre ellos el derecho al agua,
la alimentación, la educación, la cultura física, el trabajo, la seguridad social, los
ambientes sanos y otros que sustentan el Buen Vivir”. El artículo 374, por su parte,
establece que el Estado “estimulará la afiliación voluntaria al Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social a las ecuatorianas y ecuatorianos domiciliados en el exterior, y
asegurará la prestación de contingencias”.

A través de la Resolución 324 del Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano

de Seguridad Social (IESS) de 2010 mediante la cual se expide el Reglamento
para la Afiliación Voluntaria al IESS de Ecuatorianos Domiciliados en el Ex-
terior, se establecen los requerimientos para acceder a la afiliación voluntaria,
la cual da derecho, en particular, a la pensión de vejez, invalidez y montepío, y
auxilio de funerales. No obstante, el trámite resulta complejo, ya que el acceso a la

56
Los Estados Contratantes concederán “a los refugiados el mismo trato que a los nacionales en lo que respec-
ta a la enseñanza elemental”.

108
 Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal

afiliación voluntaria depende de la presentación de una certificación médica, o una

declaración juramentada para las personas entre 18 a 40 años, que determine que
el ecuatoriano residente en el exterior “no adolece de enfermedades crónico-de-
generativas o invalidantes, adquiridas con anterioridad a la solicitud de afiliación
voluntaria”57. Esta medida ha sido denunciada como contradictoria de la norma
constitucional de acceso a la salud generando una barrera para el acceso efectivo
a este derecho de los ecuatorianos en el exterior58. Hasta comienzos de 2011, so-
lamente 300 afiliados voluntarios se encuentran en el exterior59. En el caso de los
ecuatorianos residentes en España, el Convenio de Seguridad Social Ecuador-
España de 2009 (que entró en vigor el 1° de enero de 2011) permite también su-
mar las aportaciones a la seguridad social para la jubilación en Ecuador o España.
Finalmente, el Ecuador ha ratificado el Convenio Multilateral Iberoamericano
de Seguridad Social.

A nivel de la CAN, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores aprobó

el Instrumento Andino de Seguridad Social, Decisión 583 de 2004. Esta De-
cisión, que aún no ha sido reglamentada, considera necesario, entre otras cosas,
garantizar la adecuada protección social de los migrantes laborales y sus beneficia-
rios para no ver afectados sus derechos sociales en razón de la migración y adoptar
un instrumento de seguridad social aplicable para los migrantes laborales a nivel
andino independientemente de su nacionalidad. Asimismo, reconoce que un factor
fundamental para la conformación y desarrollo del Mercado Común Andino es pre-
servar el derecho de los migrantes laborales a percibir prestaciones de seguridad
social y garantizar la conservación de sus derechos adquiridos, en la totalización de
los períodos de seguro.

En el mismo orden de ideas, la Decisión 584 de 2004, Instrumento Andino de

Seguridad y Salud en el Trabajo, busca promover y regular las acciones que se
deben desarrollar en los centros de trabajo para disminuir los daños a la salud del
trabajador (art. 2). Mediante tal Decisión se crea el Comité Andino de Autoridades en
Seguridad y Salud en el Trabajo (CAASST) que debe velar por la plena operatividad
de dicha Decisión así como de su Reglamento, el cual fue aprobado mediante Reso-
lución 957 del año 2005.

57
El detalle del procedimiento de afiliación voluntaria para ecuatorianos en el exterior está disponible en la
página web : [Link]
58
Ecuador : Frente de inmigrantes exige afiliación voluntaria al IESS sin trabas en el exterior, 21 de octubre de
2010, disponible en : [Link]
59
Ver: “IESS ampliará información sobre afiliación voluntaria en el exterior”, blog de la asambleísta por los
ecuatorianos en el exterior Dora Aguirre, disponible en: [Link]
rre/2011/01/18/iess-ampliara-informacion-sobre-afiliacion-voluntaria-en-el-exterior/, 18 de enero de
2011.

109
 Migración y Estado en la Región Andina

2.10. Migración y desarrollo (remesas)

La Constitución establece que “El Estado promoverá y protegerá el ahorro interno
como fuente de inversión productiva en el país. Asimismo, generará incentivos al
retorno del ahorro y de los bienes de las personas migrantes, y para que el ahorro
de las personas y de las diferentes unidades económicas se oriente hacia la inter-
vención productiva de calidad” (art. 338).

Aparte de los incentivos económicos para la reinserción productiva de los ecuatorianos

en situación de retorno presentados en la sección 5 del presente capítulo, existen esca-
sos dispositivos públicos (por ej. Banca del Migrante impulsada por la Secretaría Nacio-
nal del Migrante) y con limitado impacto para el fomento de la inversión de las remesas.

2.11. Brain gain y brain drain

En el transcurso de los últimos quince años han existido algunas iniciativas, tanto
del Ejecutivo como de la instancia legislativa, para generar ofertas académicas para
ecuatorianos en el exterior, las cuales no llegaron a consolidarse.

Desde la creación de la SENAMI y la aplicación del Plan Nacional de Desarrollo

Humano para las Migraciones, cuyo objetivo 3 alienta la permanencia de los
ecuatorianos en su país y propone construir las condiciones que hagan posible el
retorno voluntario, digno y sostenible de las personas emigrantes, se desarrolló la
Unidad de Apoyo al Talento Humano en el Exterior en una lógica de recuperar ecua-
torianos calificados y facilitar su entrada en el mercado laboral. Sin embargo, el
proyecto fue suspendido en el marco de la creación del Ministerio de Coordinación
de Conocimiento y Talento Humano a comienzos de 2011.

En una perspectiva de brain gain, se puede señalar también el Programa Prometeo

“Viejos Sabios”, impulsado por la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia
y Tecnología (SENESCYT), desde 2011. Esta iniciativa busca fortalecer las capaci-
dades de investigación de las instituciones que hacen ciencia en el país, a través de
la vinculación de investigadores extranjeros y ecuatorianos residentes en el exte-
rior. A través de este Programa, el Estado ecuatoriano busca recuperar a los inves-
tigadores ecuatorianos que están en países del exterior y ofrece incentivos locales
para retornar definitivamente al país. Además, conviene señalar el reconocimiento
automático de títulos obtenidos en el exterior a partir de un listado de universi-
dades según lo establecido en el Acuerdo 2011-052 de la SENESCYT. Finalmente,
de la campaña de becas realizada por esta Secretaría de Estado durante 2011, de
las 1.070 becas entregadas para la realización de estudios de maestría, doctorado
y post-doctorado en el exterior, 82 fueron recibidas por emigrantes ecuatorianos.

110
 Capítulo 3

Perú:
De la gestión migratoria
a la vinculación con los
nacionales en el exterior
Introducción
Si bien entre 1920 y 1950, el Perú era un país receptor de personas inmigrantes, a
partir de los años 50 se convierte en un país emisor de emigrantes, fenómeno que
se agudiza en los años 1980, principalmente a causa de la ola terrorista que tuvo
lugar en el Perú1. De acuerdo a estudios realizados por el Instituto Nacional de Es-
tadística e Informática (INEI) y la Organización Internacional para las Migraciones
(OIM), se estima que más de 2 millones de peruanos y peruanas dejaron el país
entre 1990 y 20092, evidenciando un constante aumento de la participación de la
mujer en el proceso migratorio hasta constituir, actualmente, el principal actor de la
migración en el caso peruano3. Esta tendencia de emigración –que se ha mantenido
hasta la actualidad– le ha otorgado mayor relevancia al tema en la agenda política
peruana, como lo evidencian diversos esfuerzos institucionales por fortalecer la po-
lítica de vinculación con los connacionales en el exterior.

3.1. Protección de los peruanos en el exterior y sus familias

La Constitución Política del Perú consagra, en su artículo 1°, la defensa de la per-
sona humana y el respeto de su dignidad como el fin supremo de la sociedad y del
Estado. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en los demás países andinos, la
Constitución peruana no hace referencia expresa a los derechos de los peruanos en
el exterior.

Uno de los objetivos (OE7) del Plan Nacional de Derechos Humanos 2006-2010
(cuya vigencia fue ampliada hasta diciembre de 2011), es el de “garantizar los de-

1
Para mayor información sobre las tendencias migratorias recientes en el Perú ver: Altamirano, Teófilo.
Remesas y Nueva Fuga de Cerebros; impactos Transnacionales. Primera edición, Lima: Fondo Editorial de la
Pontificia Universidad Católica del Perú, 2006.
2
Para mayor información consultar el portal oficial de la Organización Internacional para las Migraciones
– Misión en el Perú, “A propósito de las migraciones”, disponible en: [Link]
proposito-de-la-migracion
3
Aguilar, Luis Enrique; Mendiola, Mariana, Grupos en situación de especial protección en la Región Andina:
migrantes, op. cit., p. 12.

113
 Migración y Estado en la Región Andina

rechos de los migrantes”. Para fortalecer los mecanismos de protección y promo-

ción integral de sus derechos se establecen actividades como las siguientes: A1)
ratificar las normas internacionales relacionadas con la salvaguardia de los dere-
chos de los migrantes y proceder a la correspondiente adecuación del derecho in-
terno; A3) ejecutar campañas masivas de información pública, en general y en el
ámbito geográfico donde se concentran las comunidades de origen de la migración
peruana en el exterior, en torno a los procedimientos relacionados con la migra-
ción documentada, el modus operandi de las personas y organizaciones dedicadas
al tráfico ilícito de migrantes y los riesgos que conlleva la migración irregular, así
como las condiciones de vida, características del mercado laboral y oportunidades
de empleo, el sistema educativo y requerimientos para el acceso a servicios básicos
en los países de destino; A4) generar sistemas de alerta temprana para sustentar
respuestas efectivas y oportunas, por parte de las autoridades, frente a situaciones
de emergencia que afectan a los peruanos que migran en los países de destino; A5)
instituir la participación de la sociedad civil en los Comités Fronterizos que operan
en el norte y sur del Perú; A6) simplificar los trámites y disminuir las tarifas con-
sulares; A8) impulsar proyectos productivos y de asistencia técnica para promover
el retorno; y, A9) promover campañas para combatir los prejuicios y estereotipos
que afectan y estigmatizan indebidamente a los migrantes peruanos en los países
de destino.

Sin embargo, las propuestas planteadas en el Plan Nacional de Derechos Huma-

nos no son cumplidas a cabalidad. En efecto, se presentan debilidades en el cum-
plimiento de los objetivos, particularmente en torno a las actividades A4 (sobre
sistemas de alerta ante emergencias enfrentadas por los nacionales en el exterior),
A5 (sobre la participación de la sociedad civil en los Comités Fronterizos) y A8 (so-
bre el impulso proyectos de promoción del retorno).

Por su parte, el Acuerdo Nacional, documento que reúne el conjunto de políticas

de Estado, establece una “Política exterior para la paz, la democracia, el desarrollo
y la integración” (No. 6). Ésta dispone la consolidación de la adhesión del Perú a
las normas y principios del Derechos Internacional, con un énfasis especial en los
Derechos Humanos. Con tal objetivo, dispone que el Estado impulsará, entre otras,
políticas migratorias globales que incorporen la promoción de oportunidades la-
borales. Sin embargo, fuera del ámbito laboral, no se hace referencia alguna a la
protección de los nacionales en el exterior.

En la actualidad, se ha creado la Mesa de Trabajo Intersectorial para la Gestión Mi-

gratoria, creada a través del Decreto Supremo 067-2011-PCM. En lo que respecta
a los nacionales en el exterior, la Mesa debe diseñar y promover mecanismos para
la implementación de programas y proyectos que favorezcan a las comunidades

114
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

peruanas en el exterior (literal e); difundir y fomentar la información sobre la si-

tuación migratoria de los peruanos en el extranjero (literal h) y sistematizar las
propuestas y recomendaciones tendientes a mejorar el desarrollo social de las co-
munidades peruanas en el exterior (literal j).

El Ministerio de Relaciones Exteriores es la institución encargada de cumplir con la

función de proteger a los nacionales en el exterior, a través de sus oficinas consu-
lares adscritas a la Dirección General de Comunidades Peruanas en el Exterior y de
Asuntos Consulares4. De conformidad con el Reglamento de Organización y Fun-
ciones del Ministerio del Exterior (aprobado por el Decreto Supremo 135-2010
de 2010) tal Dirección se divide a su vez en dos: la Dirección de Política Consular
y la Dirección de Protección y Asistencia al Nacional. Las oficinas consulares velan
por la observancia de los derechos de los peruanos en el exterior en concordancia
con los Acuerdos Internacionales vigentes como la Convención de Viena sobre
Relaciones Consulares, que establece como función de las oficinas consulares la
protección de los intereses de sus nacionales en el país de acogida.

Según el Reglamento Consular del Perú, aprobado por el Decreto Supremo 076-
2005-RE, las oficinas consulares desarrollan sus funciones en aplicación de las si-
guientes siete líneas de acción: i) mejora de los servicios consulares5; ii) asistencia
humanitaria; iii) protección legal; iv) apoyo a la inserción productiva, legal y respe-
tuosa de los derechos humanos de los peruanos en las sociedades de recepción; v)
promoción del vínculo cultural y nacional; vi) vinculación de los peruanos con el
país en una perspectiva productiva (seguridad en las remesas, fomento a su inver-
sión y apoyo al retorno y reinserción productiva); y, vii) promoción de la participa-
ción democrática en el exterior (art. 2).

En materia de protección legal, los funcionarios consulares deben velar porque los
peruanos gocen de sus derechos brindándoles orientación, información y asesoría
en sus relaciones con las autoridades extranjeras (art. 266 del Reglamento Consu-
lar). Sus funciones comprenden, entre otras: a) la prestación de ayuda a quienes se
vean afectados por detención arbitraria o persecución oficial injustificada; b) orga-
nizar la defensa gratuita de los nacionales ante las autoridades del Estado receptor

4
Nótese que el Ministerio de Relaciones Exteriores contó, para el año fiscal 2011, con 522.989.140 nuevos
soles, que corresponden al 0,08% del presupuesto del Gobierno Nacional ([Link] nuevos soles), de
conformidad con la Ley de Presupuesto del Sector Público 29626 para el año fiscal 2011. Para "misiones
y servicios consulares", específicamente, contó con 141.135.050 nuevos soles (Resolución Ministerial del
28 de diciembre de 2010).
5
Según este Reglamento Consular, las oficinas consulares deben atender al público por lo menos cinco ho-
ras diarias durante los días laborales, aunque tales horarios han sido ampliados. Además, un servicio consular
itinerante debe establecerse para atender a quienes se encuentren lejos de la sede consular (art. 240).

115
 Migración y Estado en la Región Andina

procurando un juicio justo y un debido proceso y que cuenten con un abogado de

oficio y un intérprete; c) velar por los intereses de los nacionales menores o in-
capaces; d) actuar en representación de los nacionales jurídicamente ausentes; e)
orientar a los peruanos sobre sus derechos y obligaciones; f) orientar a los conna-
cionales para que obtengan asistencia legal gratuita facilitando su acceso al Sistema
de Apoyo Legal; g) intervenir cuando un nacional se vea perjudicado por decisión
arbitraria o discriminatoria de una autoridad local, sea esclareciendo los hechos
o canalizando la acción legal; y, finalmente, h) cuando el Estado receptor decida
la expulsión de un peruano por contravención de las leyes internas, cautelar que
la decisión no constituya una medida arbitraria6 (arts. 267-269 del Reglamento
Consular).

Tales servicios legales integran el denominado Sistema de Apoyo Legal al Connacio-

nal en el Exterior que incorpora la colaboración voluntaria de abogados, Organis-
mos No Gubernamentales y otras instituciones dedicadas a la asistencia legal. Sin
embargo, como lo indica el Informe Defensorial No. 146, a pesar de los esfuerzos
realizados, las oficinas consulares, se ven frecuentemente desbordados por la can-
tidad de consultas que reciben generando tensiones con la comunidad peruana en
el exterior7.

Por otra parte, los peruanos que se encuentren en situación de indigencia, pueden
tener acceso a los programas de asistencia humanitaria. Estos comprenden, entre
otras cosas, ayuda material, visitas a los peruanos detenidos u hospitalizados para
brindarles asistencia, repatriación de nacionales y gestiones para la ubicación de
los nacionales desaparecidos (art. 272 del Reglamento Consular). Tal asistencia la
brinda el Programa de Asistencia Legal Humanitaria y Servicios Consulares8.
Nótese que, si el nacional se encuentre en situación de indigencia puede solicitar
su repatriación, cuyo costo lo cubre el Programa de Asistencia Legal Humanitaria,
pero bajo el compromiso de reintegrar los gastos, salvo en circunstancias excep-
cionales que no son detalladas en el marco normativo (art. 277-9 del Reglamento
Consular).

6
Si los funcionarios consulares consideran que la medida constituye un manifiesto abuso de autoridad por
parte de las autoridades del Estado receptor, que implica un trato discriminatorio o significa una violación de
Convenios Internacionales vigentes, deberá dejar constancia de este hecho ante la correspondiente autoridad
local e informar de manera inmediata a la Jefatura de los Servicios, a la Misión Diplomática y al Ministerio de
Relaciones Exteriores.
7
Informe Defensorial N. 146, Migraciones y Derechos Humanos. Supervisión de las políticas de protección
de los derechos de los peruanos migrantes, Defensoría del Pueblo, Lima, 2009, p. 149.
8
Ver el Directorio de las personas y organizaciones que forman parte del Sistema de Ayuda Legal (por país)
[Link]

116
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

La Defensoría del Pueblo, en su Informe No. 146 y su Informe de seguimiento, hace

una evaluación de estos dos últimos servicios analizados (asistencia legal y huma-
nitaria)9. Según el Informe No. 146, en materia de asistencia legal, si bien es cierto
que algunas oficinas consulares contratan el servicio de profesionales especiali-
zados en derecho o temas migratorios para brindar asesoría legal, la contratación
de personal sólo se da en algunos casos en los que se cuenta con el presupuesto
necesario. Adicionalmente, el apoyo de profesionales especializados en temas es-
pecíficos como los laborales, de procedimiento de regularización, sobre seguridad
social o administrativos, entre otros de interés para los nacionales en el exterior, es
inexistente. Los Consulados suelen, sin embargo, dar acceso a un directorio de ins-
tituciones o personas que pueden brindar orientación legal gratuita, en ocasiones
publicándola en su portal de internet. Aspectos que evidencian “la necesidad de
contar con mayores recursos humanos, económicos y especializados que permitan
una mejor y mayor atención de [la población migrante]”10. En cuanto a la asisten-
cia humanitaria, se observan dificultades debido a la falta de información sobre la
presencia de los connacionales en el país de destino así como, y particularmente, la
falta de presupuesto para atender el total de solicitudes recibidas11.

Como “expresión de la sociedad civil peruana residente en el exterior” se crearon

los Consejos de Consulta, mediante la Ley 29495 de 2010, que constituyen instan-
cias asociativas sin fines de lucro, autónomas e independientes compuestas por
no menos de tres ni más de diez ciudadanos peruanos elegidos por los peruanos
mayores de edad residentes en la jurisdicción de la oficina consular. Su institución
busca crear un espacio de diálogo y cooperación con las oficinas consulares en la
solución de los problemas enfrentados por los peruanos en el exterior, facilitar el
diálogo entre los peruanos y las oficinas consulares, promover la cultura peruana y
fomentar la inserción de los nacionales en el país de acogida. En ese orden de ideas,
los Consejos deben cooperar con la oficina consular en el desarrollo de actividades
relacionadas con los siguientes aspectos: el beneficio de la comunidad peruana; la
protección consular y legal de los peruanos; la participación electoral; la difusión
de la imagen del Perú; y toda denuncia referente a casos de discriminación. Es-
tos cuentan con un Portal de Internet oficial12 con el fin de conectar los diferentes
Consejos en el mundo. Se trata de una medida que se viene impulsando desde sep-
tiembre de 2001, cuando el Ministerio de Relaciones Exteriores instruyó a todas las
oficinas consulares para que promovieran su establecimiento.

9
Informe Defensorial N. 146, Op. Cit. y Reporte de seguimiento de las Recomendaciones del Informe Defen-
sorial Nº 146, “Migraciones y Derechos Humanos” 2010, Informe de Adjuntía N. 003–2010–DP/ADHPD.
10
Informe Defensorial N. 146, [Link], p. 155.
11
Ibíd, p. 158.
12
Disponible en: [Link] =showpa-
ge &pid=20

117
 Migración y Estado en la Región Andina

A pesar de que la gran parte de los portales de Internet de los consulados han cum-
plido con difundir la convocatoria para las elecciones de los Consejos de Consulta, la
mayoría de las votaciones han resultado desiertas. Por lo mismo, la Defensoría del
Pueblo recomendó, en su Informe Defensorial No. 146, garantizar participación y
representatividad al momento de elegir a los candidatos de los Consejos de Consulta
mediante la implementación de medidas que faciliten alcanzar el quórum fijado, la
difusión adecuada de las elecciones, la fijación de un día apropiado para su realiza-
ción y el desarrollo de una segunda convocatoria13.

La Defensoría del Pueblo se comprometió, por su parte, a asesorar directamente en

casos individuales y coordinar su intervención o la de instituciones equivalentes
cuando los peruanos vean afectados sus derechos fundamentales, coadyuvando las
funciones de protección y asistencia humanitaria de las oficinas consulares. Ésta
canaliza asimismo la información que pueda apoyar la labor de los consulados y
solucionar los problemas de los peruanos a las Defensorías integrantes del Consejo
Andino de Defensores del Pueblo y las de la Federación Iberoamericana de Ombuds-
man. Finalmente, esta institución se compromete a difundir los derechos de los pe-
ruanos en el extranjero por medio de los Consulados distribuyendo material con
información relevante para las personas migrantes (cláusula tercera)14.

Por otro lado, en el 2004, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Defensoría del

Pueblo firmaron un Convenio de Cooperación Institucional para la defensa de
los derechos fundamentales de los peruanos en el exterior15. De conformidad
con este Convenio, “la Defensoría viene trabajando la problemática de los migran-
tes tanto a nivel interno, interviniendo en casos específicos, así como a nivel exter-
no, suscribiendo convenios con otras Defensorías para establecer una red para la
protección y promoción de los derechos de los migrantes”. En continuidad de ese
trabajo, el Convenio permite a la Defensoría, a requerimiento de las oficinas consu-
lares, colaborar con la Cancillería cuando los peruanos requieran de ayuda legal o
de asistencia humanitaria. Adicionalmente, dispone que se establecerán relaciones
de cooperación para: i) difundir los derechos de los peruanos en el exterior; ii) di-
fundir la labor de la Cancillería y la posibilidad de recurrir al amparo de la Defen-
soría; iii) tramitar las quejas o petitorios de los migrantes peruanos en relación
con sus derechos fundamentales o con las funciones consulares; y iv) intercambiar
información en relación con los derechos de los migrantes (cláusula segunda). Para

13
Reporte de seguimiento de las Recomendaciones del Informe Defensorial No. 146, op. cit, p. 48.
14
La Defensoría contó con un presupuesto de 42.176.858 nuevos soles para el año fiscal 2011 (Resolución
Administrativa 0047-2010-DP
15
Nota de Prensa 017-04, 19.01.04. Diario Oficial “El Peruano”. Disponible en: [Link]
bin/[Link]?listado=peru&volumen =peruanos%20en%20el%20mundo&codigo=cpe25

118
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

el cumplimiento de este último objetivo, la Cancillería se comprometió a instalar

en las oficinas consulares unos buzones para la recepción de quejas o denuncias
dirigidas a la Defensoría, lo que le permite tener una idea más clara sobre los incon-
venientes que enfrentan los nacionales con las representaciones consulares y las
autoridades del país de acogida.

Dentro de los diversos convenios y compromisos firmados por la Defensoría se pue-

den mencionar los convenios adoptados con la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos de México y las Defensorías del Pueblo de Panamá y de Ecuador. Con esta
última existe un Acuerdo Defensorial y un Convenio de Cooperación para la
promoción y protección de los derechos humanos de los migrantes. Además, en el
marco del Consejo Andino de Defensores del Pueblo se mantienen relaciones de co-
laboración recíproca interinstitucional con las Defensorías del Pueblo de Colombia
y Bolivia.

Por otra parte, en materia del derecho a recibir información con anterioridad a su
partida, reconocido en la Convención Internacional sobre los Trabajadores Mi-
gratorios y sus familias (arts. 33 y 37), las personas migrantes deberían recibir
información acerca de sus derechos, obligaciones y los requisitos establecidos para
su admisión, estancia y la realización de actividades remuneradas por parte de los
Estados de origen, de empleo y de tránsito. Sin embargo, no existe una autoridad
específica responsable de coordinar, elaborar y distribuir información16.

A pesar de lo anterior, debe subrayarse el desarrollo de ciertas herramientas de

información. El gobierno peruano elaboró la denominada “Guía para el emigrante
peruano reciente”, un documento informativo que responde a una multiplicidad
de preguntas frecuentes17. Tales están organizadas según el país de origen y se com-
pletaron con información de las oficinas consulares peruanas en el exterior en con-
cordancia con la base legal y normativa del país receptor. La información recabada
gira en torno a los derechos reconocidos independientemente de la calidad migra-
toria, la obtención de un número de identificación local o de seguridad social, la
obtención de beneficios sociales, el acceso al sistema de asistencia médica, el acceso
a la educación, entre otros temas. De conformidad con dicho documento, la primera
acción de un peruano en el exterior debe ser la inscripción al Registro de Nacionales
del Consulado del país en el que se encuentre y la modificación de su domicilio en su
documento nacional de identidad DNI para poder sufragar en las elecciones gene-
rales. Cabe señalar, sin embargo, que si bien se trata de un documento informativo

16
Ver Informe Defensorial N. 146, Op. Cit, p. 141-144.
17
Ministerio de Relaciones Exteriores, Secretaría de Comunidades Peruanas en el Exterior, Guía para el Inmi-
grante Peruano Reciente, Lima, 2005

119
 Migración y Estado en la Región Andina

de gran utilidad para los peruanos en el exterior, la mayor parte de la información

se centra en el caso de los peruanos en situación regular. Así, por ejemplo, en lo
que respecta a la asistencia médica de peruanos en Francia, la guía establece lo
referente a la obtención de la Cobertura de Enfermedad Universal (CMU) exclusiva
para las personas inmigrantes en situación regular, sin hacer referencia alguna a la
Ayuda Médica del Estado (AME), exclusiva para las personas inmigrantes en situa-
ción irregular.

En el mismo sentido, pero contemplando recomendaciones específicas para las per-

sonas emigrantes en condición irregular, en el 2009, la Defensoría del Pueblo elabo-
ró la “Guía básica para la persona migrante”18. Esta pretende explicar los aspec-
tos centrales que se deben tomar en consideración al momento de salir del país, los
riesgos y peligros de la migración irregular (trata y tráfico ilícito de migrantes, mo-
dos de prevención, lugares de asistencia), las recomendaciones existentes durante
la estadía en otro país (precauciones, asistencia consular) y el acceso a asistencia
especial en caso de retorno. Según lo señala el Informe Defensorial No. 146 de la
Defensoría, la Guía contó con una difusión importante en el portal de Internet del
Ministerio de Relaciones Exteriores y de las oficinas consulares, pero su extensión
dificultó la reproducción y, adicionalmente, ésta no ha sido actualizada19.

A nivel de la Comunidad Andina (CAN), se adoptó la Decisión 548 de 2003 que

aprueba el Mecanismo Andino de Cooperación en materia de Asistencia y Pro-
tección Consular y Asuntos Migratorios. Este instrumento beneficia a los nacio-
nales de cualquiera de los países miembros de la CAN que se encuentren fuera del
país de origen (art. 2). Esta Decisión busca la coordinación de acciones de protección
de los derechos fundamentales en materia de apoyo consular recíproco, seguridad
social y garantías laborales, e intercambiar información sobre asuntos migratorios.
En virtud de esta Decisión, los nacionales de cualquier País Miembro de la CAN, que
se encuentren en el territorio de un tercer Estado que no tenga representación con-
sular, pueden acogerse a la protección de las autoridades consulares de otro País
Miembro. Sin embargo, esta Decisión aún no ha sido reglamentada dificultando su
aplicación en materia, por ejemplo, de la expedición del salvoconducto andino, el
registro de las oficinas consulares de nacionales andinos, la localización de perso-
nas y la expedición de la Tarjeta Consular Andina (dispuestos en art. 7).

Si bien es cierto que todo lo anterior permite reconocer la existencia de una política
migratoria de protección de los derechos de los migrantes peruanos en el exterior,

18
Disponible en: [Link]
[Link]?vt=48
19
Informe Defensorial N. 146, Op. cit, p. 145.

120
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

estas medidas distan de una política integral. Así por ejemplo, como lo indica el
Informe Defensorial No. 146, “pese a que más del 50% de migrantes está integra-
do por mujeres, no se ha implementado programa alguno que atienda la especial
vulnerabilidad de las mujeres migrantes, las cuales se encuentran mayormente
expuestas no sólo en razón de su género sino por el tipo de labores que desempe-
ñan”20.

Finalmente, resulta pertinente subrayar la existencia de una persistente situación

de maltrato y discriminación que enfrentan los peruanos en el exterior. Sobre el
particular, la Relatora de Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos de los Mi-
grantes, señaló que “la discriminación y los abusos que sufren a los emigrantes pe-
ruanos deben ser combatidos con firmeza desde las instituciones del Estado perua-
no” y que, para tal efecto, debe reforzarse la imagen del Cónsul como servidor pú-
blico y enriquecer las políticas migratorias con las aportaciones de interlocutores
sociales, organizaciones no gubernamentales y académicos en la materia21.

3.2. Protección de los derechos de las personas inmigrantes

y lucha contra la discriminación y la xenofobia

La Constitución peruana dispone que toda persona tiene derecho a la igualdad

ante la ley y que “nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo,
idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole” (art. 2,
numeral 2°). Por lo tanto, aunque no se establece de modo explicito, los nacionales
de otro país que se encuentren en territorio peruano deben gozar de los mismos
derechos y deberes que los nacionales.

En ese sentido, el artículo 323 del Código Penal dispone que el que el que por sí o
mediante terceros discrimine a una o más personas o a un grupo, o incite o promue-
va públicamente actos discriminatorios, por motivo, entre otros, racial, religioso, de
idioma, de identidad étnica, cultural, opinión de cualquier índole o condición eco-
nómica, con el objeto de anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio
de los derechos de la persona, será reprimido con pena privativa de la libertad22. En
defensa del derecho de igualdad y de no discriminación, procede el amparo, como
lo establece el Código Procesal Constitucional (Ley 28237 de 2004, art.1). Por
su parte, la Ley contra Actos de Discriminación 27270 de 2000, que modificó la

20
Informe Defensorial N. 146, Op. cit, p. 132.
21
Informe presentado por la Relatora Especial sobre los derechos humanos de los migrantes, Sra. Gabriela
Rodríguez Pizarro. Vista al Perú. E/CN.4/2005/85/Add.4, de 13 de enero de 2005, parágrafo 73.
22
Esta disposición, fue incluida mediante la Ley No. 28867 de 2006.

121
 Migración y Estado en la Región Andina

Ley 26772 (reglamentada mediante Decreto Supremo 002-98-TR), establece las

causales de responsabilidad administrativa existentes para quienes realicen ofertas
de empleo o de acceso a centros educativos con requisitos que constituyan discri-
minación, anulación o alteración de la igualdad de oportunidades o de trato (art. 1).

Los derechos a la igualdad y la no discriminación están igualmente reconocidos

en los instrumentos internacionales, como la Declaración Universal de Derechos
Humanos (art. 2.1), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art.
2.1), el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales (art.
2.1), la Convención contra todas las formas de Discriminación Racial (art. 5) y
la Convención sobre los derechos del niño (art. 2.1). Según los referidos tratados
la nacionalidad no puede constituir un factor de discriminación para el reconoci-
miento de los derechos fundamentales de las personas. En efecto, la titularidad de
derechos y libertades sin distinción alguna, resulta de especial relevancia para la
protección de los derechos de las personas migrantes.

En ese sentido, la gestión migratoria en el territorio nacional debe enmarcarse

dentro de los mencionados derechos a la igualdad y a la no discriminación. Por lo
mismo, los requisitos legales o administrativos establecidos para el reconocimiento
de una calidad migratoria a los nacionales de otros países deben ser razonables y
proporcionales a fin de no desnaturalizar los derechos en cuestión23. En ese orden
de ideas, se observará el vínculo existente entre el derecho a la no discriminación y
la libre circulación, analizando el control migratorio dispuesto para el ingreso y la
permanencia en el territorio nacional24.

La Ley de Extranjería del año 1991, aprobada por Decreto Legislativo 703 de
199125 regula el ingreso, permanencia, residencia, salida, reingreso y control de
nacionales de otro país en el Perú. Fue modificada por el Decreto Legislativo 1043
de 200826, que incorpora nuevas calidades migratorias, define plazos de perma-

23
Comisión Andina de Juristas, Aguilar, Luis Enrique (coordinador) y Mendiola, Mariana, El derecho humano
al debido procedimiento administrativo en la gestión migratoria, Lima, 2010, p. 103-105.
24
Sobre los permisos de trabajo para la contratación de personal extranjero -permanencia- ver el Eje No. 8
sobre Derechos Laborales.
25
Actualiza la Ley 7744 de 1931 y la Ley 9148.
26
El decreto legislativo es promulgado por el poder ejecutivo tras delegación del Congreso por un período
de 180 días para legislar sobre "materias relacionadas con la implementación del Acuerdo de Promoción
Comercial Perú-Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda y el apoyo a la competitividad económica entre
las que se encuentran la promoción de la inversión privada, la mejora del marco regulativo, el fortalecimiento
institucional, la simplificación administrativa y la modernización del Estado. La ley de extranjería tiene una
vigencia de más de 16 años y no regula las nuevas situaciones migratorias generadas como consecuencia de
los compromisos internacionales asumidos por el Perú, vinculados a la facilitación de la movilidad de perso-
nas. (...)"

122
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

nencia y residencia para las mismas, y modifica lo referente al cambio de calidad

migratoria de los nacionales de otro país admitidos en el territorio peruano. Sin
embargo, la misma aún no ha sido reglamentada generando dificultades en su im-
plementación.

Los nacionales de otro país son admitidos en el territorio nacional con diversas cali-
dades migratorias: diplomático, consular, oficial, asilado político, refugiado, turista,
transeúnte, negocios, artista, tripulante, religioso, estudiante, trabajador, indepen-
diente, inmigrante, rentista (art. 11 de la Ley de Extranjería).. Estas calidades han
sido ampliadas con la modificación de 2008, incluyendo las de cooperante, inter-
cambio, periodista, familiar oficial, familiar residente, negocios ABTC y trabajador
designado. La mayoría de estas calidades migratorias las otorga la Dirección General
de Migraciones y Naturalización del Ministerio del Interior (DIGEMIN). Esta Direc-
ción, según el Plan Operativo para el año fiscal 2011 para la DIGEMIN que contiene
los lineamientos de política, la programación de actividades e indicadores de medi-
ción para su desempeño, debe formular la actualización de la normativa migratoria
que se encuentra obsoleta, crear una Escuela de Migraciones como herramienta
de capacitación del personal, y coordinar y gestionar la cooperación internacional
en temas migratorios. Lo anterior mediante estrategias como la de reforzar la pro-
tección e información al turista nacional y del exterior27. Por su parte, conforme a
la modificación de 2008, el Ministerio de Relaciones Exteriores otorga otras calida-
des; a saber: status de diplomático, consular, cooperante, intercambio, periodista,
familiar oficial, asilado político, refugiado, turista, negocios y negocios ABTC. Éste
determina el contenido y alcance de los artículos referentes a tales mediante regla-
mento28.

A la luz de los instrumentos internacionales y el principio de no discriminación, re-

sulta interesante hacer referencia a dos de las calidades migratorias mencionadas:
la de “familiar residente” y la de “trabajador”. La calidad de “familiar residente” se
otorga a los nacionales de otro país que forman parte de la “unidad migratoria”, es
decir, el cónyuge, los hijos menores de 18 años, las hijas solteras, los padres y los de-
pendientes de un ciudadano peruano o de un nacional de otro país mayor de edad

27
La DIGEMIN, adscrita al Ministerio del Interior, cuenta con 25.053.406 nuevos soles, que corresponden al
0,5% del presupuesto del Ministerio del Interior ([Link] nuevos soles), que a su vez tiene el 7.7% del
presupuesto del Gobierno Nacional ([Link] nuevos soles) (Ley de Presupuesto del Sector Público
29626 para el año fiscal 2011).
28
El Ministerio cuenta, para el año fiscal 2011, con 522.989.140 nuevos soles, que corresponden al 0,08%
del presupuesto del Gobierno Nacional ([Link] nuevos soles), de conformidad con la Ley de Pre-
supuesto del Sector Público 29626 para el año fiscal 2011. Para el "desarrollo de acciones de política
exterior en el territorio nacional" cuenta con 10.176.211 nuevos soles (Resolución Ministerial del 28 de
diciembre de 2010).

123
 Migración y Estado en la Región Andina

titular de una visa de residente (art. 4 de la Ley de Extranjería de 1991). Esta cali-
dad migratoria excluye entonces a los hijos mayores de edad (a pesar de incluir a las
hijas solteras mayores de 18 años) y las parejas originadas en una unión de hecho.
Esto último, a pesar de que los hogares de hecho están reconocidos a nivel Cons-
titucional (art. 5)29. Por su parte, la categoría de “trabajador designado”, otorgada
a quien ingresa al país sin ánimo de residencia para realizar actividades laborales
concretas durante un plazo definido, abarca diversas categorías establecidas por la
Convención sobre Trabajadores Migratorios y sus Familias (las de trabajador
“itinerante”, “vinculado a un proyecto”, y “con empleo concreto”), sin adecuarse co-
rrectamente a tal instrumento. Adicionalmente, no existe ninguna calidad migra-
toria que corresponda a los trabajadores “fronterizos”, “marinos”, en “estructura
marina” o “estacionarios”, establecidos en la misma Convención.

Las diversas calidades migratorias requieren de autorizaciones para la admisión

y permanencia por un período de 90 días o un año prorrogables, según necesiten
de visa temporal o de residente (art. 15 de la Ley de Extranjería modificado). El
cambio de calidad migratoria se estipuló en el Decreto Legislativo de 2008, sien-
do una de las modificaciones más importantes del mismo. En efecto, un nacional de
otro país con calidad de “turista” puede obtener su cambio de calidad migratoria
sin necesidad de salir del territorio nacional, cuando anteriormente la salida del
país era obligatoria para obtener el estampado de la visa correspondiente ante un
Consulado peruano.

La prohibición de ingreso para los nacionales de otro país se estipula en la Ley de

Extranjería para quienes hayan sido expulsados del territorio nacional (por man-
dato judicial o por aplicación del Reglamento de extranjería) y para los prófugos de
la justicia por delitos tipificados como comunes en la legislación peruana (art. 29).
Adicionalmente, la autoridad migratoria puede impedir el ingreso de “extranjeros”
que hayan sido expulsados de otros países por la comisión de delitos tipificados
en la legislación peruana, por infracciones a normas de extranjería análogas a las
peruanas, en razón del registro de antecedentes penales o por encontrarse proce-
sados en el extranjero por el mismo tipo de delitos (cuando tales impliquen penas
de prisión o sean de mayor gravedad). Finalmente, la autoridad migratoria puede,
de modo discrecional, impedir asimismo el ingreso a los nacionales de otro país
que: a) carezcan de recursos económicos que les permitan solventar los gastos de
su permanencia en el país; b) que la autoridad sanitaria del Perú determine que su
ingreso al territorio pone en peligro la salud pública; y, c) que no cumplan con los

29
Aguilar Cardoso, Luis Enrique (Coordinador). Grupos en situación de especial protección en la Región Andi-
na: migrantes, Comisión Andina de Juristas, Lima, 2007, p. 33.

124
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

requisitos establecidos en la Ley de Extranjería y su Reglamento (este último aún

inexistente). Esto último, evidencia que las causales establecidas por la legislación
migratoria dan potestades ampliamente discrecionales a los funcionarios30.

Contrario a lo dispuesto anteriormente, el Acuerdo Nacional, documento que re-

úne el conjunto de políticas de Estado, señala como una de sus políticas (No. 11) la
de promoción de la igualdad de oportunidades sin discriminación. En ese orden de
ideas, y bajo el objetivo de Equidad y justicia social (No. 2), el Estado se compromete
a combatir toda forma de discriminación, promoviendo igualdad de oportunidades.

Por su parte, el Plan Nacional de Derechos Humanos 2006-2010 (cuya vigencia

fue ampliada hasta diciembre de 2011), establece como uno de los objetivos (OE7)
del Estado el garantizar los derechos de la población migrante. Para ello, establece
una serie de actividades encaminadas a fortalecer los mecanismos de protección y
promoción integral de los derechos de las personas migrantes, entre las que cabe
destacar la ratificación de las normas internacionales relacionadas con la salva-
guardia de los derechos de las personas migrantes y la subsiguiente adecuación del
derecho interno a las obligaciones inherentes a las mismas.

En el mismo sentido, subrayando la importancia de adecuar el derecho interno a

las obligaciones internacionales, la Defensoría del Pueblo recomienda actualizar la
Ley de Extranjería. Esto, conforme a las obligaciones contraídas con la suscripción
de la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos
los trabajadores migratorios y de sus familiares, en especial: a) “actualizar los
conceptos de política de emigración y política de inmigración de conformidad con
las normas y conceptos internacionalmente aceptados”; b) “incluir la posibilidad
de que se lleven a cabo procesos de regularización migratoria para ciudadanos ex-
tranjeros en el país”; y c) “incluir mecanismos de impugnación de las decisiones
que establecen las sanciones de salida obligatoria, cancelación de permanencia o
de residencia y de expulsión”31.

El análisis de la normativa nacional permite evidenciar que existe un mayor énfasis

en abordar la problemática de los emigrantes peruanos, evidenciando un desarro-
llo menor en cuanto a la regulación de la atención a los derechos de los nacionales
de otro país en el territorio peruano. Así lo señala el Informe Defensorial No. 146,
argumentando que esto se debería, principalmente, a que “la entidad encargada de
aplicar la Ley de Extranjería y de atender a los extranjeros en el país es la DIGEMIN,

30
Aguilar, Luis Enrique (coor.), El derecho humanos al debido procedimiento administrativo en la gestión mi-
gratoria, Op. cit, p. 153.
31
Reporte de seguimiento de las Recomendaciones del Informe Defensorial No. 146, Op. cit, p. 13.

125
 Migración y Estado en la Región Andina

entidad que, según lo establecido en su propio mandato, tiene el deber de priorizar

la seguridad del Perú”32.

En cuanto a la cooperación en materia de migración, Perú firmó, junto con los de-
más países miembros de las Comunidad Andina un Acuerdo de diálogo político
y cooperación con la Comunidad Europea y sus Estados miembros en el 2003 que
dispone cooperación en torno al “ trato justo y la integración en la sociedad de los
extranjeros con residencia legal, la educación y la formación de los migrantes le-
gales y las medidas contra el racismo y la xenofobia” (cursiva fuera de texto) (art.
49.2 c). Nótese sobre el particular que tal disposición se circunscribe al caso de la
población inmigrante peruana en situación regular.

A nivel de la CAN se han adoptado diversas Decisiones que hacen referencia al eje en
cuestión. Estas Decisiones, son aplicables al Perú en tanto la normativa comunitaria
andina tiene carácter de supranacionalidad, aplicación directa y efecto inmediato
en el ordenamiento jurídico nacional de sus Países Miembros. Entre estas cabe re-
saltar la Decisión 545 de 2003 que establece el Instrumento Andino de Migra-
ción Laboral, ya que se encuentra directamente vinculada a la no discriminación
y defiende el principio del trato nacional. Esta Decisión reconoce, en su artículo
10, el principio de igualdad de trato y de oportunidades a todos los trabajadores
migrantes andinos en el espacio comunitario sin que en ningún caso se les pueda
sujetar a discriminación por razones de nacionalidad, raza, sexo, credo, condición
social o sexual.

En materia de libre circulación existen tres Decisiones fundamentales: la Deci-

sión 397 de 1996 que crea la Tarjeta Andina de Migración, como documento
uniforme de control migratorio y estadístico para el ingreso y salida de personas
del territorio Andino; la Decisión 503 de 2001 sobre el Reconocimiento de los
documentos nacionales de identificación como único requisito para viajar por la
subregión en calidad de turistas; y, la Decisión 504 de 2001 que crea el Pasaporte
Andino para su utilización por parte de los nacionales de los Países Miembros en
sus movimientos migratorios.

3.3. Asilo y refugio

La Convención sobre Asilo Político de 1933 fue ratificada por el Perú en 1960, y
la Convención sobre Asilo Diplomático en 1962. El Estado peruano firmó la Con-

32
Informe Defensorial N. 146, Op. cit, p. 132.

126
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

vención sobre Asilo Territorial en 1954, haciendo reserva del artículo VII, pero
no ha ratificado el instrumento. Asimismo ratificó la Convención sobre el Estatuto
de los Refugiados de 1951 en 1964, y su protocolo adicional de 1967, en 1983.

La Constitución peruana dispone en su artículo 36 que el Estado reconoce el asilo

político, “Acepta la calificación del asilado que otorga el gobierno asilante. En caso
de expulsión, no se entrega al asilado al país cuyo gobierno lo persigue”. El marco
nacional legal de protección de los asilados está principalmente contenido en la
Ley 27.840 de Asilo de 2002 que regula la institución del Asilo tanto Diplomático
como Territorial. El artículo 4° define el asilo como “la protección que el Estado
otorga en su territorio al extranjero considerado perseguido por motivos o delitos
políticos y cuya libertad o vida se encuentre en peligro”. El Asilo concedido dentro
de las fronteras del Estado se denomina Territorial y el concedido en la sede de las
Misiones Diplomáticas, incluyendo las residencias de los Jefes de Misión, y en naves,
aeronaves o campamentos militares del país en el exterior, se considera Diplomáti-
co. El territorio peruano constituye un “espacio inviolable” para las personas a las
que se les conceda el asilo y quienes gozan de la protección del Estado (art. 2), por
lo que ninguna persona solicitante de asilo será obligada a retornar al territorio
donde su vida, integridad física o su libertad se encuentren en peligro ni será san-
cionada por causa del ingreso o permanencia irregular en el territorio, hasta que se
decida su situación (art. 3).

Los siguientes son los derechos reconocidos a los asilados: a la reagrupación fami-
liar para la que el Estado brindará facilidades administrativas, a una identificación,
a la no discriminación, a la tutela jurisdiccional, generar ingresos para satisfacer
sus necesidades y las de su familia mediante actividades económicas; a educación
pública básica, media y universitaria, al reconocimiento de los títulos profesionales
obtenidos, a obtener un alojamiento temporal y alimentación cuando los gastos no
pueden ser asumidos por el beneficiado, a asistencia pública, a condiciones labora-
les y de seguridad social, a apoyo en trámites administrativos, a residir y transitar,
a la naturalización y a la salida temporal. Para estos fines, si el asilado requiere el
apoyo administrativo de las autoridades nacionales de su país de origen, a las que
les es imposible recurrir, el Estado debe garantizar que sus autoridades proporcio-
nen ese apoyo (art. 12-27).

Por su parte, la Ley de Refugiados 27891 de 2002 y su Decreto reglamenta-

rio Supremo 119-2003-RE de 2003 regulan el ingreso, el reconocimiento y las
relaciones jurídicas del Estado con el refugiado. Se considera refugiado a la per-
sona que: a) debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza,
religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones
políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de

127
 Migración y Estado en la Región Andina

dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que careciendo de

nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país
donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores,
no quiera regresar a él; b) se ha visto obligada a huir de su país de nacionalidad
o de residencia habitual por causa de la violación masiva de los derechos huma-
nos, agresión extranjera, conflicto interno, ocupación o dominación extranjera; o
en razón de acontecimientos que perturben gravemente el orden público; c) en-
contrándose legalmente en el territorio de la República, debido a causas sobrevi-
nientes surgidas en su país de nacionalidad o de residencia, no puede o no quiere
volver a dicho país debido al temor de sufrir persecución de acuerdo al inciso a)
(art. 3).

La Dirección General de Migraciones y Naturalización del Ministerio del Interior debe

otorgar al refugiado el Carné de Extranjería emitido al común de los nacionales de
otro país, sin ningún tipo de anotación adicional (art. 23). El mismo tiene derecho:
a la reunificación familiar; a un régimen laboral al que no se aplican las restriccio-
nes de contratación laboral para los “extranjeros” siempre que tengan un cónyuge,
ascendiente o descendiente peruano o hayan cumplido dos años de residencia en el
país; a programas de asistencia como para su integración; a la exoneración de tasas
migratorias y, a la naturalización (arts. 25 - 29).

El procedimiento para solicitar el estatus de refugiado exige que la solicitud sea

presentada por el interesado, su representante legal o el Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) con su consentimiento. La Comisión
Especial para Refugiados33 se encarga de recibir, analizar, procesar y resolver las
solicitudes. Durante el trámite, esta Comisión otorga al interesado una autorización
de 60 días renovable que acredita que su solicitud está en trámite y le permite per-
manecer en el país y a trabajar provisionalmente. La Comisión cuenta con un plazo
máximo de 60 días hábiles para emitir su resolución sobre la solicitud de refugio.
Ante una respuesta negativa, el interesado puede presentar un recurso de reconsi-
deración ante la misma en un plazo de 15 días hábiles. Si la Comisión confirma su
primera decisión o desestima el recurso, el solicitante puede presentan un recurso
de apelación ante la Comisión Revisora para Asuntos de Refugiados34 quien resuelve,

33
La Comisión Especial para los Refugiados está integrada por: el Director de Derechos Humanos y Asuntos
Sociales del Ministerio de Relaciones Exteriores, quien la preside; el Director de Seguridad del Estado de la Po-
licía Nacional del Perú o su representante; el Director de Apoyo Legal y Asistencia Humanitaria del Ministerio
de Relaciones Exteriores; el Secretario Ejecutivo designado por el Presidente de la Comisión Especial para los
Refugiados, sin derecho a voto; y un representante del ACNUR, sin derecho a voto.
34
La Comisión Revisora para Asuntos de Refugiados está integrada por: el Viceministro de Relaciones Exterio-
res o su representante, quien la preside; el Viceministro del Interior o su representante; el Viceministro de
Justicia o su representante; y un representante del ACNUR, sin derecho a voto.

128
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

en última y definitiva instancia, y en un plazo de 15 días hábiles de notificada la

resolución de la Comisión.

La Comisión Especial para Refugiados debe asimismo, según el artículo 27 de la Ley

de Refugiados, y con el apoyo de las demás reparticiones públicas competentes,
el ACNUR y otras entidades de cooperación internacional, implementar programas
para la asistencia a los refugiados, su reasentamiento, integración y repatriación.
Sin embargo, y a pesar de la importancia del desarrollo de este tipo de programas,
particularmente en cuanto a la protección en la permanencia y la integración de los
refugiados, no se cuenta con información oficial al respecto.

En materia cooperación en migración, “la formulación y aplicación de leyes y prácti-

cas nacionales en materia de protección internacional, tanto para cumplir las dispo-
siciones de la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados,
de su Protocolo de 1967 y de otros instrumentos regionales e internacionales per-
tinentes, como para garantizar el respeto del principio de ‘no devolución’” está con-
sagrada en el Acuerdo de diálogo político y cooperación firmado entre los países
de la CAN y la Comunidad Europea y sus Estados miembros en el 2003 (art. 49.2 b).

3.4. Inmigración irregular y atención a expulsados

El artículo 2° de la Constitución Política establece el derecho de toda persona a

elegir su lugar de residencia, a transitar por el territorio nacional y a salir y entrar
en él libremente. Lo anterior, salvo en el caso de que existan limitaciones por razo-
nes de sanidad, por mandato judicial o por aplicación de la ley de extranjería. En ese
orden de ideas, la entrada y permanencia irregular de nacionales de otro país en el
territorio peruano está sujeta a las sanciones dispuestas por la Ley de Extranjería
del año 1991, aprobada por Decreto Legislativo 703 de 1991, que dispone que
las infracciones a la misma son sancionadas con la imposición de multas, la salida
obligatoria del territorio, la cancelación de la permanencia o residencia, o la expul-
sión (art. 60).

De acuerdo a esta norma: se sanciona con “multa” a quienes incumplan con el pago
de las obligaciones establecidas en el Reglamento de extranjería o a aquellos que
no efectúen la prórroga de su permanencia o residencia en el plazo señalado (art.
61); se sanciona con “orden de salida obligatoria” a las personas admitidas que se
encuentre en situación migratoria irregular por vencimiento de su permiso de per-
manencia o residencia, y cuando se haya excedido del plazo para su regularización
(art. 62); y se “cancela la permanencia o residencia” cuando se realicen actos contra
la seguridad del Estado, el Orden Público Interior y la Defensa Nacional, por la falta

129
 Migración y Estado en la Región Andina

de recursos económicos o el haber sido sentenciado a pena de prisión al obtener

su libertad (art. 63). Finalmente, la “expulsión” procede ante el ingreso clandestino
o fraudulento al territorio nacional, por mandato de la autoridad judicial compe-
tente, o a quien se le haya fijado salida obligatoria o cancelado su permanencia o
residencia en el país y no haya abandonado el territorio oportunamente (art. 64). Al
respecto debe señalar que los términos establecidos en las anteriores disposiciones
son muy ambiguos y posibilitan interpretaciones arbitrarias, particularmente en lo
referente a los actos contra la seguridad del Estado y el orden público.

Según el artículo 67 de la Ley de Extranjería, y de conformidad con el derecho

de defensa consagrado en el artículo 139.14 de la Constitución, el “extranjero” a
quien se aplique las sanciones de “cancelación de residencia” o de “expulsión” por
incumplimiento del pago de las obligaciones establecidas en dicha Ley, incurriendo
en multa, puede apelar la medida ante el Consulado peruano respectivo. Éste debe
enviar el recurso a la autoridad competente mediante el Ministerio de Relaciones
Exteriores. En ese orden de ideas, ante las sanciones de cancelación de residencia y
expulsión, se otorga la posibilidad al “extranjero” infractor de manifestar que tiene
documentación de descargo y se le dan facilidades para su presentación en un tiem-
po prudencial siempre que haga una solicitud expresa (Resolución ministerial de
normas y procedimientos para la aplicación de sanciones a extranjeros que
infrinjan la ley de extranjería 0548-95 IN de 1995). Conforme a lo anterior, el
procedimiento de apelación, que debe realizarse ante el Consulado, es de carácter
administrativo, niega la posibilidad de iniciar el procedimiento estando aún en el
territorio nacional y no contempla la posibilidad de instaurar un recurso judicial.
Adicionalmente, no existe disposición alguna que contemple una excepción para
quienes tienen familia en el país, para quienes lleven viviendo un número conside-
rable de años en el territorio o presenten una situación de salud particular.

La legislación sobre el particular tampoco hace alusión a los términos del procedi-
miento (plazo máximo de detención previa a la expulsión, plazo de decisión sobre la
apelación) y los derechos del interesado (de protección y asistencia consular35, de
traducción o de alojamiento en locales distintos a los destinados a las personas en
detención por infracción penal). Finalmente, nada se establece sobre la posibilidad
de apelar las mencionadas sanciones de cancelación y expulsión, pero impuestas
por otras causales distintas al incumplimiento de pago. Así como tampoco se dis-

35
En conformidad con el artículo 23 de la Convención sobre Trabajadores Migratorios, el artículo 36 de la
Convención de Viena sobre Relaciones Consulares (de la que Perú es parte desde el año 1968) y la opinión
consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos OC-16/99 del 1 de octubre de 1999. Serie A No.
16 "El Derecho a la Información sobre la Asistencia Consular en el Marco de las Garantías del Debido Proceso
Legal".

130
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

pone sobre la existencia de tal recurso ante demás medidas sancionatorias, como
la multa o la orden de salida obligatoria. En torno a lo anterior, la Defensoría del
Pueblo recomienda actualizar la Ley de Extranjería, incluyendo, entre otras cosas,
mecanismos de impugnación de las decisiones que establecen las sanciones de sa-
lida obligatoria, cancelación de permanencia o de residencia y de expulsión”36. Nó-
tese, sin embargo, que la Ley General de Procedimiento Administrativo 27444,
si bien no establece nada en particular para la población inmigrante, es de carácter
general y fija los principios básicos del procedimiento administrativo y los dere-
chos de los administrados sujetos a este tipo de procedimientos.

La entidad encargada de aplicar tales sanciones, así como de controlar el ingreso,

permanencia y salida del país de los nacionales de otro país es la Dirección General
de Migraciones y Naturalización (DIGEMIN)37. Para el desarrollo de sus funciones,
la DIGEMIN cuenta con una Dirección Ejecutiva y cuatro direcciones: de Pasaportes,
de Inmigración, de Naturalización y de Control Migratorio. Según el Informe Defen-
sorial No. 146, ésta ha centrado sus esfuerzos en la implementación de medidas
que faciliten la atención de la documentación necesaria para salir del país y en la
optimización del tiempo de control y revisión en los puestos de control de ingreso
y salido del territorio (21 puestos)38. Asimismo, ha realizado un trabajo importante
en la interconexión de su sistema informático con el de la Policía Nacional en el
punto de control migratorio del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, que cuenta,
a la vez, con interconexión a la Base de Datos de la Policía Internacional (INTER-
POL). Por otra parte, adscritas a la Policía Nacional, existen la División de Extranjería
de la Policía Nacional y la Dirección de Defensa Nacional y Control de Fronteras. La
primera es la entidad encargada de investigar las infracciones migratorias, según
el Decreto Ley 25589 de 1992. La segunda, es el órgano encargado de planear y
ejecutar los servicios de vigilancia, control y desarrollo de fronteras, según la Ley
Orgánica de la Policía Nacional 27238.

Recientemente se creó asimismo, a través del Decreto Supremo 067-2011-PCM,

la Mesa de Trabajo Intersectorial para la Gestión Migratoria que, en lo que respecta
a la inmigración irregular debe promover la formulación de acciones y estrategias a
favor de la migración regular, así como del fortalecimiento de la tutela de los dere-
chos y deberes de las personas emigrantes e inmigrantes (literal f).

36
Reporte de seguimiento de las Recomendaciones del Informe Defensorial No. 146, Op. cit, p. 13.
37
Conforme a la Ley de Presupuesto del Sector Público 29626 para el año fiscal 2011, la DIGEMIN, ads-
crita al Ministerio del Interior, contó para el 2011 con 25.053.406 nuevos soles, que corresponden al 0,5% del
presupuesto del Ministerio del Interior ([Link] nuevos soles), que a su vez tuvo el 7.7% del presupues-
to del Gobierno Nacional ([Link] nuevos soles).
38
Informe Defensorial N. 146, Op. cit, p. 123.

131
 Migración y Estado en la Región Andina

En materia de control de inmigración irregular, el Acuerdo de diálogo político

y cooperación firmado entre los países de la CAN y la Comunidad Europea y sus
Estados miembros en el 2003 dispone que las Partes reafirman la importancia que
otorgan a la gestión conjunta de los flujos migratorios entre sus territorios y que
entablarán un diálogo sobre la elaboración de “una política eficaz y preventiva con-
tra migración ilegal”, así como “la readmisión de las personas que residen de ma-
nera ilegal” (art. 49.1). Para ese efecto, “cada país andino deberá readmitir a todos
sus nacionales que se encuentren de manera ilegal en el territorio de un Estado
miembro de la Unión Europea”, y viceversa, sin petición previa ni más trámite. Sin
embargo, dicha disposición, como todos los tratados de readmisión de personas,
impide la libre circulación de personas que la Declaración Universal de Derechos
Humanos reconoce como un derecho de cada persona (art. 13). Adicionalmente,
tales acuerdos, no toman en consideración las causas por las cuales las personas
dejan su país, como puede ser el caso de aquellas que, ante riesgos existentes en su
país de origen, pueden ver afectados sus derechos humanos. En efecto, los acuerdos
de readmisión no diferencian el caso de las personas inmigrantes irregulares de los
refugiados, dejando de lado la obligación de no devolución39.

Al contrario, en la X Conferencia Sudamericana de Migraciones de 2010, se firmó

un Acta de Acuerdos y Compromisos asumidos por los países participantes, en
la que se comprometieron a evitar la deportación de los ciudadanos de la región
por razones migratorias40. Asimismo, se acordó la aplicación de mecanismos ági-
les y efectivos de regularización migratoria a los ciudadanos de la región y que
los países extra-regionales, receptores de migrantes sudamericanos, implemen-
tarían procesos de regularización migratoria. En ese sentido, la Convención In-
ternacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores
migratorios y de sus familiares establece que, los trabajadores migratorios en
situación irregular no podrán ser objeto de expulsiones colectivas y que en caso de
expulsión estas deberán decidirse individualmente. Se determina además que las
expulsiones deben ser decididas por la autoridad competente conforme a la ley y
que dicha decisión será motivada y comunicada en un idioma que ellos puedan en-
tender, por escrito (art. 22). Establece además el derecho a interponer un recurso
suspensivo contra dicha decisión y a ser indemnizado en caso de revocatoria de la
decisión (num. 3 y 4).

39
Delia Lebensohn, Florencia, "Los acuerdos de readmisión: un jaque a los derechos humanos en el seno de
la Unión Europea", Revista Electrónica del Instituto de Investigaciones "Ambrosio L. Gioja" - Año V, Número
Especial, 2011.
40
Acta de acuerdos y compromisos asumidos XCSM, "Avanzando hacia una ciudanía sudamericana", Bolivia,
octubre de 2010. Disponible en: [Link]
cin/ActaAcuerdosyCompromisos%[Link]

132
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

En el marco de MERCOSUR, Perú adhirió el Acuerdo sobre Residencia de los Es-

tados Partes del Mercosur, Chile y Bolivia, que permite a cualquier nacional de
los Estados partes, residir y realizar cualquier actividad lícita, sin tener que acre-
ditar la existencia de un contrato de trabajo, sino con la sola demostración de la
nacionalidad y no contar con antecedentes penales41.

En materia de acuerdos de regularización migratoria, el Estado peruano ha suscri-

to diversos Convenios. Tal ha sido el caso con Argentina (el 12 de agosto de 1998,
ampliado por el Protocolo Adicional de 2002), Bolivia (el 12 de enero de 2002,
tal incluyó a los hijos hasta los 25 años dependientes económicamente) y Ecuador
en marzo de 2011. Este último, adoptado el 25 de octubre de 2008 y vigente desde
el 3 de febrero de 2011, constituye un acuerdo binacional que permite facilitar la
regularización de los trabajadores migratorios y mantener los flujos migratorios
entre ambos países. El decreto se aplica a todos las personas inmigrantes que hayan
ingresado al país antes de la entrada en vigencia del mismo, dándoles un plazo de 6
meses para regularizar su situación42. No obstante, y a pesar de los esfuerzos reali-
zados por el Estado peruano en la suscripción de acuerdos bilaterales de regulari-
zación, no se cuenta con cifras oficiales sobre el número de nacionales que se han
acogido a estos convenios, lo que dificulta la evaluación de los resultados obtenidos
y la identificación del impacto que los mismos ha generado en el ejercicio de los
derechos de las personas migrantes43.

En el marco de la CAN, la Decisión 545 de 2003, que establece el Instrumento

Andino de Migración Laboral, motiva la adopción de previsiones para facilitar
la regularización de los trabajadores migrantes. Por otro parte, en materia de libre
circulación deben mencionarse tres Decisiones fundamentales: la Decisión 397
de 1996 que crea la Tarjeta Andina de Migración, como documento uniforme de
control migratorio y estadístico para el ingreso y salida de personas del territorio
Andino; la Decisión 503 de 2001 sobre el Reconocimiento de los documentos
nacionales de identificación como único requisito para viajar por la subregión

41
Acta de adhesión de la República del Perú al Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Par-
tes del Mercosur, Bolivia y Chile, MERCOSUR/CMC/DEC No. 04/11, junio de 2011.
42
Contempla tres procedimientos administrativos para la obtención del visado de trabajo y permanencia. El
primero, se refiere al proceso de regularización que da derecho a una visa de inmigrante con validez indefini-
da y sin costo alguno, siempre que la persona se registre y presente una solicitud, el pasaporte de su país o la
Tarjeta Andina y un certificado consular. El segundo, concierne a quienes pretenden trabajar con relación de
dependencia por un período de 180 día o más y quienes pueden obtener una visa de trabajo con validez inde-
finida. Y el último, referente a quienes van a desarrollar actividades lícitas, con o sin relación de dependencia,
por un período inferior a 180 días y quienes deben inscribirse en el Ministerio de Trabajo para poder trabajar
con la simple presentación de su cédula o pasaporte. Consultar: [Link]
estatuto_migratorio_ecu_per.pdf
43
Informe Defensorial No. 146, p. 173.

133
 Migración y Estado en la Región Andina

en calidad de turistas; y la Decisión 504 de 2001 que crea el Pasaporte Andino

para su utilización por los nacionales de los países miembros en sus movimien-
tos migratorios. Por otra parte, se han creado Centros Binacionales de Atención
en Frontera (CEBAF) en la Comunidad Andina (Decisión 502 de 2001), que
prestan servicios de control del flujo de personas, equipajes y mercancías, así como
servicios complementarios de atención a la persona migrante, y las Ventanillas de
entrada en los aeropuertos para los nacionales y extranjeros residentes en
los países miembros (Decisión 526 de 2002). Finalmente, en aras de un mayor
control y seguridad transfronteriza, se ha buscado perfeccionar los sistemas de re-
gistro e identificación de personas.

Por su parte, la Decisión 550 del 2003 crea el Comité Andino de Identificación y
Estado Civil (CAIEC) como institución consultiva y técnica encargada de asesorar
al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la Secretaría General de
la Comunidad Andina en los temas vinculados con los procesos de identificación y
registro civil, y la Decisión 755 de 2011 crea el Sistema de Información Esta-
dística sobre las Migraciones en la Comunidad Andina (SIEMCAN) para pro-
mover información estadística sobre los flujos migratorios (turismo, laboral, asilo,
refugio e irregulares como por trata de personas o tráfico ilícito de migrantes), las
características socio-demográficas y económicas de las personas migrantes y de sus
hogares de origen y los datos referentes a las remesas (magnitud, mecanismos de
transferencias, destino, mercado, bancarización, inversión, perfil receptores).

3.5. Retorno

El derecho de las personas a retornar al país propio está reconocido en diversos

instrumentos internacionales. Así, la Declaración Universal de Derechos Huma-
nos reconoce, en su artículo 13.2, que “toda persona tiene derecho a salir de cual-
quier país, incluso del propio, y a regresar a su país”. El Pacto internacional de
Derechos Civiles y Políticos establece, en su artículo 12.4, que “nadie podrá ser
arbitrariamente privado del derecho a entrar en su propio país”. La Convención
Americana sobre Derechos Humanos reza, en su artículo 22, sobre el derecho de
circulación y residencia, que “nadie puede ser expulsado del territorio del Estado
del cual es nacional, ni ser privado del derecho a ingresar en el mismo”.

Por su parte, el artículo 8.1 de la Convención sobre Protección de los derechos

de todos los trabajadores migrantes y de sus familias, ratificada por el Estado
peruano en el 2005 mediante Decreto Supremo 071-2005-RE, dispone que “los
trabajadores migratorios y sus familiares podrán salir libremente de cualquier Es-
tado, incluido su Estado de origen. Ese derecho no estará sometido a restricción

134
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

alguna, salvo las que sean establecidas por ley, sean necesarias para proteger la
seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y
libertades ajenos y sean compatibles con otros derechos reconocidos en la presente
parte de la Convención”. El artículo 67 de la misma establece que los Estados deben
cooperar en “la adopción de medidas relativas al regreso ordenado de los traba-
jadores migratorios y sus familiares al Estado de origen cuando decidan regresar,
cuando expire su permiso de residencia o empleo, o cuando se encuentren en situa-
ción irregular en el Estado de empleo”. En lo referente al caso de los trabajadores
migratorios que se encuentren en situación regular, los Estados deben fomentar
condiciones económicas adecuadas para su reasentamiento.

En ese orden de ideas, el Estado peruano provee los medios legales para facilitar el
retorno de sus nacionales que se encuentran en el exterior y que desean retornar
al Perú después de haber cumplido un ciclo laboral para reencontrarse con sus fa-
miliares o para iniciar otro ciclo de actividades económicas en territorio nacional44.
Con ese objetivo, se promulgó la Ley de Incentivos Migratorios 28182 de 2004
(renovada hasta el 13 de marzo de 2013)45 estableciendo incentivos y acciones que
buscan propiciar el retorno “para dedicarse a actividades profesionales y/o empre-
sariales” y “contribuir a generar empleo productivo y mayor recaudación tributa-
ria” (art. 1).

Para ello, la Ley de Incentivos Migratorios dispone la liberación del pago de todo
tributo que grave el internamiento en el país de los siguientes bienes: a) menaje de
casa, hasta por treinta mil dólares (US$ 30,000), y un vehículo, hasta por un máximo
de treinta mil dólares (US$ 30,000) y b) Instrumentos profesionales, maquinarias,
equipos, bienes de capital, y demás bienes que usen en el desempeño de su profe-
sión, oficio o actividad empresarial, hasta por un máximo de cien mil dólares (US$
100,000) (art.3). Esta Ley fue reglamentada por el Decreto Supremo 028-2005-
EF de 2005 que establece que, para poder beneficiarse de lo anterior, se debe ser
peruano residente en el extranjero que haya permanecido fuera del país no menos
de 5 años anteriores a la fecha de la presentación de la solicitud de liberación de
pago de tributos46. La manifestación del interés de retornar al país y acogerse al

44
Ver Portal de Internet oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores. Disponible en: [Link]
pe/portal/[Link]/F7E99CA6AD554D4505256BFF006DA07A/BB1A92A0F89E3E76052570D5006E6
5BD?OpenDocument
45
Publicada el 24 de febrero de 2004, su vigencia ha sido renovada por 3 años más de acuerdo con el Artículo
1 de la Ley 29508 de 2010.
46
Debe asimismo presentar los siguientes documentos: a) copia del Documento Nacional de Identidad vigen-
te; b) presentación del movimiento migratorio que acredite su permanencia en el extranjero; c) declaración
jurada suscrita ante la oficina consular peruana manifestando su decisión de residir en el Perú por un plazo
no menor de 5 años, desarrollar actividades permanentemente en el país y acogerse a los beneficios; d) copia

135
 Migración y Estado en la Región Andina

país, como requisitos para beneficiarse de la Ley de Incentivos, debe quedar sus-
crita ante la oficina consular peruana del país de residencia o en el más próximo, en
caso no hubiera en el país de su residencia, so pena de no poder acogerse a la Ley.
Según la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), una vez
esté de regreso en el Perú, el solicitante tiene 4 meses para presentar su solicitud
de acogimiento a tales beneficios y podrá hacerlo por una sola vez47. En ese sentido,
los beneficiarios pueden perder sus beneficios si, durante los 5 años siguientes a la
entrada de los bienes al país, los transfieren a favor de terceras personas y, en ese
caso, quedan obligados a pagar los tributos e intereses correspondientes (art 4).

La difusión de los beneficios otorgados por la Ley en cuestión estuvo a cargo del
Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de sus delegaciones diplomáticas, em-
bajadas y consulados (disposiciones finales de la Ley)48. Dicha difusión constituye
un aspecto fundamental del derecho a recibir información durante el proceso mi-
gratorio (reconocido en los artículos 33 y 37 de la Convención sobre los Trabaja-
dores Migratorios y sus Familias) dado que los resultados del programa depen-
den, en efecto, de que las personas migrantes en proceso de retorno cuenten con
la información adecuada. Según el artículo 65 de la Convención, los Estados deben
“mantener servicios especiales para suministrar información a los trabajadores mi-
gratorios sobre las autorizaciones, formalizaciones y arreglos requeridos para la
(...) el retorno (literal d).

En ese sentido, para la Defensoría del Pueblo, una de las obligaciones del Estado
peruano para hacer efectivo el derecho de sus nacionales a recibir información es la
de brindar información a las personas migrantes de manera gratuita sobre las faci-
lidades para el retorno49. Sobre el tema, la Defensoría resalta la atención del Estado

del título profesional para quienes pretendan dedicarse a ejercer actividades profesionales; e) declaración
jurada de ser el propietario de los instrumentos profesionales, maquinarias, equipos, bienes de capital y que
están vinculados directamente al desarrollo de la actividad empresarial y/o profesión, así como, de los bienes
que constituyan su equipaje y menaje de casa (de los cuales deben presentar una lista detallada y la docu-
mentación sustentatoria); f) prueba del valor de los bienes; g) un proyecto de la actividad profesional, oficio
y/o empresarial a desarrollar; h) el compromiso de no transferir a terceros los bienes; y i) un documento qué
acredite la propiedad del vehículo (art. 7 del Reglamento)
47
Cabe señalar que la SUNAT contó con un presupuesto de [Link] nuevos soles para el año fiscal
2011 aprobado por la Resolución de Superintendencia 339 de 2010 del 29 de diciembre de 2010. Sin
embargo, no se conoce el portaje destinado a alimentar la unidad que ve el tema de incentivos migratorios.
Sobre la presentación de la solicitud consultar: [Link]
migratorios/solicitud_incentivos.html
48
Cabe recordar que el Ministerio de Relaciones Exteriores contó, para el año fiscal 2011, con 522.989.140
nuevos soles (el 0,08% del presupuesto del Gobierno Nacional) según lo dispuesto en la Ley de Presupuesto
del Sector Público Nº 29626 de 2011). Para "misiones y servicios consulares" específicamente contó con
141.135.050 nuevos soles (Resolución Ministerial del 28 de diciembre de 2010).
49
Informe Defensorial N. 167, Op. Cit., p. 84

136
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

peruano respecto de esta obligación, pero subraya que se debe maximizar dicho
escenario, en aras de un mayor nivel de cobertura, protección y afirmación de dere-
chos para las personas migrantes.

Todo lo anterior nos permite establecer que el Programa de incentivos migratorios

ofrece beneficios únicamente a un grupo privilegiado, es decir, aquellos que desean
regresar al país voluntariamente “para dedicarse a actividades profesionales y/o
empresariales” y “contribuir a generar empleo productivo y mayor recaudación tri-
butaria” (art. 1° de la Ley). Sin embargo, no establece ningún tipo de beneficio para
el grueso de peruanos que se ven forzados a retornar, como aquellos que lo hacen
por falta de oportunidades económicas en el país de destino. Adicionalmente, debe
subrayarse la inexistencia de un mecanismo de protección para los peruanos que
son deportados y que se encuentran ante una total desatención de la parte del Es-
tado peruano. Lo anterior, en sentido contrario al principio de no discriminación.
Por lo mismo, la Defensoría del Pueblo recomienda al Congreso de la República eva-
luar la ampliación de los alcances de la Ley de Incentivos Migratorios, para que
se “comprendan otras situaciones de especial necesidad y urgencia en el retorno,
como aquellas relacionadas con la expulsión (asistencia en el traslado de la frontera
al lugar de origen), los casos de víctimas de trata de personas y casos humanitarios,
casos de niños no acompañados”, entre otros50.

En el mismo sentido, debe subrayarse la importancia de las recomendaciones for-

muladas en el marco de las Conferencias internacionales organizadas por las Na-
ciones Unidas, las establecidas por la OIM y otras realizadas por la Relatora Especial
de la ONU sobre los derechos humanos de los migrantes. Así, durante las Conferen-
cias Internacionales para la Población, realizadas en 1974 en Bucarest, en 1984 en
México y en 1994 en Cairo (sobre Población y Desarrollo), se solicitó a los gobier-
nos de los países de origen facilitar el regreso y la reintegración de las personas
migrantes, brindando oportunidades de empleo para que estos puedan emplear
sus capacidades profesionales a su retorno. La OIM, por su parte, recomienda a los
Estados implementar programas de retorno asistido que beneficien a “todos los
migrantes que requieran volver a su lugar de origen”, incluyendo a las personas
migrantes irregulares y a los solicitantes de asilo51. Según esta última organización,
una política integral de retorno debe incluir medidas que fomenten: 1) el retorno
voluntario como la primera opción; 2) medidas para garantizar que el retorno obli-
gado se realice en seguridad y dignidad; 3) la sustentabilidad del retorno aliviando

50
Reporte de seguimiento de las Recomendaciones del Informe Defensorial No. 146, Op. cit, p. 15.
51
OIM, "El marco de referencia para una política de Migración de Retorno". Disponible en: [Link]
int/jahia/Jahia/about-migration/managing-migration/managing-migration-return-migration/framework-
for-return-migration-policy/lang/es

137
 Migración y Estado en la Región Andina

las presiones que conducen a renovados intentos de migración indocumentada; 4)

la reintegración económica, social y cultural del retornado; y 5) alianzas y colabora-
ción en la instrumentación del retorno.

Por otro lado, en cuanto a las medidas establecidas para la reintegración de las per-
sonas migrantes en el país de origen, se deben tener en cuenta aspectos fundamen-
tales como “los efectos psicológicos del desarraigo, las dificultades de la reinserción
en el mercado de trabajo y los problemas relacionados con las deudas contraídas
en el país de origen”52. Así lo estableció, en el 2003, la Relatoría Especial de la ONU
sobre los derechos humanos de los migrantes, subrayando la importancia de la par-
ticipación de las personas migrantes, sus familias, y la sociedad civil, con el apoyo
de los gobiernos, en los programas de reintegración.

3.6. Lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito

de migrantes

En enero de 2002 Perú ratificó los principales instrumentos internacionales contra

la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes: la Convención de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, el Protocolo para
Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres
y Niños y el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y
Aire (que entraron en vigencia en el 2003). El Perú, como Estado parte, está com-
prometido a prevenir, sancionar y erradicar la delincuencia organizada internacio-
nal y a atender a quienes han sido víctimas de sus acciones.

Por otra parte, el Perú es parte de los siguientes instrumentos internacionales vin-
culados al tema de la trata de menores: el Convenio sobre los aspectos civiles de
la sustracción de menores; la Convención Interamericana sobre Restitución
Internacional de Menores; el Protocolo Facultativo de la Convención de los
derechos del niño, relativo a la participación de niños en conflictos armados;
y el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los derechos del niño, re-
lativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en
pornografía.

A nivel nacional, la Constitución Política, en su artículo 1°, considera a la perso-

na humana como fin supremo de la sociedad y del Estado. El artículo 2° (numeral

52
Asamblea General de las Naciones Unidas, Doc. A/58/275. Informe sobre los derechos humanos de los mi-
grantes, Relatoría Especial de la Comisión de Derechos Humanos sobre los derechos humanos de los migran-
tes, noviembre de 2003, parr. 43-45.

138
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

24b) establece que toda persona tiene derecho a la libertad y seguridad personal,
prohibiendo, consecuentemente, la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos en cualquiera de sus formas, salvo en los casos previstos por ley.

La Ley 28950 de 2007 “contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migran-

tes”, reglamentada en el 2008 mediante el Decreto Supremo 007-2008-IN de
2008, modifica algunos artículos del Código Penal y del Código Procesal Penal.
En ese orden de ideas, el artículo 153 del Código Penal define el delito de “Trata de
Personas” así: “El que promueve, favorece, financia o facilita la captación, transpor-
te, traslado, acogida, recepción o retención de otro, en el territorio de la República
o para su salida o entrada del país, recurriendo a la violencia, la amenaza u otras
formas de coacción, la privación de libertad, el fraude, el engaño, el abuso del poder
o de una situación de vulnerabilidad, o la concesión o recepción de pagos o benefi-
cios, con fines de explotación, venta de niños, para que ejerza la prostitución, some-
terlo a esclavitud sexual u otras formas de explotación sexual, obligarlo a mendigar,
a realizar trabajos o servicios forzados, a la servidumbre, la esclavitud o prácticas
análogas a la esclavitud u otras formas de explotación laboral, o extracción o tráfico
de órganos o tejidos humanos, será reprimido con pena privativa de libertad no
menor de ocho ni mayor de quince años. La captación, transporte, traslado, acogida,
recepción o retención de niño, niña o adolescente con fines de explotación se con-
siderará trata de personas incluso cuando no se recurra a ninguno de los medios
señalados en el párrafo anterior”.

Cabe subrayar que esta definición es incluso más amplia que la señalada en el Proto-
colo de Palermo. Así, por ejemplo, en el caso de la legislación peruana, se penaliza
igualmente el “financiamiento”, un aspecto que no es contemplado en el protocolo.
Adicionalmente, se agregan los fines de “venta de niños”, obligación a “mendigar”,
“otras formas de explotación laboral” y la “extracción o tráfico de órganos o tejidos
humanos” (el Protocolo sólo hace referencia a la extracción de órganos, no a su trá-
fico ni lo referente a los tejidos). Sobre el particular debe tenerse en cuenta que, de
acuerdo al principio de progresividad de los derechos humanos, cuando un mismo
derecho se encuentra regulado al mismo tiempo en distintos instrumentos interna-
cionales e internos, se deberá aplicar aquél que resulte más favorable a la persona.

La Ley 28950 dispone igualmente la forma agravada del delito estableciendo una
pena de entre 12 y 20 años de pena privativa de libertad cuando: el hecho ocurre
abusando del ejercicio de una función pública o las actividades de una organiza-
ción social o empresarial; existan múltiples víctimas; la víctima tenga entre 14 y 18
años; el agente sea el cónyuge, tutor u otro similar; o si el hecho es cometido por dos
o más personas. Y, finalmente, aumenta la pena a más de 25 años cuando se produce
la muerte o lesión grave o se pone en riesgo su vida y seguridad, la víctima es menor

139
 Migración y Estado en la Región Andina

de 14 años o padece de alguna discapacidad física o mental o si el agente es parte de

una organización criminal.

Esta misma ley modifica el Código Penal peruano, en el capítulo sobre los Delitos
contra el Orden Migratorio, en lo referente al “Tráfico Ilícito de Migrantes” y se in-
corpora la definición sobre las formas agravadas de dicho delito. El delito se define
así: “El que promueve, favorece, financia o facilita la entrada o salida ilegal del país
de otra persona con el fin de obtener directa o indirectamente, lucro o cualquier
otro beneficio para sí o para tercero, será reprimido con pena privativa de libertad
no menor de cuatro ni mayor de seis años” (art. 303-A). La pena aumentará de en-
tre 5 y 8 años de privación de libertad o de más de 25 años según se cumplan las
condiciones mencionadas anteriormente en lo referente a la agravación del delito
de trata de personas. En el mismo sentido que subrayamos respecto a la definición
de Trata de Personas, esta definición es más amplia que la señalada en el Proto-
colo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire (principio de
progresividad). La legislación peruana penaliza igualmente el “financiamiento” e
incluye la intención de obtener cualquier tipo de beneficio, no sólo “material”, como
lo establece el protocolo.

Por su parte, el Decreto Supremo 002-2004-IN crea el Grupo de Trabajo Multisec-

torial Permanente contra la Trata de Personas, cuya presidencia recae en el Ministe-
rio del Interior y se conforma por representantes del Ministerio de Relaciones Exte-
riores, del la Mujer y Desarrollo Social, de Salud, de Justicia, de Educación, de Trabajo
y Promoción del Empleo y de las instituciones de la sociedad civil especializados
en el tema (dos representantes en este último caso). Asimismo, el Poder Judicial,
el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo pueden acreditar un representante
titular y un suplente. Este Grupo tiene como funciones, entre otras, la coordinación
de las acciones de entidades públicas y privadas sobre el tema; promover el esta-
blecimiento de un sistema estadístico en aras de una sistematización de la informa-
ción; fomentar la prevención y protección de las víctimas y los testigos; articular a
organismos regionales e internacionales para fortalecer los esfuerzos nacionales
y fomentar la participación nacional en otros grupos de trabajo internacionales;
proponer medidas legislativas de represión del delito; y, apoyar las campañas edu-
cativas e informativas como medidas de prevención.

Dicho Grupo de Trabajo es el encargado de la coordinación, seguimiento y evalua-

ción multisectorial del Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas
(PNAT), aprobado mediante Decreto Supremo 004-2011-IN de 2011. Este Plan
está estructurado en torno a tres ejes: la prevención del delito, la persecución de los
criminales, y la protección y asistencia a las víctimas (punto 6.4 sobre objetivos).
Sin embargo, para su implementación, los responsables de los sectores estatales in-

140
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

volucrados deben asegurar que las actividades y los gastos se incluyan en los planes
operativos y los presupuestos institucionales respectivos. Lo anterior, sin solicitar
recursos adicionales al tesoro público (art. 3 del Decreto Supremo)53. Si bien es
cierto que su aprobación constituye un logro importante, para su adecuada ejecu-
ción resulta indispensable que se destine el presupuesto necesario. Adicionalmen-
te, se deben proporcionar indicadores que permitan medir sus resultados54.

De otro lado, según información publicada en el portal oficial del Ministerio de Re-
laciones Exteriores, si la víctima de trata de personas se encuentra en el extranjero,
puede acercarse al Consulado peruano más cercano para informar sobre el delito
del cual ha sido víctima. Adicionalmente, todas las oficinas consulares del Perú de-
ben contar con un teléfono de emergencia de atención ininterrumpida para que los
funcionarios puedan ofrecer la debida atención a casos de emergencia como los
relacionados con la trata. La actuación consular debe velar asimismo porque las
autoridades del país receptor lleven a cabo las investigaciones correspondientes
sobre el delito denunciado y brinden protección a la víctima colocándola oportuna-
mente en albergues especiales. De igual manera, debe explorar posibilidades de re-
patriación de modo que la víctima pueda regresar al país de la manera más segura
posible. Finalmente, la víctima o sus familiares pueden comunicarse con el Ministe-
rio de Relaciones Exteriores a través de una líneas telefónicas (3112693 y 3112689)
o de un correo electrónico (protecciónalnacional@[Link]) de la Dirección de
Asistencia al Nacional dispuestos para tal fin. Por esta vía, el Ministerio puede tomar
contacto con los Consulados en su jurisdicción y con los sectores integrantes del
Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente contra la trata de personas55.

Sobre la materia, se implementó, a nivel nacional, el Sistema RETA-PNP (Registro y

Estadística del Delito de Trata de Personas y Afines de la Policía Nacional del Perú)
tras cinco años de trabajo intenso en las regiones56. Éste contiene información cuali-
tativa y cuantitativa sobre denuncias, operativos e investigaciones policiales del de-
lito en cuestión así como, de manera general, delitos de explotación sexual y laboral
y tráfico de órganos y tejidos humanos. Su objetivo, entre otros, es el de brindar al
personal policial competente, las herramientas necesarias para mejorar su función

53
En la matriz de intervención se observa que gran parte de las actividades descritas no contaban con un
presupuesto para su implementación. Disponible en: [Link]
article/8/americaLatina/PERU%20-%20Plan%20Nacional%20de%20Accion%20Contra%20La %20Trata.
pdf
54
Ver Balance Anual de CHS Alternativo, "Trata de personas en el Perú: Balance 2011", Disponible en: http://
[Link]/portada/127481/trata-de-personas-en-el-peru-balance-2011/
55
Para mayor información véase el Portal del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú: [Link]
[Link]/portal/[Link]/f7e99ca6ad554d4505256bff006da07a/a1aae5bc894f8ef0052570d5006dea3
8?OpenDocument#victimatrata
56
Ver el Portal Oficial del RETA-PNP: [Link]

141
 Migración y Estado en la Región Andina

preventiva y represiva (num. II de la Directiva). Adicionalmente, cabe subrayar que

el sistema constituye una herramienta fundamental para el diseño de estrategias
que permitan luchar contra el crimen organizado y brindar una mejor atención a las
víctimas. La Directiva 004-2007-IN/0105 define los procedimientos para el uso,
el ingreso, registro, consulta y reporte de datos.

Por su parte, el Acuerdo de diálogo político y cooperación existente entre la CAN

y la Unión Europea y sus Estados (firmado en Roma en el 2003), establece que la
cooperación va ligada a la elaboración de una política eficaz y preventiva contra “el
contrabando de migrantes y el tráfico de seres humanos, incluida la cuestión de
cómo combatir la redes dedicadas a tales prácticas y proteger a las víctimas de las
mismas” (art. 49.2 d).

Finalmente, en el marco de la Comunidad Andina, se adoptó la Decisión 587 de

2004 que dispone los Lineamientos de la Política de Seguridad Externa Co-
mún Andina, estableciendo el compromiso de afianzar la paz, la seguridad y la
cooperación en la Subregión así como de enfrentar las amenazas a la seguridad y
desarrollar una zona de paz Andina con mecanismos para la solución pacífica de
controversias (art. 1). En ese sentido, contempla un acuerdo de cooperación en el
tema de tráfico de personas. Por otra parte, la Decisión 755 de 2011, establece el
Sistema de información estadística sobre las migraciones en la Comunidad
Andina (SIECAM), que comprende estadísticas sobre, entre otros aspectos, los flu-
jos migratorios relacionados con la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes
(art. 3 y anexo 1). Sin embargo, esta Decisión no ha sido aún reglamentada.

3.7. Derechos políticos

El ejercicio de los derechos y deberes políticos está reservado en principio a los ciu-
dadanos peruanos mayores de 18 años, en conformidad con la Constitución (art.
30). En materia del derecho político al voto deben diferenciarse dos situaciones:
la de la población peruana inmigrante en el exterior y la de los nacionales de otros
países en el territorio nacional peruano. Estos últimos excepcionalmente pueden
elegir y ser elegidos bajo ciertas condiciones que se verán a continuación.

El derecho al voto es un derecho y una obligación en el Perú de acuerdo a la Ley

orgánica de Elecciones 26859 y para ejercerlo se requiere el documento nacio-
nal de identidad. Dicha legislación dispone la misma obligación para los peruanos
residentes en el extranjero. Estos últimos, tienen derecho a votar en las elecciones
generales (presidenciales, parlamentarias y de jueces) y en las consultas popula-
res, siempre que estén inscritos en el Registro Nacional de Identificación y Estado

142
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

Civil (RENIEC) (art. 224)57. Nótese, sin embargo, que en las elecciones parlamen-
tarias no existe la posibilidad de elegir un representante de los peruanos en el ex-
terior sino que estos se ven obligados a elegir entre los candidatos representantes
de la capital limeña, incluso tratándose de nacionales nacidos en otras regiones
del país.

La votación en el extranjero se efectúa en el local de la oficina consular o donde se-

ñale el funcionario consular en caso de insuficiencia del local58. Alternativamente,
en el caso de ciudadanos peruanos residentes en el exterior, se establece el “voto
postal” o “voto por correspondencia”, que consiste en la emisión del voto por el
ciudadano en una cédula que solicita previamente y, luego de ejercido su derecho,
devuelve por la correo postal al Consulado en que se encuentra inscrito, dentro de
los términos establecidos en el Reglamento correspondiente. El voto postal sólo es
aplicable en referendos o elecciones de carácter general (art. 239). Sin embargo, si
bien se establece esta modalidad a nivel normativo, en la práctica, no se aplica. De
no emitir su voto son multados, a la excepción de las elecciones municipales. De lo
contrario, sólo quienes enfrenten imposibilidades en materia de salud o causa de
fuerza mayor, reciben una dispensa de sufragio, siempre que la soliciten al Jurado
Nacional de Elecciones (que establece las multas por omisión de voto), a través de
la oficina consular59.

Por su parte, en lo referente a los nacionales de otros países residentes en el territo-

rio nacional, la misma Ley dispone que, en las elecciones municipales (de alcaldes
y regidores de los consejos municipales provinciales y distritales), estos pueden
votar y ser elegidos, siempre que sean mayores de 18 años, que hayan residido en el
país por más de dos años continuos previos a las elecciones y que no se encuentren
en situación migratoria irregular. Para lo cual deben estar inscritos en el registro
correspondiente y disponer de un carnet de extranjería. Sin embargo, afectando el
principio de igualdad, esto no se aplica en las municipalidades de frontera. Tampo-
co se aplica para las elecciones regionales, es decir, de Presidente y Vicepresidente
del gobierno regional y de los miembros del Consejo regional. Estos últimos deben

57
El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) contó con un presupuesto de 263,442,420
nuevos soles para el 2011 (Resolución jefatural 1061-2010). Para el 2011 el Jurado Nacional de Elecciones,
encargado de establecer las multas por omisión de voto, contó con 85,413,000 nuevos soles.
58
El Ministerio de Relaciones Exteriores, que realiza las gestiones para el ejercicio del sufragio en los locales
de los Consulados en el exterior, contó con 522.989.140 nuevos soles (el 0,08% del presupuesto del Gobierno
Nacional) (Ley de Presupuesto del Sector Público 29626). Para "misiones y servicios consulares" específi-
camente contó con 141.135.050 nuevos soles (Resolución Ministerial del 28 de diciembre de 2010).
59
La Oficina Nacional de Procesos Electorales, encargada de la organización y ejecución de los procesos elec-
torales, contó para el 2011 con un presupuesto de 317.579,616 nuevos soles, que corresponden al 0,05% del
presupuesto del Gobierno Nacional ([Link] nuevos soles) (Ley de Presupuesto del Sector Público
29626 para el año fiscal 2011).

143
 Migración y Estado en la Región Andina

ser peruanos de nacimiento o con residencia efectiva en la región en la que postula

con un mínimo de tres años (Ley de Elecciones Regionales). Tampoco se aplica
para las elecciones presidenciales, parlamentarias, ni de jueces.

3.8. Derechos laborales

El Estado peruano ratificó la Convención sobre Protección de los derechos de

todos los trabajadores migrantes y de sus familias el 10 de septiembre de 2005
mediante Decreto Supremo 071-2005-RE. También ha ratificado otros instru-
mentos internacionales de protección de derechos humanos, que si bien no se re-
fieren específicamente a los derechos de las personas migrantes, son aplicables a
todos los seres humanos sin distinción. Entre tales, cabe subrayar el Convenio 111
de la OIT sobre discriminación (empleo y ocupación), ratificado en 1961. Sin
embargo, al día de hoy, no ha ratificado la competencia del Comité para la Protección
de los Migrantes de la mencionada Convención, ni ha presentado su primer informe
al mismo. Tampoco ha ratificado aún los Convenios 97 sobre los trabajadores
migrantes (1949), ni 143 sobre las migraciones en condiciones abusivas y la
promoción de la igualdad de oportunidades y trato de los trabajadores mi-
grantes (1975).

A nivel nacional, existe actualmente la Mesa de Trabajo Intersectorial para la

Gestión Migratoria, creada a través del Decreto Supremo 067-2011-PCM. Ésta
debe, entre otras cosas, promover la protección de los derechos de la población
migrante, como el derecho al empleo, desde una perspectiva inclusiva y priorita-
ria (literal i).

En cuanto a la contratación de nacionales de otro país, la Ley para la Contratación

de Trabajadores Extranjeros, aprobada mediante el Decreto Legislativo 689 de
1991, y su reglamento, aprobado por el Decreto Supremo 014-92-TR de 1992,
disponen, por regla general, que las empresas, sean nacionales o extranjeras, sólo
pueden contratar personal extranjero en una proporción de hasta el 20% del núme-
ro total de sus servidores, empleados y obreros (arts. 2-4). La misma Ley dispone
que “los empleadores, cualquiera fuere su actividad o nacionalidad, darán prefe-
rencia a la contratación de trabajadores nacionales” (art. 1) y que la remuneración
de los trabajadores extranjeros no pueden exceder el 30% del total de la planilla de
sueldos y salarios. Lo anterior con algunas excepciones como las de los casos de los
nacionales de otros países con cónyuge, ascendientes, descendientes o hermanos
peruanos o aquellos con cuyo país de origen existe convenio de reciprocidad laboral
o de doble nacionalidad (art.3). Algo que, por regla general, debe aplicarse también
a los trabajadores comunitarios, quienes gozan del principio de trato nacional. El

144
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

mismo artículo 3° incluye, igualmente, algunas excepciones fundadas en el tipo de

contrato. Tal es el caso para, por ejemplo, para: el personal de empresas extranjeras
dedicadas al servicio internacional de transporte, terrestre, aéreo o acuático; quie-
nes laboren en las empresas de servicios o bancos multinacionales; el inversionista
extranjero; y los artistas, deportistas y aquellos que actúen en espectáculos públi-
cos por un período inferior a tres meses al año.

Estas limitaciones en materia de acceso (porcentaje de nacionales de otro país que

se puede contratar), trato y condiciones laborales (porcentaje máximo de remu-
neración posible y tipo de contrato) van en total detrimento de lo dispuesto en la
Convención sobre Trabajadores Migratorios y los principios de igualdad y de no
discriminación. Dicho Convenio establece que los trabajadores migratorios gozarán
de un trato que no debe ser menos favorable que el que reciben los nacionales del
Estado de empleo en lo tocante a remuneración (art. 25). Se trata, adicionalmente,
de una disposición discriminatoria en la medida que excluye de tal disposición a
algunos trabajadores migratorios, como aquellos en unión libre o con familiares
de nacionalidad no peruana. Al respecto, el Convenio 111 de la OIT sobre Discri-
minación (empleo y ocupación60) establece que el término discriminación com-
prende: “a) cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza,
color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tenga
por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la
ocupación; b) cualquier otra distinción, exclusión o preferencia que tenga por efec-
to anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupación
(...)” (art. 1) (cursiva fuera de texto).

En ese sentido, la Corte Interamericana dispone que “los Estados tienen la obliga-
ción de no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias,
de eliminar de dicho ordenamiento las regulaciones de carácter discriminatorio y
de combatir las prácticas discriminatorias (...) Son responsables internacionalmen-
te cuando toleran acciones y prácticas de terceros que perjudican a los trabajadores
migrantes, ya sea porque no les reconocen los mismos derechos que a los traba-
jadores nacionales o porque les reconocen los mismos derechos pero con algún
tipo de discriminación”61 En el mismo sentido, el artículo 26.1 de la Constitución,
dispone que en la relación laboral se debe respetar el principio de “igualdad de
oportunidades sin discriminación”.

60
Según el artículo 3ro del Convenio "los términos empleo y ocupación incluyen tanto el acceso a los medios
de formación profesional y la admisión en el empleo en las diversas ocupaciones como también las condicio-
nes de trabajo".
61
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumen-
tados. Opinión Consultiva OC-18/03 del 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18, pars. 88 y 153.

145
 Migración y Estado en la Región Andina

Contrariamente a estas disposiciones, el artículo 45 de la misma Ley para la Con-

tratación de Trabajadores Extranjeros dispone que el contrato celebrado con
trabajadores de otras nacionalidades debe realizarse por escrito y por una duración
máxima de 3 años prorrogables, sin que la prórroga pueda pactarse por períodos
mayores. Estipula, asimismo, la obligación de capacitar al personal nacional en la
misma ocupación. Disposiciones que van, igualmente, en contra de la Convención
sobre Trabajadores Migratorios que, en su artículo 25, establece que los trabaja-
dores migratorios deben gozar de igualdad de trato en materia de condiciones de
trabajo (numeral, 1 literal a) y que no será legal menoscabar este principio en los
contratos privados de empleo (numeral 2).

Un régimen diferente se estableció, asimismo, para los nacionales de otros países que
quieran aportar capital e invertir en el Perú mediante el denominado Programa Mi-
gración Inversión. Tras un desarrollo en tres etapas, éste fue finalmente derogado
mediante la Ley 27451 de 2001. El Decreto Legislativo 662 de 1991 estableció
la primera etapa del Programa disponiendo que la inversión extranjera y la transfe-
rencia de tecnología, vitales para el dinamismo económico requerido, debían com-
plementar la inversión nacional (conforme al artículo 137 de la Constitución). En
ese sentido, era “objetivo del Gobierno remover los obstáculos y restricciones a la
inversión extranjera a fin de garantizar la igualdad de derechos y obligaciones entre
inversionistas extranjeros y nacionales”. De este modo, promovía y garantizaba las
inversiones extranjeras otorgándoles los mismos derechos que a los inversionistas
nacionales, particularmente en materia de derecho a la propiedad, derechos de pro-
piedad intelectual e industrial, libertad de comercio e importación (arts. 2, 4, 5 y 6).

Posteriormente, el Decreto Legislativo 663 de 1991, aprobado por el Decreto

Supremo 0014-92-RE de 1992, estableció el segundo Programa que buscaba fa-
cilitar el ingreso al Perú de nacionales de otro país que desearan aportar capital y
hacer inversión en la economía peruana. Consideraba “inmigrantes calificados” a
los nacionales de otros países que desearan acogerse al programa siempre que go-
zaran de solvencia económica y moral, y cumplieran con ciertos requisitos (art. 1).
Esta unidad migratoria se otorgaba por 5 años renovables e incluía al cónyuge, hijos
menores y aquellos hasta los 21 años, si dependían económicamente, sin excederse
de 10 personas (art. 2).

Finalmente, la última etapa del Programa Migración Inversión, regulado por la Ley
26174 de 1993, estaba destinado a promover las inversiones y transferencias de
tecnología y a facilitar las actividades económicas, así como la nacionalización de
inversionistas que desearan aportar capital e invertir en el Perú (art. 1). Bajo el
mismo, se les otorgaba a estos la calidad de migrante calificado y visa de residente
por 5 años renovables o la carta de naturalización y pasaporte. Tales condiciones

146
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

podían extenderse asimismo al cónyuge, ascendientes, descendientes y a otros fa-

miliares que dependan económicamente del solicitante.

De conformidad con el artículo 8 de Ley para la Contratación de Trabajadores

Extranjeros mencionada anteriormente, toda solicitud de un trabajador prove-
niente de otro país debe ir acompañada, entre otros documentos, del contrato de
trabajo escrito (por un plazo determinado de máximo 3 años renovables), declara-
ción jurada de la empresa sobre la observación de los porcentajes anteriormente
señalados y fotocopia legalizada del pasaje de transporte del trabajador y de su
familia al extranjero para garantizar su retorno. El Ministerio de Trabajo lleva el
registro de contratos de trabajo del personal extranjero y está encargado de efec-
tuar inspecciones periódicas para verificar su regularidad (art. 7)62. El Reglamento
de dicha Ley dispone que no se puede iniciar el servicio hasta no obtener la cali-
dad migratoria habilitante (art. 1). De lo contrario, al momento de la inspección,
la autoridad administrativa del trabajo deberá informar a la autoridad migratoria
competente (art. 28). Sin embargo, dado que no existe un procedimiento único en-
tre la Dirección Nacional de Migraciones (DIGEMIN) y el Ministerio de Trabajo, los
nacionales de otros países suelen verse impedidos para trabajar hasta por períodos
de tres meses, mientras obtienen la debida calidad migratoria, exponiéndolos a po-
sibles extorsiones. Cabe subrayar, por otro parte, que la legislación mencionada no
hace distinción alguna respecto de las diversas calidades de trabajadores extran-
jeros –como lo hace la Convención sobre Trabajadores Migratorios– ni dispone
ninguna garantía para la familia de tales trabajadores migratorios.

En materia de derechos laborales, el Plan Nacional de Derechos Humanos 2006-

201063 establece una serie de actividades entre tales cabe resaltar la de promoción
de la ratificación de los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo
97 de 1949 sobre los trabajadores migrantes, y 143 de 1949 sobre las migra-
ciones en condiciones abusivas, y la promoción de la igualdad de oportunida-
des y trato de los trabajadores migrantes (actividad A10) que, como se indicó en
la parte introductoria a esta sección, no han sido ratificados aún. Señala, asimismo,
la importancia de implementar un sistema para asegurar las condiciones de una
migración segura e informada de los trabajadores.

Por otra parte, El Acuerdo Nacional, documento que contiene el conjunto de polí-
ticas de Estado, dispone, en torno a la democracia y el Estado de Derechos (objetivo

62
En materia de presupuesto, el Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo cuenta para el 2011 con
161.069.867 nuevos soles, que corresponden al 0,03% del presupuesto del Gobierno Nacional ([Link]
nuevos soles) (Ley de Presupuesto del Sector Público 29626 de 2011).
63
Vigencia ampliada hasta el 2011.

147
 Migración y Estado en la Región Andina

1) y bajo la política exterior para “la paz, la democracia, el desarrollo y la integra-

ción” (política 6), que el Estado impulsará políticas migratorias globales que incor-
poren la promoción de oportunidades laborales (literal f).

Existen, por otro lado, algunos proyectos dirigidos a abordar el tema de la migra-
ción laboral coordinados en forma multisectorial y con el apoyo de organizaciones
internacionales. Entre tales cabe destacar el Programa Perú: Promoción del em-
pleo y las Mype de jóvenes y gestión de la Migración Laboral Internacional
Juvenil 2009-2012 y el Proyecto Migrandina. El primero de ellos, es un Programa
que se realiza con la participación del Fondo de Población para las Naciones Unidas
(UNFPA), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización Interna-
cional para las Migraciones (OIM) y el Programa para el Desarrollo de las Naciones
Unidas (PNUD). Estos colaboran con la Secretaría Nacional de la Juventud, el Ministe-
rio de la Mujer y Desarrollo Social, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Relacio-
nes Exteriores y el Instituto Nacional de Estadística e Informática. El Programa busca
promover la inserción laboral de este sector poblacional en condiciones adecuadas
en un marco de igualdad de derechos y de género, que contribuya a incrementar
sus oportunidades de trabajo y/o sus condiciones laborales64. Se busca, asimismo,
impulsar la gestión pública de la migración laboral internacional juvenil.

Por su parte, el proyecto Migrandina, impulsado por la Oficina Subregional de la

OIT para los países andinos, busca el fortalecimiento institucional en materia mi-
gratoria para contribuir al desarrollo de los países de la Región Andina. El mismo
propone la creación o fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos y actores
sociales para la gestión de las migraciones laborales y el establecimiento de me-
canismos socio-laborales que faciliten el retorno voluntario de la población inmi-
grante mediante políticas que les permitan insertarse rápidamente en la actividad
productiva del país.

Debe destacarse, por otra parte, la implementación de un servicio de información y

orientación garantizado mediante el portal de internet Perú Infomigra65 a través del
cual se implementa la política pública preventiva de migración laboral. En el mismo
portal, el Sistema Virtual del Trabajador Migrante Andino (Sivitma)66 desarrolla y
fortalece la implementación de la Decisión 545 de 2003 de la Comunidad Andina,
referente al Instrumento Andino de Migración Laboral.

64
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, "Impulsaran empleo juvenil en condiciones de trabajo ade-
cuadas", diciembre 2008. Disponible en: [Link]
65
Ver: [Link]
66
Ver: [Link]

148
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

La Decisión 545 de 2003, el Instrumento Andino de Migración Laboral, esta-

blece la libre circulación y permanencia de los nacionales andinos con fines labora-
les en relación de dependencia, de manera progresiva y gradual. La misma Decisión
reconoce el principio de igualdad de trato y de oportunidades a los trabajadores
migrantes andinos en el espacio comunitario que no podrán ser sujetos de discri-
minación de ningún tipo (art. 10). Dispone, asimismo, que el trabajador migrante
andino tiene derecho a la sindicalización y negociación colectiva en conformidad
con la legislación nacional y los Convenios internacionales del Trabajo firmados
(art. 11). No obstante, a pesar de la entrada en vigencia de dicho Instrumento, su
reglamentación se encuentra aún en proceso, siendo indispensable para su aplica-
ción uniforme en los 4 Países Miembros.

Al respecto, y teniendo en cuenta el carácter de supranacionalidad de la norma-

tividad comunitaria andina –que implica su aplicación directa–, el Estado perua-
no creó la Oficina de Migración Laboral mediante Resolución Ministerial 279-
2004-TR de 2004. Esta resolución establece que las funciones de la oficina serán
las de supervisar la situación laboral de los trabajadores migrantes andinos, las
condiciones de trabajo y el cumplimiento de las normas laborales por parte de los
empleadores, en coordinación con las Subdirecciones de Inspección o Seguridad
y Salud en el Trabajo competentes (art. 1). Es igualmente el órgano competente
para expedir la documentación que acredita la condición de trabajador migrante
andino.

Por otro lado, el Instrumento Andino de Seguridad Social (Decisión 583 de

2004) garantiza a los trabajadores comunitarios y a sus beneficiarios los mismos
derechos y obligaciones que a los nacionales en materia de seguridad social para
que no vean afectada su protección social en razón de la movilidad (igualdad de
trato)67. Esta Decisión establece, entre otras cosas, la totalización de períodos de
seguro (art. 8). Sin embargo, a pesar de la entrada en vigencia de tal instrumento,
el mismo no ha sido reglamentado. En el mismo orden de ideas, la Decisión 584
de 2004, que crea el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo,
busca promover y regular las acciones que se deben desarrollar en los centros de
trabajo para disminuir los daños a la salud del trabajador (art. 2). Mediante tal De-
cisión se crea el Comité Andino de Autoridades en Seguridad y Salud en el Trabajo
(CAASST) (art. 33) que debe velar por su operatividad y la de su reglamentación
aprobada mediante Resolución 957 del año 2005.

67
Ver asimismo el acápite referente a los derechos sociales de este documento.

149
 Migración y Estado en la Región Andina

3.9. Derechos sociales (acceso al sistema de salud

y de educación)

En lo referente al derecho a la salud y a la seguridad social, los artículos 7 y 10 de la

Constitución disponen que “todos tienen derecho a la protección de su salud, la del
medio familiar y la de la comunidad” y que “el Estado reconoce el derecho universal
y progresivo de toda persona a la seguridad social, para su protección frente a las
contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de vida”.

El Acuerdo Nacional, documento que tiene el conjunto de políticas de Estado, esta-

blece, bajo el objetivo 2° de Equidad y justicia social, la política de Estado 13 sobre
el acceso universal a los servicios de salud y a la seguridad social. Para el desarrollo
de ésta, el Estado se compromete a asegurar las condiciones para un acceso univer-
sal a la salud de forma gratuita, continua, oportuna y de calidad, con prioridad en
las zonas de concentración de pobreza y en las poblaciones más vulnerables. Re-
cientemente se creó asimismo la Mesa de Trabajo Intersectorial para la Gestión Mi-
gratoria, creada a través del Decreto Supremo 067-2011-PCM competente para
promover la protección de los derechos de las personas migrantes a la educación
y a la protección social, entre otras, desde una perspectiva inclusiva y prioritaria
(literal i).

De conformidad con la Ley de modernización de seguridad social en salud 26790

de 1997, el régimen contributivo de la seguridad social en salud se desarrolla en
“un marco de equidad, solidaridad, eficiencia y facilidad de acceso a los servicios
de salud” (art. 1). El Seguro Social de Salud está a cargo de ESSALUD que desde
1997 reemplaza el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS). Esta institución
es la encargada de dar cobertura a los asegurados y sus derechohabientes, a
través del otorgamiento de prestaciones de prevención, promoción, recuperación,
rehabilitación, prestaciones económicas, y prestaciones sociales que corresponden
al régimen contributivo de la Seguridad Social en Salud, así como otros seguros de
riesgos humanos (art. 1.2). Según información del portal de Internet de ESSALUD,
en el caso de los nacionales de otros países, para la afiliación es necesario mostrar
“el carnet de extranjería o el pasaporte con visa vigente”68; lo que excluiría a las
personas inmigrantes en situación irregular en el territorio peruano.

En lo referente a la atención médica en casos de emergencia y partos, la Ley 27604,

aprobada por el Decreto Supremo 016-2002-SA, dispone que en los casos de
emergencia toda persona tiene derecho a recibir en cualquier establecimiento de

68
Portal de Internet del Seguro Social de Salud EsSalud: [Link]

150
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

salud atención médico quirúrgica de emergencia cuando lo necesite. Una dispo-

sición que incluiría a la población migrante incluso si se encuentra en situación
irregular. Adicionalmente, según la normativa mencionada, la persona atendida en
situación de emergencia y calificada en condición de indigencia en un estableci-
miento de salud público o privado será exonerada de todo pago.

En materia de seguridad social, el Estado peruano ha suscrito algunos acuerdos

bilaterales. Así, suscribió un Convenio de Seguridad Social con Chile en el 2002
para regular las relaciones de ambos países en el área de seguridad social permi-
tiendo, entre otras cosas, acumular los períodos cumplidos bajo la legislación de
cada Estado (art. 11), la exportación de pensiones (art. 5) y la igualdad de trato
(art. 4). En el mismo orden de idas, suscribió un Convenio de Seguridad Social
con el Reino de España en el 2005. Éste dispuso, entre otras cosas, la totalización
de períodos de seguro cumplidos tanto en Perú como en España para el reconoci-
miento del derecho a las prestaciones de los trabajadores (art. 5) y la igualdad de
trato (art. 4). Sin embargo, ninguno de dichos documentos se instrumentaliza en la
actualidad.

A nivel de la Comunidad Andina, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Ex-

teriores aprobó el Instrumento Andino de Seguridad Social, Decisión 583 de
2004 que considera necesario, entre otras cosas, garantizar la adecuada protección
social de los migrantes laborales y sus beneficiarios para no ver afectados sus de-
rechos sociales en razón de la migración y adoptar un instrumento de seguridad
social aplicable para las personas migrantes laborales a nivel andino, independien-
temente de su nacionalidad. Asimismo, reconoce que un factor fundamental para
el desarrollo del Mercado Común Andino es preservar el derecho de la población
migrante laboral a percibir prestaciones de seguridad social y garantizar la conser-
vación de sus derechos adquiridos. En ese orden de ideas, se reconoce a los traba-
jadores comunitarios y a sus beneficiarios, los mismos derechos y obligaciones que
a los nacionales en materia de seguridad social (igualdad de trato) estableciendo,
entre otras cosas, la totalización de períodos de seguro (art. 8). Sin embargo, a pe-
sar de la entrada en vigencia de tal instrumento, éste aún no ha sido reglamentado.
En el mismo orden de ideas, la Decisión 584 de 2004, el Instrumento Andino de
Seguridad y Salud en el Trabajo, busca promover y regular las acciones que se
deben desarrollar en los centros de trabajo para disminuir los daños a la salud del
trabajador (art. 2), y se crea el Comité Andino de Autoridades en Seguridad y Salud en
el Trabajo (CAASST) (art. 33) cuya reglamentación se aprobó mediante Resolución
957 del año 2005.

Por su parte, en lo referente al sistema de pensiones, el trabajador de otra nacio-

nalidad –como el nacional– puede escoger entre el sistema público y el privado de

151
 Migración y Estado en la Región Andina

pensiones y, si trasladan su residencia al exterior, puede transferir sus fondos de

pensiones a otro país, siempre que cuente con al menos 36 meses de aportación o
afiliación a un sistema con anterioridad o posterioridad a su salida del país (Regla-
mento que regula la transferencia de fondos de pensiones de afiliados al sistema
privado de administración de fondos de pensiones que trasladen su residencia de-
finitiva al exterior Resolución SBS N560-2002).

Por otro lado, en lo referente al derecho a la educación, los artículos 13, 16 y 17 de

la Constitución establecen que el Estado debe garantizar la libertad de enseñanza
y asegurar que nadie se vea impedido para recibir educación adecuada por razón
de su situación económica o de limitaciones mentales o físicas. Estipula asimismo
que la educación inicial, primaria y secundaria son obligatorias siendo gratuita en
las instituciones del Estado. En ese orden de ideas y de conformidad con la Con-
vención sobre Trabajadores Migratorios (art. 30), los hijos de los trabajadores
migratorios tienen derecho al acceso a la educación en condiciones de igualdad res-
pecto de los nacionales. Por lo mismo, el acceso de los hijos de trabajadores migra-
torios a las instituciones de enseñanza preescolar o las escuelas públicas no podrá
denegarse ni limitarse por la situación irregular de permanencia o de empleo de
cualquiera de los padres, ni por el carácter irregular de la permanencia del hijo.
Tal parece ser el caso en la práctica, pues si bien es cierto que entre los requisitos
de inscripción a la educación inicial, primaria y secundaria se solicita la partida
de nacimiento o el documento nacional de identidad (DNI), se prohíbe impedir la
matrícula por falta de este requisito (Directiva para el desarrollo del año escolar
2010 aprobada por el Ministerio de Educación mediante Resolución Ministerial
015-2009-ME de 2009)69.

3.10. Migración y desarrollo (remesas)

Ante la importante fuente de recursos materiales y humanos que genera la amplia

comunidad peruana en el exterior, la acción consular del Estado ha empezado a im-
plementar acciones que buscan vincular a los peruanos en el exterior con su país y
canalizar tales recursos hacia el desarrollo nacional. En ese sentido, el Reglamento
Consular del Perú (aprobado por el Decreto Supremo 076-2005-RE), establece
como una de las líneas de acción de las oficinas consulares el Programa de vincula-
ción de los peruanos y peruanas con el país desde una perspectiva productiva
que se divide en tres ejes: la seguridad en las remesas, el fomento a la inversión de re-

69
El Ministerio de Educación contó para el año 2011 con [Link] nuevos soles, que corresponden al
10.9% del presupuesto del Gobierno Nacional ([Link] nuevos soles) (Ley de Presupuesto del Sec-
tor Público 29626 de 2001).

152
 Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el exterior

mesas y el apoyo al retorno voluntario y reinserción productiva70. Según el Ministerio

de Relaciones Exteriores, “esa línea directriz busca que la acción del Estado y por tanto
la de la Cancillería, contribuya al fortalecimiento de los vínculos de los peruanos en el
exterior con el país, con el fin de que sus recursos materiales y humanos sean adecua-
damente canalizados no sólo a favor de la lucha contra la pobreza y del mejoramiento
del nivel de vida de la población, sino también en su propio beneficio”71.

En relación al fomento y seguridad de las remesas, el Ministerio de Relaciones Ex-

teriores ha implementado diversas acciones para que los peruanos residentes en
el exterior puedan enviar remesas de modo más económico, rápido y seguro. Con
ese objetivo, se viene desarrollando el programa Remesas Familiares que busca in-
teresar a las entidades bancarias, tanto del sector privado como público, para que
canalicen las remesas. Siendo así, se amplían las posibilidades para los peruanos en
el envío de remesas y, ante una competencia mayor, se reducen los costos de comi-
sión72. Así, por ejemplo, realizó acuerdos de cooperación con la empresa de Servicio
Postal SERPOST y con los Bancos Crédito e Interbank, buscando la implementación
de un sistema de recepción y pago de remesas73. En una primera etapa, los acuerdos
comprenden los flujos provenientes de Estados Unidos, España, Italia y Japón, pero
se deben expandir al resto del mundo.

En materia de fomento de la inversión de las remesas, el Ministerio de Relaciones Ex-

teriores promueve el uso productivo de los recursos a través de programas que dan
opciones de inversión. Entre tales, el programa Ahorro para mi Vivienda busca que
las remesas se conviertan en una inversión mediante la adquisición de inmuebles
en el Perú. Con ese objetivo, se establecieron acuerdos con los Bancos Interbank
y Crédito para que los familiares de los peruanos que remesan dinero puedan ad-
quirir un crédito hipotecario del fondo “Mi Vivienda” o “Techo Propio” e iniciar los
trámites para la compra74. El programa fue impulsado por el Ministerio de Relacio-
nes Exteriores en convenio con el Ministerio de Vivienda y Construcción. Para ello, el
interesado debe cumplir con ciertos requisitos como, entre otros, estar inscrito en

70
Sobre este último eje ver el acápite sobre el "retorno".
71
Para mayor información consultar el portal oficial del Ministerio, disponible en: [Link]
portal/[Link]/0/AF71FDAE098AE46B052570D600114E8F?OpenDocument
72
Según información del Ministerio de Relaciones Exteriores “las tarifas que cobraban las empresas reme-
sadoras con las que estos Bancos tenían Convenios ha disminuido; así en el 2002 por el envío de US$200.00
cobraban US$30.00. Actualmente se cobra entre US$8.00 y US$10.00 por el envío de hasta US$1,000.00; y,
US$15.00 por más de US$1,000.00”. Disponible en: [Link]
AE098AE46B052570D600114E8F?OpenDocument
73
Consultar los siguientes portables de internet: Ahorro casa con apoyo exterior [Link]/
ahorro_casa_ext.htm y Fondo Mivivienda [Link]
74
Fondo MiVivienda, "Peruanos en el exterior", Año 2, No. 2, Lima, 2005, Versión electrónica disponible en: http://
[Link]/NR/rdonlyres/0EBE0CC5-D428-46E5-AFDE-A8C1E5BE411B/979/[Link]

153
 Migración y Estado en la Región Andina

el consulado peruano, no tener antecedentes en las centrales de riesgo, contar con

documentos que acrediten el envío de dinero del exterior en los últimos seis meses
y abrir una cuenta de ahorros para este propósito75.

Por otro lado, se fomenta asimismo la inversión de los ahorros de los peruanos en
el exterior en proyectos de gran impacto social en zonas rurales. La idea es benefi-
ciar así tanto al inversionista como a la comunidad. Algunos de esos proyectos de
inversión han sido el mejoramiento de pastos en Pucachanca, Lloqueta, Ticahuito,
Osocco, Chequa Papuja y otros.

Por su parte, el programa Solidaridad con mi Pueblo busca captar donaciones de has-
ta US$ 3,000 de parte de asociaciones peruanas en el exterior, para ser utilizadas en
micro proyectos de carácter social o de infraestructura en sus provincias de origen.
Sin embargo, en la práctica, el programa no ha funcionado. En el mismo sentido, el
programa Une tu pueblo al mundo permite la inversión en los proyectos del Fondo de
Inversión en Telecomunicaciones (Fitel) que buscan financiar la instalación de teléfo-
nos comunitarios en zonas rurales o acceso a Internet en capitales de distritos.

La información de tales programas se efectúa principalmente a través de un portal

de Internet llamado “[Link]”, lanzado en el 2003 con los aportes de pe-
ruanos en el exterior76.

3.11. Brain drain y brain gain

No existe legislación ni políticas públicas sobre el particular.

75
Periódico El Comercio, "Lanzan plan para adquirir vivienda desde el exterior", diciembre 2 de 2003 y "Sepa
qué requisitos debe reunir para acceder a un crédito del programa Techo Propio", 3 de junio de 2010.
76
Las instituciones a cargo, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Vivienda y Construcción, con-
taron, respectivamente, con un presupuesto para el año fiscal 2011 de 522.989.140 nuevos soles (el 0,08% del
presupuesto del Gobierno) y de [Link] nuevos soles (el 4.3% del presupuesto del Gobierno Nacional
equivalente a [Link] nuevos soles) (Ley de Presupuesto del Sector Público 29626 de 2011).

154
 Capítulo 4

Bolivia:
Entre gestión de la inmigración
y lógicas de protección
en el exterior
Introducción

A pesar de haber conocido algunos flujos de inmigración durante el siglo XX, Bolivia
ha sido históricamente un país de emigración1. Segmentos importantes de esta po-
blación en situación de movilidad han sido tradicionalmente víctimas de contextos
sociales excluyentes tanto en el país de origen como en los países de destino. En
efecto, el proyecto migratorio se cristaliza a través de diferentes etapas de vulnera-
bilidad de derechos3 debido en gran parte a la situación administrativa irregular de
algunas personas migrantes bolivianas y el predominio del trabajo informal para
responder a las demandas de empleo no cualificado en las sociedades de destino3
con barreras importantes para el acceso a servicios públicos, sobre todo en un con-
texto de securitización de la política migratoria. A pesar de que algunos derechos
son accesibles a los migrantes según la localidad de destino, en general las políticas
migratorias de la Unión Europea y Estados Unidos, impulsadas desde el enfoque
de seguridad, los llevan a la clandestinidad y al trabajo informal o no registrado
que si bien puede dar un salario, no asegura ninguna de las protecciones sociales
permitidas al resto de la población salarial. En este contexto, el Estado boliviano ha
desarrollado en los últimos años algunas iniciativas con miras a la protección de sus
ciudadanos en el exterior. Estos esfuerzos recientes de naturaleza trans-nacional
contrastan con la orientación tradicional de la política migratoria boliviana enfoca-
da en la gestión de la inmigración en el territorio boliviano.

1
Para un análisis de la migración boliviana, véase: Vacaflores Víctor, “Migración interna e intra-regional en
Bolivia. Una de las caras del neoliberalismo”, Revista Aportes Andinos, octubre 2003, disponible en la página
web: [Link] Para una mirada de la re-
ciente migración boliviana con una perspectiva de género: Tapia Ladino, Marcela, “Inmigración boliviana en
España: Un caso para la comprensión de la migración internacional con perspectiva de género”, Tinkazos, vol.
13, no. 28, junio 2010, pp. 109-127.
2
Sayad, Abdelmalek, La double absence. Des illusions de l’émigré aux souffrances de l’immigré, París, Seuil,
1999, 443 p.
3
Oso Casas, Laura, “La inserción laboral de la población latinoamericana en España: el protagonismo de
las mujeres” en: Yépez del Castillo, Isabel y Herrera Gioconda (eds.), Nuevas migraciones latinoamericanas a
Europa, Quito: FLACSO-OBREAL-UCL-UB, 2007, pp. 453-479.

157
 Migración y Estado en la Región Andina

4.1. Protección de los bolivianos en el exterior y sus familias

La normativa y política migratoria boliviana no se han caracterizado por un espe-

cial énfasis en la protección de los bolivianos en el exterior. El interés del Estado
boliviano y los dispositivos normativos en materia de migración a lo largo del siglo
XX se han enfocado, por un lado, en la generación de incentivos para ciertas cate-
gorías selectas de personas inmigrantes (con el objetivo de impulsar el desarrollo
demográfico y económico de Bolivia) y, por otro lado, la regulación y el control de
la emigración4. Desde la década de 1990, la producción de normativa migratoria
ha sido escasa con la excepción del Decreto Supremo 24423 de 1996 que crea
el Régimen Legal de Migración y establece la normativa y estructura administra-
tiva para la gestión de la inmigración en el territorio boliviano, abrogando de esta
manera diversas disposiciones legales adoptadas durante los años 1930-1950. El
Decreto Supremo no incluye disposiciones sobre emigración aparte de definir este
fenómeno como “la salida prolongada o definitiva de ciudadanos bolivianos en el
exterior” (art. 2), sin antes decretar que es necesario para el Estado boliviano “evi-
tar la migración de sus nacionales” (art. 1).

No obstante, durante la segunda mitad de la década de los 2000, han surgido diver-
sos elementos de normativa desde la Constitución a diversos Decretos Supremos
haciendo referencia a la emigración. La Nueva Constitución Política del Estado
vigente desde 2009 establece en su artículo 218 numeral I que la Defensoría del
Pueblo es la instancia que velará por la vigencia, promoción, difusión y cumpli-
miento de los derechos humanos, individuales y colectivos, que se establecen en la
Constitución, las leyes y los instrumentos internacionales. Como parte de su misión
institucional, la Defensoría del Pueblo es la encargada de la promoción de la defensa
de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, de las
comunidades urbanas e interculturales, y de las bolivianas y los bolivianos en el
exterior.

Por otro lado, existen Decretos Supremos que conciernen directamente a la pobla-
ción emigrante boliviana en ciertos países de destino como en Argentina o Esta-
dos Unidos. El Decreto Supremo 28709 de 2006 determinó acciones para que
los ciudadanos bolivianos en situación irregular migratoria que radican en Argen-

4
Sobre la posición del Estado boliviano con respecto a las migraciones internacionales desde una perspec-
tiva histórica, ver: Domenech, Eduardo y Magliano María José, “Migraciones internacionales y política en Bo-
livia: pasado y presente”, Estudios Migratorios Latinoamericanos, n°62, 2007, pp. 3-41. Para un análisis en
detalle sobre la política migratoria boliviana desde la llegada del MAS al poder y la (re)incorporación de los
emigrantes en la comunidad política: nacional Domenech Eduardo, “Avatares de la política migratoria en Boli-
via: el Estado y los emigrantes como nacionales en el exterior” en: Migraciones contemporáneas. Contribución
al debate, La Paz, CIDES-UMSA/CAF/Plurarl, 2009, pp. 259-288.

158
 Bolivia: Entre gestión de la inmigración y lógicas de protección en el exterior

tina puedan contar con documentos personales como Certificados de Nacimientos,

Certificados de Nacionalidad y Certificado de Antecedentes Policiales, eximiendo
el pago de valores fiscales ordinarios, a fin de acogerse a la regularización del Pro-
grama Nacional de Normalización Documentaria Migratoria de Argentina. Este
decreto estableció además, en su artículo 6, la conformación de “Brigadas Móviles
compuestas por funcionarios de la Corte Nacional Electoral y miembros de la Poli-
cía Nacional, a objeto de que se trasladen a la República Argentina a fin de agilizar
la extensión de los Certificados de Nacimiento y de Antecedentes Policiales. Adicio-
nalmente se contrata personal eventual estrictamente necesario para apoyo en los
Consulados”5.

Asimismo, el Decreto Supremo 28996 de 2007 autorizó la entrega de la “Tarjeta

Inteligente de Matrícula Consular, la cual se otorgará en los Estados Unidos de Nor-
te América a través del Consulado General de Bolivia en Washington, a objeto de
garantizar a los ciudadanos bolivianos residentes en ese país sus derechos huma-
nos, jurídicos, sociales y económicos”. Finalmente, el Decreto Supremo 29739 de
2008 dispone mecanismos para simplificar los trámites administrativos para la en-
trega de documentos personales como, certificados de nacimiento, de matrimonio
y certificados de antecedentes penales, entre otros, para los bolivianos residentes
en España e Italia.

Uno de los objetivos del Plan de Desarrollo 2006-2011, en el capítulo referido

a Relaciones Exteriores, es la protección y atención al ciudadano boliviano en el
exterior a través de la documentación, facilitación de la regularización migratoria,
defensa de sus derechos y de la participación en el voto electoral. Siguiendo la lógi-
ca de este primer plan, el Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos Bolivia
para Vivir Bien 2009-2013 (PNADH) identifica a los y las migrantes bolivianas
indocumentados como un “grupo de mayor vulnerabilidad” porque al no contar con
una estadía administrativa regular, no pueden ejercer la mayor parte de sus dere-
chos. En este sentido, el PNADH establece como objetivo general la promoción de
“normas y acciones orientadas a la protección de los derechos humanos de los boli-
vianos y las bolivianas migrantes” y establece, entre otros, los siguientes resultados
para el periodo 2009-2013:

generar una norma integral referente a las migraciones;

regular y posibilitar el ejercicio del derecho al sufragio de los bolivianos en el
exterior;

5
Las disposiciones del decreto fueron prolongadas hasta el 31 de diciembre de 2006 y 31 de diciembre de
2007 respectivamente por los Decreto Supremo 28844 del 30 de agosto de 2006 y el Decreto Supremo
28995 del 1ro de enero de 2007.

159
 Migración y Estado en la Región Andina

aplicar los convenios referentes a la seguridad social, como la Convención

Iberoamericana de Seguridad Social, para garantizar este derecho a los mi-
grantes en Bolivia y poder exigir los de sus ciudadanos y ciudadanas en el
exterior;
crear un Consejo Nacional sobre Migraciones, que incluye instituciones tanto
del Estado como de la sociedad civil, ante la ausencia de un órgano técnico que
trate la temática de migraciones;
contar con sistemas adecuados de atención a migrantes;
generar instancias del Estado que desarrollen mecanismos que permitan la
vigencia de los derechos humanos de los y las migrantes como, por ejemplo,
Observatorio de derechos humanos para atender los problemas de las y los
bolivianos en el exterior, creación de un fondo de emergencia para atender
de manera excepcional los bolivianos en el exterior en situación vulnerable,
implementación de un servicio consular móvil);
elaborar una política de retorno voluntario.

Estas iniciativas todavía están en etapa de planificación mientras que el trabajo de

protección de los bolivianos en el exterior se realiza en el marco de la acción con-
sular, en concordancia con la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares,
que establece como función de las oficinas consulares la protección de los intereses
de sus nacionales en el país de acogida6. Retomando los objetivos del PNADH, la
generación de una nueva legislación migratoria desde un enfoque de derechos con-
tinúa siendo una prioridad para hacer prevalecer los derechos de los bolivianos en
el exterior y las personas inmigrantes en el territorio boliviano.

Con relación a la normativa andina, está vigente la Decisión 548 de 2003, Meca-
nismo Andino de Cooperación en materia de Asistencia y Protección Consular
y Asuntos Migratorios, que beneficia a los nacionales de cualquiera de los Países
Miembros de la Comunidad Andina que se encuentren fuera del país de origen a la
protección consular (art. 2). No obstante, no existe reglamentación para la imple-
mentación de esta Decisión. En efecto, algunos aspectos operativos referentes al
artículo 7 sobre la expedición del salvoconducto andino, el registro de las oficinas
consulares de nacionales andinos, la localización de personas y la expedición de la
Tarjeta Consular Andina, entre otros, requieren de reglamentación, lo que ha difi-
cultado su aplicación.

6
Ver el artículo 5 detallado anteriormente en el Eje 1 de Capítulo 1.

160
 Bolivia: Entre gestión de la inmigración y lógicas de protección en el exterior

4.2. Protección de los derechos de las personas inmigrantes

y lucha contra la discriminación y la xenofobia

La Nueva Constitución Política del Estado de 2009, en su artículo 14, establece

que el Estado “garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación
alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución,
las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos” (numeral III), que
“las leyes bolivianas se aplican a todas las personas naturales o jurídicas, bolivianas
o extranjeras, en el territorio boliviano” (numeral V), lo cual implica que “los extran-
jeros y las extranjeras en el territorio boliviano tienen los derechos y deben cumplir
los deberes establecidos en la constitución” (numeral VI).

Si observamos la historia de la normativa en materia de inmigración, vemos que

han existido diversos textos legales sobre la materia, algunos producidos durante
la dictadura militar de Hugo Banzer como el Decreto-ley 13344 de 1976 (Ley
de Inmigración) que reconoce la inmigración como “un instrumento de política
demográfica”. Desde mediados de la década de los 1990 y durante la primera dé-
cada del siglo XXI, el principal texto normativo es el Decreto Supremo 24423 de
1996 mediante el cual se crea el Régimen Legal de Migración y que define las
“clases de inmigración” (“espontánea”, “planificada” o “selectiva”), los tipos de visa
y permanencia, los motivos para impedimento de ingreso y expulsión, así como la
estructura burocrática encargada de asuntos migratorios (Consejo Nacional de Mi-
gración y Subsecretaría de Migración del Ministerio del Interior con sus respectivas
Direcciones).

El artículo 4 del Decreto Supremo establece que “La Nación boliviana (…) otorga a
los extranjeros que provengan de cualquier parte del mundo e ingresen a su terri-
torio con el objeto de radicarse definitivamente en él y contribuir con sus capitales
o con su dedicación y trabajo al desarrollo nacional, los beneficios de los derechos,
libertades y garantías que reconoce a sus propios nacionales. No obstante, no exis-
ten menciones explícitas en materia de derechos laborales y sociales.

Sobre la institucionalidad para la gestión de la inmigración, el Decreto Supremo

25150 de 1998 determina la conversión de la Subsecretaría de Migración, creada
por el Decreto Supremo 24423, en el Servicio Nacional de Migración (SENAMIG),
con dependencia directa del Ministerio de Gobierno y la misión de “regular, registrar
y controlar el ingreso y salida de personas del territorio nacional; administrar el
régimen de extranjería y naturalización, regulando y procesando el ingreso, resi-
dencia y permanencia de los ciudadanos extranjeros; administrar la emisión y con-
trol de pasaportes; así como de estudiar la política migratoria” (art. 3). Finalmente,
el Decreto Supremo 29894 de 2009, que organiza la estructura de todo el poder

161
 Migración y Estado en la Región Andina

ejecutivo, establece que la Dirección General de Migración del Ministerio de Gobierno

será la entidad encargada de formular, dirigir, coordinar y administrar políticas en
el ámbito inmigratorio.

Si bien está enfocado principalmente hacia la protección de los bolivianos en el

exterior, el Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos Bolivia para Vivir
Bien 2009-2013 (PNADH), coordinado por el Ministerio de Justicia, en la sección
sobre Derechos de las Personas Migrantes en Bolivia, considera que “la calidad de
migrante, las diferentes condiciones de ingreso y permanencia en el país hacen que
no toda la población migrante sea de especial vulnerabilidad, sin embargo, ciertos
estereotipos o prácticas sociales, además de algunos procedimientos dentro de los
organismos encargados de regular el fenómeno, afectan negativamente a la pobla-
ción migrante en el territorio”. En este sentido, el objetivo en la materia del PNADH
es la elaboración de medidas de protección integral para la promoción de la vi-
gencia progresiva de los derechos humanos de la población migrante en el país, lo
cual se traduce por la adopción de una nueva Ley o Decreto Supremo que regule
los derechos y obligaciones de los y las migrantes en Bolivia, y la ratificación de los
Convenios 97 y 143 de la Organización Internacional del Trabajo.

Según lo establecido en el PNADH, la política migratoria debe enmarcarse en los

compromisos asumidos por el Estado Boliviano a nivel internacional en materia de
derechos de las personas migrantes en particular la Convención sobre la Protec-
ción de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familia-
res, lo cual implica una legislación compatible con las disposiciones de la norma
internacional de las personas inmigrantes en el territorio boliviano de la norma
internacional.

4.3. Asilo y refugio

El Estado Boliviano adhirió en 1982 a la Convención sobre el Estatuto de los Re-

fugiados de 1951 y al Protocolo adicional de 1967. En lo que respecta las Conven-
ciones sobre Asilo Diplomático y sobre Asilo Territorial, adoptadas en Caracas,
en 1954, Bolivia ha firmado pero no ratificado estos instrumentos internacionales.
Bolivia firmó también la Declaración de Cartagena de 1984 sobre la definición
ampliada de refugiados y ha introducido las disposiciones de los instrumentos in-
ternacionales en la norma constitucional y en diversos planes de política pública.

La Constitución boliviana, en su artículo 29 numeral I, reconoce “a las extranjeras y

los extranjeros el derecho a pedir y recibir asilo o refugio por persecución política o
ideológica, de conformidad con las leyes y los tratados internacionales”. El numeral

162
 Bolivia: Entre gestión de la inmigración y lógicas de protección en el exterior

II del mismo artículo establece que “toda persona a quien se haya otorgado en Bo-
livia asilo o refugio no será expulsada o entregada a un país donde su vida, integri-
dad, seguridad o libertad peligren” y que será responsabilidad del Estado atender
“de manera positiva, humanitaria y expedita las solicitudes de reunificación fami-
liar que se presenten por padres o hijos asilados o refugiados.”

En lo referente a la aplicación de los instrumentos internacionales y la norma cons-

titucional, la Comisión Nacional del Refugiado (CONARE) es la instancia encargada
de la implementación de los dispositivos de refugio en Bolivia. Creada mediante el
Decreto Supremo 19639 de 1983, la CONARE fue inicialmente diseñada como una
instancia con carácter temporal para crear una Oficina Nacional para Refugiados
“que tendrá carácter administrativo y fiscalizador y trabajará en coordinación con
el ACNUR a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto” (arts. 1 y 2). En
un segundo momento, el Decreto Supremo 28329 de 2005 oficializó a la CONARE,
compuesta por representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Justi-
cia y de Gobierno, como “un mecanismo permanente de calificación y consideración
de los casos de solicitudes de refugio” (art. 1). El Decreto Supremo 28329 especi-
fica las atribuciones de la CONARE dentro de las cuales se puede destacar la resolu-
ción de solicitudes de refugio y la elaboración y coordinación de políticas públicas
“para hacer cumplir las decisiones relativas a la protección de los refugiados, la pro-
moción de su integración local y la búsqueda de soluciones duraderas” (art. 5). A
partir de la entrada en vigencia de dicho Decreto, el Servicio Nacional de Migración
(actualmente Dirección General de Migración) mediante Resolución Administrati-
va 1390 de 2005 otorga “permanencia de carácter indefinido a todas las personas
que acrediten la condición de refugiados”. No obstante, el artículo 33 del Decreto
28329 precisa que la documentación que reconoce la condición de refugiado debe
renovarse cada dos años7.

Si bien Bolivia no es un país que ha recibido una llegada masiva de solicitantes de

asilo como en el caso ecuatoriano (hasta finales de 2010, el Estado Boliviano tenía
695 refugiados en su territorio y 41 solicitantes de asilo8), existen varias dificulta-
des en los trámites administrativos de solicitud de documentos de identificación
así como para acceder a servicios de salud, educación y empleo, generando condi-
ciones de vulnerabilidad para el ejercicio de los derechos económicos y sociales de
la población refugiada. Cabe subrayar la Resolución Ministerial 731 de 2008 del
Ministerio de Relaciones Exteriores y Cultos, la cual exime a los refugiados de “pagos

7
Al momento de redactar este informe, el Anteproyecto de Ley de Refugio se encuentra en manos del Órgano
Ejecutivo. Dentro de las diferentes propuestas del anteproyecto, se propone ampliar a cinco años el periodo
de renovación de esta documentación.
8
Información disponible en : [Link]

163
 Migración y Estado en la Región Andina

por conceptos de timbres, valores y otro tipo de pago a las legalizaciones de docu-
mentos que los refugiados realicen de legalizaciones del Ministerios de Relaciones
Exteriores y Cultos, que les permitan ejercer su condición de refugiado en Bolivia”.
No obstante, existe todavía un vacío normativo sobre procedimientos claros, dere-
chos y obligaciones de las y los refugiados y solicitantes de refugio.

4.4. Inmigración irregular y atención a expulsados

El Decreto Supremo 24423 de 1996 mediante el cual se crea el Régimen Le-

gal de Migración, en su artículo 48, determina las causales para la expulsión de
los nacionales de otro país. Dentro de estas causales, existen aquellas como portar
documentos de identidad adulterados, ingreso “ilegal” al país o permanencia en el
territorio mayor al tiempo autorizado. Sin embargo, existen otros motivos, como
el indicado en el inciso, que constituye una violación a los derechos políticos de
los ciudadanos nacionales de otros países, ya que serán expulsados aquellos que
“intervengan en cualquier forma en política interna o de dirección sindical o inciten
por cualquier medio a la alteración del orden social, político o de las organizaciones
sindicales. Que se incorporen a asociaciones que tengan directa o indirectamente
fines políticos. Que intervengan en la organización o dirección de desfiles, asam-
bleas o cualquier clase de manifestaciones públicas de carácter político o contrarias
a las decisiones del Supremo Gobierno o que efectúen declaraciones o publicacio-
nes en el mismo sentido u ofensivas a las instituciones y/o autoridades nacionales”.
Según esta lógica, los nacionales de otros países que se encuentren en el territorio
nacional deben ser personas pasivas y sin libertad de expresar su opinión política
a través de asociaciones u otro tipo de formas públicas de expresión política. Este
artículo es contradictorio, entre otros instrumentos, con la Convención Interna-
cional sobre la Protección de los Derechos de los Trabajadores Migratorios
y sus familias que establece que los Estados Partes se comprometerán a respetar
los derechos de los trabajadores migratorios sin distinción alguna por motivos de
sexo, raza, idioma, religión, opinión política, entre otros (art. 7 de la Convención)9.

Resulta importante de igual manera recordar los compromisos adquiridos por el

Estado boliviano a nivel sudamericano. Bolivia firmó el Acta de Acuerdos y Com-
promisos en el marco de la X Conferencia Sudamericana de Migraciones organi-

9
El inciso j del artículo 48 del D.S. 24423 establecía también que serán expulsados los "extranjeros que en-
torpezcan en cualquier forma las buenas relaciones internacionales de Bolivia o desarrollen actividades de
agitación o propaganda contra los gobiernos de los países con los cuales (Bolivia mantiene) relaciones”. No
obstante, este inciso fue declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional mediante sentencia 004-
2001 del 5 de enero de 2001.

164
 Bolivia: Entre gestión de la inmigración y lógicas de protección en el exterior

zada en Cochabamba en 2010. En el punto 8 del Acta, los Estados se comprometen

a evitar la deportación de los ciudadanos de la región por razones migratorias y a
aplicar mecanismos ágiles y efectivos de regularización migratoria para ciudadanos
sudamericanos10. Sin embargo, las instancias defensoras de derechos humanos han
señalado severos casos de deportación de ciudadanos sudamericanos violando los
derechos de las personas inmigrantes en Bolivia como en el caso de la expulsión de
tres ciudadanos peruanos y un niño boliviano en agosto de 201111. A título de ilus-
tración, para el año 2008 el Ministerio de Gobierno deportó 276 nacionales de otros
países de los cuales casi 200 eran sudamericanos12.

En materia de regularización, el Convenio de Migración entre la República Boli-

viana y la República de Argentina de 1998, en su artículo 2°, establece que pue-
den beneficiarse del Convenio los “Nacionales de una Parte, que deseen establecer-
se en el territorio de la otra, a fin de desarrollar actividades formales en relación de
dependencia” (literal a); también los “Nacionales de una Parte, que encontrándose
en situación migratoria irregular en el territorio de la otra y que pretendiendo re-
gularizar la misma a fin de desarrollar actividades formales en relación de depen-
dencia o autónomas presenten ante los correspondientes servicios de migración
su solicitud de regularización y documentación”, dentro de los 180 días de vigencia
del Convenio. Ante el importante número de solicitudes de bolivianos en situación
administrativa irregular en Argentina, el Convenio fue prolongado, en primer lu-
gar, por el Protocolo Adicional al Convenio de Migración entre la República
Argentina y la República de Bolivia (2000) que abre el periodo de aplicación del
Convenio de 1998 durante 365 días desde la entrada en vigencia del Protocolo, y
en segundo lugar por el Segundo Protocolo Adicional al Convenio de Migración
entre la República Argentina y la República de Bolivia (2003) que amplía el
periodo de aplicación del Convenio de 1998 desde el 2 de agosto de 2003 durante
365 días para la regularización de los nacionales de ambas Partes.

4.5. Retorno

El Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos Bolivia para Vivir Bien

2009-2013 (PNADH) identifica como uno de los ejes prioritarios de intervención

10
Acta de acuerdos y compromisos asumidos X CSM, "Avanzando hacia una ciudanía sudamericana", Bolivia,
octubre de 2010. Disponible en: [Link]
cin/ActaAcuerdosyCompromisos%[Link]
11
“Condenan sentencia de expulsión de ciudadanos peruanos”, 11 de agosto de 2011, disponible en :
[Link]
ia_detalle&cod_noticia=NO20110811171656
12
Información disponible en: [Link] sección Estadísticas.

165
 Migración y Estado en la Región Andina

en materia de política pública dirigida a los bolivianos en el exterior la elaboración

de una política de retorno voluntario.

A pesar de lo anterior, no existe normativa que trate de manera explícita los proce-
sos de retorno de los bolivianos, aparte del Decreto Supremo 371 de 2009, que
modifica el artículo 192 del Reglamento de la Ley de Aduanas de 1999 para que el
menaje doméstico introducido al país por los bolivianos que retornan del exterior
no esté sujeto al pago de tributos aduaneros de importación. El menaje doméstico
comprende los muebles, aparatos y accesorios de utilización normal en una vivien-
da que corresponde a una unidad familiar e incluyen sus máquinas, equipos y he-
rramientas usados en su actividad, con un valor máximo de hasta USD 50.000, y no
incluye vehículos automotores como en el caso ecuatoriano y peruano.

4.6. Lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito

de migrantes

Bolivia ratificó entre 2005 y 2006 la Convención de las Naciones Unidas contra
la Delincuencia Organizada Transnacional, el Protocolo para Prevenir, Repri-
mir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños y el Pro-
tocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire.

En materia de normativa, se puede destacar la Ley 3325 de 2006 sobre Trata

y Tráfico de Personas y otros delitos relacionados, mediante la cual se crea el
capítulo “Trata y Tráfico de Personas” en el Código Penal. Por su parte, el Decreto
Supremo 28297 de 2005 crea el Consejo Nacional contra el Tráfico y la Trata de
Personas con la finalidad de coordinar la ejecución y evaluar la política nacional de
protección, prevención, represión y rehabilitación de actos vinculados al tráfico y
trata de personas” (art. 1). Dentro de las atribuciones del Consejo están las siguien-
tes (art. 3):

“a) Formular la Estrategia Nacional contra el Tráfico y Trata de Personas, que

oriente los esfuerzos y permita una eficaz prevención y represión de estos
delitos, en consulta con las instancias involucradas, tanto del sector público
como de la sociedad civil organizada.

b) Establecer canales de coordinación entre las instituciones del Poder Ejecu-

tivo, Legislativo, Judicial y el Ministerio Público, así como con organismos de
la Cooperación Internacional y la Sociedad Civil, para optimizar el seguimiento
de las acciones emprendidas, hacia el logro de resultados concretos.

166
 Bolivia: Entre gestión de la inmigración y lógicas de protección en el exterior

c) Coordinar y evaluar la ejecución y cumplimiento de la Estrategia Nacional

Contra el Tráfico y Trata de Personas, emitiendo las recomendaciones corres-
pondientes.”

Por su parte, el Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos Bolivia para

Vivir Bien 2009-2013 (PNADH), en la sección sobre Trata y tráfico de personas,
reconoce a la trata como un problema complejo “pues abarca la vulneración a va-
rios derechos, como la integridad personal, la libertad, el trabajo, la vida, la salud
entre muchos otros”. Señala asimismo que “por la condición de estar en riesgo de
vulnerabilidad, grupos como las mujeres, los niños, niñas y adolescentes y los jó-
venes, se encuentran en mayor riesgo de ser víctimas, por lo que las acciones ten-
dientes a frenar el problema deben estar especialmente dirigidas a estos grupos”.
A fin de reducir el índice de casos de trata y tráfico de personas y otorgar medidas
adecuadas de rehabilitación y terapia a las víctimas, el PNADH fija como meta la
elaboración de una normativa y política pública que establezcan un sistema para
la prevención, protección, persecución y sanción de los delitos de Trata y Tráfico
y que permita brindar una atención integral a las víctimas. Concretamente, el Plan
prevé la capacitación de funcionarios públicos sobre la normativa y los estándares
de atención, campañas de sensibilización sobre la trata y tráfico de personas, crea-
ción de albergues departamentales para víctimas y de un fondo de emergencia para
atender casos de repatriación, entre otras medidas.

En el marco del cumplimiento de estas metas, se puede mencionar que, en no-

viembre de 2011, inició el debate del Proyecto de la Ley Integral Contra la Trata
y el Tráfico de Personas en la Cámara de Diputados de Bolivia. Si bien el proyecto
pretende eliminar los niveles de criminalidad asociados a la trata y el tráfico de
personas, existen también diversos elementos que conciernen la asistencia, rein-
tegración social y laboral para las personas que se constituyan en víctimas de
estos delitos13.

4.7. Derechos políticos

En materia de derechos políticos, la Nueva Constitución Política del Estado de

2008 contiene los principales elementos de normativa14. El artículo 27 numeral 1

13
Información disponible en: [Link]
419211842&opcion=noticia_detalle&cod_noticia=NO20111117175142
14
Para un análisis en detalle sobre el voto de los bolivianos en el exterior: Lafleur Jean-Michel (Ed.), Diáspora
y voto en el exterior. La participación política de los emigrantes bolivianos en las elecciones de sus país de origen,
Barcelona, Cidob, 2012.

167
 Migración y Estado en la Región Andina

establece que las bolivianas y los bolivianos residentes en el exterior tienen dere-
cho a participar en las elecciones a la presidencia y la vicepresidencia del Estado,
mientras que el numeral II determina que las extranjeras y los nacionales de otros
países residentes en Bolivia tienen derecho a sufragar en las elecciones municipa-
les. Este derecho de los ciudadanos de otros países está igualmente reconocido en
el artículo 93 numeral b del Código Electoral.

Los bolivianos en el exterior pudieron ejercer su derecho al voto por primera vez
en la elección presidencial de 2009, para la cual 169.098 bolivianos constaban en
el padrón electoral del exterior15. Si comparamos con los otros países de la Región
Andina, esta elección contó una participación importante que contrasta con los im-
portantes niveles de ausentismo de los electores en el exterior de los otros países
andinos (cuadro N° 5 y gráfico N°2).

Cuadro N° 5. Comparación de la participación electoral en el exterior – países andinos.

Proceso electoral Empadronados % de electores % de

País Sufragios
(año) en el exterior que sufragaron ausentismo
Consulta popular 206.255 55.874 27.1% 72.9%
(2011)
Ecuador
Elecciones generales 184.584 78.897 42.7% 57.3%
(2009)
Bolivia Elección presidencial 169.098 125.101 74.0% 26.0%
(2009)
Perú Elección presidencial 754.154 378.792 50.2% 49.8%
(2011)
Colombia Elección presidencial 319.045 121.155 38.0% 62.0%
(2006)

Elaboración: los autores.

Fuente: Consejo Nacional Electoral del Ecuador, Oficina Nacional de Procesos Electorales de Perú, Corte Nacional del Estado
Plurinacional de Bolivia, Registraduría Nacional del Estado Civil de Colombia.

15
Sobre el contexto política dentro del cual se cristaliza el asunto del voto de los bolivianos en exterior, ver:
Domenech Eduardo, Hinojosa Alfonso, “Emigración, Estado y sociedad en Bolivia: la reivindicación del ‘voto
en el exterior’”, en: Roosta Manigeh (ed.), Población y Desarrollo. Bolivia y los fenómenos de la migración inter-
nacional, La Paz, CIDES-UMSA/OMS, 2009, pp. 83-108. Colección 25 Aniversario.

168
 Bolivia: Entre gestión de la inmigración y lógicas de protección en el exterior

Gráfico N° 2. Comparación de la participación electoral en el exterior.

120,0%
100,0%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
% de ausentismo
0,0%

Consulta popular (2011) % de electores que

Elección presidencial

Elección presidencial

Elección presidencial
Elección generales
sufragaron

(2009)

(2009)

(2011)

(2006)
Ecuador Bolivia Perú Colombia

Elaboración: los autores.

Fuente: Consejo Nacional Electoral del Ecuador, Oficina Nacional de Proce-
sos Electorales de Perú, Corte Nacional del Estado Plurinacional de Bolivia,
Registraduría Nacional del Estado Civil de Colombia.

4.8. Derechos laborales

La Ley General de Trabajo de 1942 determina un máximo de 15% de emplea-

dos no nacionales en cada fuente de trabajo. En esta misma lógica de limitación de
acceso de los nacionales de otros países al mercado laboral nacional, el Decreto
Supremo 26877 de 2002, establece la supresión del carnet laboral considerando
que “el Carnet Laboral para extranjeros se ha constituido en un instrumento de ex-
torsión, que genera corrupción” y “que mediante el Carnet Laboral se ha permitido
que los extranjeros ilegales puedan trabajar en el país, privando y limitando a los
bolivianos de fuentes de trabajo, incumpliendo así, lo estipulado por la Ley General
del Trabajo que determina un máximo de 15% de empleados extranjeros en cada
fuente de trabajo”.

En el ámbito de institucionalidad, el Decreto Supremo 29894 de 2009 estable-

ce que el Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas del Ministerio de
Trabajo es la institución encargada de “diseñar y coordinar la elaboración de una
política migratoria laboral” en coordinación con la Dirección General de Migración
del Ministerio de Gobierno (art. 88, literal f).

169
 Migración y Estado en la Región Andina

Por su parte, a nivel andino se han adoptado Decisiones que reconocen derechos
para los denominados trabajadores migrantes andinos, entre las que se encuentran
la Decisión 545, Instrumento Laboral Andino, la Decisión 583, Instrumento
de Seguridad Social y la Decisión 584, Seguridad y Salud en el Trabajo. Estas
Decisiones consagran el principio de igualdad de trato entre un nacional y un ciuda-
dano andino y son aplicables al Estado Boliviano, en tanto la normativa comunitaria
andina tiene carácter de supranacionalidad, son aplicables directamente y tienen
efecto inmediato en el ordenamiento jurídico nacional de sus Países Miembros.
Vale recordar que la Constitución Política del Estado boliviano, en su artículo 256,
establece que los Tratados e instrumentos en materia de derechos humanos que
hayan sido firmados, ratificados o adheridos por el Estado se aplicarán de manera
preferente.

Finalmente conviene indicar el Convenio de Migración entre la República Bo-

liviana y la República de Argentina de 1998, cuyo artículo 10° establece, en el
ámbito de los derechos laborales, que “los inmigrantes gozarán en el territorio
de las Partes, de un trato no menos favorable que el que reciben los nacionales
del país de recepción, en lo que concierne a la aplicación de la legislación laboral,
especialmente en materia de remuneraciones, condiciones de trabajo y seguros
sociales”.

4.9. Derechos sociales (acceso al sistema de salud

y de educación)

El Artículo 17 de la Constitución establece que toda persona tiene derecho a recibir

educación en todos los niveles de manera universal, productiva, gratuita, integral e
intercultural, sin discriminación. Por su parte, el artículo 18 determina que todas
las personas tienen derecho a la salud (num. I), para lo cual el Estado garantizará
la inclusión y el acceso a la salud de todas las personas, sin exclusión ni discrimina-
ción alguna (num. II).

El Convenio de Migración entre la República Boliviana y la República de

Argentina de 1998, en el artículo 14 de la sección IV sobre Derechos de los In-
migrantes y sus familias, precisa que “los hijos de los inmigrantes gozarán en
el territorio de las Partes, del derecho fundamental de acceso a la educación en
condiciones de igualdad con los nacionales del país de recepción. El acceso a las
instituciones de enseñanza preescolar o a las escuelas públicas no podrá dene-
garse o limitarse a causa de la circunstancial situación irregular de la permanen-
cia de los padres”.

170
 Bolivia: Entre gestión de la inmigración y lógicas de protección en el exterior

4.10. Migración y desarrollo (remesas)

A pesar de la importancia de las remesas enviadas por migrantes bolivianos16, no

existe legislación ni dispositivos públicos sobre el particular.

4.11. Brain drain y brain gain

No existe legislación ni políticas públicas sobre el particular, con la excepción del

Decreto Supremo 29894 de 2009 sobre “la Estructura Organizativa del Órgano
Ejecutivo del Estado Plurinacional” que establece que el Viceministerio de Educa-
ción Superior de Formación Profesional es la institución encargada de “revalidar y
homologar los títulos profesionales obtenidos por bolivianos becados en el extran-
jero, sujetos a convenios suscritos por el Estado Boliviano” (art. 107 num. p).

16
Las remesas de los bolivianos en el exterior representan una de las principales fuentes de ingreso de la
economía boliviana. En 2010, se recibieron USD 939 millones, lo cual representó 4,8% del Producto Interno
del país. En 2011, el monto de remesas fue superior y alcanzó los USD 1012,3 millones. A pesar de la aguda
crisis económica española, cerca del 50% de las remesas fueron enviadas por migrantes bolivianos residentes
en el país ibérico. Ver: Banco Central de Bolivia, Nivel de Remesas de trabajadores, Enero 2012, disponi-
ble en: [Link]
PRENSA-REMESAS%20A%20ENERO%[Link]

171
 Capítulo 5

El proceso andino de
construcción de una política
migratoria común
Introducción

Durante la reunión del XI Consejo Presidencial Andino de 1999, la Comunidad An-

dina (CAN) se trazó como meta la creación de un Mercado Común Andino (para el
año 2005) y la creación de las condiciones necesarias para facilitar asimismo una
libre movilidad de servicios, capitales y personas dentro de la región. Desde en-
tonces, los Países Miembros han sumado esfuerzos “para lograr que sus habitantes
puedan circular libremente en la subregión, ya sea cuando lo hagan por razones
de turismo, de trabajo o fines que impliquen cambio de residencia habitual”1. Han
surgido diversas iniciativas para facilitar la libre circulación en la subregión (migra-
ciones intracomunitarias) y garantizar el control migratorio, como para garantizar
la protección y asistencia requerida por las personas migrantes en los territorios de
terceros países (migraciones extracomunitarias). Con esos fines, se han adoptado
las siguientes Decisiones:

Cuadro No. 6. Decisiones andinas en materia de movilidad humana.

DECISIÓN
(orden OBJETIVOS GENERALES / Detalle de la situación actual
numérico)
397 - Libre circulación
(16/09/1996): - Facilitar el control de movimiento migratorio para favorecer el proceso de integración andina y fomen-
Crea la Tarjeta tar el turismo mediante un mecanismo obligatorio para todos los Países Miembros
Andina de Mi- - Armonizar el formato e información de contenidos en los documentos de control migratorio
gración (TAM) - Facilitar la recolección de información para la elaboración de estadísticas
- Habilitar el acceso a datos a las autoridades de migración para conocer las características de los flujos
migratorios y actividades desarrolladas
- Su uso no excluye la presentación de otros documentos de viaje como pasaporte o visa (art.1)
- Avances: Se aprueba mediante la Resolución 527 de 2006: modifica el contenido y formato de la TAM
398 - Libre circulación
(17/01/1997): - Considera que el transporte por carretera permite la consolidación del espacio económico subregional
Transporte - Define términos relacionados con el transporte internacional como aduana de cruce de frontera
Internacional - Define los organismos nacionales competentes en materia de aduana y de migración
de Pasajeros - Establece las condiciones para la prestación del servicio (art. 2)

1
Consultar el portal oficial de la Comunidad Andina de Naciones, Actividad: migraciones. Disponible en:
[Link]

175
 Migración y Estado en la Región Andina

por carretera - Los Países Miembros acuerdan homologar las autorizaciones y los documentos de transporte y eliminar
(sustituye la toda medida restrictiva que pueda afectar las operaciones de transporte (art. 4)
Decisión 289) - Dispone que para el ingreso, tránsito, permanencia y salida, el pasajero deberá cumplir con los requisi-
tos exigidos por cada país miembro por cuyo territorio se realice el viaje (art. 138)
- La TAM será impresa por los transportistas autorizados (art. 141)
399 - Libre circulación
(17/01/1997) - Considera que el transporte internacional de mercancías por carretera ayuda a la consolidación del
Transporte espacio económico subregional y que es una herramienta valiosa de integración
Internacional - Establece las condiciones para la prestación del servicio con el objeto de liberalizar su oferta (art. 2)
de Mercancías - Los Países Miembros acuerdan homologar las autorizaciones y los documentos de transporte y eliminar
por Carretera toda medida restrictiva que pueda afectar el transporte internacional (art. 4)
(sustituye la
Decisión 257)
439 - Libre circulación
(11/06/1998) - Considera la voluntad de liberalizar el comercio subregional de servicios en la Comunidad Andina
Marco General - Busca establecer un conjunto de principios y normas para la liberalización progresiva del comercio in-
de Principios y trasubregional de servicios para alcanzar la creación del Mercado Común Andino de Servicios, mediante
Normas para la la eliminación de las medidas restrictivas al interior de la Comunidad Andina (art. 1)
Liberalización
del Comercio de
Servicios

501 - Libre circulación

(22/06/2001): - Define las ZIF como ámbitos territoriales fronterizos adyacentes de Países Miembros para los que se
crea las Zonas adoptarán políticas y ejecutarán planes, programas y proyectos para impulsar el desarrollo sostenible y
de Integración la integración fronteriza (art. 1)
Fronterizas en - Las ZIF se establecen buscando generar condiciones óptimas para el desarrollo fronterizo sostenible
la Comunidad y para la integración fronteriza entre los países miembros en materia de desarrollo social, desarrollo
Andina (ZIF) económico, sostenibilidad ambiental, institucional e integración (art. 4)
- A nivel de integración se establece, por ejemplo, la promoción del libre tránsito de personas, vehícu-
los, mercancías y servicios así como la simplificación y armonización de los procedimientos migratorios,
aduaneros y fito/zoosanitarios (art. 4e)
- Señala que los países miembros deben adoptar las previsiones necesarias para incorporar los planes,
programas y proyectos de desarrollo acordados para las ZIF en sus respectivos Planes Nacionales de
Desarrollo, Presupuestos de Inversión, y Políticas Nacionales de Fronteras, (art. 12)
- Estas previsiones no han sido adoptadas aún en todos los Países Miembros
- Avances: se han establecido las siguientes ZIF: Colombo-Ecuatoriana (Notas Reversales DM/DDF-44552
del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia y 54679/02 del Ministerio de Relaciones Exteriores
del Ecuador), Colombo-Peruana (Notas Reversales DM/DDF-42562 de Colombia y GAB-SAA RE 6-8/50 del
Perú); Ecuatoriano-Peruana (Notas Verbales 21136-DGAF del Ecuador y 5-12-M/135 del Perú): y, Bolivia-
no-Peruana (Notas GM-413/2003/6760 de Bolivia y GAB-SAA RE Nº 6-7/35 del Perú).
502 - Libre circulación
(22/06/2001): - Creados como soporte al proceso de integración andino y al desarrollo e integración fronterizo
Centros - Define los CEBAF como "el conjunto de instalaciones que se localizan en una porción del territorio de
Binacionales un país miembro o de dos países miembros colindantes, aledaño a un paso de frontera, que incluye las
de Atención rutas de acceso, los recintos, equipos y mobiliario necesarios para la prestación del servicio de control
en Frontera integrado del flujo de personas, equipajes, mercancías y vehículos, y en donde se brindan servicios com-
(CEBAF) en la plementarios de facilitación y de atención al usuario" (art. 1)
Comunidad - Busca implantar un sistema eficiente e integrado de gestión y control de los tráficos bidireccionales que
Andina se canalizan por los pasos de frontera; evitar la duplicidad de trámites y registros a la salida e ingreso de
personas, equipajes, mercancías y vehículos por carretera; efectuar en los CEBAF el registro de la infor-
mación sobre el flujo para contar con estadísticas; promover el transporte internacional, y establecer un
sistema de información y capacitación en frontera para funcionarios, prestatarios de servicios comple-
mentarios y usuarios (art. 3)
- Los Países Miembros deben establecer la forma y las alternativas para financiar los estudios, construc-
ción de las instalaciones, adquisición de equipos y mobiliario del CEBAF (art. 17)

176
 El proceso andino de construcción de una política migratoria común

- Avances: han iniciado su funcionamiento de modo provisional en Desaguadero entre Bolivia y Perú (falta el
estudio de factibilidad y diseño definitivo); existen entre Ipiales y Tulcán entre Colombia y Ecuador; se han
identificado las necesidades técnicas y de inversión para su implementación en el puente de Rumichacha
entre Ecuador y Colombia; se ha debatido el lugar donde se establecerá en Huaquillas-Aguas Verdes entre
Ecuador y Perú así como los procedimientos aduaneros y migratorios y los horarios de atención; se han rea-
lizado reuniones técnicas para su implementación en Paranguachón, Guajira entre Colombia y Venezuela
(ver portal de la CAN)
503 - Libre circulación
(22/06/2001) - Considera que la libre circulación de personas es una de las condiciones requeridas para la constitución
Reconocimiento del Mercado Común Andino y un derecho de los nacionales andinos y de los no nacionales con residencia
de documentos permanente en cualquier País Miembro necesario para consolidar la identidad andina
nacionales de - Resalta la importancia de armonizar la normas sobre identificación para facilitar la circulación
migración - Dispone que los nacionales andinos podrán ser admitidos e ingresar a cualquiera de los otros países
como turistas, mediante la sola presentación de uno de los documentos nacionales de identificación y sin
el requisito de visa consular (art. 1)
- Los nacionales de países extracomunitarios que sean titulares de alguno de los documentos emitidos
por los Países Miembros, gozarán de los mismos derechos que los nacionales, excepto si las normas mi-
gratorias nacionales les exigen el uso de pasaporte o visado (art. 8)
504 - Libre circulación
(02/06/2001): - Dispone que la creación del Pasaporte Andino se debe constituir en un instrumento que coadyuve a la
Pasaporte consolidación de una conciencia y cohesión comunitaria y a la identificación internacional de la Comuni-
Andino dad Andina como un conjunto de países comprometidos con un proyecto integrador
- Crea el documento de viaje "Pasaporte Andino", basado en un modelo uniforme que podrá ser utilizado
por los nacionales de los países miembros en sus movimientos migratorios (art. 1)
- Su expedición se sujetará a lo establecido en las respectivas legislaciones nacionales (art. 4)
- Establece la entrada en vigencia: 31 de diciembre de 2005 (art. 5)
510 - Libre circulación
(30/10/2001): - Considera que los Países Miembros reiteraron su voluntad de agregar a la libre circulación de bienes, la
Adopción del libre movilidad de servicios, de capitales y de personas en la Subregión para conformar, a más tardar el
Inventario año 2005, un Mercado Común Andino
de Medidas - Considera que la libre circulación de servicios es fundamental para el Mercado Común Andino
Restrictivas del - Adopta el Inventario de medidas restrictivas o contrarias a los principios de Acceso a Mercado y/o Trato
Comercio de Nacional que los Países Miembros mantienen sobre el comercio de servicios (art. 1)
Servicios
525 - Libre circulación
(07/07/2002): - Dispone que el Pasaporte Andino será acorde con la normativa recomendada por la Organización de
Características Aviación Civil Internacional (OACI) en materia de documentos de viaje y contendrá ciertas especificacio-
técnicas de nes técnicas de nomenclatura y seguridad para evitar su falsificación (art. 1 y 4)
nomenclatura
y seguridad
del Pasaporte
Andino
526 - Libre circulación y Migración andina hacia el exterior
(07/07/2002): - Considera la importancia de contemplar acciones de promoción y cooperación en lo concerniente al
Ventanillas libre tránsito por razones de turismo, que contribuyan a establecer una identidad comunitaria
de entrada en - Aprueba la instalación de “Ventanillas especiales de Entrada en Aeropuertos” para nacionales y para
aeropuertos extranjeros residentes en los Países Miembros (art. 1)
para nacionales - Avances: La implementación ha sido diferente en cada país. Ecuador ha iniciado la aplicación desde el
y extranjeros año 2011.
residentes
en los Países
Miembros

177
 Migración y Estado en la Región Andina

545 - Migración laboral

(25/06/2003): - Establece el criterio de gradualidad para procurar el ordenamiento progresivo de los flujos migratorios
Instrumento laborales.
Andino de Mi- -Establece normas que permiten de manera progresiva y gradual la libre circulación y permanencia de los
gración Laboral nacionales andinos en la Subregión con fines laborales bajo depen¬dencia
- Establece las siguientes clasificaciones de los trabajadores migrantes andinos: a) con desplazamiento
individual; b) de empresa; c) de temporada; y, d) fronterizo.
- Se reconoce el principio de igualdad de trato y de oportunidades a todos los trabajadores migrantes
andinos (establece sin embargo una cláusula de salvaguardia para casos de perturbación que afecten el
nivel de vida de la población de una determinada zona, caso en el cual está autorizado incluir restriccio-
nes a la igualdad de acceso al empleo por un lapso de 6 meses prorrogables una vez) (art. 10)
- Establece la prohibición de la discriminación, la protección de las familias y la titularidad de derechos
sindicales, el derecho a acceder a los sistemas de seguridad social, a recibir sus prestaciones sociales,
enviar a su país los fondos provenientes de su trabajo y a actuar ante las instancias administrativas y
judiciales para ejercer y defender sus derechos.
- Establece las funciones de las Oficinas de Migración (art. 17)
- Establece un programa de liberación de la circulación (con fechas de realización) como: considerar a los
trabajadores migrantes andinos como nacionales para el cálculo de proporciones para la contratación de
trabajadores extranjeros a más tardar en el 2003
- Motiva la adopción de previsiones para facilitar la regularización de los trabajadores andinos irregula-
res que hayan emigrado antes de la vigencia de la Decisión (clausula transitoria 4ta)
- Estipula que la Decisión debe reglamentarse a más tardar 6 meses después de su adopción
- Esta Decisión no se ha reglamentado. El Consejo Asesor de Ministros de Trabajo con el apoyo técnico de la
Organización Internacional para las Migraciones adelantó una primera versión de las bases del proyecto
reglamentario de dicho Instrumento Andino.
- Las categorías de trabajadores establecidas no se adecuan a las dispuestas en la Convención sobre los
Trabajadores Migratorios y sus Familias de las Naciones Unidas
548 - Migración andina hacia el exterior
(25/06/2003): - Considera necesario ampliar el ámbito de acción del Acuerdo sobre Cónsules de Caracas de 1911 que
Mecanismo faculta a que los cónsules de cualquiera de los países miembros en otro país a hacer uso de sus atribucio-
Andino de nes a favor de los individuos de las otros países que no tuvieran cónsul en el mismo lugar (mecanismo de
Cooperación cooperación consular andina en terceros países)
en materia de - Define términos como: protección consular, debido proceso, salvoconducto, trata de personas
Asistencia y - Establece un mecanismo de cooperación en materia de asistencia y protección consular y asuntos mi-
Protec¬ción gratorios para las personas que se encuentren fuera de su país de origen (art. 2)
Consular y - Fomenta la coordinación de acciones de protección de los derechos fundamentales y el intercambio de
Asuntos Migra- información sobre asuntos migratorios (art. 3)
torios - Dispone que todo nacional andino que se encuentre en el territorio de un tercer Estado en la que su
país de origen no tenga Representación Diplomática ni Consular, podrá acogerse a la protección de las
autoridades diplo¬máticas o consulares de otro país miembro (art. 4)
- Los Jefes de la Oficina Consular deberán reunirse de manera periódica (art. 5)
- Principios: a) respeto a los principios y normas del derecho internacional y de la Convención de Viena;
solidaridad y cooperación; defensa y promoción de los derechos humanos; consolidación de una identi-
dad común andina; y flexibilidad y gradualidad para abordar progresivamente las acciones conforme a
las posibilidades de los servicios consulares (art. 6)
- Acciones: proteger intereses; brindar orientación jurídico-legal; procurar se cuente con la defensa de
oficio del país receptor; gestionar asistencia material y de salud; prestar asistencia a las víctimas de ca-
tástrofes naturales, estados de guerra o de delitos como la trata de personas; procurar la ubicación de
personas; velar por las condiciones adecuadas de detención de los detenidos o sentenciados y la aplica-
ción del debido proceso y el derecho a la defensa; informar a las autoridades del país de origen; represen-
tar ante los tribunales; mantener contacto a fin de incentivar la identidad andina; otorgar salvoconducto
para facilitar el retorno al país de origen o de residencia a los nacionales, entre otras
- La Decisión no ha sido reglamentada. Algunos aspectos operativos referentes al artículo 7 sobre la expedi-
ción del salvoconducto andino, el registro de las oficinas consulares de nacionales andinos, la localización
de personas y la expedición de la Tarjeta Consular Andina, entre otros, requieren de reglamentación. No se
han efectuado de manera periódica las reuniones de los jefes de la oficina consular

178
 El proceso andino de construcción de una política migratoria común

550 - Libre circulación

(25/06/2003): - Considera indispensable contar con herramientas que otorguen a las autoridades la confianza necesaria
Creación del Co- para permitir el libre tránsito internacional
mité Andino de - Crea el Comité Andino de Identificación y Estado Civil (CAIEC) como institución consultiva y técnica,
Identificación encargada de asesorar al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la Secretaría General
y Estado Civil de la Comunidad Andina, en los temas vinculados con los procesos de identificación y registro civil (art 1)
(CAIEC) - Funciones: emitir opiniones; formular y recomendar acciones de ejecución conjunta, asistencia técnica
e intercambio informa¬tivo; fortalecer la cooperación interinstitucional y promover la armonización de
las legislaciones nacionales; sugerir medidas para el perfeccionamiento de la legislación interna y su
armonización a nivel comunitario; proponer medidas (art. 2)
583 - Migración laboral
(07/05/2004): - Considera que "es necesario garantizar la adecuada protección social de los migrantes laborales y sus
Instrumento beneficiarios para que, como consecuencia de la migración, no vean mermados sus derechos sociales"
Andino de Se- - Considera que los Países Miembros deben mantener su plena libertad para establecer sus propias polí-
guridad Social ticas nacionales en materia de seguridad social aplicables a los migrantes de terceros países, teniendo en
(Sustitución cuenta el principio de reciprocidad
de la Decisión - Busca garantizar: la aplicación del principio de igualdad de trato y la eliminación de toda forma de
546) discriminación; el derecho a percibir las prestaciones de seguridad social durante su residencia en otro
país; la conservación de los derechos adquiridos y la continuidad entre las afiliaciones a los sistemas de
seguridad social; y el derecho a percibir las prestaciones sanitarias y económicas
- Dispone la totalización de períodos de seguro (art. 8)
- Crea el Comité Andino de Autoridades en Seguridad Social (CAASS) (art. 11) que debe encargarse de
impulsar la plena operatividad de la Decisión
- La Decisión no se ha reglamentado. El Consejo Asesor de Ministros de Trabajo con el apoyo técnico de la
Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), han adelantado las bases del proyecto reglamen-
tario de dicho Instrumento Andino
584 - Migración laboral
(07/05/2004): - Consideran que uno de los elementos esenciales para alcanzar el objetivo de un trabajo decente es
Instrumento garantizar la protección de la seguridad y la salud en el trabajo
Andino de Segu- - Considera que es conveniente aprobar un instrumento en el que se establezcan las normas fundamen-
ridad y Salud en tales en materia de seguridad y salud en el trabajo que sirva de base para armonizar las leyes y los regla-
el Trabajo, mentos que regulen las situaciones particulares de las actividades laborales
(Sustitución - Las normas previstas en el instrumento tienen por objeto promover y regular las acciones que se deben
de la Decisión desarrollar en los centros de trabajo para disminuir los daños a la salud del trabajador, mediante la apli-
547) cación de medidas de control y actividades de prevención de riesgos (art. 2)
- Los Países Miembros deben propiciar el mejoramiento de las condiciones de seguridad y salud en el
trabajo. Cada país elaborará, pondrá en práctica y revisará periódicamente su política nacional de mejo-
ramiento de las condi¬ciones de seguridad y salud en el trabajo (art. 4)
- Establece las obligaciones de los empleadores (capítulo III) y los derechos y obligaciones de los traba-
jadores (capítulo IV)
- Dispone que cada país adoptará las medidas necesarias para sancio¬nar a quienes por acción u omisión
infrinjan lo previsto por el instrumento (art. 31)
- Crea el Comité Andino de Autoridades en Seguridad y Salud en el Trabajo (CAASST) (art. 33)
- La Decisión fue reglamentada en el año 2005.
587 - Libre circulación
(10/07/2004): - Establece el compromiso de afianzar la paz, la seguridad y la cooperación en la Subregión
Lineamientos - Aprueba los Lineamientos de Política de Seguridad Externa Común para enfrentar las amenazas a la
de la Política seguridad y desarrollar una Zona de Paz Andina con mecanismos para la solución pacífica de controver-
de Seguridad sias (art. 1)
Externa Común - Dispone la cooperación en temas de tráfico de personas
Andina
625, 655, 578 - Libre circulación
y: 709 (2005, - Se extendieron los plazos para la creación del Pasaporte Andino.
2006, 2007, - En julio de 2011 se concretó la plena vigencia de esta Decisión en todos los Países Miembros.
2008): Modifi-
caciones de la
Decisión 504

179
 Migración y Estado en la Región Andina

755 - Libre circulación

(22/08/2011): - Considera que con vista al establecimiento de las estadísticas obtenidas respecto al movimiento de
Sistema de personas de los países miembros es conveniente definir las modalidades de aplicación necesarias para la
información es- recolección, tratamiento, transmisión y difusión de datos
tadística sobre - Considera que para el diseño, aplicación, seguimiento y evaluación de políticas respecto al tema migra-
las migraciones torio, la CAN debe poder acceder oportunamente a datos estadísticos comparables
en la Comu- - Considera que el crecimiento de las remesas de los emigrantes ha cobrado importancia por lo que se
nidad Andina debe organizar la información relacionada con las migraciones
(SIEMCAM)- - Establece el Sistema de Información Estadística sobre las Migraciones en la Comunidad Andina (SIE-
MCAN), cuyo objetivo es proveer información estadística sobre la migración internacional, los flujos y
características relevantes necesarias para la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas y
estrategias en materia de migración que se desarrollen en el marco del proceso de integración (art. 1)
- El SIEMCAN comprende estadísticas sobre: los flujos migratorios (de migrantes viajeros, laborales, asi-
lo, refugio, irregulares -trata de personas y tráfico ilícito de migrantes-) de remesas (magnitud, meca-
nismos de transferencias, destino, mercado, bancarización, inversión, perfil receptores), características
socio-demográficas y económicas de las personas migrantes y de sus hogares de origen, y otras que per-
miten analizar el impacto de la migración (art. 3 y anexo 1)
- La Decisión se adoptó recientemente y no se ha reglamentado

Con el objetivo de promover y profundizar el proceso andino de integración y pro-

piciar un acercamiento en los ámbitos social, político, económico y ambiental, la
Secretaría General de la Comunidad Andina, presentó un programa de trabajo
en el año 2009, para el cuadragésimo aniversario de la suscripción del Acuerdo de
Cartagena. En materia de migración y trabajo, se establecieron dos objetivos prin-
cipales:

1. “Apoyar a los Países Miembros para lograr una efectiva coordinación que po-
sibilite un flujo migratorio ordenado de los ciudadanos andinos en el espacio
intracomunitario y la integración sociolaboral” (migración intracomunitaria), y

2. “Propiciar la convergencia de criterios sobre los flujos migratorios de los ciu-

dadanos andinos hacia terceros países y la protección de sus derechos” (mi-
gración extracomunitaria).

Como se ha evidenciado, el ordenamiento comunitario cuenta actualmente con una

serie de normas que responden a tales objetivos, buscando tanto facilitar la libre
circulación de personas en la subregión como proteger los derechos de los naciona-
les en el exterior (migración intra y extra-comunitaria).

5.1. Migración intracomunitaria: hacia una libre circulación

subregional controlada

En materia de migración intracomunitaria existen varias Decisiones tendientes a

regular y facilitar la libre circulación. Por un lado, en lo que concierne los documen-

180
 El proceso andino de construcción de una política migratoria común

tos de viaje, el reconocimiento de los documentos nacionales de identificación apa-

rece como único requisito para viajar por la subregión en calidad de turistas (De-
cisión 503 de 2001) y la aprobación de la Tarjeta Andina de Migración (TAM),
como documento uniforme de control migratorio y estadístico para el ingreso y
salida de personas del territorio andino (Decisión 397 de 1996).

En materia de libre circulación, deben subrayarse los esfuerzos realizados por los
Países Miembros de la Comunidad Andina por mejorar la identificación de los na-
cionales de sus países con el fin de contribuir en las labores de control y seguridad
transfronterizas. Con ese objetivo se ha buscado perfeccionar los sistemas de re-
gistro e identificación de personas. Así, la Decisión 550 del 2003 crea el Comité
Andino de Identificación y Estado Civil (CAIEC) como institución consultiva y técnica,
encargada de asesorar al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la
Secretaría General de la Comunidad Andina, en los temas vinculados con los proce-
sos de identificación y registro civil. Asimismo, la Decisión 755 de 2001, crea el
Sistema de Información Estadística sobre las Migraciones en la Comunidad
Andina (SIEMCAN) para promover información estadística sobre los flujos migra-
torios (turismo, laboral, asilo, refugio e irregulares como por trata de personas o
tráfico ilícito de migrantes), las características socio-demográficas y económicas de
las personas migrantes y de sus hogares de origen y los datos referentes a las reme-
sas (magnitud, mecanismos de transferencias, destino, mercado, bancarización, in-
versión, perfil receptores) a fin de disponer de datos e insumos para la formulación,
implementación y evaluación de políticas públicas migratorias. Conviene señalar,
sin embargo, que esta Decisión carece de disposiciones en materia de protección de
datos personales. Un manejo inadecuado en el tratamiento, transmisión o difusión
de tal información puede generar tratos discriminatorios, entre otras violaciones
de derechos humanos.

En cuanto a la migración intracomunitaria por razones laborales, existen tres ins-

trumentos fundamentales: el Instrumento Andino de Migración Laboral (Deci-
sión 545 de 2003), el Instrumento Andino de Seguridad Social (Decisión 583
de 2004) y el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el trabajo (Decisión
584 de 2004). El primero, establece las normas referentes a la circulación y per-
manencia con fines laborales y bajo relación de dependencia. El segundo determina
el marco para la adecuada protección social de los migrantes laborales y sus bene-
ficiarios. Y, el tercero, dispone las acciones que se deben desarrollar en los centros
de trabajo para propiciar el mejoramiento de las condiciones de seguridad y salud
en el trabajo. Sin embargo, sólo la Decisión 584, referente al Instrumento Andino
de Seguridad y Salud en el trabajo, ha sido reglamentada mediante Resolución
957 aprobada por la Secretaría General de la Comunidad Andina en septiembre de
2005. Las demás carecen aún de reglamentación.

181
 Migración y Estado en la Región Andina

5.2. Migración extracomunitaria: en aras de la protección

de los nacionales en el exterior

La migración extracomunitaria o hacia terceros países ha sido objeto, por su parte,

de otras Decisiones fundamentales. La creación del Pasaporte Andino (Decisión
504 de 2001) y el establecimiento de sus características técnicas específicas (De-
cisión 525 de 2002) constituyen un paso importante en la materia. Sin embargo,
el Mecanismo Andino de Cooperación en materia de Asistencia y Protección
Consular y Asuntos Migratorios (Decisión 548 de 2003) constituye el mayor
avance en materia de cooperación migratoria.

Ampliando el Acuerdo sobre Cónsules de 1911, esta última Decisión faculta a

todo nacional de un país miembro, que se encuentre en el territorio de otro en el
que no exista representación diplomática y consular, a acogerse a la protección de
las autoridades de otro país miembro. Lo anterior, conforme al artículo 51 inciso 6
de la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos
que reza: “Los países miembros prestarán atención a su acción conjunta para pro-
mover y proteger los derechos de los migrantes y sus familias antes otros países y
grupos de países, así como en los foros internacionales y regionales”. Sin embargo,
algunos aspectos operativos dispuestos en el artículo 7° de la Decisión, como la ex-
pedición del salvoconducto andino, el registro de las oficinas consulares de nacio-
nales andinos, la localización de personas y la expedición de la Tarjeta Consular An-
dina, entre otros, requieren de reglamentación imposibilitando su implementación.
Adicionalmente, se dispone que la implementación de esta Decisión se efectuará
de manera “flexible y gradual”, términos muy amplios y ambiguos que dificultan la
armonización de los mecanismos de implementación y su exigibilidad.

En materia de inmigración extracomunitaria debe subrayarse, asimismo, el Acuer-

do de diálogo político y cooperación firmado entre Perú, Bolivia, Colombia,
Ecuador y Venezuela y la Comunidad Europea y sus Estados miembros el 15 de
diciembre de 2003. Conscientes de la necesidad de consolidar las relaciones entre
la Unión Europea y la Comunidad Andina a fin de “reforzar los mecanismos que
sustentan sus vínculos con miras a afrontar las nuevas dinámicas de las relaciones
internacionales en un mundo global e interdependiente”, este Acuerdo dispone, en
su artículo 49, que las Partes entablarán un diálogo sobre las cuestiones referentes
a la migración.

Según el mismo Acuerdo, una evaluación de las necesidades se realizará median-

te consulta, particularmente sobre los siguientes temas: las causas originarias de
la migración; la formulación y aplicación de leyes y prácticas de protección de los
refugiados; las normas de admisión, los derechos y la condición de las personas

182
 El proceso andino de construcción de una política migratoria común

admitidas; el trato justo y la integración de los “extranjeros” con residencia legal; la

educación de los “migrantes legales”; las medidas contra el racismo y la xenofobia;
la elaboración de una política preventiva eficaz contra la denominada “inmigración
ilegal”, el contrabando de migrantes y el tráfico de seres humanos, el combate de las
redes dedicadas a tales prácticas y la protección de las víctimas; el regreso en condi-
ciones dignas y humanas de las personas que residen de manera ilegal; los visados;
y, los controles fronterizos.

Por otra parte, se establece que se efectuará un acuerdo específico para “impedir y
controlar la inmigración ilegal”, en el que las partes acuerdan readmitir a sus “mi-
grantes ilegales”, suministrarles documentos de identidad y poner a su disposición
los servicios administrativos necesarios. Nótese que varios temas se circunscriben
al caso de las personas inmigrantes en situación regular disponiendo, expresamen-
te, el trato justo, la integración y la educación para los nacionales de otro país con
residencia “legal”, así como el establecimiento de una política preventiva contra la
“inmigración ilegal”. Se trata entonces de una disposición que contradice los objeti-
vos de promoción y protección de los derechos humanos de las personas migrantes
independientemente de su condición migratoria, así como de eliminación de toda
forma de discriminación y de xenofobia.

Adicionalmente, el Acuerdo dispone que “cada país andino deberá readmitir a to-
dos sus nacionales que se encuentren de manera ilegal en el territorio de un Estado
miembro de la Unión Europea”, sin petición previa ni más trámite, proporcionándo-
le documentos de identidad y poniendo a su disposición los servicios administra-
tivos necesarios. Lo anterior, desconociendo el derecho de toda persona a la libre
circulación, reconocido en el artículo 13 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos. Adicionalmente, como todos los acuerdos de readmisión, éste no toma
en consideración las causas por las cuales las personas dejan su país. En ese senti-
do, no diferencia el caso de las personas inmigrantes en situación irregular del de
los refugiados, haciendo caso omiso de la obligación de no devolución2.

Una decisión de tal índole, debería sujetarse a consideraciones en cuanto a la exis-

tencia de excepciones para quienes tienen familia en el país, lleven un número con-
siderable de años en el territorio o presenten una situación de salud particular. Un
Acuerdo sobre el tema debería, asimismo, hacer referencia a los términos del proce-
dimiento (decisión motivada, plazo máximo de detención previa a la expulsión, po-
sibilidades de instaurar de manera efectiva un recurso de apelación, término de de-

2
Delia Lebensohn, Florencia, "Los acuerdos de readmisión: un jaque a los derechos humanos en el seno de
la Unión Europea", Revista Electrónica del Instituto de Investigaciones "Ambrosio L. Gioja" - Año V, Número
Especial, 2011.

183
 Migración y Estado en la Región Andina

cisión sobre la apelación, plazo razonable otorgado para abandonar el territorio) y

de los derechos del interesado (de protección y asistencia consular3, de traducción,
de asistencia psicológica, de alojamiento en locales distintos a los destinados a las
personas en detención por infracción penal). Además, las partes acordaron celebrar
otro Acuerdo para regular las obligaciones concretas en materia de readmisión. Sin
embargo, dicho Acuerdo no se ha realizado. Un acuerdo sobre el particular debe
hacer énfasis en las condiciones dignas y humanas del regreso.

Finalmente, se establece que la ejecución del Acuerdo se realizará de conformidad

con la correspondiente legislación comunitaria y nacional aplicable. Sin embargo,
los vacíos existentes en cuanto a la reglamentación de la normativa comunitaria y
los límites señalados en cuanto a cierta normatividad nacional (ver los primeros
capítulos del informe), significan un límite para su ejecución.

5.3. Retos de la normativa migratoria andina: reglamentación,

implementación y diálogo

Si bien es cierto que los esfuerzos realizados en el seno de la Comunidad Andina en

materia de integración andina, más allá de la cooperación económica y la formación
gradual de un mercado común, ha dado frutos importantes, los límites evidenciados
en el desarrollo de una política migratoria común permiten explicar, en parte, los
retos que enfrenta el modelo de integración andino.

Las Decisiones adoptadas en materia migratoria en el seno de la Comunidad Andi-

na propenden por la facilitación de la circulación de personas a nivel subregional
(tanto temporal como permanente), el control migratorio, y la protección de ciuda-
danos andinos en el exterior. Sin embargo, poco o nada se establece en torno a otros
aspectos fundamentales en materia migratoria como aquellos referentes al refugio;
la lucha contra la trata de personas y el tráfico de migrantes; los derechos políticos
y civiles; el derecho de acceso a la educación; la fuga de cerebros; o la perspectiva de
género. Se puede constatar entonces un vacío normativo en estas materias migrato-
rias que constituyen desafíos pendientes en la Comunidad Andina.

3
En conformidad con el artículo 23 de la Convención sobre Trabajadores Migratorios, el artículo 36 de la
Convención de Viena sobre Relaciones Consulares y la opinión consultiva de la Corte Interamericana de De-
rechos Humanos OC-16/99 del 1 de octubre de 1999. Serie A No. 16 "El Derecho a la Información sobre la
Asistencia Consular en el Marco de las Garantías del Debido Proceso Legal".

184
 El proceso andino de construcción de una política migratoria común

Recuadro 2
Ausencia de perspectiva de género en las políticas públicas
migratorias andinas

La migración internacional ha evidenciado una tendencia hacia la feminización con

cifras que revelan que cerca de la mitad de las personas migrantes son mujeres4. Un
fenómeno que responde, entre otros factores, a la incorporación de las mujeres a
la actividad productiva remunerada, convirtiéndose en eje clave de la subsistencia
familiar5. Al analizar los contextos que rodean los procesos migratorios vemos que,
si bien existe una dimensión económica al origen de la emigración andina, ésta se
construye también a partir de consideraciones de tipo social y familiar a través
del recurso a redes migratorias, así como por “razones asociadas a su condición
de género (violencia doméstica, imposiciones patriarcales, problemas conyugales,
etc.)”6. Una vez en los países de destino, las mujeres ocupan un rol central en las
dinámicas de readaptación y reagrupación familiar contribuyendo a la conforma-
ción y reproducción de familias transnacionales en el marco de cadenas globales
de cuidados7.

La empresa migratoria representa para las mujeres una situación de doble vulnerabi-
lidad8, como persona migrantes y como mujeres. Según el demógrafo Jorge Martínez,
la asociación entre migración femenina y vulnerabilidad encuentra múltiples fuentes,
entre las que subraya: el racismo, la xenofobia, la trata de personas, la baja escolaridad,
los salarios inferiores a los mínimos, el trabajo forzado y la falta de acceso a servicios
sociales básicos9. Si bien es cierto que existen múltiples instrumentos internacionales

4
Cortés Castellanos, Patricia, "Mujeres migrantes de América Latina y el Caribe: derechos humanos, mitos
y duras realidades", serie Población y Desarrollo, No. 61, Programa Regional de Población y Desarrollo Cen-
tro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CEDALE), División de Población/ Fondo de Población de las
Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Publicación de las Naciones
Unidas, Chile, 2005, p. 9.
5
Ibíd.
6
Camacho Zambrano, Gloria y Hernández Basante, Kattya (eds.), Miradas transnacionales. Visiones de la
migración ecuatoriana desde España y Ecuador, Quito, CEPLAES-SENAMI, 2009, p. 10.
7
Herrera, Gioconda, "Políticas migratorias y familias transnacionales: migración ecuatoriana en España
y Estados Unidos”,en: Herrera Gioconda, Ramirez Jacques (eds.), América Latina migrante: Estado, familia,
identidades, Quito, Flacso-Ecuador & Ministerio de Cultura del Ecuador, 2008, pp. 71-86.
8
El concepto de vulnerabilidad no debe asociarse al de debilidad. Así lo subrayó la ex Relatora especial
sobre los derechos humanos de los migrantes, en su informe del año 2000, indicando que este concepto bus-
ca subrayar la desprotección de la persona migrante para protegerla, habilitarla y empoderarla. Rodríguez,
Gabriela, "Informe sobre Trabajadores Migrantes presentado a la Comisión de Derechos Humanos”, Naciones
Unidas, 2002, E/CN.4/2000/82.
9
Martínez Pizarro, Jorge, "El mapa migratorio de América Latina y el Caribe, las mujeres y el género", serie
Población y desarrollo, No. 44, Programa Regional de Población y Desarrollo Centro Latinoamericano y Cari-
beño de Demografía (CEDALE), División de Población/ Fondo de Población de las Naciones Unidas, Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Publicación de las Naciones Unidas, Chile, 2003.

185
 Migración y Estado en la Región Andina

que reconocen la condición particular de las mujeres10 y que esta situación de especial
vulnerabilidad ha sido reconocida en diversos escenarios internacionales11, las políti-
cas públicas migratorias andinas no dan cuenta plenamente de esta realidad.

En efecto, los cuatro países bajo análisis han suscrito los principales tratados internacio-
nales de protección de los derechos de la mujer12 y la Convención sobre la protección
de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familias, pero la po-
lítica pública migratoria andina sólo es sensible a la perspectiva de género en lo que se
refiere a la lucha contra la trata de personas y el tráfico de migrantes. En este sentido, en
cada país se han implementado campañas de información, prevención y atención para
prevenir y sancionar estos delitos que se encuentran proscritos a nivel constitucional
y penalizados en la legislación nacional13. Así, por ejemplo, en Perú y Colombia se han
implementado, de la mano con las organizaciones de la sociedad civil, programas de
atención telefónica para las víctimas, testigos o personas en peligro (ver acápites sobre
la lucha contra la trata de personas y el tráfico de migrantes en los Capítulos 1 y 3).

No obstante, particularmente expuestas a la trata de personas, las mujeres que mi-

gran voluntariamente pueden verse, asimismo, vulnerables frente a situaciones de
explotación, violencia y abuso en el ámbito doméstico y laboral14. Tal suele ser el caso

10
La Declaración Universal de Derechos Humanos, los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y
Políticos y Sociales, Económicos y Culturales, así como la Convención sobre la Protección de los Dere-
chos de los Trabajadores Migratorios y de sus Familias estipulan que toda persona tiene los derechos y
libertades proclamados en los mismos sin distinción de sexo, origen nacional, posición económica o cualquier
otra condición. En ese sentido, todos los seres humanos son iguales ante la ley y tienen derecho a igual pro-
tección (artículo 7 de la DUDH). Por su parte, la Convención para la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará) propenden por la adopción de medidas estatales
apropiadas para garantizar la igualdad de derechos así como para llevar una vida libre de violencia. Finalmen-
te, la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional hace un énfasis particular en la alta
vulnerabilidad de las mujeres y los niños víctimas de trata de personas y de tráfico de migrantes (como se evi-
dencia en sus dos Protocolo adicionales) y compromete a los Estados a fortalecer la cooperación internacional
para prevenir, investigar, penalizar y sancionar este delito, así como para proteger a las víctimas y testigos.
11
Así se ha evidenciado en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena, la Cuarta Conferencia
Mundial sobre la Mujer en Beijing, el informe de la Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales,
los informes de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas sobre los migrantes y el Foro Iberoamericano
sobre Migraciones y Desarrollo, entre otros.
12
Colombia no ha ratificado el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire.
13
Véase la Estrategia 2007-212 contra la Trata de Personas adoptada mediante el Decreto 4786 de 2008
en Colombia, el Plan ecuatoriano de Lucha Contra la Trata de 2006, el Plan peruano de Acción contra la
Trata de Personas (PNAT) de 2011 y el Proyecto de Ley Integral Contra la Trata y el Tráfico de Personas
que inició debate en Bolivia a finales de 2011, así como las Constituciones Nacionales y los Códigos penales y
de procedimiento penal de los países en cuestión.
14
Rodríguez Pizarro, Gabriela, ex Relatora Especial de la Comisión de Derechos Humanos, "Cuestiones relati-
vas a los derechos humanos: situaciones relativas a los derechos humanos e informes de relatores y represen-
tantes especiales. Derechos humanos de los migrantes", Naciones Unidas, A/57/292, 2002, p. 12.

186
 El proceso andino de construcción de una política migratoria común

de una parte importante de las trabajadoras migrantes que realizan actividades rela-
cionadas con el sector de los servicios (servicio doméstico, secretarias, enfermeras,
servicio de cuidado de niños o ancianos y en algunos casos, actividades de prostitu-
ción o de servicios sexuales). En ese sentido, su inserción en el mercado laboral se
efectúa en áreas caracterizadas por su informalidad que cuentan con altos niveles de
dependencia, menores niveles de sueldo y pocas posibilidades de movilidad y ascen-
so15. A pesar de lo anterior, ninguno de los países bajo análisis cuenta con programas
de política pública migratoria con perspectiva de género que brinden especial pro-
tección a las mujeres migrantes.

En efecto, los esfuerzos realizados desde el Estado distan de una política integral y
dejan por fuera muchas situaciones en las cuales las mujeres migrantes requieren de
una protección especial. Tratándose de casos de violencia intra-familiar, matrimo-
nios serviles en el exterior, protección de derechos sexuales y reproductivos, racismo
y xenofobia no se evidencia ningún tipo de acción encaminada a proteger a este gru-
po vulnerable, atender sus necesidades o proporcionar una asistencia especial. Esto,
a pesar de que la necesidad de adoptar un enfoque centrado en la situación de grupos
vulnerables como el de las mujeres migrantes (así como el de los niños) ha sido reco-
nocida desde el primer informe de la Relatora especial de las Naciones Unidas para
los derechos humanos de los migrantes16.

Los Estados andinos deben promover y proteger los derechos humanos de todos las
personas migrantes cualquiera sea su situación, pero brindando particular atención
a los de las mujeres, de conformidad con los instrumentos internacionales ratifica-
dos. En ese sentido, resulta indispensable la incorporación de una dimensión de gé-
nero que considere la situación específica de las mujeres migrantes en la legislación
y las políticas públicas migratorias de los países andinos.

La prioridad está en identificar y documentar la realidad de las mujeres migrantes

en la región: las razones por las que migran, el contexto, los sectores laborales en los
que se desempeñan y las condiciones en que lo hacen, las posibilidades de acceso a
la salud, la educación y a la participación política, entre otros aspectos. Sólo un mejor
conocimiento del fenómeno permitirá entender la complejidad de esta realidad y di-
señar programas de política pública conformes a las necesidades evidenciadas17. En

15
En ese sentido, en la Conferencia Mundial sobre la Mujer, que se llevó a cabo en Beijing en 1995, se subrayó
la alta vulnerabilidad de las trabajadoras migrantes y se exhortó a los gobiernos a establecer servicios de
atención para las mujeres y niñas migrantes víctimas de violencia en razón de su género. "Informe de la cuar-
ta conferencia mundial sobre la Mujer", Beijing, China, 1995, A/CONF.177/20, p. 67. Ver igualmente Cortés
Castellanos, Patricia, Op. Cit, p. 70.
16
Rodríguez, Gabriela, "Informe sobre Trabajadores Migrantes presentado a la Comisión de Derechos Huma-
nos” , Nueva York, Naciones Unidas, 1999, E/CN.4/RES/1999/44.
17
Ver la propuesta de indicadores sobre la situación de los derechos humanos de las mujeres migrantes de
América Latina en Cortés Castellanos, Patricia, Op. cit., p. 73.

187
 Migración y Estado en la Región Andina

ese sentido, el Sistema de información estadística sobre las migraciones en la Comu-

nidad Andina, adoptado por la Decisión 755 de 2011 de la CAN, podría convertirse
en una herramienta fundamental para el diseño, aplicación, seguimiento y evaluación
de estas políticas migratorias. Este sistema busca justamente obtener estadísticas so-
bre el movimiento de las personas, incluyendo información sobre, entre otras cosas,
las características socio-demográficas y económicas de las personas migrantes y de
sus hogares de origen así como sobre los flujos migratorios.

Por otra parte, existen vacios en la implementación de campañas de sensibilización

sobre las circunstancias que determinan la desigualdad de las mujeres en general y
de las migrantes en particular. Con ese objetivo, deben diseñarse programas de capa-
citación para los funcionarios de la policía, la rama judicial, los trabajadores sociales
y de salud y todos los funcionarios públicos involucrados en el proyecto migratorio,
como es el caso del personal de los centros de detención de personas migrantes18.
Una meta que debe ampliarse hacía la población en general19.

Finalmente, se evidencia la importancia de implementar programas de información y

atención jurídica, social y psicológica, que desde la perspectiva de género, compren-
dan la vulnerabilidad específica de la mujer migrante, respondan a sus necesidades
y las empoderen en la exigencia de sus derechos. En ese sentido, el Relator especial
de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos de los migrantes exhorta a los
Estados a establecer “servicios y programas institucionales encaminados a prestar
un apoyo y una protección globales a las personas que forman parte de corrientes
migratorias mixtas, especialmente las mujeres, los niños y los ancianos”20.

Por otra parte, si bien es cierto que la normativa andina existente es de aplicación
directa, ésta contiene disposiciones que requieren de una reglamentación para su
adecuada implementación. No obstante, a excepción de la Decisión 584 de 2004,
que establece el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, las
demás Decisiones adoptadas en materia de migración laboral carecen aún de re-

18
El Departamento de asuntos económicos y sociales de la secretaría de las Naciones Unidas hace especial
hincapié en la importancia de dedicar especial atención a los funcionarios migración y de los centros de de-
tención. Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, División para el Adelanto de la Mujer, "Conclu-
siones convenidas de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer sobre las esferas de especial
preocupación de la Plataforma de Acción de Beijing, 1996-2009", 2010, p. 125.
19
Con esta finalidad, Ecuador ha implementado programas de capacitación sobre la violencia contra la mujer
en las zonas fronterizas. Ver Secretario General de las Naciones Unidas, "Violencia contra las trabajadoras
migratorias: Informe del Secretario General, Naciones Unidas, A/64/152, 2009, p. 7 y 18.
20
Bustamante, Jorge, Relator especial sobre los derechos humanos de los migrantes, "Promoción y protección
de los derechos humanos: situaciones de derechos humanos e informes de relatores y representantes espe-
ciales", Naciones Unidas, 10-47491 (S) 070910 150910, 2010, p. 19 y 22

188
 El proceso andino de construcción de una política migratoria común

glamentación. Sin esto, no solamente se dificulta la implementación de las Decisio-

nes sino la armonización de la legislación interna en materia migratoria. A modo
de ejemplo, la Decisión 545, que establece el Instrumento Andino de Migración
Laboral con miras a facilitar la libre circulación y permanencia de los nacionales
andinos con fines laborales bajo relación de dependencia, debía estar plenamente
operativa a los seis meses de su adopción, una vez se aprobara el Reglamento de la
Decisión. Hasta la fecha no ha sido aprobado tal Reglamento. Esto permite explicar,
en parte, que los gobiernos andinos no hayan avanzado realmente en la armoniza-
ción de sus legislaciones nacionales sobre el particular. Por lo tanto, se hace urgente
el establecimiento de plazos definitivos y el respeto de los mismos en torno a la
reglamentación así como a la armonización legislativa. Tratándose de la prestación
de servicios transfronterizos existe un avance operativo incipiente que hace com-
plicada la implementación de las Decisiones correspondientes y que contrasta con
lo que ocurre en el ámbito de la libre circulación de turistas en el territorio de la
Comunidad Andina la cual en este momento es una realidad en los cuatro países sin
excepción.

La labor de seguimiento a la reglamentación e implementación de las Decisiones en

materia migratoria recae en el Comité Andino de Autoridades de Migración. Dicho
comité se reunió de manera regular entre 1993 y el 2005, aun cuando es sólo en
1999 que oficialmente se conforma mediante la Decisión 471. Entre el 2005 y el
2011 sus labores fueron interrumpidas y en este sentido no pudo dar seguimiento
a la implementación de las Decisiones.

No obstante, la escasa implementación de la normativa andina ha evidenciado re-

sultados diferenciados en los Países Miembros de la CAN. Así se constató durante
la XII Reunión del Comité Andino de Autoridades de Migración (CAAM) realizada el
27 de septiembre de 2011, tras el análisis del informe sobre los avances en la im-
plementación de las normas comunitarias en materia de migraciones presentado
por la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y la Secretaría General
de la CAN, en el marco del Proyecto “Fortalecimiento de la integración andina a
través de la implementación de las decisiones comunitarias en materia migratoria”.
Al respecto, se estableció, por ejemplo, que Ecuador ha iniciado la aplicación de la
Decisión que crea las Ventanillas Especiales de la CAN en sus aeropuertos interna-
cionales, que Perú aplica el Principio de Trato nacional al Turista Andino que visita
la Ciudadela de Machu Picchu y ha implementado el Registro Virtual de Trabajador
Migrante Andino, y que Colombia ha elaborado un proyecto de decreto para iniciar
la aplicación de este último registro21. En efecto, no se puede avanzar en la imple-

21
Nota de prensa sobre la XII Reunión del Comité Andino de Autoridades Migratorias en Lima.

189
 Migración y Estado en la Región Andina

mentación de la normativa andina sin una verdadera voluntad política de los Países
Miembros.

Asimismo, existe un desconocimiento amplio sobre las disposiciones de las Decisio-

nes en cuestión por parte de la ciudadanía andina, tanto a nivel subregional como
en el exterior. Esto exige una pronta socialización de la normativa existente. Para
ello, se hace indispensable la elaboración e implementación de un mecanismo que
permita informar, tanto a los ciudadanos andinos como a las autoridades compe-
tentes, sobre los derechos y obligaciones que dispone la normativa.

Un verdadero avance en materia de reglamentación, implementación y socializa-

ción de la normativa andina requiere, adicionalmente, de un diálogo constante en
torno a los principales obstáculos en la materia y las estrategias necesarias para
su superación. Por lo mismo, es necesario incentivar los espacios de intercambio y
reflexión en torno a la normativa migratoria andina.

El panorama migratorio andino está complementado por otros instrumentos, co-

mités y espacios de discusión cuyas conclusiones y recomendaciones no tienen el
mismo valor que las Decisiones, pero que, constituyen esfuerzos dentro del proceso
de construcción de una agenda común andina en materia migratoria y de una estra-
tegia común de protección de los nacionales andinos en el exterior.

Carta Andina de Promoción y Protección de los Derechos Humanos22

Los artículos 50 y 51 de la Carta Andina de Promoción y Protección de los Dere-

chos Humanos desarrollan los derechos de las personas migrantes y de sus fami-
lias, a la luz de los instrumentos internacionales de protección de los derechos de la
población migrante y a la obligación de los Estados de cumplir y hacer cumplir sus
disposiciones. En particular se hace alusión a la Convención para la protección
de los derechos de todos los trabajadores migratorios y los miembros de sus
familias incitándose a los Estados a examinar su posible firma y ratificación.

El artículo 51 señala la necesidad de mejorar “la promoción y protección de los

derechos humanos de los migrantes y sus familias”, particularmente en lo que res-
pecta a: el respecto del derecho a migrar, trabajar, transitar y circular libremente;
la prevención y eliminación de la discriminación; el acceso a servicios públicos de

22
Adoptada por el Consejo Presidencial Andino del 16 de Julio de 2002. Disponible en: [Link]
pe/gep/images/stories/carta_andina.pdf. Consultada el 30 de enero de 2012.

190
 El proceso andino de construcción de una política migratoria común

educación, salud, vivienda, alojamiento, seguridad social y formación de personas

migrantes; la dotación de documentos de identificación a la población migrante y su
familia sin discriminación alguna; permitir la reunificación familiar y la regulación
de la situación migratoria por los medios legales; proteger a los familiares de las
personas migrantes que permanecen en los países de origen, especialmente a los
niños, niñas, adolescentes y adultos mayores; promover acciones conjuntas entre
los países andinos para la promoción y protección de los derechos de la población
migrante y su familia ante otros países así como en foros y eventos a nivel regional
e internacional.

Este instrumento reconoce a las personas migrantes y sus familias como parte de
un “grupo sujeto a una protección especial”. Para ellos se ha establecido que la De-
fensoría del Pueblo, la sociedad civil de cada país y los organismos que ejecutan los
planes nacionales de derechos humanos deberán “diseñar de manera coordinada
un programa local de implementación del contenido de la carta”.

En cuanto al carácter vinculante de este instrumento debe tenerse en cuenta que la

Carta Andina de Derechos Humanos no expresa cual es su valor normativo, y deja
esta decisión en cabeza del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores para
que éste lo determine “en el momento oportuno”. En este sentido se puede señalar
que no se trata de una norma comunitaria de aplicación directa e inmediata, pero
que tiene valor en cuanto es manifestación de la voluntad general de los Estados de
la región, en la espera de una próxima Decisión que defina su rigor normativo.

Foro Andino sobre Migraciones

El Foro Andino sobre Migraciones constituye un espacio de discusión política sobre

asuntos migratorios. Se conformó por primera vez en septiembre de 2008 con la
participación de los países andinos más Chile como país asociado. Conscientes de
la necesidad de abordar el fenómeno migratorio de manera integral, en el marco
de sus reuniones se han discutido temas de gran importancia. Entre tales cabe su-
brayar la titularidad de derechos de las personas migrantes y la necesidad de su
protección; el reconocimiento del derecho a la libertad de movilidad, y la necesidad
de darle plena aplicabilidad a las Decisiones ya adoptadas en materia migratoria.
En el Foro se decidió trabajar con el fin de construir un Plan Andino de Desarrollo
Humano para las Migraciones (PADHM), el cual podría tomar elementos del Plan
Nacional ecuatoriano de Desarrollo Humano para las Migraciones. Los objeti-
vos principales de esta iniciativa son los de crear mecanismos efectivos de protec-
ción de los derechos de la población migrante andina e igualmente “potenciar las
dinámicas positivas” de estos movimientos migratorios.

191
 Migración y Estado en la Región Andina

En efecto, el Foro Andino constituye un espacio que busca elaborar herramientas

para proteger a los ciudadanos andinos que se encuentran en el exterior. En este
sentido encontramos, por ejemplo, la “propuesta de la Secretaría General de la Co-
munidad Andina sobre Lineamientos de la Política Externa Común Andina de Mi-
graciones”, presentada en Lima en agosto de 2006. En ésta se incluye un proyecto
de Decisión para el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores que subraya
la necesidad de “hacer frente” a las posiciones cada vez más restrictivas y selecti-
vas de las políticas migratorias de los países de acogida de las migraciones inter-
nacionales; denuncia la aparición cotidiana de casos de violación de los derechos
fundamentales de las personas migrantes no calificadas, y resalta la necesidad de
“diseñar a mediano plazo políticas de cooperación migratoria con terceros países
en beneficio de los migrantes de la Comunidad Andina23”.

Al final de cada Foro se presenta una Declaración que da cuenta de las principales
conclusiones del encuentro. Las Declaraciones de Quito y de Lima expresan la volun-
tad de los Estados de trabajar de manera conjunta y concertada el tema migratorio,
de garantizar los derechos de las personas migrantes y de darle un reconocimiento
a la persona como centro de cualquier política. La importancia de esta plataforma
de diálogo radica especialmente en el hecho de que la misma constituye un marco
de discusión transversal del tema migratorio que impulsa la creación de consensos
sobre el tema y, en esta medida, la adopción de una postura común a nivel de la
región con miras a entablar diálogos permanentes y conjuntos con los principales
países de destino de la población migrante andina. A manera de ejemplo, durante el
primer Foro, llevado a cabo en Quito, los países andinos manifestaron su voluntad
de establecer mecanismos de diálogo permanentes con la Unión Europea con el fin
de abordar temas importantes tales como la regularización de las personas migran-
tes andinas, así como de darle cumplimiento a lo consignado dentro del proceso de
diálogo conjunto UE-ALC y más específicamente dentro de la Declaración de Lima
del 16 de mayo de 2008.

En cuanto al PADHM, en el marco de los Foros Andinos se han discutido los prin-
cipios orientadores del proyecto, así como sus lineamientos básicos. Dentro de los
principios concertados se encuentran, por ejemplo, la voluntad de abarcar el fenó-
meno migratorio de manera integral; el respeto de los derechos humanos de las
personas migrantes y los miembros de sus familias sin importar su situación admi-
nistrativa; el respeto y garantía de los derechos de libertad de circulación y a la ciu-
dadanía plena; la necesidad de ser coherente a nivel nacional y regional a la hora de

23
Mendoza, Guido, Avances en la formulación de un Plan Andino de desarrollo humano para las migraciones,
Biblioteca digital andina, 2010, disponible en: [Link]
pdf

192
 El proceso andino de construcción de una política migratoria común

plantear y aplicar políticas migratorias, entre otros. En cuanto a los lineamientos,

estos apuntan principalmente a generar un conocimiento amplio y suficiente sobre
el tema migratorio; adecuar las normatividades nacionales y andinas; gestionar de
manera eficiente y coordinada la movilidad en la región y desarrollar planes de
acción que garanticen la continuidad de los esfuerzos24. No obstante, el Plan Andino
se encuentra aún en proceso de construcción y concertación. Esto, a pesar de haber
superado la aprobación técnica del proyecto por parte del Comité Andino de Autori-
dades de Migración en noviembre de 2011 y que, en esta oportunidad, se asumieron
compromisos por parte de la Secretaria Técnica pro tempore de la CAN en el sentido
de presentar el proyecto ante el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores
quienes podrán convertirlo en normatividad andina.

Algunos Países Miembros han insistido en apoyar también el fortalecimiento de los

escenarios institucionales preexistentes al Foro, como el caso del Comité Andino de
Autoridades de Migración (CAAM). Otros consideran necesario mantener y fortale-
cer este Foro como espacio dentro del cual se pueden discutir asuntos que van más
allá de la implementación de las Decisiones comunitarias.

Otros escenarios de discusión al interior de la Comunidad Andina

La importancia y relevancia del tema migratorio en el seno de la Comunidad Andi-

na ha hecho que su discusión se incluya en otros escenarios tales como el Consejo
Presidencial Andino o el Consejo Andino de Defensores del Pueblo.

En el marco del XVII Consejo Presidencial Andino, realizado en Tarija Bolivia del 12
al 14 de junio de 2007, los presidentes se refirieron al tema de las migraciones para
recordar el aporte de las personas migrantes a la comunidad internacional indepen-
dientemente de su estatus migratorio y subrayar que las “barreras restrictivas basa-
das en enfoques unilaterales sólo fomenta la migración irregular y pone de manifiesto
la incongruencia de las mismas”. Se invitó, igualmente, a los Estados a ratificar la Con-
vención Internacional sobre la protección de todos los Trabajadores Migrato-
rios de sus Familiares así como a implementar la Decisión 545 de 200325.

El tema había sido abordado anteriormente en el Acta de San Francisco de Quito

del XV Consejo Presidencial Andino en 2004. En dicha oportunidad se habló del

24
Informe del Segundo Foro Andino de Migraciones. Lima, SGCAN, octubre de 2009. Disponible en:
[Link]/.../SG_FAM_II_IN.
25
XVII Reunión Ordinaria del Consejo Presidencial Andino, Declaración de Tarija. junio de 2007. Disponible
en: [Link]

193
 Migración y Estado en la Región Andina

aumento de los flujos migratorios y la necesidad de garantizar los derechos huma-

nos de la población migrante. En este sentido, los Estados se comprometieron a:
“promover la implementación de acciones conjuntas de amparo y protección para
los migrantes y sus familias, promover su desarrollo humano sostenible y combatir
la trata de personas y el tráfico de migrantes”26. Finalmente en las declaraciones de
Quito (con ocasión de la Reunión Extraordinaria del Consejo Presidencial Andino,
del 13 de Junio de 2006,) y de Quirama (durante el XIV Consejo Presidencial llevado
a cabo en el 2003), se había hecho breve referencia al tema migratorio, pero sin
darle profundidad al mismo.

Por otro lado, encontramos el Consejo Andino de Defensores del Pueblo, creado
el 6 de septiembre de 1998 en Lima, Perú, con el fin de promover la cooperación
interregional en términos de derechos humanos así como la cultura de derechos
humanos. Dicho Comité emite declaraciones en las cuales se exhortan a los Estados
a adecuar su comportamiento o a emprender acciones para la promoción y defen-
sa de los derechos humanos. En materia de protección de personas migrantes el
14 de Julio del 2008, mediante un comunicado, el Consejo manifestó “su profunda
preocupación por la adopción de la directiva de retorno de personas inmigrantes
ya que configura una política migratoria de tipo restrictiva y punitiva que atenta
contra los derechos humanos de los migrantes”27.

En definitiva, podemos observar que en el marco de la CAN se han venido desarro-

llando un conjunto de Decisiones, Declaraciones y escenarios de discusión del tema
migratorio que, sin duda alguna, han contribuido a posicionar el tema dentro de la
agenda regional y dan cuenta no sólo de la importancia que ha ido ganando el mis-
mo sino de una voluntad de mejorar la condición de las personas migrantes andinas
y los miembros de sus familias. Sin embargo, la multiplicación de instrumentos e
instancias de discusión contrastan con la mencionada débil implementación, por
parte de algunos países, de las Decisiones adoptadas. Por otro lado, los objetivos
que se han trazado y los esfuerzos por establecer un Plan Andino de Desarro-
llo Humano para las Migraciones constituyen el mejor escenario para asegurar
la plena vigencia de los derechos humanos de las personas migrantes y para con-

26
XV Acuerdo presidencial Andino Junio de 2004, Acta de San Francisco de Quito. Disponible en: [Link]
[Link]/documentos/actas/[Link]
27
Consejo Andino de Defensores del Pueblo, Comunicado del 14 de Julio de 2008, Disponible en:
[Link]
Con respecto a esta misma directiva, mediante resolución CP/RES.938 del Consejo Permanente de la Organi-
zación de los Estados Americanos (OEA), se conformó una misión de alto nivel de los Estados de la OEA, que
bajo el acompañamiento del Secretario General buscaría discutir con miembros de la Unión Europea sobre
las implicaciones de dicha Directiva. Esta resolución fue apoyada por el Consejo de Andino de Defensores del
Pueblo en el citado comunicado.

194
 El proceso andino de construcción de una política migratoria común

formar espacios de diálogo con los principales países de destino de la población

migrante andina. En este sentido, los miembros de la sociedad civil, la academia y
la propia población migrante pueden contribuir difundiendo las iniciativas existen-
tes, resaltando su relevancia y necesidad e invitando a sus autoridades estatales a
involucrarse en las mismas y a asumir posturas responsables que lleven a su plena
implementación.

Escenarios de discusión y decisión en torno a las migraciones externas

a la Comunidad Andina

La CAN no es el único escenario que involucra a los países andinos y su pobla-

ción migrante. Existen diversos espacios a nivel bilateral con los países vecinos
–a través de figuras como las Comisiones de Vecindad–, en el seno de estructuras
regionales como la OEA o el Grupo de Rio, o más especializadas en asuntos mi-
gratorios como la Conferencia Sudamericana de Migraciones donde los Estados
participantes aprobaron en 2010 el Plan Sudamericano de Desarrollo Humano
para las Migraciones.

A nivel del continente americano, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

creó en 1997 una Relatoría Especial sobre los trabajadores migratorios y miembros
de sus familias28, a raíz de una preocupación por la situación de vulnerabilidad en
que se encuentran estas personas. El Relator Especial, cuyo periodo es de 4 años,
tiene la misión de elaborar informes públicos que den cuenta de la situación de los
trabajadores migrantes cuando quiera que se encuentren en un país del cual no
son nacionales. De igual manera la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas nombró un Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes
en 1999.

En el 2003, en el seno del Consejo Permanente de la Organización de Estados Ame-

ricanos (OEA), un Grupo de Trabajo creado al interior de la Comisión de Asuntos
Jurídicos y Políticos presentó el Programa interamericano para la Promoción
y Protección de los Derechos Humanos de las Personas Migrantes en el marco
de la OEA. Ese mismo año el informe anual de la Comisión Interamericana se refirió
una vez más a los migrantes internacionales y motivó la Resolución de la Asam-
blea General AG/RES.1928 (XXXIII-O/03) sobre los Derechos Humanos de todos
los Trabajadores Migratorios y los miembros de sus familias29. En ella se invitó a

28
Mediante Resoluciones AG/RES. 1404 XXVI-O/96 y AG/RES 1480 XXVII-O/97.
29
La Comisión ha incluido el tema de la migración internacional en sus informes anuales desde 1996. Para
estos efectos se han hecho consultas a los Estados por medio de cuestionarios para conocer las condiciones

195
 Migración y Estado en la Región Andina

los Estados a tomar las medidas que fuesen necesarias para garantizar los derechos
humanos de todos los trabajadores migratorios, en especial, ratificando los instru-
mentos americanos de derechos humanos y la Convención Internacional sobre
la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus
Familiares.

El Programa Interamericano parte del reconocimiento de la condición de vulne-

rabilidad de las personas migrantes y de la necesidad de tomar medidas “con-
cretas para garantizar (su) protección y bienestar”. Se identifican como aspectos
que generan mayor vulnerabilidad a la población migrante, entre otros, la falta
de acceso a la protección judicial; la discriminación, el racismo y la xenofobia;
las restricciones a la libertad personal y las dificultades en materia de acceso a
derechos laborales. Para la promoción de los derechos de las personas migrantes
se propone, entre otras cosas, su inclusión dentro de los programas existentes,
incorporando la perspectiva de género y consolidando la participación de los ac-
tores estatales, la sociedad civil, los organismos internacionales y las propias per-
sonas migrantes30.

Los trabajos de la Comisión han sabido dar luces sobre las tendencias regionales en
materia de políticas públicas migratorias y derechos laborales de los trabajadores
migrantes. De esta manera se ha logrado establecer que en la región existen siste-
mas normativos de protección de los derechos de los trabajadores, pero que pese a
esto existen situaciones en las cuales se presenta una sistemática y grave violación
de estos derechos31. En este sentido, la Relatoría constata: “que la gran mayoría de
los países cuenta con una legislación poco efectiva que no prodiga real protección
a los trabajadores migratorios y sus familias, un grupo que por su vulnerabilidad
estructural, necesita que los Estados colaboren a prevenir que se cometan abusos
en su contra. Especialmente grave nos parece la falta de reconocimiento por parte
de muchos Estados de violaciones al debido proceso y de serios incidentes de dis-

de los trabajadores migrantes. Dentro de las problemáticas que han salido a la luz en dichos informes se en-
cuentra la existencia de tendencias racistas y xenófobas hacia los migrantes, la falta de verdaderas reflexiones
abiertas y francas sobre el tema por parte de los Estados, las deplorables condiciones de detención de las
personas migrantes y la ausencia de verdaderas garantías judiciales.
30
Organización de Estados Americanos, Programa interamericano para la promoción y protección de los de-
rechos humanos de la personas migrantes en el marco de la Organización de los Estados Americanos, CP/
CAJP-2038/3, Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos, Comisión de Asuntos Jurídicos
y Políticos, marzo 2003.
31
Comisión Interamericana de derechos humanos, Informe Anual de la Comisión Interamericana de Dere-
chos Humanos, Capitulo V. Estudios especiales, Segundo Informe de la Relatoría sobre Trabajadores Migrato-
rios y miembros de sus Familiares, OEA/Ser./L/V/II.111, Abril del 2001. Disponible en: [Link]
org/Migrantes/1.%20Migración%20y%20Derechos%20Humanos%20(2000).pdf

196
 El proceso andino de construcción de una política migratoria común

criminación, racismo y xenofobia que afectan a los trabajadores migratorios y a sus

familias en la región”32.

A nivel bi-regional, en lo que se refiere a los diálogos entre los países de origen y
destino se pueden destacar los Diálogos Unión Europea-América Latina. Espacio
de encuentro entre países de origen latinoamericanos y de destino europeos, estos
Diálogos se han caracterizado en sus últimas ediciones por la ausencia de consen-
so en torno a los temas prioritarios de la agenda bi-regional migratoria que osci-
lan entre gestión de flujos migratorios (a través de la negociación de acuerdos de
readmisión) y la titularidad de los derechos de las personas migrantes. Sobre este
punto, los Estados participantes de la XI Conferencia Sudamericana de Migraciones
en Brasilia en octubre de 2011 concluyeron, en el ámbito del Diálogo UE-ALC sobre
Migraciones, “desarrollar una agenda sudamericana común para la relación con la
UE que responda a los principales desafíos de los procesos migratorios entre ambas
regiones, especialmente los relacionados con los temas de reunificación familiar,
inadmisión, residencia regular, acceso a la educación, seguridad social y ciudadanía
de los migrantes de ALC”33.

Existen finalmente espacios globales donde se debate el tema migratorio, lo cual

es revelador de la importancia que ha adquirido el tema de la movilidad humana
dentro del espacio internacional. Iniciativas como el proceso de Berna, la Comisión
Mundial sobre las Migraciones Internacionales bajo el auspicio de las Naciones Uni-
das o el Foro Global Migración y Desarrollo, cuya última edición se realizó en Gine-
bra en diciembre de 2011, son reveladores de los esfuerzos por parte de los Estados
para establecer ejes de trabajo común y construir una gobernanza mundial de las
migraciones.

Esta rápida presentación nos permite identificar algunas características generales

sobre las discusiones y espacios especializados en migraciones a nivel americano
o global. En primer lugar, estos espacios se caracterizan por su heterogeneidad en
lo que concierne las agendas y los actores involucrados, generando una gran difi-
cultad para reunir en un solo cuerpo coherente el conjunto de discusiones o reco-
mendaciones de política migratoria internacional que se sostienen en su interior.
Además, muchos de los resultados o productos de estos espacios carecen de fuerza
vinculante o de mecanismos de seguimiento de las conclusiones de los debates o de

32
Segundo Informe de progreso de la Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y miembros de sus Familia-
res, OEA/Ser./L/V/II.111, Capitulo VIII, Respuestas de los Estados al cuestionario enviado por la Relatoría de
trabajadores migratorios. Disponible en: [Link]
33
Ver: Declaración de Brasilia, Rumbo a la Ciudadanía Sudamericana, adoptada el 21 de octubre de 2011,
[Link]

197
 Migración y Estado en la Región Andina

las decisiones adoptadas. Esto implica que la puesta en práctica de sus preceptos
depende de las negociaciones a nivel de las élites políticas y burocráticas de los
Estados. Finalmente, pero no menos importante, el desconocimiento, por parte de
las autoridades locales, del tenor, fuerza y alcance de estos instrumentos hace que
estos sean dejados de lado y que en algunas ocasiones incluso se lleguen a adoptar
decisiones que resulten contradictorias.

198
 Capítulo 6

Dispositivos de información,
orientación y atención
a personas migrantes
Introducción

Como se ha indicado en los capítulos anteriores, el proyecto migratorio de segmen-

tos importantes de la población andina en situación de movilidad internacional se
construye en diferentes momentos de vulnerabilidad social y con barreras impor-
tantes para el acceso a servicios públicos de información y atención. Si bien este
proyecto se deriva de una libertad fundamental reconocida a nivel internacional1,
no existen garantías plenas para el ejercicio de los derechos de las personas mi-
grantes por parte de los Estados tanto de origen como de destino.

En efecto, al observar el tratamiento que desde el Estado se da al fenómeno migra-

torio, cabe señalar que el enfoque de derechos humanos está ausente de la mayoría
de programas o proyectos sobre la materia. Por el contrario, la acción pública mi-
gratoria está atravesada por diversas lógicas de intervención –lógica de seguridad,
lógica de mano de obra o laboral, lógica de poblamiento2, lógica de protección y
vinculación– que se revelan a través de las diferentes formas de categorización de
la persona migrante (como sujeto de control, sujeto de derechos, sujeto vulnerable,
sujeto político, entre otros), la multiplicidad de actores institucionales implicados y
la gama de dispositivos públicos existentes en los ámbitos de la emigración y de la
inmigración3. En efecto, el Estado no actúa como un actor unitario y lo que cataloga-

1
Así, por ejemplo, en el artículo 13 de la Declaración Universal de Derechos Humanos o también el artí-
culo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. De acuerdo con la Observación general N°
27 adoptada por el Comité de Derechos Humanos en su 67 Periodo de Sesiones de 1999, esta libertad es una
condición “indispensable” para el libre desarrollo de la persona. Disponible en: [Link]
leginternacional/PIDCP/PIDCP,RecGral_27.html.
2
Esta lógica de poblamiento ha estado particularmente presente en la normativa migratoria boliviana. El De-
creto Ley 13344 de 1976 (Ley de Inmigración) reconocía la inmigración como “un instrumento de política
demográfica, destinado especialmente a crear o impulsar proyectos de colonización, mediante la utilización
de recursos humanos para cubrir el déficit poblacional y lograr el incremento de la producción agropecuaria
del país” (art. 1).
3
Estas lógicas de intervención dependen de las configuraciones de actores en cada país andino que varían
según construcciones históricas específicas y el contexto migratorio. A título de ilustración, la historia polí-
tica del Ecuador con el reciente proceso de renovación constitucional e institucional y el contexto migrato-
rio ecuatoriano, con una proporción significativa de su población en el exterior y una presencia importante
de personas inmigrantes, refugiadas y solicitantes de asilo en su territorio, estructuran la configuración de

201
 Migración y Estado en la Región Andina

mos como “política migratoria” no se realiza necesariamente alrededor de objetivos

estratégicos idénticos para todos los actores y sectores del Estado involucrados en
temas migratorios.

Ante esta diversidad de lógicas de intervención, los dispositivos de información,

orientación y atención aparecen dispersos y no se insertan en una política de acom-
pañamiento a personas en situación de movilidad internacional, que supone la pro-
tección de los derechos de la persona migrante en diferentes etapas del proyecto
migratorio desde un enfoque garantista integral a través de dispositivos públicos de
apoyo en materia de inserción profesional, asesoría jurídica, atención psicológica y
acceso al sistema de protección social y de salud.

Este capítulo presenta un análisis de los diferentes dispositivos de atención, infor-

mación y orientación producidos por los Estados andinos en materia de migración,
dentro y fuera del territorio nacional. Según el Informe de la Comisión Mundial so-
bre las Migraciones Internacionales de 2005, los Estados tienen el deber de pro-
teger los derechos de quienes se encuentren en el territorio nacional (potenciales
migrantes, familiares de emigrantes, personas retornadas, población inmigrante,
personas en tránsito), así como de los nacionales que se encuentren en los países
de destino4. Como vemos, la población-objeto de los dispositivos de información,
orientación y atención se sitúa en dos niveles distintos, según se encuentre en el
territorio nacional o se trate de nacionales en el exterior. El mapeo de normativa y
política pública migratoria de los cuatro países bajo estudio (Capítulos 1-4) indica
que esta posición geográfica determina el contenido y alcance de los derechos y
obligaciones de las personas en situación de movilidad5, así como los mecanismos
de atención establecidos para su protección.

El análisis de los servicios de información, orientación y atención brindados desde

la esfera pública a la población migrante son reveladores de las técnicas, finalidades
y contenidos empleados por los actores burocráticos para regular ciertos aspectos
del fenómeno migratorio y permiten obtener una mayor comprensión de las lógicas
de intervención del Estado frente al fenómeno migratorio, de sus fortalezas y sus

actores que participa en cuestiones migratorias (Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio del Interior,
Secretaría Nacional del Migrante, ACNUR, asambleístas representando a los ecuatorianos en el exterior, entre
otros) y que no encontramos en otros países.
4
Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales, "Las migraciones en un mundo interdependiente:
nuevas orientaciones para actuar", Informe de la Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales,
Suiza, octubre de 2005. Disponible en: [Link]
depen
5
En este sentido ver Bernal Pulido Carlos, El derecho de los derechos, Bogotá, Universidad Externado de Co-
lombia, 2006, pp. 383-400.

202
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

debilidades a la luz de sus obligaciones frente a las personas migrantes. Este análi-
sis hará posible, asimismo, evaluar las iniciativas que desde la sociedad civil se han
desarrollado para atender, informar y orientar a la población migrante, respondien-
do, entre otras cosas, a los vacíos existentes en los dispositivos estatales y funcio-
nando desde una lógica y con unos objetivos diferentes a aquellos perseguidos por
los agentes gubernamentales.

6.1. Iniciativas fragmentadas de información, orientación

y atención a personas migrantes en los países andinos

El examen de la normatividad y de la política pública migratoria en los países andi-

nos, evidencia una multiplicidad de lógicas de intervención del Estado que reflejan
la ausencia de un posicionamiento coherente de este último frente a la migración
internacional. Así, encontramos un panorama de atención fragmentada en un doble
sentido, desde la población-objeto de los dispositivos de información, orientación y
atención diseñados como desde las instituciones encargadas de su implementación.

Por un lado, los dispositivos de información, orientación y atención diseñados no

hacen parte de un sistema de protección integral y están esencialmente concebidos
para cubrir ciertos aspectos de la movilidad humana internacional. De esta manera,
aun cuando el fenómeno migratorio es complejo e implica varias etapas (una eta-
pa previa de construcción del proyecto migratorio, una segunda etapa de llegada y
asentamiento en el país de destino y, en ciertos casos, una tercera en el momento
del retorno o de la re- migración) al interior de las cuales se presentan diversas
situaciones que ameritarían una intervención por parte del Estado, su actuación
se ha limitado a cubrir algunos elementos tales como la prevención de la migra-
ción irregular, el tráfico de migrantes y la trata de personas6, dejando de lado o
dedicando menores esfuerzos a otras tales como el acompañamiento de las fami-
lias de las personas emigrantes que permanecen en el país o la reinserción de las
personas migrantes en situación de retorno. Además, aún cuando se evidencia un
desarrollo valioso de los dispositivos diseñados para los nacionales en el exterior,
la importancia es significativamente menor para el caso de la población inmigran-
te. Según Luis Enrique Aguilar, coordinador del Área de Derechos Humanos de la

6
En cumplimiento de obligaciones de carácter internacional tales como el Protocolo para prevenir, repri-
mir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención
de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional del 2000 donde se establece
en su preámbulo que se requiere un enfoque amplio e internacional en los países de origen, tránsito y destino
que incluya medidas para prevenir dicha trata, sancionar a los traficantes y proteger a las víctimas, en parti-
cular amparando sus derechos humanos internacionalmente reconocidos.

203
 Migración y Estado en la Región Andina

Comisión Andina de Juristas, existe una “visión parcializada” de la migración que le

da preponderancia a los flujos nacionales en el exterior y a los beneficios que estos
pueden significar para el país7. Una visión que explica la existencia de “respuestas
coyunturales” centradas en “[la obtención del] voto en el exterior, facilitar el ingreso
de remesas, la negociación de convenios regulatorios, entre otros”.

Por otro lado, esta atención fragmentada es el resultado de una dispersión institu-
cional en materia de migración. Existe una multiplicidad de instituciones que, de
una u otra manera, prestan servicios dificultando la cooperación inter-institucional
en la implementación de una política de información, orientación y atención com-
pleta y coherente, que permita el cumplimiento de las obligaciones internacionales
de los Estados.

En esta sección se identificará en primer lugar, la población-objeto de los programas

de información, orientación y atención diseñados desde el Estado. En ese orden de
ideas, se estudiarán, en segundo lugar, dos iniciativas de política pública que se ca-
racterizan por la centralidad que otorgan al tema migratorio: el Programa Colombia
Nos Une y la Secretaría Nacional del Migrante del Ecuador. En tercer lugar, ante los
vacíos que evidencia esta atención fragmentada desde el Estado, conviene analizar
el trabajo que realizan, en este sentido, las organizaciones de sociedad civil.

Priorización de la población-objeto de atención: potenciales migrantes,

víctimas de trata y personas en situación de retorno

Al observar el fenómeno migratorio de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú durante

la década de 1990 y comienzos de la década del 2000, se puede constatar que ha
sido en particular la emigración de ciudadanos andinos la que ha adquirido pro-
porciones significativas y no tanto los procesos de inmigración en el territorio de
estos países, con la excepción del caso ecuatoriano. En ese sentido, muchas de las
iniciativas para generar dispositivos de información, orientación y atención, que es-
tudiaremos más a fondo en la segunda sección de este capítulo, se han concentrado
en la coordinación y difusión de programas que se ejecutan en los países de destino.
Sin embargo, a nivel nacional podemos identificar ciertos servicios de atención e
información de origen estatal como una forma de tratamiento desde el Estado a
ciertos aspectos de la movilidad humana internacional.

7
Aguilar, Luis Enrique; Mendiola, Mariana, Grupos en situación de especial protección en la Región Andina:
migrantes, Comisión Andina de Juristas, Op. cit., p. 99.

204
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

El mapeo de normativa y política pública migratoria revela que a nivel nacional las
actividades de atención e información están dirigidas principalmente a ciertos gru-
pos de personas en situación de movilidad. Primero, en los países andinos se han
desarrollado iniciativas de prevención sobre los riesgos de la migración dirigidas a
potenciales migrantes. Segundo, existen dispositivos concebidos para brindar aten-
ción a víctimas de trata de personas y tráfico de migrantes. Tercero, los Estados andi-
nos han implementado dispositivos de atención para personas en situación de retor-
no en el marco de procesos de reinserción a la sociedad de origen. Al focalizarse en
estos aspectos de la movilidad humana (la prevención de la migración riesgosa, la
trata de personas y el retorno), los dispositivos de atención se han desarrollado en
respuesta a ciertas concepciones del modo de regulación de la migración.

Las iniciativas de información diseñadas para los potenciales migrantes en los paí-
ses andinos, evidencian un enfoque preventivo en torno a los riesgos que puede
ocasionar la migración, particularmente aquella a través de canales “irregulares”.
Las denominadas “Guías para los migrantes” existentes en Colombia y Perú son
ejemplos claros de lo anterior. La Guía básica para la persona migrante, elabora-
da por la Defensoría del Pueblo peruana en el 2009, constituye una muestra de ese
enfoque preventivo. Así lo evidencian las cuatro temáticas abordadas en el mismo:
los “aspectos centrales que se deben tomar en consideración al momento de salir
del país”, los “riesgos y peligros de la migración irregular” (incluyendo la trata de
personas y el tráfico ilícito de migrantes, los modos de prevención y los lugares de
asistencia), “las recomendaciones existentes durante la estadía en otro país” (como
precauciones y la asistencia consular) y “el acceso a asistencia especial en caso de
retorno”8. En el mismo orden de ideas, la Guía para el emigrante peruano re-
ciente, diseñada previamente por el Ministerio de Relaciones Exteriores, responde
a una diversidad de preguntas frecuentes en el marco de la migración regular, invi-
sibilizando la población migrante en situación irregular. En Ecuador, por su parte,
la campaña de prevención “Todos somos responsables”, diseñada en el marco de
la Agenda contra la migración riesgosa, busca “evitar que más ecuatorianos salgan
del país y se enfrenten a condiciones de riesgo”, mediante la implementación de

8
Según la Guía diseñada por la Defensoría (pp. 38 y 39), "la migración irregular no priva a los migrantes de
sus derechos fundamentales. Sin embargo, en la práctica se observan desventajas y desprotección, pues mu-
chos de ellos son víctimas de diversas afectaciones como, por ejemplo: 1) No siempre cuentan con acceso a
los servicios de salud pública, a la educación y a los sistemas financieros, y tienen dificultades para conseguir
un alojamiento propio debido a que carecen de documentos; 2) Son sujetos susceptibles de ser expulsados
del país en que se encuentran con la prohibición de retornar; 3) Se encuentran expuestos a ser detenidos y
privados de libertad; 4) Pueden ser víctimas de explotación laboral, abuso y exposición al peligro. Los emplea-
dores pueden contratarlos en condiciones desfavorables y abusivas, obligándolos a trabajar muchas horas en
condiciones inadecuadas, peligrosas o insalubres; 5) Suelen ser víctimas de despidos arbitrarios sin el pago
correspondiente; 6) Corren el riesgo de caer en redes de trata de personas”.

205
 Migración y Estado en la Región Andina

programas de incentivos productivos y dispositivos de sensibilización sobre el fe-

nómeno migratorio9.

Frente a la realidad que enfrenta la región por la problemática de la trata de perso-

nas y el tráfico de migrantes, los Estados bajo análisis han desarrollado iniciativas
de información preventiva y de atención para víctimas, testigos y familiares de es-
tos delitos. Al respecto, vale la pena resaltar las campañas de atención telefónica
instauradas en Perú, Ecuador y Colombia. En el caso peruano, por ejemplo, las ofici-
nas consulares deben contar con un servicio telefónico ininterrumpido que permita
a los funcionarios atender casos de emergencia relacionados con trata. Los servi-
cios consulares deben, en ese caso, velar porque se adelanten las investigaciones
necesarias en el país receptor y por colocar a las víctimas en albergues especiales
para luego facilitar su repatriación de manera segura. Existen, asimismo, líneas te-
lefónicas nacionales y correos electrónicos para el mismo fin10. En Ecuador, por su
parte, existe incluso un “Protocolo de Asistencia Consular a Víctimas Ecuatorianas
de Trata de Personas” que pone en cabeza del servicio exterior el rol de identificar
las victimas de trata, ofrecerles protección y ayudarlas a su retorno. En Colombia,
en cambio, existe una línea nacional de atención gratuita que ha sido impulsada me-
diante la campaña “Con la trata de personas no hay trato” del 2009, pero este servi-
cio no está vinculado con el consular. Adicionalmente, la Guía del colombiano en
el exterior, elaborada en el 2009 por el Ministerio de Relaciones Exteriores, describe
los riesgos y las medidas que se deben tomar para evitar el tráfico de migrantes y
la trata de personas, así como el tráfico de estupefacientes y de drogas. En materia
de atención a víctimas se promocionan servicios de asistencia para repatriación,
alojamiento temporal, atención médico-psicológica, psicosocial y jurídica, así como
seguridad y protección11.

A pesar de la importancia de estas iniciativas, se evidencia una falta de acompaña-

miento integral de la víctima y su familia más allá del primer contacto, que se desa-
rrolle a mediano y largo plazo. De esta manera la atención aparece como coyuntural
y no da cuenta de las grandes necesidades de estas personas. Adicionalmente, si

9
La SENAMI y el Ministerio de Justicia se encargaron de la coordinación de la campaña entre el 2008 y el
2010, cuando entraron a participar igualmente los Ministerios de Coordinación de Desarrollo Social, de Pro-
ducción y de Seguridad Interna. Ver: Periódico El Tiempo Ecuador, "Prevención migratoria continúa", 18 de
abril de 2011. Disponible en: [Link]
contina-a/
10
Véase el Portal del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú: [Link]
nsf/f7e99ca6ad554d4505256bff006da07a/a1aae5bc894f8ef0052570d5006dea38?OpenDocument#victim
atrata
11
Ministerio de Relaciones Exteriores, Guia del Colombiano en el Exterior, 2009. Disponible en: [Link]
[Link]/sites/default/files/[Link]

206
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

bien es cierto que los planes nacionales de acción contra la trata de personas (como
el ecuatoriano de 2006 y el peruano de 2011) hacen hincapié en el desarrollo de
programas de protección y asistencia a las víctimas, los mismos no cuentan con la
asignación presupuestal necesaria para su desarrollo12.

En lo referente a los dispositivos de atención para la reinserción de personas en

situación de retorno, el caso del Ecuador, donde el tema del retorno ha sido incluido
en la Constitución en términos de retorno voluntario y se han desarrollado po-
líticas migratorias cuyo eje es el de atención, protección y desarrollo del migran-
te, contrasta con el de Colombia y Perú donde el tema es visto más en términos
monetarios buscando, principalmente, promover la inversión mediante el acceso
a créditos bancarios o educativos, o el boliviano que se limita a las facilidades de
menaje de casa. No puede negarse la existencia de otras iniciativas como de capa-
citación o de promoción de convalidación de estudios y de conocimientos, como
ocurre en el caso colombiano13, sin embargo éstas no resultan suficientes para ga-
rantizar la inserción profesional de la persona retornada. Dentro de los planes de
retorno, cabe subrayar que, en el afán por promoverlo, no se han diseñado medidas
que garanticen que el retorno sea realmente voluntario –es decir como un acto que
corresponda a una decisión libre del sujeto de regresar a su lugar de origen con
pleno conocimiento de sus consecuencias e implicaciones–, así como para informar
y atender a quienes retornan en situaciones de especial vulnerabilidad, como las
personas expulsadas o víctimas de trata o de tráfico de migrantes. Adicionalmente,
se observan vacios en la implementación de otros servicios como de orientación
psicológica y de atención para la reintegración, no solo laboral sino social y cultural.

Recuadro 3
La inmigración en los países andinos:
el talón de Aquiles en materia de atención

En lo que concierne las personas inmigrantes, los países andinos han asumido una
actitud particularmente restrictiva, enmarcada bajo una lógica de seguridad. En este
sentido, la intervención del Estado se ha caracterizado por acciones con fines de re-
gistro, control y selección. Por ende, resulta difícil encontrar verdaderos programas
de información, orientación y atención diseñados para la población inmigrante.

12
Así lo constata la organización peruana CHS Alternativo en su balance anual "Trata de personas en el Perú:
Balance 2011" y Javier Arcentales en torno a los recursos materiales y humanos de la Fiscalía Nacional ecua-
toriana. Ver Arcentales Javier, “Derechos de las Personas en Movilidad en 2009”, Op. cit., p. 340.
13
Ver infra Capítulo1 acápite 1.5 Retorno.

207
 Migración y Estado en la Región Andina

El análisis transversal de las disposiciones normativas en temas de inmigración arro-

ja como resultado la existencia de una amplia regulación del tema por parte de los
cuatro países que no está orientada principalmente hacia el respeto pleno de los de-
rechos de las personas inmigrantes. En los cuatro países bajo estudio existe, en ge-
neral, un derecho de extranjería bastante estricto que, por medio de leyes, decretos
y ordenanzas, confiere a las autoridades migratorias amplias potestades en términos
de expulsión, inadmisión y cancelación de visas.

Cabe resaltar algunas de estas disposiciones por su imprecisión. En Colombia, por

ejemplo, son causales de expulsión las de ser objeto de quejas constantes que califi-
quen al “extranjero” como persona no grata para la convivencia social o tranquilidad
pública, así como la de haber sido sancionado económicamente dos o más veces den-
tro del mismo año calendario por parte de una misma entidad pública. La normativa
boliviana, por su parte, establece que se podrá dar la cancelación de permanencia o
residencia a las personas de otra nacionalidad cuando intervengan en cualquier for-
ma en política interna o de dirección sindical. La normativa peruana prevé dentro de
los motivos de expulsión la realización de actos contra la seguridad del Estado, el Or-
den Público Interior y la Defensa Nacional. Disposiciones, todas estas, que evidencian
un gran poder discrecional en la materia afectando la seguridad jurídica y pudiendo
perjudicar gravemente los derechos de la población inmigrante.

Esta idea es reiterada con el hecho de que la mayoría de decisiones de expulsión,

cancelación de visas e inadmisión no son susceptibles de recurso suspensivo en Co-
lombia y Perú, lo cual va en contra del artículo 28 de la Convención internacional
sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de
sus familiares que consagra el derecho de los trabajadores migrantes a apelar las
decisiones de expulsión y a ser indemnizado en caso de revocatoria, así como del
derecho a un debido proceso y a un recurso judicial efectivo, establecidos en los artí-
culos 8.1 y el 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el 14.1 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Cuando la migración es el foco de la política pública: el caso de la SENAMI y

Colombia Nos Une

La creación de la Secretaría Nacional del Migrante en Ecuador (SENAMI) y el Pro-

grama Colombia Nos Une en Colombia (adscrito al Ministerio de Relaciones Exterio-
res) constituyen dos estudios de caso que se revelan particularmente interesantes
por tratarse de las únicas iniciativas de acción pública que han sido creadas en los
países andinos bajo análisis con la misión de coordinar de manera exclusiva los
asuntos relacionados con la gestión de las migraciones y la atención a las necesida-
des de las personas migrantes. Su estudio nos permitirá establecer, en líneas gene-

208
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

rales, el enfoque, los principales objetivos, así como los aciertos y debilidades de los
servicios prestados en el marco de estas iniciativas de acción pública migratoria.

i. La Secretaría Nacional del Migrante (Ecuador)

La inmensa ola migratoria ecuatoriana de finales de los 1990 condujo a los actores
estatales a desarrollar diversas iniciativas desde inicios de los 2000 con el objeto
de responder a las reivindicaciones de colectivos de migrantes y generar servicios
de atención para ecuatorianos en el exterior. Más allá de múltiples proyectos de ley
que circularon en la arena legislativa14, desde el campo burocrático surgieron algu-
nos esfuerzos de intervención en el ámbito de las migraciones, entre los cuales el
Plan Nacional para Ecuatorianos en el Exterior (PNEE) de 2001 o el Programa
de Ayuda, Ahorro e Inversión para los Migrantes Ecuatorianos, organismo de dere-
cho público creado en 2002 y adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores, con la
creación de un Fideicomiso para el financiamiento del programa. El objetivo del
Programa era propulsar mecanismos de apoyo y asistencia a ecuatorianos en el ex-
terior, crear sistemas de intermediación financiera y envío de remesas y establecer
sistemas de ahorro para la inversión productiva de las personas migrantes. Sin em-
bargo, éste no llegó a concretizarse ya que no se expidió su reglamento impidiendo
el uso de los fondos asignados (un presupuesto inicial de 5 millones de dólares
había sido establecido)15.

La elección de Rafael Correa a la Presidencia de la República en el año 2007 marca

el inicio de una “política de Estado” en materia de migraciones16 la cual se crista-
liza a través de garantías constitucionales en materia de movilidad humana y una
nueva institucionalidad para la generación de servicios de atención e información
a personas migrantes. El elemento central de esta nueva institucionalidad consistió
en la creación de la Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI) en marzo del 2007.
Dotada de un estatus de ministerio y vinculada a la Presidencia de la República, la
SENAMI es el lugar de concepción del primer Plan Nacional de Desarrollo Huma-

14
Entre 1998 y 2007, 30 proyectos de ley relacionados a las migraciones fueron elaborados, mientras que
durante el periodo 1979-1998 existieron solamente 8 iniciativas de legislación sobre migraciones. Ver: Egui-
guren J, María Mercedes, Sujeto migrante, crisis y tutela estatal, Op. cit.
15
Coalición Interinstitucional para el Seguimiento y Difusión de la Convención Internacional para la Pro-
tección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares, Informe Sombra al Primer
Informe del Estado Ecuatoriano Sobre Cumplimiento de la Convención Internacional para la Protección de Todos
los Derechos de los Trabajadores Migratorios. Análisis sobre Información General, abril 2007, p. 12.
16
Desde 2007, la política migratoria representa una de las prioridades del gobierno de la “Revolución ciuda-
dana” de Rafael Correa. Esto supone de igual manera la ampliación de derechos políticos para los migrantes
en la nueva Constitución del Ecuador y la elaboración de una dinámica de inclusión simbólica dentro de la
esfera política nacional la cual tiende a construir una representación de los migrantes como la “quinta región
del Ecuador” (que se añadiría a la Sierra, Costa y regiones amazónica e insular).

209
 Migración y Estado en la Región Andina

no para las Migraciones17 y tiene como objetivo fundamental, según su decreto

de creación, “la definición y ejecución de las políticas migratorias, encaminadas al
desarrollo humano de todos sus actores, que servirá de enlace en las acciones de
atención, protección y desarrollo del migrante”18. Si bien esta Secretaría de Estado
se crea con un gran componente político (promesa de campaña de Rafael Correa
en 2006), esta institución nace también de una reconfiguración burocrática, ya que
hereda los valores activos y pasivos del antiguo Programa de Ayuda, Ahorros e In-
versión para los Migrantes Ecuatorianos, e igualmente algunos de los ejes de inter-
vención previamente establecidos (asistencia a personas migrantes ecuatorianas,
sistemas de ahorro para inversión productiva).

Desde su creación, uno de los elementos centrales de la acción pública de la SENAMI

se traduce en la instalación de redes de atención e información a nivel nacional e
internacional para migrantes ecuatorianos y sus familias, asumiendo lo establecido
en el artículo 40 de la Constitución ecuatoriana (El Estado ofrecerá asistencia a las
personas ecuatorianas en el exterior, cualquiera sea su condición migratoria y a sus
familias, “ya sea que éstas residan en el exterior o en el país”, num. 1). Mientras en el
exterior este tipo de servicios está a cargo de las Casas Ecuatorianas principalmente
en España, Italia y Estados Unidos (ver Recuadro 6.2), en el territorio nacional la
SENAMI realiza su trabajo de atención a través de la Red de Casas en Ecuador ubi-
cadas en las principales ciudades del país con oficinas de atención en Quito, Gua-
yaquil, Cuenca, en capitales provinciales como Loja, Manta, Riobamba o localidades
con altos niveles de emigración como Chunchi, en la provincia de Chimborazo19.

Dentro de la SENAMI, el órgano responsable de la misión de atención e información

es la Subsecretaría de Protección al Migrante. El Estatuto Orgánico de Gestión Or-
ganizacional, emitido mediante la Resolución SENAMI-60-2011, establece que
esta Subsecretaría (antes conocida como Subsecretaría de Ciudadanía, Solidaridad
y Participación) coordina la “gestión para la protección de derechos y recuperación
de capacidades sociales, económicas y culturales de la persona migrante y la familia
transnacional”, a través de sus Direcciones de Atención al Migrante, Derechos Econó-
micos del Migrante y Derechos Culturales del Migrante.

De estas tres Direcciones, aquella encargada de la Atención al Migrante genera los

“modelos referenciales” o procesos estandarizados para la atención de personas

17
Secretaría Nacional del Migrante, Plan Nacional de Desarrollo Humano para las Migraciones 2007-2010,
Quito, SENAMI, 2007.
18
Artículo 1 del Decreto 150 de 2007 mediante el cual se crea la Secretaría Nacional del Migrante.
19
Desde inicios de 2012 se ha creado un servicio de Call Center para los ecuatorianos residentes en Estados
Unidos, España y familiares de migrantes en Ecuador que sirve también de mecanismo de difusión de los
programas de la SENAMI y de primer contacto para la atención de personas migrantes.

210
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

migrantes en el exterior y en Ecuador, y garantiza las condiciones de infraestructura

y equipamiento de las oficinas de la SENAMI a nivel nacional y el mantenimiento de
una Línea de Atención Ciudadana (1800-SENAMI)20. De manera general, el trabajo
de esta Dirección se cristaliza en tres ejes principales:

servicios de asesoría jurídica y asistencia psico-social a personas migrantes

sobre obtención de visados, poderes y documentos en el exterior, reclamación
de alimentos, acceso al sistema educativo en Ecuador (aplicación del Acuerdo
Ministerial 337 de 2008 que regula el acceso y permanencia en el sistema
educativo ecuatoriano de niños, niñas y adolescentes ecuatorianos/as e inmi-
grantes), restitución internacional de menores y asesoría jurídica en general;

coordinación, con las Casas Ecuatorianas en el exterior o las misiones consu-

lares, de procesos de repatriación de cadáveres o restos mortales de ecuato-
rianos fallecidos en el exterior (cabe señalar que el acceso al servicio de repa-
triación depende de los informes elaborados por funcionarios de la Dirección
sobre la condición socio-económica de los migrantes y su familia, ya que el ser-
vicio de repatriación está en principio dirigido a familiares de ecuatorianos en
el exterior en situación vulnerable);

apoyo a personas migrantes que retornan al Ecuador en condición de vulnera-

bilidad y, en ciertos casos, acogida humanitaria21.

Como se indicó en el capítulo sobre normativa y política pública migratoria en

Ecuador (Capítulo 2), los programas y servicios dirigidos a personas migrantes se
encuentran dispersos en diversos Ministerios e instancias públicas. En este sentido,
la SENAMI realiza un trabajo de difusión de estos dispositivos públicos y sirve de
enlace con las otras instituciones del Estado. Por ejemplo, la Dirección de Atención
difunde los programas desarrollados exclusivamente por la SENAMI (por ej. Fon-
do Cucayo - entrega de capital semilla para iniciativas productivas de ecuatorianos
en situación de retorno) o inter-institucionales (como el Plan Bienvenidos a Casa
que brinda facilidades administrativas, a través del Servicio de Aduana del Ecuador,
para el retorno de ecuatorianos con su menaje de casa). Finalmente, se encarga de
la difusión de servicios desarrollados por otras instituciones del Estado a las cuales

20
Registro Oficial N° 152 del 31 de mayo del 2011.
21
Conviene indicar que en el círculo de especialistas en migraciones en Ecuador, se ha criticado la preponde-
rancia de las tareas de atención en el trabajo en general de la SENAMI, ignorando otros procesos participativos
y de promoción de derechos. Esta crítica es retomada por ciertas organizaciones de migrantes en el exterior
argumentando que habría una duplicidad de funciones, ya que las asociaciones ofrecen los mismos servicios
de asesoría jurídica y social.

211
 Migración y Estado en la Región Andina

pueden acceder las personas migrantes y sus familias como el Bono de la Vivienda
(del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda) o la afiliación voluntaria al sistema
ecuatoriano de seguridad social. La SENAMI realiza de esta manera una labor de
enlace hacia la oferta de servicios de otras instituciones del Estado.

En materia de atención a personas inmigrantes en Ecuador, los servicios de la SE-

NAMI se limitan a la entrega de información sobre los procedimientos de extranje-
ría o acceso al sistema educativo ecuatoriano. Si bien la SENAMI tiene como misión
“la definición y ejecución de las políticas migratorias”, cabe señalar que durante sus
cinco primeros años de existencia su acción se ha concentrado en la protección de
los ecuatorianos en el exterior y sus familiares mientras que la atención a personas
inmigrantes en Ecuador se encuentra dispersa, ya que las entidades competentes
en materia de extranjería e inmigración son el Ministerio del Interior a través de
la Dirección General de Extranjería y el Ministerio de Relaciones Exteriores con su
Dirección de Migración y Extranjería. Además, la SENAMI no participa en algunas
instancias de decisión sobre asuntos de inmigración como el Consejo Consultivo de
Política Migratoria – creado por la Ley de Extranjería, cuyas resoluciones deter-
minan los lineamientos de política de inmigración y regulan la permanencia de los
nacionales de otros países en el territorio nacional y sus obligaciones en el Ecuador
–, lo cual representa una debilidad para la coordinación inter-ministerial y la trans-
versalización de una política migratoria basada desde un enfoque de derechos. Des-
de esta perspectiva, la generación de instancias eficaces de información y atención
a fin de hacer prevalecer los derechos de las personas inmigrantes residentes en
Ecuador constituye el principal reto para el Estado ecuatoriano en materia de mo-
vilidad humana.

ii. Programa Colombia Nos Une

En Colombia, como ya hemos tenido oportunidad de señalarlo22, el interés por in-

cluir el tema migratorio dentro de las políticas públicas nacionales se manifestó
en un comienzo por medio de planes de desarrollo y de iniciativas de entidades
públicas motivadas por el gran flujo de remesas que ingresaban al país. Dentro de
esta lógica, el Plan de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado comunitario” pre-
sentaba como uno de los Objetivos (objetivo 1,7c) el fortalecimiento de los vínculos
con las comunidades colombianas en el exterior23. Para ese fin se planteó que el
Estado trabajaría en la identificación de los diferentes grupos de colombianos en el
exterior, sus actividades e intereses con miras a promover el trabajo conjunto con

22
Ver Capítulo 1 sobre Colombia.
23
Plan de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado comunitario. Disponible en : [Link]
tals/0/archivos/documentos/GCRP/PND/[Link]

212
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

las mismas y, de esta manera, incentivar los sentimientos de pertenencia e identi-

dad nacional.

Dentro de este contexto se crea en el 2003 el Programa Colombia Nos Une como un
grupo de trabajo adscrito a la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio
al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores. Se trata del primer programa
encargado de impulsar de manera exclusiva asuntos relacionados con la migración
de colombianos. Al momento de su creación se expresó que éste: “Apunta a formu-
lar una política integral hacia esas comunidades [de colombianos en el exterior],
buscando ante todo identificarlas, caracterizarlas y conectar entre sí y con el país.
Esto significa propiciar su asociación para que se fortalezcan y aúnen esfuerzos,
servir de facilitadores en asuntos que permitan mejorar sus condiciones de vida en
los países de residencia, agilizar los trámites consulares (…) y fortalecer la asisten-
cia social y jurídica que se les viene prestando a través de los consulados”24. Así, el
Programa es revelador de un cambio importante en la posición del Estado colom-
biano frente a sus connacionales en el exterior buscando incorporarlos al proyecto
nacional25.

Colombia Nos Une cumple básicamente funciones de coordinación entre diferen-

tes instancias burocráticas. En este sentido entonces, en Colombia no se decidió la
concentración de la gestión migratoria en un solo ente sino que, por el contrario, se
creó uno que asumiera la coordinación entre las distintas instancias gubernamen-
tales que venían asumiendo funciones en temas migratorios como el Ministerio del
Trabajo, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), el Institu-
to de Seguros Sociales y el Instituto Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el
Exterior (ICETEX), entre otros.

Una de las dimensiones principales de Colombia Nos Une consiste en la generación

de conocimiento y la investigación en temas migratorios. Es así como los primeros
trabajos del Programa se centraron en impulsar la elaboración de estudios sobre
el perfil migratorio colombiano con el objetivo, en un principio, de incrementar la
participación económica de las personas migrantes en el exterior analizando sus
tendencias de consumo, sus focos de inversión y los canales y el uso que se le daba
a las remesas enviadas. En este sentido encontramos la iniciativa interinstitucional
Alianza País que agrupó varias organizaciones de todos los niveles (académicos,
miembros del sector público y de la empresa privada). Por otro lado, al interior del
Programa existe el Centro de Estudios para la Migración Internacional colombiana

24
Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, “Memorias Seminario sobre Migraciones Internacional
colombiana y conformación de Comunidades Transnacionales”, 18 y 19 de Junio de 2003, Bogotá, p. 10.
25
Ver Guarnizo, Luis, “El Estado y la Migración Global Colombiana”, Migración y desarrollo, 2006, pp. 79-101.

213
 Migración y Estado en la Región Andina

(CEMIC), encargado de realizar y promover estudios y elaborar estadísticas sobre

tendencias migratorias colombianas26.

Además de la producción de estudios y análisis sobre el fenómeno migratorio co-

lombiano, Colombia Nos Une trabaja activamente en la promoción de vínculos entre
los colombianos como una estrategia de fortalecimiento de su participación en los
asuntos locales y a la vez de construcción de vínculos que les permitan auto-ges-
tionar sus intereses. En este sentido el Plan de Desarrollo 2006-2010 “Estado
Comunitario. Desarrollo para Todos” señala que: “los resultados que se han obteni-
do con la estrategia demuestran la necesidad de consolidar y ampliar las redes de
colombianos en el exterior”.

En los últimos años, Colombia Nos Une se ha convertido en un agente de difusión de

los diversos servicios prestados desde Colombia a los colombianos en el exterior.
Es así como se ha dedicado a la promoción de las redes virtuales de colombianos, a
la promoción de servicios de inversión de remesas, servicios de capacitación des-
de el exterior, programas de retorno y canales de envío de remesas. En este sen-
tido los cónsules de Colombia en Paris y Madrid coinciden en recalcar las labores
de difusión e información desarrolladas por el Programa especialmente a través
de visitas a los principales países de destino con el fin de establecer un contacto
directo con la comunidad. No obstante, el Programa no desempeña en concreto un
rol de orientación y atención a la población migrante. Aparte de las remisiones que
se pueden hacer dentro de su portal a programas de atención, Colombia Nos Une
no ha sido concebido con un enfoque garantista sino más bien como un medio de
producción de conocimientos, de difusión de información y de comprensión del
fenómeno migratorio. Ahora bien, el Programa ha entablado diálogos y contactos
con miembros de la sociedad civil y miembros de la academia, especialmente en
Colombia. Dichos acercamientos han contribuido, sin duda, a la generación de co-
nocimientos acerca de las realidades y las dinámicas migratorias. Sin embargo, el
contacto con la población emigrante colombiana se ha limitado a reuniones infor-
mativas que se llevan a cabo en los principales países de destino y a los contactos
establecidos por medio del portal Conexión Colombia. En este sentido, la misión de
brindar asesoría a los colombianos en el exterior requiere del establecimiento de
canales permanentes y directos de diálogo. Finalmente, conviene indicar que uno
de los problemas de los cuales adolece el Programa Colombia Nos Une es la elevada
rotación de funcionarios de libre nombramiento y remoción al interior del Minis-

26
La creación de este centro fue prevista en el Plan de Desarrollo del segundo mandato de Álvaro Uribe
donde se estableció que su objetivo era el de "ofrecer información útil sobre las dinámicas y características
de la migración internacional, así como sobre las relaciones laborales y sociales de los colombianos en el país
receptor".

214
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

terio de Relaciones Exteriores, lo que pone en riesgo la estabilidad y continuidad de

sus misiones27.

En definitiva se puede señalar que el Programa Colombia Nos Une constituye un

avance hacia una mayor comprensión y atención al fenómeno migratorio colom-
biano. El trabajo de esta dependencia ha contribuido a posicionar el tema migra-
torio en el debate público. Sin embargo, sus esfuerzos siguen siendo dispersos. Se
trata de una instancia de coordinación sin mucho poder de decisión y sin un pre-
supuesto adecuado, lo que significa que la implementación de los programas que
se promueven dependa, en muchas ocasiones, de otras autoridades. Por otro lado,
el Programa se ha centrado en la emigración de colombianos sin que se ofrezcan
o promuevan ningún tipo de servicios en favor de las personas inmigrantes en
Colombia.

Las grandes diferencias que se pueden resaltar en cuanto a la organización, el peso

institucional y la envergadura de las funciones que desempeñan tanto la Secretaria
Nacional del Migrante y el Programa Colombia Nos Une responden a las distintas
concepciones y objetivos que han inspirado el proceso de creación de las políticas
públicas migratorias en Ecuador y Colombia. En este sentido encontramos que la
“misión” de la SENAMI es la de “propiciar el ejercicio pleno de los derechos de las
personas migrantes y potenciar sus capacidades para el Buen Vivir; [para lo cual]
ejerce la rectoría, planifica y gestiona la política migratoria ecuatoriana; dialoga y
coordina con actores del hecho migratorio; y guarda coherencia en su acción pú-
blica inmigratoria con lo que exige para sus ciudadanos en el exterior”, mientras
que Colombia Nos Une fue creado con el objetivo de “diseñar, ejecutar y evaluar la
política migratoria estatal que permita atender las necesidades de los colombia-
nos en el exterior, vincularlos con su país de origen y hacerlos sujetos de políticas
públicas”28.

Más allá de estos objetivos oficiales, el análisis de estos dos programas muestra de
que manera en Colombia como en Ecuador se han generado nuevas estructuras
públicas que buscan adaptarse a las necesidades y desafíos que plantea el fenóme-
no migratorio en la actualidad. Para generar actividades de atención, orientación e
información a la población migrante, los programas tienen el desafío de abarcar y

27
Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, “Memorias Seminario sobre Migraciones Internacional
colombiana y conformación de Comunidades Transnacionales”, op. cit., p. 26.
28
Ver el Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional de la SENAMI de mayo de 2011 y el Documento
Conpes 3603, Política Integral Migratoria, agosto de 2009.

215
 Migración y Estado en la Región Andina

coordinar diversas instituciones y dependencias con el reto de establecer un con-

junto estructurado y coherente que permita acompañar a las personas migrantes
en los diferentes aspectos del proyecto migratorio (social, laboral, educativo, entre
otros). Esta labor resulta sin duda compleja, especialmente si se tiene en cuenta el
trabajo de coordinación de estructuras preexistentes, al interior de las cuales no se
comparte la misma lectura del fenómeno migratorio.

Si bien es cierto que la SENAMI evidencia debilidades en la coordinación de la polí-

tica pública migratoria ecuatoriana debido, en gran parte, a la dispersión institucio-
nal existente en el tratamiento del fenómeno migratorio y su escasa presencia en
asuntos de inmigración –como se señaló al inicio de este Capítulo–, esta institución
constituye una referencia ejemplar para los demás países andinos en torno a la im-
plementación de dispositivos de atención e información para la población migrante
y su familia, tanto a nivel nacional como internacional. Colombia Nos Une revela es-
fuerzos importantes en la generación de conocimiento y la difusión de información,
pero carece del poder de decisión, del peso institucional y del presupuesto necesa-
rio para la implementación directa de servicios de orientación y atención para los
colombianos en el exterior así como para la construcción de canales permanentes y
directos de diálogo con la población migrante y su familia.

En definitiva, la SENAMI y Colombia Nos Une constituyen instancias de difusión

del conjunto de dispositivos públicos de información, orientación y atención
existentes, visibilizando el trabajo de otras instituciones del Estado y acercán-
dolas a la población migrante. Estas iniciativas evidencian, no obstante, desafíos
importantes en el tratamiento del fenómeno migratorio desde una perspectiva
coherente que brinde la misma importancia a la protección de la población in-
migrante que a la de los nacionales en el exterior. Solo en la medida en que la in-
tervención del Estado establezca el principio de coherencia como eje central del
tratamiento de la movilidad internacional dentro y fuera de su territorio, podrá
desarrollarse una política integral de protección y acompañamiento del proyecto
migratorio a través de dispositivos de apoyo en materia de inserción profesional,
asesoría jurídica, atención psicológica y acceso al sistema de protección social y
de salud.

La intervención de organizaciones de sociedad civil: frente a los vacíos de los

dispositivos públicos

Los espacios dentro de los cuales se crean y practican los dispositivos de interven-
ción en materia de migración se han multiplicado a lo largo de la última década.
El Estado y su administración central no son los únicos actores que estructuran el

216
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

campo de la acción pública migratoria. Existen “niveles locales de proximidad”29

como las colectividades locales (en especial aquellas de localidades con altos nive-
les de emigración) o las organizaciones de la sociedad civil que son iniciadores cla-
ves para proponer y construir dispositivos de atención e información para personas
migrantes y sus familias.

A través del ejemplo de la Fundación ESPERANZA en Colombia y Ecuador y la Co-

misión Andina de Juristas en Perú, analizaremos de qué forma surge el interés de
las organizaciones de la sociedad civil por el tema migratorio. Si bien las acciones
que realizan no son similares, su presentación nos permitirá identificar los princi-
pales ámbitos de intervención de las organizaciones de la sociedad civil migrante
así como las diferentes herramientas elaboradas para tratar la problemática de las
personas en movilidad internacional.

i. Fundación ESPERANZA

Desde sus orígenes, la labor de la Fundación ESPERANZA ha estado encaminada

hacia la prestación de servicios de orientación y atención en un principio frente al
fenómeno de la trata de personas y más adelante ampliando su marco de acción a
las migraciones en general, bajo lo que denominan “estrategias de prevención-aten-
ción” a la población vulnerable. La organización se inscribe en la defensa, promoción
y exigibilidad de los derechos humanos de las personas en contextos y situaciones
de movilidad y sus familias. En este sentido ha buscado multiplicar los escenarios
dentro de los cuales estos derechos puedan ser reivindicados, protegidos o resarci-
dos. Para estos fines ha sabido utilizar las nuevas tecnologías de la información y la
comunicación como herramienta clave para llegar a una gran cantidad de personas,
particularmente a las personas migrantes y los miembros de sus familias.

El Sistema de Atención al Migrante -SAM- de la Fundación ESPERANZA integra las

estrategias virtuales y presenciales que ha implementado a través de su trayectoria
en Colombia y su experiencia en Ecuador (a partir del 2007), que incluyen servicios
tanto de asistencia como de orientación e información. El SAM comprende activida-
des de información y de difusión (Red Infomigrante), prestación de servicios virtua-
les (el consultorio jurídico y social y el servicio de chat en línea) y mecanismos de
atención a través de líneas telefónicas y de modo presencial30.

29
Lascoumes Pierre, Le Galès Patrick, Sociologie de l’action publique, Paris, Armand Colin, 2009, p. 109.
30
Garcés, Diana; Parra, Lina, "El Sistema de Atención al Migrante SAM", Diálogos Migrantes, Vol 2., 2009, p. 66.
Adicionalmente, las víctimas de trata de personas y tráfico de migrantes también cuentan con escenarios de
atención especializados que les permiten denunciar su situación y obtener ayuda. Para estos fines la funda-
ción cuenta con un Consultorio Jurídico Social además de una línea de atención telefónica. Este sistema opera
tanto a nivel de la capital como dentro de las oficinas regionales de la Fundación.

217
 Migración y Estado en la Región Andina

En materia de información, el portal Infomigrante constituye una herramienta que

sirve de espacio de consulta para personas que desean migrar, las personas migran-
tes y los miembros de sus familias en temas como trámites administrativos y aspec-
tos legales así como, incluso, información práctica. Esto, conforme a las particulari-
dades del caso colombiano como del ecuatoriano ([Link] y www.
[Link])31. Infomigrante responde a los diferentes momentos del proceso
migratorio brindando información distribuida dentro de los siguientes pestañas:
“¿Piensas migrar al exterior?” ¿Vives fuera de tu país?” y “¿Sin tu familia?”32. Cabe
resaltar el portal Infromigrante no cuenta con una rúbrica especial en materia de
asistencia a personas inmigrantes. Si bien estas personas pueden elevar solicitu-
des y participar en los demás foros de la Red, la sección correspondiente a los “Ex-
tranjeros en Colombia” no ofrece ningún tipo de información de particular interés
para las personas inmigrantes33, limitándose a difundir cierta información sobre
trámites básicos. Las consultas se elaboran por medios virtuales, ya sea mediante
correos electrónicos al denominado “Consultorio Jurídico y Social” o por chat en
línea34. Adicionalmente, con el fin de integrar a los migrantes y crear vínculos de
identidad entre ellos, el portal de la Fundación difunde blogs de migrantes en los
cuales se cuentan sus experiencias, aciertos y dificultades y dispone de una sección
denominada “Rincón del migrante” para el intercambio de información.

La Fundación ESPERANZA cuenta, asimismo, con servicios de atención telefónica y

presencial. La atención telefónica, que cuenta con dos líneas gratuitas en Colombia
y Ecuador, así como mecanismos de llamadas por teléfono IP (mediante Internet),
le permitió garantizar la asistencia de 1.311 personas en sus dos primeros años de
funcionamiento35. Ofrece además información, orientación y atención a migrantes

31
El Portal nace como una estrategia de prevención en los aeropuertos que buscaba dar orientación e infor-
mación básica de utilidad en los países de destino (como direcciones y contactos) a las personas próximas a
salir del país. Ver: Ibid.
32
Dentro de la sección "¿Vives fuera de tu país?", el portal Infomigrante hace una remisión general a la exis-
tencia de normas migratorias en los países de destino. Al respecto cabe señalar, que el portal establece que
“es preciso que la persona haya entrado de manera regular al país para poder ser titular de derechos y obli-
gaciones”. Esta afirmación desafortunada desconoce que los migrantes, independientemente de su situación
administrativa, son titulares de derechos con vocación universal, los cuales han sido reconocidos.
33
El caso de la sección "Extranjeros en Ecuador" es ligeramente diferente pues brinda información sobre al-
gunos trámites que deben tener en cuenta los nacionales de otros países que se encuentran en Ecuador como,
por ejemplo, sobre trámites de naturalización, obtención de nacionalidad por matrimonio o nacimiento, pro-
cedimiento de asilo o visas.
34
Entre mayo de 2005 y diciembre de 2008, el Consultorio Jurídico y Social recibió 8,919 consultas virtuales.
Por su parte, el chat en línea, inaugurado en el 2007, aseguró 1.980 consultas en sus dos primeros años de fun-
cionamiento. Este último servicio inició con una cuenta de MSN y siguió con una cuenta en Skype hasta que,
a mediados de 2008, se habilitó el servicio de chat en línea mediante un software especializado. Ver: Garcés,
Diana; Parra, Lina, "El Sistema de Atención al Migrante SAM", Diálogos Migrantes, [Link]., p. 67.
35
Ibíd., p. 70.

218
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

en cinco ciudades de Colombia, así como en Quito y Guayaquil en Ecuador; realiza

talleres de orientación, prevención y sensibilización en torno a la migración, sus
riesgos y sus oportunidades; y cuenta con servicios de acompañamiento psicológi-
co y jurídico como de construcción de proyectos.

Por otro lado, en el Proyecto Servicio Colombo Ecuatoriano de Migración (SECEMI)

se elaboró la Guía del Viajero36 con el fin de crear un “Servicio integrado de aten-
ción y asesoría a los colombianos y ecuatorianos”, enfocado hacia la provisión de
información sobre las implicaciones sociales y jurídicas de la migración. La Guía
presenta información sobre el proceso de toma de la decisión de migrar y plantea
cuestiones que pueden orientar a los potenciales migrantes. De la misma manera,
contiene información general sobre los trámites de pasaporte, visas e información
de las embajadas y los consulados en los principales países de destino. Finalmente,
se refiere a los delitos relacionados con la movilidad humana para hacer alusión al
tráfico de migrantes, de estupefacientes y la trata de personas.

Esta herramienta evidencia una toma de conciencia sobre la necesidad de las per-
sonas en situación de movilidad humana de contar con información antes de em-
prender el viaje, de representarse las dificultades y fortalezas del mismo con el
fin de desmitificar las ventajas de la migración. Sin embargo, más allá de prevenir
sobre los riesgos de emigrar a través de canales irregulares, un servicio integral
de información debe igualmente empoderar a los potenciales migrantes sobre sus
derechos como personas migrantes. A pesar de la importancia de la información
brindada, la Guía no da cuenta de la especial condición de vulnerabilidad de las
personas migrantes –la cual va mucho más allá de los riesgos de la explotación
sexual y el tráfico de migrantes–, ni de sus derechos universales independien-
temente de su condición migratoria, como tampoco de su posibilidad de acudir
ante las autoridades locales u otras organizaciones de migrantes distintas a los
consulados en los países de destino y a la Fundación ESPERANZA, para solicitar
asistencia.

Adicionalmente, si bien existen canales de comunicación importantes con las per-

sonas migrantes, éstos están diseñados para atender consultas y responder a in-
quietudes puntuales. Lo anterior dificulta la consolidación de un intercambio esta-
ble que permita realizar un seguimiento de la situación de la persona interesada.
Dentro de esta óptica, el contacto con otras estructuras asociativas en el exterior
puede complementar la labor de atención e información a fin de generar redes
transnacionales permanentes de acompañamiento.

36
Disponible en línea en: [Link]

219
 Migración y Estado en la Región Andina

ii. Comisión Andina de Juristas

El trabajo de la Comisión Andina de Juristas (CAJ), que cuenta con estatus consultivo
ante el Consejo Económico y Social (ECOSOC) de las Naciones Unidas desde 1987, se
ha centrado, fundamentalmente, en la producción y difusión de conocimientos así
como en la participación de escenarios de incidencia política en torno a la promo-
ción y el respeto de los derechos humanos, la participación ciudadana y la demo-
cracia en la Región Andina.

En lo que respecta el área de los derechos humanos, la acción de la CAJ busca forta-
lecer la institucionalidad de la defensa de estos derechos, monitorear la implemen-
tación de los estándares internacionales existentes sobre la materia y promover la
inclusión y no discriminación de grupos que requieren especial protección como es
el caso de los niños, los pueblos indígenas y de las personas migrantes.

La CAJ ha garantizado un servicio fundamental en torno al eje de difusión de infor-

mación mediante, por un lado, la producción y difusión de herramientas de cono-
cimiento (informes, manuales, libros, boletines de noticias) que dan cuenta de la
realidad del fenómeno migratorio en la región y que monitorean el cumplimiento
de las obligaciones estatales en materia migratoria, así como, por otro lado, del de-
sarrollo de actividades (seminarios, talleres, foros, conferencias) de formación y
capacitación dirigida a funcionarios e instituciones que trabajan por la democra-
cia, los derechos humanos y la gestión de las migraciones (como funcionarios de la
Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio del Inte-
rior)37.

En ese orden de ideas, la CAJ ha escogido la producción de experticia (elaboración

y difusión de conceptos técnicos) como uno de sus principales modos de acción
en su trabajo sobre las migraciones. Una labor que ha permitido formar opiniones

37
A título indicativo podemos mencionar algunos de los informes y de las actividades realizadas por la CAJ
en los últimos años. Ejemplo de la producción de información son: el boletín de noticias de la CAJ elaborado
por su Centro de documentación "Noticias andinas"; el "Informe temático y glosario de indicadores sobre los
jóvenes, migrantes y poblaciones indígenas en la Región Andina" presentado en Perú en junio de 2008; la
publicación "Grupos de especial protección en la Región Andina: migrantes" de mayo de 2008; y el capítulo
"La migración internacional en la región" del Informe regional andino "Las áridas democracias" publicado en
el 2008. Por su parte, en torno a las actividades realizadas por la CAJ podemos mencionar la realización del
taller "Atención a personas en movilidad internacional" en Colombia en febrero de 2012; la reunión sobre gru-
pos de especial protección "Hacia la construcción de políticas públicas con enfoque de Derechos" efectuada
en Ecuador en noviembre de 2008; el seminario "La protección de los derechos de las mujeres en contextos
de especial vulnerabilidad: genero e interseccionalidad: nuevos panoramas para las políticas públicas de pro-
tección de mujeres migrantes, jóvenes e indígenas" que tuvo lugar en Bolivia en agosto de 2009 y el "Curso
regional andino de derecho humanos" organizado en Perú en noviembre de 2007.

220
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

críticas, promover debates e incidir en la agenda política migratoria. Así lo constata

Luis Enrique Aguilar, coordinador del Área de Derechos Humanos de la CAJ, según
quien “el trabajo de la Comisión se vincula a la formación crítica y la incidencia polí-
tica mediante la producción de información y la ejecución de talleres y servicios de
asistencia técnica a funcionarios y miembros de la sociedad civil”38. En ese sentido,
su trabajo se concentra en el diseño e implementación de dispositivos de informa-
ción, dejando de lado las labores de orientación o atención directa a la población
migrante.

En efecto, a pesar de la importancia de la labor de información desempeñada, el

trabajo de la Comisión enfrenta un desafío fundamental en torno al contacto directo
con las personas migrantes que constituyen la población-objeto de su trabajo. Tal
como lo confirma Aguilar, “la organización no se vincula directamente con los mi-
grantes (aunque ha elaborado herramientas para el eje de atención como la actual
creación de un manual sobre atención psicosocial y jurídica), pero observa el tra-
bajo del Estado y los procesos sociales para identificar cómo asegurar la protección
de sus derechos”.

La presentación de la labor realizada por la Fundación ESPERANZA y la Comisión

Andina de Juristas, ilustra el tipo de iniciativas adelantadas desde la sociedad ci-
vil en lo que concierne el diseño y la implementación de servicios de información,
orientación y atención para personas en contextos de movilidad humana. Si bien no
se trata de un análisis exhaustivo sobre el trabajo y las movilizaciones del conjunto
de actores de la sociedad civil migrante, estos ejemplos nos permiten ilustrar, en
primer lugar, las principales áreas de intervención y, en segundo lugar, el enfoque
que caracteriza el trabajo de estos actores.

En este sentido, cabe destacar que las organizaciones de la sociedad civil en los paí-
ses andinos han cumplido un rol importante en la de producción y difusión de cono-
cimiento en torno al fenómeno migratorio (a través de la elaboración y difusión de
informes, boletines y revistas especializados en asuntos migratorios), generando
insumos necesarios para un debate crítico, lo cual ha permitido la participación en
escenarios de incidencia política dando visibilidad a nivel nacional, andino y sud-
americano a la problemática de las personas en situación de movilidad humana
internacional.

38
Entrevista con Luis Enrique Aguilar, director del Área de Derechos Humanos de la Comisión Andina de
Juristas en Lima, 2 de diciembre de 2011.

221
 Migración y Estado en la Región Andina

No obstante, la intervención de las organizaciones de sociedad civil evidencia gran-

des desafíos, en particular, en lo que respecta el desarrollo de iniciativas de infor-
mación, orientación y atención dirigidas directamente tanto hacia las personas in-
migrantes como emigrantes y a los miembros de sus familias.

Una de las principales debilidades de las organizaciones de la sociedad civil en los

países andinos –integradas por expertos, académicos y militantes, que abogan por
los derechos de las personas en contextos de movilidad integradas– es la escasa
participación directa de colectivos de migrantes en las actividades de información
y atención39. De ahí la importancia de entablar canales de comunicación permanen-
tes con las personas migrantes en los países de destino. La construcción de lazos
sólidos con las mismas permitirá mejorar el conocimiento de sus necesidades y
avanzar en el diseño de servicios más efectivos e integrales.

Por otro lado, la falta de autonomía económica de las organizaciones andinas de

sociedad civil representa un punto frágil al momento de estructurar los ejes de
intervención en el marco de la problemática migratoria. La obtención de finan-
ciamiento desde ONGs y agencias de cooperación de los países de destino (en
especial de Estados Unidos y países de la Unión Europea) viene acompañado de
ciertas temáticas que terminan imponiéndose en la agenda de la sociedad civil
migrante. Prueba de ello es la importancia que se ha dado al tema del retorno en
los últimos 5 años. Como lo señala el investigador colombiano William Mejía, el
retorno ha sido introducido como “asunto prioritario que en ningún momento
para nosotros como país de origen lo es, retorno ha habido y lo habrá siempre,
pero el problema fundamental de las migraciones colombianas no es ese ahora. Es
un asunto que merece atención sí, como todos los demás, pero cuando la agenda
es tan primaria y los recursos tan escasos asumir eso como problema fundamen-
tal es nocivo. Lo mismo sucede con el codesarrollo”40. En efecto, desde una pers-
pectiva de derechos humanos, la problemática del retorno (y las condiciones en
las que se realiza el regreso al país de origen) no es menos importante que aquella
de la criminalización de las personas migrantes y la titularidad de sus derechos
en los países de destino, temas sobre los cuales se investiga, estudia e interviene
en menor medida.

39
Sobre el trabajo en red de las organizaciones de migrantes, ver Anexo A.
40
Entrevista con William Mejía, Director del Grupo de Investigaciones de Movilidad Humana adscrito a la Red
de Universidades Públicas del Eje Cafetero “Alma Mater”, por la Universidad Tecnológica de Pereira y por la
Universidad Nacional, Entrevistado el 30 de agosto del 2011.

222
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

6.2. Atender e informar en destino: elementos de análisis

sobre la acción consular

Reconocidos por el derecho internacional como actores legítimos de las relacio-

nes bilaterales y del espacio internacional, las Embajadas y Consulados han sido
tradicionalmente las instancias de representación de los Estados en el exterior. En
lo que concierne las formas de intervención consular en el país receptor, la Con-
vención de Viena de 1963 establece que éstas incluyen la protección de sus nacio-
nales, el fomento de las relaciones bilaterales en el ámbito comercial, económico,
cultural y científico, así como la emisión y acreditación de documentos (pasaporte,
salvoconductos, visados, entre otros). Sin embargo, esta intervención de los actores
consulares tiene como límite la soberanía del Estado receptor que impide que los
funcionarios consulares puedan inmiscuirse en asuntos internos y tomar partida
en cuestiones políticas.

Además de este cuerpo normativo de carácter internacional, la misión consular está

enmarcada por la visión del Estado de origen y, en especial, de su Ministerio de Rela-
ciones Exteriores. En efecto, el rol de los actores consulares adquiere más importan-
cia cuando los Estados de origen asumen plenamente la misión de protección y de
vinculación con sus nacionales en el exterior, particularmente en contextos migra-
torios como aquellos de los países andinos que tienen proporciones importantes de
su población residiendo en el exterior.

A partir de entrevistas con representantes consulares, dirigentes de organizaciones

de migrantes y personas migrantes andinas en España y Francia, a continuación se
presenta un análisis sobre el trabajo cotidiano de los consulados y las lógicas que
estructuran su intervención en los países de destino, así como su relación con las
organizaciones de migrantes y otros actores de la sociedad civil especializada en
asuntos migratorios, los cuales realizan igualmente actividades de información y
atención. En la sección final del Capítulo, se adopta el punto de vista de las personas
migrantes y se analiza en particular la representación que existe en los colectivos
de migrantes sobre la acción consular.

La prevalencia de una lógica notarial en el trabajo consular

Tanto Colombia, como Ecuador, Perú y Bolivia forman parte y han ratificado los
principales tratados internacionales con relación a los modos de protección de sus
nacionales en el exterior, partiendo de las Convenciones de 1961 sobre las Rela-
ciones Diplomáticas y de 1963 sobre las Relaciones Consulares. No obstante,
más allá de la firma y ratificación de estos instrumentos internacionales, el estudio

223
 Migración y Estado en la Región Andina

de la acción consular requiere tomar en cuenta el trabajo cotidiano de estas instan-

cias de representación de los Estados ante sus nacionales en el exterior. Si bien la
norma internacional ofrece un marco de acción a partir de ciertos principios y va-
lores comunes, existen otro tipo de lógicas así como ciertas condiciones materiales
de intervención que estructuran el trabajo de los consulados41.

En primer lugar, conviene indicar que los servicios de atención o de tipo adminis-
trativo de las instancias consulares varían según el país de destino, conforme a la
presencia más o menos importante de colectivos migrantes. En países como Estados
Unidos, España o Italia, las instancias consulares andinas disponen de más recursos,
en términos humanos y materiales, que en otros países de destino como Alemania,
Bélgica, Francia o Inglaterra, en los cuales sin embargo residen grupos importantes
de migrantes andinos (entre 5 y 15 mil emigrantes por cada país andino)42.

A pesar de esta repartición diferenciada de los recursos del Estado en el exterior

según el país de destino, que puede tener un efecto en la acción consular43, uno de
los elementos significativos que condiciona el trabajo cotidiano en los consulados
yace en la producción de un cierto tipo de actividades o de prácticas específicas
al grupo de funcionarios consulares. Estas prácticas consulares están íntimamente
asociadas con la reproducción en el exterior de un etos notarial, término que defini-
mos como un conjunto de rasgos y formas de comportamiento específicos al trabajo
notarial (realización de actividades dedicadas a la producción y acreditación oficial
de documentos administrativos) y que participan a la conformación de una identi-
dad de la institución consular. En concreto, gran parte de la jornada de trabajo se
traduce en la ejecución de tareas administrativas transversales a todas las oficinas
consulares como la autentificación de documentos, emisión de pasaportes, pode-

41
Para la elaboración de este análisis, se realizaron entrevistas con funcionarios de las misiones consulares
de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú en España y Francia. Los contactos iniciales se realizaron a través de
llamadas telefónicas, fax y correos electrónicos y postales. Los diversos intentos de comunicación con los cón-
sules son reveladores de las condiciones materiales en las que se realiza la actividad consular. Por ejemplo,
algunas oficinas consulares no cuentan con una línea telefónica de servicio al público y, en otros casos, esta lí-
nea telefónica sirve para pedir citas para cierto tipos de servicios (trámites administrativos y legalizaciones).
Estas limitaciones para comunicarse con los funcionarios dejan pensar que existen grandes barreras para el
público en general al momento de establecer contacto con sus representantes en el exterior, en particular
cuando no pueden desplazarse personalmente hasta las oficinas consulares y dentro de los horarios de aten-
ción establecidos. Para la lista de entrevistas, ver Anexo.
42
Ver Poulain Michel, “La presencia latinoamericana en Europa: los datos estadísticos”, En: Yépez del Castillo
Isabel, Herrera Gioconda, Nuevas migraciones latinoamericanas a Europa. Balances y desafíos, Quito, Barcelo-
na, Lovaina, Flacso-Ecuador, OBREAL, Universidad Católica de Lovaina, 2007, 239-257.
43
A título de ejemplo, los funcionarios consulares en Francia señalan que los servicios que ofrecen difieren de
aquellos que puedan ofrecer las oficinas consulares en España o Estados Unidos, países donde existe una gran
concentración de la migración andina. De la misma manera, indican que los recursos asignados dependen del
número de nacionales inscritos en la circunscripción territorial que corresponde a cada oficina consular.

224
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

res, pasados judiciales, así como la expedición de visas y otros documentos de viaje.
Esto a su vez genera también una cierta representación de la misión institucional en
los agentes consulares, para los cuales las actividades de tipo notarial ocupan un
lugar preponderante del quehacer cotidiano excluyendo otro tipo de actividades
destinadas a mejorar la condición del colectivo migrante como aquellas de atención
e información.

Esto no implica, sin embargo, que no existan diferentes iniciativas de atención a

connacionales en temas de trata de personas, visitas a detenidos, apoyo y segui-
miento en casos de discriminación y de asesoría sobre asuntos extranjería, ya que
llegan a los consulados personas migrantes con diferentes situaciones de vulnera-
bilidad. Adicionalmente, en el transcurso de los últimos años, algunos Consulados
y Embajadas se han dado a la tarea de facilitar el encuentro con la comunidad mi-
grante a través de la organización de reuniones donde se puedan exponer las labo-
res realizadas y difundir información sobre proyectos futuros. En el caso de los con-
sulados de Colombia y Perú en Francia, existen encuentros puntuales para difusión
de normativa de extranjería y reuniones con grupos de estudiantes. Los consulados
de Ecuador en España y Francia han realizado actividades que responden a fines in-
formativos (por ejemplo difusión de proyectos del Gobierno nacional para personas
migrantes ecuatorianas o acuerdos bilaterales como el Acuerdo de Seguridad Social
entre Ecuador y España) o culturales y que son planificadas para el gran público.
Este tipo de actividades constituyen también mecanismos para congregar al consu-
lado con las asociaciones a fin de reforzar los vínculos entre los mismos.

Por otro lado, en cuanto a la implementación en el exterior de los programas dise-

ñados para crear vínculos (por ejemplo el programa Colombia Nos Une), brindar
asesoría legal (como el Sistema de Apoyo Legal al Connacional en el Exterior del Es-
tado peruano) o generar una oferta de servicios en temas de retorno o envío de re-
mesas (como el Plan Bienvenidos a Casa del gobierno ecuatoriano), se encuentra un
sentimiento general de discordancia entre los planes y proyectos que se plantean
desde origen y la aplicación y alcance que se les puede dar en destino. Esto se debe,
en parte, a la falta de recursos humanos y materiales para la realización de estas
labores así como la falta de capacitación del personal consular para la aplicación de
estos programas en servicios concretos de atención44. Esto es particularmente visi-

44
En el caso del Sistema de Apoyo Legal al Connacional en el Exterior que incorpora la colaboración volun-
taria de abogados, ONG y otras instituciones dedicadas a la asistencia legal, lo expresado por los actores
consulares coincide con las conclusiones del Informe Defensorial No. 146 de la Defensoría del Pueblo de
Perú, ya que las oficinas consulares se ven frecuentemente desbordadas por la cantidad de consultas que
reciben generando tensiones con el colectivo migrante peruano en el exterior. Según el Informe, si bien es
cierto que algunas oficinas consulares contratan el servicio de profesionales especializados en derecho o

225
 Migración y Estado en la Región Andina

ble en los casos de asistencia a personas migrantes en situación de vulnerabilidad.

Después de una primera entrevista con un agente consular, muchos de estos casos
son reenviados a las organizaciones de migrantes u ONG especializadas en temas
migratorios, ya que existe en varios funcionarios el sentimiento de no poseer las
competencias necesarias para abordar estos temas, en especial aquellos de trata y
extranjería. Otro ejemplo que pone en evidencia este tipo de situaciones es el caso
colombiano en el cual las labores de atención pueden ser delegadas a pasantes ad
honorem. En este sentido, las instancias consulares se limitan a la difusión de la
información que se trasmite desde el Ministerio de Relaciones Exteriores o la Secre-
taría Nacional del Migrante en el caso ecuatoriano.

Recuadro 4
Las Casas Ecuatorianas: innovación institucional en la atención en destino

A diferencia de lo que ocurre en los demás países andinos, en Ecuador la acción pú-
blica dirigida hacia los nacionales en el exterior no pertenece de manera exclusiva a
los servicios consulares del Ministerio de Relaciones Exteriores que han tradicional-
mente representado al Estado fuera del territorio nacional. Las Casas Ecuatorianas en
el exterior de la Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI), constituyen elementos
innovadores en términos de política pública migratoria, ya que son espacios donde se
genera una oferta variada de servicios de información y atención para los emigrantes
ecuatorianos.

Con miras a fortalecer los vínculos, permitir el acceso a información, brindar aten-
ción y garantizar la inclusión e interculturalidad de los ecuatorianos en el exterior
(conforme a la Política Migratoria para el Buen Vivir), se han instalado Casas Ecua-
torianas en los principales lugares de acogida de la emigración ecuatoriana: Madrid,
Nueva York, Milán, Caracas y Londres (además de oficinas de atención en Barcelona,
Lorca, Roma, Génova, México D.F, y Santiago de Chile). Su creación y accionar difiere,
sin embargo, según al contexto político, la situación migratoria del país de destino y
el panorama del espacio asociativo propenso (o no) a participar activamente en el
desarrollo de esta política migratoria. El trabajo de atención e información constituye
un eje transversal de la acción de las Casas, el cual se traduce en la implementación
de servicios de asesoría jurídica y asistencia psico-social, la coordinación de proce-
sos de repatriación de cadáveres o restos mortales de ecuatorianos fallecidos en el

temas migratorios para brindar asesoría legal, la contratación de personal sólo se da en ciertos casos en los
que se tiene el presupuesto necesario. Adicionalmente, no se cuenta con el apoyo de profesionales especia-
lizados en temas específicos como los laborales, de procedimiento de regularización, sobre seguridad social
o administrativos, entre otros de interés para los nacionales en el exterior. Ver: Informe Defensorial N. 146,
Migraciones y Derechos Humanos. Supervisión de las políticas de protección de los derechos de los perua-
nos migrantes, Op. cit., p. 149.

226
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

exterior o de apoyo a personas migrantes que retornan al Ecuador en condición de

vulnerabilidad.

Si bien la creación de las Casas Ecuatorianas constituye un avance en la acción de

protección del gobierno ecuatoriano con sus connacionales en el exterior, su im-
plantación en los lugares de destino de la migración ecuatoriana se caracteriza, no
obstante, por tensiones entre los representantes en el exterior de la SENAMI y los
dirigentes de las organizaciones de migrantes. En efecto, para algunos dirigentes,
las Casas Ecuatorianas “compiten” con el trabajo de sus organizaciones, ya que ellos
también brindan servicios de asesoría legal y jurídica: “Hay asociaciones subvencio-
nadas por la Unión Europea y por el Estado español que nos permite brindar múlti-
ples servicios. Las entidades de gobierno en estos casos compiten con las asociacio-
nes como si fueran ellas mismas ONG. Las entidades del gobierno son del gobierno,
no son ONG y están obligadas a dar un tipo de servicio diferente, no deben estar
dando fiestas ni contratando a abogados para dar el servicio que damos nosotros”45.
En ciertos casos, este tipo de tensiones o conflictos es escenificado por algunos diri-
gentes como situaciones de “crisis” de una política migratoria que no tomaría lo sufi-
cientemente en cuenta a las personas migrantes y en especial las asociaciones y sus
solicitudes. Estas críticas, que aparecen en particular durante la fase de designación
del representante de la Casa Ecuatoriana, se asemejan también a una estrategia de
demarcación con respecto a la antena de la SENAMI en un intento por conservar la
legitimidad de los actores asociativos como “verdaderos” representantes del grupo
migrante y portadores de la “palabra autorizada”46 para hablar en el nombre de los
emigrantes ecuatorianos, objeto permanente de luchas específicas al espacio aso-
ciativo migrante47.

Más allá de estos conflictos, existe todavía mucho por hacer en la coordinación de la
labor de protección entre las Casas Ecuatorianas, las oficinas consulares y las Direc-
ciones de Atención de la SENAMI y de Asuntos y Servicios Consulares del Ministerio
de Relaciones Exteriores. Una debida distribución de tareas y de recursos estatales
entre estos actores, sobretodo en países de emigración ecuatoriana donde no hay
presencia de la SENAMI, es indispensable para una optimización de la política pública
migratoria ecuatoriana.

45
Entrevista con Vladimir Paspuel, dirigente de la Asociación Rumiñahui en España, 17 de agosto de 2011.
46
Dufoix, Stéphane (2010) “Introduction, Un pont par dessus la porte. Extraterritorialisation et transétatisa-
tion des identifications nationales”. En Stéphane Dufoix, Carine Guerassimoff, Anne de Tinguy, eds, Loin des
yeux, près du cœur. Les Etats et leurs expatriés, Paris, Presses de Sciences Po, p. 51.
47
Herrera William, “La construcción de la política de emigración del Estado ecuatoriano: el caso de las Casas
Ecuatorianas en el exterior”, Ponencia presentada en el 4to Congreso de la Red Internacional de Migración y
Desarrollo, Quito, Flacso-Ecuador, 18-20 de mayo del 2011.

227
 Migración y Estado en la Región Andina

En este contexto, el perfil de las personas responsables de los consulados es un

elemento que puede definir la orientación de la misión consular, en particular si
ha existido una cercanía al hecho migratorio en experiencias anteriores o a una
participación en procesos de construcción de política pública migratoria en el país
de origen o destino. Cuando un funcionario del Ministerio de Relaciones Exterio-
res asume el cargo de cónsul o encargado de funciones consulares, ya sea de libre
nombramiento y remoción nombrado por consideraciones políticas o de carrera
diplomática, este funcionario lleva consigo un bagaje intelectual sobre el fenómeno
migratorio de su país y la política migratoria del país de destino, el cual se mezcla
con un know-how sobre la actividad consular. Esto define la gestión cotidiana del
equipo humano de la oficina consular y el manejo de relaciones con la capital (La
Paz, Bogotá, Quito, Lima), las otras misiones diplomáticas y consulares –sobre todo
en países de destino vecinos–, y las organizaciones de migrantes. Sin embargo, este
bagaje y know-how no es homogéneo y depende de la trayectoria de los actores.
De los responsables consulares entrevistados, los funcionarios de Perú y Bolivia se
caracterizan por haber desempeñado funciones relacionadas con asuntos migrato-
rios al interior del Ministerio de Relaciones Exteriores e incluso haber participado en
procedimientos relativos a la construcción de la política pública sobre la materia,
mientras que los funcionarios colombianos y ecuatorianos en España cuentan con
perfiles más políticos48.

Finalmente, cabe resaltar que todas las autoridades consulares señalan que muchas
de las actividades e iniciativas dirigidas al colectivo migrante que se implementan
al interior de sus consulados obedecen a su iniciativa personal y a su voluntad de
implicarse en algunos asuntos de la “comunidad”:

“Quisiéramos poder realizar una labor mucho mayor, el problema es que los
recursos son escasos y al final la labor consular se reduce a la cantidad de
trámites que se deben realizar en el día a día. Los recursos de los consula-
dos así como sus funcionarios son asignados según el número de colombianos
que residan en el lugar, para el caso de Francia el número de colombianos es
mucho menor que en España por ejemplo, por esto acá contamos con menos
funcionarios los cuales deben concentrarse en sus funciones ‘notariales’ por
así decirlo. Ahora bien, la cercanía con la comunidad y las actividades de pro-
moción como visitas a cárceles y atención a problemas sociales de los migran-
tes dependen mucho del interés del Cónsul de turno. Yo personalmente me he
preocupado mucho por acercarme a la comunidad de colombianos en el exte-

48
Este análisis no tiene como pretensión establecer generalidades sobre la carrera de los actores consulares
sino, al contrario, describir las diferentes trayectorias que pueden ser identificadas dentro de los Ministerios
de Relaciones Exteriores de los países andinos para las responsabilidades consulares.

228
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

rior, incluso usted puede ver que mi oficina es de puertas abiertas, cualquier
persona puede venir a hablar conmigo, a preguntar lo que quiera y acá se le
da asesoría y orientación en temas sociales, laborales etc… pues contamos con
las personas que le cuento (estudiantes colombianos que cumplen funciones de
pasantes) que nos colaboran y hemos también realizado y promovido eventos
de asociaciones de colombianos ya sea de tipo académico, cultural etc., con el
fin de fortalecer esos lazos, pero esto depende solamente de la voluntad de
la persona encargada lo cual dificulta que se le pueda dar continuidad a cual-
quier tipo de iniciativa”49.

En este sentido, la realización de actividades de atención e información no respon-

derían a la ejecución de una política institucional (del Ministerio de Relaciones Ex-
teriores) dirigida a la protección de nacionales en el exterior sino a la implicación
personal del Cónsul o del encargado de funciones consulares de turno50.

Lógicas de competición y colaboración en las relaciones entre consulados y

organizaciones de migrantes

El estudio del trabajo consular debe tener en cuenta la construcción de relaciones

continuas entre los consulados y las organizaciones de migrantes andinos. Es a tra-
vés de estas relaciones que la acción de protección y vinculación de los Estados
de origen logra enraizarse en los lugares donde se concentran las poblaciones de
migrantes andinos. La posición oficial de los responsables consulares subraya la
importancia del aporte de las organizaciones de migrantes en el trabajo de identi-
ficación de las necesidades de los connacionales, acercamiento a las comunidades
y construcción de vínculos con las mismas. Sin embargo, los cónsules efectúan un
trabajo de selección al momento de establecer el relacionamiento con las organiza-
ciones, ya que, en primer lugar, éstas llenan ciertos vacíos de la atención consular
y, en segundo lugar, cumplen en muchas ocasiones un rol de intermediarios con
determinados sectores del colectivo migrante51.

49
Entrevista con Luis Fernando Jaramillo Corredor, Cónsul de Colombia en París, 11 mayo de 2011.
50
A pesar del interés que tenga el funcionario de turno, se debe tomar en consideración igualmente los cortos
periodos de duración y la rotación común de este tipo de cargos que afecta el desarrollo de vínculos durade-
ros y de acciones a largo plazo con las organizaciones de migrantes.
51
“Las relaciones con la sociedad civil dependen del Cónsul, las asociaciones hacen su trabajo con los co-
lombianos y se deja a discreción del Cónsul la decisión de trabajar con las asociaciones y de escoger con
cuáles. Para mí es muy importante esa relación con la sociedad civil, ya que tienen experiencia en el tema y
conocen las necesidades de la gente. Hay una retro-alimentación: a las asociaciones se les apoya en temas que
requieren apoyo institucional, se va a sus actividades, y ellos también ayudan sobre información que tengan,
por ejemplo en temas de trata. Tenemos mesas de trabajo con las asociaciones en las que les manifestamos

229
 Migración y Estado en la Región Andina

Para las organizaciones de migrantes, de manera general, la calidad de relaciones

con las autoridades consulares se mide a través de una dimensión simbólica. En
este sentido la presencia de cónsules o embajadores andinos en eventos asociati-
vos es altamente apreciada, ya que es vista como signo de reconocimiento. De la
misma forma, gestos como la difusión de información sobre diferentes eventos por
medio de las herramientas oficiales de comunicación de las misiones diplomáticas
y consulares (página web, boletines informativos, listas de difusión) es valorizada
y considerada como signo de cooperación. No obstante, cabe resaltar que, en gran
medida, las asociaciones que tienen una percepción positiva de las misiones diplo-
máticas son aquellas que valoran el hecho de ser significativamente autónomas en
la realización de sus actividades respectivas y que, por lo tanto, requieren un míni-
mo de sustento de las representaciones diplomáticas andinas.

Si bien estas iniciativas, principalmente simbólicas, así como algunas reuniones con
la “comunidad” son percibidas de manera positiva al permitir el encuentro entre di-
ferentes miembros de la población migrante andina y al responder a una preocupa-
ción principal de las asociaciones que es la falta de “integración”, los malentendidos
no dejan de ser frecuentes y las relaciones pueden llegar a situaciones conflictivas
generando diversos tipos de críticas que van desde el perfil de los cónsules hasta
aspectos concretos de su gestión.

Para ciertos representantes de asociaciones es la etiqueta política de algunos cón-

sules que es objeto de reclamación: “Con los consulados se ve de todo, pero hay
problemas importantes de fondo porque se trata de personas provenientes del
ámbito político y no de carrera. Desafortunadamente no son personas de carrera
diplomática entonces no conocen realmente la situación”52. En otros casos, existen
reivindicaciones para que los cargos de cónsul u otro tipo de representación en el
exterior sean asumidos por personas inmigrantes53. Estas críticas abarcan también
aspectos de la gestión consular y la actuación de los cónsules frente a las políticas
restrictivas de inmigración de los países de destino:

nuestras inquietudes o les contamos acerca de los nuevos programas que existen en el entendido que ellos
luego sirven de multiplicadores”. Entrevista con Lucy Osorio, Cónsul de Colombia en Madrid, 21 de Junio de
2011.
52
Entrevista con William Sánchez, dirigente de la Asociación Sociocultural y de Cooperación al Desarrollo por
Colombia e Iberoamérica (ACULCO) en España, 8 de agosto de 2011.
53
Ver por ejemplo el Comunicado de prensa de la Federación Euro-ecuatoriana de asociaciones (FEEA) y el
Consejo Nacional de Entidades de Ecuatorianos en España (CNAEE) del 11 de junio de 2011: “Acerca de la
nominación de los cónsules, Emabajadas y Secretaría de la SENAMI, es muy importante y saludable que el go-
bierno comience a posicionar en estas instituciones a los inmigrantes, los cuales si han vivido la inmigración
y somos los propios embajadores, existe personas capaces y profesionales para estar frente y representar a
cualquier institución ecuatoriana en el exterior, se puede solicitar una terna de representantes de Asociacio-
nes y Federaciones ecuatorianas residentes en cada comunidad española o europea o personas profesionales
sin pertenecer a alguna organización”.

230
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

“Nuestra relación con los cónsules ha sido muy difícil, hemos tenido muchas
peleas porque entregan inmediatamente los pasaportes facilitando la expul-
sión de sus migrantes. En el caso del consulado colombiano es automático. En
el caso boliviano no es lo mismo, ellos no dan el pasaporte y eso evita que se
den expulsiones. En el ecuatoriano tampoco, el ecuatoriano es muy suyo, no
entrega los pasaporte, aunque los ecuatorianos tienen casi todos sus papeles
en regla entonces no enfrentan tanto ese problema. En el caso peruano bueno
todavía está por verse como se va a dar la cosa porque acaban de montar el
consulado en Valencia hace apenas 6 meses”54.

Más allá de estas críticas, las relaciones entre los consulados y las asociaciones
de migrantes se asemejan a un “juego con intereses mixtos”55, con componentes
y lógicas de cooperación y competición entre estos dos actores en la realización
de actividades para y con las personas migrantes. En este contexto, se detecta que
es en la estabilización de una multitud de prácticas y de micro-movilizaciones en
torno a la participación política, económica, social y cultural de las personas mi-
grantes que encontramos una tendencia a la institucionalización de vínculos entre
los Estados andinos y las personas emigrantes. En efecto, la observación del tra-
bajo consular nos permite dar cuenta de que las diferentes formas de implicación
y percepciones sobre las relaciones entre Estado y población emigrante están re-
definiéndose de manera permanente dentro de “coyunturas críticas” –en las cua-
les, por ejemplo, los dirigentes asociativos ponen en duda las formas de actuar
del Estado a través de un registro denunciador– e igualmente dentro de “coyun-
turas de estabilización”56 donde ciertos mecanismos y dispositivos concretos de
colaboración se codifican y rutinizan. Tanto para el actor consular como para las
organizaciones asociativas, el identificarse con el otro en un objetivo común y el
poder llevar a cabo acciones conjuntas permite a cada cual encontrar un sustento
necesario para fortalecer y facilitar su trabajo. Para las asociaciones, respaldarse
en la embajada y/o el consulado y vincularse a éstos les permite establecer su po-
sición como representantes legítimos de la población inmigrante, así como estos
últimos pueden encontrar en las asociaciones un canal de difusión de información
que compensa a sus limitadas capacidades de convocatoria dentro de la población
de inmigrantes económicos.

54
Entrevista con Selena Garavito, dirigente de la Empresa Comunitaria y Asociativa de Trabajo Solidario (EM-
CAT) en España, 29 de julio de 2011.
55
Schelling, Thomas C, The Strategy of Conflict, Cambridge, Londres, Harvard University Press, 1980 p. 89.
56
Es a partir de “esta sucesión irregular de enfrentamientos espectaculares y de conflictos discretos que re-
sulta la sedimentación de prescripciones, prácticas, saberes y creencias que fijan las formas de la institución”.
Lacroix, Bernard; Lagroye, Jacques (eds.), Le Président de la République. Usages et genèses d’une institution,
Paris, Presses de la FNSP, 1992, p. 10.

231
 Migración y Estado en la Región Andina

Recuadro 5
La sociedad civil migrante en los países de destino

La sociedad civil migrante en los países de destino está compuesta, por un lado, por
diversos colectivos, organizaciones o federaciones de migrantes que se han caracteri-
zado por impulsar actividades culturales, deportivas, religiosas, políticas o de apoyo
social y, por otro lado, por ONGs y asociaciones locales especializadas en asuntos mi-
gratorios que prestan servicios de orientación, atención e información a personas
migrantes y que actúan dentro del escenario público buscando incidir en las políticas
públicas migratorias y visibilizando la problemática de las personas en situación de
movilidad internacional.

Con relación al primer tipo de organizaciones, a partir de las entrevistas con perso-
nas migrantes y representantes de asociaciones y colectivos de migrantes andinos en
España y Francia surgen algunos elementos de interés sobre la posición que ocupan
estas organizaciones dentro de la “colonia” o “comunidad” migrante, ya que existe
una lucha simbólica por la representación del grupo migrante ante las autoridades de
los países de destino como de origen. Si bien en algún momento han podido emer-
ger algunas asociaciones como actores sociales con un rol protagónico dentro de la
población migrante, son frecuentes los problemas entre ellas e incluso en su interior.

En lo que concierne las ONGs y asociaciones locales, su papel resulta determinante

si se toma en consideración el acceso que tienen a información actualizada sobre
las tendencias del fenómeno migratorio y su impacto en todos los niveles. En efecto,
su cercanía con la población migrante, así como su conocimiento sobre la evolución
de la norma de extranjería y la acción de los Estados de destino en materia de ges-
tión de la inmigración, les permite trabajar en la denuncia de las políticas y prácticas
administrativas que se caracterizan por su dimensión restrictiva y violatoria de los
principales derechos humanos de las personas migrantes.

Adicionalmente, estas organizaciones así como los colectivos de migrantes ejercen

una labor de vigilancia del trabajo realizado por los consulados. En torno a este úl-
timo punto, Claudia Charles, miembro de la organización francesa de defensa de los
derechos de los migrantes GISTI57, establece que: “La Asociación [GISTI] siempre ha
querido crear un ‘contra poder’ en relación con la política de inmigración en Francia
porque este país se ha caracterizado, más o menos desde los años 70, por tener una

57
El Grupo de información y de apoyo a los inmigrantes (GISTI por sus siglas en francés) es una organización
de la sociedad civil francesa creada a comienzos de la década de 1970 a fin de defender la causa del migrante.
Compuesta esencialmente por juristas, su trabajo se concentra en el apoyo jurídico a la población migrante, la
difusión de información e investigación sobre el derecho de extranjería y la participación en movilizaciones
por los derechos de las personas inmigrantes en Francia. Para mayor información consultar el portal oficial,
disponible en: [Link]

232
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

política casi que lineal con tres ideas de base que son: integrar a los que ya están acá,
gestionar los flujos migratorios y luchar contra la inmigración clandestina (…) Desde
el surgimiento de estas ideas aparecemos como denunciantes de estas políticas pero
al mismo tiempo buscamos los medios jurídicos que existen para poder defender
los derechos de los migrantes, ver lo que existe para ayudarlos. Nunca hemos par-
ticipado en las elaboraciones de políticas públicas porque consideramos que no le
corresponde a la sociedad civil crearlas, pero estamos ahí para mirar si las mismas
convienen para el logro del objetivo de la igualdad de derechos y respeto de los de-
rechos de los migrantes que es lo que perseguimos y si no es así hay que combatirlas
por medio de acciones políticas”58.

Sin embargo, si bien es cierto que las organizaciones presentes en los países de des-
tino mantienen un diálogo privilegiado con los colectivos de migrantes andinos, son
escasas las iniciativas para generar puentes de comunicación con las organizaciones
existentes en los países de origen. El desarrollo y fortalecimiento de redes transna-
cionales de defensa de la causa del migrante resulta fundamental para visibilizar la si-
tuación de la población migrante y realizar acciones eficaces de denuncia e incidencia
política tanto en origen como en destino.

Sobre-demanda de atención y representaciones negativas de los servicios

consulares en los colectivos migrantes

Para completar este análisis, conviene finalmente explorar las percepciones que
existen dentro del colectivo migrante sobre el trabajo de los consulados. La eva-
luación crítica de los respectivos consulados fue común a las personas migrantes
entrevistadas según quienes, lo que contribuye a una representación negativa de
las misiones diplomáticas y consulares, como espacios desconectados de las reali-
dades de las personas migrantes e incluso elitistas, es el desarrollo de actividades
administrativas y de sociabilidad (exposiciones de arte, conciertos) que predomi-
narían sobre aquellas de carácter social. “El consulado ha sido muy desacreditado.
Yo no tuve nunca necesidad de ir, pero se escuchaba que los horarios eran muy
restringidos, que sólo unos días, que sólo hasta las 3pm y que hacían esperar mucho
tiempo. Los peruanos sin papeles no van, buscan evitarlo porque parece que ayuda
mucho con las expulsiones”, señala una migrante peruana en Francia59. Sin embar-
go, la acción del actor consular puede ser evaluada de manera diferente “si se toma
en cuenta quién es la persona que está en relación con él y cuál es el tipo de acción

58
Entrevista con Claudia Charles, miembro del GISTI, realizada el 5 de julio de 2011.
59
Entrevista con Elizabeth, migrante peruana en Francia desde 1988, antigua solicitante de asilo que adquirió
la nacionalidad tras una solicitud de naturalización, 18 de julio de 2011.

233
 Migración y Estado en la Región Andina

que se espera”60. Detrás de la mirada crítica del trabajo consular se encuentra una
dinámica que combina recursos limitados (en términos de financiamiento y de ca-
pital humano) con expectativas por parte de la población migrante que exceden el
marco de acción tradicional de los consulados. De forma recurrente se espera un
servicio que sobrepasa sus fines y su capacidad de mediación al ser llamado ocasio-
nalmente a intervenir en áreas para las cuales no está destinado ni preparado, como
fue analizado anteriormente61.

Al considerar las relaciones entre el actor consular y las personas migrantes no

pertenecientes al mundo asociativo, el recurso que se hace del primero es esencial-
mente centrado en la realización de trámites administrativos haciendo que su inter-
vención con el grupo migrante sea percibida como insuficiente para las necesidades
que éste manifiesta y que se pueden traducir en la presencia o fortalecimiento de
servicios de tipo social o jurídico62. En España, por ejemplo, existen diversas rei-
vindicaciones sobre la presencia de servicios de asesoría para el acceso al “paro” o
la gestión de hipotecas en el contexto de la crisis española. En Francia, la mayoría
de la población migrante andina se encuentra en situación administrativa irregular
lo cual explica que muchas de sus exigencias giren en torno de la cuestión de “los
papeles” o, en el caso de personas migrantes andinas en situación de reemigración
desde España a Francia, éstas requieren de un acompañamiento administrativo
para insertarse en el sistema institucional francés. Sin embargo, cualquier tipo de
asesoramiento jurídico que puedan desear es escaso y en ciertos consulados no
se lo puede encontrar, ya que éstos raramente disponen de juristas o trabajadores
sociales especializados en temas migratorios63.

60
Herrera William, La Migración ecuatoriana en Francia. Redes, prácticas y estrategias migratorias, Quito, Se-
cretaría Nacional del Migrante, 2011, p. 101.
61
"Fui al consulado a hablar de mi situación porque no tenía papeles esperando que por mi edad me pudieran
ayudar. Sólo me ayudaron con un problema de un accidente de tránsito diciéndome a dónde podía ir y reco-
mendándome un abogado, pero no me dijeron qué hacer. No lo veo como una ayuda válida. Quería un poder
para el abogado y me dijeron qué hacer, pero cuando expliqué que no tenía dinero para pagar lo que costaba
no me ayudaron". Entrevista con Héctor F., migrante peruano en Francia desde el 2001, residió en el territorio
francés en situación administrativa irregular durante 8 años hasta obtener en 2009 una regularización por
motivos de vida privada y familiar, 12 de junio de 2011.
62
"Yo trabajé como pasante en el Consulado boliviano en el 2004, pero en esa época no se daba ayuda sino
para presos por negociaciones consulares. Respondía con negativa a los llamados de auxilio y solamente mi-
raba las solicitudes por iniciativa propia o daba referencias de lugares a los que podían asistir", expresa una
migrante boliviana en Francia. Entrevista Valeria T., migrante boliviana que llegó a Francia en el 2005 con visa
de estudiante y reside desde entonces con un permiso de estadía por vida privada y familiar, 25 de mayo de
2011.
63
Como se ha mencionado, el actor consular se distingue para muchos por su “inactividad”; no solamente
porque durante varios años su preocupación casi exclusiva han sido las cuestiones de tipo administrativo,
sino que la falta de recursos hace difícil poder conducir proyectos de mayor envergadura. Tomando en cuenta
las limitaciones impuestas por las insuficiencias de presupuesto y por las instalaciones que dispone que son
poco adecuadas para la recepción de personas, el servicio que ofrecen los consulados difícilmente podrá ser

234
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

Por otro lado, es preciso observar en qué medida las exigencias de la población mi-
grante tanto en España como en Francia superan los fines administrativos asigna-
dos al actor consular. Sin tomar en cuenta necesidades como la obtención de pasa-
portes que por lo general son manejadas de manera eficiente64, el hecho de recurrir
al Consulado está vinculado en ocasiones con exigencias que pueden ser calificadas
de asistencia social y que por lo tanto requieren más bien de la intervención de
trabajadores sociales. Dentro de los casos que se presentan, se encuentra una gran
variedad de situaciones donde se combinan inquietudes económicas, problemas
laborales en torno al respeto de los derechos de los trabajadores migrantes y, en
gran parte también, conflictos domésticos y personales íntimamente relacionados
a la experiencia migratoria. Los consulados se convierten en diversas ocasiones en
el escenario donde se expresan angustias vinculadas al abandono de la familia y
otro tipo de pesadumbres. La consecuencia inevitable es que tal manifestación de
malestares vinculados a la condición de vida del migrante resulta infructífera al ser
expresada frente a personas sin vocación de trabajo social. Por ende, en las situa-
ciones de mayor necesidad, las respuestas que estas personas migrantes pueden
encontrar no tienen resultado práctico. Adicionalmente, en el caso de las personas
migrantes andinas residiendo en Francia, existe un manejo limitado de las institu-
ciones francesas especializadas en temas de asistencia social o de acogida a las per-
sonas migrantes debido a la barrera de idioma, lo cual hace que muchos no tengan
conocimiento de otras instancias (aparte del Consulado y de las organizaciones de
migrantes) a las cuales dirigir sus inquietudes.

Todo lo mencionado contribuye a explicar el por qué de la representación negativa

de los consulados que por lo general predomina dentro del colectivo migrante andi-
no, incluso considerando que al momento de realizar algún trámite administrativo,
el servicio que éste brinda no genera mayores reproches. Sin embargo, es posible
indicar que muchos de los comportamientos de las personas migrantes pueden
también obstaculizar sus propias exigencias dirigidas hacia las autoridades diplo-
máticas. Este es el caso, particularmente, en situaciones donde las personas son
víctimas de agresiones o de violencia física, en los cuales no se realizan los proce-

otro que el de una gestión administrativa, reconduciendo a las asociaciones cualquier tipo de demanda que
no entre en su dominio de competencia.
64
A título de ejemplo, aún si el servicio ofrecido por los consulados en temas administrativos puede ser con-
siderado como eficiente, en momentos dados el personal consular ha fallado en su capacidad de realizar cier-
tos trámites. Por ejemplo, desde hace varios años y hasta Abril del 2010, el Consulado ecuatoriano en París
había suspendido el servicio de traducción del acta de nacimiento, que sin embargo otros consulados andinos
mantienen de forma gratuita. Explicando tal suspensión por la falta de recursos, los ecuatorianos se veían
obligados a contratar traductores oficiales que pueden costar hasta cinco veces más. Asimismo, el Consulado
colombiano en Francia suspendió temporalmente la expedición en francés de certificados de costumbres, de
nombres, pases y fichas de Estado Civil (individual y familiar), reanudándolos a finales de 2011.

235
 Migración y Estado en la Región Andina

dimientos policiales respectivos. Para muchos, la situación administrativa irregular

en la que se encuentran o el trabajo “clandestino” que realizan les impide acercarse
a las instancias de policía para hacer alguna denuncia en caso de agresión. Si bien
tal situación es comprensible, ésta impide cualquier tipo de acción en búsqueda de
enmendar los daños provocados.

*
**

A modo de conclusión, se puede señalar que las instituciones públicas que manejan
asuntos migratorios no han logrado adaptar plenamente sus esquemas de atención
a las nuevas realidades y retos que deben encarar los nacionales en el exterior y la
población inmigrante en el territorio nacional. Si bien se han desarrollado en los
países andinos políticas migratorias y estructuras gubernamentales especializadas
que cumplen fines de difusión y coordinación interinstitucional, existen escasos
dispositivos de acompañamiento que brinden servicios integrales de orientación,
información y atención en los países andinos. En este sentido, hay un reto conside-
rable en lo que concierne la transversalización del enfoque de derechos en el conjun-
to de la acción pública migratoria, fortaleciendo la coordinación entre las diversas
instituciones y agencias del Estado encargadas de estos dispositivos (para personas
emigrantes, potenciales migrantes, personas inmigrantes, familiares de personas
migrantes) a fin de dar cumplimiento a las obligaciones internacionales en lo que
concierne los derechos de las personas en situación de movilidad.

En el caso de los consulados, volcados al desempeño de labores de tipo notarial, la

puesta en marcha de los programas que se desarrollan desde los países de origen se
limita en su gran mayoría a la labor de difusión de información. El caso de las Casas
Ecuatorianas en el exterior resulta una experiencia inédita desde todo punto de
vista la cual, a pesar de presentar grandes aciertos en temas de programas sociales
de atención y acercamiento a los nacionales, implica también ciertas dificultades
especialmente en lo que se refiere a la articulación del trabajo con los consulados,
las organizaciones de migrantes y el manejo de recursos. Por otro lado, conviene
indicar que los programas de atención a nacionales en el exterior se impulsan en
particular en los principales países europeos y norte-americanos de destino de la
emigración andina65, lo que ha generado una escasa atención de aquellas personas
migrantes que se encuentran en otros países, haciendo necesario aumentar el cu-
brimiento de los programas existentes.

Tal y como lo hacen notar los Cónsules de Bolivia, Ecuador, Perú y Colombia en Francia entrevistados entre
65

mayo y junio del 2011.

236
 Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes

Finalmente, ante la proliferación de políticas securitistas en materia de migración

en los principales países de destino, la intervención activa de los consulados resulta
fundamental. Este tipo de políticas se caracterizan por la aplicación de medidas
legislativas (reformas de leyes de extranjería) y administrativas (procesos de reten-
ción de personas migrantes) cada vez menos garantistas, generando condiciones
de vulnerabilidad para la población migrante e institucionalizando distinciones im-
portantes en el reconocimiento de derechos entre “nacionales” y “extranjeros”. Este
tipo de situaciones, así como la criminalización de la migración y la aparición de
actitudes racistas y xenófobas en el debate público exigen una actitud activa de los
representantes de los países de origen en el sentido de reforzar los vínculos con sus
nacionales en el exterior, invitarlos a unirse y participar activamente en actividades
a favor de colectivos migrantes, ejercer una vigilancia de su situación y denunciar
las conductas abusivas y violatorias de las autoridades de control.

237
 Capítulo 7

Conclusiones y
recomendaciones:
Hacia una política
migratoria integral
El presente documento analiza, con un enfoque de derechos humanos y diferencial,
el estado actual de la gestión migratoria en la Región Andina y en Colombia, Ecua-
dor, Perú y Bolivia. Un estudio crítico de la normatividad y las políticas públicas
migratorias existentes en la región, del funcionamiento de los servicios de informa-
ción, orientación y atención a las personas migrantes y del grado de participación
e incidencia política de las organizaciones de la sociedad civil, permite trazar los
principales hallazgos de la investigación y efectuar algunas recomendaciones. Pen-
sadas en torno a la labor realizada por las organizaciones de la sociedad civil, estas
recomendaciones no pretenden ser exhaustivas sino indicativas del camino a seguir
hacia la superación de los obstáculos identificados en la promoción y protección de
los derechos de las personas migrantes.

De conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y otros

instrumentos internacionales ratificados por los países bajo análisis, los Estados
andinos tienen la obligación de promover y proteger efectivamente los derechos
humanos y las libertades fundamentales de todas las personas migrantes, especial-
mente los de las mujeres y los niños, sea cual sea su estatus migratorio. Los cuatro
países han realizado esfuerzos importantes en la adopción e implementación de
normas jurídicas y de políticas públicas en torno al tema migratorio. Sin embar-
go, se evidencia la ausencia de una política de Estado integral, con un enfoque de
derechos humanos y diferencial (de género, generacional y de grupo cultural de
pertenencia). En ese sentido, la política migratoria de los países andinos no permite
asegurar una respuesta integral y articulada que aborde todas las dimensiones así
como las etapas del proceso migratorio.

Sin negar la importancia de los avances realizados en torno al tema migratorio des-
de el Estado en los cuatro países, se distinguen diversos grados en la relevancia
brindada al mismo. A título indicativo podemos ver que, si la Constitución Política
ecuatoriana cuenta con más de 50 artículos sobre movilidad humana, el desarrollo
constitucional en Colombia y Bolivia es mucho más escaso y prácticamente inexis-
tente en Perú1. Adicionalmente, mientras en Ecuador se ha creado una Secretaría

1
A la excepción del artículo 36 de la Constitución peruana que reconoce el asilo político.

241
 Migración y Estado en la Región Andina

Nacional del Migrante (SENAMI) como principal órgano de definición y ejecución de

la política migratoria con representación en diversos países de destino de la emigra-
ción ecuatoriana, en Colombia sólo se cuenta con un Programa (Colombia Nos Une),
adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores, que se encarga fundamentalmente
de la difusión y promoción de los programas institucionales en la materia. En Perú
y en Bolivia, al contrario, no existen referencias similares. Estos son indicadores
interesantes de la prioridad brindada al tema migratorio entre los países andinos.

El análisis de la política migratoria de los cuatro países refleja una falta de posi-
cionamiento claro por parte del Estado frente a la migración internacional. Resul-
tado concreto de esto es la carencia de una política que aborde todas las dimen-
siones de la migración. Así lo evidencia la falta de coherencia presente entre las
políticas de emigración e inmigración. Si bien existe un énfasis importante en la
problemática de los nacionales en el exterior, el desarrollo de programas dirigi-
dos a proteger los derechos de las personas inmigrantes en el territorio nacional
es mucho menor. Así lo constata Luis Enrique Aguilar, coordinador del Área de
Derechos Humanos de la Comisión Andina de Juristas, señalando que existe una
“visión parcializada” que suele restringirse a los flujos nacionales en el exterior y
a los beneficios que estos pueden significar para el país (...)”2. En ese sentido, no
se le da el mismo énfasis ni el mismo alcance a los programas implementados en
torno a la inmigración, lo que evidencia una ausencia de coherencia en la política
migratoria andina.

Conforme a lo anterior, las entidades encargadas de atender los nacionales de otros

países en el territorio nacional son las mismas responsables de ejecutar los dispo-
sitivos de control del Estado. En el caso peruano, por ejemplo, la entidad encargada
de aplicar la Ley de Extranjería y de atender a los nacionales de otro país es la Di-
rección General de Migraciones y Naturalización (DIGEMIN) que, según su mandato,
corresponde, a su vez, a la entidad que tiene el deber de priorizar la seguridad del
Estado3. La falta de coherencia entre las políticas de emigración e inmigración se
evidencia así en las funciones que ejercen las distintas instituciones. Según Aguilar,
“mientras los Ministerios de Relaciones Exteriores manejan conceptos de apertura
migratoria y promoción de derechos, los Ministerios del Interior trabajan más bien
con conceptos restrictivos basados en términos de soberanía y seguridad. Incluso,
dentro de los mismos organismos se puede observar incoherencias. Por ejemplo,
pese al criterio de apertura que manejan los Ministerios de Relaciones Exteriores,
estos mismos organismos, en aquellos casos vinculados a los procesos de determi-

2
Aguilar, Luis Enrique; Mendiola, Mariana, Grupos en situación de especial protección en la Región Andina:
migrantes, op. cit. p. 98.
3
Ver Informe Defensorial del Perú N. 146, Op. cit, p. 132.

242
 Conclusiones y recomendaciones: Hacia una política migratoria integral

nación de la condición de refugiado, manejan criterios más bien restrictivos y poco

sensibles a la especial situación de los solicitantes de refugio”4.

Esta concepción parcial de la migración internacional explica, igualmente, la caren-

cia de programas que respondan a las necesidades particulares de otros grupos de
personas migrantes particularmente vulnerables como, entre otros, las mujeres, los
niños, los adolescentes y los adultos mayores. En ese orden de ideas, existe una pre-
ocupante ausencia de la dimensión diferencial en la política migratoria andina. En
lo que concierne la perspectiva de género, las políticas migratorias andinas no dan
cuenta plenamente de la doble vulnerabilidad que enfrentan las mujeres migrantes,
por su género y por su condición de personas migrantes, tanto en el ámbito domés-
tico como en el laboral. Los cuatro países han suscrito los principales tratados in-
ternaciones de protección de los derechos de la mujer y han adelantado campañas
de información, prevención y atención en el marco de la lucha contra la trata de
personas, tomando en consideración la exposición particular de las mujeres ante
este delito. Sin embargo, estos avances distan mucho de un enfoque integral que dé
cuenta de la situación de especial vulnerabilidad de las mujeres migrantes y dejan
por fuera múltiples escenarios en los que éstas requieren de una protección es-
pecial. Así lo evidencia la ausencia de programas oficiales diseñados para atender
casos de discriminación, violencia familiar, matrimonios serviles en el exterior o
referentes a los derechos sexuales y reproductivos de la mujer, entre otros.

Por otra parte, la implementación de la política migratoria enfrenta una dispersión

institucional evidente. Al tratarse de un fenómeno pluri-dimensional, el tratamien-
to institucional de la migración se encuentra repartido en diversas instituciones
del Estado: la Cancillería, el Ministerio del Interior y carteras del Estado encargadas
de temas laborales, de salud o de educación, entre otros. A modo de ejemplo, po-
demos señalar el caso ecuatoriano donde más de una decena de instituciones de-
sarrollan programas relacionados a la migración sin que exista un sólo ente coor-
dinador. Si bien es cierto que oficialmente la SENAMI constituye el ente encargado
de la definición y ejecución de la política migratoria, en la práctica ésta no efectúa
una labor de coordinación, al contrario, comparte funciones con una diversidad de
instituciones.

En lo que respecta a la normativa de la Comunidad Andina, debe subrayarse la exis-

tencia de un proceso importante de construcción de una política migratoria común.
Se han adoptado múltiples Decisiones tanto a nivel intracomunitario sobre la circu-
lación de las personas en la subregión, como a nivel extracomunitario para garan-

4
Aguilar, Luis Enrique; Mendiola, Mariana, Grupos en situación de especial protección en la Región Andina:
migrantes, Op. cit., p. 99.

243
 Migración y Estado en la Región Andina

tizar la protección y la asistencia de los ciudadanos andinos en los territorios de

terceros países. Sin embargo, el proceso se encuentra aún en desarrollo y evidencia
retos importantes en materia de reglamentación, implementación y socialización al
interior de cada uno de los países.

A pesar de la importancia de las Decisiones adoptadas sobre los temas señalados

anteriormente, poco o nada se establece en torno a otros aspectos fundamentales
en materia migratoria como aquellos referentes al refugio; la lucha contra la trata
de personas y el tráfico de migrantes; los derechos políticos y civiles; el derecho
de acceso a la educación; la fuga de cerebros; o la perspectiva de género. Se puede
constatar entonces un vacío normativo en estas materias migratorias que constitu-
yen desafíos pendientes en la Comunidad Andina.

Adicionalmente, si bien es cierto que la normatividad comunitaria andina goza de

carácter de supranacionalidad, siendo entonces de aplicación directa en el derecho
interno de sus Países Miembros, éstas contienen algunas disposiciones que deben
ser reglamentadas para lograr su efectiva implementación. A modo de ejemplo, la
Decisión 545 de 2003 que establece el Instrumento Andino de Migración La-
boral con miras a facilitar la libre circulación y la permanencia de los nacionales
andinos con fines laborales bajo relación de dependencia, debía entrar en vigencia
a los seis meses de su adopción y una vez se aprobara su Reglamento. Sin embargo,
hasta la fecha no ha sido aprobado tal Reglamento, lo que permite explicar, en parte,
que los gobiernos andinos no hayan avanzado realmente en la armonización de sus
legislaciones nacionales sobre el particular. Se hace entonces urgente el estableci-
miento de plazos definitivos y el respeto de los mismos en torno a la reglamenta-
ción, así como a la armonización legislativa.

Pese a lo anterior, una verdadera muestra de voluntad política permitiría avanzar

en la implementación de las Decisiones mediante la adopción de mecanismos inter-
nos que pongan en práctica Decisiones comunitarias. Un caso ejemplar en la mate-
ria es la implementación en Ecuador de la Decisión que crea las Ventanillas Especia-
les para ciudadanos de la CAN en los aeropuertos internacionales. En ese orden de
ideas y en aras de fomentar su aplicación, las organizaciones de la sociedad civil, en
origen como en destino, pueden adelantar amplias campañas de difusión sobre las
Decisiones de la Comunidad Andina. Así, por ejemplo, podría diseñarse una campa-
ña de información en torno a la Decisión 548 de 2003, sobre el Mecanismo Andi-
no de Cooperación en materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos
Migratorios, dirigidas, entre otros, a los funcionarios de las oficinas consulares en
los países de destino, a fin de incitarles a organizar reuniones entre las autoridades
consulares como lo dispone la Decisión en cuestión.

244
 Conclusiones y recomendaciones: Hacia una política migratoria integral

Por otra parte, existe un desconocimiento amplio por parte de la ciudadanía andina
como de las autoridades competentes sobre el contenido de estas Decisiones. Esto
exige una socialización extensa de los derechos y obligaciones que la normativa
existente dispone. Con ese objetivo, se hace imperativo adelantar campañas de se-
guimiento y difusión de la política migratoria andina. Para esto, deben valorarse los
espacios de diálogo ya existentes en la región dado que, si bien es cierto que en los
mismos no se establecen decisiones vinculantes, estos constituyen arenas impor-
tantes de intercambio y reflexión entre diversos actores.

El estudio del funcionamiento de los dispositivos de información, orientación y aten-

ción ofrecidos a las personas migrantes ha permitido, por otra parte, identificar
ciertos rasgos de la labor desempeñada tanto desde el Estado como desde las orga-
nizaciones de la sociedad civil, en países de destino y de origen.

Los países andinos bajo análisis cuentan con ciertos dispositivos de atención, in-
formación y orientación en el marco de una lógica de protección de los derechos
de los nacionales en el exterior. Estos difieren, sin embargo, según los recursos hu-
manos y materiales que les son asignados dependiendo de la importancia de los
colectivos migrantes existentes en los países de destino. La asignación presupuestal
determina, en efecto, las posibilidades de contratación de abogados o profesiona-
les especializados en temas de interés particular para las personas migrantes (la-
borales, sociales o administrativos, entre otros), que permitan cubrir la demanda
de la población migrante y asegurar, entonces, una asistencia integral incluyendo
programas de acompañamiento psicológico, social, jurídico y productivo. Frente a
dificultades de este tipo, las oficinas consulares –como las principales instancias de
representación de los Estados en el exterior5– suelen verse ante la imposibilidad de
brindar la orientación requerida y, en la práctica, se ven obligadas a reenviar múlti-
ples casos a organizaciones locales especializadas en el tema migratorio.

Además de lo anterior, otros factores entran a determinar la labor de la misión con-

sular. Así, por ejemplo, la prevalencia de una lógica notarial en el trabajo consular,
resultado de la realización constante de actividades de producción y acreditación
oficial de documentos administrativos, ha condicionado el trabajo de las oficinas
consulares e influenciado la percepción de los colectivos de migrantes sobre la labor
realizada por estos. En el mismo orden de ideas, la voluntad política y la trayectoria

5
Los Ministerios de Relaciones Exteriores, a través de sus oficinas consulares, han sido tradicionalmente las
instancias de representación de los Estados en el exterior. Excepcionalmente, en el caso ecuatoriano, las Casas
Ecuatorianas en el exterior de la SENAMI son asimismo competentes para prestar servicios de información
y atención a los nacionales en el exterior. Existen, sin embargo, ciertas dificultades de coordinación con los
consulados, en particular, en los países donde no hay presencia de la SENAMI.

245
 Migración y Estado en la Región Andina

de los responsables de las oficinas consulares (su bagaje intelectual, su cercanía al

hecho migratorio y su participación en procesos de construcción de política pública
migratoria, entre otros aspectos) no sólo afectan la continuidad de los dispositivos
de atención e información implementados sino que evidencian la carencia de una
política institucional proveniente de los Ministerios de Relaciones Exteriores.

Una de las principales dificultades evidenciadas en torno a la labor de las oficinas

consulares está en la escasez de canales de diálogo con los colectivos de migrantes
y las organizaciones locales especializadas en el tema migratorio. Muchas de es-
tas organizaciones desarrollan una labor fundamental de contacto y diálogo con la
población migrante, de identificación de las necesidades de los connacionales, así
como de atención e información (llenando los vacios evidenciados en la labor de las
oficinas consulares). Sin embargo, los vínculos construidos entre ambos sectores se
enmarcan dentro de una lógica conflictiva de intereses y una percepción principal-
mente negativa de parte de la población migrante en torno a la labor realizada por
las misiones consulares.

En lo que concierne a los servicios de información, orientación y atención ofrecidos

en los países de origen, los Estados tienen el deber de proteger tanto los derechos
de quienes se encuentren en el territorio nacional (potenciales migrantes, familia-
res de personas emigrantes, personas retornados, población inmigrante, personas
en tránsito) como de los nacionales en los países de destino6. En ese orden de ideas,
existen programas de información y atención brindados por instituciones estatales
como por organizaciones de la sociedad civil. Estos se enmarcan, no obstante, den-
tro de un enfoque preventivo que procura la protección de los potenciales migran-
tes contra los riesgos de la misma, particularmente frente a la trata de personas, el
tráfico de migrantes y a las dificultades de la migración irregular, y que responde,
en parte, a los intereses de los principales países de destino que financian estudios
y programas en los países de origen de las personas migrantes imponiéndoles, tal y
como lo subraya William Mejía, una agenda de trabajo. Así lo evidencian diferentes
dispositivos de información como las Guías para Migrantes elaboradas en Perú y
Colombia.

En ese sentido, no existen verdaderos espacios de acompañamiento para las perso-

nas migrantes que aborden toda la complejidad del proyecto migratorio. La situa-
ción es particularmente preocupante para las personas inmigrantes y las familias
de los emigrantes. Los programas estatales dirigidos a las personas inmigrantes

6
Ver: Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales, "Las migraciones en un mundo interdepen-
diente: nuevas orientaciones para actuar", Informe de la Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacio-
nales, Op. cit.

246
 Conclusiones y recomendaciones: Hacia una política migratoria integral

residiendo en los países andinos, que se reducen básicamente a servicios de in-

formación sobre los procedimientos de extranjería, evidencian múltiples vacios
y se enmarcan dentro de una óptica más securitista que de garantía de derechos
humanos. En lo referente a las familias transnacionales, por su parte, éstas toman
cierta relevancia en la política ecuatoriana y boliviana, pero se hacen invisibles en
la colombiana y peruana7. A pesar de lo anterior, se han visto avances importantes,
sobre todo desde las organizaciones de la sociedad civil, en el diseño e implemen-
tación de servicios de información y atención con una perspectiva más amplia que
busca empoderar a las personas migrantes en el ejercicio de sus derechos.

Considerando lo anteriormente expuesto, las organizaciones de la sociedad civil de-

ben propender porque los países andinos adopten una política integral, que abor-
de toda la complejidad del fenómeno de la migración, con una óptica coherente
que considere todas las etapas del proceso migratorio (emigración, inmigración,
reemigración, tránsito y retorno), con un enfoque diferencial que dé cuenta de la
especial vulnerabilidad de ciertos grupos (mujeres, niños, adolescentes y ancianos)
y, especialmente, con un enfoque de derechos humanos que reconozca a la persona
migrante y los miembros de su familia como titulares de derechos. La participación
e incidencia de las organizaciones de la sociedad civil debe observarse en todas las
etapas de construcción de la política pública migratoria: tanto en la definición de
los problemas (introduciéndolos en la agenda política) como en el diseño, la imple-
mentación y la evaluación de las políticas públicas migratorias.

En efecto, como consecuencia del incipiente desarrollo normativo del tema migra-
torio en algunos países, las organizaciones de la sociedad civil han asumido el rol de
impulsores políticos participando en el diseño, la socialización, la implementación
y la evaluación de políticas públicas migratorias, así como en el monitoreo de la
acción estatal a la luz de los instrumentos nacionales e internacionales existentes
sobre la materia. Si bien es cierto que algunas de las iniciativas impulsadas por la
sociedad civil no han sido integralmente recogidas en las políticas públicas adopta-
das8, debe subrayarse su contribución en la introducción del fenómeno migratorio
en la agenda política.

7
La Comisión Andina de Juristas subraya los intentos de aproximación realizados desde las organizaciones
de la sociedad civil frente a la situación de las familias de las personas migrantes recalcando la experiencia
implementada por la Asociación Ecuatoriana Rumiñahui que, mediante un centro virtual de apoyo a las per-
sonas migrantes y a sus familias, realiza programas de acompañamiento, especialmente a los hijos(as) de las
personas migrantes tanto en los países de destino como en los de origen. Ver: Aguilar, Luis Enrique; Mendiola,
Mariana, Grupos en situación de especial protección en la Región Andina: migrantes, Op. cit., p. 94.
8
Como quedó evidenciado en el recuadro sobre el caso colombiano frente a la presentación e impulsión del
Proyecto de Ley 070 de 2009 por parte de la sociedad civil.

247
 Migración y Estado en la Región Andina

No obstante, estas iniciativas deben nutrirse de la experiencia de las organizacio-

nes y colectivos de migrantes en los países de destino si desean legitimar su labor
como interlocutores de la población migrante. Solamente unos lazos sólidos entre
las organizaciones de la sociedad civil en los países de origen y entre éstas y las or-
ganizaciones y los colectivos de migrantes en los países de destino, permitirán una
verdadera comprensión y visibilización de la situación de la población migrante
en toda su complejidad, así como realizar labores de denuncia e incidencia política
contundentes.

Adicionalmente, el diseño de programas de política pública acordes a las necesida-

des de la población migrante, requiere de un mejor conocimiento de toda la com-
plejidad del fenómeno migratorio. Para ese efecto, se deben impulsar los proyectos
de identificación y documentación de la realidad de las personas migrantes, parti-
cularmente la de los grupos que requieren de especial protección. En ese sentido,
el Sistema de Información Estadística sobre las Migraciones en la Comunidad
Andina, adoptado por la Decisión 755 de 2011 de la CAN, que busca obtener es-
tadísticas sobre el movimiento de las personas (flujos migratorios y características
socio-demográficas y económicas de las personas migrantes y de sus hogares de
origen), podría convertirse en una herramienta fundamental para el diseño, aplica-
ción, seguimiento y evaluación de estas políticas migratorias.

Las organizaciones de la sociedad civil han adelantado, asimismo, una labor fun-
damental en la implementación de programas información, orientación y atención
dirigidos a la población migrante. En efecto, frente a los vacios existentes en los
dispositivos estatales, las organizaciones de migrantes en los países de destino y de
la sociedad civil en los países de origen enfrentan verdaderos desafíos. Éstas deben
fortalecer su labor en materia de orientación y atención en los ámbitos jurídico,
social, psicológico, de salud y de inserción laboral, con un enfoque de derechos y di-
ferencial, para responder a las necesidades de las personas migrantes y empoderar-
las en la exigencia de sus derechos. La tarea se revela particularmente ardua para
las organizaciones de la sociedad civil en los países andinos donde se evidencian
mayores falencias en el acompañamiento a la población migrante.

Si bien debe rescatarse la labor realizada desde la sociedad civil en el diseño y la

implementación de programas de información y capacitación de funcionarios pú-
blicos e instituciones que trabajan en el campo de las migraciones en los países de
origen, esta labor debe fortalecerse y ampliarse hacia grupos de la población en
general. Adicionalmente, en aras de una verdadera transversalización del enfoque
de derechos humanos, los programas de capacitación a funcionarios deben abarcar
la totalidad de las diferentes instituciones encargadas de los temas migratorios (Mi-
nisterios de Relaciones Exteriores, Interior, Trabajo, Salud, Educación). Sería particu-

248
 Conclusiones y recomendaciones: Hacia una política migratoria integral

larmente importante insistir en el desarrollo de campañas de visibilización y sen-

sibilización que combatan los prejuicios y estereotipos que afectan y estigmatizan
indebidamente a la población migrante en general, y a las mujeres y las personas
inmigrantes en particular. Sin embargo, a pesar de la importancia de los dispositi-
vos de información, la implementación de dispositivos concretos de orientación y
atención que brinden un verdadero acompañamiento de la persona migrante, ase-
gurando la protección de sus derechos en todas las etapas del proyecto migratorio,
se hace urgente.

Finalmente, considerando que existe una multiplicidad de instituciones (tanto esta-

tales como de la sociedad civil) encargadas de la implementación de estos progra-
mas de orientación, atención e información, deben realizarse esfuerzos por fortale-
cer la coordinación con los diversos actores. Con ese objetivo, se puede fomentar la
realización de reuniones periódicas que ofrezcan espacios de diálogo y fortalezcan
estos vínculos. Esto permitirá, igualmente, obtener un conocimiento más detallado
de los servicios ofrecidos por ambos sectores a fin de implementar campañas de
centralización y difusión de información. Los avances en la creación de canales de
comunicación deben consolidar la sinergia entre las organizaciones de la sociedad
civil, así como el diálogo permanente con la población migrante en los países de
destino y sus familias en origen.

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256
Anexos
Anexo A

Las organizaciones de la sociedad civil trabajando

en conjunto: ejemplos de sinergia

Durante los últimos cinco años se han multiplicado las iniciativas, tanto nacionales
como regionales, por conformar redes y plataformas en torno al fenómeno de la mi-
gración. La Plataforma Social Migratoria HERMES en Colombia, la Coalición por las
Migraciones y el Refugio en Ecuador, la Red Peruana de Migraciones (RED PEMIDE)
y Desarrollo, la Mesa Técnica de Migraciones (MTM) de Bolivia, y la Red Andina de
Migraciones (RAM) a nivel andino, permiten dar cuenta del grado y la calidad de la
sinergia de las organizaciones de la sociedad civil en la región.

Compuestas por una heterogeneidad de actores, las redes o plataformas bajo es-
tudio agrupan, principalmente, instituciones académicas, movimientos sociales y
organizaciones de la sociedad civil de los países de origen. Una particularidad que,
como veremos a continuación, revela la ausencia de participación directa de las
organizaciones de migrantes que éstas claman representar.

El trabajo en conjunto comienza a dar frutos particularmente en torno a la produc-

ción de información sobre el panorama migratorio en la región, la incidencia en el
diseño de políticas públicas migratorias1 y el monitoreo del cumplimiento de las
obligaciones estatales en materia migratoria. Conforme a este último aspecto, la
Coalición por las Migraciones y el Refugio en Ecuador y la Red Peruana de Migracio-
nes y Desarrollo estuvieron a cargo de la realización, en su país, del informe som-
bra sobre el cumplimiento estatal de la Convención de los derechos de todos los
trabajadores migratorios y de sus familias. En el mismo orden de ideas, la Mesa
Técnica de Migraciones de Bolivia elaboró los “puntos de partida” o comentarios al
informe del Gobierno sobre la aplicación de la misma Convención.

1
Ver recuadro sobre incidencia política en el Capítulo 1 y el rol de la Plataforma Social HERMES en la presen-
tación del Proyecto de Ley Migratoria número 70 de 2009 ante la Cámara de Representantes, mediante el cual
se crea el Sistema Nacional de Migraciones.

259
 Migración y Estado en la Región Andina

A pesar que utilizan repertorios de acción similares, las redes o plataformas de la

región, así como los actores que las componen, cuentan con concepciones, intereses
y objetivos diversos. Como veremos más adelante, si la Red Andina de Migracio-
nes a nivel andino, la Plataforma Social Migratoria HERMES en Colombia y la Mesa
Técnica de Migraciones de Bolivia abordan una concepción amplia de la movilidad
humana que incluye la defensa y promoción de los derechos de las personas en
desplazamiento interno, la Coalición por las Migraciones y el Refugio en Ecuador y
la Red Peruana de Migraciones y Desarrollo hacen referencia a las personas en mo-
vilidad humana, pero no abordan la problemática del desplazamiento interno. En el
mismo orden de ideas, mientras que en Ecuador se observa un compromiso con los
derechos de las personas inmigrantes, en Colombia se le da una menor relevancia a
esta población y se prioriza al caso de los nacionales en el exterior.

Lo anterior evidencia retos importantes en la articulación de una visión integral

de la movilidad humana y en la coordinación de objetivos comunes que permitan
avanzar hacia la construcción de una agenda migratoria andina. Así lo constata Luis
Enrique Aguilar, coordinador del Área de Derechos Humanos de la Comisión Andina
de Juristas: “existen diferentes dimensiones de sinergia. Hay sinergia en la medida
que hay cosas que fuerzan a trabajar en equipo como el desarrollo de proyectos,
pero falta coordinación y articulación. Las redes se centran más en ejecutar activi-
dades y avanzan en planes de acción conjuntos, pero responden más a una suma de
actividades (...) La dificultad está en la diversidad de visiones sobre el tratamiento
del tema migratorio y el modo de trabajo (contenidos, plazos, contextos). Esto se da
porque hay una multiplicidad de organizaciones que no tratan el fenómeno desde
una visión integral sino desde un sólo aspecto, como desde lo laboral, desde el gé-
nero o desde el refugio. Eso marca la dificultad de la organización de una agenda.
Hay que tener una visión clara de lo que se quiere con una perspectiva integral y un
lenguaje común”2. Conforme a lo anterior se puede observar que, en efecto, las mo-
vilizaciones por la causa del migrante no se realizan necesariamente alrededor de
objetivos o perspectivas estratégicas idénticas para todos los actores movilizados.

A pesar de estos obstáculos, no puede negarse la importancia del desarrollo de re-

des y plataformas que, como veremos a continuación, se ha evidenciado en los paí-
ses andinos.

La Red Andina de Migraciones, creada en el 2009 entre dieciséis organizaciones,

movimientos sociales y centros de investigación de los países andinos3, nace como

2
Entrevista con Luis Enrique Aguilar, coordinador del Área de Derechos Humanos de la Comisión Andina de
Juristas, 2 de Diciembre de 2011.
3
Para inicios de 2011, hacían parte de la RAM las siguientes organizaciones, movimientos y centros investi-
gativos: a) de Bolivia: el Capítulo Boliviano de Derechos Humanos; b) de Colombia: la Fundación ESPERANZA

260
 Anexos

“un espacio dedicado al diálogo, la articulación y el fortalecimiento de las personas

migrantes (en país de origen y de destino), sus asociaciones y otros sectores de la
sociedad civil, comprometidos con la defensa y promoción de los derechos huma-
nos de esta población”4. En ese orden de ideas, busca consolidar la participación de
una multiplicidad de actores en la construcción de respuestas a las problemáticas
de las personas migrantes.

En su corta trayectoria, la RAM ha contribuido, hasta 2011, a abrir nuevos espacios

de confluencia en su interior como la Red Andina de lucha contra la Trata de Perso-
nas5, la Red Andina de Niñez, Familia, Género y Migración6 y la Red de Observatorios,
Centros de Estudio e investigadores sobre Movilidad Humana y Migración Internacio-
nal Andina7. Otro ejemplo revelador de la acción colectiva impulsada por la RAM fue
el diseño de lineamientos para la construcción de una agenda social andina que se
realizó bajo el Proyecto Migración y Ciudadanía en el 2009, recogiendo los apor-
tes dados por una consultoría sobre la normativa en materia migratoria en la Re-
gión Andina, cuatro jornadas de capacitación denominadas “Migración, Integración,
Derechos Humanos e Incidencia Política” realizadas en los países bajo análisis y un
Foro regional sobre “Derechos Humanos y Política Pública en la Región Andina” lle-
vado a cabo en Quito en el 20098. En el mismo sentido, el seminario-taller “Tejiendo
redes andinas contra la Trata de Personas” realizado en marzo de 2009, buscando
crear lazos de coordinación entre el gobierno y la sociedad civil para establecer re-

Colombia, la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), la Plataforma Social
Migratoria HERMES, la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero ALMA MATER, el Instituto Sindical de
Cooperación al Desarrollo ISCOD-UGT Colombia y el Observatorio Colombo Ecuatoriano de Migración OCEMI;
c) de Ecuador: Fundación ESPERANZA Ecuador, el Foro Urbano de Ecuador, Acción Humanista, y, d) de Perú:
el Instituto de Estudios para la Infancia y la Familia (IDEIF), el Instituto Laboral Andino, el Observatorio An-
dino de Migraciones Tikuymigra - Pontificia Universidad Católica del Perú, CHS Alternativo, el Observatorio
Andino de Migraciones Interculturalidad y Codesarrollo. La RAM se creó con la participación –a título de
observadores– de la OIM, la OIT, la SENAMI, la Defensoría del Pueblo de Ecuador y la Secretaría General de la
Comunidad Andina.
4
Declaración Constitutiva, efectuada en Quito el 9 de febrero de 2009.
5
Creada en marzo de 2009 en Quito está conformada por 36 organizaciones de la sociedad civil, institucio-
nes académicas, centros de estudios e investigadores independientes.
6
Creada en abril de 2009 en Bogotá, está conformada por 29 miembros, entre organizaciones sociales, insti-
tuciones académicas, centros de estudio e investigadores, así como entidades gubernamentales de Colombia.
7
Creada en marzo de 2009 en Quito, está conformada por 36 organizaciones de la sociedad civil, institucio-
nes académicas, centros de estudios e investigadores independientes. Esta última red se entiende como "un
espacio de recopilación, producción, confluencia, intercambio de información, y generación de propuestas
bilaterales o multilaterales, académicas, de divulgación ciudadana y para la toma de decisiones, y fortalecer
los procesos de construcción de conocimiento en torno a las migraciones, e incidir en políticas públicas que
garanticen los derechos humanos de las personas migrantes". Ver: Declaración del Encuentro de Observa-
torios y Grupos de Investigación sobre Movilidad Humana y Migración Internacional de los Países Andinos,
Bogotá, 27 de marzo de 2009.
8
Ver: Red Andina de Migraciones, "Agenda social migratoria", 2009. Disponible en: [Link]
[Link]/documentos/cat_view/41-doctos-red-andina?start=5

261
 Migración y Estado en la Región Andina

des que garanticen la protección y atención de las víctimas de trata y enriquecer la

propuesta de ley integral para la movilidad humana en Ecuador en el tema de trata
de personas, da luces sobre la sinergia impulsada desde la RAM.

En Colombia, la Plataforma Social Migratoria Hermes fue creada en el 2008 reunien-

do y articulando a los principales actores sociales involucrados en el tema migrato-
rio en el país. Actualmente constituye un equipo pluridisciplinario compuesto por
19 organizaciones sociales y un grupo de profesionales académicos9. Para la aboga-
da María Angélica Vera, “el objetivo de esta red es promover el debate, contribuir a
la situación de los migrantes internacionales y participar en el debate político todo
esto con un enfoque de Derechos Humanos”10.

La declaración constitutiva de la Plataforma señaló, entre otras cosas, que para la

construcción de una política migratoria estatal es necesario conocer el impacto real
de las migraciones y contar con la participación de todos los actores sociales. Su-
brayó, entonces, que el Estado colombiano debe proveer a las personas migrantes
y quienes los rodeen la suficiente “información, orientación, formación protección,
defensa” y que, vista la ausencia de políticas públicas en beneficio de las personas
migrantes, debe reconocer su aporte tanto a los países de origen como de destino.
En ese sentido, al momento de su constitución, se invitó al Estado a reconocer el tra-
bajo y el aporte de la sociedad civil y vincularla en el proceso de “implementación,
evaluación y veeduría de políticas públicas” para construir una política pública par-
ticipativa e integral, fortalecer la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores
y retomar el estudio del tema ante el Congreso.

Conforme a lo anterior, la Plataforma ha participado en debates públicos y ha pro-

movido encuentros de visibilización y discusión en torno al tema migratorio con la
participación de académicos, políticos y personas migrantes, obteniendo un reco-
nocimiento institucional. Su principal reto ha sido el de impulsar y acompañar la
presentación del Proyecto de Ley Migratoria número 70 de 2009 ante la Cámara
de Representantes, mediante el cual se crea el Sistema Nacional de Migraciones
(ver recuadro sobre incidencia política y el estudio de caso de este proyecto en el
Capítulo 1). En la actualidad, la Plataforma ha asumido la tarea de vigilar el proceso
de implementación de la Ley 1465 de 2011 que dio nacimiento a ese Sistema.

9
Entre tales organizaciones se encuentran: Colombia en Mi, Fundación ESPERANZA, Alma Mater, las tres
centrales obreras, Sindicato del Ministerio de Relaciones Exteriores, Instituto Sindical de Cooperación al De-
sarrollo- UGT, Pastoral Social, Codhes, Centro Scalabrini de Migraciones Humanas, Sisma Mujer, Espacios de
Mujer, Fundación Cultural germinando, Fundación de Deportados Colombianos, Fundación de Asistencia al
Inmigrante, Asociación Nacional de Afrocolombianos Desplazados.
10
Entrevista con María Angélica Vera, abogada de la Plataforma Social Hermes, Bogotá, 26 de agosto de 2011.

262
 Anexos

A pesar de ello, el impacto de la Plataforma se ha visto debilitado frente a múltiples

obstáculos. Al respecto, María Angélica Vera de la Plataforma comenta:

“nuestra red ha ido decayendo. Antes éramos muy activos pero en un momen-
to dado se quedó sin nadie que fuera responsable por ella. Hemos hecho re-
uniones con el fin de intentar fortalecerla y de tratar de construir una Agenda
Social Migratoria para el país que le convenga a todas las Asociaciones que
conforman la Red, que sea algo así como un ‘gana-gana’ en el cual cada uno
pueda trabajar en su tema con ciertas responsabilidades y con esto incidir
para cumplir con los objetivos de la Red. Se han incluido algunos miembros,
pero sabemos que nuestra debilidad es la falta de representación de la socie-
dad civil en los países de destino. Por ahora tenemos a una sola que se llama
Colombia en Mi. Somos conscientes que la Plataforma es joven aún y tenemos
mucho por avanzar. El contacto con colombianos en el exterior es nuestra ta-
rea para poder conocer de verdad cuáles son sus necesidades apremiantes.
Por otro lado, queremos también fortalecernos en el conocimiento de los me-
canismos de exigibilidad con el fin de hacer efectivos los derechos de los mi-
grantes y las políticas enunciadas”11.

Retos importantes tanto en la articulación de objetivos como en la legítima repre-

sentación de la población migrante que, de modo general, afecta a todas las redes y
plataformas en la región.

En Ecuador, la Coalición por las Migraciones y el Refugio constituye un colectivo que

interviene en la promoción de un enfoque integral de movilidad humana. Compues-
ta por organizaciones especializadas en la atención a personas migrantes, institu-
ciones académicas y especialistas en temas migratorios12, los actores de la Coalición
han estado involucrados en diversas iniciativas a fin de incitar al Estado ecuato-
riano a desarrollar las herramientas jurídicas y los dispositivos de acción públi-
ca necesarios para la protección de derechos humanos de personas en movilidad
humana (población emigrante, inmigrante, refugiada y personas en otros tipos de
movilidad).

En este sentido, en 2008 y comienzos de 2009, la Coalición participó en el proceso

de elaboración del proyecto de ley de movilidad humana liderado por la Secretaría

11
Entrevista con María Angélica Vera, Op. cit.
12
En la actualidad, la Coalición está compuesta por Catholic Relief Service – CRS, la Fundación ESPERANZA,
la Pastoral de Movilidad Humana de la Conferencia Episcopal del Ecuador, el Programa Andino de Derechos
Humanos de la Universidad Andina Simón Bolívar – PADH, Tierra de Hombres, y profesionales especialistas
en temas migratorios que intervienen a título personal.

263
 Migración y Estado en la Región Andina

Nacional del Migrante y el Ministerio de Justicia, en un contexto de renovación ins-

titucional con la aprobación de la nueva Constitución ecuatoriana. Sin embargo, la
decisión del Gobierno ecuatoriano de aplicar el requerimiento de pasado judicial
para los ciudadanos colombianos y de implementar una serie de medidas restric-
tivas en materia de inmigración generó una ruptura entre el Estado y los actores
de la Coalición13. Por otro lado, como mencionamos anteriormente, la Coalición ha
elaborado informes alternativos sobre la aplicación de la Convención de los de-
rechos de los trabajadores migratorios y de sus familias así como una serie de
actividades de moniterio y de sensibilización hacia diversos segmentos del Estado
y sociedad ecuatoriana.

En Perú, la Red Peruana de Migraciones y Desarrollo (RED PEMIDE) nace en el 2009

con el objetivo de sensibilizar, generar información, capacitar y difundir las cues-
tiones migratorias que afectan al Estado peruano14. Lo anterior, buscando generar
una opinión pública informada y capaz de incidir en los procesos de formulación
y seguimiento de políticas públicas. En ese sentido, estuvo a cargo de la realiza-
ción del informe sombra sobre la aplicación de la Convención de los derechos
de los trabajadores migratorios y de sus familias. Un trabajo importante, pero
que evidenció dificultades en la coordinación. Así lo señala Luis Enrique Aguilar,
coordinador del Área de Derechos Humanos de la Comisión Andina de Juristas, para
quien la falta de coordinación y articulación existente en el trabajo conjunto de las
organizaciones de la sociedad civil “se evidenció en la realización del Informe Som-
bra ante la Comisión de la Convención de Trabajadores Migratorios por parte de la
PEMIDE. Hubo un trabajo en equipo para su desarrollo, pero faltó coordinación en
las diferentes etapas”15.

La Mesa Técnica de Migraciones de Bolivia (MTM), por su parte, constituye una red
interinstitucional que agrupa a 28 organizaciones e instituciones sociales en Bolivia
con el objetivo de estudiar la realidad de las migraciones en el país e incidir tanto en
la problemática migratoria como en las políticas públicas de protección de los de-

13
Desde 2009 hasta la actualidad, el proyecto de ley no logra materializarse a pesar de haber recorrido diver-
sas instituciones del Ejecutivo.
14
La Red PEMIDE cuenta con organizaciones tales como; a saber: 1) Capital Humano y Social Alternativo
(CHS); 2) el Centro de Asesoría Laboral del Perú (CEDAL); 3) el Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán; 4)
la Comisión Andina de Juristas (CAJ); 5) el Departamento de Movilidad Humana de la Conferencia Episcopal
Peruana; 6) el Instituto de Migración y Desarrollo en la Región Andina (INMIGRA); 7) el Instituto Sindical de
Cooperación al Desarrollo (ISCOD-UGT Perú); 8) la Asociación Nacional de Periodistas (ANP) y, 9) el Observa-
torio Socio Económico Laboral de Lima Norte (OSEL Lima Norte) de la Universidad Católica Sedes Sapientiae,
y 10) el Observatorio TukuyMigra. Cuenta asimismo con la asistencia técnica de la Organización Internacional
para las Migraciones (OIM).
15
Entrevista con Luis Enrique Aguilar, Op. cit.

264
 Anexos

rechos humanos de las personas migrante16. Esto último, mediante la capacitación,

actualización, información, intercambio de experiencias, estudio, investigación y
ejercicio de derechos17. En ese sentido, a modo de ejemplo, podemos señalar que
la MTM estuvo a cargo de los “comentarios” del primer informe estatal presentado
ante el Comité de protección de los derechos de los trabajadores migratorios y de
sus familias exponiendo sus criterios sobre la situación migratoria en Bolivia y se
pronunció, igualmente, ante el cuestionario presentado por el Comité para darle
luces antes de la llegada de su delegación al país. A pesar de la relevancia de esta la-
bor, en Bolivia como en los demás casos de la región, como lo señala Víctor Vacaflo-
res, director del Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo,
“las redes están enredadas”. Para Vacaflores, “muchas organizaciones participan en
dos y tres redes. En mi opinión, es la necesidad de acceso a recursos que lleva a este
proceso, pero se requiere una reflexión profunda sobre la coordinación de la acción
que es clave. Sin esto, las redes se hacen pesadas y difíciles de entender”18.

Finalmente, resulta interesante mencionar el trabajo de la Plataforma Interame-

ricana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo (PIDHDD), conformada por
capítulos nacionales constituidos por organizaciones de la sociedad civil, movi-
mientos de derechos humanos, organizaciones de género, sindicales y otras for-
mas de representación social en 16 países del continente americano19. La acción de
la PIDHDD se ha orientado a desarrollar estrategias de exigibilidad y vigilancia de
los derechos humanos económicos, sociales y culturales en los ámbitos nacionales
e internacionales para fortalecer los procesos de democratización y de desarrollo
sostenible, en observancia de los derechos humanos. Su objetivo principal es el de
promover la construcción de sociedades incluyentes, respetuosas de la diversidad y

16
Hacen parte de la MTM las siguientes organizaciones e instituciones: 1) el Capítulo Boliviano de Derechos
Humanos Democracia y Desarrollo; 2) Capacitación y Derechos Ciudadanos; 3) Arpebol; 4) Colectivo Cabil-
deo; 5) Cecasem; 6) Iscod; 7) Solidaridad Internacional; 8) Psicologos sin Fronteras; 9) Aidem; 10) Asamblea
Permanente de Derechos Humanos; 11) Accion Andina; 12) Centro Vicente Cañas; 13) Integracion y Desarro-
llo; 14) Kurmi Cochabamba; 15) Coordinadora de la Mujer; 16) Uramanta; 17) Musuqñan; 18) Cecadem; 19)
Abya Yala; 20) Asociación ESBOINCO; 21) Asperbol; 22) Arebog; y, 23) Proyecto Perú Bolivia.
17
Su trabajo se enfoca en los siguientes objetivos específicos: a) defender los derechos humanos de los mi-
grantes, desplazados internos y refugiados; b) modificar la legislación nacional acorde a las normas interna-
cionales y estándares que promueven la integralidad de los derechos humanos de los migrantes; c) desarro-
llar conocimiento de la realidad migratoria boliviana e internalizarla en la sociedad; d) apoyar y fortalecer las
iniciativas y estrategias de exigibilidad de los derechos humanos de las mujeres; e) fortalecer las organizacio-
nes de migrantes e instituciones de trabajo en migraciones para una eficaz interpelación al Estado; f) incidir
en las políticas públicas nacionales; g) coordinar iniciativas de los movimientos sociales migratorios en la
Región Andina y el continente; y h) develar la situación de la feminización de la migración y la trata y tráfico
de personas.
18
Entrevista con Víctor Vacaflores, Director del Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y De-
sarrollo, 5 de Septiembre de 2011.
19
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Haití, Guatemala,
México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

265
 Migración y Estado en la Región Andina

los derechos humanos y la integración regional. Esto basándose en la democracia, la

no discriminación, la justicia social y la primacía de los derechos humanos. La PID-
HDD forma asimismo parte, entre otros, del Foro Social Mundial de las Migraciones
(FSMM) y lidera un Grupo de Trabajo sobre las Migraciones (GTM).

Conforme a lo expuesto anteriormente, el abordaje transnacional e integral de la

migración a nivel de la Región Andina requiere de un trabajo en conjunto entre las
organizaciones de la sociedad civil en los países de origen y las organizaciones y
los colectivos de migrantes en los países de destino. Sólo un alto nivel de sinergia
permitirá comprender y visibilizar la situación de la población migrante en toda
su complejidad, así como realizar un trabajo de incidencia política contundente.
En ese sentido, la articulación de objetivos, así como la consolidación de espacios
de diálogo y confluencia de información, experiencia y conocimiento en materia
migratoria, como arenas privilegiadas para la interlocución, debe constituir una
prioridad para las organizaciones de la sociedad civil.

266
 Anexos

Anexo B

Cuadros transversales

Con el fin de facilitar el análisis comparativo de la normativa existente en materia

migratoria en Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia, se elaboraron cuadros transversa-
les los cuales, en torno a los once ejes temáticos utilizados en el informe, incluyen
información sobre: el conjunto de normas vigentes, los instrumentos internaciona-
les y regionales ratificados, las Decisiones de la Comunidad Andina existentes, los
acuerdos bilaterales y multilaterales concluidos, los programas de políticas públi-
cas implementadas, las instituciones encargadas y el presupuesto asignado.

267
 EJE 1 - ProTECCIóN ExTErIor DE LoS MIGrANTES y SuS fAMILIAS

268
COLOMBIA ECUADOR PERÚ BOLIVIA
* Art. 40: reconoce a las personas el de-
recho a migrar; impide identificar a ningún
ser humano como ilegal por su condición
migratoria y señala las obligaciones del
Estado y las entidades correspondiente
respecto del ejercicio de los derechos de * Art. 218: dispone que la Defensoría del
los ecuatorianos en el exterior, cualquiera Pueblo velará por la vigencia, promoción,
sea su condición migratoria. Obligacio- difusión y cumplimiento de los derechos
nes: ofrecerles asistencia a ellos y a sus humanos, individuales y colectivos, que
*Art. 282: establece como funciones del familias independientemente de dónde se establecen en la Constitución, las le-
Defensor del Pueblo el orientar e instruir residan; dar servicios de asesoría y pro- yes y los instrumentos internacionales.
Norma constitucional a los colombianos en el exterior en el ejer- tección integral para ejercer sus derechos; La función de la Defensoría alcanzará a la
cicio y defensa de sus derechos ante las cautelar sus derechos cuando hayan sido actividad administrativa de todo el sector
autoridades competentes o entidades de privados de su libertad en el exterior; y pro- público y a la actividad de las instituciones
carácter privado. teger las familias transnacionales. privadas que presten servicios públicos.
* Art. 392: señala que el Estado velará por Corresponderá asimismo a la Defensoría
los derechos de las personas en movilidad del Pueblo la promoción de la defensa de
humana y ejercerá la rectoría de la política los derechos de las naciones y pueblos
migratoria a través del órgano competente indígena originario campesinos, de las
en coordinación con los distintos niveles comunidades urbanas e interculturales,
de gobierno. El Estado diseñará, adopta- y de las bolivianas y los bolivianos en el
rá, ejecutará y evaluará políticas, planes, exterior.
programas y proyectos, y coordinará la
acción de sus organismos con la de otros
Estados y organizaciones de la sociedad
civil nacionales e internacionales que tra-
Migración y Estado en la Región Andina

bajen en movilidad humana.

* Ley 76 de 1993: establece un sistema de * Ley Orgánica del Servicio Exterior -* Ley 29495 de 2010: crea los Conse-
servicio jurídico y social de atención a los (Decreto Supremo 2268 de 2006): de- jos de Consulta de las Comunidades
colombianos en el exterior. termina como misión de los servicios Peruanas en el Exterior como instancia
* Ley 991 de 2005: modifica la Ley 76 de consulares la de proteger los derechos e asociativa sin fines de lucro, autónoma e
1993 ampliando la base de cubrimiento de intereses del Estado y los de los ecuatoria- independientes, expresión de la sociedad
la asistencia jurídica y social. nos, sean personas naturales o jurídicas, civil peruana residente en el exterior y que
* Ley 1322 de 2009: autoriza a los pasan- sujetándose a los tratados y convenios, la busca facilitar el diálogo y la cooperación
tes a prestar el servicio de asesoría jurídi- ley y el derecho internacional (art. 64.3). con las oficinas consulares en la solución
Legislación vigente ca y social en los consulados. * Ley de Participación Ciudadana y Con- de los problemas de los nacionales en el
* Ley 1465 de 2011: crea el Sistema Na- trol Social de 2010: prevee la creación de exterior, promover la cultura peruana y fo-
cional de Migraciones y se expiden nor- los Consejos Ciudadanos Sectoriales. El mentar la inserción de los peruanos en el
mas para la protección de los colombia- Consejo Ciudadano Sectorial vinculado a país de acogida.
nos en el exterior. Dispone la creación de SENAMI para el seguimiento y control de
un Fondo de Solidaridad para las Migra- la ejecución de la política migratoria esta
ciones cuyos fondos deben apoyar econó- previsto para septiembre de 2011.
 micamente al Ministerio de Relaciones
Exteriores ante situaciones de vulnerabi-
lidad y por razones humanitaria cuando
se requiera una atención inmediata a los
nacionales en el exterior.
* Decreto 2482 de 1994: crea el Comité * Decreto presidencial 150 de 2007: crea * Decreto Supremo 076-2005-RE: aprue- * Decreto Supremo 28709 de 2006: es-
Interinstitucional para el Estudio de Solici- la Secretaría Nacional del Migrante (SE- ba el Reglamento Consular. Establece las tablece acciones para que los bolivianos
tudes de Repatriación de Presos. NAMI) que tiene como objetivo fundamen- funciones de las oficinas consulares y sus en situación irregular en Argentina puedan
* Decreto 333 de 1995: adopta medidas tal la definición y ejecución de las políticas líneas de acción (asistencia humanitaria, contar con documentos personales (Cer-
de protección y promoción de las comuni- migratorias, encaminadas al desarrollo protección legal –información y asesoría–, tificados de Nacimientos, de Nacionalidad
dades colombianas en el exterior. humano de todos sus actores y que servi- apoyo a la inserción productiva y respetuo- y de Antecedentes Policiales). Prevé la
* Decreto 1974 de 1995: crea el Comité rá de enlace en las acciones de atención, sa de los derechos humanos en la socie- conformación de “Brigadas Móviles” para
Interinstitucional para la Asistencia de los protección y desarrollo del migrante. dad de recepción, promoción del vínculo la extensión de los documentos.
Colombianos en el Exterior. cultural y nacional, promoción de la parti- * Decreto Supremo 28844 de 2006: am-
Decretos, Acuerdos * Decreto 110 del 2004: establece funcio- cipación democrática y vinculación de los plía la vigencia del D.S. 28709 hasta el
Ministeriales, nes al interior del Ministerio de Relaciones peruanos con el país en una perspectiva 2006.
Reglamentos, Exteriores y de la Dirección de Asuntos productiva - seguridad en las remesas, fo- * Decreto Supremo 28995 de 2007: am-
Resoluciones Consulares. mento a su inversión y apoyo al retorno y plía el proceso de documentación de hasta
* Resolución 1012 de 1993: crea el Comi- reinserción productiva). el 2007.
té para la Asistencia a Connacionales en * Decreto Supremo 135-2010: aprueba el * Decreto Supremo 28996 de 2007: au-
el Exterior. Reglamento de Organización y Funciones toriza la entrega de la "Tarjeta Inteligente
* Resolución 0326 de 2001: crea el Comi- del Ministerio del Exterior. de Matrícula Consular" en los Estados
té para la Asistencia a Connacionales en Unidos a través del Consulado en Was-
Anexos

el Exterior. hington para garantizar a los inmigrantes

sus derechos humanos, jurídicos, sociales
y económicos.
* Decreto Supremo 29739 de 2008: sim-
plifica los trámites administrativos para la
entrega de documentos personales como
certificados de nacimiento, de matrimonio
y antecedentes penales.
* Decisión de la CAN 548 de 2003: aprue- * Decisión de la CAN 548 de 2003: aprue- * Decisión de la CAN 548 de 2003: aprue- * Decisión de la CAN 548 de 2003:
ba el Mecanismo Andino de Cooperación ba el Mecanismo Andino de Cooperación ba el Mecanismo Andino de Cooperación aprueba el Mecanismo Andino de Coope-
en materia de Asistencia y Protección en materia de Asistencia y Protección en materia de Asistencia y Protección ración en materia de Asistencia y Protec-
Consular y Asuntos Migratorios. Dispone Consular y Asuntos Migratorios. Consular y Asuntos Migratorios. ción Consular y Asuntos Migratorios.
que todo nacional de cualquier país miem- * Acuerdo con el Reino de España de
Decisiones y Acuerdos bro de la CAN, que se encuentre en el 2001 relativo a la regulación y ordena-
bilaterales y territorio de un tercer Estado en la que su ción de los flujos migratorios: establece
multilaterales país de origen no tenga Representación mecanismos para la circulación temporal
Diplomática ni Consular, podrá acogerse a de trabajadores migrantes ecuatorianos
la protección de las autoridades diplomá- hacia España.
ticas o consulares de otro país miembro * Memorandum de entendimiento con
(art. 4). Este principio que es reiterado Bélgica de 2009: señala que los parti-
en el art. 51.6 de la Carta Andina para la cipantes establecerán las medidas ade-

269
Promoción y Protección de los Derechos cuadas para la eliminación de todo acto
Humanos. que, directa o indirectamente, conlleve
 una distinción, exclusión, restricción o

270
discriminación contra un nacional de un
país que se encuentre en el territorio del
otro, basada en la raza, color, sexo, ascen-
dencia u origen étnico, las convicciones y
prácticas religiosas, y que tenga como fin
o efecto limitar el ejercicio de los derechos
humanos y de las libertades públicas en el
campo político, económico, social o cultu-
ral (par. 3.2)
* Convención de Viena sobre las Rela- * Convención de Viena sobre las Rela- * Convención de Viena sobre las Rela- * Convención de Viena sobre las Rela-
Instrumentos ciones Consulares de 1963: establece ciones Consulares de 1963: establece ciones Consulares de 1963: establece ciones Consulares de 1963: establece
Internacionales como función de las oficinas consulares la como función de las oficinas consulares la como función de las oficinas consulares la como función de las oficinas consulares la
protección de los intereses de sus nacio- protección de los intereses de sus nacio- protección de los intereses de sus nacio- protección de los intereses de sus nacio-
nales en el país de acogida. nales en el país de acogida nales en el país de acogida nales en el país de acogida.
* Política Integral Migratoria (PIM): bus- * Plan Nacional para el Buen Vivir (2009- * Plan Nacional de Derechos Humanos * Plan de Desarrollo 2007-2010: dispone
ca la defensa y protección de los derechos 2013): busca proteger y promover los de- 2006-2010 (vigencia ampliada hasta 1) la protección y atención al ciudadano
de los colombianos en el exterior y los ex- rechos de los ecuatorianos en el exterior y 12/2011): Objetivo OE7 Garantizar los boliviano en el exterior, que incluya, en-
tranjeros en Colombia y garantizarles una de los extranjeros en el Ecuador y de sus derechos de los migrantes. Actividades tre otros objetivos, documentar, facilitar
oferta de servicios estatales permanente, familias (objetivo 1.7). para fortalecer los mecanismos de pro- la regularización migratoria, defender sus
suficiente y efectiva. * Plan Nacional de Política Exterior tección y promoción de los derechos de derechos, asegurar su participación en el
* Plan de Desarrollo 2010-2014: dispo- 2006-2020: elaborado por el Ministerio migrantes: A3) Ejecutar campañas masi- voto electoral, y 2) la reestructuración y
ne que el Min. de Relaciones Exteriores de Relaciones Exteriores, Comercio e vas de información (sobre procedimientos, fortalecimiento del Servicio de Relaciones
afianzaría la PIM y garantizaría la ejecu- Integración, busca proteger los derechos organizaciones dedicadas al tráfico ilícito Exteriores (capítulo referido a Relaciones
ción de la política Nacional de atención al de los ecuatorianos en el exterior y sus de migrantes, riesgos de la migración irre- Exteriores - programas priorizados).
ciudadano encaminada al mejoramiento familias y mejorar sus condiciones de vida gular, características del mercado del tra- * Plan Nacional del Vivir Bien 2009-2013
de la atención integral y el bienestar de los y al mantenimiento de sus vínculos con bajo, oportunidades de empleo, sistema
connacionales (cap. VII). Ecuador (objetivo 3). educativo y requerimientos para el acceso
Programas de acción * Plan Comunidad en el Exterior: busca * Plan Nacional de Desarrollo Humano a servicios básicos); A5) Instituir la partici-
Migración y Estado en la Región Andina

pública acercar a la comunidad con los consula- para las Migraciones (2007-2010): elabo- pación de la sociedad civil en los Comités
dos y embajadas rado por la SENAMI, busca: 1) desarrollar Fronterizos; A6) Simplificar los trámites y
* Programa Colombia Nos Une: adscrito en el Ecuador e impulsar en el mundo una disminuir las tarifas consulares.
a la Dirección de Asuntos Consulares, di- política migratoria basada en el respeto y * Convenio de Cooperación Institucio-
funde los diferentes programas institucio- ejercicio de los derechos humanos, econó- nal para la Defensa de los Derechos
nales. A cargo suyo estuvo la coordinación micos, sociales y culturales; y 2) generar Humanos de los peruanos en el exterior
de la PIM y la constitución del Centro de vínculos entre las personas migrantes con de 2004 firmado entre el Ministerio de
Estudios para la Migración Internacional sus familiares y su país. Relaciones Exteriores y la Defensoría del
Colombiana (CEMIC). * Fortalecimiento Organizacional y Re- Pueblo: permite a la defensoría, a requeri-
* RedEsColombia: red social creada por des Sociales (FORES): impulsado por la miento de las oficinas consulares, colabo-
el Ministerio de Relaciones Exteriores SENAMI, busca garantizar el ejercicio de rar con la cancillería cuando los peruanos
con el apoyo de la OIM para crear víncu- derechos de los migrantes y sus familias requieran ayuda legal o de asistencia hu-
los entre los colombianos y promover su en los países de destino y de origen; gene manitaria.
acercamiento con el país. Se enfoca en rar vínculos entre los migrantes con sus fa-
temas de cultura, conocimiento, comercio milias en el Ecuador y conformar una Red
y comunidad. Virtual de organizaciones de migrantes.
 * Ministerio de Relaciones Exteriores, * Ministerio de Relaciones Exteriores a
* El Ministerio de Relaciones Exterio- Comercio e Integración (MRECI) a tra- través de sus Oficinas Consulares ads-
res, a través de sus Oficinas Consulares vés de su Red Consular y la Subsecre- critas a la Dirección General de Comunida-
adscritas a la Dirección de Asuntos Con- taría de Asuntos Consulares, Migratorios des Peruanas en el Exterior y de Asuntos
sulares y Comunidades Colombianas en y de Refugio. Consulares. * El Ministerio de Relaciones Exteriores
Instituciones a cargo el Exterior. * Secretaría Nacional del Migrante * Defensoría del Pueblo (por acuerdo a través de su Red Consular.
* Programa Colombia Nos Une adscrito a (SENAMI): a través de su red de repre- firmado en el 2004 con el Ministerio de * La Defensoría del Pueblo.
la Dirección de Asuntos Consulares. sentaciones y delegaciones en el exterior Relaciones Exteriores): a requerimiento de
* La Defensoría del Pueblo (art. 282 de (ubicadas en España, Italia, Inglaterra, las Oficinas Consulares.
la Constitución). Bélgica, Estados Unidos, México, Vene- * Mesa de Trabajo Intersectorial para la
zuela y Chile). Gestión Migratoria.
* Consejo Ciudadano Sectorial: vincula-
do a SENAMI para el seguimiento y control
de la ejecución de la política migratoria.
* Para el desarrollo de la política interna-
cional Colombiana se asignó un total de
fondos de 617.472 millones de pesos, que
corresponden aproximadamente al 3,4%
del presupuesto del Gobierno Nacional * El Ministerio de Relaciones Exterio-
(563. 907.728 millones de pesos), en el res contó, para el año fiscal 2011, con
Plan de Desarrollo 2010-2014. 522.989.140 nuevos soles, que corres-
* El Ministerio de Relaciones Exteriores * Para el 2010, el Proyecto Red de Ca- ponden al 0,08% del presupuesto del Go-
cuenta, para el año 2011, con un presu- sas en el Exterior de SENAMI tuvo USD bierno Nacional ([Link] nuevos
Anexos

Presupuesto asignado puesto de 1252 millones de pesos, según 4.310.550,00 de presupuesto. soles) (Ley de Presupuesto del Sector
el Documento CONPES 3603 que aprue- * Con relación al presupuesto de la red Público para el año fiscal 2011 29626 * No disponible.
ba la PIM (dispone que 1244 están previs- consular: información no disponible. de 2011). Para "misiones y servicios
tos para el 2012). consulares" específicamente cuenta con
* La Ley 1465 de 2011, que crea el Sis- 141.135.050 nuevos soles (Resolución
tema Nacional de Migraciones, dispone Ministerial del 28 de diciembre de 2010).
la creación de un Fondo de Solidaridad * La Defensoría del Pueblo cuenta con un
para las Migraciones cuyos fondos deben presupuesto de 42.176.858 nuevos soles
apoyar económicamente al Ministerio de para el año fiscal 2011 (Resolución Admi-
Relaciones Exteriores ante situaciones de nistrativa 0047-2010-DP).
vulnerabilidad y por razones humanitaria
cuando se requiera una atención inme-
diata a los nacionales en el exterior. Este
funcionará como una cuenta adscrita al
Fondo Rotatorio del Ministerio de Relacio-
nes Exteriores.

271
 EJE 2 - ProTECCIóN DE DErEChoS huMANoS DE INMIGrANTES y LuChA

272
CoNTrA LA DISCrIMINACIóN y LA xENofoBIA
COLOMBIA ECUADOR PERÚ BOLIVIA
* Art. 9: dispone que las personas extran- * Art. 14: establece que el Estado garan-
jeras que se encuentren en el territorio tiza a todas las personas y colectividades,
ecuatoriano tendrán los mismos derechos sin discriminación alguna, el libre y eficaz
y deberes que los ecuatorianos, de acuer- ejercicio de los derechos establecidos en
* Art. 100: dispone que los extranjeros go- do con la Constitución. * Art. 2.2: Dispone que toda persona tie- esta Constitución, las leyes y los tratados
Norma constitucional zan de los mismos derechos civiles salvo * Art. 11.2: señala que todas las personas ne derecho a la igualdad ante la ley y que internacionales de derechos humanos
ciertas restricciones y que los derechos son iguales y gozarán de los mismos de- nadie debe ser discriminado por motivo de (numeral III); que las leyes bolivianas se
políticos son sólo para Colombianos salvo rechos, deberes y oportunidades. Nadie origen, raza, sexo, idioma, religión, opi- aplican a todas las personas naturales o
el del voto. podrá ser discriminado por su "condición nión, condición económica o de cualquiera jurídicas, bolivianas o extranjeras, en el
migratoria". otra índole. territorio boliviano (numeral V) y que los
* Art. 40: reconoce a las personas el de- extranjeros en el territorio boliviano tienen
recho a migrar. No se identificará ni con- los derechos y deben cumplir los deberes
siderará a ningún ser humano como ilegal establecidos en la constitución (numeral
por su condición migratoria. VI).
* Ley de extranjería 2004-023: establece * Ley de Inmigración Decreto-Ley 13344
los principales elementos de normativa e de 1976: reconoce la inmigración espon-
institucionalidad sobre inmigración. Preci- * Código Penal, art. 323. tánea, orientada y selectiva y establece
sa que la Dirección General de Extranjería * Ley 27270: contra actos de discrimina- los derechos y obligaciones del migran-
* Ley 1465 de 2011: crea el Sistema Na- del Ministerio de Gobierno se encarga de ción te. Señala que los inmigrantes gozan de
cional de Migraciones y expiden normas la aplicación de los procedimientos relati- * Ley 28237 de 2004: Código procesal todos los derechos civiles acordados por
para la protección de los colombianos en vos a extranjería como el otorgamiento de constitucional. la Constitución y la ley ( y que recibirán
el exterior. Principios: el respeto integral visas de inmigrantes. El de no inmigrantes * Decreto Supremo 002-98-TR; regla- información y orientación por el Consejo
de los Derechos Humanos de los migran- estará a cargo del Ministerio de Relacio- mentario de la Ley sobre Prohibición de Nacional de Inmigración.
Legislación, Decretos, tes y sus familias y la integración social nes Exteriores (art. 5). Dispone que el Discriminación en las Ofertas de Empleo y * Decreto Supremo 24423 de 1996: crea
Migración y Estado en la Región Andina

Acuerdos Ministeriales, de los extranjeros en Colombia mediante Consejo Consultivo de Política Migratoria, Acceso a Medios de Formación Educativa. el Régimen Legal de Migración y determi-
Reglamentos, políticas transversales basadas en la tole- adscrito al Ministerio de Gobierno, deter- * Ley de Extranjería de 1991 (aprobada na las instituciones competentes: el Con-
Resoluciones vigentes rancia, igualdad y no discriminación. minará y desarrollará políticas migratorias por Decreto Legislativo 703 de 1991): sejo Nacional de Migración y la Subsecre-
* Decreto 4000 de 2004: regula la expe- generales y regulará la permanencia de que regula el ingreso, permanencia, re- taría de Migración.
dición de visas, el control de extranjeros y los extranjeros y sus obligaciones en el sidencia, salida, reingreso y control de * Decreto Supremo 25150 de 1998: es-
otros asuntos migratorios. Determina que: Ecuador. extranjeros en el Perú (no ha sido regla- tablece la misión del Servicio Nacional de
la inmigración se regula según las nece- * Ley de Participación Ciudadana y mentada). Migración de regular, registrar y controlar
sidades sociales, demográficas, económi- Control Social de 2010: prevé la creación * Decreto Legislativo 1043 de 2008: el ingreso y salida del territorio; administrar
cas, científicas, culturales, de seguridad, de los Consejos Ciudadanos Sectoriales modifica la Ley de Extranjería. Incorpora el régimen de extranjería y naturalización;
de orden público y sanitarias. para el seguimiento y control de la eje- nuevas calidades migratorias, define pla- regular el ingreso, residencia y permanen-
* Decreto 643 de 2004: Asigna funciones cución de la política migratoria, vinculado zos de permanencia y residencia para las cia de los extranjeros; administrar la emi-
de control migratorio al DAS. a la SENAMI. Incluye la participación de mismas y modifica lo referente al cambio sión y control de pasaportes (art. 3).
organizaciones de inmigrantes en Ecuador de calidad migratoria de los extranjeros * Decreto Supremo 29894 de 2009: en-
* Decreto Ejecutivo 1471 de 2008: re- admitidos en el país. carga a la Dirección General de Migración
suelve el requisito de pasado judicial para de controlar el ingreso y salida del territo-
el ingreso de ciudadanos colombianos. rio y administrar la extranjería y naturali-
zación.
 * Decisiones de la CAN: a) 545 de 2003 * Decisiones de la CAN: a) 545 de 2003 * Decisiones de la CAN: a) 545 de 2003 * Decisiones de la CAN: a) 545 de 2003
Instrumento Andino de Migración Laboral; Instrumento Andino de Migración Laboral; Instrumento Andino de Migración Laboral; Instrumento Andino de Migración Laboral;
b) 397/96 Tarjeta Andina de Migración; c) b) 397/96 Tarjeta Andina de Migración; c) b) 397/96 Tarjeta Andina de Migración; c) b) 397/96 Tarjeta Andina de Migración; c)
Decisiones y Acuerdos 503/01 Reconocimiento de Documentos 503/01 Reconocimiento de Documentos 503/01 Reconocimiento de Documentos 503/01 Reconocimiento de Documentos
bilaterales y Nacionales de Migración; d) 504/01 Pasa- Nacionales de Migración; d) 504/01 Pasa- Nacionales de Migración; d) 504/01 Pasa- Nacionales de Migración; d) 504/01 Pasa-
multilaterales porte Andino. porte Andino. porte Andino. porte Andino.
* Acuerdo de Diálogo Político y Coope- * Acuerdo de Diálogo Político y Coope- * Acuerdo de Diálogo Político y Coope- * Acuerdo de Diálogo Político y Coope-
ración de 2003 entre la CAN y la UE: ración de 2003 CAN-UE. ración de 2003 CAN-UE. ración CAN-UE.
trato justo e integración de los extranjeros * Convenio de Migración con Argentina de
con residencia legal, su educación y las 1998: sobre igualdad de derechos y liber-
medidas contra el racismo y la xenofobia. tades a trabajar; transitar y a asociarse.
* Declaración Universal de Derechos Hu- * Declaración Universal de Derechos Hu- * Declaración Universal de Derechos Hu- * Declaración Universal de Derechos Hu-
manos (1948). manos (1948). manos (1948). manos (1948).
* Pacto Internacional de Derechos Civiles * Pacto Internacional de Derechos Civiles * Pacto Internacional de Derechos Civiles * Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos (1966). y Políticos (1966). y Políticos (1966). y Políticos (1966).
* Pacto Internacional de Derechos Econó- * Pacto Internacional de Derechos Econó- * Pacto Internacional de Derechos Econó- * Pacto Internacional de Derechos Econó-
micos, Sociales y Culturales (1966). micos, Sociales y Culturales (1966). micos, Sociales y Culturales (1966). micos, Sociales y Culturales (1966).
* Convención contra la Tortura y otros Tra- * Convención contra la Tortura y otros Tra- * Convención contra la Tortura y otros Tra- * Convención contra la Tortura y otros Tra-
tos o Penas Crueles, Inhumanos o Degra- tos o Penas Crueles, Inhumanos o Degra- tos o Penas Crueles, Inhumanos o Degra- tos o Penas Crueles, Inhumanos o Degra-
Instrumentos dantes (1984), dantes (1984). dantes (1984), dantes (1984),
Internacionales * Convención sobre la Eliminación de to- * Convención sobre la Eliminación de to- * Convención sobre la Eliminación de to- * Convención sobre la Eliminación de to-
das las Formas de Discriminación contra das las Formas de Discriminación contra das las Formas de Discriminación contra das las Formas de Discriminación contra
la Mujer (1979) la Mujer (1979) la Mujer (1979) la Mujer (1979)
Anexos

* Convención Internacional sobre la Pro- * Convención Internacional sobre la Pro- * Convención Internacional sobre la Pro- * Convención Internacional sobre la Pro-
tección de los Derechos de Todos los tección de los Derechos de Todos los tección de los Derechos de Todos los tección de los Derechos de Todos los
Trabajadores Migratorios y sus Familias Trabajadores Migratorios y sus Familias Trabajadores Migratorios y sus Familias Trabajadores Migratorios y sus Familias
(2003). (2003). (2003). (2003): adhesión el 16 de octubre de 2000.
* Convención Interamericana de Derechos * Convención Interamericana de Derechos * Convención Interamericana de Derechos * Convención Interamericana de Derechos
Humanos de San José (1969). Humanos de San José (1969). Humanos de San José (1969). Humanos de San José (1969).
* Convención Interamericana de Derechos * Convención Interamericana de Derechos * Convención Interamericana de Derechos * Convención Interamericana de Derechos
Humanos de San José (1969). Humanos de San José (1969). Humanos de San José (1969). Humanos de San José (1969).
* Plan Nacional de Desarrollo Humano * Plan Nacional de Derechos Humanos
para las Migraciones 2007-2010: Impul- 2006-2010 (vigencia hasta el 2011): For-
sar la protección y promoción de los de- talecer los mecanismos de protección y
rechos de los ecuatorianos en el exterior y promoción integral de los derechos de mi-
Programas de acción de los extranjeros en el Ecuador y de sus grantes. Actividades: A1) Ratificar las nor-
pública diversas formas de familias (obj 1). mas internacionales sobre los derechos de * Plan Nacional del Vivir Bien 2009-
* Plan Nacional de Desarrollo Humano los migrantes y adecuar el derecho interno 2013.
para las Migraciones 2007-2010: com- a tales.
batir el racismo, la estigmatización hacia * Acuerdo Nacional: Promoción de la
los emigrantes, inmigrantes y población en igualdad de oportunidades sin discrimi-
situación de refugio (obj 5). nación.
* Plan Operativo del año fiscal 2011- Di-
rección general de migraciones: linea-

273
mientos de política.
 * El Ministerio de Relaciones Exteriores * Ministerio de Relaciones Exteriores, * La Dirección General de Migraciones

274
(Dirección del Protocolo, Grupo Interno de Comercio e Integración: a través de y Naturalización del Ministerio del In-
Trabajo y Oficinas Consulares); otorga, la Dirección de Migración y Extranjería terior: otorga la mayoría de las calidades
niega o cancela las visas. (MRECI). migratorias.
* El Ministerio del Interior y de Justicia y * Ministerio de Gobierno: a través de la * El Ministerio de Relaciones Exteriores:
Instituciones a cargo el Departamento Administrativo de Se- Dirección de Extranjería. excepcionalmente y conforme a la modifi- * El Ministerio de Gobierno: a través de
guridad: pueden imponer la obtención de * Policía Nacional de Migración. cación en el 2008 de la Ley de Extranjería la Dirección General de Migración.
permisos especiales para ingresar, transi- * Secretaría Nacional del Migrante (SE- de 1991 otorga ciertas calidades migrato-
tar o permanecer en ciertas zonas. NAMI). rias (status de diplomático, consular, co-
* El DAS: controla y registra la entrada y * Defensoría del Pueblo. operante, intercambio, periodista, familiar
salida al territorio y expide las cédulas de * Consejo Consultivo de Política Mi- oficial, asilado político, refugiado, turista,
extranjería. A partir del Decreto 4601 de gratoria compuesto por el Ministerio de negocios y negocios ABTC).
2011 estas funciones pasan a ser de la Relaciones Exteriores, el Ministerio de Go-
Unidad Administrativa Especial Migración bierno y la Policía Nacional de Migración.
Colombia. Participa en la Política Migra-
toria.
* El Ministerio de Relaciones Exteriores * La Dirección General de Migraciones y
contó, para el año 2011, con un presu- Naturalización adscrita al Ministerio del
puesto de 1252 millones de pesos, según Interior contó para el 2011 con 25.053.406
el Documento CONPES 3603, que aprue- nuevos soles, correspondientes al 0,5%
Presupuesto asignado ba la PIM (dispone que 1244 están previs- * No disponible. del presupuesto del Ministerio del Interior * No disponible.
tos para el 2012). ([Link] nuevos soles), que a su
* El Departamento Administrativo de Se- vez tuvo el 7.7% del presupuesto del Go-
guridad contó, para el año 2011, con un bierno Nacional ([Link] nuevos
presupuesto de 43.5 millones de pesos, soles) (Ley de Presupuesto del Sector
según el Documento CONPES 3603, que Público para el año fiscal 2011 No. 29626,
aprueba la PIM (dispone que 46.8 millones del 28/01/2011).
están previstos para el 2012).
Migración y Estado en la Región Andina

* El Ministerio de Relaciones Exteriores

contó para el 2011, con 522.989.140
nuevos soles, correspondientes al 0,08%
del presupuesto del Gobierno Nacional
([Link] nuevos soles) (Ley de
Presupuesto del Sector Público para el
año fiscal 2011 Nº 29626, del 28/01/2011).
Específicamente para el “desarrollo de
acciones de política exterior en el territorio
nacional” contó con 10.176.211 nuevos
soles (Resolución Ministerial del 28 de
diciembre de 2010).
 EJE 3 - ASILo y rEfuGIo
COLOMBIA ECUADOR PERÚ BOLIVIA
* Constitución, art. 41: reconoce los dere- * Constitución, art. 36: El Estado recono-
chos de asilo y refugio de acuerdo con la ce el asilo político. En caso de expulsión,
ley y los instrumentos internacionales de no se entregará al asilado al país cuyo * Constitución, art. 29: reconoce el dere-
* Constitución, art. 36: reconoce el dere- derechos humanos. Dispone que las per- gobierno lo persigue cho a pedir y recibir asilo o refugio por per-
cho de asilo en los términos previstos en sonas que se encuentren en condición de * Ley de Asilo 27840 de 2002: regula la secución política o ideológica. A quien se
la ley. asilo o refugio gozarán de protección es- institución del Asilo Diplomático y Terri- le otorgue no será expulsada o entregado
* Decreto 4503 de 2009: modifica el pro- pecial que garantice el pleno ejercicio de torial. Reconoce los derechos a: tutela a un país donde su vida, integridad, seguri-
cedimiento para el reconocimiento de la sus derechos. Señala que el Estado respe- jurisdiccional, generar ingresos, educa- dad o libertad peligren. El Estado atenderá
condición de refugiado y dictan normas tará y garantizará el principio de no devolu- ción pública, reconocimiento de los títu- de manera positiva, humanitaria y expedi-
Norma constitucional, sobre la Comisión Asesora para la deter- ción, además de la asistencia humanitaria los profesionales; ejercer su profesión; ta las solicitudes de reunificación familiar.
Legislación, Decretos, minación de la condición de refugiado. De- y jurídica de emergencia. Establece que alojamiento temporal y alimentación; * Ley 2071 de 2001: ratifi-
Acuerdos Ministeriales, fine al refugiado como "toda persona que no se aplicará a las personas solicitantes asistencia pública; condiciones laborales y ca la Convención de 1951
Reglamentos, Resolu- se hubiera visto obligada a salir de su país de asilo o refugio sanciones penales por el de seguridad social; residencia y tránsito; * Decreto Supremo 19639 de 1983:
ciones vigentes porque su vida, seguridad o libertad han hecho de su ingreso o de su permanencia naturalización; salida temporal y apoyo conforma la Comisión Nacional del
sido amenazados por violencia generali- en situación de irregularidad. Finalmente, administrativo. Refugiado que debe crear una "Ofi-
zada, agresión extranjera, conflictos inter- reza que el Estado, de manera excepcio- * Ley de Refugiados 27891 de 2002: cina Nacional para Refugiados"
nos, violación masiva de los Derechos Hu- nal y cuando las circunstancias lo ameri- regula el ingreso, el reconocimiento y * Decreto Supremo 28329 de 2005: esta-
manos u otras circunstancias que hayan ten, reconocerá a un colectivo el estatuto las relaciones jurídicas del Estado con el blece la Comisión Nacional del Refugiado
perturbado gravemente el orden público. de refugiado, de acuerdo con la ley. refugiado. Reconoce los derechos a: la que recibe las solicitudes.
Anexos

* Decreto 3355 de 2009: determina la * Decreto 3301 de 1992: expide el Regla- reunificación familiar; un régimen laboral * Resolución Administrativa 1390 de
composición de la Comisión Asesora para mento para la aplicación de la Convención sin restricciones de contratación para 2005 del Servicio Nacional de Migración:
la determinación de la condición de refu- de 1951 y su Protocolo de 1967. los extranjeros (si tienen un cónyuge, otorga permanencia indefinida.
giado la cual está encargada del trámite de * Decreto Ejecutivo 1635 de 2009: mo- ascendiente o descendiente peruano o * Resolución Ministerial 731 de 2008 exi-
las solicitudes de asilo y la decisión. difica el procedimiento administrativo de 2 años de residencia en el país; progra- me a los refugiados de pagos a las legali-
gestión de solicitudes de refugio, posibilita mas de asistencia; de exoneración de zaciones de documentos necesarios para
la creación de Comisiones temporales y tasas migratorias y a la naturalización. ejercer su condición.
de declarar la inadmisión a las solicitudes. * Decreto reglamentario Supremo 119-
2003-RE de 2003.
* Acuerdo de diálogo político y coope-
ración de 2003 entre la CAN y la Unión
Europea: dispone que la cooperación se
basará en una evaluación de las necesi-
dades en materia de "la formulación y apli-
Decisiones y Acuerdos cación de leyes y prácticas nacionales en * Acuerdo de diálogo político y coope- * Acuerdo de diálogo político y coope- * Acuerdo de diálogo político y coope-
bilaterales y multila- materia de protección internacional, tanto ración de 2003 entre la CAN y la UE. ración de 2003 entre la CAN y la UE. ración de 2003 entre la CAN y la UE.
terales para cumplir las disposiciones de la Con-
vención de Ginebra de 1951 sobre el Esta-
tuto de los Refugiados, de su Protocolo de
1967 y de otros instrumentos regionales
e internacionales pertinentes, como para
garantizar el respeto del principio de ‘no

275
devolución’" (art. 49.2 b).
 * Convención sobre Asilo Político de * Convención sobre Asilo Político de * Convención sobre Asilo Político * Convención sobre Asilo Político de
1933 (Montevideo). 1933 (Montevideo): ratificada en 1955. de 1933 (Montevideo): ratificada el 1933 (Montevideo).

276
* Convención sobre el Estatuto de * Convención sobre el Estatuto de 12/01/1960. * Convención sobre el Estatuto de
los Refugiados de 1951: ratificada el los Refugiados de 1951: ratificada el * Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951: ratificada el
10/10/1961. 17/08/1955. los Refugiados de 1951: ratificada el 09/02/1982.
Instrumentos * Convención sobre Asilo Territorial de * Convención sobre Asilo Diplomático 21/12/1964. * Convención sobre Asilo Diplomático
Internacionales 1954 (Caracas). de 1954 (Caracas): ratificada en 1955. * Convención sobre Asilo Diplomá- de 1954 (Caracas).
* Protocolo adicional a la Convención * Protocolo adicional a la Convención tico de 1954 (Caracas): ratificada el * Protocolo adicional a la Convención
sobre el Estatuto de los Refugiados de sobre el Estatuto de los Refugiados de 12/07/1962. sobre el Estatuto de los Refugiados de
1967: ratificado el 04/03/1980. 1967: ratificado el 06/03/1969. * Convención sobre Asilo Territorial de 1967: ratificado el 09/02/1982.
* Declaración Universal de Derechos * Declaración Universal de Derechos 1954 (Caracas): firmada el 28/03/1954, * Declaración Universal de Derechos
Humanos de 1948: establece en que "en Humanos de 1948: establece en que "en haciendo reserva del artículo VII, pero aún Humanos de 1948: establece en que "en
caso de persecución, toda persona tiene caso de persecución, toda persona tiene sin ratificar. caso de persecución, toda persona tiene
derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, * Protocolo adicional a la Convención derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él,
en cualquier país" (art. 14.1). en cualquier país" (art. 14.1). sobre el Estatuto de los Refugiados de en cualquier país" (art. 14.1).
1967: ratificado el 15/09/1983.

* Declaración Universal de Derechos

Humanos de 1948: establece en que “en
caso de persecución, toda persona tiene
derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él,
en cualquier país” (art. 14.1).
* Plan Nacional de Desarrollo del Go-
bierno Nacional del Ecuador: busca la
promoción de la "regularización de las
personas que ameritan la protección in-
ternacional del estatus de refugiado en el
Ecuador".
* Plan Nacional de Política Exterior
2006-2020: busca fortalecer los principios
Migración y Estado en la Región Andina

de la Convención de Ginebra sobre refu-

giados; aportar al debate sobre los instru-
mentos legales que regulan el estatuto de
Programas de acción los refugiados y propiciar, en coordinación
pública con el ACNUR y el Gobierno de Colombia, * Plan Nacional del Vivir Bien 2009-
respuestas humanitarias duraderas para la 2013.
población de ese país que busca refugio
en el Ecuador.
* Plan Ecuador de 2007: contempla la ga-
rantía del ejercicio de los derechos huma-
nos y la protección contra toda forma de
discriminación de la población asentada
en la zona fronteriza norte (con Colombia)
y el cumplimiento de los compromisos in-
ternacionales en relación a la asistencia
humanitaria y refugio de los desplazados.
 * Documento La Política del Ecuador en
Materia de Refugio de 2008 del Minis-
terio de Relaciones Exteriores: presenta
los principales objetivos y programas del
Estado en materia de refugio.
* La Comisión Especial para Refugia-
dos: recibe, analiza, procesa y resuelve
las solicitudes de refugio o asilo. Integrada
por: el Director de Derechos Humanos y
Asuntos Sociales del Ministerio de Rela-
ciones Exteriores (la preside); el Director
* El Ministerio de Relaciones Exteriores. de Seguridad del Estado de la Policía
* La Comisión Asesora para la Determi- Nacional del Perú o su representante; el
nación de la Condición de Refugiado: * El Ministerio de Relaciones Exteriores, Director de Apoyo Legal y Asistencia Hu- * Comisión Nacional del Refugiado
es el ente encargado de darle trámite a Comercio e Integración (MRECI) a tra- manitaria del Ministerio de Relaciones Ex- en Bolivia (CONARE): compuesta por
Instituciones a cargo las solicitudes de asilo y de otorgar la vés de la Subsecretaría de Asuntos Con- teriores; el Secretario Ejecutivo designado representantes del Ministerio de Relacio-
condición de refugiado. Una vez dado sulares, Migratorios y de Refugio y en es- por el Presidente de la Comisión Especial nes Exteriores y Culto, quien ejercerá la
este reconocimiento se entiende que las pecial la Dirección General de Refugiados. para los Refugiados (sin voto); y un repre- Presidencia de la Comisión; Ministerio de
personas, así como los miembros de su * El Alto Comisionado de las Naciones sentante del ACNUR (sin voto). la Presidencia a través del Viceministerio
familia, tienen derecho a permanecer Unidas para los Refugiados (ACNUR). * La Comisión Revisora para Asuntos de Justicia; Ministerio de Gobierno a tra-
dentro del país y obtener un permiso de de Refugiados: resuelve en última instan- vés del Servicio Nacional de Migración.
residencia el cual les permite trabajar. cia las apelaciones interpuestas contra las presidida por el Ministerio de Relaciones
resoluciones emitidas por la Comisión Es- Exteriores.
Anexos

pecial para los Refugiados Integrada por:

el Viceministro de Relaciones Exteriores o
su representante, quien la preside; el Vi-
ceministro del Interior o su representante;
el Viceministro de Justicia o su represen-
tante; y un representante del ACNUR, sin
derecho a voto.
Presupuesto asignado * No disponible * No disponible * No disponible * No disponible

EJE 4 - INMIGrACIóN IrrEGuLAr y ATENCIóN A ExPuLSADoS

COLOMBIA ECUADOR PERÚ BOLIVIA
* Constitución, art. 24: establece el de- * Constitución, art 11.2: todas las perso- * Ley de Extranjería de 1991 (aprobada * Ley 2482 de 2003: aprueba el Acuerdo
recho a circular libremente, a entrar, salir, nas son iguales y gozarán de los mismos por el Decreto Legislativo 703 de 1991): de regularización con Perú.
permanecer y residenciarse. derechos, deberes y oportunidades. Nadie brinda la posibilidad de sancionar las * Decreto-Ley 13344 de 1976, Ley de In-
* Ley 1465 de 2011: tiene entre sus prin- podrá ser discriminado por su “condición violaciones a esta Ley mediante la expul- migración: reconoce la inmigración como

277
cipios el de “prevención de la migración migratoria”. Art 40: reconoce a las perso- sión. Establece los casos que implican “un instrumento de política demográfica” y
 desordenada, la lucha contra la inmigra- nas el derecho a migrar. No se identificará expulsión como el ingreso clandestino o crea el Consejo Nacional de Inmigración
ción irregular y contra la trata y el tráfico ni considerará a ningún ser humano como fraudulento. y las Agencias de Promoción Inmigratoria.

278
de personas". ilegal por su condición migratoria. * Ley Orgánica de la Policía Nacional Reconoce tres categorías de inmigración
* Decreto 4000 de 2004: Determina que * Ley de Migración 2005-006: determina No. 27238. (espontánea, orientada y selectiva) y de-
"la política inmigratoria evitará el ingreso los casos de deportación que serán ejecu- * Resolución ministerial de normas y termina los requisitos para la estadía.
y permanencia irregular de extranjeros; tados por el Ministerio del Interior y el Ser- procedimientos para la aplicación de * Decreto Supremo 24423 de 1996: crea
así como la presencia de extranjeros que vicio de Migración de la Policía Nacional sanciones a extranjeros que infrinjan la el Régimen Legal de Migración y determi-
comprometa el empleo de trabajadores (art 19) como a: quien hubiere ingresado ley de extranjería 0548-95 IN de 1995: la na las instituciones competentes.
Norma constitucional, nacionales o que por su cantidad y distri- al país sin sujetarse a la inspección mi- sanción de expulsión puede apelarse ante * Decreto Supremo 25150 de 1998: esta-
Legislación, Decretos, bución en el territorio nacional, configure gratoria o quien hubiera sido condenado el Consulado peruano quien envía el re- blece la organización del Servicio Nacio-
Acuerdos Ministeriales, un problema con implicaciones políticas, en el Ecuador por delito tipificado en las curso a la autoridad competente . nal de Migración y su misión de regular,
Reglamentos, económicas, sociales o de seguridad". Es- leyes penales, después de ejecutoriada la registrar y controlar el ingreso y salida
Resoluciones vigentes tablece la inadmisión (sin recurso)por en- sentencia, cumplida la pena u obtenido el de personas del territorio; administrar el
trada o residencia irregular y la posibilidad indulto. régimen de extranjería y naturalización; y
de retener durante 36 horas al inadmitido. administrar la emisión y control de pasa-
portes (art. 3).
* Decreto Supremo 29894 de 2009: es-
tablece el Régimen Legal de Migración, la
institucionalidad competente en la materia
(Dirección General de Migración del Minis-
terio de Gobierno).
* Decisiones de la CAN: a) 545 de 2003
Instrumento Andino de Migración Laboral, * Decisiones de la CAN: a) 545 de 2003
b) 397/96 Tarjeta Andina de Migración; c) Instrumento Andino de Migración Laboral,
503/01 Reconocimiento de Documentos * Decisiones de la CAN: a) 545 de 2003 b) 397/96 Tarjeta Andina de Migración; c) * Decisiones de la CAN.
Nacionales de Migración; d) 504/01 Pasa- Instrumento Andino de Migración Laboral, 503/01 Reconocimiento de Documentos * Acuerdo de diálogo político y coope-
porte Andino y e) 755/11 Sistema de infor- b) 397/96 Tarjeta Andina de Migración; c) Nacionales de Migración; d) 504/01 Pasa- ración de 2003 entre la CAN y la UE.
mación estadística sobre las migraciones 503/01 Reconocimiento de Documentos porte Andino y e) 755/11 Sistema de infor- * Acta de Acuerdos y Compromisos de
en la CAN. Nacionales de Migración; d) 504/01 Pasa- mación estadística sobre las migraciones la X CSM 2010.
Decisiones, Acuerdos * Acuerdo de diálogo político y coope- porte Andino y e) 755/11 Sistema de infor- en la CAN. * Convenio de Migración con Argentina
Migración y Estado en la Región Andina

bilaterales y multila- ración de 2003 entre la CAN y la Unión mación estadística sobre las migraciones * Acuerdo de diálogo político y coope- de 1998: para los nacionales que deseen
terales Europea: el diálogo de cooperación se en la CAN. ración de 2003 entre la CAN y la UE. establecerse en el territorio de la otra parte
basará en una evaluación de las nece- * Acuerdo de diálogo político y coope- * Acta de Acuerdos y Compromisos de a fin de desarrollar actividades formales o
sidades de elaborar una política eficaz y ración de 2003 entre la CAN y la UE. la X CSM 2010. que en situación migratoria irregular pre-
preventiva contra la "inmigración ilegal", el * Acta de Acuerdos y Compromisos de la * Acuerdos de regularización migratoria tendan regularizarse.
regreso en condiciones dignas y la readmi- X CSM 2010. con: Argentina (del 12/08/1998, ampliado * Protocolo Adicional de 2000 y de
sión de los "migrantes ilegales". * Acuerdos de regularización migrato- por el Protocolo del 16/12/2002), Bolivia 2003: abre los periodos de aplicación.
* Acta de Acuerdos y Compromisos de ria con: Venezuela (de 2011) y Perú (de (del 12/01/2002 que incluyó a los hijos * Acuerdo de regularización Migratoria
la X CSM 2010: se comprometen a evitar 2011). hasta los 25 años dependientes econó- con Perú de 2002.
la deportación de los ciudadanos de la micamente) y Ecuador (de marzo 2011).
región por razones migratorias y a aplicar
mecanismos efectivos de regularización.
Instrumentos * Convención Internacional sobre la * Convención Internacional sobre la * Convención Internacional sobre la * Convención Internacional sobre la
Internacionales protección de los derechos de todos protección de los derechos de todos protección de los derechos de todos protección de los derechos de todos
los trabajadores migratorios y de sus los trabajadores migratorios y de sus los trabajadores migratorios y de sus los trabajadores migratorios y de sus
familiares: establece que los trabajadores familiares. familiares. familiares.
 migratorios en situación irregular no po-
drán ser objeto de expulsiones colectivas
y que en caso de expulsión estas de-
berán decidirse individualmente. Las
expulsiones deben ser decididas por la
autoridad competente conforme a la ley,
la decisión será por escrito y motivadas y
será comunicadas en un idioma que ellos
puedan entender (art. 22). El derecho a in-
terponer un recurso suspensivo contra di-
cha decisión y a ser indemnizado en caso
de revocatoria de la decisión (núm. 3 y 4).
* Política Integral Migratoria (PIM): es-
Programas de acción tablece dentro de sus objetivos generales
pública el de garantizar una migración regular de
acuerdo a la normatividad internacional.
* El Consejo de Ministros: da la orden de
* El Ministerio de Relaciones Exterio- expulsión mediante resolución motivada y
res, Comercio e Integración: a través concede al extranjero un plazo de 3 a 15
* El Departamento Administrativo de de la Dirección de Migración y Extranjería días para abandonar el territorio so pena
Seguridad (DAS): su director o delegados (MRECI). de ser expulsado por la policía.
pueden ordenar la deportación de extran- * El Ministerio de Gobierno: a través de * La Dirección General de Migraciones
Instituciones a cargo jeros mediante acto administrativo moti- la Dirección de Extranjería. y Naturalización del Ministerio del Inte- * El Ministerio de Gobierno: a través de
Anexos

vado, contra el cual se pueden interponer * La Policía Nacional de Migración. rior: aplica las sanciones a las violaciones su Dirección General de Migración.
los recursos de la vía gubernativa. A partir * La Secretaría Nacional del Migrante. de la Ley de Extranjería (como la expul-
del Decreto 4601 de 2011 estas funciones * La Defensoría del Pueblo. sión) y controla el ingreso, permanencia y
pasan a ser de la Unidad Administrativa * El Consejo Consultivo de Política Mi- salida del país.
Especial Migración Colombia. gratoria: compuesto por el Ministerio de * División de Extranjería de la Policía
* El Gobierno Nacional: puede en cual- Relaciones Exteriores, el Ministerio de Go- Nacional: investiga las infracciones mi-
quier momento ordenar la regularización bierno y la Policía Nacional de Migración. gratorias.
de extranjeros. * Dirección de Defensa Nacional y Con-
trol de Fronteras.
* La Dirección General de Migraciones y
Naturalización adscrita al Ministerio del in-
terior cuenta con 25.053.406 nuevos soles,
que corresponden al 0,5% del presupuesto
Presupuesto asignado * No disponible. * No disponible. del Ministerio del Interior ([Link]
nuevos soles), que a su vez tiene el 7.7%
del presupuesto del Gobierno Nacional
([Link] nuevos soles). Ley de
Presupuesto del Sector Público para el
año fiscal 2011 Nº 29626, del 28/01/2011.

279
 EJE 5 - rETorNo

280
COLOMBIA ECUADOR PERÚ BOLIVIA
* Ley 1465 de 2011: crea el Sistema Na- * Constitución, art. 40: reconoce a las * Ley de Incentivos Migratorios 28182 * Ley 1990 de 1999, Ley General de
cional de Migraciones y se expiden nor- personas el derecho a migrar. El Estado, de 2004 (renovada hasta el 13/03/2013): Aduanas: establece los destinos adua-
mas para la protección de los colombianos estimulará el retorno voluntario (num. 4) provee los medios legales para facilitar el neros especiales o de excepción, entre
en el exterior: dispuso que el Gobierno Na- y protegerá las familias transnacionales y retorno de sus nacionales que se encuen- los cuales dispone que los no residentes
cional formulará el Plan de Retorno para los derechos de sus miembros (num. 6). tran en el exterior y que desean retornar al en el país y los bolivianos que retornan a
los migrantes colombianos que son de- Art. 392: el Estado velará por los derechos Perú "para dedicarse a actividades profe- territorio nacional para fijar su residencia
portados o regresan voluntaria e involun- de las personas en movilidad humana y sionales y/o empresariales" y "contribuir a en él, tendrán derecho a introducir, al mo-
tariamente al país (art. 8). Este Plan debe ejercerá la rectoría de la política migra- generar empleo productivo y mayor recau- mento de su ingreso, efectos personales
contemplar alianzas interinstitucionales y toria a través del órgano competente en dación tributaria" (art. 1). Para ello dispone y el menaje doméstico correspondiente a
de cooperación en aras de facilitar el ac- coordinación con los distintos niveles de la liberación del pago de todo tributo que su unidad familiar, sin el pago de tributos
ceso a servicios de salud y vivienda, ca- gobierno. El Estado diseñará, adoptará, grave el internamiento en el país de los si- aduaneros de importación (art. 133 literal
Norma constitucional, pacitaciones a nivel laboral, desarrollo de ejecutará y evaluará políticas, planes, pro- guientes bienes: a) Menaje de casa, hasta b).
Legislación, Decretos, emprendimientos y acceso a crédito para gramas y proyectos, y coordinará la acción por treinta mil dólares (US$ 30,000), y un * Decreto Supremo 371 de 2009: mo-
Acuerdos Ministeriales, proyectos productivos, creación de exen- de sus organismos con la de otros Estados vehículo, hasta por un máximo de treinta difica el artículo 192 del Reglamento de
Reglamentos, Resolu- ciones tributarias y estímulos impositivos y organizaciones de la sociedad civil que mil dólares (US$ 30,000); b) Instrumentos la Ley de Aduanas estableciendo que el
ciones vigentes y aduaneros, así como de asistencia so- trabajen en movilidad humana a nivel na- profesionales, maquinarias, equipos, bie- menaje doméstico introducido al país no
cial mediante asesorías jurídicas y apoyo cional e internacional. nes de capital, y demás bienes que usen está sujeto al pago de tributos aduaneros
psicológico para los migrantes y su núcleo * Ley de Participación Ciudadana y en el desempeño de su profesión, oficio o de importación de acuerdo a lo siguiente:
familiar. Busca facilitar la reinserción de los Control Social de 2010: prevé la creación actividad empresarial, hasta por un máxi- a) para los bolivianos que retornan del ex-
retornados, acompañada de instrumentos de los Consejos Ciudadanos Sectoriales. mo de cien mil dólares (US$ 100,000) (art. terior y fijan su residencia definitiva en el
que reduzcan o eliminen los impuestos y El que está vinculado a SENAMI para el 3). Sólo pueden beneficiarse: el peruano país, el menaje doméstico comprende los
cargas fiscales, a fin de canalizar las reme- seguimiento y control de la ejecución de la residente en el extranjero que: a) haya muebles, aparatos y accesorios de utiliza-
sas de los retornados hacia la inversión y política migratoria incluye la participación permanecido en el extranjero no menos ción normal en una vivienda que corres-
el ahorro. Señala que las entidades públi- de migrantes retornados y sus familias de 5 años anteriores a la fecha de la pre- ponde a una unidad familiar e incluyen sus
cas deben promover los mecanismos para * Decreto Ejecutivo 888 de 2011: reforma sentación de la solicitud de liberación de máquinas, equipos y herramientas usados
la puesta en marcha de un plan de pro- las condiciones para la importación de me- pago de tributos y, b) manifieste por escri- en su actividad, con un valor máximo de
Migración y Estado en la Región Andina

moción de empleo e incorporación social y naje de casa creando restricciones para to a la autoridad competente su interés de hasta $US50.000. No se considera mena-
laboral de los colombianos que retornen y ciertos bienes. retornar al país y acogerse a la ley (ante je doméstico a los vehículos automotores.
sus familiares para facilitar su inserción en la oficina consular peruana del país de re-
el mercado laboral. sidencia o en el más próximo en caso no
hubiera en el país de su residencia).
Decisiones y Acuerdos
bilaterales y multila-
terales
* Declaración Universal de Derechos * Declaración Universal de Derechos * Declaración Universal de Derechos * Declaración Universal de Derechos
Humanos (art. 13.2). Humanos (art. 13.2). Humanos (art. 13.2). Humanos (art. 13.2).
* Pacto internacional de Derechos Civi- * Pacto internacional de Derechos Civi- * Pacto internacional de Derechos Civi- * Pacto internacional de Derechos Civi-
Instrumentos les y Políticos (art. 12.4). les y Políticos (art. 12.4). les y Políticos (art. 12.4). les y Políticos (art. 12.4).
Internacionales * Convención Americana sobre Dere- * Convención Americana sobre Dere- * Convención Americana sobre Dere- * Convención Americana sobre Dere-
chos Humanos (art. 22.5). chos Humanos (art. 22.5). chos Humanos (art. 22.5). chos Humanos (art. 22.5).
* Convención sobre la protección de * Convención sobre la protección de * Convención sobre la protección de * Convención sobre la protección de
los derechos de los Trabajadores Mi- los derechos de los Trabajadores Mi- los derechos de los Trabajadores Mi- los derechos de los Trabajadores Mi-
 gratorios y de sus familias (arts. 8, 63, gratorios y de sus familias (arts. 8, 63, gratorios y de sus familias (arts. 8, 63, gratorios y de sus familias (arts. 8, 63,
65 y 67). 65 y 67). 65 y 67). 65 y 67).
* Política Integral Migratoria (PIM):
recomienda al Ministerio de Relaciones
Exteriores a elaborar y coordinar la imple-
mentación del Plan de Retorno para los
colombianos fuera del país. Pacto internacional de Derechos Civiles y
* Plan de Desarrollo 2010-2014: propen- Políticos (art. 12.4).
de el fortalecimiento del Plan de Retorno.
Propuso que al final de la administración
se llegue a 6441 beneficiarios contra 600
actuales.
* Plan de Retorno Positivo: 4 estrate-
gias: 1) incentivos tributarios para ayudar
a ingresar sus bienes y capital, 2) créditos
y capacitación para proyectos productivos,
3) ayuda para insertarse en el mercado
Programas de acción laboral, y 4) acompañamiento en temas de
pública vivienda y proyectos productivos.
* Centro de referencias y oportunida-
des para los colombianos en el exte-
rior - Bienvenido a Casa de 2009: busca
estimular el retorno. Ofrece atención y
Anexos

orientación.
* Programas de Acompañamiento al
Retorno Positivo: prevé un plan de re-
torno del Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA) que certifica las competencias la-
borales adquiridas en el exterior, puso en
marcha una bolsa de empleo y presta ase-
soría para emprender planes de negocios.
* Programa Retorno Productivo: ofrece
acompañamiento en formación técnica y
acceso a créditos blandos.
* El Ministerio de Relaciones Exteriores:
encargado de la difusión de los beneficios
otorgados por la Ley de Incentivos Migra-
* El Ministerio de Relaciones Exteriores: torios, a través de sus delegaciones diplo-
Instituciones a cargo mediante el Programa Colombia Nos Une. máticas, embajadas y consulados. * La Aduana Nacional de Bolivia.
* La Alcaldía de Bogotá: maneja el Pro- * Superintendencia Nacional de Admi-
grama Bienvenido a Casa. nistración Tributaria (SUNAT): recibe
las solicitudes de liberación del pago de
tributos que debe realizarse ante ésta du-
rante los 4 meses de regresar al territorio

281
nacional.
 * El Ministerio de Relaciones Exteriores
contó, para el 2011, con 522.989.140 nue-

282
* El total de fondos que han sido asigna- vos soles (el 0,08% del presupuesto del
dos en el Plan de Desarrollo 2010-2014 Gobierno Nacional) (Ley de Presupuesto
para el desarrollo de la política internacio- del Sector Público Nº 29626 de 2011).
nal colombiana, al interior de cuyo compo- Para "misiones y servicios consulares"
Presupuesto asignado nente se incluyó el tema del retorno, es de contó con 141.135.050 nuevos soles (Re- * No disponible.
617.472 millones de pesos. Esto frente solución Ministerial del 28 de diciembre de
a un presupuesto total de la Nación de 2010).
563.907.728 millones de pesos colombia- * La Superintendencia Nacional de Admi-
nos; lo que corresponde aproximadamen- nistración Tributaria (SUNAT) contó con
te al 3.4% del presupuesto nacional. un presupuesto de [Link] nuevos
soles para el año fiscal 2011 (aprobado por
la Resolución de Superintendencia 339 de
2010 del 29/12/2010). No se conoce el
portaje destinado a alimentar la unidad
que ve el tema de incentivos migratorios.

EJE 6 - LuChA CoNTrA LA TrATA y EL TráfICo DE PErSoNAS

COLOMBIA ECUADOR PERÚ BOLIVIA
* Constitución, art. 12: nadie será so- * Decreto Ejecutivo 1981 de 2004: el * Constitución, art. 2.24b: toda persona * Ley 2033 de 1999 de Protección a las
metido a desaparición, torturas o tratos Estado declara como política priorita- tiene derecho a la libertad y seguridad Víctimas de Delitos contra la Libertad
crueles inhumanos o degradantes. Art. 13: ria el combate de los delitos de trata de personal; prohibe la esclavitud, la servi- Sexual: modifica el Código Penal. Tipi-
consagra el principio de igualdad y esta- personas, tráfico ilegal de migrantes, ex- dumbre y la trata. fica el delito (artículo 321 bis del Código
Migración y Estado en la Región Andina

blece la obligación del Estado de proteger plotación sexual y laboral y otros modos * Ley 28950 de 2007 contra la Trata y el Penal).
a las personas con debilidad manifiesta y de explotación y prostitución de mujeres, Tráfico Ilícito de Migrantes: modifica el * Ley 3325 de 2006 sobre Trata y Tráfico
sancionar los abusos o maltratos. Art. 17: niños, niñas y adolescentes. Código Penal Peruano y su Decreto Re- de Personas y otros delitos relacionados:
prohibe la esclavitud, la servidumbre y la * Decreto Ejecutivo 1981 de 2004: el glamentario. Modifica algunos artículos del crea el capítulo “Trata y Tráfico de Perso-
Norma constitucional, trata de seres. Estado declara como política priorita- Código Penal y del Código Procesal Penal nas” en el Código Penal.
Legislación, Decretos, * Ley 599 de 2000, Código Penal: tipifica ria el combate de los delitos de trata de definiendo los delitos de trata de personas * Decreto Supremo 28297 de 2005: crea
Acuerdos Ministeriales, el delito de trata. personas, tráfico ilegal de migrantes, ex- y tráfico de migrantes, penalizándolos y el Consejo Nacional contra el Tráfico y la
Reglamentos, Resolu- * Ley 679 de 2001: estatuto para prevenir plotación sexual y laboral y otros modos estableciendo sus formas agravadas. Trata de Personas para coordinar la eje-
ciones vigentes y contrarrestar la explotación, la pornogra- de explotación y prostitución de mujeres, * Decreto Supremo No. 004-2011-IN: cución y evaluar la política nacional de
fía y el turismo sexual con menores. Crea niños, niñas y adolescentes. aprueba el Plan Nacional de Acción contra protección, prevención, represión y reha-
un Fondo contra la Explotación Sexual de * Código Penal: en su reforma del año la Trata de Personas 2011-2016. bilitación de actos vinculados al tráfico y
Menores en el ICBF que busca financiar 2005, endurece las penas por tráfico ilegal * Decreto Supremo 002-2004-IN: crea el trata de personas (art. 1) y tiene como atri-
programas como de repatriación de co- de migrantes y trata de personas. Grupo de Trabajo Multisectorial Perma- buciones (art. 3): a) formular la Estrategia
lombianos objeto de explotación sexual de nente contra la Trata de Personas: coor- Nacional contra el Tráfico y Trata de Per-
prevención. dina las acciones de entidades públicas sonas, que oriente los esfuerzos y permi-
* Ley 985 de 2005: dispone la elaboración y privadas sobre el tema; promueve el ta una eficaz prevención y represión de
de la estrategia nacional contra la trata; establecimiento de un sistema estadístico estos delitos, en consulta con las instan-
 revisar las normas y programas interna- en aras de una sistematización de la in- cias involucradas, tanto del sector público
cionales y recomendar otros; asesorar las formación; fomenta la prevención y protec- como de la sociedad civil organizada; b)
entidades estatales y privadas; y coordinar ción de las víctimas y los testigos; articula establecer canales de coordinación entre
un sistema nacional de información sobre a organismos regionales e internacionales las instituciones del Poder Ejecutivo, Le-
la trata de personas. para fortalecer los esfuerzos y fomentar la gislativo, Judicial y el Ministerio Público,
* Decreto 1974 de 1996: crea el Comité participación en otros grupos de trabajo; así como con organismos de la Coopera-
Interinstitucional para la lucha contra la propone medidas legislativas de represión ción Internacional y la Sociedad Civil, para
trata. del delito; y apoya las campañas de pre- optimizar el seguimiento de las acciones
* Decreto 4786 de 2008: adopta una es- vención. emprendidas, hacia el logro de resulta-
trategia nacional integral contra la Trata de dos; c) coordinar y evaluar la ejecución
Personas 2007-12. y cumplimiento de la Estrategia Nacional
emitiendo recomendaciones.
* Decisión de la CAN 587 de 2004: es-
tablece los Lineamientos de la Política de
Seguridad Externa Común Andina sobre
cooperación en temas de tráfico de per- * Decisión de la CAN 587 de 2004: es- * Decisión de la CAN 587 de 2004: es- * Decisión de la CAN 587 de 2004: es-
sonas. tablece los Lineamientos de la Política de tablece los Lineamientos de la Política de tablece los Lineamientos de la Política de
Decisiones y Acuerdos * Acuerdo de diálogo político y coope- Seguridad Externa Común Andina sobre Seguridad Externa Común Andina sobre Seguridad Externa Común Andina sobre
bilaterales y multila- ración de 2003 entre la CAN y la Unión cooperación en temas de tráfico de per- cooperación en temas de tráfico de per- cooperación en temas de tráfico de per-
terales Europea: dispone que la cooperación se sonas. sonas. sonas.
basará en una evaluación de las necesi- * Acuerdo de diálogo político y coope- * Acuerdo de diálogo político y coope- * Acuerdo de diálogo político y coope-
dades sobre la elaboración de una política ración de 2003 entre la CAN y la UE. ración de 2003 entre la CAN y la UE. ración de 2003 entre la CAN y la UE.
eficaz y preventiva contra "el contrabando
Anexos

de migrantes y el tráfico de seres huma-

nos, incluida la cuestión de cómo com-
batir la redes dedicadas a tales prácticas
y proteger a las víctimas de las mismas"
art. 49.2d.
* Convención contra la Delincuencia Or- * Convención contra la Delincuencia Or- * Convención contra la Delincuencia * Convención contra la Delincuencia
ganizada Transnacional de 2000. ganizada Transnacional de 2000. Organizada Transnacional de 2000: ra- Organizada Transnacional de 2000: ra-
* Protocolo para Prevenir, Reprimir y * Protocolo para Prevenir, Reprimir y tificada el 23/01/2002 (entró en vigencia el tificada el 10/10/2005.
Sancionar la Trata de Personas, espe- Sancionar la Trata de Personas, espe- 29/12/ 2003). * Protocolo para Prevenir, Reprimir y
cialmente Mujeres y Niños. cialmente Mujeres y Niños. * Protocolo para Prevenir, Reprimir Sancionar la Trata de Personas, espe-
* Declaración Universal de los Dere- * Protocolo contra el Tráfico Ilícito de y Sancionar la Trata de Personas, cialmente Mujeres y Niños: ratificado el
Instrumentos chos Humanos de 1948. Migrantes por Tierra, Mar y Aire. especialmente Mujeres y Niños: ratifi- 18/05/2006.
Internacionales * Convención Americana sobre Dere- * Declaración UDH de 1948. cada el 23/01/2002 (entró en vigencia el * Protocolo contra el Tráfico Ilícito de
chos Humanos de 1969. * Convención Americana sobre DH de 25/12/2003). Migrantes por Tierra, Mar y Aire: ratifi-
* Convención sobre los Derechos del 1969. * Protocolo contra el Tráfico Ilícito de cado el 18/05/2006.
Niño de 1989. * Convención sobre los Derechos del Migrantes por Tierra, Mar y Aire: rat. el * Declaración UDH de 1948.
* Protocolo Facultativo de la Conven- Niño 198. 23/01/2002. * Convención Americana sobre DH de
ción sobre los derechos del niño, rela- * Protocolo Facultativo de la Conven- * Declaración UDH de 1948. 1969.
tivo a la venta de niños, la prostitución ción sobre los derechos del niño, rela- * Convención Americana sobre DH de * Convención sobre los Derechos del
infantil y la utilización de niños en por- tivo a la venta de niños, la prostitución 1969 Niño 1989.
nografía de 2000. infantil y la utilización de niños en por- * Convención sobre los Derechos del * Protocolo Facultativo de la Conven-

283
* Convenio sobre los aspectos civiles nografía de 2000. Niño 1989. ción sobre los derechos del niño, rela-
de la sustracción de menores.
 * Convención Interamericana sobre * Convenio sobre los aspectos de la ci- * Protocolo Facultativo de la Conven- tivo a la venta de niños, la prostitución
Restitución Internacional de Menores. viles sustracción menores. ción sobre los derechos del niño, rela- infantil y la utilización de niños en por-

284
* Convención Interamericana sobre Trá- * Convención InterA sRestitución Int. tivo a la venta de niños, la prostitución nografía de 2000.
fico internacional de menores de 1994. Menores. infantil y la utilización de niños en por- * Convenio sobre los aspectos de la
* Convenio 29 de la OIT relativo al traba- * Convención Interamericana sobre Trá- nografía de 2000. civiles sustracción menores.
jo forzoso de 1930. fico internacional de menores de 1994. * Convenio sobre los aspectos de la ci- * Convención InterA sRestitución Int.
* Convenio 105 del OIT relativo a la abo- * Convenios 29 de 1930 y 105 de 1957 viles sustracción menores. Menores.
lición del trabajo forzoso de 1957. de la OIT relativos al trabajo forzoso y * Convención InterA sRestitución Int. * Convención Interamericana sobre Trá-
* Convenio 182 de la OIT sobe la prohi- su abolición Menores. fico internacional de menores de 1994.
bición de las peores formas de trabajo * Convenio 182 de la OIT sobe la prohi- * Convención Interamericana sobre Trá- * Convenios 29 de 1930 y 105 de 1957
infantil de 1999. bición de las peores formas de trabajo fico internacional de menores de 1994. de la OIT relativos al trabajo forzoso y
infantil 1999. * Convenios 29 de 1930 y 105 de 1957 su abolición
de la OIT sobre trabajo forzoso. * Convenio 182 de la OIT.
* Convenio 182 de la OIT.
* Plan Nacional de Lucha contra la Trata * Plan Nacional de Derechos Humanos
de 2006: hace hincapié en la persecución 2006-2010 (ampliado hasta el 2011): den-
a los tratantes. tro del objetivo OE1 de garantizar el respe-
* La Política Integral Migratoria (PIM): * Agenda de Política Pública para la to y realización de los derechos humanos,
prevé el fortalecimiento de los programas Prevención de la Migración Riesgosa y busca, en materia de derechos laborales,
de prevención del tráfico de personas, la Combate a los Delitos Migratorios: con implementar un sistema para asegurar la
puesta en marcha de los proyectos de in- cuatro ejes de intervención; saber: preven- represión del tráfico y trata de personas
vestigación sobre las causas y consecuen- ción; protección de derechos y atención (A10). Dentro del objetivo OE7 de garan-
cias del fenómeno previstos en la Ley de integral; inteligencia, control, investigación tizar los derechos humanos de los migran-
Programas de acción 2005. En cuanto al tráfico de migrantes, se y sanción; y negociación de mecanismos tes busca ejecutar campañas masivas de
pública establece una mayor colaboración del De- de cooperación internacional y combatir información pública sobre el modus ope-
partamento Administrativo de Seguridad tráfico ilícito de personas migrantes y ac- randi de las personas y organizaciones de-
en este tema y un fortalecimiento de los tividades conexas. dicadas al tráfico ilícito de migrantes (A3).
controles migratorios * Protocolo de Asistencia Consular a * Plan Nacional de Acción contra la Tra-
* Línea Gratuita Nacional contra la Tra- Víctimas Ecuatorianas de Trata de Per- ta de Personas 2011-2016: estructurado
ta de Personas: funciona 24 horas al día sonas de 2009: elaborado por el Ministe- en torno a tres ejes: la prevención del de-
Migración y Estado en la Región Andina

suministrando información a la ciudadanía rio de Relaciones Exteriores establece el lito, la persecución de los criminales, y la
sobre el delito y atendiendo a las víctimas. rol del servicio exterior en la lucha contra protección y asistencia a las víctimas.
la trata de personas, la identificación de * Sistema RETA-PNP: Registro y Esta-
víctimas de trata, la protección y el retorno dística del Delito de Trata de Personas y
de la víctima al Ecuador. Afines de la Policía Nacional del Perú.

* El Comité Interinstitucional para la lu- * El Ministerio de Justicia. * Grupo de Trabajo Multisectorial Per- * El Consejo Nacional contra el Tráfi-
cha contra la trata de personas: organis- * El Ministerio de Relaciones Exteriores, manente contra la Trata de Personas co y la Trata de Personas: compuesto
mo consultivo del Gobierno Nacional y el Comercio e Integración. (Decreto Supremo 002-2004IN): encarga- por autoridades de los Ministerios de la
ente coordinador de las acciones que de- * La Secretaría Nacional del Migrante. do de la coordinación de las acciones de Presidencia, de Gobierno, de Defensa
sarrolle el Estado a través de la Estrategia entidades públicas y privadas; promover el Nacional, de Desarrollo Sostenible, de
Instituciones a cargo Nacional para la Lucha contra la Trata de establecimiento de un sistema estadístico Educación, de Salud y Deportes, de Tra-
Personas. Está encargado de revisar las en aras de una sistematización de la infor- bajo (el Viceministro de Justicia preside el
normas nacionales, los programas y pro- mación; fomentar la prevención y protec- Consejo)
yectos existentes así como los acuerdos ción de las víctimas y los testigos; articular * Policía Nacional.
internacionales suscritos por Colombia y a organismos regionales e internacionales
 recomendar medidas para su adecuación para fortalecer los esfuerzos y fomentar la
y mejoramiento , así como para la suscrip- participación en otros grupos de trabajo;
ción de otros convenios. proponer medidas legislativas de repre-
* El Departamento Administrativo de sión del delito y apoyar las campañas
Seguridad: debe fortalecer los controles educativas e informativas como medidas
migratorios mediante: dispositivos de de prevención.
identificación biométrica; congreso de au- * Consulados: cuando la víctima se en-
toridades migratorias (espacios de coope- cuentre en el extranjero, puede informarle
ración por la naturaleza transnacional del al Consulado sobre el delito. Estos deben
delito); mecanismos de control migratorio contar con un teléfono de atención inin-
móvil; capacitación en tráfico de migrantes terrumpida y deben velar porque las au-
a funcionarios; y difusión de la normativi- toridades del país receptor adelanten las
dad migratoria a empresas de transporte investigaciones y pongan a la víctima en
terrestre en zonas de frontera. albergues especiales. Deben explorar la
posibilidad de repatriación.
* Ministerio de Relaciones Exteriores:
la víctima o sus familiares pueden comuni-
carse con tal telefónicamente o por correo.
* La Ley 985 de 2005 en su artículo de-
dicado al presupuesto del programa esta-
blece la creación de una cuenta especial
para canalizar los recursos. Tales pueden
provenir del presupuesto nacional, del pro-
Anexos

ducto del delito de lavado de activos por

trata de personas en tanto sea determina-
ble, de las donaciones que reciba, de los
recursos provenientes de la cooperación
nacional e internacional y de los demás
que obtenga a cualquier título.
Presupuesto asignado * Un Fondo contra la Explotación Sexual * No disponible. * No disponible. * No disponible.
de Menores fue creado al interior del Ins-
tituto Colombiano de Bienestar familiar
como una cuenta especial financiada me-
diante recursos públicos, provenientes de
la cooperación internacional y de donacio-
nes. Busca financiar programas y planes
de prevención de la explotación sexual y
la pornografía infantil dentro de los que en-
contramos, entre otros, el de financiamien-
to de programas de repatriación de colom-
bianos que han sido objeto de explotación
sexual y de mecanismos de prevención de
acciones delictivas en materia de tráfico
de mujeres y niños.

285
 EJE 7 - DErEChoS PoLíTICoS y CIVILES

286
COLOMBIA ECUADOR PERÚ BOLIVIA
* Constitución, arts. 171 y 176: estable- * Constitución, art. 30: el ejercicio de los * Constitución, art. 27: los bolivianos
cen la posibilidad de que los colombianos derechos y deberes políticos están reser- residentes en el exterior tienen derecho
en el exterior participen en las elecciones vados en principio a los ciudadanos perua- a participar en las elecciones a la presi-
presidenciales, del Senado y que elijan un * Constitución, art. 62: establece que el nos mayores de 18 años. dencia y la vicepresidencia del Estado. El
representante de los colombianos en el voto será facultativo para las personas * Ley Orgánica de Elecciones 26859: derecho se ejercerá a través del registro y
exterior en la Cámara de Representantes entre 16 y 18 años, las mayores de 65 establece que el voto es un derecho y empadronamiento realizado por el Órgano
(circunscripción especial). En el Senado y años, los ecuatorianos que habitan en el una obligación. Los peruanos residentes electoral. Los extranjeros residentes en
la Cámara existen Comisiones accidenta- exterior, los integrantes de las Fuerzas en el extranjero, inscritos en el Registro Bolivia tienen derecho a sufragar en las
les; las Comisiones Accidentales Migrato- Armadas y Policía Nacional, y las perso- Nacional de Identificación y Estado Civil, elecciones municipales aplicando princi-
rias discuten temas relacionados con el nas con discapacidad. Art. 63: reconoce a pueden votar en la oficina consular para pios de reciprocidad internacional.
Norma constitucional, fenómeno y promueven la recopilación de los ecuatorianos en el exterior el derecho las elecciones generales (presidenciales, * Ley 1246 de 1991, Electoral: reconoce
Legislación, Decretos, información, subrayan la importancia del a elegir el Presidente y a la Vicepresiden- parlamentarias y de jueces) y de las con- el derecho al voto de los bolivianos en el
Acuerdos Ministeriales, tema, la necesidad de su estudios e impul- te, representantes nacionales y de la cir- sultas populares. En las parlamentarias no exterior.
Reglamentos, san proyectos de ley. Los extranjeros no cunscripción del exterior y que podrán ser cuentan con un representante en el exte- * Ley 4021 de Elecciones Transitorias:
Resoluciones vigentes son elegibles para ejercer cargos públicos, elegidos para cualquier cargo. Las perso- rior. En las municipales están exonerados implementa por primera vez el voto en
manejar recursos de este tipo, participar nas extranjeras residentes en el Ecuador de votar. el exterior aunque contiene elementos
en política ni conformar partidos. tienen derecho al voto siempre que hayan * Ley de Elecciones Municipales 26864: restrictivos, ya que impone un techo de
* Ley 1070 de 2006: reglamenta el voto de residido legalmente en el país al menos señala que los extranjeros inmigrantes en empadronamiento de un máximo del 6%
extranjeros residentes en Colombia autori- 5 años. Art. 118: dispone que la ley de- el territorio nacional, mayores de 18 años, del padrón nacional y estipula que un solo
zando su participación en las elecciones y terminará la elección de asambleístas de que hayan residido en el país por más de 2 país no podrá concentrar más del 50% del
consultas populares municipales y distrita- regiones, de distritos metropolitanos, y de años continuos previos a las elecciones y registro.
les, para quienes hayan residido mínimo 5 la circunscripción del exterior. que no se encuentren en situación migra- * Decreto Supremo 003: establece el
años continuos en Colombia. * Ley Orgánica Electoral y de Organi- toria irregular pueden votar y ser elegidos registro y el empadronamiento de los resi-
* Decreto 22412 de 1986, Código Elec- zaciones Políticas de la República del en las elecciones municipales (excepto en dentes en el exterior bajo responsabilidad
toral colombiano: establece que los Ecuador o Código de la Democracia las de frontera). del Consejo Nacional Electoral, para ga-
ciudadanos también podrán sufragar en de 2009: establece el marco legal para la * Ley de elecciones regionales: para las rantizar el derecho al sufragio en futuros
Migración y Estado en la Región Andina

el exterior para Presidente, en las emba- participación al voto de los ecuatorianos elecciones del gobierno regional los candi- procesos electorales.
jadas y consulados, previa inscripción de en el exterior. datos deben ser peruanos nacidos o con * Decreto Supremo 29739 de 2008: sim-
la cédula a más tardar 15 días antes de residencia efectiva en la región en la que plifica los trámites administrativos para la
las elecciones. postula con un mínimo de tres años. entrega de documentos personales como
certificados de nacimiento, de matrimonio
y certificados de antecedentes penales.
Decisiones y Acuerdos
Instrumentos
Internacionales
* Política Integral Migratoria (PIM): re- * Plan Nacional para el Buen Vivir 2009- * Plan Nacional de Acción de los Dere-
comienda al Ministerio de Relaciones Ex- 2013: proteger y promover los derechos chos Humanos Bolivia para Vivir Bien
Programas de acción teriores apoyar y coordinar la implemen- de los ecuatorianos en el exterior y de los 2009-2013.
pública tación de mecanismos para promover la extranjeros en el Ecuador y de sus diver-
participación política, la integración y la sas formas de familia.
participación cívica de los colombianos * Plan Nacional de Política Exterior
 en el exterior. Desarrollo de talleres de 2006-2020 elaborado por el Ministerio de
liderazgo cívico, fortalecimiento de capital Relaciones Exteriores, Comercio e Inte-
social y socialización de servicios con la gración (MRECI): su objetivo 3° es el de
comunidad colombiana en el exterior. proteger los derechos de los ciudadanos
ecuatorianos en el exterior y sus familias,
y propender al mejoramiento de sus condi-
ciones de vida y al mantenimiento de sus
vínculos con Ecuador.
* Plan Nacional de Desarrollo Humano
para las Migraciones 2007-2010, elabo-
rado por la SENAMI: su objetivo 2° es la
generación y consolidación de los vínculos
entre las personas migrantes con sus fa-
miliares y su país.
* El Consejo Nacional Electoral. * Registro Nacional de Identificación y
* El Ministerio de Relaciones Exterio- Estado Civil: elabora el Padrón de elec-
res, Comercio e Integración (MRECI) tores peruanos residentes en el extranjero.
a través de la Subsecretaría de Asuntos * Oficina Nacional de Procesos Elec-
Consulares, Migratorios y de Refugio y torales: organiza y ejecuta los procesos
su Red Consular, son los encargados electorales.
del empadronamiento en el exterior y de * Jurado Nacional de Elecciones: esta-
* El Ministerio de Relaciones Exteriores. la conformación de las juntas receptoras blece multas por omisión de voto, excepto * El Consejo Nacional Electoral del Es-
* Las Oficinas Consulares. del voto. si se justifica imposibilidad por estado de tado Plurinacional de Bolivia.
Anexos

Instituciones a cargo * La Registraduría Nacional del Estado * La Secretaría Nacional del Migrante salud o fuerza mayor. * El Ministerio de Relaciones Exteriores
Civil. a través de su red de representaciones y * Ministerio de Relaciones Exteriores: y Culto a través de su Red Consular, son
* Las Comisiones Accidentales Migrato- delegaciones en el exterior (ubicadas en realiza gestiones oficiales para obtener los encargados del empadronamiento en
rias del Senado o la Cámara. España, Italia, Inglaterra, Bélgica, Estados la autorización que permita el ejercicio del el exterior y de la conformación de las jun-
Unidos, México, Venezuela y Chile). sufragio en los locales de los Consulados tas receptoras del voto.
* Ministerio de Relaciones Exteriores, del Perú en los países donde exista gran
Comercio e Integración (MRECI) a tra- número de ciudadanos peruanos.
vés de la Subsecretaría de Asuntos Con- * Oficina Consular del Perú: la votación
sulares, Migratorios y de Refugio y su red de peruanos en el exterior se efectúa en
consular, son los encargados del empa- tal local o donde señale el funcionario
dronamiento en el exterior y de la confor- consular en caso de insuficiencia del local.
mación de las juntas receptoras del voto.
* La Oficina Nacional de Procesos Elec-
torales contó para el 2011 con un pre-
supuesto de 317.579,616 nuevos soles
(0,05% del presupuesto del Gobierno)
(Ley de Presupuesto del Sector Público).
Presupuesto asignado * No disponible. * No disponible. * El Registro Nacional de Identificación * No disponible.
y Estado Civil (RENIEC): 263,442,420
nuevos soles (Resolución jefatural 1061-
2010).

287
* El Jurado nacional de Elecciones:
85,413,000 nuevos soles.
 * El Ministerio de Relaciones Exteriores:

288
522.989.140 nuevos soles (el 0,08% del
presupuesto del Gobierno). Para “misio-
nes y servicios consulares” contó con
141.135.050 nuevos soles (Resolución
Ministerial del 28 de diciembre de 2010).

EJE 8 - DErEChoS LABorALES

COLOMBIA ECUADOR PERÚ BOLIVIA
* Ley 1429 de 2010 Formalización y Ge- * Constitución, art. 26.1: establece igual-
neración de Empleo: eliminó el certificado dad de oportunidades sin discriminación
de proporcionalidad para la solicitud de en la relación laboral. * Ley General de Trabajo de 1942: de-
visas. * Ley para la Contratación de Trabaja- termina un máximo de 15% de empleados
* Decreto 2268 de 1995: establece que se dores Extranjeros (aprobada mediante extranjeros en cada fuente de trabajo.
promoverá la inmigración de trabajadores el Decreto Legislativo 689 de 1991 y * Decreto Supremo 26877 de 2002: es-
cuando por su experiencia, calificaciones su Reglamento aprobado por el Decreto tablece disposiciones sobre trabajadores
personales, profesionales, el extranjero in- Supremo 014-92-TR de 1992): la contra- migratorios y sus familias como a) la su-
grese al país para incorporarse a activida- tación de trabajadores extranjeros está presión del carnet laboral para extranjeros
des de desarrollo cuando no se cuente con sujeta al régimen de actividad privada. Las considerando que se ha constituido en
nacionales capacitados; aporten avances empresas nacionales o extranjeras sólo un instrumento de extorsión, que genera
Norma constitucional, tecnológicos; genere empleo, incremente pueden contratar personal extranjero en corrupción y que mediante el mismo se
Legislación, Decretos, la exportación de bienes y de servicios o una proporción de hasta el 20%. La remu- ha permitido que los extranjeros ilegales
Acuerdos Ministeriales, sea útil a la comunidad; se radiquen en neración de los trabajadores extranjeros puedan trabajar en el país, privando y li-
Reglamentos, zonas cuyo desarrollo sea conveniente; no pueden exceder el 30% del total de la mitando a los bolivianos de fuentes de tra-
Migración y Estado en la Región Andina

Resoluciones vigentes aporten capitales para ser invertidos. planilla de sueldos y salarios con algunas bajo, incumpliendo así, lo estipulado por la
* Decreto 205 de 2003: la oficina de co- excepciones (el extranjero con cónyuge, Ley General del Trabajo que determina un
operación y relaciones internacionales ascendientes, descendientes o hermanos máximo de 15% de empleados extranje-
debe realizar los estudios de las normas peruanos, al extranjero con visa de inmi- ros en cada fuente de trabajo y, b) que los
y condiciones del mercado laboral interna- grante o al extranjero con cuyo país haya ciudadanos extranjeros para trabajar en
cional, determinar las opciones de coope- convenio de reciprocidad laboral o de do- Bolivia deberán tramitar obligatoriamente
ración para el empleo en el exterior. ble nac.). su permanencia temporal presentando su
* Decreto 249 de 2004: la dirección del * Ley de Organización y Funciones contrato laboral visado por el Ministerio de
empleo y del trabajo del SENA debe desa- 29381: asigna al Ministerio de Trabajo Trabajo y Microempresa para trabajadores
rrollar instrumentos de homologación de como competente para la formulación de dependientes, carta notariada indicando la
ocupaciones del mercado laboral. políticas sobre migración laboral. actividad que realiza y Registro Único de
* Decreto 4000 del 2004: regula el trámite * Decreto Legislativo 662 de 1991, De- Contribuyentes, en el caso de trabajado-
de la visa temporal de trabajador. creto Legislativo 663 de 1991 y Ley res por cuenta propia.
* Resolución 4700 de 2009: una empre- 26.174 de 1993: establecen Programas
sa, entidad, institución o persona natural de Migración Inversión
debe respaldar la petición de visa. * Resolución Ministerial 279-2004-TR:
crea la Oficina de Migración Laboral.
 * Decisión de la CAN 545 de 2003: crea * Decisión de la CAN 545 de 2003: crea * Decisión de la CAN 545 de 2003: crea * Decisión de la CAN 545 de 2003: crea
el Instrumento Andino de Migración Labo- el Instrumento Andino de Migración La- el Instrumento Andino de Migración La- el Instrumento Andino de Migración
ral. Dispone la libre circulación y perma- boral. Dispone la libre circulación y perma- boral. Dispone la libre circulación y perma- Laboral. Dispone la libre circulación y per-
nencia en la subregión con fines laborales. nencia en la subregión con fines laborales. nencia en la subregión con fines laborales. manencia con fines laborales.
Reconoce el principio de igualdad de trato Reconoce el principio de igualdad de trato Reconoce el principio de igualdad de trato * Decisión de la CAN 583 de 2004: crea
y de oportunidades. y de oportunidades. y de oportunidades. el Instrumento Andino de Seguridad
* Decisión de la CAN 583 de 2004: crea * Decisión de la CAN 583 de 2004: crea * Decisión de la CAN 583 de 2004: crea Social. Busca garantizar la igualdad de
el Instrumento Andino de Seguridad So- el Instrumento Andino de Seguridad el Instrumento Andino de Seguridad trato y la no discriminación; el derecho a
cial. Busca la aplicación del principio de Social. Busca garantizar: la aplicación del Social. Busca garantizar: la aplicación percibir las prestaciones de seguridad so-
igualdad de trato y de no discriminación; principio de igualdad de trato y la elimi- del principio de igualdad de trato y la eli- cial durante la residencia en otro país; la
el derecho a percibir las prestaciones de nación de toda forma de discriminación; minación de toda forma de discriminación; conservación de los derechos adquiridos,
seguridad social durante la residencia en el derecho a percibir las prestaciones de el derecho a percibir las prestaciones de la continuidad entre las afiliaciones; y el
otro país; la conservación de los derechos seguridad social durante la residencia en seguridad social durante la residencia en derecho a percibir las prestaciones sanita-
adquiridos, la continuidad de afiliaciones; otro país; la conservación de los derechos otro país; la conservación de los dere- rias y económicas. Crea el Comité Andino
y el derecho a percibir las prestaciones sa- adquiridos, la continuidad entre las afiliacio- chos adquiridos, la continuidad entre las de Autoridades en Seguridad Social
Decisiones y Acuerdos nitarias y económicas. Crea el Comité An- nes; y el derecho a percibir las prestaciones afiliaciones; y el derecho a percibir las * Decisión de la CAN 584 de 2004: crea
bilaterales y multila- dino de Autoridades en Seguridad Social. sanitarias y económicas. Crea el Comité prestaciones sanitarias y económicas. el Instrumento Andino de Seguridad y
terales * Decisión de la CAN 584 de 2004: Andino de Autoridades en Seguridad Social Crea el Comité Andino de Autoridades en Salud en el Trabajo. Busca regular las
crea el Instrumento Andino de Seguridad * Decisión de la CAN 584 de 2004: crea Seguridad Social. actividades de los centros de trabajo. Crea
y Salud en el Trabajo. Busca regular las el Instrumento Andino de Seguridad y * Decisión de la CAN 584 de 2004: crea el Comité Andino de Autoridades en Segu-
actividades de los centros de trabajo para Salud en el Trabajo. Busca regular las el Instrumento Andino de Seguridad y ridad y Salud en el Trabajo.
disminuir los daños a la salud del trabaja- actividades de los centros de trabajo para Salud en el Trabajo. Busca regular las * Convenio de Migración con Argentina
dor mediante control y prevención. Crea el disminuir los daños a la salud del trabaja- actividades de los centros de trabajo para de 1998: se abre a los nacionales que de-
Anexos

Comité Andino de Autoridades en Seguri- dor mediante control y prevención. Crea el disminuir los daños a la salud del trabaja- seen establecerse en el territorio de la otra
dad y Salud en el Trabajo. Comité Andino de Autoridades en Seguri- dor mediante control y prevención. Crea parte y a quienes estén en situación mi-
* Acuerdo relativo a la regulación y or- dad y Salud en el Trabajo. el Comité Andino de Autoridades en gratoria irregular y pretendan desarrollar
denación de los flujos migratorios labo- * Acuerdo de regulación y ordenación Seguridad y Salud en el Trabajo (CA- actividades formales en relación de de-
rales con España de 2001: busca elabo- de los flujos migratorios con España ASST) (art. 33) que se ha encargado de la pendencia. Determina la igualdad de trato
rar un proceso de selección en origen de de 2001): establece mecanismos para la reglamentación de la Decisión. Reglamen- en la aplicación de la legislación laboral
trabajadores para labores agrícolas. circulación temporal de trabajadores mi- tada en el 2004. * Protocolos Adicionales al Convenio
* Acuerdo de Seg. Social con España-06. grantes ecuatorianos hacia España. con Argentina de 2000 y 2003: aplicación.
* Convención Internacional sobre la Pro- * Convención Internacional sobre la * Convención Internacional sobre la * Convención Internacional sobre la
Instrumentos tección de los Derechos de Todos los Tra- Protección de los Derechos de Todos Protección de los Derechos de Todos Protección de los Derechos de Todos
Internacionales bajadores Migratorios y sus Familias de los Trabajadores Migratorios y sus Fa- los Trabajadores Migratorios y sus Fa- los Trabajadores Migratorios y sus Fa-
2003: entrada en vigor el 22 marzo de 2005. milias de 2003. milias de 2003: ratificada el 10/09/2005. milias de 2003.
* Política Integral Migratoria (PIM): se- * Plan Nacional para el Buen Vivir (2009- * Plan Nacional de Derechos Humanos
ñala la necesidad de facilitar el acceso de 2013): plantea crear condiciones para la 2006-2010 (ampliado hasta el 2011): bus-
la población migrante al mercado laboral reinserción laboral y productiva de la po- ca promover la ratificación de los Conve-
Programas de acción e invita al Ministerio de Protección Social blación migrante que retorna al ecuador, y nios 97 y 143 de la OIT e implementar un
pública a desarrollar programas y proyectos con proteger a las y los trabajadores en movi- sistema para asegurar las condiciones de
oportunidades de trabajo así como al lidad (obj 6.8). una migración segura e informada de los
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) * Proyecto piloto para la reconversión trabajadores (actividad A10).
a desarrollar sus programas de formación profesional de migrantes ecuatorianos * Acuerdo Nacional: señala que el Es-
complementaria en ambientes virtuales e afectados por la crisis económica espa tado debe impulsar políticas migratorias

289
implementar el programa para la certifica- ñola de la SENAMI, a través de su Casa globales que incorporen la promoción de
ción de competencias laborales de los Ecuatoriana en Madrid oportunidades laborales
 retornados. Con relación a los extranjeros * Unidad de Trabajadores Migratorios * Perú Infomigra: portal de internet que
residentes en Colombia, recomienda al del Ministerio de Relaciones Exteriores: es brinda servicio de información y orienta-

290
Ministerio de Protección Social que reali- la estructura encargada desde marzo de ción en migración laboral.
ce un seguimiento a su situación laboral, 2002 para hacer efectivo el Convenio de * Sistema Virtual del Trabajador Mi-
reconociendo la necesidad de mejorar su Flujos Migratorios firmado entre Ecuador y grante Andino (Sivitma): desarrolla
conocimiento sobre ellos. Le recomienda España en marzo de 2001. Hasta octubre la implementación de la Decisión 545
asimismo ampliar los instrumentos de ac- de 2008, 5563 de 17072 candidatos han de la CAN sobre la migración laboral.
ceso a mecanismos de protección social sido seleccionados en el marco de este
para colombianos en el exterior y extran- Convenio.
jeros en el país, sin que para cumplir esta * Red Socio Empleo del Ministerio de
función se le haya asignado un presupues- Relaciones Laborales: ofrece asesoría y
to o un proceder específico. facilita la obtención de empleo, capacita-
ción, certificación de su perfil profesional,
asesoría de programas de inclusión eco-
nómica social, guía médica, trabajo social
y asesoría legal, y contiene un servicio
especializado para migrantes.
* El Ministerio de Relaciones Exteriores * El Ministerio de Trabajo: lleva el regis-
a través de la Unidad de Trabajadores Mi- tro de contratos de trabajo de personal
gratorios. extranjero, está encargado de efectuar
* El Ministerio de Relaciones Exteriores. * La Secretaría Nacional del Migrante a inspecciones periódicas para verificar su * El Servicio Nacional de Migración.
Instituciones a cargo * El Ministerio de la Protección Social. través de su Dirección de Derechos Eco- regularidad y es competente para diseñar * El Ministerio de Trabajo.
* El Sistema Nacional de Aprendizaje. nómicos y su Red de Casas en el Exterior. políticas públicas sobre migración laboral.
* El Ministerio de Relaciones Laborales * La Oficina de Migración Laboral: crea-
a través de su Red Socio Empleo. da el 31/10/2004.
* El Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social.
* El Ministerio del Trabajo y Promo-
ción del Empleo contó para el 2011 con
Migración y Estado en la Región Andina

161.069.867 nuevos soles, que corres-

Presupuesto asignado * No disponible. * No disponible. ponden al 0,03% del presupuesto del Go- * No disponible.
bierno Nacional ([Link] nuevos
soles) (Ley de Presupuesto del Sector
Público para el año fiscal 2011 Nº 29626,
del 28/01/2011).

EJE 9 - DErEChoS SoCIALES (ACCESo A EDuCACIóN, SALuD y SEGurIDAD SoCIAL)

COLOMBIA ECUADOR PERÚ BOLIVIA
Norma constitucional, * Constitución, art 49: se garantiza a to- * Constitución, art. 28: la educación res- * Constitución, arts. 7 a 10: dispone el * Constitución, art. 17: toda persona tiene
Legislación, Decretos, das las personas el acceso a los servicios ponderá al interés público y no estará al derecho a la protección de su salud y el derecho a recibir educación en todos los
Acuerdos Ministeriales, de promoción, protección y recuperación servicio de intereses individuales y corpo- derecho universal a la seguridad social. En niveles de manera universal, productiva,
 Reglamentos, de la salud. Art. 50: todo niño menor de un rativos. Se garantizará el acceso univer- materia de educación, Arts 13, 16 y 17: el gratuita, integral e intercultural, sin dis-
Resoluciones vigentes año que no esté cubierto por algún tipo de sal, permanencia, movilidad y egreso sin Estado debe garantizar la libertad de en- criminación. Art. 18: todas las personas
protección o de seguridad social, tendrá discriminación alguna y obligatoriedad en señanza y asegurar que nadie se vea im- tienen derecho a la salud. El Estado ga-
derecho a recibir atención gratuita en to- el nivel inicial, básico y bachillerato o su pedido de recibir educación por razón rantiza la inclusión y el acceso a la salud
das las instituciones de salud que reciban equivalente. Es derecho de toda persona de su situación económica o de limitacio- de todas las personas, sin exclusión ni
aportes del Estado. En cuanto a la educa- y comunidad interactuar entre culturas nes mentales o físicas. La educación ini- discriminación alguna (num. I). El sistema
ción Art. 67: la educación es un derecho yparticipar en una sociedad que aprende. cial, primaria y secundaria son obligatorias único de salud será universal, gratuito,
de la persona y un servicio público que El Estado promoverá el diálogo intercultu- siendo gratuita en las inst. estatales. equitativo, intracultural, participativo, con
tiene una función social; con ella se busca ral en sus múltiples dimensiones. Art. 32: * Ley 27604 de 2002 (aprobada por el calidad, calidez y control social. El sistema
el acceso al conocimiento, a la ciencia, a La salud es un derecho que garantizará el Decreto Supremo 016-2002-SA): en ca- se basa en los principios de solidaridad,
la técnica, y demás bienes y valores de la Estado, cuya realización se vincula al ejer- sos de emergencia y partos, toda persona eficiencia y corresponsabilidad y se desa-
cultura. cicio de otros derechos, entre ellos el dere- tiene derecho a recibir atención médica. rrolla mediante políticas públicas en todos
* Decreto Ley 1295 de 1994: son afiliados cho al agua, la alimentación, la educación, * Ley 26790 de 1997 de modernización los niveles de gobierno (num. III).
en forma obligatoria al Sistema General la cultura física, el trabajo, la seguridad de seguridad social en salud. Son ase-
de Riesgos Profesionales los trabajadores social, los ambientes sanos y otros que gurados del régimen contributivo de la
dependientes nacionales o extranjeros, sustentan el Buen Vivir. Art. 374: el Estado seguridad social en salud los trabajadores
vinculados mediante contrato de trabajo o estimulará la afiliación voluntaria al Institu- activos bajo dependencia.
como servidores públicos to Ecuatoriano de Seguridad Social a los * Resolución SBS 560-2002: regula la
* Decreto 4000 de 2004: al ingreso a ecuatorianos domiciliados en el exterior. transferencia de fondos de pensiones de
una institución educativa, los extranjeros * Acuerdo Ministerial 337 de 2008: afiliados al sistema privado que trasladen
deben contar con una visa de estudiantes contempla que no se debe exigir visa o su residencia definitiva al exterior cuando
(dependiendo del país de origen y de la estadía regular vigente a los estudiantes cuenten con 36 meses de afiliación a un
duración de los estudios) o con una autori- inmigrantes para acceder a las escuelas. sistema.
Anexos

zación de estudiante. * Resolución Ministerial 015-2009-ME:

prohíbe impedir la matrícula por falta del
doc. identidad
* Decisión de la CAN 583 de 2004: crea * Decisión de la CAN 583 de 2004: crea * Decisión de la CAN 583 de 2004: crea * Decisión de la CAN 583 de 2004: crea
el Instrumento Andino de Seguridad el Instrumento Andino de Seguridad el Instrumento Andino de Seguridad el Instrumento Andino de Seguridad
Social. Busca garantizar la igualdad de Social. Busca garantizar la igualdad de Social. Busca garantizar la igualdad de Social. Busca garantizar la igualdad de
trato y no discriminación; el derecho a trato y no discriminación; el derecho a trato y no discriminación; el derecho a trato y no discriminación; el derecho a
percibir las prestaciones de SS durante la percibir las prestaciones de SS durante la percibir las prestaciones de SS durante la percibir las prestaciones de SS durante la
residencia en otro país; la conservación de residencia en otro país; la conservación de residencia en otro país; la conservación de residencia en otro país; la conservación de
los derechos adquiridos y la continuidad los derechos adquiridos y la continuidad los derechos adquiridos y la continuidad los derechos adquiridos y la continuidad
Decisiones y Acuerdos entre las afiliaciones; y el derecho a per- entre las afiliaciones; y el derecho a per- entre las afiliaciones; y el derecho a per- entre las afiliaciones; y el derecho a per-
bilaterales y multila- cibir prestaciones sanitarias/económicas. cibir prestaciones sanitarias/económicas. cibir prestaciones sanitarias/económicas. cibir prestaciones sanitarias/económicas.
terales Crea el Comité Andino de Autoridades en Crea el Comité Andino de Autoridades en Crea el Comité Andino de Autoridades en Crea el Comité Andino de Autoridades en
Seguridad Social. Seguridad Social. Seguridad Social. Seguridad Social.
* Decisión 584 de 2004: crea el Instru- * Decisión 584 de 2004: crea el Instru- * Decisión 584 de 2004: crea el Instru- * Decisión 584 de 2004: crea el Instru-
mento Andino de Seguridad y Salud en mento Andino de Seguridad y Salud en mento Andino de Seguridad y Salud en mento Andino de Seguridad y Salud en
el Trabajo. Busca promover acciones en el Trabajo. Busca promover acciones en el Trabajo. Busca promover acciones en el Trabajo. Busca promover acciones en
los centros de trabajo para disminuir los los centros de trabajo para disminuir los los centros de trabajo para disminuir los los centros de trabajo para disminuir los
daños a la salud del trabajador, aplicando daños a la salud del trabajador, aplicando daños a la salud del trabajador, aplicando daños a la salud del trabajador, aplicando
medidas de control y prevención de ries- medidas de control y prevención de ries- medidas de control y prevención de ries- medidas de control y prevención de ries-
gos. Crea el Comité Andino de Autoridades gos. Crea el Comité Andino de Autorida- gos. Crea el Comité Andino de Autorida- gos. Crea el Comité Andino de Autorida-
en Seguridad y Salud en el Trabajo. des en Seguridad y Salud en el Trabajo des en Seguridad y Salud en el Trabajo. des en Seguridad y Salud en el Trabajo.

291
 * Acuerdo de seguridad social con Es- * Convenio de Seguridad Social con Es- * Convenio de Seguridad Social con * Convenio de Migración con Argentina

292
paña (aprobado mediante la Ley 1112 de paña de 2011. Chile de 2002: permite acumular los pe- de 1998: establece que los hijos de los
2006). * Convenio de Seguridad Social con Ve- ríodos cumplidos bajo la legislación de am- inmigrantes gozarán del derecho funda-
* Convenio de seguridad Social con nezuela de 2011. bos países, la exportación de pensiones y mental de acceso a la educación en con-
Chile de 2003 (aprobado mediante Ley la igualdad de trato. diciones de igualdad con los nacionales
1139 de 2007. * Convenio de Seguridad Social con Es- del país de recepción. El acceso a las
* Acuerdo administrativo con Argenti- paña de 2005: prevé la totalización de pe- instituciones de enseñanza preescolar o
na: para la aplicación del convenio Ibero- ríodos de seguro cumplidos tanto en Perú a las escuelas públicas no podrá denegar-
americano de Seguridad Social. como en España para el reconocimiento se o limitarse a causa de la circunstancial
del derecho a las prestaciones de los tra- situación irregular de la permanencia de
bajadores e igualdad de trato. los padres.
* Convención internacional sobre la * Convención internacional sobre la * Convención internacional sobre la * Convención internacional sobre la
protección de los derechos de todos los protección de los derechos de todos protección de los derechos de todos protección de los derechos de todos
trabajadores migratorios y sus familias: los trabajadores migratorios y sus fa- los trabajadores migratorios y sus fa- los trabajadores migratorios y sus fa-
Instrumentos dispone que los hijos de los trabajadores milias: dispone que los hijos de los tra- milias: dispone que los hijos de los tra- milias: dispone que los hijos de los tra-
Internacionales migratorios tienen derecho al acceso a la bajadores migratorios tienen derecho al bajadores migratorios tienen derecho al bajadores migratorios tienen derecho al
educación en condiciones de igualdad res- acceso a la educación en condiciones de acceso a la educación en condiciones de acceso a la educación en condiciones de
pecto de los nacionales (entrada en vigor igualdad respecto de los nacionales (ad- igualdad respecto de los nacionales. igualdad respecto de los nacionales (ad-
el 22 marzo de 2005). hesión por el Estado Ecuatoriano el 5 de hesión el 16 de octubre de 2000).
febrero de 2002).
* Política Integral Migratoria (PIM): en
materia de salud de los colombianos en el
exterior recomienda al Ministerio de Rela-
ciones Exteriores a ampliar la difusión de
información. En materia de educación ha-
bla de la producción de contenidos virtua-
les para el soporte educativo de alumnos
migrantes; sobre la oferta de programas
de educación virtual de las instituciones * Iniciativas para el acceso a educación * Acuerdo Nacional: bajo el objetivo 2 de
Migración y Estado en la Región Andina

de educación; de la demanda de docentes de migrantes: la Secretaría Nacional del Equidad y justicia social la Política de Es-
con formación doctoral; sobre la convali- Migrante, en sus Casas Ecuatorianas en tado 13 dispone el acceso universal a los
dación de títulos en Colombia y el exterior Madrid y Nueva York, impulsa iniciativas servicios de salud y a la seguridad social.
Programas de acción y promoción de acuerdos que la faciliten; para el acceso de migrantes ecuatorianos El Estado se compromete a asegurar las
pública divulgación de servicios del ICETEX y for- al sistema de educación superior. condiciones para un acceso universal a la
talecimiento de los servicios de créditos y * Afiliación Voluntaria: el Instituto Ecua- salud en forma gratuita, continua, oportu-
becas toriano de Seguridad Social a través del na y de calidad, con prioridad en las zonas
* Programa Colombiano Seguro en el sistema de afiliación voluntaria para ecua- de concentración de pobreza y en las po-
Exterior: manejado por el Instituto de Se- torianos en el exterior. blaciones más vulnerables.
guros Sociales invita a los colombianos en
el exterior (excepción de Brasil, Venezue-
la, Cuba, India y Francia) a que se afilien
al sistema general de pensiones o coticen
como independientes.
* Educación virtual: el Servicio Nacional
de Aprendizaje ofrece programas de edu-
 cación virtual y la Universidad Nacional de
educación a distancia.
* Programa Colombia Aprende: la PIM
busca que el Min. de Educación lo extien-
da para la difusión de info. educativa en
el exterior.
* El Instituto Peruano de Seguridad
* El Ministerio de Educación Nacional. Social (IPSS), adscrito al Ministerio de
* El Servicio Nacional de Aprendizaje * El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Salud: otorga cobertura a sus asegurados
Instituciones a cargo (SENA). Social. brindándoles prestaciones de prevención,
* El Instituto Colombiano de Estudios * La Secretaría Nacional del Migrante. promoción, recuperación y subsidios para
Técnicos en el Exterior (ICETEX). el cuidado de su salud y bienestar social,
trabajo y enfermedades profesionales
* El Ministerio de Educación.
* El Ministerio de Salud contó para el año
2011 con [Link] nuevos soles co-
rrespondientes al 7.2% del presupuesto
del Gobierno Nacional ([Link]
Presupuesto asignado * No disponible. * No disponible. nuevos soles) (Ley de Presupuesto del * No disponible.
Sector Público para el año fiscal 2011 Nº
29626, del 28/01/2011).
* El Ministerio de Educación contó para el
2011 con [Link] nuevos soles, co-
Anexos

rrespondientes al 10.9% del presupuesto

del Gobierno Nacional.

EJE 10 - rEMESAS y DESArroLLo

COLOMBIA ECUADOR PERÚ BOLIVIA
* Decreto Supremo 076-2005-RE Regla-
mento Consular del Perú: establece un
* Decreto 1942 de 2003: el Presidente * Constitución, art. 388: el Estado promo- programa de vinculación de los peruanos
le asignó al Ministerio de Relaciones Ex- verá y protegerá el ahorro interno como con el país en una perspectiva productiva.
Norma constitucional, teriores la facultad de formular y orientar, fuente de inversión productiva en el país. Tiene tres ejes: seguridad en las remesas,
Legislación, Decretos, la política de cooperación internacional en Asimismo, generará incentivos al retorno fomento a la inversión de remesas y el apo-
Acuerdos Ministeriales, sus diferentes modalidades, así como par- del ahorro y de los bienes de las perso- yo al retorno voluntario y reinserción pro-
Reglamentos, ticipar en su administración y promoción. nas migrantes, y para que el ahorro de ductiva. Busca contribuir al fortalecimiento
Resoluciones vigentes Bajo esta facultad se empezaron a im- las personas y de las diferentes unidades de los vínculos de los peruanos en el exte-
plantar programas de codesarrollo con los económicas se oriente hacia la interven- rior con el país para que sus recursos ma-
países europeos que incluían cláusulas de ción productiva de calidad. teriales y humanos sean adecuadamente
gestión de flujos migratorios. canalizados a favor de la lucha contra la
pobreza, el mejoramiento del nivel de vida

293
de la población y su propio beneficio.
 * Convenio de Migración con Argentina
de 1998: establece que los inmigrantes

294
Decisiones y Acuerdos de las Partes tendrán derecho a transferir
bilaterales y multila- libremente a su país de origen, sus ingre-
terales sos y ahorros personales, en particular los
fondos necesarios para el sustento de sus
familiares.
Instrumentos
Internacionales
* Ferias inmobiliarias: funcionan como * Plan Nacional de Derechos Humanos
campañas de promoción de inversión en 2006-2010 (ampliado 2011): busca desa-
Colombia llevadas a cabo en los princi- rrollar mecanismo de coordinación entre
pales lugares de destino como EEUU y los sectores público y privado para facilitar
España. la transferencia de las remesas a menores
* Política Integral Migratoria: habla de la costos, su uso productivo, simplificar los
creación de una "mesa de remesas" para * Programa de Incentivos a las Inversio- trámites de facilidades aduaneras y gene-
su aprovechamiento productivo y de la nes Sociales y Productivas: impulsado rar mecanismos de co-financiamiento para
necesidad de ampliar las posibilidades de por la SENAMI, busca canalizar las reme- el impulso de proyectos productivos y de
inversión de los Colombianos en el exterior. sas y el ahorro de los migrantes. desarrollo, así como de asistencia técnica
La Mesa se creará en el marco de la Co- * Fondo El Cucayo: es la iniciativa con para promover el retorno y reinserción.
misión Intersectorial de Migración, bajo la mayor visibilidad nacional y en los princi- * Programa Remesas Familiares: busca
Programas de acción coordinación del Ministerio de Relaciones pales países de destino, mediante el cual interesar a las entidades bancarias públi-
pública Exteriores y busca llamar a nuevos actores la SENAMI entrega un capital semilla no cas y privadas que canalicen las remesas.
para el aprovechamiento de las remesas. reembolsable al migrante retornado, o * Programas que dan opciones de in-
* Plan de Desarrollo 2006-2010: estable- a un grupo de migrantes retornados, a versión del Ministerio de Relaciones
ce que por cuanto las remesas inciden po- cambio de una contraparte, con el objeto Exteriores: promueve el uso productivo
sitivamente en las sociedades de origen a de que emprenda(n) un proyecto, el cual de los recursos a través de a) adquisición
través de la canalización productiva de los contará con apoyo técnico. de bienes inmuebles en el Perú mediante
recursos en vivienda, proyectos producti- * Fideicomiso Banca del Migrante: el programa "Ahorro para mi Vivienda", b)
Migración y Estado en la Región Andina

vos, educación, entre otros, se trabajará vinculado a la Secretaría Nacional del Proyectos de gran impacto social en zonas
para reducir los costos de transferencia. Migrante, entrega créditos para iniciativas rurales para beneficiar tanto al inversionis-
El Gobierno fomentará la inversión. Se productivas a través de las cooperativas ta como a la comunidad, c) Micro proyec-
continuará con las ferias inmobiliarias y calificadas a partir del año 2009. tos en las provincias de origen mediante
proyectos de inversión de remesas. el programa "Solidaridad con mi Pueblo";
* Plan de Desarrollo 2010-2014: estable- o d) Proyectos del Fondo de Inversión en
ce acciones encaminadas a incentivar "el Telecomunicaciones (Fitel) mediante el
uso productivo" de las remesas y a facilitar programa "Une tu pueblo al mundo".
su transferencia * [Link]: da información de
* Mi Casa con Remesas: busca financiar los programas.
la compra o la mejora de vivienda por me-
dio de la canalización de las remesas.
* El Ministerio de Relaciones Exteriores * La Secretaría Nacional del Migrante * El Ministerio de Relaciones Exteriores.
Instituciones a cargo a través del programa Colombia Nos Une. a través de su Dirección de Derechos * El Ministerio de Vivienda y Construc-
* Entidades privadas tales como cajas de Económicos y el Fideicomiso Banca del ción: en lo referente a inversión de las re-
compensación y bancos. Migrante. mesas en la compra de inmuebles en Perú.
 * Desde 2008 hasta 2011 se han en-
tregado 5.652.733 USD en ayudas del
Fondo El Cucayo para creación de nego- * El Ministerio de Relaciones Exteriores
cios (15.155.193 USD invertidos por las contó para el 2011 con 522.989.140 nue-
personas migrantes como contraparte) vos soles, correspondientes al 0,08%
y 16.283.302 USD en recursos del fidei- del presupuesto del Gobierno Nacional
Presupuesto asignado * No disponible. comiso Banco del Migrante invertidos en ([Link] nuevos soles) (Ley de * No disponible
crédito productivo a través de operaciones Presupuesto del Sector Público para el
financieras. año fiscal 2011 Nº 29626, del 28/01/2011).
* 5.652.733 USD entregados en ayudas * El Ministerio de Vivienda y Construc-
del Fondo El Cucayo para creación de ne- ción contó para el mismo año fiscal con
gocios (15.155.193 USD invertidos por las [Link] nuevos soles, equivalentes
personas migrantes como contraparte). al 4.3% del presupuesto del Gobierno Na-
* 16.283.302 USD en recursos del fidei- cional.
comiso Banco del Migrante invertidos en
crédito productivo a través de operaciones
financieras.

EJE 11 - fuGA DE CErEBroS

COLOMBIA ECUADOR PERÚ BOLIVIA
Anexos

Norma constitucional,
Legislación, Decretos,
Acuerdos, Reglamen-
tos, Resoluciones
Decisiones y Acuerdos
bi/multilaterales
Instrumentos
Internacionales
* Política Integral Migratoria (PIM): reco- * Programa Prometeo “Viejos Sabios”:
mienda al Ministerio de Relaciones Exte- la Secretaría Nacional de Educación Su-
riores gestionar la promoción de incentivos perior, Ciencia y Tecnología, desde 2011,
en los sectores facilitadores de la transfe- lo impulsa. Es una iniciativa que busca
rencia de conocimientos de colombianos fortalecer las capacidades de investiga-
Programas de acción en el exterior calificados y la migración de ción de las instituciones que hacen ciencia
pública extranjeros altamente calificados. Se bus- en el país, a través de la vinculación de
ca generar vínculos entre los miembros investigadores extranjeros y ecuatorianos
de la comunidad académica del país y el residentes en el exterior. El Estado busca
sector productivo con los investigadores recuperar a los investigadores que están
colombianos en el exterior. en países del exterior y ofrece incentivos
* Plan de Desarrollo 2006 - 2010: señala locales para retornar definitivamente al

295
la necesidad de tomar medidas para con país.
 trarrestar la fuga de capital humano, para * Plan Nacional de Desarrollo Humano

296
esto se plantea que se implementarán para las Migraciones 2007-2010: alienta
convenios bilaterales, así como programas la permanencia de los ecuatorianos en su
de becas para universidades en exterior, país y propone construir las condiciones
que permitan capacitar al colombiano mi- que hagan posible el retorno voluntario,
grante, con el compromiso de regreso. digno y sostenible de las personas emi-
* Plan de Desarrollo 2010-2014: hace re- grantes.
ferencia a la promoción y el financiamiento * Plan Bienvenidos a Casa y su compo-
de proyectos de movilidad de investigado- nente Apoyo al Talento Humano en el
res colombianos con pares el exterior, de Exterior: la SENAMI ha trabajado en el
formación de personal en calificado en el mismo buscando propiciar las condiciones
exterior, cooperación de los investigadores para un retorno voluntario, digno y soste-
colombianos con pares en el exterior y de nible de emigrantes y para su reinserción
formación de personal calificado mediante social y económica en el país.
acciones de movilidad.
* La promoción y el financiamiento de
proyectos de movilidad están a cargo
de entes territoriales, las instituciones * La Secretaría Nacional de Educación
Instituciones a cargo académicas, COLCIENCIAS, ICETEX, Superior, Ciencia y Tecnología.
Departamento Nacional de Planeación, * La Secretaría Nacional del Migrante.
los sectores empresariales interesados
en el tema y el Ministerio de Relaciones
Exteriores.
Presupuesto asignado * No disponible. * No disponible. * No disponible. * No disponible.
Migración y Estado en la Región Andina
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