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ORSINI WISOTZKI Desiree Bianca FAU DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU
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Motivo: Soy el autor del documento Motivo: Soy el autor del documento
Fecha: 31.01.2024 09:02:54-0500 Fecha: 05.02.2024 22:05:38-0500

Firmado digitalmente por :

Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
MENDOZA LEGOAS Luis Erwin FAU
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Motivo: Soy el autor del documento
Fecha: 31.01.2024 19:59:57-0500
Resolución N° 082-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR : 4997-2020-SUNAFIL/ILM

PROCEDENCIA : INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA

IMPUGNANTE : SOCIEDAD MINERA CORONA S.A.

ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 876-2022-

SUNAFIL/ILM

MATERIAS : - SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

- LABOR INSPECTIVA

Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por SOCIEDAD MINERA
CORONA S.A., y; en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 954-2021-
SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 01 de octubre de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución
1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el
procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 4997-2020-
SUNAFIL/ILM.

Lima, 26 de enero de 2024

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por SOCIEDAD MINERA CORONA S.A. (en adelante, la
impugnante), contra la Resolución de Intendencia N° 876-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de mayo
de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento
sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 111-2020-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones

inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento
jurídico en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron
con la emisión del Acta de Infracción N° 78 -2020-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de
Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la
comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en
el trabajo por no cumplir con el sistema de gestión de seguridad en las empresas-medidas
preventivas frente al Covid-19, así como, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva,
por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 24 de junio de 2020.

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Sistema de gestión de seguridad en las empresas (Sub materia:
Incluye todas) e Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materia: Prevención de riesgos).

1
 1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 632-2020-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 30 de
octubre de 2020, notificada el 08 de enero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva,
remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para
la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del
numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo –
Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad
instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 281-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha
09 de abril de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las
conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el
procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y
los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana,
la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 954-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha
01 de octubre de 2021, notificada el 04 de octubre de 20212, multó a la impugnante por la
suma de S/ 451,758.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no
acreditar mediante documento idóneo el haber determinado los turnos y/u horarios de
utilización, por parte de sus trabajadores y de los trabajadores de las empresas
contratistas, de los vestuarios, ni demuestra haber cumplido con implementar la
señalética en sus vestuarios, tipificada en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT.
Imponiéndole una multa ascendente a S/ 225,879.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida
inspectiva de requerimiento de fecha 24 de junio de 2020, tipificada en el numeral 46.7
del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 225,879.00.

1.4 Con fecha 25 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de reconsideración

contra la Resolución de Sub Intendencia N° 954-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1. Así, mediante
Resolución de Sub Intendencia N° 121-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 26 de enero de
2022, notificado el 28 de enero de 20223, se declaró infundado el recurso de
reconsideración.

1.5 Con fecha 16 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la
Resolución de Sub Intendencia N° 121-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo
siguiente:

i. Su representada ha acreditado durante el procedimiento de fiscalización contar con

medidas de aforo y turnos dentro de las instalaciones de su representada, incluyendo el
uso del vestuario, siendo así con la finalidad de aportar mayor evidencia asociada al
aforo y turnos para el uso del vestuario, en sus escritos de descargos proporcionaron
mayor evidencia de contar con afiches que dispone la reducción del aforo al 50% y el
establecimiento de turnos.

ii. Se está trasgrediendo el principio de presunción de veracidad, al pretender señalar que

las fotografías e informes presentados, no acreditan el cumplimiento de sus
obligaciones sin señalar el motivo, desconociendo que las fotografías e informes

2
Véase folio 127 del expediente sancionador.
3
Véase folio 151 del expediente sancionador.

2
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Primera Sala
Resolución N° 082-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

evidencian que actualmente existe la señalética y el establecimiento de turnos para el

respeto de aforos, así corno en virtud al principio de verdad material, las fotografías
proporcionadas deben considerarse para acreditar que en todos los baños de su centro
laboral se cuenta con turnos y aforos reducidos, así como con señalética.

iii. En el supuesto negado que se considere que no ha cumplido con la medida inspectiva
de requerimiento dentro del plazo otorgado en dicho documento, siendo subsanada con
posterioridad a la medida inspectiva de requerimiento, corresponde la reducción
propuesta al 30%, conforme lo dispone el art. 40 de la LGIT.

iv. Los funcionarios de la SUNAFIL no han sido claros ni precisos en cada uno de los
documentos que esperaban recibir, ni respecto de las obligaciones fiscalizadas u
observaciones realizadas, lo que ha ocurrido desde las actuaciones inspectivas hasta la
emisión del Acta de Infracción, afectando al principio de legalidad y tipicidad.

1.6 Mediante Resolución de Intendencia N° 876-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de mayo de

20224, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación
interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. Dentro de este contexto, se advierte que el motivo de la recurrida obedece a que el

recurso de reconsideración interpuesto por la inspeccionada fue declarado infundado
por la Autoridad de primera instancia en tanto la nueva prueba aportada no
desvirtuaba su responsabilidad en las infracciones sancionadas; por lo que, el análisis
de la resolución apelada versará respecto de los presupuestos y efectos contenidos en
los dispositivos legales en mención.

ii. En el desarrollo del Plan no se observa cómo se hará para efectivizar esta medida
preventiva (si estas serán implementadas o puestas en los vestidores o con algún
documento idóneo la disposición de cantidades de trabajadores, aforos y horarios en
el uso de los vestidores, considerando no solo a los trabajadores del sujeto
inspeccionado sino también a los trabajadores de las empresas contratistas, ya se ha
través de un cronograma que contenga los turnos y horarios, tampoco se ha
demostrado una señalización correspondiente de distanciamiento social de 1.5 metros
en el uso de los vestuarios, ni cómo se va a ejecutar dicho distanciamiento, así como
no se ha logrado demostrar que el aforo de los vestuarios se haya reducido al 50% de
su capacidad).

iii. Sobre la base de lo antes expuesto, se determinó responsabilidad contra la

inspeccionada por no haber implementado las medidas preventivas aplicables a las
condiciones de trabajo, frente al riesgo de la exposición de Covid - 19, a fin de cumplir

4 Notificada a la impugnante el 30 de mayo de 2022, véase folio 182 del expediente sancionador.

3
 con el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el trabajo en las empresas y evitar
un riesgo grave e inminente, en perjuicio de 777 trabajadores de la inspeccionada y 300
trabajadores de sus empresas contratistas.

iv. Se advierte que la inspeccionada presenta tomas fotográficas que son las mismas que
presento la inspeccionada a sus descargos al Informe Final de Instrucción y a la
resolución sancionadora, las mismas que fueron materia de evaluación en la resolución
sancionadora y en la resolución apelada, conforme se observa del considerando 4.10
que señala que si bien la inspeccionada presenta tomas fotográficas en las que se
aprecia carteles colocados en puertas que señalan "Aforo 4 personas", "Aforo 8
personas", "Cambio de turno vestuarios: Turno día: 05:00 a.m. a 08:00 a.m. y Turno
noche: 05:00 p.m. a 08:00 a.m.", así como una banca con marcaciones; no obstante, a
través de dichas fotografías no se puede advertir que las diez (10) puertas fotografiadas
correspondan a la totalidad de vestuarios con los que cuente el centro de trabajo de la
inspeccionada, así como no se señala el tiempo de uso del vestuario que le corresponde
a cada trabajador, pues no informa respecto de los horarios y/o turnos escalonados
que debería utilizar cada uno de los trabajadores a fin de propiciar el distanciamiento
social y evitar su aglomeración, así como de la fotografía de la banca no se aprecia que
se haya implementado la señalética que determine el distanciamiento de 1.5 metros,
no obstante la inspeccionada si bien exhibe el Informe N° 053-2021-SSGG del 24 de
octubre de 2021, consignando fotografías de diversos ambientes que corresponderían
a vestuarios y servicios higiénicos, así como señalética colocada en algunos puntos
como puertas y/o paredes, sin embargo, con dichas fotografías no se logra acreditar
que se haya determinado los turnos y horarios de utilización de los vestuarios, ni se
demuestra haber cumplido con implementar la señalética en sus vestuarios.

v. Cabe precisar que en materia de seguridad y salud en el trabajo las distintas

obligaciones laborales se acreditan mediante diversos documentos que el empleador
considere implementar a fin de cumplir de forma suficiente las disposiciones vigentes
en cuanto a la citada materia, pues solicitar un documento en específico limitaría al
administrado a ejercer su derecho, considerando que las leyes especiales que regulan
la seguridad y salud en el trabajo disponen en cuanto a la "documentación" una
implementación obligatoria, pero con formatos referenciales, al no acreditar mediante
documento idóneo el haber determinado los turnos y/o horarios de utilización, por
parte de sus trabajadores y de los trabajadores de las empresas contratistas, el uso de
los vestuarios, así como no demostró haber implementado la señalética en sus
vestuarios. Por lo tanto, lo alegado carece de sustento, toda vez que no desvirtúa la
infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo atribuida.

vi. Esta Intendencia no comparte la interpretación respecto a la vulneración del principio

de non bis in ídem por imponer multa por incumplimiento de la medida de
requerimiento y, a su vez, por el incumplimiento de las obligaciones de seguridad y
salud en el trabajo que son su objeto, en tanto no concurre la identidad de sujetos,
hechos y fundamentos exigida por el artículo 248 numeral 11 del TUO de la LPAG. Así,
las sanciones se basan en hechos distintos, pues uno está referido a no acatar el
mandato ordenado en la medida de requerimiento para revertir los efectos de las
conductas infractoras detectadas y el otro se relaciona con el incumplimiento de las
disposiciones que regulan las medidas preventivas aplicables a las condiciones de
trabajo frente al riesgo de exposición al Covid -19. Adicionalmente, tampoco las
sanciones se sustentan en los mismos fundamentos, entendiendo como tales a los
bienes jurídicos protegidos: la primera se impone para cautelar el adecuado ejercicio
de la labor del Sistema de Inspección del Trabajo, mientras que las segundas se

4
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Primera Sala
Resolución N° 082-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

imponen para proteger bienes Jurídicos de los trabajadores afectados vinculados con
sus derechos a la adecuada protección de su salud ante la Covid-19 en el lugar de
trabajo. Por ende, lo señalado por la inspeccionada no enerva su responsabilidad.

vii. Por tanto, la medida de requerimiento no se ha basado en simples presunciones, como

sostiene la inspeccionada, sino en los medios de investigación que fueron acopiados en
la etapa de fiscalización que demuestran que se cometieron las infracciones en materia
de seguridad y salud en el trabajo, por las cuales se le sanciona, sumado a ello la
infracción a la labor inspectiva por no acatar la medida inspectiva en el plazo otorgado,
por lo que deberá soportar las consecuencias de su decisión.

1.7 Con fecha 17 de junio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima
Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 876-
2022-SUNAFIL/ILM.

1.8 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los
actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-002819-2022-
SUNAFIL/ILM, recibido el 18 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de

Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma
Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura
orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley
General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico
especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar
el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría
técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

5
 2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el
artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17
del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto
Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización
Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del
Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia
técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del
recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante,
TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,
desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía
administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso
de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para
su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una
ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los
recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su
resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso
de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador
con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia

6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley
General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su
competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que
interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo

Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras

(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional,
los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se
establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda,
agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
8“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL

Artículo 17.- Instancia Administrativa

El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión.”
9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral

Artículo 2.- Sobre el Tribunal

El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo
establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a
mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de
observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

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Primera Sala
Resolución N° 082-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo

55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de
admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la
adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la
uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como
en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el
apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El
recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por
autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias,
estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado
para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia
administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes
descritas.

3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral
comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de
conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de
las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR SOCIEDAD MINERA CORONA S.A.

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que SOCIEDAD MINERA CORONA S.A.,
presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 876-2022-
SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción
impuesta de S/ 451,758.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia
de SST, tipificada en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT, y una (01) infracción MUY
GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; dentro
del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la
notificación de la citada resolución; esto es, el 31 de mayo del 2022.

10 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

7
 4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los
requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas,
corresponde analizar los argumentos planteados por SOCIEDAD MINERA CORONA S.A.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Con fecha 17 de junio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la

Resolución de Intendencia N° 876-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. En este proceso se busca sancionar a la Empresa alegando que (i) supuestamente no se

ha acreditado mediante documento idóneo, los turnos y/o horarios de uso de los
vestuarios ni haber cumplido con implementar la señalética en los vestuarios; y (ii) no
haber cumplido con la medida de requerimiento. No obstante, la resolución impugnada
infringe los principios de legalidad, presunción de veracidad y deber de motivación,
afectando así nuestro derecho al debido procedimiento.

ii. La empresa acreditó contar con medidas de reducción de aforo, establecimiento de

turnos y señalética en los vestuarios.

iii. En conclusión, la Empresa ha acreditado durante el procedimiento de fiscalización contar

con medidas de aforo y turnos dentro de las instalaciones de la Empresa, incluido el uso
del vestuario. Sin perjuicio de lo señalado, con la finalidad de aportar mayor evidencia
asociada al aforo y turnos para el uso del vestuario, en nuestros escritos de Descargos
proporcionamos mayor evidencia de contar con afiches que dispone la reducción del
aforo al 50% y el establecimiento de turnos, los cuales obran en el expediente.

iv. Por lo tanto, queda acreditado con documentos idóneos que la Empresa ha cumplido
cabalmente con cada uno de los requerimientos de la Medida de Requerimiento, no
existiendo incumplimientos y siendo falsos los argumentos señalados por la resolución
impugnada que indica que no se ha acreditado la existencia de señalética que acredite el
distanciamiento mínimo en los vestuarios o que no se han adoptado medidas de turnos y
horarios para la reducción de aforos.

v. Se ha transgredido gravemente el principio de presunción de veracidad y deber de

motivación a lo largo del procedimiento sancionador, desconociendo los medios
probatorios que acreditan la implementación de turnos y horarios en los vestuarios, así
como la señalética que evidencia el respeto del distanciamiento mínimo.

vi. La Empresa cuenta con turnos para el uso de vestuarios cuando no hacen uso de sus
habitaciones para cambiarse (cambiarse en sus habitaciones es lo regular). Pese a ello, en
el uso diario de los vestuarios, se respetan los turnos y horarios para cumplir con las
restricciones de aforo, tal como ha sido demostrado. No obstante, la SUNAFIL desconoce
dichas afirmaciones y persiste en indicar que no se ha acreditado la existencia de horarios
y turnos escalonados para el uso del vestuario correspondiente a cada trabajador,
poniendo en duda los medios probatorios proporcionados, a pesar de que se ha
acreditado que se han establecidos tumos y horarios para su uso.

vii. La SUNAFIL está incurriendo en un proceder arbitrario e ilegal al desconocer todo medio
probatorio presentado en el marco del procedimiento sancionador y señalar que ninguno
de los documentos proporcionados acredita “suficientemente” o “fehacientemente” lo
que señalamos.

8
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Primera Sala
Resolución N° 082-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

viii. En efecto, en el expediente obra evidencia de que en los vestidores existe señalética que
establece el distanciamiento de 1.5 metros, así como turnos, horarios y aforos
restringidos que buscan preservar el distanciamiento mínimo en los vestidores, quedando
acreditado que contamos con vestidores y que todas las fotos proporcionadas
corresponden al total de vestidores del centro de trabajo.

ix. Así, nos llama particularmente la atención que se pretenda señalar que las fotografías e
informes presentados en nuestro recurso de reconsideración no acreditan el
cumplimiento de obligaciones sin señalar el motivo. Dicha afirmación no es sino una
apreciación meramente subjetiva del inspector y, por tanto, afecta el principio de
presunción de veracidad que rige todo procedimiento administrativo.

x. Se omite considerar que la empresa subsanó las observaciones detectadas en la etapa

inspectiva y que, por tanto, aplica la reducción al 30% de la multa (es decir, reducción del
70%).

xi. Cabe indicar que, en el supuesto negado que se considere que los incumplimientos
imputados no se subsanaron en el plazo otorgado por la medida de requerimiento, es
evidente que dicha subsanación se dio con posterioridad a la medida de requerimiento,
por lo que -en estricto respeto al principio de legalidad- corresponderá aplicar la
reducción señalada por ley.

xii. En efecto, correspondería aplicar la reducción señalada en el artículo 40 de la Ley 28806,

Ley General de Inspección de Trabajo. De este modo, en el supuesto negado que se
considere que la Empresa no ha cumplido con la Medida Inspectiva de Requerimiento
dentro del plazo otorgado en dicho documento, corresponde la reducción de la multa
propuesta al 30% (es decir, una reducción del 70% de la multa), conforme lo dispone el
artículo 40 de la Ley General de Inspección de Trabajo.

xiii. Se ha incurrido en una grave afectación al principio de legalidad y tipicidad en este

procedimiento sancionador.

xiv. En efecto, en la Medida de Requerimiento de fecha 24 de junio de 2020 no se realizaron

requerimientos claros, precisos ni concretos que evidencien qué documento requería
exactamente el inspector para considerar cumplida la obligación respectiva. Por el
contrario, se recurrió a términos genéricos tales como “acreditar con documento idóneo”,
sin precisar exactamente qué documento es “idóneo” para la SUNAFIL, como se puede
ver a continuación, con relación al punto referido a la limpieza de buses y aforo/turnos en
los vestidores.

9
 xv. Evidentemente, la falta de exactitud respecto de qué documento esperaba recibir el
inspector en el cumplimiento de la medida de requerimiento afecta nuestro derecho al
debido procedimiento, toda vez que la “idoneidad” de un documento para acreditar el
cumplimiento de una obligación pasará necesariamente por una valoración subjetiva, lo
que no debería ocurrir en un procedimiento inspectivo que puede derivar en una sanción
contra el administrado, pues deberíamos tener claridad sobre el documento que
debemos presentar para que la SUNAFIL considere cumplida la obligación.

xvi. Nótese que la Empresa cumplió con presentar abundante documentación que, por
sentido común, resultaba idónea para acreditar lo requerido por el inspector: no
obstante, para dicho funcionario nunca resultó suficiente; pero, peor aún, nunca indicó a
la Empresa qué documentos -a su particular criterio resultarían “idóneos”.

VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

6.1. En principio, dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe
realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el
presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco
del expediente en alusión.

6.2. Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG
precisa lo siguiente:

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías
implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden,
de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al
expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos
complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando
corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por
autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los
afecten.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho
Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea
compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

6.3. A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los
siguientes principios especiales:
(…)
2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el
procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los
procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la
debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a
autoridades distintas”.

6.4. Concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44, los principios generales del
procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el
que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento

10
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 082-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer
pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo
debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

6.5. El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en

numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento,
estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la
Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en

reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional,
está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público
que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a
fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos
ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u
omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el
caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

6.6. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la

Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base
Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido
procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el

derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso
o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha
establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no
sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito
administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha
sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones
de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar
resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del
artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo
71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este
Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el
artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se
limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben
observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse
adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus
derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado)

11
6.7. Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la
norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al
debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración
alegada.

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

6.8. Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los
intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido
procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto
administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor
de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez,
a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en
derecho.

6.9. En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos
esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a
la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento
establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento
administrativo.

6.10. Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las
resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia
con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe
estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

6.11. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse

en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A
este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el
Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los
actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación
de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de
la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los
actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia.

Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las
sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los
hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los

razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos
administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos
emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento

jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la
actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad
jurisdiccional.

12
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 082-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de
legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha
vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es
indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de
razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia
constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por
la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa
es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-
2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-
2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo

dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario
cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa,
o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones
que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo
significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino,
fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el
sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido)

6.12. Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo
que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos
probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen
su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su
contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

6.13. De la verificación del expediente se advierte la sanción a la impugnante por no acreditar

mediante documento idóneo el haber determinado los turnos y/u horarios de utilización,
por parte de sus trabajadores y de los trabajadores de las empresas contratistas, de los
vestuarios, ni demuestra haber cumplido con implementar la señalética en sus vestuarios.
Al respecto, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, LSST)
tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales11, a fin de
prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o
sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las

11 “Ley N° 29783, Artículo 1. Objeto de la Ley: La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene como objetivo promover
una cultura de prevención de riesgos laborales en el país. Para ello, cuenta con el deber de prevención de los
empleadores, el rol de fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus organizaciones
sindicales, quienes, a través del diálogo social, velan por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la
materia”.

13
 instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que
protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos
que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del
centro de trabajo12.

6.14. La norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21 prescribe que, “Las medidas
de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el
Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y
riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión
y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual; b) Tratamiento, control
o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas; c)
Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan
disposiciones administrativas de control; d) Programar la sustitución progresiva y en la
brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos
peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador; y e)
En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los
trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.

6.15. Por su parte, el artículo 49 establece: “El empleador tiene las siguientes obligaciones: a)
Garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los
aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo; b)
Desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección
existentes; c) Identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de
trabajo y disponer lo necesario para la adopción de medidas de prevención de los
riesgos laborales; (…) g) Garantizar, oportuna y apropiadamente, capacitación y
entrenamiento en seguridad y salud en el centro y puesto de trabajo o función específica,
tal como se señala a continuación: 1. Al momento de la contratación, cualquiera sea la
modalidad o duración. 2. Durante el desempeño de la labor. 3. Cuando se produzcan
cambios en la función o puesto de trabajo o en la tecnología”. Asimismo, su artículo 50
establece que, “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos
laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando
sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar; b) El diseño de los puestos de
trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la
atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a
garantizar la salud y seguridad del trabajador; c) Eliminar las situaciones y agentes
peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible,
sustituirlas por otras que entrañen menor peligro; d) Integrar los planes y programas de
prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías,
medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a
condiciones de trabajo; e) Mantener políticas de protección colectiva e individual; y f)
Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”. (énfasis añadido)

6.16. Las obligaciones anteriormente mencionadas procuran que la prestación del trabajador
sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no suponga que los riesgos
a su integridad física, psíquica y mental no sean gestionados en la forma prescrita por la

12 “Ley N° 29783, I. Principio de Prevención: El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los
medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo
vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores
sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación
y prevención de los riesgos en la salud laboral”.

14
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Resolución N° 082-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

ley. Es así como la normativa busca lograr la eliminación o eventualmente la reducción de

los actos y condiciones sub estándar.

6.17. Asimismo, la Corte Suprema de Justicia del Perú en la Casación Laboral N° 1225-2015-
Lima ha establecido: “La obligación esencial de todo empleador es cumplir las
obligaciones establecidas en la normativa sobre prevención de riesgos laborales,
garantizando la protección, la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio en todo
lo relacionado con el trabajo, lo que comprende evaluar, evitar y combatir los riesgos;
caso contrario el incumplimiento de estas obligaciones lo hará sujeto a indemnizar los
daños y perjuicios que para el trabajador deriven de su dolo o negligencia conforme al
artículo 1321° del Código Civil. (..) es necesario considerar, como se ha precisado antes,
que era obligación de la recurrente probar haber cumplido todas sus obligaciones legales
y contractuales, especialmente las de seguridad, sin embargo, no ha acreditado haber
actuado con la diligencia ordinaria al ejercer su deber de garantizar dentro del ámbito del
centro de trabajo el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida y la
salud de sus trabajadores”.

6.18. En el caso en particular, se sanciona a la impugnante por la comisión de la infracción muy

grave prevista en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT, que prescribe: “No adoptar las
medidas preventivas aplicables a las condiciones de trabajo de las que se derive un riesgo
grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores y personas que prestan
servicios dentro del ámbito del centro de labores”.

6.19. Al respecto, la imputación de dicha infracción implica la verificación de parte de la

autoridad inspectiva del incumplimiento de la adopción de medidas preventivas en las
condiciones de trabajo, que implique un grave riesgo para la seguridad y salud de los
trabajadores y prestadores de servicios en el centro de labores; por lo que, es
responsabilidad de la autoridad administrativa efectuar el análisis y sustentar si
efectivamente la Inspeccionada incurrió en la infracción en materia de seguridad y salud
en el trabajo, demostrando de manera fehaciente e indubitable la conducta imputada al
investigado.

6.20. Así, resulta necesario señalar los principales hechos corroborados por la autoridad
inspectiva, conforme lo establece el Acta de Infracción:

- Que, sin perjuicio de lo señalado en líneas precedentes, no se ha señalado nada al

respecto sobre el uso de los vestuarios, tanto su aforo como los turnos de uso; por lo
que, dicha observación se tiene por no cumplida.,

15
 - Asimismo, en el numeral 4.6 del mismo documento señala que: “El hecho verificado
4.6 inciso a) y c), describe que el sujeto inspeccionado no acreditó la adopción de
medidas preventivas aplicables a las condiciones de trabajo, frente a la exposición del
riesgo del Covid-19, conforme a ley y que puede conllevar a un riesgo grave e
inminente; afectando a los 777 trabajadores con vínculo laboral vigente de la empresa
inspeccionada (Anexo 01) y 300 trabajadores de sus empresas contratistas (Anexo 02)
según información enviada por la inspeccionada.

- Por lo que, estando los incumplimientos descritos precedentemente y de tener en

cuenta que la exposición al virus SARS - COV-2 afecta a los humanos, siendo un factor
de riesgo biológico muy nocivo por su comportamiento y alta transmisibilidad; se tiene
a bien recomendar derivar la información al Centro Nacional de Salud Ocupacional y
Protección del Ambiente para la Salud (CENSOPAS) encarga de la administración del
Registro y fiscalización posterior del “Plan para la Vigilancia Prevención y Control de
Covid-19 en el Trabajo", conforme lo regula la RM. 377-2020-MlNSA”.

6.21. Teniendo en cuenta lo precisado anteriormente, la autoridad inspectiva propone la

sanción establecida en el numeral 28.7 del RLGIT, por no adoptar las medidas preventivas
aplicables a las condiciones de trabajo de las que se derive un riesgo grave e inminente
para la seguridad y salud respecto de los trabajadores antes señalados. Sin embargo,
resulta relevante señalar que la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral ha
precisado anteriormente13 que las Actas de Infracción no se encuentran exentas de
fundamentar las razones por las cuales el inspector de trabajo, como resultado de la labor
efectuada, identifica y propone potenciales infracciones en materia sociolaboral. Así, el
fundamento 17 de la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional, recaída en el
expediente N° 02698-2012-AA/TC, señala que “dichas actas no están exentas del deber
de motivación de los actos administrativos, así como de la ponderación de todas las
pruebas aportadas, pues precisamente dan inicio al procedimiento administrativo
sancionador en ciernes, siendo que la decisión tomada por la autoridad laboral traerá
como consecuencia la imposición de sanciones administrativas y pecuniarias. Dicha
inspección debe estar dotada de los principios de razonabilidad y proporcionalidad en
términos constitucionales”.

6.22. Adicionalmente, de la lectura conjunta del artículo 53 de la LSST y del artículo 94 de su

Reglamento, se advierte que la imputación de responsabilidad al empleador por
incumplimiento de su deber de prevención requiere que se acredite que la causa
determinante del daño es consecuencia directa de la labor desempeñada por el
trabajador y del incumplimiento por parte del empleador de las normas de seguridad y
salud en el trabajo.

6.23. En ese mismo orden de ideas, el Principio de Licitud, reconocido en el numeral 9 del
artículo 248 del TUO de la LPAG dispone que se debe presumir que los administrados han
actuado apegados a sus deberes mientras no se cuente con evidencia en contrario. En ese
sentido, no es posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras
sospechas, y tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia.

6.24. Al respecto, se evidencia la falta de actuación de medios probatorios que sustenten la

conducta imputada por la inspección de trabajo, es decir, que la impugnante no adoptó

13
A través de la Resolución N° 008-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 24 de mayo de 2021, recaída en el expediente N°
277-2020-SUNAFIL/IRE-CUS, se especificó que el Acta de Infracción tiene la naturaleza de acto administrativo de trámite
(fundamento 6.23).

16
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 082-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

las acciones preventivas necesarias y exigidas para contar con un ambiente de trabajo
seguro y saludable.

6.25. Ahora bien, conforme lo indica el órgano sancionador de primera instancia la empresa en
los carteles de horarios no señala el tiempo de uso del vestuario que le corresponde a
cada trabajador puesto que no se informa el registro de los horarios y/o turnos
escalonados que deberían utilizar cada uno de los trabajadores, a fin de propiciar el
distanciamiento social y evitar la aglomeración. De la misma forma, la fotografía de la
banca no se aprecia que se haya implementado la señalética que determine el
distanciamiento de 1.5 m.

6.26. Sobre el particular, es pertinente indicar que el numeral 28.7 del RLGIT indica como
conducta infractora expresamente lo siguiente: “No adoptar las medidas preventivas
aplicables a las condiciones de trabajo de los que se derive un riesgo grave e inminente
para la seguridad de los trabajadores”. Así, se observa que el literal d) del numeral 4.6 del
Acta de Infracción se concluye que “no se ha señalado nada respecto sobre el uso de los
vestuarios, tanto su aforo como los turnos de uso; por lo que, dicha observación se tiene
por no cumplida”; sin embargo, no se desarrollan las razones por el cual este
incumplimiento por parte de la Inspeccionada– generaba un contexto de condiciones
graves o inminentes derivadas de las condiciones de trabajo, más allá de la existencia de
la misma pandemia ocasionada por el nuevo Coronavirus. Únicamente se concluye que
el sujeto inspeccionado no acreditó la adopción de medidas preventivas aplicables a las
condiciones de trabajo, frente a la exposición del riesgo del Covid-19, conforme a ley y
que puede conllevar a un riesgo grave e inminente; afectando a los 777 trabajadores con
vínculo laboral vigente de la empresa inspeccionada (Anexo 01) y 300 trabajadores de sus
empresas contratistas (Anexo 02) según información enviada por la inspeccionada.

6.27. Del mismo modo, el personal inspectivo considera al total de trabajadores como
afectados, es decir, tanto a sus propios trabajadores como a los de sus contratistas. Sin
embargo, no desarrolla con precisión el motivo por cual se debe considerar a la totalidad
de los trabajadores como afectados, en los términos propuestos por la autoridad
inspectiva, al considerarse al número de trabajadores afectados superior a 1000, por lo
que, correspondía desarrolle con amplitud porque los trabajadores de sus contratistas
podían ser considerados como afectados por la infracción identificada, para encontrarse
en una situación de riesgo grave e inminente. Por el contrario, la falta de una correcta
delimitación del número de trabajadores afectados genera, en términos previamente
identificados por esta Sala, una vulneración al derecho de defensa del entonces
inspeccionado, así como una vulneración de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad en la imposición de las posteriores multas que sobre este se impongan,
a la luz del precedente administrativo.

17
6.28. Asimismo, la imputación de dicha infracción implica la verificación de parte de la
autoridad inspectiva del incumplimiento de la adopción de medidas preventivas en las
condiciones de trabajo, que implique un grave riesgo para la seguridad y salud de los
trabajadores y prestadores de servicios en el centro de labores; por lo que, es
responsabilidad de la autoridad administrativa efectuar el análisis y sustentar si
efectivamente la Inspeccionada incurrió en la infracción en materia de seguridad y salud
en el trabajo, demostrando de manera fehaciente e indubitable la conducta imputada al
investigado. De igual manera, se evidencia que las autoridades sancionadoras a lo largo
del procedimiento, no realizaron observación alguna al respecto, siendo necesario dicho
análisis con la finalidad de poder evidenciar los incumplimientos incurridos por la
impugnante.

6.29. Teniendo en cuenta lo precisado anteriormente, la autoridad inspectiva propone la

sanción establecida en el numeral 28.7 del RLGIT, por no adoptar las medidas preventivas
aplicables a las condiciones de trabajo de las que se derive un riesgo grave e inminente
para la seguridad y salud respecto de los trabajadores antes señalados. Sin embargo,
resulta relevante señalar que la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral ha
precisado anteriormente que las Actas de Infracción no se encuentran exentas de
fundamentar las razones por las cuales el inspector de trabajo, como resultado de la labor
efectuada, identifica y propone potenciales infracciones en materia sociolaboral.

6.30. Al respecto, se evidencia la falta de motivación que sustenten la conducta imputada por
la inspección de trabajo, es decir, que la impugnante no adoptó las acciones preventivas
necesarias y exigidas para contar con un ambiente de trabajo seguro y saludable, el cual
conllevo a que se derive un riesgo grave e inminente a la seguridad y salud de los
trabajadores.

6.31. En ese entendido, si bien la Sub Intendencia de Resolución, mediante la resolución de

sanción, hace un análisis de la infracción imputada, no se advierte que haya efectuado la
motivación correspondiente respecto al supuesto antes señalado. Lo indicado, resulta de
vital importancia para la correcta determinación de la configuración de la infracción
imputada. Por lo que, la Resolución de Sub Intendencia N° 954-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1,
de fecha 01 de octubre de 2021, incurre en una falta de motivación y análisis de las
actuaciones inspectivas, vulnerando el debido procedimiento.

6.32. Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del
procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación
comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de
hecho y de derecho, y valorando los medios probatorios presentados y actuados; así como
sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que
corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los
precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

6.33. Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe
precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha
identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a
la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal
Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del
justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren
justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona

18
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 082-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier
error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente
la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las
resoluciones judiciales.
Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales
Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha
precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda
delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola
el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o
cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones
mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes
del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose
en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del

razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por
un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece
previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa,
que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir,
de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos,
de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los
argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva
de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la

motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las
premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su
validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica
Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de
interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como
una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones.
Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego,
ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones
sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces
estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la
aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el
juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.
Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede
reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba,
actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o

19
 la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se
le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para
respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho
aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de
corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas
posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su
argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para
apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque
obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir
por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible

atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión
está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada
jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la
insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una
perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de
fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las

resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de
manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto,
desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia
activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de
inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir,
el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial
generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del
derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una
concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto
fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los
justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y
congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia
procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no
omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable

una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando,
como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de
la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato,
referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho
que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado)

6.34. En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento,

sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Sub Intendencia no
ha efectuado el análisis de validez de las actuaciones inspectivas, así como tampoco ha
determinado las razones por el cual este incumplimiento por parte de la Inspeccionada–
generaba un contexto de condiciones graves o inminentes derivadas de las condiciones
de trabajo, más allá de la existencia de la misma pandemia ocasionada por el nuevo
Coronavirus. Del mismo modo, no desarrolla con precisión el motivo por cual se debe
considerar a la totalidad de los trabajadores como afectados, en los términos propuestos
por la autoridad inspectiva, por lo que, correspondía desarrolle con amplitud porque los
trabajadores de sus contratistas podían ser considerados como afectados por la infracción
identificada, para encontrarse en una situación de riesgo grave e inminente, conforme a

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 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 082-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

lo señalado previamente. Por lo que, se advierte que su decisión carece de sustento

jurídico exigido.

6.35. Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14°
del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales
taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación
insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10°
del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
(…)
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente
alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis
agregado)

6.36. Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub
Intendencia de Resolución, dado que debió de evaluar de manera adecuada los hechos y
lo actuado en la fase inspectiva.

6.37. Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia
N° 954-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 01 de octubre de 2021, y confirmada por la
Resolución de Intendencia N° 876-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de mayo de 2022,
incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en
el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto
administrativo constituido por la motivación aparente.

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las
autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

6.38. El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un

órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su
competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la
finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico
sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.
Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o
interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento
inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

6.39. En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento

administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo
expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

21
 6.40. En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 954-2021-
SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 01 de octubre de 2021, ha sido emitida vulnerando el
derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del
artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG; tal resolución carece de
efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de
los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los principios
de debido procedimiento y motivación.

6.41. Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador

al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la
Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva
decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a
lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

6.42. En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento

sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -
de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la
potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de
Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

6.43. Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los
otros alegatos planteados en el recurso de revisión.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que
crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General
de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto
Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por
Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL,
aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización
Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por SOCIEDAD

MINERA CORONA S.A., y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 954-2021-
SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 01 de octubre de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución
1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el
procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 4997-2020-
SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el que se

produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 954-2021-
SUNAFIL/ILM/SIRE1, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento
considerando los alcances señalados en la presente resolución.

TERCERO. - Notificar la presente resolución a SOCIEDAD MINERA CORONA S.A., y a la Intendencia

de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

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Primera Sala
Resolución N° 082-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de

la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, proceda conforme a sus atribuciones y de
acuerdo a lo señalado en el considerando 6.42 de la presente resolución.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la

Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Regístrese y comuníquese

Firmado digitalmente por:

DESIRÉE BIANCA ORSINI WISOTZKI

Presidenta
LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS
Vocal Titular
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
Vocal Titular

Vocal Ponente: LUIS MENDOZA

20240124MLA

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