409-2017

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE

JUSTICIA: San Salvador, a las ocho horas treinta y cinco minutos del día nueve de enero de dos
mil dieciocho.
El día veintitrés de octubre de dos mil diecisiete, el ingeniero RLFR, en su calidad de
representante legal de la sociedad DESARROLLO Y CONSTRUCCION DE OBRAS,
SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, que se abrevia DECO-OBRAS, S.A. DE
C.V., interpuso demanda contencioso administrativa contra el concejo municipal de Anamorós,
departamento de La Unión, por la emisión del acuerdo número diecisiete, contenido en el acta
número quince, del día veintiocho de julio de dos mil diecisiete, por medio del cual se adjudicó a
la sociedad R&R INGENIEROS ASOCIADOS, S.A. DE C.V., la licitación pública No. LP-
01/AMA/2017, referente al proyecto de “Equipamiento de Pozo, Red de Impelencia,
Construcción de Tanque y Red de Distribución, Caserío Los Vásquez, Cantón Cordoncillo,
Municipio de Anamorós, Departamento de La Unión”.
I. De la revisión y estudio de la demanda, se advierten los siguientes puntos:
1. Tal como se relacionó en el párrafo inicial, el acto impugnado es el acuerdo número
diecisiete, contenido en el acta número quince, del día veintiocho de julio de dos mil diecisiete,
por medio del cual se adjudicó a la sociedad R&R INGENIEROS ASOCIADOS, S.A. DE C.V.,
la licitación pública No. LP-01/AMA/2017, referente al proyecto de “Equipamiento de Pozo, Red
de Impelencia, Construcción de Tanque y Red de Distribución, Caserío Los Vásquez, Cantón
Cordoncillo, Municipio de Anamorós, Departamento de La Unión”.
2. De la relación de los hechos, se advierte que la demandante expone “(...) el suscrito
en su calidad de Representante Legal de la sociedad DECO-OBRAS, S.A. DE C. V., inicio dicho
RECURSO DE REVISIÓN, por no estar de acuerdo con la Adjudicación de la Licitación a la
empresa R & R INGENIEROS ASOCIADOS, S.A. DE C. V. (...)” (folio 3 vuelto).
Continúa su relato exponiendo “Pero es el caso que ni el Concejo Municipal, ni la
Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional de la Alcaldía de Anamorós, resolvieron
el Recurso de Revisión, que interpuse (...), ni me notificaron ninguna resolución que declarara la
inadmisibilidad, rechazo, improponibilidad o que denegara el recurso, es (sic) otras palabras
que RESOLVIERA nuestro RECURSO DE REVISIÓN, en el plazo que establece la LACAP, en
el inciso segundo del Artículo 77 (...)” (folio 4 frente).
 Finaliza el texto “Este SILENCIO ADMINISTRATIVO, como ha sucedido en el caso
que nos ocupa, tiene como consecuencia jurídica, que en vista de la suspensión de la
contratación, transcurridos los diez hábiles para resolver el recurso, como no se ha emitido
resolución alguna, se entiende que ha SIDO RESUELTO FAVORABLEMENTE a favor de mi
representada (...), como lo regula el inciso cuarto relacionado en el inciso final (o quinto) del
art. 77 (...)” (folio 4 frente).
II. En razón de lo anterior, esta Sala estima oportuno realizar las siguientes
consideraciones:
El legislador ante una eventual actitud de inacción por parte de la Administración Pública
frente a la petición de un administrado, ha previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa -en adelante LJCA- la figura del silencio administrativo, la cual permite deducir
de la actitud silente de la Administración, un acto ficticio de existencia únicamente procesal, para
efecto de brindar al solicitante la oportunidad de intentar la acción contencioso administrativa.
El silencio administrativo se configura cuando un administrado hace una petición a la
Administración, y ésta no le notifica resolución alguna transcurridos sesenta días hábiles
contados a partir de la fecha de interposición de la petición, sin que tal circunstancia sea
imputable al interesado, entendiéndose como regla general que la respuesta de la Administración
ha sido desestimatoria, lo cual provoca una ficción legal sujeta a control de legalidad.
La técnica del silencio administrativo tiene por objeto servir de garantía administrativa
para los ciudadanos frente al hecho que la Administración incumple con el deber legal de dictar y
notificar resolución expresa en un plazo determinado, es decir constituye un instrumento para
tutelar el fundamental derecho al acceso a la jurisdicción -consagrado en los artículos 2 y 11 de la
Constitución-, además de garantizar paralelamente otros derecho fundamentales.
Sobre el tema la Sala de lo Constitucional en su jurisprudencia ha sostenido lo siguiente
“(...) La figura del silencio administrativo surge como un medio de defensa del administrado
frente a la pasividad y/o demora de la Administración. En ese sentido, el silencio administrativo
constituye una presunción legal ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa; es
decir, la Ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente, presumiendo que a ciertos efectos,
dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o
estimatorio.
Y es que, la Administración está obligada a pronunciar resolución expresa sobre cuantas
solicitudes se formulen por los interesados, debiéndolo hacer en el plazo máximo establecido por
la ley para cada trámite; caso contrario -si la Administración no dicta resolución expresa en el
plazo de cada caso aplicable- se produce un acto presunto, cuyos efectos jurídicos serán los de
entender estimada la solicitud en unos supuestos -silencio positivo- o desestimadas en otros -
silencio negativo-. En ambos casos, pues, el mero transcurso del plazo para resolver, produce
un auténtico acto administrativo.
Ese acto presunto, positivo o negativo, estimatorio o desestimatorio, que se produce al
vencimiento del plazo para resolver y por el mero transcurso del mismo sin que la resolución se
produzca, tiene en todo caso el mismo valor que correspondería a dicha resolución; por lo que
puede hacerse valer tanto ante la Administración como ante cualquier otra persona, natural o
jurídica, pública o privada (...)” (Sentencia de las nueve horas del día siete de septiembre de mil
novecientos noventa y nueve, pronunciada en el proceso de Amparo con referencia 159-98).
Dentro del silencio administrativo pueden darse dos efectos: silencio negativo, que es la
regla general en el derecho salvadoreño, y silencio positivo, que opera de forma excepcional
cuando las leyes administrativas sectoriales así lo dispongan de manera expresa.
Sobre el silencio negativo se entiende como una presunción legal de consecuencias
procesales que habilita la revisión judicial del acto administrativo desestimatorio por inactividad
de la administración ante una petición que le ha sido formulada.
La LJCA establece en el artículo 3, letra b) que “(...) Hay denegación presunta cuando la
autoridad o funcionario no haga saber su decisión al interesado en el plazo de sesenta días,
contados desde la fecha de la presentación de la solicitud.” En este sentido, a pesar que la
referida normativa no lo establece, se entiende el término solicitud de manera amplia, incluyendo
así los escritos de impugnación, es decir los recursos administrativos.
La consecuencia de la denegación presunta es que habilita, una vez cumplido el plazo
establecido en la disposición citada, a que el solicitante demande la ilegalidad del acto
denegatorio presunto ante esta sede, con el fin que analice el referido acto y se pronuncie sobre su
ilegalidad.
El silencio positivo es aquel que da lugar a un acto presunto estimatorio, es decir, que la
inactividad de la administración se interpreta en el sentido que la misma concede lo que el
particular le ha pedido.
En el derecho salvadoreño los supuestos de silencio positivo constituyen la excepción a la
regla general, y por consiguiente deben estar expresamente previstos en alguna norma
jurídica.
En la misma jurisprudencia constitucional citada se señala: “(...) que para que se
configure el silencio administrativo positivo es necesario: (a) que dicha figura haya sido creada
o esté prevista expresamente por una ley especial; (b) que el administrado haya formulado una
petición a un funcionario, autoridad o entidad administrativa; y (c) que tal funcionario,
autoridad o entidad a quien se haya dirigido la petición, no haya hecho saber su decisión al
interesado en el plazo señalado por la ley respectiva (...)”.
En ese orden de ideas, el silencio positivo opera de manera automática, ya que no exige
ningún acto o procedimiento posterior que lo ratifique. El acto presunto estimatorio reconoce al
interesado un derecho subjetivo, que es ejecutable desde el momento en que se produce el
silencio, y no requiere que la Administración comunique la producción del silencio para que éste
pueda comenzar a ejercer su derecho, por lo que al entenderse que se ha resuelto de forma
positiva la petición del administrado, el silencio positivo no le causa ningún agravio, por lo tanto
no sería congruente que impugnara la legalidad de dicho acto ante esta sede, concluyendo así que
el silencio administrativo positivo queda fuera de la competencia de esta Sala.
III. Ahora bien, aplicado lo anterior al caso de marras, se advierte que la sociedad
demandante interpuso en tiempo y forma recurso de revisión ante el concejo municipal de
Anamorós, departamento de La Unión, del acuerdo número diecisiete, contenido en el acta
número quince, del día veintiocho de julio de dos mil diecisiete, por medio del cual se adjudicó a
la sociedad R&R INGENIEROS ASOCIADOS, S.A. DE C.V., la licitación pública No. LP-
01/AMA/2017, referente al proyecto de “Equipamiento de Pozo, Red de Impelencia,
Construcción de Tanque y Red de Distribución, Caserío Los Vásquez, Cantón Cordoncillo,
Municipio de Anamorós, Departamento de La Unión”, tal como lo establece el artículo 77 de la
Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública -en adelante LACAP- “El
recurso de revisión deberá interponerse por escrito ante el funcionario que dictó el acto del que
se recurre, dentro del término de cinco días hábiles contados a partir del día siguiente al de la
notificación, si transcurrido dicho plazo no se interpusiere recurso alguno, la resolución por
medio de la cual se dictó el acto quedará firme.”
La misma disposición establece “(...) transcurridos los diez días hábiles después de la
admisión del recurso y no se hubiere emitido resolución alguna, se entenderá que ha sido
resuelto favorablemente.” (negritas suplidas).
Respecto de lo anterior, la sociedad demandante ha afirmado en su demanda que el
concejo municipal, de la alcaldía de Anamorós, no resolvió el recurso de revisión que interpuso,
ya que nunca le notificaron ninguna resolución que declarara la inadmisibilidad, rechazo,
improponibilidad o que denegara el recurso indicado.
Por lo que en aplicación de lo establecido en la normativa de la LACAP citada, siendo
éste uno de los casos que expresamente la ley establece como silencio administrativo positivo, se
entiende que la Administración -el concejo municipal de Anamorós, departamento de La Unión -
ha resuelto de forma satisfactoria la petición de la sociedad DESARROLLO Y
CONSTRUCCION DE OBRAS, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, es decir
que la licitación pública No. LP-01/AMA/2017, referente al proyecto de “Equipamiento de Pozo,
Red de Impelencia, Construcción de Tanque y Red de Distribución, Caserío Los Vásquez,
Cantón Cordoncillo, Municipio de Anamorós, Departamento de La Unión” ha sido adjudicada a
la sociedad demandante, en consecuencia no hay agravio alguno, ya que se ha cumplido con lo
esperado por la sociedad peticionaria.
IV. Sobre la cuestión del agravio, es oportuno aclarar que según la LJCA, corresponde
a esta jurisdicción el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la
legalidad de los actos de la Administración Pública -artículo 2-, siendo los titulares del derecho
que se considere infringido quienes podrán demandar la respectiva declaratoria de ilegalidad -
artículo 9-.
La posición legitimante en que se encuentra el administrado nace de su relación con el
acto que le afecta, en tanto su esfera jurídica se ve alterada por el mismo.
El agravio es la condición material habilitante de la impugnación, la legitimación de la
parte actora deriva del agravio real y efectivo sufrido como consecuencia del acto cuya
ilegalidad reclama. Así, al no existir agravio alguno en el acto administrativo emitido por parte
de la Administración Pública, se incumple el supuesto de ley que exige que para ser sujeto activo
en el proceso contencioso es menester ser titular de un derecho o interés legítimo que ha sido
infringido por la Administración Pública.
En nuestro derecho positivo, como regla general, no podrá obtener un pronunciamiento de
fondo ante su pretensión -es decir, un análisis de la legalidad del acto administrativo impugnado-
el sujeto que no se encuentre en alguna de las categorías que fundamentan la legitimación activa
en el contencioso administrativo -titularidad de un derecho subjetivo, tutela de intereses
subjetivos o tutela de intereses difusos y colectivos-.
Y es que el presupuesto esencial y común entre tales categorías es que el administrado
que busca impugnar un acto es aquél que se ve lesionado o afectado por el mismo -agravio-,
de manera tal que esté interesado en obtener su invalidación.
Dicho lo anterior, y retomando el punto que se configuró para la sociedad demandante un
silencio administrativo positivo por parte de la autoridad demandada, no hay agravio alguno que
menoscabe sus derechos o intereses, por lo tanto en conclusión, la sociedad DESARROLLO Y
CONSTRUCCION DE OBRAS, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, que se
abrevia DECO-OBRAS, S.A. DE C.V., carece de legitimación activa para controvertir la
actuación que señala en la demanda.
V. Como se ha señalado, la legitimación activa es un presupuesto de la pretensión que
posibilita una sentencia de fondo sobre el thema decidendum deducido en dicha pretensión. Por lo
tanto, la inexistencia de este requisito constituye un óbice procesal que deviene, por su
naturaleza, en insubsanable; no siendo posible proveer judicialmente la pretensión planteada con
este defecto.
Importa destacar que el primer supuesto de improponibilidad contiene la facultad oficiosa
del juez para decidir, antes de dar traslado de la demanda, si las partes tienen legitimación para
demandar o ser demandadas. Si dicha legitimación carece manifiestamente, en cualquiera de las
partes, el juez debe rechazar in limine la demanda.
Al respecto, el artículo 277 del Código Procesal Civil y Mercantil, -normativa de
aplicación supletoria al presente caso por disposición del artículo 53 de la LJCA-, señala que,
presentada la demanda, si el juez advierte algún defecto en la pretensión, como decir que su
objeto sea ilícito, imposible o absurdo; carezca de competencia objetiva o de grado, o atinente al
objeto procesal, como la litispendencia, la cosa juzgada, compromiso pendiente; evidencie falta
de presupuestos materiales o esenciales y otros semejantes, se rechazará la demanda sin
necesidad de prevención por ser improponible.
En el presente caso, se ha determinado que la parte actora carece de legitimación activa
para controvertir la actuación atribuida al concejo municipal de Anamorós, departamento de La
Unión. En consecuencia, la demanda resulta improponible.
VI. Ahora bien, es oportuno hacer saber a la sociedad demandante que el correcto
proceder en el caso, es que a partir del silencio administrativo positivo se conformó un nuevo
acto administrativo el cual debe ser ejecutado por parte del concejo municipal de Anamorós,
departamento de La Unión, por lo tanto la sociedad DECO-OBRAS, S.A. DE C.V., debe de
estimarlo conveniente solicitar la ejecución del mismo, exigiendo al concejo municipal que
contrate con ella las obras objeto de la licitación pública No. LP-01/AMA/2017, referente al
proyecto de “Equipamiento de Pozo, Red de Impelencia, Construcción de Tanque y Red de
Distribución, Caserío Los Vásquez, Cantón Cordoncillo, Municipio de Anamorós, Departamento
de La Unión”.
Con la respuesta que el concejo municipal emita a la petición anterior, se configurara otro
acto administrativo, el cual si violenta los derechos o intereses de la impetrante, es posible su
impugnación ante esta sede.
VII. La parte actora propone una dirección de correo electrónico para recibir
notificaciones: […]
Sin embargo, se ha verificado en el Sistema de Notificación Electrónica (SNE) de la Corte
Suprema de Justicia, que dicho correo no se encuentra registrado aún, razón por la cual esta Sala
debe advertirle a la impetrante que si mantiene su intención de que se le notifique por ese medio
electrónico, debe inscribirse en el SNE en las oficinas administrativas de la Corte Suprema de
Justicia.
En consecuencia, se le informa a la sociedad peticionaria que no se realizarán las
notificaciones en el medio electrónico señalado.
VIII. En razón de lo anteriormente expuesto, y de conformidad con los artículos 2, 9 y 53
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 277 del Código Procesal Civil y
Mercantil, esta Sala RESUELVE:
1) Tener por agregada la documentación adjunta a la demanda, que consta de folios 7 al
32, la cual ha sido verificada por la secretaria de esta Sala, según consta en la razón de
presentación de folio 6.
2) Declarar la improponibilidad de la demanda interpuesta por el ingeniero RLFR, en
calidad de representante legal de la sociedad DESARROLLO Y CONSTRUCCION DE OBRAS,
SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, que se abrevia DECO-OBRAS, S.A. DE
C.V., contra el concejo municipal de Anamorós, departamento de La Unión, por la emisión del
acuerdo número diecisiete, contenido en el acta número quince, del día veintiocho de julio de dos
mil diecisiete, por medio del cual se adjudicó a la sociedad R&R INGENIEROS ASOCIADOS,
S.A. DE C.V., la licitación pública No. LP-01/AMA/2017, referente al proyecto de
“Equipamiento de Pozo, Red de Impelencia, Construcción de Tanque y Red de Distribución,
Caserío Los Vásquez, Cantón Cordoncillo, Municipio de Anamorós, Departamento de La
Unión”.
3) Tomar nota del lugar y medio técnico señalados a folio 5 frente para recibir
notificaciones, así como de las personas comisionadas para el mismo efecto; no así del correo
electrónico indicado, por las razones apuntadas en el romano VII de la presente resolución.
NOTIFÍQUESE.-

DAFNE S.-----------DUEÑAS------------P. VELASQUEZ C.------- S. L. RIV. MARQUEZ---------

PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE
LO SUSCRIBEN.-------M. A. V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.