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ORSINI WISOTZKI Desiree Bianca FAU DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU
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Motivo: Soy el autor del documento Motivo: Soy el autor del documento
Fecha: 31.01.2024 [Link]-0500 Fecha: 05.02.2024 [Link]-0500

Firmado digitalmente por :

Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
MENDOZA LEGOAS Luis Erwin FAU
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Motivo: Soy el autor del documento
Fecha: 31.01.2024 [Link]-0500
Resolución N° 085-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR : 5055-2020-SUNAFIL/ILM

PROCEDENCIA : INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA

IMPUGNANTE : COMPAÑÍA MINERA SAN IGNACIO DE

MOROCOCHA S.A.A.

ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 598-2022-

SUNAFIL/ILM

MATERIAS : - SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

- LABOR INSPECTIVA

Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por COMPAÑÍA MINERA
SAN IGNACIO DE MOROCOCHA S.A.A., y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia
N° 241-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 16 de febrero de 2022, emitida por la Sub Intendencia
de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, y la de los sucesivos actos y actuaciones
emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N°
5055-2020-SUNAFIL/ILM.

Lima, 26 de enero de 2024

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por COMPAÑÍA MINERA SAN IGNACIO DE MOROCOCHA
S.A.A. (en adelante, la impugnante), en contra de la Resolución de Intendencia N° 598-2022-
SUNAFIL/ILM de fecha 11 de abril de 2022, (en adelante, la resolución impugnada), expedida en
el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 88-2020-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones

inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa
en seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del
Acta de Infracción N° 62-2020-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción),
mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre
otra, de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, por
no cumplir con el sistema de gestión de seguridad en las empresas – medidas preventivas

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Sistema de Gestión SST en las empresas, Identificación de
Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER) (Sub materia: Prevención de riesgos).

1
 frente al Covid-19, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir
con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 04 de junio de 2020.

1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 413-2020-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 30 de

octubre de 2020 y notificada el 20 de mayo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva,
remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para
la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del
numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo
– Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad
instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1037-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de
fecha 13 de setiembre de 2021, (en adelante, el Informe Final), que determinó la
existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando
continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir
el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de
Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 241-2022-
SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 16 de febrero de 20222, multó a la impugnante por la suma
de S/ 361,458.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por
no cumplir con la materia de Sistema de Gestión de SST en las empresas – Medidas
preventivas aplicables a las condiciones de trabajo frente al riesgo de exposición al
Covid-19, lo cual afectó a los 810 trabajadores; tipificada en el numeral 28.7 del
artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 180,729.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no acreditar el

cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 04 de junio de
2020; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una
multa ascendente a S/ 180,729.00.

1.4 Con fecha 10 de marzo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la
Resolución de Sub Intendencia N° 241-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo
siguiente:

i. No se ha explicado la responsabilidad de su representada para el desarrollo de

actividades de la empresa tercerizadora, hecho prohibido normativamente, pues
afectaría la independencia y autonomía de la empresa tercerizadora, sino que deben
cautelar que dicha empresa acate los procedimientos y normas de seguridad y salud
ocupacional. Por lo que la presente imputación debe ser archivada, al trasladar una
obligación legalmente no vinculante a SIMSA.

ii. Sobre la difusión y comunicación de medidas preventivas adoptadas para la

prevención del COVID-19, SIMSA cumplió con el procedimiento administrativo con
acreditar que cuentan con métodos de difusión para sensibilización, las
gigantografías, videos y adhesivos mencionados en su documento "aclaraciones de
observaciones".

iii. En cuanto a la no exhibición de documento que acredite el procedimiento para la

reincorporación al trabajo de trabajadores con factores de riesgo para el COVlD-19, la

2 Notificada el 18 de febrero de 2022, véase folio 73 del expediente sancionador.

2
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 085-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

imputación efectuada carece de fundamento legal valido, pues no existe obligación

legal para que la empresa cuente con un procedimiento o documento alguno
especifico referente a la reincorporación, conforme a lo normado en la Resolución
Ministerial N° 099-2020-TR, por lo que se remite al procedimiento consignado
normativamente, siendo innecesario contar con un procedimiento específico.

iv. Respecto a la medida inspectiva de requerimiento, indica que no correspondía su

emisión.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 598-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 11 de abril de

20223, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró fundado en parte el recurso de
apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la multa impuesta de S/
361,458.00 por considerar, entre otros, los siguientes puntos:

i. Precisa que, en coincidencia con la autoridad instructora, y el Inspector comisionado

ha determinado que, no resultan suficientes para acreditar contar con un
procedimiento para la "sensibilización de la prevención de contagio en el centro de
trabajo (material a utilizar)", toda vez que no cumple en su totalidad con lo dispuesto
en el ítem 7.2.4 - Lineamiento 4 de la Resolución Ministerial N" 239-2020-MINSA, en
el extremo relacionado a "Educar permanentemente en medidas preventivas, para
evitar el contagio por COVID-19 dentro del centro de trabajo, en la comunidad y en el
hogar y Educar sobre la importancia de prevenir diferentes formas de
estigmatización", tomando que dichos aspectos forman parte integral de las medidas
preventivas para asegurar ambientes saludables frente al COVID-19, y que mediante
la documentación aportada la inspeccionada no logra desvirtuar la infracción en su
contra.

ii. Sobre el procedimiento para la incorporación de trabajadores con factores de riesgo

para Covid-19, siendo que coincide con la primera instancia, pues, inspeccionada se
encontraba obligado a acreditar documentalmente las medidas previas de protección
y prevención para la reincorporación al trabajo de trabajadores con factores de riesgo
para COVID-19; no obstante, y pese haber sido requerido por el Inspector
comisionado a través de la medida de requerimiento, no ha cumplido dicha
obligación.

iii. Sobre las condiciones frente al riesgo covid-19, la resolución apelada no cumple, en
este extremo, con el contenido establecido por ley, al no haber precisado
correctamente la norma legal incumplida por la inspeccionada en dicho punto,
conforme a lo establecido en el numeral 48.1 del artículo 48 de la LGIT. Por lo que,
revoca dicho supuesto de hecho, que componía la infracción de no cumplir con el

3 Notificada el 13 de abril de 2022, véase folio 87 del expediente sancionador.

3
 Sistema de Gestión de Seguridad en las Empresas relativas a la Medidas Preventivas
Aplicables a las condiciones de trabajo frente al riesgo de exposición al COVID- 19; sin
que ello exima de responsabilidad de la inspeccionada en relación a los otros dos (2)
supuestos de hecho antes analizados, lo cuales subsisten, de acuerdo a los
fundamentos señalados, lo que a su vez no genera la variación del monto de la sanción
impuesta.

iv. Finalmente señala que se configura la infracción a la labor inspectiva, pues, la

inspeccionada no cumplió con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento.

1.6 Con fecha 05 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima
Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 598-
2022-SUNAFIL/ILM.

1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los
actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002811-2022-
SUNAFIL/ILM, recibido el 18 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1. Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de

Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma
Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura
orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el

artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17
del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto
Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806,
Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico
especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar
el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría
técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley

General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de
su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que
interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo

Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras

(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión
se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda,
agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.

Artículo 17.- Instancia Administrativa

4
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Primera Sala
Resolución N° 085-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento

del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con
independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre
todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1. El artículo 217 del artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS
(en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se
supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la
contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose
dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos
establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta
facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole
aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término
de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y
treinta (30) días, respectivamente.

3.2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al
recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo
sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en
segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral,
estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-
2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el
Reglamento del Tribunal.

3.3. El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la
adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la
uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así
como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el

El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión.
8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral

Artículo 2.- Sobre el Tribunal

El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo
establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a
mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de
observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

5
 apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El
recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas
por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.

3.4. En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias,
estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado
para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda
instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones
antes descritas.

3.5. En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico

sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho,
de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al
comportamiento de las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE COMPAÑÍA MINERA SAN
IGNACIO DE MOROCOCHA S.A.A.

4.1. De la revisión de los actuados, se ha identificado que COMPAÑÍA MINERA DE

MOROCOCHA S.A.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia
N° 598-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que
confirmó la sanción impuesta de S/ 361,458.00, por la comisión de una (01) infracción
MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.7
del artículo 28 del RLGIT, y de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva,
tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince
(15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de
la citada resolución; el 18 de abril de 2022.

4.2. Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los
requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los
argumentos planteados por COMPAÑÍA MINERA SAN IGNACIO DE MOROCOCHA S.A.A.

V. DE LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Con fecha 05 de mayo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la

Resolución de Intendencia N° 598-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes argumentos:

i. Infracción normativa por aplicación indebida de la Resolución Ministerial No. 239-2020-

MINSA, puesto que, afirma, que en ninguno de sus lineamientos se establece un nivel de
detalle requerido por la Autoridad. Pese a ello, y como lo ha señalado en sus escritos de
descargos y apelación, nuestra empresa sí presentó en el Anexo 3 del Plan la frecuencia de
la limpieza y desinfección (cronograma).

ii. Vulneración al debido proceso y deber de motivación, contenido en el literal a) del artículo
44 de la LGIT y del artículo IV del TUO de la LPAG y de los artículos 3 y 6 del mismo cuerpo
normativo.

9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

6
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Primera Sala
Resolución N° 085-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

De los hechos constitutivos de infracción y del principio de presunción de licitud en el

procedimiento administrador sancionador

6.1. Tal y como se ha señalado en ocasiones anteriores por esta Sala10, uno de los derechos
fundamentales en materia sancionadora, es el derecho a la presunción de inocencia,
regulado en el literal e), inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política11. Este derecho,
recogido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG bajo la denominación de
presunción de licitud12, proscribe que se sancione a una persona en tanto su
responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditada, más allá
de toda duda razonable13.

6.2. Al respecto, el Tribunal Constitucional, señala que el derecho a la presunción de inocencia

lleva también consigo una regla probatoria, por lo “que no pueda trasladarse la carga de la
prueba quien precisamente soporta la imputación, pues eso significaría que lo que se
sanciona no es lo que está probado en el proceso o procedimiento, sino lo que el imputado,
en este caso, no ha podido probar como descargo en defensa de su inocencia”14.

6.3. Así, “la carga de la prueba del hecho objeto de sanción corresponde a la Administración,
no al administrado. No cabe en este punto ninguna clase de “matiz”. No es posible la
imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre la
base de que el imputado no ha demostrado su inocencia”.

6.4. El TUO de la LPAG recoge esta regla probatoria al disponer que la carga de la prueba se
rige por el denominado “principio de impulso de oficio”, en virtud del cual es a la autoridad
a quien corresponde “dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización
o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de

10
Fundamento 6.18 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
11
Constitución Política del Perú, artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personal.
En consecuencia: (…) e. Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su
responsabilidad.
12
TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 9. Presunción de licitud.
- Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con
evidencia en contrario.
13
En el fundamento 3 de la STC recaída en el Expediente 08811-2005-PHC/TC, el Tribunal Constitucional señalo que el
derecho a la presunción de inocencia “obliga al órgano jurisdiccional a realizar una actividad probatoria suficiente que
permita desvirtuar el estado de inocente del que goza todo imputado, pues este no puede ser condenado solo sobre la
base de simples presunciones”
14
Fundamento 45 de la STC recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC.

7
 las cuestiones necesarias”15. A decir de Morón Urbina, “el principio de impulso de oficio
impone a la Administración la obligación de verificar y probar los hechos que se imputan o
que han de servir de base a la resolución del procedimiento, así como la obligación de
proceder a la realización de la actividad probatoria misma cuando lo requiera el
procedimiento”16.

6.5. En tal sentido, el estándar de valoración de la prueba es definido por el Principio de

Presunción de Licitud, en virtud del cual solo puede sancionarse a los administrados
cuando cuenten con evidencia que acredite la comisión de la infracción que se les imputa.

6.6. De acuerdo con el Tribunal Constitucional, el Principio de Presunción de Licitud, termina

convirtiéndose en este caso “en un límite al principio de libre apreciación de la prueba por
parte del juez, puesto que dispone la exigencia de un mínimo de suficiencia probatoria
para declarar la culpabilidad, más allá de toda duda razonable”17. Esta misma razón
corresponde también a los procedimientos de la fiscalización y al administrativo
sancionador en curso.

6.7. Resulta de vital importancia que la administración cuente con evidencia que demuestre
que la inspeccionada cometió la infracción que se le imputa, teniendo en cuenta que el
nivel de probanza de la acusación es que ésta se encuentre probada más allá de toda duda
razonable. La Administración Pública no solo debe encargarse de mostrar pruebas de la
acusación, sino que tiene que encargarse de demostrar que ésta es la única que explica los
hechos probados del caso.

6.8. Con respecto a la infracción vinculada con la falta de acreditación de las medidas
preventivas, tipificada en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT, el tipo sancionador
previsto en la norma presenta la siguiente redacción:

“Artículo 28.- Infracciones muy graves de seguridad y salud en el trabajo

Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos:
(…)
28.7 No adoptar las medidas preventivas aplicables a las condiciones de trabajo de las que
se derive un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores y
personas que prestan servicios dentro del ámbito del centro de labores.”

6.9. Así, se observa que el punto 4.5 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción concluye
que no se establece “a) (..) la frecuencia de limpieza de las habitaciones (servicio de
hotelería) (…) b) (…) no señala cómo se efectuará la puesta en conocimiento de las medidas
preventivas adoptadas para la prevención del Covid-19 (…) c) No se exhibe documento que
acredite que se cuenta con procedimientos para el regreso o reincorporación al trabajo de
trabajadores con factores de riesgo para Covid19”.

6.10. Sin embargo, no se desarrollan las razones por las cuales estos hechos – generaban un
contexto de condiciones graves o inminentes derivadas de las condiciones de trabajo, más
allá de la existencia de la misma pandemia ocasionada por el nuevo Coronavirus.

15
“TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 1.3. Principio de
impulso de oficio. - Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica
de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias”.
16
Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, Tomo II, 18.
17
Fundamento 2 de la STC recaída en el Expediente 1172-2003-HC/TC

8
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Primera Sala
Resolución N° 085-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

Únicamente se concluye que no se han identificado medidas de prevención establecidas

por la propia impugnante en su PLAN para la vigilancia, prevención y control de Covid-19.

6.11. Por su parte ni el Informe Final de Instrucción, ni la Resolución de Sub Intendencia N° 241-
2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, tampoco vinculan las condiciones graves o inminentes
existentes, centrándose en la responsabilidad de la impugnante como titular del deber de
prevención; ni desarrolla el por qué debe de considerar a la totalidad de los trabajadores
de la empresa como trabajadores afectados, en los términos propuestos por la autoridad
inspectiva, al considerarse en dichos instrumentos (Acta de Infracción, Informe Final de
Instrucción y la Resolución de Sub Intendencia N° 241-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1 al número
de trabajadores afectados de 810, entre trabajadores de la impugnante y trabajadores de
terceros, sin analizarse si la totalidad de los trabajadores de la COMPAÑÍA MINERA SAN
IGNACIO DE MOROCOCHA S.A.A. y sus contratistas y terceros podían ser considerados
como afectados por la omisión identificada, para encontrarse en una situación de riesgo
grave e inminente.

6.12. Por el contrario, la falta de una correcta delimitación del número de trabajadores afectados
genera, en términos previamente identificados por esta Sala18, una vulneración al derecho
de defensa del entonces inspeccionado, así como una vulneración de los principios de
razonabilidad y proporcionalidad en la imposición de las posteriores multas que sobre este
se impongan, a la luz del precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala
Plena N° 012-2023-SUNAFIL/TFL, publicada el 24 de septiembre de 2023, en cuyos
considerandos 11 al 13 se establece lo siguiente, respecto de las actuaciones inspectivas y
la finalidad de las mismas lo siguiente:

“11. Atendiendo a lo explicado, este Tribunal considera que la labor del personal inspectivo
debe orientarse a verificar el cumplimiento de las normas objeto de su competencia, para
lo cual corresponde que adopte y ponga en práctica todas las medidas y acciones de
investigación que tiene a su disposición y que sean pertinentes para cada caso concreto.
En tal sentido, en situaciones en las que este advierta la falta de respuesta de un primer
requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, se debe
considerar efectuar alguna otra modalidad de actuación inspectiva (por ejemplo, una visita
de inspección o una comparecencia), con la finalidad de emplear alternativas adicionales
de investigación que coadyuven en la determinación o no del cumplimiento sociolaboral
investigado.
12. Adicionalmente, siempre que sea razonable, el inspector debe considerar la
comunicación con el sujeto inspeccionado por vía telefónica, mensajes de texto,
mensajería instantánea (por ejemplo: WhatsApp) o mediante cualquier otro mecanismo
que tenga por finalidad establecer contacto directo con algún representante del empleador
para informarle sobre la notificación realizada a la casilla electrónica. Esto, conforme con

18
Resolución N° 393-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 12 de octubre de 2021

9
 los antecedentes de cada empleador fiscalizado, reconociendo en la prexistencia de
comunicaciones entre dicho administrado o de sus representantes y los servidores de la
inspección del trabajo, un valor necesario para procurar contacto bajo estos canales,
cuando exista la autorización correspondiente (expresa o tácita). En ese sentido, el
proceder del personal inspectivo debe conducir, al cumplimiento de las funciones
establecidas en la LGIT y su reglamento, agotando todos los medios necesarios para
lograr el objetivo de la orden de inspección.
13. Si el personal inspectivo se dirigiese al sujeto inspeccionado para que presente
información por casilla electrónica, sin respuesta de parte del sujeto requerido, y se limita
a reiterar su solicitud bajo el mismo canal, sin procurar otro tipo de comunicación o sin
disponer otra actuación inspectiva de investigación, resultará difícil la concreción de la
finalidad de la inspección del trabajo. Los acápites anteriores y otros medios emprendidos
creativamente deben permitir al fiscalizador actuante cumplir con el objeto de la
inspección, procediendo con la profundidad y diligencia que corresponde en el marco de la
finalidad y objetivo de la Inspección del Trabajo” (énfasis añadido)

6.13. De igual forma, los considerandos 32 y 33 de la Resolución de Sala Plena N° 012-2023-

SUNAFIL/TFL, detallan lo siguiente:

“32. Sin embargo, en base a la casuística que ha sido de constante conocimiento por parte
de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral, esta Sala Plena estima pertinente
el reiterar que – como toda actuación de poder del Estado - las labores de fiscalización no
deben de apartarse de la función que les ha sido conferida, ni de sus principios ordenadores
expresamente reconocidos en Ley General de Inspección del Trabajo, conforme se ha
establecido, por ejemplo, en la Resolución No 711-2023/SUNAFIL-TFL- Primera Sala.

33. Por ello, en la misma medida en la que la autoridad inspectiva cuenta con amplias
facultades de supervisión, extendiéndose a todos los sujetos obligados o responsables del
cumplimiento de la normativa sociolaboral, los inspectores comisionados deben realizar
todas las acciones legalmente permitidas para cumplir con la función de vigilancia y
exigencia que les ha sido conferida; sin inhibirse de examinar, analizar y valorar los
documentos que son presentados por el sujeto inspeccionado a lo largo del
procedimiento inspectivo, sea como respuesta a los requerimientos efectuados por la
autoridad inspectiva o como contraprueba.”

6.14. En ese sentido, y conforme se estableció en el precedente de observancia obligatoria

aprobado por la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Resolución
de Sala Plena N° 001-2023-SUNAFIL/TFL, publicada el pasado 25 de enero de 2023 en el
diario oficial El Peruano:

“6.20. En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben

obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación
de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta
necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto
inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG,
la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente”

6.15. Por ello, no se evidencia que para la determinación de la conducta sancionada se hayan
evaluado todos los alegatos expuestos por la impugnante, quien cuestiona la configuración
de las infracciones imputadas, ni que se hayan realizado todas las actuaciones con las que
contaban el equipo de inspectores comisionados. Esta omisión se mantuvo a nivel de la
Resolución de Sub Intendencia N° 241-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1.

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 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 085-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

6.16. A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse identificado
correctamente el número de trabajadores afectados – elemento sustancial para la
determinación de la cuantía de la multa a imponer – y sin motivar, suficientemente, la
configuración del tipo infractor imputado (numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT) con los
hechos recogidos en el Acta de Infracción, genera serios cuestionamientos a la aplicación
de la potestad sancionadora en el caso de autos.

6.17. En este extremo, es importante recordar que la versión 02 de la “Directiva N° 001-2017-

SUNAFIL/INII - Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de
Inspección del Trabajo” aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 190-2021-
SUNAFIL del 28 de junio de 2021, le confiere a la autoridad sancionadora de primera
instancia (la Sub Intendencia de Resolución) la potestad de estimar la suficiencia del
Informe Final de Instrucción, pudiendo disponer la realización de actuaciones
complementarias, siempre que las considere estrictamente indispensables para resolver el
procedimiento (literales “c” y “g” del punto [Link])

6.18. En esa línea de razonamiento, esta Sala considera que se ha vulnerado el debido
procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación, conforme al análisis
siguiente.

De la vulneración al principio del debido procedimiento

6.19. El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías
implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden,
de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al
expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos
complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando
corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad
competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten…” (énfasis
añadido).

6.20. El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en

numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento,
estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la
Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en

reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional,
está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que
deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de
que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante

11
 cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión
de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de
autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

6.21. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la

Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA, señaló que no solo existe base
Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido
procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el

derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o
procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido
que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene
un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo"
y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede
también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter
materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas
a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención
Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte
Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia
correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención
Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales
en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias
procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier
tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis
añadido).

6.22. Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la
norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido
procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada por
la impugnante, respecto de la debida motivación de las resoluciones.

6.23. El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión

estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes
deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código
Procesal Constitucional19. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N°
00312-2011-AA, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos
administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos
administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la
Administración. Señalando, además, lo siguiente:

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación

de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial

relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo
administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento
jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los

razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos

19
Numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda
norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación
que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.

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 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 085-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos
emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el

ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez
constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos
de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de
legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la
estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las
personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una
garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia
constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta
por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación
administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento
administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado
en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto

administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida
resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la
competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión,
no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo
que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se
expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero
suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”
(énfasis añadido).

6.24. Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que
sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados
relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción;
no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten
esclarecedoras para la motivación del acto.

6.25. En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la

exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa,
siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la
LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la
motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del
debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que

13
 sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de
verdad material20.

6.26. Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la
decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación
de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la
exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado
formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de
desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido
procedimiento administrativo.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

6.27. De lo expuesto en los fundamentos precedentes, es imperativo recalcar que las instancias
del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador
deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados,
analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando
adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a
la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o
jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

6.28. Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe
precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha
identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la
debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal
Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del
justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se
encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que
proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo
ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye
automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a
la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales
Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha
precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda
delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se

viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es

20
“TUO de la LPAG,
Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
(…)
1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar
plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias
necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse
de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios
disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber
probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad
cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

14
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 085-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las

razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las
partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato,
amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del

razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por
un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece
previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa,
que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir,
de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos,
de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los
argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la
perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la

motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las
premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su
validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica
Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de
interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como
una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones.
Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego,
ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones
sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces
estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la
aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el
juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del
juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede
reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba,
actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento
o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que
se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para
respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho
aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de
corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas
posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su
argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental
para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático,
porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse
persuadir por la simple lógica formal.

15
 d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible
atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión
está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada
jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la
insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una
perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de
fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de

las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de
manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto,
desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia
activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de
inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir,
el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial
generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también
del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de
una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto
fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los
justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y
congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia
procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no
omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta

indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la
demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos
fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera
como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión
como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o
Tribunal.” (énfasis agregado).

6.29. En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento,

sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Sub Intendencia si
bien da la apariencia de motivación al existir citas normativas y mencionar la solicitud del
administrado, no valora adecuadamente los medios probatorios presentados, deviniendo
en que su decisión carece de sustento jurídico alguno.

6.30. Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14°
del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales
taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación
insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10°
del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

“Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
(…)
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente
alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis
agregado)”.

16
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 085-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

6.31. Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub
Intendencia de Resolución, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que
motivaron el presente procedimiento sancionador. La actuación de la Sub Intendencia, a
diferencia de lo requerido normativamente, no valoró adecuadamente los argumentos de
la impugnante ni aplicó el marco normativo correspondiente al no haberse identificado
correctamente el número de trabajadores afectados, así como la gravedad e inminencia
del riesgo que exige el tipo infractor contenido en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT.
Lo anterior generó la vulneración del derecho de defensa del administrado21 y al debido
procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar
fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento
llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

6.32. Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia
N° 241-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, y confirmada por la Resolución de Intendencia N° 598-
2022-SUNAFIL/ILM, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de
hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia
de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente

6.33. En consecuencia, la contravención de uno de los principios ordenadores del procedimiento

administrativo22 en la Resolución de Sub Intendencia N° 241-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de
fecha 16 de febrero de 2022, genera su nulidad de acuerdo al numeral 2 del artículo 10 del
TUO de la LPAG23.

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades
conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

6.34. El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano
resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En
ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso
de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso
concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se
sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas

21
Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC.
22
Cfr. artículo IV del TUO de la LPAG
23
“Artículo 10.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
(…)
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de
conservación del acto a que se refiere el artículo 14.
(…)”

17
 de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia
obligatoria del Tribunal”.

6.35. En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo
sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una
autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

6.36. En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 241-2022-

SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 16 de febrero de 2022, ha sido emitida vulnerando el derecho
al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12
y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG; tal resolución carece de efectos y, en
consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de los sucesivos
actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los principios de debido
procedimiento y motivación.

6.37. Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al

momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la
Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva
decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo
prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

6.38. En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento sancionador
al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso-
procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria
de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos
Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

6.39. Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los
otros alegatos planteados en el recurso de revisión.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que
crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General
de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el
Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General,
aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de
la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de
Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por COMPAÑÍA

MINERA SAN IGNACIO DE MOROCOCHA S.A.A., y, en consecuencia NULA la Resolución de Sub
Intendencia N° 241-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 16 de febrero de 2022, emitida por la Sub
Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, y la de los sucesivos actos y
actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente
sancionador N° 5055-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente
resolución.

SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el que se

produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 241-2022-

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 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 085-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

SUNAFIL/ILM/SIRE1, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento

considerando los alcances señalados en la presente resolución.

TERCERO. - Notificar la presente resolución a COMPAÑÍA MINERA SAN IGNACIO DE MOROCOCHA

S.A.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General

de la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, proceda conforme a sus atribuciones y de
acuerdo a lo señalado en el considerando 6.38 de la presente resolución.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la

Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL ([Link]/sunafil).

Regístrese y comuníquese

Firmado digitalmente por:

DESIRÉE BIANCA ORSINI WISOTZKI

Presidenta
LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS
Vocal Titular
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
Vocal Titular

Vocal ponente: LUIS MENDOZA

20240124ECHV

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