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TEMA 1.01. LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978: ELABORACIÓN, ESTRUCTURA,

VALORES Y PRINCIPIOS. LA CORONA: LAS FUNCIONES CONSTITUCIONALES DEL REY;
SUCESIÓN, REGENCIA Y TUTELA. LOS DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES. SUS
GARANTÍAS CONSTITUCIONALES. LA SUSPENSIÓN DE LOS DERECHOS Y
LIBERTADES FUNDAMENTALES.EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. EL DEFENSOR DEL
PUEBLO.

Contenido:

1. La Constitución Española de 1978.

1. La elaboración de la Constitución de 1978.
2. Estructura de la Constitución.
3. La reforma constitucional.
4. Valores y principios constitucionales.

2. La Corona.
2.1. La monarquía parlamentaria como forma política del Estado. Las funciones del
Rey.
2.2. El refrendo de los actos del Rey.
2.3. La sucesión en la Corona.
2.4. La regencia y la tutela del Rey menor.

3. Los derechos y deberes constitucionales.

3.1. Naturaleza de los derechos fundamentales.
3.2. Clasificación.
3.3. Límites.
3.4. Garantías.
3.5. La suspensión de los derechos y libertades fundamentales.
3.6. Los deberes constitucionales.

4. El Tribunal Constitucional.
4.1. El Tribunal Constitucional como intérprete supremo de la Constitución.
4.2. Composición.
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4.3. Organización.
4.4. Competencias del Tribunal Constitucional.

5. El Defensor del Pueblo.

5.1. Concepto de “Defensor del Pueblo”.
5.2. Nombramiento y organización.
5.3. Funciones.
5.4. Instituciones análogas de las Comunidades Autónomas.

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1. LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978

1.1. La elaboración de la Constitución de 1978

La Constitución española de 1978 es resultado de una evolución o reforma política

que permitió pasar de un sistema autoritario a uno constitucional de forma pacífica (lo que
no siempre ha sido así en la historia constitucional española: recordemos el
pronunciamiento militar de Riego en 1820, la revolución de septiembre de 1868, etc.), y
sin que se produjera en ningún momento una ruptura o solución de continuidad en la
validez del ordenamiento jurídico.
Así, aun partiendo de valores y principios radicalmente distintos a los que
inspiraban el régimen político precedente, se siguieron las normas establecidas por éste
para alcanzar el cambio constitucional:

a) El ordenamiento político de la dictadura del general Franco: formalmente, la

base y el origen del régimen político del general Franco (1936-1975) fue el
nombramiento que los militares sublevados en julio de 1936 efectuaron en su favor
como “Jefe del Gobierno del Estado Español” (Decreto de la Junta de Defensa
Nacional de 29 septiembre 1936, en cuyo art. 1 se establecía que Franco asumía
“todos los poderes del Estado”).
A dicha disposición habría que añadir varias leyes de los años 1938 y 1939 en las
cuales se le atribuía “la suprema potestad de dictar normas jurídicas de carácter general”
sin necesidad de deliberación del Consejo Ministros, y las llamadas “Leyes
Fundamentales” del régimen, hasta un total de siete durante las décadas siguientes,
instituyendo un aparato institucional, ejecutivo y legislativo (pero que excluían en todo
caso tanto la garantía de derechos fundamentales como la participación democrática).
Entre ellas, la Ley de sucesión de 1947 permitió que en 1969 el general Franco nombrara
a Juan Carlos de Borbón sucesor a la Jefatura del Estado, a título de Rey.

b) La reforma política: tras la muerte de Franco en noviembre de 1975, se

proclamó Rey a D. Juan Carlos I. En julio de 1976, el Rey eligió un nuevo Gobierno
presidido por Adolfo Suárez, que elaboró un proyecto de “Ley Para la Reforma
Política”, aprobada por las Cortes del régimen franquista de acuerdo por los principios
establecidos en las “Leyes Fundamentales” de la dictadura (que incluían la posibilidad
de celebración de un referéndum).
Aunque dicha Ley 1/1977, de 4 de enero, Para la Reforma Política (LRP), se
autodenominaba como una nueva “Ley fundamental”, su espíritu era totalmente distinto a
las anteriores: reconocía la inviolabilidad de los derechos fundamentales de las personas,
la potestad legislativa en la representación popular (previsión de nuevas Cortes
bicamerales) y un sistema electoral inspirado en principios democráticos. Además, en los
meses siguientes se aprobaron otras normas reconociendo los derechos de reunión,
asociación, sindicación y huelga. En ese nuevo marco de libertades, el día 15 de junio de

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1977 se llevó a cabo la elección de las nuevas Cortes, las primeras democráticas desde
febrero de 1936.

c) Proceso Constituyente: estaba ya previsto en la LRP, que permitía su impulso

tanto por parte del Gobierno como del Congreso. Fue este último quien tomó la
iniciativa, creando una Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas
que nombró una ponencia de 7 Diputados para la elaboración de un anteproyecto de
Constitución. Después de pasar por el Pleno del Congreso, por la Comisión
Constitucional del Senado, por el Pleno del Senado y por una Comisión Mixta
Congreso-Senado en la que se resolvieron las divergencias entre ambas Cámaras, el
texto definitivo de la Constitución fue aprobado por las Cortes en sesiones plenarias
del Congreso de los Diputados y del Senado el 31 de octubre de 1978. A
continuación, el día 6 de diciembre se celebró un referéndum popular y, finalmente, la
Constitución fue sancionada por el Rey el 27 de diciembre de 1978 (publicándose en
el Boletín Oficial del Estado de 29 diciembre).
El proceso constituyente que acaba de ser descrito influyó en el contenido de la
Constitución de 1978 (en adelante CE), por lo que es indispensable tener en cuenta el
concreto momento histórico de su aprobación para llevar a cabo un examen comprensivo
de su contenido. Así, frente a la agitada historia constitucional española, en la que los
múltiples cambios que se sucedieron respondían a la posición ideológica del partido
político en el poder en cada momento (progresistas o conservadores), lo que llevaba a la
falta de legitimidad de las sucesivas Constituciones y la alteración de los mandatos
constitucionales por medios extrajurídicos, la Constitución de 1978 es conocida como la
“Constitución del consenso” (lo que se refleja en las propias votaciones del texto en
ambas Cámaras, con muy pocos votos en contra de la misma y con partidos de todo
signo a su favor).
Como reflejos más relevantes de tal consenso en el texto constitucional de 1978
podemos citar los siguientes:

1) La amplitud de materias reguladas en la CE, con la idea de garantizar la

protección mínima de muchas instituciones y situaciones jurídicas, económicas o
sociales. Así, no sólo se recogieron en la Carta Magna las instituciones clave como
las Cortes, el Gobierno, la Corona o el Tribunal Constitucional, sino que se incluyeron
también otras como el Tribunal Supremo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo de
Estado, los Colegios profesionales, las Fuerzas Armadas, las Universidades, las
entidades territoriales, los principios rectores de la política social y económica, etc.
2) La diversa precisión e intensidad de la regulación constitucional de las materias
tratadas: aparte de que, evidentemente, no podían tratarse por extenso todas y cada
una de las cuestiones antes señaladas (puesto que la CE no puede ser un código
omnicomprensivo), el constituyente procedió a desarrollar con más detalle aquellos
temas en los que pudo llegarse a acuerdo entre todas las formaciones políticas,
mientras que en las cuestiones que había mayores diferencias se procedió a regular
sólo lo básico, remitiendo su desarrollo al legislador posterior (así sucedió, por
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ejemplo, en aspectos como los jurados penales, previstos en el art. 125 CE; la
elección del Consejo General del Poder Judicial, a la que alude el art. 122 CE; o la
educación concertada, recogida en el art. 27.9 CE).
3) La inclusión de fórmulas que precisan una integración e interpretación
detallada para hallar su verdadero sentido. Efectivamente, a lo largo del texto
constitucional se emplearon algunas fórmulas técnicas poco expresivas desde un
punto de vista político para cuestiones sobre las que era ineludible pronunciarse,
como ocurre con el aborto (art. 15: “Todos tienen derecho a la vida…”) o con los
territorios forales (disposición transitoria 1: “En los territorios dotados de un régimen
provisional de autonomía…”). En tales casos, tanto el legislador como la
jurisprudencia constitucional han ido precisando posteriormente el alcance y
significado de tales fórmulas.

1.2. Estructura de la Constitución

La Constitución de 1978 es una Constitución extensa, que consta de un preámbulo,

169 artículos, 4 disposiciones adicionales, 9 disposiciones transitorias, 1 disposición
derogatoria y 1 disposición final, según el siguiente esquema:

- Preámbulo.
- Título preliminar (arts. 1-9).
- Título I. De los derechos y deberes fundamentales (arts. 10-55).
o Capítulo 1. De los españoles y los extranjeros (arts. 11-13).
o Cap. 2. Derechos y libertades (arts. 14-38).

▪ Sección 1ª. De los derechos fundamentales y libertades públicas

(arts. 15-29).
▪ Sec. 2ª. De los derechos y deberes de los ciudadanos (arts.
30-38).
o Cap. 3. De los principios rectores de la política social y económica (arts.
39-52).
o Cap. 4. De las garantías de las libertades y derechos fundamentales
(arts. 53-54).
o Cap. 5. De la suspensión de los derechos y libertades (art. 55).
- Título II. De la Corona (arts. 56-65).
- Título III. De las Cortes Generales (arts. 66-96).
o Capítulo 1. De las Cámaras (arts. 66-80).
o Cap. 2. De la elaboración de las leyes (arts. 81-92).
o Cap. 3. De los Tratados internacionales (arts. 93-96).
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- Título IV. Del Gobierno y de la Administración (arts. 97-107).

- Título V. De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (arts.
108-116).
- Título VI. Del Poder Judicial (arts. 117-127).
- Título VII. Economía y Hacienda (arts. 128-136).
- Título VIII. De la organización territorial del Estado (arts. 137-158).
o Capítulo 1. Principios generales (arts. 137-139).
o Cap. 2. De la Administración Local (arts. 140-142).
o Cap. 3. De las Comunidades Autónomas (arts. 143-158).
- Título IX. Del Tribunal Constitucional (arts. 159-165).
- Título X. De la reforma constitucional (arts. 166-169).
- Disposiciones adicionales.
- Disposiciones transitorias.
- Disposición derogatoria.
- Disposición final.

La CE se abre con un preámbulo a modo de breve exposición de motivos,

comenzando por una declaración de voluntad en que queda constancia de la soberanía
nacional: “La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y
promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía, proclama su voluntad
de…”, a la que siguen una serie de referencias a principios y fines como la “convivencia
democrática”, el “Estado de Derecho”, el “imperio de la ley”, la “voluntad popular”, el
“ejercicio de los derechos humanos”, las “relaciones pacíficas y de eficaz cooperación
entre todos los pueblos de la Tierra”…
A continuación se incluye el texto articulado de la Carta Magna, recogiendo los dos
elementos clásicos de cualquier “Constitución” en sentido contemporáneo: la declaración
de derechos (parte dogmática, Título I) y la definición de las principales instituciones del
Estado (parte orgánica, Títulos II a IX; el X aborda la reforma constitucional), además de
un Título preliminar en el que se plasman principios como el de la soberanía nacional, la
unidad de la nación y el derecho a la autonomía, el respeto a la ley, la libertad e igualdad
y las garantías jurídicas básicas, además de recoger otras referencias a las lenguas del
Estado, las banderas, la capitalidad de Madrid, los partidos políticos, los sindicatos y las
Fuerzas Armadas.
El Título I establece de forma amplia el catálogo de derechos y libertades
fundamentales, señalando también los deberes establecidos por la Constitución. El Título
se divide en varios capítulos, en los que además de los derechos fundamentales y las
libertades públicas reconocidas se hace alusión a la nacionalidad española, a una serie

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de “principios rectores de la política social y económica”, y se regulan las garantías y la

suspensión de tales derechos y libertades.
A continuación, los Títulos II a VI están dedicados a las principales instituciones del
Estado: en primer lugar, la Corona (el rey como Jefe del Estado, Título II), y luego los tres
poderes del Estado: el Legislativo (las Cortes Generales, Título III), el Ejecutivo (el
Gobierno y la Administración, Título IV) y el Judicial (Título VI), y las relaciones entre los
dos primeros (Título V).
Posteriormente se recogen algunos principios de la actividad económica y
financiera (Título VII: el reconocimiento de la función pública de la riqueza, la potestad
tributaria o los Presupuestos), la compleja cuestión de la organización territorial del
Estado (Título VIII, que cuenta con más de 20 artículos), el Tribunal Constitucional (como
intérprete máximo de la Carta Magna, Título IX) y el procedimiento para la propia reforma
constitucional (Título X).
Finalmente, las disposiciones adicionales se refieren a cuestiones de relevancia
que no tenían cabida en el articulado del texto (como los derechos históricos de los
territorios forales o el régimen económico y fiscal de Canarias), las transitorias a otras de
alcance temporal limitado tras la aprobación de la Constitución (principalmente referidas al
procedimiento de articulación territorial del Estado), cerrándose el texto constitucional con
una disposición derogatoria (que hace referencia expresa a las “Leyes fundamentales” del
régimen anterior, pero que también incluye una cláusula derogatoria genérica de “cuantas
disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución”) y una disposición final
(entrada en vigor).

1.3. La reforma constitucional

El Título X CE (arts. 166-169) establece dos procedimientos de reforma de la

propia Constitución, uno ordinario y otro “agravado”. En todo caso, los dos están
considerados por la doctrina como “rígidos” (esto es, de difícil implementación), lo que es
una muestra de la supremacía de la Constitución sobre el resto del ordenamiento jurídico.
En todo caso, pese a tal “rigidez” de las vías de previstas para la modificación de la Carta
Magna, es posible reformar incluso los aspectos más relevantes del sistema
constitucional, para así encauzar posibles transformaciones totales del régimen, en caso
necesario, evitando actuaciones de hecho (de las que existen múltiples ejemplos a lo
largo de la historia constitucional española).
En cuanto a la iniciativa de la reforma, se establecen unos requisitos comunes a
ambos procedimientos (el ordinario y el agravado). Por un lado, en cuanto a su momento:
está prohibido en todo caso iniciar la reforma constitucional en tiempo guerra o estados
de alarma, excepción o sitio (art. 169 CE). Por otro lado, en cuanto a los sujetos
habilitados para la iniciativa, que en ambos casos son los mismos que para el
procedimiento legislativo ordinario, con exclusión de la iniciativa popular: el Gobierno, las
Cámaras (aunque los Reglamentos del Congreso y Senado exigen la participación de un

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mayor número de Grupos parlamentarios o de Diputados o Senadores para la iniciativa de

reforma constitucional que para la iniciativa legislativa ordinaria) o las Asambleas
Parlamentarias de las Comunidades Autónomas (y éstas con muchas limitaciones) (art.
166 CE, que remite al art. 87 CE).
1) Proceso ordinario de reforma (art. 167 CE): se exige, para la aprobación de
una reforma constitucional “ordinaria”, el voto favorable de tres quintas partes del
Congreso y tres quintas partes del Senado (dirimiéndose en una Comisión Mixta
Congreso-Senado las posibles diferencias entre ambas Cámaras). Si no se alcanzase
tal porcentaje en el Senado pero sí mayoría absoluta en dicha Cámara, puede
aprobarse la reforma constitucional mediante el voto favorable de la misma por las
dos terceras partes del Congreso. Además, una décima parte de cualquiera de las
Cámaras puede solicitar la realización de un referéndum adicional en los 15 días
siguientes a la aprobación de la reforma.
2) Proceso agravado (art. 168 CE), previsto para una reforma total de la
Constitución, o que afecte al Título preliminar (principios y valores básicos), a la
Sección 1ª del Capítulo 2 del Título I (derechos y deberes fundamentales) o al Título II
(Corona), esto es, cuando afecte a los aspectos que caracterizan de manera más
decisiva el sistema constitucional. En tales casos se requiere su aprobación por dos
tercios de cada Cámara, proceder a continuación a la disolución de las Cortes y a la
celebración de elecciones generales, una nueva aprobación por dos tercios de cada
nueva Cámara, y un referéndum para su ratificación.
Hay que señalar que, en todo caso, las vías previstas en el Título X CE de reforma
del texto constitucional no son las únicas que permiten la evolución constitucional, puesto
que existe otro procedimiento más lento y progresivo de adaptación de la Constitución a
la sociedad (que por su propia naturaleza es cambiante): la labor de la jurisprudencia
constitucional, que ha adquirido una indiscutible actualidad y relevancia en toda Europa,
con la introducción en gran parte de los actuales sistemas políticos de la figura de un
Tribunal Constitucional como intérprete supremo de la Carta Magna (un tanto como ocurre
con la actividad del Tribunal Supremo en los Estados Unidos de América).
Y así ha venido sucediendo en nuestro país durante las más de tres décadas de
vigencia de la Constitución aprobada en 1978, que no ha sido formalmente reformada
sino únicamente en dos ocasiones y sólo en aspectos y situaciones muy concretos (el art.
13.2, en el año 1992, para permitir el sufragio activo en las elecciones municipales por
ciudadanos de la Unión Europea, a lo que obligaban los Tratados de la Unión; y, en 2011,
el art. 135, referido a la deuda pública, por exigencia también de los socios europeos en
un contexto de grave crisis económica y financiera internacional), mientras que las
sentencias del Tribunal Constitucional han venido definiendo y matizando de forma
constante el alcance de los preceptos del texto constitucional.

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1.4. Valores y principios constitucionales

La Constitución española de 1978 (CE) se inserta en una larga tradición

constitucional española, que arranca de la Constitución elaborada en Cádiz en 1812 en el
transcurso de la Guerra de la Independencia (por no citar la carta otorgada de Bayona de
1808, del mismo periodo bélico), tradición “rota” en varias ocasiones, pasándose de un
orden constitucional a un poder personal (la última precisamente entre los años 1936 y
1978, con una sublevación contra la II República que cristalizó en una dictadura que se
prolongaría hasta el fallecimiento del general Franco).
La CE recoge elementos de esa tradición española, a los que viene a sumar otros
de las tradiciones constitucionalistas europea (básicamente de las Leyes fundamentales
italiana y alemana) y americana. A todo ello añadió unos rasgos que en su momento
supusieron una cierta innovación: por un lado, la pretensión de que los preceptos
constitucionales posean una efectiva fuerza vinculante; y, por otro, una dimensión
ideológica que la caracteriza (notas que, si bien ya podían encontrarse en las
Constituciones revolucionarias de finales del s. XVIII –como la de Francia o la de los
Estados Unidos de América-, se habían devaluado durante todo el siglo XIX y buena parte
de la primera mitad del XX).

a) Fuerza jurídica vinculante, de manera que el cumplimiento de los mandatos

establecidos en la CE sea exigible a los poderes públicos por vías jurídicas, sin
necesidad de que sus preceptos sean desarrollados por el legislador, configurándose
la Constitución como la norma superior del ordenamiento jurídico (artículo 9.1 CE:
“Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del
ordenamiento jurídico”).
Claros ejemplos de ello son algunos de sus artículos que reconocen derechos
fundamentales o los que estructuran órganos constitucionales: no es que tales preceptos
no admitan una regulación más detallada, sino que la ausencia de ésta no impide su
plena eficacia. Ello tampoco quita que algunos preceptos de la propia CE hagan
remisiones a una legislación posterior de desarrollo, o que algunos sean de carácter
genérico, enunciando objetivos –jurídicos, sociales o políticos- a alcanzar, o estableciendo
principios y valores que aunque en principio no necesiten ser desarrollados sí requieren
plasmarse en el resto del ordenamiento jurídico para su efectiva vigencia material.
Además, la propia CE crea instituciones y procedimientos para lograr hacer
efectivo su cumplimiento, destacando especialmente entre los mismos el Tribunal
Constitucional. Viene también a reforzar esta fuerza jurídica vinculante de la CE la
inclusión en la misma de una cláusula derogatoria amplia (aparte de listar las normas más
importantes del régimen anterior que expresamente se derogan), que afecta de forma
general a “cuantas disposiciones se opongan” a la propia Constitución.

b) Dimensión ideológica: la CE participa de la característica esencial del

constitucionalismo clásico de establecer un orden político para la garantía y
protección de la libertad (como ya preveía la Constitución de los Estados Unidos de
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América de 1787, y se plasmaba en el art. 16 de la Declaración Derechos del Hombre

y del Ciudadano de 1789). Pero es que, además y a diferencia de otras
Constituciones españolas anteriores, la CE proclama expresamente (y con cierta
extensión) las finalidades que persigue la comunidad política y los principios y valores
en que debe fundarse la convivencia: no sólo los clásicos (libertad, igualdad, Estado
de Derecho), sino también los del Estado Social y, de acuerdo con las circunstancias
de nuestro tiempo, “el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz
cooperación entre todos los pueblos de la tierra” (preámbulo CE).
Así, la CE no es una norma “neutra” (en el sentido de que instaure procedimientos
que puedan orientarse a cualquier fin): si bien no establece un programa político
específico o ni se adscribe a una ideología concreta (liberalismo, conservadurismo,
socialismo, ecologismo, etc.), sí responde a una concepción valorativa de la vida social,
fijando una serie de elementos y principios básicos que han de conformar la convivencia,
unas líneas directrices que han de ser respetadas por todo el ordenamiento jurídico,
indisponibles para los poderes públicos, incluido el legislador, y cuya garantía
corresponde a los tribunales.
Para designar tales criterios generales o líneas directrices la CE habla en algunas
ocasiones de “valores” (art. 1.1: “España (…) propugna como valores superiores de su
ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”), y en otras
de “principios” (art. 9.3, art. 27.2, Capítulo 3 del Título I, “Principios rectores de la política
social y económica”, art. 103, art. 117.5…). En algún caso, dichos criterios se aplican a
todo el ordenamiento jurídico (como los recogidos en el art. 1.1), y en otros a un ámbito
más reducido: a la acción poderes públicos (art. 9.3), a la Administración (art. 103), al
Poder Judicial (art. 117.5 CE)…
De forma general, puede decirse que los “valores” consagrados en la CE (como los
del art. 1.1: libertad, justicia, igualdad, pluralismo político) tienen un contenido más
abstracto, mientras que los “principios” tienen más acusada dimensión jurídica y mayor
concreción (así, por ejemplo, el art. 9.3 señala los principios que rigen la estructura de
nuestro ordenamiento jurídico: la jerarquía normativa y la seguridad jurídica, a los que
habría que añadir el de la competencia, que puede ser orgánica, territorial o normativa;
también los que establecen la eficacia del ordenamiento: la publicidad de las normas, la
irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos; y
los principios que han de inspirar la actuación de todos los poderes públicos: la legalidad,
la interdicción arbitrariedad o la responsabilidad).
Un aspecto importante a destacar es que los “valores” consagrados en la CE, con
su abstracción, poseen un gran potencial interpretativo, ayudando a precisar y determinar
el sentido de los mandatos contenidos en la propia CE, y la forma en que los mismos han
de aplicarse a las situaciones nuevas, no previstas por el constituyente de 1978, lo que
permite la adaptación de la CE a realidades cambiantes (aunque ello no implica, por otro
lado, el arbitrio del intérprete –el Tribunal Constitucional- a la hora de llevar a cabo dicha
acomodación de la Carta Magna a los nuevos tiempos, sino que se trata de una función
eminentemente técnico-jurídica).
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2. LA CORONA

2.1. La monarquía parlamentaria como forma política del Estado. Las funciones del
Rey

Después de definir el Estado como “social y democrático de Derecho” (apdo. 1), y

de proclamar que “la soberanía nacional reside en el pueblo español” (apdo. 2), el artículo
1 CE completa estos enunciados básicos con la afirmación de que “la Monarquía
parlamentaria es la forma política del Estado” (apdo. 3). Desde el punto de vista doctrinal,
la Monarquía parlamentaria sólo implica la separación del Rey de la función
gubernamental y la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento.
Tal afirmación se enmarca en la tradición de las Constituciones liberales españolas
(como las de los años 1812 y 1869), que fueron fruto de un poder constituyente popular,
proclamaron la soberanía nacional e incluyeron definiciones de la Monarquía como forma
de Gobierno.

Las funciones del Rey vienen recogidas esencialmente en los arts. 56.1, 62 y 63
CE: el Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, árbitro y
moderador del funcionamiento regular de las instituciones, ejerce la más alta
representación del Estado en las relaciones internacionales, y es garante de la
Constitución.

a) El Rey como Jefe del Estado:

De acuerdo con el art. 56.1 CE, el Rey es “el Jefe del Estado”, lo que supone que
se trata de un órgano estatal, configurado por la propia Constitución, dotado de las
facultades que ella misma y las leyes expresamente le atribuyen. Es uno de los órganos
constitucionales del Estado, que no está subordinado a ningún otro de dichos órganos
constitucionales, de ahí que, aunque su función sólo consista en muchos casos en
perfeccionar la expresión de la voluntad de otro órgano constitucional (el Gobierno o las
Cortes), la acción del Monarca resulte indispensable e insustituible. Por otro lado, aunque
sea jurídicamente igual al resto de órganos constitucionales, al Rey, como Jefe del
Estado, le corresponde una posición de mayor dignidad formal, honorífica y protocolaria
(de ahí que la CE se ocupe de su figura antes que de las demás, en su Título II).

b) El Rey como símbolo de la unidad y permanencia del Estado:

Además de Jefe del Estado, el Rey es “símbolo de su unidad y permanencia” (art.
56.1 CE), algo inherente a todo Jefe de Estado como reflejo de la clásica idea de
personificar el Estado, y de ahí que al Rey le corresponda formalizar los actos más
importantes del Estado. Además, la continuidad dinástica de la Monarquía (recogida en el
art. 57.1 CE) refuerza simbólicamente la continuidad del Estado. Y todo ello sin perder de
vista que la Monarquía española ha sido históricamente soporte de una unidad estatal
integradora de una pluralidad de reinos y territorios.
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c) El Rey como árbitro y moderador de las instituciones:

En su art. 56.1 la CE también señala que el Rey “arbitra y modera el
funcionamiento regular de las instituciones”, lo que exige su neutralidad política, puesto
que su poder moderador tiene como única finalidad la de estar al servicio del buen
funcionamiento de una forma de gobierno parlamentaria. Tal principio consiste en la
“magistratura de influencia” que al Monarca corresponde ejercer en relación con el
Gobierno, y que se concreta en los derechos del Rey a ser consultado, a animar y a
advertir al Gobierno (según la fórmula del constitucionalismo inglés).
En este sentido, el derecho del Rey “a ser informado de los asuntos del Estado”
está reconocido expresamente en el art. 62.g CE, y el modo de hacerlo efectivo consiste
en “presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime
oportuno, a petición del Presidente del Gobierno”, además de despachar regularmente
con el Presidente del Gobierno. En cuanto a los derechos de estimular y advertir,
convierten al Rey en una especie de consejero del Gobierno, aunque este aspecto de su
actividad debe estar en todo momento protegido por la reserva, para que la auctoritas del
Monarca pueda ejercerse sin menoscabo de la potestas del Gobierno.
La principal facultad de significado arbitral que la CE confía al Rey es la de
proponer candidato a Presidente del Gobierno (art. 62.d), especialmente en el supuesto
en que falte un partido o una coalición mayoritarios en el Congreso de los Diputados
(pues dicha facultad no está prevista para hacer prevalecer la preferencia política del Rey,
sino la del Congreso de los Diputados, según demuestra el art. 99 CE sobre el
nombramiento del Presidente del Gobierno). En relación con tal poder arbitral se
encuentra también el poder del Rey de disolución de las Cortes (art. 62.b CE), al menos
en el supuesto en que el Congreso no acepte ninguno de los candidatos a Presidente del
Gobierno propuestos por el Rey (art. 99.5 CE). En cuanto a la disolución “gubernamental”
de las Cortes prevista en el art. 115 CE, no parece que en tal caso sea instrumental para
el arbitraje del Jefe del Estado, cuya discrecionalidad en este punto está limitada y
totalmente vinculada a la propuesta de disolución del Presidente del Gobierno.
Por último, la función arbitral del art. 56.1 CE también puede ejercerse mediante
mensajes públicos del Rey, que no están expresamente contemplados pero que sin duda
lo están implícitamente como Jefe del Estado que ha de expresarse en el ejercicio de sus
funciones. En todo caso, si las instituciones funcionan normalmente no será necesario
que sus discursos tengan tal significado arbitral, sino que estarán relacionados con otras
funciones del Jefe del Estado, como la simbólica, la ceremonial o la internacional.

d) El Rey como representante del Estado español en las relaciones

internacionales:

El art. 56.1 CE atribuye también al Rey “la más alta representación del Estado
español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su
comunidad histórica”. Se trata de dos competencias distintas: jurídica, la primera (que el
Rey sea el principal representante internacional del Estado se concreta en su poder de
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legación activa y pasiva, art. 63.1; en el de manifestar el consentimiento del Estado para
obligarse por medio de tratados, art. 63.2; y en declarar la guerra y hacer la paz, art. 63.3;
poderes todos ellos que no están al servicio de una política exterior del Rey, sino del
Estado, que el Gobierno dirige, conforme al art. 97 CE, y el Parlamento autoriza, en el
caso de los principales tratados y de la declaración de guerra, arts. 63 y 94 CE). Y
meramente simbólica la segunda, como vínculo histórico con los pueblos que formaron
parte de la Monarquía española y con los cuales la Constitución manifiesta una especial
vocación de cooperar (así, por ejemplo, en el art. 11.3 CE, referente a la figura de la doble
nacionalidad).

e) El Rey como garante de la Constitución:

Finalmente, el Rey también tiene la función de ser garante de la Constitución, como
se refleja en la fórmula de su juramento al ser proclamado ante las Cortes de “guardar y
hacer guardar la Constitución”. Esta función tiene dos significados complementarios: por
un lado, como órgano final de los principales actos del Estado (culminando, en cada caso,
el procedimiento constitucional correspondiente: el legislativo, sancionando y
promulgando las leyes, art. 62.a; el de convocatoria de referéndum, art. 62.c; el ejecutivo,
expidiendo los decretos acordados en Consejo de Ministros, art. 62.f; el de celebración de
tratados…), corresponde al Rey garantizar la regularidad formal del mismo e impedir los
actos que lo vulneren, al menos en sus aspectos esenciales (lo que no supone, ni mucho
menos, que se configure como órgano encargado del control preventivo de la legalidad o
de la constitucionalidad del contenido de tales actos).
Y, por otro lado, el Rey es también garante de la Constitución por ejercer el mando
supremo de las Fuerzas Armadas (art. 62.h CE), que tienen encomendada la defensa del
ordenamiento constitucional (art. 8 CE). Se trata, en todo caso, de una jefatura
institucional e indirecta, porque se ejerce a través de los otros órganos de mando de las
Fuerzas Armadas (el Gobierno, en primer lugar, pues a él corresponde la dirección de la
defensa del Estado según el art. 97 CE; y, en segundo lugar, el mando técnico militar,
jerárquicamente organizado en una cadena de manos subordinada al Gobierno).

2.2. El refrendo de los actos del Rey

La necesidad de que los actos del Rey sean siempre refrendados, es decir,
autorizados o confirmados por otro órgano constitucional, normalmente el Presidente del
Gobierno o los Ministros, es una regla tradicional del constitucionalismo que trae causa de
la inviolabilidad y la exención de responsabilidad del Jefe del Estado en las Monarquías.
Tal privilegio viene precisamente compensado por la regla que imputa la responsabilidad
de lo actuado a los sujetos que cooperan con el Monarca: “De los actos del Rey serán
responsables las personas que los refrenden”, afirma, en efecto, el art. 64.2 CE, en

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relación con el art. 56.3 CE, responsabilidad que se extiende tanto a la regularidad formal
del acto como a su contenido.
El objeto del refrendo son los actos que el Rey realiza como titular de la Jefatura
del Estado, exceptuándose los correspondientes a su vida privada (como son, por
ejemplo, los actos relativos a la administración de su propio patrimonio). Fuera de ese
ámbito privado, el refrendo es siempre exigible, sin más salvedad que los actos que el
Rey realice para la distribución de la cantidad global que anualmente recibe de los
Presupuestos del Estado para el sostenimiento de su Familia y Casa (art. 65.1 CE) y para
el nombramiento de los miembros civiles y militares de su Casa (arts. 56.3 y 65.2 CE).
La forma típica del refrendo es la contrafirma de los actos del Jefe del Estado por
parte del refrendante, aunque puede hablarse también del refrendo tácito (cuando los
Ministros están presentes junto al Rey en sus actividades oficiales: ceremonias, discursos,
viajes, entrevistas) y del refrendo presunto (presunción general de que el Gobierno cubre
con su responsabilidad la actuación del Jefe del Estado, a no ser que dimita en
discrepancia con ella).
En cuanto a la titularidad del poder del refrendo, el art. 64.1 CE se la atribuye al
Presidente del Gobierno, a los Ministros y al Presidente del Congreso de los Diputados. El
poder de los Ministros viene limitado por su respectiva competencia, de tal manera que
les corresponderá refrendar los Reales Decretos que cada uno haya propuesto al Consejo
de Ministros. El refrendo del Presidente del Congreso sólo es posible para la propuesta de
candidato y el nombramiento del Presidente del Gobierno y la disolución de las Cortes si
ningún candidato hubiera sido investido. Además, de acuerdo con la doctrina del Tribunal
Constitucional, ni cabe delegación del refrendo en otros órganos, ni pueden otras normas
de inferior rango añadir nuevos titulares de esta potestad.
En fin, en cuanto a la naturaleza jurídica del refrendo, viene definida en el art. 56.3
CE: se trata de una condición para la validez de los actos del Rey y su ausencia
determina, por consiguiente, la nulidad de dichos actos. La doctrina, sin embargo, nunca
se ha conformado con esa escueta configuración constitucional del refrendo, y ha
centrado su interés en la eficacia política de la institución. Aunque no hay consenso al
respecto, podría decirse que cuando el acto del Rey venga definido en la Constitución
como la culminación de un procedimiento en el curso del cual el contenido de dicho acto
haya sido previamente aprobado, acordado o autorizado por otro órgano constitucional
(como ocurre en el caso de la sanción y promulgación de las leyes o de la expedición de
los reglamentos), el acto del Rey corresponde a su función simbólica y quedará
configurado como el acto final exigido para que el procedimiento produzca sus efectos, y
no será un acto voluntario, sino obligatorio (como obligatorio es el refrendo de tales actos
para el Presidente del Gobierno o para el Ministro competente).
Por el contario, hay otro tipo de actos del Rey que pueden analizarse desde la
perspectiva de su voluntariedad o del concurso de voluntades que se integran en el acto
refrendado. Así ocurre con algunos actos que el Jefe del Estado sólo puede realizar con la
propuesta formal del Presidente del Gobierno (nombramiento de Ministros, disolución de

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las Cortes de acuerdo con el art. 115 CE), y de otros que consisten en la iniciativa formal
del Rey, como la propuesta del candidato a Presidente del Gobierno o determinados actos
relativos a la sucesión en la Corona (como la abdicación). En esos casos, para cierta
parte de la doctrina el acto refrendado es un acto complejo, pues exigiría la concurrencia
de voluntades, de manera que, en principio, las iniciativas del Presidente del Gobierno
podrían resultar limitadas por el poder del Rey (de no obrar) y las iniciativas del Jefe del
Estado por el poder del refrendante (de no refrendar), aunque hay que considerar
implícitas unas normas que exigen la cooperación de ambos órganos constitucionales,
cooperación que es políticamente necesaria para el funcionamiento regular de la
Monarquía parlamentaria.

2.3. La sucesión en la Corona

La Constitución ha instaurado una forma de gobierno monárquica y hereditaria,

pero no ha instaurado una nueva dinastía, sino que ha reconocido como Rey “al legítimo
heredero de la dinastía histórica” (art. 57.1 CE; efectivamente, se reconoció al Rey Don
Juan Carlos I como titular de los derechos dinásticos por renuncia de su padre, Don Juan
de Borbón, en 1977). Así, a la legitimidad democrática de la Monarquía, dimanante de la
Constitución, se ha añadido su legitimidad dinástica, fruto de la historia.
Las reglas para la sucesión, que se han cumplido con el traspaso de la Corona a
Felipe VI, se recogen en el art. 57.1 CE, y son reproducción casi literal de las ya
existentes en las Constituciones desde 1812 (que se remontan a las Partidas de Alfonso
X del s. XIII): se basan en los principios de primogenitura (primer nacido de los
descendientes del Rey) y representación (subsidiariamente al anterior, los descendientes
del primogénito, si éste hubiera fallecido), que se matizan con otras reglas:
- Preferencia de las líneas anteriores (las que descienden unas de otras) sobre
las posteriores (colaterales, si no descienden unas de otras pero proceden de un
tronco común). La posibilidad de la sucesión colateral debe admitirse, porque la CE
no establece que la Corona sea hereditaria en los descendientes del Rey Juan Carlos
I, sino en sus “sucesores”.
- Preferencia, dentro de una misma línea, del grado más próximo sobre el más
remoto.
- Preferencia en el mismo grado del varón sobre la mujer, lo que supone una
excepción al principio de igualdad jurídica de los sexos del art. 14 CE, sin más
justificación que la que se deriva de la tradición (la Monarquía española es, tras la
reciente modificación en la Monarquía británica, la única entre las europeas que
mantiene este principio).
- Preferencia, en el mismo sexo, de la persona de más edad sobre la de menos
(es una concreción del principio de primogenitura).
Sin embargo, no todos los familiares del Rey que puedan estar incluidos, de una
manera más o menos próxima, en el orden de sucesión, en virtud de las reglas anteriores,
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forman parte en sentido estricto de la Familia Real, tal y como resulta definida ésta por el
Real Decreto 2917/1981, de 27 de noviembre, que regula el Registro Civil de la Familia
Real.
Por otra parte, el art. 61 CE se refiere a la proclamación del Rey ante las Cortes y a
su juramento de “desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la
Constitución y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades
Autónomas”. Parte de la doctrina entiende que la sucesión se produce automáticamente,
en virtud de las reglas antes mencionadas, aunque también puede considerarse que el
juramento (que expresa la adhesión del Rey al orden de valores de la Constitución) es
condición de la proclamación, que por lo demás debe entenderse como un acto debido.
La Ley Orgánica 3/2014, de 18 de junio, por la que se hace efectiva la abdicación de Su
Majestad el Rey Don Juan Carlos I de Borbón, parece dar la razón a la tesis del
automatismo en la sucesión (sin que haya que esperar al juramento del nuevo rey),
puesto que en su exposición de motivos señala que “la entrada en vigor de la presente ley
orgánica determinará (…) que la abdicación despliegue sus efectos y que se produzca la
sucesión en la Corona de España de forma automática, siguiendo el orden previsto en la
Constitución”.
La proclamación del Rey no es la única intervención de las Cortes en la sucesión
de la Corona, puesto que se prevé que las Cortes deben resolver mediante una ley
orgánica “las abdicaciones, las renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que
ocurra en el orden de sucesión a la Corona” (art. 57.5 CE). Suele entenderse, aunque no
sea aceptado por toda la doctrina, que hay aquí una reserva a favor de las Cortes para
solucionar mediante leyes orgánicas singulares cuantas situaciones críticas se planteen
en la sucesión a la Corona, como ha venido a corroborar la Ley Orgánica 3/2014, de 18
de junio, por la que se hace efectiva la abdicación de Su Majestad el Rey Don Juan
Carlos I de Borbón en su hijo Felipe VI.
Además, las Cortes pueden prohibir, junto con el Rey, el matrimonio de aquellas
personas que tengan derecho a la sucesión, quedando éstas excluidas si contravienen
dicha prohibición (art. 57.4 CE); y deben proveer a la sucesión de la Corona, en la forma
que más convenga a los intereses de España, una vez extinguidas todas las líneas
llamadas en Derecho (art. 57.3, precepto que posibilita la instauración de una nueva
dinastía). De acuerdo con el art. 74.1 CE las competencias de las Cortes relativas a la
sucesión en la Corona (y a la Regencia y la tutela del Rey menor) se ejercen en sesión
conjunta de ambas cámaras, salvo que tuvieran carácter legislativo.

2.4. La regencia y la tutela del Rey menor

Las formas de establecer la Regencia en los supuestos que el Rey se halle

inhabilitado para reinar por ser menor de edad (caso no infrecuente en la historia de
España) o por estar afectado por una incapacidad física o mental (que debe ser
reconocida por las Cortes) pueden ser de dos clases (art. 59 CE):

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- Por llamamiento de la propia Constitución: si es por minoría de edad, queda

encomendada al padre o madre del Rey y, en su defecto, al pariente mayor de edad
más próximo a suceder en la Corona. En caso de incapacidad, primero al Príncipe
heredero, si fuese mayor de edad, y, en otro caso, a las personas anteriormente
citadas.
- Regencia electiva, nombrada por las Cortes, en el caso en que no hubiera
ninguna persona llamada a ejercerla según las reglas anteriores. En este caso, la
Regencia puede ser individual o colectiva (en este último supuesto habrán de ser
elegidas 3 ó 5 personas).
La Regencia se ejerce en todos los casos con los mismos poderes que al Rey
encomienda la Constitución, aunque no sustituye al titular de la Corona, sino que
únicamente lo suple interinamente. De ahí que ejerza sus funciones en nombre del Rey,
que concluya siempre al cesar la incapacidad del Rey para reinar, y que su tratamiento
sea de Alteza y no de Majestad, de acuerdo con el Real Decreto 1368/1987, de 6 de
noviembre, sobre régimen de títulos, tratamientos y honores de la Familia Real y de los
Regentes (en lo que se refiere a los tratamientos de la Familia Real en situaciones
singulares, el Real Decreto 470/2014, de 13 de junio, ha modificado dicho Real Decreto
de 1987 para incluir en el mismo el estatuto de don Juan Carlos de Borbón y doña Sofía
de Grecia una vez producida la abdicación del primero en su hijo el Rey Felipe VI).
Por su parte, la Constitución ha separado la función pública de la Regencia de la
función privada que consiste en la Tutela del Rey menor (art. 60 CE). La forma prioritaria
de designación del tutor es la testamentaria; en su defecto, la Constitución designa como
tal al padre o la madre del Rey menor, mientras permanezcan viudos. Subsidiariamente la
elección corresponderá a las Cortes, con la restricción de no poder acumularse los cargos
de Tutor y de Regente más que en los progenitores o ascendientes directos del Rey.

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3. LOS DERECHOS Y DEBERES CONSTITUCIONALES

3.1. Naturaleza de los derechos fundamentales

De acuerdo con las definiciones clásicas de “Constitución”, éstas están

compuestas básicamente por dos tipos de contenido: una parte orgánica (esto es, la
encargada de establecer las instituciones que organizan el poder del Estado) y una parte
dogmática (que recoge los criterios básicos que configuran dicha organización y
funcionamiento, en especial en sus relaciones con los individuos). Es a esta parte
dogmática a la que corresponde la declaración de derechos, entendidos de forma amplia
como los límites que la dignidad humana impone al poder público.
Tradicionalmente se discute sobre cuál es la auténtica naturaleza de los derechos
fundamentales: para unos, son derechos anteriores a la Constitución e incluso al conjunto
del ordenamiento jurídico, y derivan de la propia naturaleza (tesis iusnaturalistas); para
otros, en cambio, los derechos fundamentales sólo existen en la medida en que se
establecen en el ordenamiento jurídico (tesis positivistas); existe también una tesis
“mixta”, que entiende que los derechos fundamentales proceden de un orden de valores
anterior al ordenamiento jurídico, pero que sólo adquieren la naturaleza de derechos por
su positivación.
En todo caso, sea cual sea la naturaleza que se otorgue a los derechos
fundamentales, éstos se configuran como un elemento estructural del Estado de Derecho.
Así, en nuestro caso, el Título I de la Constitución de 1978 (CE, que comprende los
artículos 10 a 55, “De los derechos y deberes fundamentales”) es uno de los pilares
básicos de la definición del Estado español como un “Estado social y democrático de
derecho” (art. 1.1 CE). Además, todo el ordenamiento jurídico español ha de interpretarse
a la luz de los derechos fundamentales, como reflejo del principio general del Derecho
conocido como principio pro libertate.
De todas formas, aunque la definición del Título I CE sea la de “derechos y deberes
fundamentales”, el contenido de esta parte de la Carta Magna es más complejo que el
simple enunciado o elenco de derechos y deberes. El título se divide en cinco capítulos,
presididos, a su vez, por el art. 10 CE, que sirve de “pórtico” introductorio del mismo,
recalcando en su apartado primero el carácter básico del individuo, de su dignidad como
tal y de sus derechos para el orden político (todo lo cual es “fundamento del orden político
y de la paz social”), y estableciendo en su apartado segundo que los derechos
fundamentales habrán de interpretarse de acuerdo con la Declaración Universal de
Derechos Humanos (proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en
1948) y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados
por España (como, por ejemplo, el Convenio para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales, también conocido como “Convenio
Europeo de Derechos Humanos”, firmado en el seno del Consejo de Europa en 1950, en
Roma, que creó el Tribunal Europeo de Derechos Humanos; o la Carta de Derechos

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Fundamentales de la Unión Europea, jurídicamente vinculante desde la entrada en vigor

del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009).
El contenido de los cinco capítulos que integran el Título I CE, “De los derechos y
deberes fundamentales” (arts. 10 a 55) es el siguiente:
o Capítulo 1, “De los españoles y los extranjeros” (arts. 11-13): se trata de las
condiciones básicas de ejercicio de los derechos fundamentales, incluyendo algunas
que son verdaderos “derechos” (como el de asilo, art. 13.4 CE). A la regulación
recogida en dicho Capítulo 1 hay que sumar la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero,
sobre derechos y libertades de los extranjeros en España e integración social.
o Capítulo 2, “Derechos y libertades” (arts. 14-38): es el apartado en el que se
sitúa la auténtica declaración de derechos, que “vinculan a todos los poderes
públicos” (art. 53.1 CE). Tiene 2 secciones, precedidas del reconocimiento del
principio de igualdad ante la ley (art. 14): sección 1ª, “De los derechos fundamentales
y de las libertades públicas” (arts. 15-29); y sección 2ª, “De los derechos y deberes de
los ciudadanos” (arts. 30-38).
o Capítulo 3, “Principios rectores de la política social y económica” (arts. 39-52):
recoge los principios –que no derechos subjetivos– que deben presidir la acción de
los poderes públicos (según señala expresamente el art. 53.3 CE).
o Capítulo 4 (arts. 53-54): garantías de la efectividad de los derechos.
o Capítulo 5 (art. 55): suspensión de los derechos fundamentales en situaciones
excepcionales o de crisis.
Por tanto, en un sentido más estricto y más correcto técnicamente, sólo los
derechos recogidos en la sección 1ª del Capítulo 2 del Título I de la Constitución (arts.
15-29), además del artículo 14 (igualdad), son los verdaderos “derechos fundamentales”
subjetivos, exigibles frente a otros sujetos de Derecho, y núcleo central del status jurídico
del individuo. Y ello se manifiesta en la especial rigidez para su reforma (art. 168.1 CE),
en el sistema reforzado de garantías previsto para ellos (art. 53.2), y en las garantías
normativas para su desarrollo (arts. 81 y siguientes CE).
Pero es que, además, hay que tener presente que no todos los contenidos de
dichos artículos 14 a 29 CE comprenden derechos fundamentales, pues junto al
reconocimiento de las facultades subjetivas del individuo existen allí normas que no
reconocen propiamente derechos fundamentales sino que establecen reglas
complementarias a su regulación (mandatos al legislador como el de la regulación de los
medios de comunicación, art. 20.3; normas finalistas como la reeducación y la reinserción
social, art. 25.2; o ciertas garantías institucionales, como la autonomía universitaria, art.
27.10 CE).

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3.2. Clasificación

Los derechos reconocidos constitucionalmente son susceptibles de clasificarse de

múltiples maneras, atendiendo a los distintos criterios que deseen utilizarse con tal fin. A
continuación propondremos tres clasificaciones, basadas en las garantías, la naturaleza y
el contenido de los derechos:

a) Por su garantía:
La propia CE ofrece una primera clasificación, que depende de la ubicación de los
distintos derechos dentro del Título I y del conjunto de garantías que el propio texto
constitucional otorga a cada grupo de derechos. Podemos, así, distinguir tres niveles
distintos:
o Derechos de protección excepcional, los que la propia CE denomina
“derechos fundamentales”: el derecho de igualdad (art. 14) y todos los incluidos en la
sección 1ª del Capítulo 2 del Título I (arts. 15 a 29), que poseen un complejo y
reforzado sistema de garantías establecido en el art. 53.2 CE.
o Derechos con un sistema de protección “ordinario”: derechos del Capítulo 1
del Título I (arts. 11-13) y de la sección 2ª de su Capítulo 2 (arts. 30-38, “derechos y
deberes de los ciudadanos”).
o El tercer grupo es el incluido en el Capítulo 3 del Título I (arts. 39-52,
“principios rectores de la política social y económica”). Dada la naturaleza de estos
principios, poseen simplemente la protección general de toda la Constitución (esto es,
en la medida en que se concreten posteriormente en derechos subjetivos por normas
infraconstitucionales, contarán con la protección que el ordenamiento otorgue en cada
caso).

b) Por su naturaleza:
Se trata de la distinción entre los llamados “derechos de libertad” y los “derechos
de prestación”, una división imprescindible para comprender adecuadamente toda la
regulación de los derechos constitucionales:
o Derechos de libertad: imponen, básicamente, una actitud de abstención por
parte del poder público, definición que hace referencia a las tradicionales “libertades
públicas”: libertad personal, derecho de reunión, de asociación, de expresión,
inviolabilidad del domicilio…
o Los derechos de prestación, por el contrario, implican una actitud activa del
poder público, que debe de llevar a cabo las acciones oportunas para hacerlos
efectivos (derecho a la sanidad, a la educación, a la cultura…).
En todo caso, existe una clara continuidad entre ambos tipos de derechos, pues los
de prestación, una vez reconocidos, necesitan que el poder público no interfiera su libre
disfrute; y los derechos de libertad necesitan a menudo de una cierta prestación
complementaria para posibilitar precisamente su disfrute. En este sentido, ambos tipos de
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derechos no representan más que manifestaciones básicas del desarrollo del Estado de
Derecho, que ha pasado del “Estado liberal” abstencionista al más activo “Estado
social” (un claro reflejo sería el art. 9.2 CE: “corresponde a los poderes públicos promover
las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se
integran sean reales y efectivas…”).

c) Por su contenido:
Esta división de los derechos responde al contenido material de cada uno de ellos,
y proviene de la clásica distinción de Jellinek, jurista y teórico alemán de la segunda mitad
del siglo XIX, entre los distintos estadios de afirmación de los derechos públicos
subjetivos:
o Status libertatis, primera fase de tal atribución de derechos: el individuo deja
de ser “súbdito” y mero sujeto pasivo de las decisiones del poder para pasar a tener un
ámbito de libertad inmune a la acción de ese poder público. Los derechos vinculados a
dicha situación son los derechos personales, que permiten al individuo configurarse
como tal: el derecho a la vida y a la integridad física (art. 15 CE); la libertad ideológica
y religiosa (art. 16); la libertad personal (art. 17); la intimidad (art. 18, incluyendo los
derechos al honor y a la propia imagen, la inviolabilidad del domicilio, el secreto de las
comunicaciones y la protección frente al uso de la informática); la libertad de
residencia y desplazamiento (art. 19), o la libertad de expresión e información (art. 20
CE).
o Status civitatis: segundo estadio, en el que el individuo puede ya exigir al
Estado el respeto de sus derechos como ciudadano. Se trata de los llamados
“derechos civiles”, destacando las garantías procesales (arts. 17, derecho a la libertad
personal, y 24-25 CE, protección judicial de los derechos y principio de legalidad
penal).
o Status activae civitatis: en una tercera fase ideal, el individuo ya no sólo
limita al Estado y le exige respeto a determinadas garantías, sino que se convierte en
partícipe de la actuación de ese Estado. Se configuran, así, los “derechos políticos”: de
participación, en general, y de sufragio, en particular (art. 23); derechos de reunión
(art. 21) y de asociación (art. 22), o el derecho de petición (art. 29).
o Status positivus socialis, con el paso del Estado democrático al Estado
social (etapa no prevista en la teoría de Jellinek, fallecido a comienzos del siglo XX,
por lo que no llegó a conocer este estadio de afirmación de los derechos públicos
subjetivos): reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales,
básicamente establecidos en el Capítulo 3 del Título I CE, arts. 39-52: derecho a una
vivienda digna, al trabajo, a la protección de la salud…

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3.3. Límites

Los derechos fundamentales, como todos los derechos subjetivos, no son

derechos absolutos que puedan ejercitarse sin tasa alguna, y así lo ha señalado
reiteradamente el Tribunal Constitucional desde sus primeras sentencias: su ejercicio está
sujeto a límites, más allá de los cuales resulta ilegítimo (la dificultad estriba en precisar el
alcance de tales límites, que nunca podrán ser tan amplios como para llegar a anular los
derechos reconocidos en la Constitución). Dos son los tipos de límites que pueden
establecerse al ejercicio de los derechos fundamentales: internos y externos.

1. Límites internos de los derechos fundamentales:

Son los límites intrínsecos a la propia definición de cada uno de los derechos, esto
es, los que definen el contenido mismo del derecho. Son, por así decirlo, las “fronteras”
del derecho en cuestión, más allá de las cuales no se está ante el ejercicio de éste sino
ante otra realidad distinta (así, por ejemplo, no podría invocarse el derecho a la libre
circulación por el territorio nacional para justificar una colisión intencionada con un
vehículo ajeno…).

2. Límites externos de los derechos fundamentales:

Son los límites impuestos por el ordenamiento al ejercicio legítimo y ordinario de

los derechos fundamentales. Hay límites externos de dos tipos, expresos e implícitos: a)
Los límites expresos son los recogidos directamente por la propia Constitución en muchos
de los preceptos de su Título I (así, por ejemplo, el orden público es un límite reconocido
para el ejercicio de las libertades ideológica, religiosa y de culto del art. 16.1 CE; la
comisión de un delito flagrante es límite para el derecho a la inviolabilidad domicilio; o el
honor, la intimidad y la propia imagen respecto de la libertad expresión); existe incluso un
límite al ejercicio de los derechos que tiene un alcance general, recogido en el art. 10.1
CE: el ejercicio de los derechos de los demás. b) Límites externos implícitos, impuestos
por la propia lógica del ejercicio de derechos y del ordenamiento, y reconocidos por el
Tribunal Constitucional basándose en la necesidad de preservación de otros bienes
constitucionalmente protegidos.

3.4. Garantías

La experiencia histórica ha demostrado que el solo reconocimiento en una norma

constitucional no es condición suficiente, aunque sí necesaria, para el efectivo respeto de
los derechos fundamentales. De ahí que la Constitución acompañe tal reconocimiento de
los derechos con el establecimiento de mecanismos jurídicos que aseguren su protección
efectiva (Capítulo 4 del Título I, arts. 53-54: “De las garantías de las libertades y derechos
fundamentales”).

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De acuerdo con su naturaleza, dichos mecanismos jurídicos se dividen en dos

grandes grupos: por un lado, aquellas garantías que atienden, en abstracto, a evitar que
la actuación de los poderes públicos, también general y abstracta, pueda redundar en un
desconocimiento o vulneración de los derechos fundamentales (“garantías genéricas”).
Por otro, la Constitución establece también una serie de instrumentos reactivos que
ofrecen a cada uno de los ciudadanos la posibilidad de reaccionar frente a las
vulneraciones de sus propios derechos, normalmente instando la actuación de los
órganos jurisdiccionales (“garantías específicas”).

1. Garantías “genéricas” de los derechos fundamentales:

Dentro de este grupo podemos citar las siguientes garantías: la aplicación directa
de los derechos fundamentales; la reserva de ley para la regulación de su ejercicio; la
obligación del legislador de respetar en todo caso su “contenido esencial”; la regulación
constitucional de la suspensión de los derechos fundamentales; y la figura del Defensor
del Pueblo (estas dos últimas cuestiones serán tratadas con posterioridad en este mismo
tema, dedicándoles apartados específicos).
Como hemos señalado, el primer mecanismo de garantía genérica es la especial
naturaleza jurídica de los derechos fundamentales y, más en concreto, de los derechos
recogidos en el Capítulo 2 del Título I CE (arts. 14-38). Estos preceptos son, en su propio
tenor constitucional, directamente aplicables, con independencia de que exista o no
norma de rango inferior que los desarrolle: así queda implícito en el art. 53.1 CE, que
establece que los derechos y libertades reconocidos en dicho Capítulo “vinculan a todos
los poderes públicos”, y así lo ha reconocido también el Tribunal Constitucional en
múltiples ocasiones. Aplicabilidad directa que, por otro lado, ha quedado también
consagrada en la legislación ordinaria, como ocurre en el art. 7.1 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial (LO 6/1985, de 1 de julio), que prescribe expresamente que “los derechos y
libertades reconocidos en el Capítulo Segundo del Título I de la Constitución vinculan, en
su integridad, a todos los Jueces y Tribunales y están garantizados bajo la tutela efectiva
de los mismos”.
Además de la directa aplicabilidad, la Constitución dota a los derechos
fundamentales de un segundo elemento de garantía que se recoge en el mismo art. 53.1
CE: la exigencia de que la regulación del ejercicio de tales derechos se realice
forzosamente por ley. Con ello se impide que cualquier otro órgano que no sea el
legislativo proceda a la regulación –y, eventualmente, a la restricción– de las condiciones
de ejercicio de los derechos fundamentales.
Dicha reserva de ley es genérica y afecta a todos los derechos reconocidos en el
Capítulo 2 del Título I CE. Sin embargo, tal reserva se refuerza todavía más en relación
con las libertades públicas reconocidas en la Sección 1ª del propio Capítulo 2 (arts.
15-29), las cuales sólo pueden ser desarrolladas mediante ley orgánica (que requiere,
para su aprobación o modificación, de la votación favorable de la mayoría absoluta del
Congreso, según el art. 81.1 CE). Como lógico corolario de todo ello, el art. 86.1 CE

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impide que los Decretos-leyes (que son aprobados por el Ejecutivo) afecten a los
derechos y libertades reconocidos en el Título I.
Pero es que, además, ni siquiera el legislador (ni aun el orgánico) puede regular
con absoluta discrecionalidad los derechos fundamentales: como garantía adicional, el
mismo art. 53.1 CE impone al legislador la obligación de respetar “su contenido esencial”,
para imposibilitar que el desarrollo legislativo de los derechos fundamentales vacíe de
contenido material los preceptos constitucionales (el problema jurídico se plantea, claro
está, a la hora de definir los contornos de ese “contenido esencial” de cada derecho
concreto reconocido por la Constitución).

2. Garantías específicas (jurisdiccionales):

Además de las garantías genéricas, la Constitución prevé, también, unos
mecanismos específicos de tutela de los derechos fundamentales en los casos concretos
en que se puedan considerar vulnerados. Estos mecanismos, regulados en el art. 53.2
CE, son los cauces de protección de los derechos fundamentales por las jurisdicciones
ordinaria y constitucional, y son los que configuran tales derechos fundamentales como
auténticos derechos subjetivos susceptibles de ser protegidos mediante el recurso a los
tribunales.
Como todos los demás derechos e intereses legítimos, los derechos fundamentales
son defendibles ante la jurisdicción ordinaria, ejercitando el derecho a la tutela judicial
efectiva reconocido en el art. 24 CE. Pero dada su relevancia en el sistema, la
Constitución ha querido proporcionar, además, mecanismos extraordinarios de protección,
bien por parte de los órganos judiciales ordinarios, a través de “un procedimiento basado
en los principios de preferencia y sumariedad”, o por parte del Tribunal Constitucional,
mediante el “recurso de amparo constitucional” (mecanismos que según el propio art. 53.2
CE sólo son aplicables al art. 14 y a la sección 1ª del Capítulo 2 del Título I –y además al
art. 30, relativo a la objeción de conciencia, para el recurso de amparo).
Por lo que se refiere en concreto a ambos mecanismos jurisdiccionales, el recurso
de amparo ante el Tribunal Constitucional será tratado en el apartado de este tema
correspondiente a dicho organismo. Por su parte, el procedimiento preferente y sumario
ante la justicia ordinaria, cuya regulación se llevó a cabo originariamente mediante la Ley
62/1978, de 26 de diciembre (esto es, un día antes de la propia sanción de la
Constitución), “De protección jurisdiccional de los derechos fundamentales”, se encuentra
ahora recogido en las leyes de enjuiciamiento civil, penal, laboral y de la jurisdicción
contencioso-administrativa, además de en otras normas (como la Ley Orgánica 6/1984,
de 24 de mayo, reguladora del procedimiento del “Habeas Corpus”, o la Ley Orgánica
1/1982, de 5 de mayo, de protección del derecho al honor, a la intimidad personal y
familiar y a la propia imagen).

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3.5. La suspensión de los derechos y libertades fundamentales

La regulación constitucional de la suspensión de los derechos fundamentales (el

también llamado “Derecho de excepción”) es, como ya hemos señalado, una de las
garantías genéricas que atienden, en abstracto, a evitar que la actuación de los poderes
públicos pueda redundar en un desconocimiento o vulneración de los derechos
fundamentales.
La Constitución española regula esta materia en sus artículos 55.1 y 116, que se
encuentran desarrollados por la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de
Alarma, Excepción y Sitio; además, habrá que tener en cuenta la norma que se dicte al
efecto de regular cada crisis concreta.
Las características fundamentales de estas situaciones de excepción (alarma,
excepción, sitio) son las siguientes:
- Su “contenido normal” es la limitación o suspensión del ejercicio de
determinados derechos fundamentales (en concreto, de libertades públicas), y la
modificación del esquema habitual de la distribución de funciones entre los poderes
del Estado en tales situaciones (con el aumento de las facultades del Poder
Ejecutivo). En todo caso, el derecho de excepción incluye elementos que garantizan
la regularidad del funcionamiento del esquema democrático de reparto de poder,
como establecen los apartados 5 y 6 del art. 116: durante la vigencia de los estados
de alarma, excepción y sitio no se interrumpe el funcionamiento de las Cámaras ni el
del resto de órganos constitucionales, y tampoco se modifica el principio de
responsabilidad del gobierno.
- El derecho de excepción debe ser estrictamente transitorio, esto es, sólo
aplicable durante el tiempo que dure la situación de crisis que originó su
promulgación, previéndose plazos máximos para el ejercicio de esas facultades
extraordinarias.
- La finalidad de ese derecho de excepción ha de consistir únicamente
superación de la crisis, por lo que su normativa reguladora recoge una serie de
motivos estrictamente tasados para su aplicación.
- Los poderes excepcionales nunca pueden ser ilimitados: los derechos que
pueden suspenderse y las facultades extraordinarias que pueden otorgarse a los
poderes públicos están igualmente tasados, puesto que está previsto que no se anule
la característica básica de todo Estado de Derecho de incluir límites para la actuación
de los poderes públicos, cuyo poder nunca puede llegar a ser absoluto.
- Además, el uso de poderes excepcionales ha de ser proporcionado con la
naturaleza e intensidad de la crisis a la que han de enfrentarse (así, la Constitución
distingue los supuestos de alarma, excepción y sitio), proporcionalidad que ha de
guardarse también en relación con la extensión territorial de dicha crisis.
- Como última nota del Derecho de excepción hay que destacar que ha de ser
interpretado siempre de forma restrictiva.
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Como complemento de lo anterior, hay que recordar que el Convenio Europeo de

Derechos Humanos aprobado en el seno del Consejo de Europa permite, en su art. 15
(en la línea de lo dispuesto por el art. 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos auspiciado por Naciones Unidas en 1966), “derogar” las obligaciones
establecidas en el mismo ante situaciones de crisis, pero siempre con ciertos límites y
cargas: así, dicha derogación es únicamente posible en la medida estricta en que lo exija
la situación y, en todo caso, se establecen unos derechos y garantías que no pueden ser
suspendidos en ningún caso (el derecho a la vida, salvo pena de muerte por ilícitos de
guerra; la garantía de que nadie puede ser sometido a tortura, trato degradante o
esclavitud; y el principio de legalidad penal). Además, si se declara algunas de las
situaciones previstas en el art. 55 CE existe la obligación de ponerlo en conocimiento del
Consejo de Europa.
Centrándonos ya en las tres situaciones excepcionales previstas en los arts. 55.1 y
116 CE (y desarrolladas por la LO 4/1981), la diferencia entre ellas radica, en principio, no
tanto en la mayor o menor gravedad de la crisis frente a la que se pretende reaccionar,
sino en la naturaleza de la misma: el estado de alarma está concebido para grandes
catástrofes naturales y accidentes; el de excepción para hacer frente a graves
alteraciones de orden público; y el de sitio para aquellas agresiones dirigidas
directamente contra la existencia misma del Estado.

a) Estado de alarma: según señala la LO 4/1981, está previsto para catástrofes,

calamidades o desgracias públicas; crisis sanitarias; paralización de servicios
públicos esenciales; o desabastecimiento. Ha de ser declarado por el Gobierno, por
iniciativa propia o a instancias del Presidente de la Comunidad Autónoma afectada.
Su plazo máximo de duración será de 15 días (prorrogables con autorización del
Congreso). Su efecto fundamental es que todo el personal de las Administraciones
Públicas queda concentrado bajo la dirección del Gobierno (o del Presidente de la
Comunidad Autónoma afectada por delegación de aquél). Desde el punto de vista del
ejercicio de los derechos fundamentales, pueden establecerse limitaciones en la
circulación o permanencia de personas o vehículos a determinadas horas y lugares,
se pueden requisar temporalmente ciertos bienes, imponer prestaciones personales,
intervenir empresas y servicios y movilizar a su personal para garantizar los servicios
públicos esenciales y el abastecimiento de productos…

b) Estado de excepción: previsto para alteraciones graves del orden público interno.
La iniciativa es del Gobierno, que ha de solicitar autorización al Congreso señalando
sus efectos, las medidas a adoptar, y su ámbito territorial y temporal. Su plazo
máximo de duración es de 30 días, prorrogables por otro plazo de igual duración. Se
suspenden varios derechos con su declaración: los de libertad y seguridad personal
del art. 17 CE (excepto a ser informado de los derechos del detenido y razones de la
detención y la asistencia de abogado; el plazo máximo de detención previa a la
puesta a disposición judicial se amplía hasta los 10 días, aunque cualquier detención
ha de ponerse en conocimiento de un juez en 24 horas); los de inviolabilidad

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domicilio (respetando ciertas garantías, en todo caso) y el secreto de las

comunicaciones; los de residencia y circulación; de expresión e información; se
condicionan los de reunión y manifestación; puede llegar a prohibirse el derecho de
huelga y conflicto colectivo; además, se prevé un régimen especial para extranjeros,
medidas extraordinarias para el empleo de armas y la intervención de ciertas
industrias.

c) Estado de sitio: está previsto frente a crisis que implican un atentado contra la
identidad misma del Estado y de su ordenamiento. Lo declara el Congreso, por
mayoría absoluta, a propuesta del Gobierno. Puede durar tanto como dure la crisis, y
se pueden limitar las mismas libertades que en los estados de alarma y excepción,
pero ahora con una mayor intensidad en cuanto a la suspensión de las garantías de
los detenidos. Desde el punto de vista organizativo, su característica básica es la
militarización de la actuación del poder público, que se traduce en la utilización de
“bandos” como técnica normativa y en la posibilidad de aplicación del Código de
Justicia Militar.

Además de la tradicional técnica de la suspensión de derechos mediante la

declaración de situaciones excepcionales, el art. 55.2 CE posibilita que, mediante ley
orgánica, se suspendan de forma individualizada algunos derechos fundamentales
(especialmente en cuanto al plazo de detención preventiva sin puesta a disposición
judicial, a la inviolabilidad del domicilio y al secreto de las comunicaciones) “en relación
con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos
terroristas” (posibilidad desarrollada en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, y que debe
tener siempre en cuenta el Convenio Europeo de Represión del Terrorismo de 1977,
ratificado por España). En todo caso, para prevenir posibles abusos, el art. 55.2 CE
impone la intervención judicial y el control parlamentario de tales suspensiones
individualizadas de los derechos fundamentales, y acaba recordando que la utilización
injustificada o abusiva de esas facultades “producirá responsabilidad penal, como
violación de los derechos y libertades reconocidos por las leyes”.

3.6. Los deberes constitucionales

Son comportamiento positivos o negativos que se imponen a un sujeto en

consideración a intereses que no son particulares suyos, sino en beneficio de otros
sujetos o de intereses generales de la comunidad. En este sentido, la Constitución
impone el deber de defender España (art. 30) y el deber de contribuir al sostenimiento de
los gastos públicos (art. 31), deberes que, con la mediación de la ley, se concretan en
obligaciones específicas.

a) Deberes militares y objeción de conciencia (art. 30 CE): el art. 30.1 impone el

derecho y deber de defender a España. Por un lado, se trata del derecho a participar
en la defensa de la Nación en la forma en que establezca la ley al regular las
obligaciones militares de los españoles, legislación que no podrá ser discriminatoria
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por razón de sexo (previsión constitucional que supuso la entrada de la mujer en el

Ejército).
Como deber, el art. 30.2 prevé (aunque no impone) la existencia de un servicio
militar obligatorio, de la objeción de conciencia (cuya tutela podía solicitarse en amparo
ante el Tribunal Constitucional, según el art. 53.2 CE) y de una prestación social
sustitutoria. La Ley 17/1999, de la carrera militar, preveía la suspensión del servicio militar
obligatorio para el 31 diciembre 2002, fecha que fue adelantada por el Real Decreto
247/2001, de 9 de marzo (suspendiéndose al mismo tiempo, por otro Real Decreto, la
prestación sustitutoria).

b) Otros deberes y prestaciones de hacer: el art. 30.3 CE recoge la posibilidad de

imponer un servicio civil (de carácter regular o periódico) para el cumplimiento de
fines de interés general. Y el art. 30.4 la posibilidad de imponer deberes (eventuales)
a los ciudadanos en caso de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública.

c) En cuanto a los deberes tributarios establecidos en el art. 31 CE, se concretan en

la obligación de “todos” a contribuir “al sostenimiento de los gastos públicos de
acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado
en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance
confiscatorio”. Tales deberes tributarios se plasman en obligaciones concretas tras la
intervención del legislador a través de leyes fiscales: la Ley General Tributaria, la Ley
del Impuesto de la Renta de las Personas Físicas, etc.

4. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

4.1. El Tribunal Constitucional como intérprete supremo de la Constitución

Una de las notas más características de la Constitución Española de 1978 es la su

voluntad de eficacia como norma jurídica fundamental. En consecuencia, y como
instrumento básico para afirmar esa eficacia, la propia Constitución estableció un Tribunal
Constitucional (TC), regulado en su Título IX (arts. 159-165), desarrollado esencialmente
por la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC, prevista
en el propio art. 165 CE, y que ha sido modificada posteriormente en varias ocasiones,
siendo de especial relevancia la amplia reforma introducida por la Ley Orgánica 6/2007,
de 24 de mayo, dictada más de 25 años después de la aprobación de la LOTC para “dar
respuesta a los problemas y las exigencias que se derivan de la realidad práctica del
funcionamiento y organización del Tribunal Constitucional”). El TC nace así como una de
las piezas claves del sistema de organización y distribución del poder, siendo su función
primordial la de actuar como “intérprete supremo de la Constitución” (art. 1 LOTC).
El origen de la figura de un Tribunal Constitucional se remonta al periodo de
entreguerras, cuando el Derecho Constitucional europeo tuvo un gran desarrollo en lo que
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se refiere a los instrumentos para asegurar la primacía de las Constituciones. Su principal

teorizador fue Hans Kelsen, y sus primeras plasmaciones estuvieron en las
Constituciones checa y austriaca de 1920. En nuestro país ya aparecía la figura de un
“Tribunal de Garantías Constitucionales" en la Constitución republicana de 1931, aunque
el perfeccionamiento del sistema de justicia constitucional tuvo lugar con la Constitución
italiana (1947) y la Ley Fundamental de Bonn (1949), y en todos esos modelos se inspira
la Carta Magna española de 1978.
Partiendo de tales influencias, los principales rasgos del modelo español de justicia
constitucional son los siguientes:
- Se trata de una auténtica jurisdicción, aunque por su naturaleza y funciones el
TC no forme parte del Poder Judicial (se trata de un órgano independiente y sólo
sometido a la Constitución y a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).
- Está configurado directamente por la Constitución (el TC es, así, un “órgano
constitucional”, de los considerados troncales para la configuración del modelo de
Estado).
- La naturaleza de la jurisdicción constitucional española es concentrada, esto es,
que sólo el TC puede declarar la inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley
(a diferencia del modelo de control de constitucional difuso o de judicial review, cuya
manifestación más clara se da en los Estados Unidos de América). Ello no quiere decir
que el TC sea el único órgano que debe aplicar e interpretar la Norma Fundamental:
ésta vincula a todos los poderes públicos (art. 9.1 CE), lo que supone que todos los
órganos jurisdiccionales tienen que aplicar e interpretar la Constitución en su actuación
diaria, como recuerda el art. 5.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder
Judicial, que dispone que los jueces y tribunales “interpretarán y aplicarán las leyes y
los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la
interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal
Constitucional en todo tipo de procesos” (y como queda también patente en el art. 163
CE, que regula las cuestiones de inconstitucionalidad que cualquier órgano judicial
puede interponer ante el TC).
- Otra de las características del modelo de justicia constitucional español es el de
la amplitud competencias con que cuenta el TC: su función de interpretar la CE la
desarrolla a través de distintos procedimientos que, a su vez, están configurados en
función de los diversos tipos de conflictos constitucionales que pueden surgir (aunque,
en ningún caso, pueda actuar de oficio): recurso de inconstitucionalidad, cuestión de
inconstitucionalidad, recurso de amparo, conflictos de competencias, etc.

4.2. Composición

El art. 159.1 CE (desarrollado por los arts. 5 y 16 LOTC) dispone que el TC se

compone de 12 miembros, para cuya designación se prevé la participación de los tres
poderes del Estado, dando especial preponderancia al legislativo, emanación directa de la
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voluntad popular. En efecto, los 12 Magistrados son nombrados por el Rey a propuesta de
los siguientes órganos:

- 4 a propuesta del Congreso de los Diputados.

- 4 a propuesta del Senado, “entre los candidatos presentados por las Asambleas
legislativas de las Comunidades Autónomas” (novedad introducida por la LO 6/2007,
de 24 de mayo, de modificación de la LOTC).
- 2 a propuesta del Gobierno.
- 2 a propuesta del Consejo General del Poder Judicial.

Aunque dicha forma de designación podría hacer pensar que la composición del
TC depende directamente de las mayorías parlamentarias existentes en cada momento,
la normativa prevé una serie de mecanismos para evitar que sea así: por un lado, porque
se requieren mayorías cualificadas de tres quintas partes en el Congreso y en el Senado
para su elección; por otro lado, porque el mandato de los miembros del TC es de 9 años,
lo que supone que su elección no coincide con las diferentes legislaturas. Además,
aunque el mandato de todos sus Magistrados es de 9 años, el TC no se renueva de forma
global, sino que lo hace por terceras partes (esto es, cada tres años cuatro miembros del
TC han de ser renovados, como se prevé en el art. 159.3 CE). La finalidad de tal forma de
elección y renovación del TC es la de que sus miembros sean designados con un amplio
margen de consenso entre las fuerzas políticas más representativas de cara a una mayor
legitimación democrática y a un fortalecimiento de la institución.
Además, para garantizar la independencia del TC y acorde con la naturaleza de la
institución, la Constitución (su art. 159.2, desarrollado por el art. 18 LOTC) exige, para ser
Magistrado del mismo, el cumplimiento de tres requisitos: ser jurista (Magistrados y
Fiscales, profesores de Universidad, funcionarios públicos y abogados), con un mínimo de
15 años de antigüedad, y de “reconocida competencia” (requisito éste último que es más
impreciso desde un punto de vista jurídico).
Asimismo, existen en la CE y en la LOTC otras previsiones constitucionales para
garantizar la independencia de los Magistrados del TC: están sujetos a los principios de
independencia e inamovilidad (con excepciones muy tasadas a tales principios, art. 159.5
CE y arts. 22 a 24 LOTC); se establecen rígidas incompatibilidades, entre ellas la
prohibición expresa de llevar a cabo cualquier otro tipo de actividad política, profesional,
administrativa o mercantil, además de las previstas para los miembros del Poder Judicial
(art. 159.4 CE, y art. 19 LOTC); se excluye la posibilidad de reelección inmediata en el
cargo (art. 16.4 LOTC); y se prevé su inviolabilidad (no pueden ser perseguidos por las
opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones, art. 22 LOTC) y un fuero especial
para la exigencia de responsabilidad criminal (sólo pueden ser enjuiciados por la Sala de
lo Penal del Tribunal Supremo, art. 26 LOTC).

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4.3. Organización

El TC está presidido por uno de sus Magistrados, que, dada la autonomía de la

institución, es elegido por los propios Magistrados, de entre ellos, por 3 años (art. 160
CE), siendo su reelección posible por una vez (art. 9.3 LOTC). Sus competencias son las
tareas propias del cargo (art. 15 LOTC): convoca y ordena las sesiones del Pleno, ordena
el trabajo del Tribunal, ejerce su representación, etc., destacando especialmente el “voto
de calidad” que ostenta en los procedimientos de los que conoce el Pleno del Tribunal.
Existe, además, un vicepresidente, con las funciones también propias del cargo (art. 9.4
LOTC).
Para el ejercicio de sus competencias, el TC actúa de 3 formas: en Secciones, en
Salas o en Pleno (art. 6 LOTC). Al Pleno le corresponde resolver todos los asuntos que
son competencia del Tribunal, con excepción de los recursos de amparo (art. 10 LOTC).
No obstante, incluso éstos pueden ser resueltos por el Pleno, que tiene la posibilidad de
recabar para su conocimiento cualquier asunto (art. 10.n LOTC).
Existen dos Salas, compuesta cada una por seis Magistrados (la Sala Primera la
preside el Presidente del TC, y la Segunda el Vicepresidente, art. 7 LOTC). No existe
especialización de las Salas por razón de la materia, sino simple reparto alternativo de
asuntos (art. 12 LOTC). Originariamente las Salas se ocupaban únicamente de resolver
los recursos de amparo, pero tras las modificaciones introducidas en la LOTC por la LO
6/2007 pueden también resolver ciertos recursos de inconstitucionalidad contra las leyes y
demás disposiciones con valor de ley (los de mera aplicación de doctrina, cuyo
conocimiento podrá serles atribuido a en el trámite de admisión, arts. 10.b, 11 y 48 LOTC).
Hay, por fin, cuatro Secciones, cada una compuesta por tres Magistrados, cuya
función principal es la decisión sobre la admisibilidad de los asuntos. Tras la reforma legal
de la LOTC llevada a cabo en 2007 las Secciones pueden conocer también de aquellos
recursos de amparo para cuya resolución sea aplicable doctrina consolidada del Tribunal
Constitucional y que les sean deferidos por las Salas (arts. 8, 48 y 52 LOTC).
Para la adopción de acuerdos en cada uno de los órganos del TC se exige la
presencia, al menos, de dos tercios de sus miembros (art. 14 LOTC). Las decisiones se
adoptan, a partir de la propuesta del Magistrado ponente, por mayoría, contando el
Presidente, en caso de empate, con voto de calidad (art. 90.1 LOTC). Los Magistrados
pueden manifestar sus discrepancias con la mayoría mediante la formulación de un voto
particular (art. 90.2 LOTC).
El Tribunal Constitucional, para el desarrollo de sus funciones, ha de contar con
una infraestructura material y personal suficiente, y para ello tiene la posibilidad, en
ejercicio de su autonomía como órgano constitucional, de elaborar su propio presupuesto,
que se integra como una sección independiente dentro de los Presupuestos Generales
del Estado (art. 10.3 LOTC). En este sentido, el TC cuenta con el apoyo de varias
Secretarías de Justicia (dirigidas por Secretarios Judiciales) y de un cuerpo de Letrados
(bajo la jefatura del Secretario General, que dirige los distintos servicios del TC).

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4.4. Competencias del Tribunal Constitucional

El TC cuenta con un amplio abanico de competencias, referidas a los distintos

conflictos constitucionales que pueden surgir, y que se recogen esencialmente en el art.
161 CE. Sin perjuicio de su posterior estudio detallado, el conjunto de tales competencias
puede resumirse así:
- El control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley, a través de los
recursos de inconstitucionalidad, cuestiones de inconstitucionalidad y control previo de
los tratados internacionales (arts. 161.1.a, 163 y 95 CE).
- La protección de los derechos y libertades reconocidos en los arts. 14-30 CE,
mediante el recurso de amparo (arts. 161.1.b y 53.2 CE).
- La garantía de la distribución territorial del poder, a través de los conflictos de
competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, o las de éstas entre sí
(art. 161.1.c CE). A ello se han venido a sumar las competencias del TC para resolver
los conflictos en defensa de de la autonomía local y de la autonomía foral vasca,
incluidas respectivamente por las Leyes Orgánicas 7/1999, de 21 abril, y 1/2010, de 19
de febrero, de modificación de la LOTC.
- El control de constitucionalidad de las disposiciones y resoluciones de los
órganos de las Comunidades Autónomas, mediante las impugnaciones previstas por el
art. 161.2 CE.
- El control del reparto de competencias entre los distintos poderes del Estado, a
través de los conflictos de atribuciones entre órganos constitucionales (art. 59.1.c
LOTC).
Éste es el elenco de las competencias jurisdiccionales del TC, que en todo caso
puede ampliarse legalmente, ya que el art. 161.1.d CE deja abierta tal posibilidad (a
través de la cual se introdujo la última competencia señalada, los conflictos de
atribuciones, o los conflictos en defensa de la autonomía local y de la autonomía foral
vasca). Además de tales competencias jurisdiccionales, y dado su carácter de órgano
constitucional e independiente, el TC cuenta con un amplio margen de autonomía
organizativa, lo que le otorga competencias de gobierno interno, entre las que destacan
las de elaboración y aprobación de su reglamento de funcionamiento interno y la de
preparar su presupuesto (que debe ser aprobado por las Cortes en el seno de los
Presupuestos Generales del Estado, como ya hemos señalado).
Veamos ahora detenidamente cada una de las competencias referidas:

a) El control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley (recursos de

inconstitucionalidad, cuestiones de inconstitucionalidad, declaración de
constitucionalidad de los tratados internacionales; arts. 161.1.a, 163 y 95 CE, y Títulos
II y VI LOTC). Es la competencia clásica de la justicia constitucional, que define en
gran medida cada uno de los modelos existentes, en el caso español de tipo

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concentrado, consistente en la reserva realizada a favor del TC de la posibilidad de

declarar la inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley.
El objeto de dicho control es asegurar la supremacía de la Constitución, haciendo
prevalecer a ésta sobre las normas aprobadas por el poder legislativo. Y no se trata sólo
de las leyes formales o disposiciones de carácter general aprobadas por las Cortes o por
las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, sino también otras normas
de rango o fuerza similar a la ley por estar situadas de manera inmediata bajo la
Constitución. De ahí que el art. 161.1.a CE extienda el control de constitucionalidad a las
“leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley” (en este sentido, el art. 27 LOTC
señala que son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad los Estatutos de
Autonomía, las Leyes orgánicas, las Leyes ordinarias, los Decretos-leyes, los Decretos
Legislativos, los Tratados internacionales, los Reglamentos de las Cámaras, y las normas
análogas a las anteriores categorías que puedan dictarse por las Comunidades
Autónomas).
El primer instrumento procesal para el control de la constitucionalidad de las
normas con fuerza de ley es el recurso de inconstitucionalidad (desarrollado en los arts.
31-34 LOTC), acción jurisdiccional nacida con ese único fin y que se traduce en la
impugnación directa de una norma con fuerza de ley. Están legitimados para interponer
dicho recurso un número muy restringido de órganos o instancias políticas (señalados en
el art. 162.1 CE): el Presidente del Gobierno (lo que supone dotarle de una importante
facultad en el ámbito de las relaciones Gobierno-Parlamento y en el reparto de poder
entre el Estado y las Comunidades Autónomas), el Defensor del Pueblo (en principio para
la protección de los derechos fundamentales, única tarea que le atribuye el art. 54 CE,
aunque el propio TC no ha limitado su capacidad de impugnación a tal circunstancia), 50
Diputados, 50 Senadores (en ambos casos como instrumento de protección de minorías
parlamentarias frente a la acción de la mayoría), y los órganos colegiados ejecutivos y las
Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas (para el caso que las normas
impugnadas puedan afectar a su ámbito de autonomía).
El plazo para la interposición del recurso de inconstitucionalidad es de tres meses a
partir de la publicación de la norma impugnada, plazo ampliable en su caso por otros seis
meses si se reúne en ese tiempo una Comisión Bilateral de Cooperación entre la
Administración General del Estado y la Comunidad Autónoma implicada en la que se
acuerde iniciar negociaciones para resolver las discrepancias sobre la inconstitucionalidad
de la norma en cuestión (art. 33 LOTC, en la redacción dada al mismo por la Ley
Orgánica 1/2010, de 19 de febrero).
El art. 164 CE regula los efectos de las sentencias del TC, en general, y de las que
declaran la inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley en concreto. Dicho
precepto ha sido desarrollado por los arts. 38 a 40 LOTC, destacando las siguientes
notas: desde un punto de vista temporal, las sentencias del TC despliegan sus efectos a
partir del día siguiente a su publicación en el Boletín Oficial del Estado; en cuanto a su
contenido y alcance, las sentencias de declaración de inconstitucionalidad suponen la
“nulidad” de los preceptos afectados (art. 39.1 LOTC), “tienen plenos efectos frente a
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todos” (art. 164.1 CE) y “vincularán a todos los poderes públicos” (art. 38.1 LOTC). Hay
que señalar también que las decisiones del TC no pueden ser recurridas en el ámbito
interno español, y crean cosa juzgada.
El segundo instrumento procesal a través del cual es posible controlar la
constitucionalidad de las normas con fuerza de ley es la cuestión de inconstitucionalidad,
que permite reaccionar contra la inconstitucionalidad de una norma con fuerza de ley a
través de su aplicación concreta: “cuando un órgano judicial considere, en algún proceso,
que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez depende el fallo,
pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional
en los supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso
serán suspensivos” (art. 163 CE).
El tercer instrumento procesal que existe para controlar la constitucionalidad de las
normas con fuerza de ley es el control previo de los tratados internacionales (art. 95 CE y
Título VI LOTC), con la finalidad de compaginar la supremacía constitucional con la
responsabilidad internacional del Estado, ya que impide contraer con otros sujetos de
Derecho Internacional compromisos que sean contrarios a la Carta Magna. Sólo el
Gobierno o alguna de las Cámaras puede requerir dicho control al TC, cuya decisión es
vinculante: la apreciación de oposición entre Constitución y Tratado supone bien la
necesidad de reformar la Norma Fundamental, bien la no prestación de consentimiento
por parte del Estado.

b) El recurso de amparo (arts. 161.1.b y 53.2 CE, y Título III LOTC). Es el

instrumento procesal más importante de defensa ante el TC de los derechos y
libertades de los ciudadanos. En cuanto tal cumple una doble misión, sirviendo tanto
como remedio último interno de protección de los derechos del ciudadano como de
instrumento de interpretación de los derechos fundamentales.
De acuerdo con el art. 53.2 CE, el recurso de amparo protege de cualquier acto
(“disposiciones, actos jurídicos, omisiones o simple vía de hecho”, según el art. 41.2
LOTC) de los poderes públicos que atente contra los derechos consagrados en los
preceptos siguientes: art. 14 CE (principio de igualdad), sección 1ª del Capítulo 2 del
Título I CE (es decir, derechos fundamentales y libertades públicas de los arts. 15-29), y el
derecho a la objeción de conciencia (art. 30.2 CE).
En cuanto a la legitimación, según los arts. 162.1 y 46.1 LOTC pueden interponer
el recurso de amparo cualquier persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo,
el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.
El TC ha recordado repetidamente que el recurso de amparo es un instrumento
“subsidiario” de protección de los derechos y libertades, señalando que a quien
corresponde la defensa de los derechos de manera inmediata es a los órganos que
encarnan el Poder Judicial, “garantes naturales” de dichos derechos. En la reafirmación
del principio de subsidiariedad vino a incidir la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, de
modificación de la LOTC, que –entre otras cuestiones– cambió la configuración del trámite
de admisión del recurso de amparo (incluyendo mayores exigencias) e introdujo la
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habilitación de las Secciones del Tribunal para su resolución (modificaciones con las que
se ha querido solventar la sobrecarga que sufría el TC a la hora de resolver estos
procedimientos de garantía de los derechos fundamentales, que impedía en buena
medida el normal ejercicio del resto de sus funciones constitucionales).
Varios son los requisitos en los que se concreta este carácter subsidiario del
recurso de amparo: sólo se puede acudir en amparo ante el TC cuando se hayan agotado
todos los medios de impugnación previstos por las normas procesales para el caso
concreto; sólo puede hacerlo quien ha sido parte en el proceso judicial correspondiente
(además del Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal); y se exige que el derecho
supuestamente vulnerado haya sido previamente invocado ante los órganos judiciales
(art. 44 LOTC).
Las sentencias de amparo pueden tener un doble contenido: de estimación (total o
parcial) de la demanda, o de desestimación. La estimación del recurso tiene un posible
triple efecto sobre el caso concreto (existiendo la posibilidad de que la sentencia incluya
más de uno): la declaración de nulidad del acto o resolución impugnado; el
reconocimiento del derecho o libertad vulnerado; y el restablecimiento del recurrente en la
integridad del derecho, debiéndose adoptar las medidas que sean necesarias para ello
(art. 55 LOTC). Al margen de estos efectos para el caso concreto, la doctrina contenida en
las sentencias de amparo en relación con los derechos y libertades tiene la dimensión
general que corresponde a la función del TC de ser el intérprete supremo de la
Constitución.

c) Conflictos de competencia. De acuerdo con el art. 161.1.c CE su objeto

principal es el de resolver las controversias que puedan surgir en torno a la
interpretación del reparto de competencias entre el Estado y Comunidades
Autónomas establecido por el llamado “bloque de constitucionalidad” (integrado por la
propia Constitución, los Estatutos de Autonomía y, excepcionalmente, por otras
normas a las que aquéllas se remiten).
Según el art. 61.1 LOTC, “pueden dar lugar al planteamiento de los conflictos de
competencia las disposiciones, resoluciones y actos emanados de los órganos del Estado
o de los órganos de las Comunidades Autónomas o la omisión de tales disposiciones,
resoluciones o actos”. No obstante este precepto, cuando la competencia controvertida
hubiera sido atribuida por una norma con rango de ley, el conflicto ha de tramitarse como
recurso de inconstitucionalidad (art. 67 LOTC).
Existen dos tipos de conflictos de competencia: los positivos y los negativos. Los
primeros enfrentan al Estado y a la Comunidad Autónoma –o a éstas entre sí– en relación
con el ejercicio de una competencia; los segundos los enfrentan por negar ambas partes
ser titulares de la competencia.
Sólo están legitimados para plantear un conflicto de competencias el Gobierno del
Estado y los órganos ejecutivos superiores de las Comunidades Autónomas. Cuando
quien suscita el conflicto es el Gobierno de la Nación, éste puede actuar de dos formas:
bien interponiendo directamente el conflicto ante el TC, bien requiriendo antes a la
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Comunidad Autónoma para que derogue o anule la disposición o actos que considera
causante del conflicto (art. 62 LOTC). En el supuesto de que quien inicie el conflicto sea
una Comunidad Autónoma, ésta debe necesariamente requerir al Estado o a la otra
Comunidad Autónoma para que proceda en la forma indicada (art. 63.1 LOTC). El
requerimiento previo pretende, pues, abrir una vía de entendimiento que evite el conflicto
propiamente dicho.
Las sentencias que resuelven conflictos de competencia han de determinar a quién
corresponde ejercer la competencia controvertida de acuerdo con lo dispuesto en el
bloque de la constitucionalidad. Asimismo, el art. 66 LOTC dispone que la sentencia podrá
anular la disposición, resolución o acto que dio lugar al conflicto (positivo) si estuviere
viciado de incompetencia. En cada caso el TC ha de modular los efectos que la decisión
haya de tener sobre las actuaciones creadas a partir del acto o disposición anulados.
La garantía de la distribución territorial del poder, además de llevarse a cabo a
través de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, o
las de éstas entre sí, previstos en el art. 161.1.c CE, se ha reforzado con dos nuevos
procedimientos: los conflictos en defensa de de la autonomía local, mediante la Ley
Orgánica 7/1999, de 21 abril (que añadió un Capítulo 4 al Título IV LOTC), y en defensa
de la autonomía foral vasca, a través de la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero (que
incluyó una Disposición Adicional 5 a la LOTC). El primero de tales procedimientos
permite la impugnación ante el TC, por parte de los Entes locales, de aquellas leyes del
Estado o las Comunidades Autónomas que pudieran no resultar respetuosas con la
garantía constitucional de la autonomía local. El segundo amplía dicha posibilidad a los
territorios históricos vascos individualmente considerados.

d) Las impugnaciones de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las

Comunidades Autónomas. Dentro del esquema de organización territorial
descentralizada de poder que supone el Estado de las Autonomías, el art. 161.2 CE
atribuye otra competencia al TC: el conocimiento de las impugnaciones del Gobierno
de “las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades
Autónomas”.
El Título V de la LOTC (arts. 76 y 77) y la posterior jurisprudencia del TC han ido
concretando el alcance de esta competencia: se trata de la posibilidad de recurrir actos o
disposiciones con rango infralegal de las Comunidades Autónomas que el Estado
considere contrarios a la Constitución por motivos distintos del reparto de competencias,
ya que en este último caso es el conflicto de competencias la vía procesal adecuada para
su resolución.
La primera particularidad de este tipo de impugnaciones radica en que sólo el
Estado, a través del Gobierno, puede plantearlas (a las Comunidades Autónomas, pues,
no les es posible usar esta vía procesal para recurrir actos o disposiciones del Estado).
Una segunda particularidad viene dada por la suspensión automática del acto recurrido
que la impugnación trae consigo durante cinco meses. Transcurrido ese plazo, la
suspensión puede levantarse por el TC si así lo estima conveniente, siendo posible, en

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todo caso, que la Comunidad Autónoma solicite el levantamiento antes de los cinco
meses.

e) Los conflictos de atribuciones entre órganos constitucionales. Regulados en el

art. 59.3 LOTC y en el Capítulo 3 del Título IV de la misma norma (arts. 73 a 75), es
una competencia del TC que no está expresamente prevista por la Constitución,
siendo introducida en la LOTC (art. 10.g) en virtud de la cláusula del art. 161.1.d CE.
Su objeto es resolver las controversias que, dentro de los poderes del Estado central
y, más en concreto, dentro de los órganos constitucionales (pleno del Gobierno,
Congreso de los Diputados, Senado y Consejo General del Poder Judicial) surgen
sobre el reparto de atribuciones entre ellos.
Cualquiera de los órganos citados que considere que otro de ellos ha adoptados
decisiones asumiendo atribuciones que constitucionalmente le corresponden se lo hará
saber al órgano presuntamente invasor mediante acuerdo de su pleno, solicitando que
revoque la decisión correspondiente. Si éste último afirmare de manera expresa o tácita
que ha actuado dentro de sus atribuciones, quedará abierta la vía al planteamiento del
conflicto ante el TC, que decidirá a qué órgano corresponde la atribución
constitucionalmente controvertida y, en su caso, declarará la nulidad de los actos viciados
de incompetencia.

5. EL DEFENSOR DEL PUEBLO

5.1. Concepto de “Defensor del Pueblo”

Al “Defensor del Pueblo” se refiere el artículo 54 CE, que recoge únicamente las
notas definitorias del mismo, reenviando a una ley orgánica posterior para su completa
regulación (mandato atendido mediante la aprobación de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de
abril, del Defensor del Pueblo, que sigue vigente hoy día con escasas modificaciones).
Como ya hemos señalado en otro lugar del tema, el Capítulo 4 del Título I CE (arts.
53-54) trata “De las garantías de las libertades y derechos fundamentales”, entre las que
podemos distinguir unas garantías “específicas” (jurisdiccionales: el recurso de amparo, y
la previsión de un procedimiento preferente y sumario ante la justicia ordinaria, art. 53.2) y
unas garantías “genéricas” de los derechos fundamentales, entre las que se encuentra
precisamente la institución del Defensor del Pueblo (art. 54), además de otras como la
aplicabilidad directa de los derechos fundamentales, la reserva de ley para regulación de
su ejercicio o la obligación legislador de respetar su “contenido esencial” (todas ellas en el
art. 53.1 CE).
En este sentido, el art. 54 CE crea la figura del Defensor del pueblo como “alto
comisionado de las Cortes Generales”, designado por éstas para la defensa de los
derechos del Título I CE (arts. 10-55), “a cuyo efecto puede supervisar la actividad de la

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Administración” e instarla a la rectificación de sus posibles violaciones de tales derechos.

En realidad, el Defensor del Pueblo no tiene competencias ejecutivas, sino “de
persuasión” (directa o a través de los informes que remite a las Cortes), con lo que en la
práctica su proyección es más política o de opinión pública que jurídica.

5.2. Nombramiento y organización

El mandato del Defensor del Pueblo es de 5 años, y es reelegible. El único

requisito para acceder al cargo es ser español mayor de edad en plenitud de disfrute de
sus derechos civiles y políticos. Su designación corresponde a las Cortes Generales, a
través de un complejo procedimiento que exige de mayorías cualificadas (arts. 2 y 3 LO
3/1981).
La ley (arts. 6 y 7 LO 3/1981) le otorga un estatus de plena autonomía para el
ejercicio de su cargo (no está sujeto a mandato imperativo alguno), además de garantizar
su inviolabilidad por sus opiniones o actos en el ejercicio de su cargo, su inmunidad (no
pudiendo ser detenido sino e caso de flagrante delito) y la existencia de un fuero especial
(más o menos a imagen y semejanza de las prerrogativas parlamentarias).
El Defensor del Pueblo está auxiliado por un Adjunto Primero y un Adjunto
Segundo, en los que podrá delegar sus funciones y que le sustituirán, por su orden, en el
ejercicio de las mismas, en los supuestos de imposibilidad temporal y cese (art. 8 LO
3/1981).

5.3. Funciones

El ámbito de competencias del Defensor del Pueblo se extiende a la defensa de los

derechos contemplados en el Título I CE frente a la actividad de toda autoridad,
funcionario o persona que actúe al servicio de las Administraciones Públicas (arts. 9 a 14
LO 3/1981). Sus actuaciones pueden iniciarse de oficio o a instancia de cualquier persona
natural o jurídica que invoque un interés legítimo, sin ningún tipo de limitación. Sus
actuaciones son gratuitas, sin necesidad de representación ni de asistencia letrada, con el
único requisito formal de la identificación de quien acude al Defensor del Pueblo.
Cuenta con facultades inspectoras y de investigación, que incluyen la obligación
legal de todo poder público de prestarle, con carácter preferente y urgente, la
colaboración que precise para sus investigaciones. Además, si en el curso de tales
investigaciones conociese la comisión de algún delito, debe ponerlo en conocimiento del
Fiscal General del Estado.
Además, al Defensor del Pueblo le cabe sugerir al órgano legislativo o
Administración competente la modificación de aquellas normas cuyo cumplimiento
riguroso pudiera provocar situaciones injustas o perjudiciales para los administrados. Y
puede formular a las autoridades y funcionarios advertencias, recomendaciones,
recordatorios de sus deberes legales y sugerencias para la adopción de nuevas medidas.
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Pero, sobre todo, ha de dar cuenta anualmente a las Cortes Generales de la labor
realizada, mediante informes que deben publicarse y ser presentados oralmente ante los
Plenos de ambas Cámaras.
La Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, otorgó una nueva función al Defensor
del Pueblo, la de ser en nuestro país el “Mecanismo Nacional de Prevención de la
Tortura”, en aplicación del a Convención contra la tortura u otros tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes adoptada en el seno de Naciones Unidas en el año 1984.
En todo caso, la facultad más relevante del Defensor del Pueblo es la de interponer
recursos de inconstitucionalidad y de amparo, reconocida en el art. 162.1 CE.

5.4. Instituciones análogas de las Comunidades Autónomas

Con posterioridad a la puesta en marcha de la institución, las Comunidades
Autónomas han ido creando figuras análogas al Defensor del Pueblo, algunas con
distintas denominaciones (“Ararteko” en el País Vasco, “Justicia” en Aragón, “Síndic de
Greuges” en Cataluña o “Procurador del Común” en Castilla y León), y con un ámbito de
actuación restringido a la supervisión de la Administración Pública de la propia
Comunidad Autónoma.
Ello no obstante, la competencia del Defensor del Pueblo estatal se extiende
también a la supervisión de la actividad de las Administraciones públicas autonómicas. Y
las instituciones de las Comunidades Autónomas han de coordinar sus funciones con las
del Defensor del Pueblo (art. 12 LO 3/1981), de acuerdo con lo establecido en la Ley
36/1985, de 6 de noviembre, dictada expresamente para regular tal coordinación.

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