Ecuador:

. petróleo
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crisIs economlca =-
Acosta AguiJar Quevedo Spurrier Marchán
ILDl5

Es una publicación del

Instituto Latinoamericano de
Investigaciones Sociales, ILDIS.

© ILDIS, 1986

Edición:
Santiago Escobar

Diagramación:
Taller de Comunicación Gráfica

Portada:
Aquiles Henríquez

Secretaría:
Alicia Terán
Lourdes Ribadeneira

<"~ ...,,---~---

Las opiniones vertidas en los diferentes artículos son de

exclusiva responsabilidad de los autores, y no representan la
opinión de ILDIS.

ILDIS, Av. Colón 1346, Telf.: 563604, Casilla Postal 367-A, Quito-Ecuador.
 Contenido
Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1. Transformaciones y contradicciones del mercado

petrolero.
Alberto Acosta E. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2. Evolución del mercado petrolero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
3. La "crisis" de la OPEP: Limitaciones y perspectivas. . . . . . . 40
4. Perspectivas del mercado petrolero. . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

n. Petróleo y desarrollo nacional

Magdalena Aguilar Aguílar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 55
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 57
2. Período 1972 - 1976. Apogeo económico y aumento de
precios del petróleo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
3. Período 1977 - 1979. Estabilidad y aumento de precio. . . . 67
4. Período 1980 - 1985. Reducción de precios. . . . . . . . . . . 73
5. Año 1986 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

111. El sector energético ecuatoriano y la caída de los

precios internacionales del petróleo.
Carlos E. Quevedo T. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
2. Los recursos de la exportación de petróleo en la economía
nacional (1972 - 1984) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
3. Estrategia económica del gobierno actual. . . . . . . . . . . . . . 99
4. El consumo final de energía en el Ecuador. . . . . . . . . . . . . 109
5. La conservación de energía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
6. La ampliación del sistema de oferta de energía . . . ;¡¡ •• ~ • 130
7. Conclusiones y recomendaciones : .;). . . . . 144
Referencias '" . . . . . .. 147
IV. Impacto sobre el gasto público.

Walter Spurrier Baquerizo. . . . . . . . . . . . . . . . . . ... .. .... 151

1. El reparto " 153
2. Dependencia en la renta petrolera. . . . . . . . . . . . . . . . . .. 155
3. El presupuesto del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 156
4. En búsqueda de nuevos ingresos ... ~ . . . . . . . ..... .... 163
5. Evaluando la pérdida. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .......... 165
6. Lo que se nos viene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. ... .. .. 166

v. Ecuador: crisis y alternativas.

Algunas reflexiones

Cornelio Marchán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 175

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . .. 177
2. Los precios del petróleo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 178
3. La formación de capital . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. 184
4. El reto de la deuda externa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 185
5. La ortodoxia monetarista y sus limitaciones . . . . . . ... . . .. 188
6. Algunas reflexiones en torno a una política económica
alternativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . '. .. 203

VI. Anexo estadístico 215

 IV
Impacto sobre
el gasto público
Walter Spurríer Baquerizo
 La precipitada caída del precio del petróleo tiene un doble impacto sobre
la economía. Por una parte, al venderse el petróleo a un menor valor, causa
dificultades en la balanza de pagos. Esto es, menos dólares petroleros obligan
a obtener más dólares por otros medios, sea por distintas exportaciones, ven­
tas de un volumen más alto del petróleo, o recibiendo préstamos. O alternati­
vamente, reduciendo el egreso de divisas, que puede lograrse restringiendo las
importaciones o los pagos que se hacen por la deuda externa, principalmente.

El otro efecto es sobre las rentas del sector público. Es este punto el que
vamos a analizar en el presente artículo.

1. El reparto

Cuando se exporta un producto el Banco Central (BCE) incauta las divisas

que genera. El vendedor recibe sucres y no dólares.

Los exportadores de nuestro petróleo son el Estado y las empresas priva­

das. Cepe exporta el petróleo de su producción, aquel proveniente de su par­
ticipación como socia de las unidades operadas por las compañías privadas,
y el petróleo que cobra el Estado de las explotaciones no estatales por con­
cepto de regalías. Cepe es por lo tanto el mayor exportador del petróleo que
tiene el país. Los otros son Texaco y City.

Cepe, Texaco y City reciben el valor' sucres por el total de las exportacio­
nes de petróleo. Pero Cepe, como entidad del sector público, no es dueña del
petróleo que exporta. La contraparte sucres de sus exportaciones se la repar­
ten el Tesoro Nacional, para financiar el presupuesto del Estado, y una mul­
tiplicidad de partícipes, esto es, otras entidades del sector público que tienen
derecho a una parte de la renta que genera Cepe,

En lo que respecta a Texaco y City, parte del crudo que les corresponde
10 entregan al Estado como regalías. Sobre los sucres que reciben por sus ex­
portaciones de petróleo pagan un impuesto a la renta que es porcentualmente
más elevado que el que pagan los demás contribuyentes del país. En la prácti­
ca esto significa que la mayor parte de los sucres que generan las exportacio­
nes de las empresas privadas van al Estado.

153
 Estas recaudaciones por impuesto a la renta de las compañías privadas a su
vu. solo van parcialmente al Tesoro Nacional para fmanciar al presupuesto del
Estado. El resto se distribuye entre una serie de entidades del sector público,
tal como es el caso de las exportaciones de Cepe. Aunque el reparto varía en
el uno y el otro caso.

Habíamos indicado que un determinado porcentaje de la producción pe­

trolera exportable se entrega al Estado como regalías. Los sucres que generan
estas regalías favorecen a Inecel y a la Junta de Defensa Nacional.

La distribución de estas rentas petroleras es un verdadero galimatías. Ya in­

dicamos que la distribución varía de acuerdo al origen de ese petróleo, esto es
Cepe, compañías privadas o regalías. Pero ahí no terrnína la complicación.

En los últimos siete años se han dictado una serie de leyes que alteran la
distribución de la renta. Hay tres principales mediante las que se congelan las
rentas de los partícipes en favor del Tesoro Nacional:

a) Precio del petróleo. Para financiar el incremento de sueldos y salarios de

1980, se favorece al Tesoro Nacional con las rentas generadas por aumen­
tos en el precio del petróleo sobre 23,50 dólares el barril. En aquel enton­
ces el precio promedio era de 37 dólares;

b) Devaluación. Durante el Gobierno del Dr. Hurtado, y para financiar gastos

de infraestructura vial, se asignan al Fisco las rentas provenientes de las
devaluaciones. Todos los sucres producto de las ventas petroleras por en­
cima de una tasa de cambios de 44 sucres por dólar pasan al Tesoro Nacio­
nal;

e) Nueva producción. Bajo el Gobierno del Presidente León Febres Cordero

toda la venta de la nueva producción petrolera financia al Presupuesto.

Queda claro que la tendencia de los últimos años han sido pasar la renta
petrolera de otras entidades del sector público al Tesoro Nacional. El presu­
puesto tiende a absorber los incrementos en las rentas, sean incrementos rea­
les o únicamente aparentes como resultado de la devaluación.

154
 2. Dependencia en
la renta petrolera
El resto del sector público ha visto mermadas sus rentas a partir del año
1980, y por consiguiente ha pasado ya por siete años de reducción de ingre­
sos. La caída en la renta petrolera afecta hoy en día principalmente al presu­
puesto nacional.

¿Cuán importante son los ingresos petroleros para el sector público?

Irremplazables. El Banco Central del Ecuador viene de publicar cifras sobre
la situación fmanciera del sector público hasta 1984. En el año 1980 la renta
petrolera fue de 38.322 millones de sucres frente a ingresos totales de 92.304
millones. En 1981 los ingresos petroleros aumentan 10.000 millones de sucres
a 48.000 millones, mientras que los ingresos totales subren 18.000 a 110.000
millones. En los tres años siguientes vuelve a darse que la mayor parte del
aumento de ingresos del sector público corresponda a las rentas petroleras.
Para 1984 la renta petrolera llega a 124.000 millones frente a 250.000 millo­
nes de rentas totales. Esto es, a lo largo y ancho de los años ochenta la renta
petrolera ha aumentado considerablemente, y en 1984, último año para el
que hay datos disponibles, la dependencia del sector público en el petróleo
era mayor que aquella en cualquiera de los cuatro años anteriores.
¿Por qué se da esta mayor dependencia en la renta petrolera? Hay varias
causas:

a) Alza de precios de combustibles

En estos cinco años por primera vez en un cuarto de siglo se elevaron los
precios de los derivados del petróleo. Esto significó que el Estado dejó de sub­
sidiar el precio de la gasolina y del diesel que se consume en el país. Dejó de
asignar otros ingresos para pagar la diferencia entre el precio de venta de com­
bustibles al usuario y el costo de producción, y más bien comenzó a percibir
rentas de la venta de estos combustibles. Si bien es cierto que la renta era
inferior a la que percibiría si vendiese los combustibles en el mercado inter­
nacional.

b) Devaluación

La caída del sucre frente al dólar, notoria desde 1982, han incidido de ma­
nera directa en las rentas petroleras, ya que el petróleo de exportación genera

lSS
sucres en base al tipo de cambios. No es así con las rentas de origen interno,
como el impuesto a la renta y a las ventas. Estas ventas no suben de manera
automática con la devaluación.

e) La mayor producción petrolera

En resumen, en los años de 1980 a 1984 el petróleo ha sido un factor di­

námico del sector estatal de la economía. El mayor gasto público a su vez ha
empujado el crecimiento de la economía en esos cinco años. La crisis que vivi­
mos a partir de 1982 en adelante, como consecuencia del retiro de la confian­
za de los acreedores externos en los países de América Latina, y que nos ha
obligado a exportar capitales, ha sido más llevadera debido a que el sector pe­
trolero se expandió.

La importancia de las rentas petroleras para el país puede palparse si las

comparamos a la producción económica del Ecuador. En 1980 los ingresos
petroleros equivalían al 13.1 % del producto interno bruto (ver cuadro 1) '"
En todos los años hasta 1984 el porcentaje que las rentas petroleras constitu­
yen del producto interno bruto ha ido en aumento, para llegar al 15.7 % en
1984.

Vistos estos antecedentes, pasemos a ver lo ocurrido con los ingresos petro­
leros y el gasto público en los últimos tres años,

3. El presupuesto del Estado

En 1984 los ingresos petroleros del sector público fueron de SI. 123.576
millones. De esos ingresos, 47.120 millones correspondieron al presupuesto
del Estado, esto es el 38 % del total. No tenemos un desglose del egreso pú­
blico integral ni de su financiamiento. Pero si para lo que corresponde al pre­
supuesto. Por lo que pasaremos revista tanto a los ingresos y egresos progra­
mados de 1984 a 1986 y los efectivos en 1984 y 1985. Hacemos especial én­
fasis en los ingresos petroleros.

("') Los cuadros Nos. 1,2,3 Y 4 aparecen en las páginas 170, 171, 172 Y 173.

156
 En 1984 se aprobó un presupuesto de 108 mil millones de sucres (lo que
vamos a escribir así: SI. 108 mm. Tanto se va a repetir el concepto "mil mi­
llones", que hemos querido abreviarlo). Esta cifra representaba un alza de
42 % sobre 1983. Si restamos los egresos destinados a servir la deuda, y apli­
camos el deflactor implícito para las administraciones públicas de 1983 -ya
que el presupuesto se formula en sucres del año anterior- encontramos que se
presupuestó un alza real de 13,8 % en los gastos.

El deflactor implícito es el factor en que hay que ajustar las cifras para que
no aparezcan abultadas por la inflación. Lo determina el Banco Central.

Los gastos reales fueron mayores que los presupuestados, con Si. 119 mm
(cuadro 3). Si se deducen los egresos relativos a la deuda externa, significa
un alza de 42,9 % sobre 1983. Si aplicamos el deflactor para las administra­
ciones públicas para 1984 tenemos un alza de los gastos presupuestarios en
términos reales de 3,4 oto.

o sea, en 1984 se planificó con expansión y se ejecutó con austeridad.

De 1983 a 1984, y según las cifras de gasto efectivo, el mayor incremen­
to corresponde a los siguientes:

a) Defensa, aumento de 63 % a S/. 12,9 mm. Estos gastos no incluyen la ad­

quisición de armas, que son parte de un presupuesto especial de la Junta de
Defensa;

b) Relaciones Exteriores, alza de 164 % ya que la devaluación forzó el incre­

mento del valor en sucres de los salarios denominados en dólares;

c) El Ministerio de Gobierno -que incluye la Policía- subió sus gastos en

80 ott»;

d) Obras Públicas duplicó su presupuesto, para reconstruir las vías dañadas

por El Niño;

e) La Educación aumentó 55 % , ya que los profesores se beneficiaron de

una considerable alza salarial;

f) Fue un caso similar con los trabajadores de la Salud, ya que los gastos de
ese ministerio se duplicaron.

157
 En 1985 el Gobierno trazó un presupuesto aparentemente muy ambicioso
de SI. 144 mm, un aumento de 33,8 % . Una vez que se deducen los egresos
por deuda y se aplica el deflactor de las administraciones públicas para 1984,
hubo una contracción en términos reales del 1 % . Se introdujeron nuevos
impuestos para financiar las alzas salariales. Lo que se hizo fue incrementar
los ingresos fiscales en términos reales, en sustitución de los préstamos exter­
nos que el gobierno nacional solía contratar para financiar sus gastos corrien­
tes.

Ya en años anteriores se había adoptado la práctica de crear nuevos im­

puestos para financiar alzas de salarios. Pero en realidad, lo que se busca es
crear nuevas fuentes internas para financiar los gastos existentes. Como las al­
zas salariales de los últimos años lo que han hecho es compensar la caída en
el poder adquisitivo del sucre, esas alzas salariales están financiadas por el in­
cremento aparente de las recaudaciones fiscales, ya que la inflación afecta no
solo a los gastos sino también a los ingresos. Por eso es que año a año las auto­
ridades de Rentas proclaman que se han batido los récords de recaudación.
Pero se recaudan sucres cada vez más desvalorizados.

La meta es que los impuestos internos, esto es los recaudados de la pobla­

ción, constribuyan un porcentaje cada vez más alto de los ingresos del Estado.
Se daría así marcha atrás a la tendencia reciente, lo que sucedió de 1980 a
1984, en que fueron los ingresos petroleros, altamente vulnerables a las viscí­
situdes del comercio internacional, los que cada día constituían un porcenta­
je más elevado de las rentas del Estado.

No se han dado ni se nos han facilitado las cifras para los gastos presupues­
tarios reales de 1985. Pero el presupuesto de 1986 da una codificación a agos­
to de los gastos del año pasado: se esperaba que lleguen a S/. 185 mm, alza de
55 % (cuadro 3).

¿Cuánto significa ésto de crecimiento en términos reales? Aún no hay un

deflactor para las administraciones públicas para 1985. Pero la proyección del
deflactor del PIB es de 29,3 oto. Deduciendo la deuda y deflactando obtene­
mos un impresionante crecimiento en términos reales del 24,3 % .

En otras palabras, en 1985 se presupuestó con austeridad y se gastó con

mano abierta: lo contrario que en 1984.

15S
 ¿A dónde se fue el dinero? De los S/. 52 mm en nuevos egresos no relacio­
nados a la deuda, SI. 8 mm correspondieron a Defensa, nuevamente sin tomar
en cuenta los gastos en armas. Las Obras Públicas captaron otros S/. 8 mm. El
Ministerio de Energfa incrementó sus egresos en S/. 5 mm, pero no se trata de
gastos nuevos: son SI. 5 mm que el Gobierno transfiere a Cepe de los ingresos
que captó mediante el alza en los precios de los combustibles. Si se deducen
esos SI. 5 mm de los egresos, el gasto presupuestario real total se elevó en sólo
20 % .

La Educación tomó otros SI. 10 mm, Salud SI. 6 mm más, y hubieron

asignaciones globales por SI. 15 mm, en circunstancias que no hubieron egre­
sos así denominados en 1984.

¿Cómo se financió esta pronunciada alza en los gastos? No hay datos dis­
ponibles excepto para enero-junio de 1985, publicados por el BCE. En base a
dichos datos hemos proyectado el ingreso presupuestario para todo el año.

Nuestra proyección nos neva a concluir que el Gobierno incrementó exce­

sivamente sus ingresos en 1985. Decimos excesivamente, porque generó un
excedente que lo condujo a gastar de más -como hemos visto, 20 % en tér­
minos reales. Ahora que se vive una angustia fiscal, es difícil dar marcha atrás
en el excesivo nivel de gastos. En circunstancias que las fuentes fáciles de nue­
vas rentas ya fueron aprovechadas en 1985.

En primer lugar, el Gobierno elevó el precio de los combustibles para el

mercado interno a fines de diciembre de 1984.

Esto generó nuevas rentas por SI. 16 mm, de SI. 7,1 mm en 1984 a
SI. 33,2 mm en 1985 (cuadro 2): Luego, el Gobierno devaluó gradualmente
las divisas generadas por el petróleo de SI. 66 a SI. 95 por dólar, 10 que, en
conjunto con una mayor producción, trepó los ingresos por exportaciones
petroleras de SI. 40 mm a alrededor de SI. 72 mm. El nuevo ingreso petrole­
ro, entonces, constituyó el 85 % del aumento total en las rentas fiscales.

Por añadidura, los nuevos impuestos resultaron en un alza del 50 % de las

recaudaciones por los impuestos al consumo y ventas, a S/. 25 mm. El minis­
tro de Finanzas había sido autorizado a emitir SI. 15 mm en bonos del Esta­
do. No tuvo que recurrir a ello, debido a la bonanza fiscal.

159
 Para 1986 el presupuesto se aprobó en SI. 213 mm. El Ministro de Finan­
zas informó que la pro forma, que fue de S/. 202 mm, no incluía los S/. 13
mm en gastos ocasionados por el alza salarial que entró en vigencia en enero
(El Universo, noviembre 13). El Presidente de la Comisión Presupuestaria del
Congreso, H. César Acosta, sin embargo, aseveró que la proforma incluía los
gastos generados por el alza (El Comercio, noviembre 19). Luego de leer el
presupuesto tendemos a estar de acuerdo con el Ec. Francisco Swett. No
pueden haberse incluido los nuevos egresos ya que las leyes que crearon las
rentas para financiar el alza no se mencionan en la Ley del Presupuesto.

La proforma de S/. 202 mm se convirtió en el presupuesto de S/. 213 mm

con la inclusión de dos nuevas partidas: SI. 7,3 mm para la Junta de la Vivien­
da y SI. 6 mm para obras de interés provincial a ser distribuidas por el Con­
greso. La primera de estas partidas consta como un egreso de la Presidencia, la
segunda como una del Congreso.

La cifra que empleamos para 1986 no es la de SI. 213 mm de la Ley del

Presupuesto sino SI. 226 mm, ya que incluimos los SI. 13 mm del alza salarial
(cuadro 4). Un sorprendente crecimiento del 57 % .• Aplicando el deflactor
del PIB para 1985 y -como de costumbre- deduciendo los gastos por servi­
cio de la deuda, llegamos a un increíble aumento de 25,7 % en términos rea­
les. Difícihnente un presupuesto de austeridad.

Lo que no quiere decir que el Gobierno esté en contrapunto con el FMI.

Lo que el Fondo supervisa es que el gasto del Gobierno se encuentre financia­
do adecuadamente. Tal era el caso para aquel de 1986. Esto es, en tanto y en
cuanto las proyecciones optimistas del Gobierno sobre el precio petrolero hu­
biesen sido plausibles. Lo que abordaremos más adelante.

Los egresos se desglosan de la siguiente manera:

a) Servicios generales, con SI. 40,8 mm, constituyen el 22 % de los gastos

totales. Aumentan 45,9 % menos que el promedio. Hemos excluido
aquellos egresos de la Presidencia y del Congreso que no son realmente
"servicios generales", como ya se señaló.

El Congreso no eleva en modo alguno sus gastos. En realidad hay una re­
ducción de S/. 2m. Lo que es digno de mención, dada el alza salarial y la
inflación. La legislatura gastará S/. 435 m.

160
 La Presidencia incrementa sus gastos 61 % a S/. 1,1 mm, o sea 1/2 del
1 % de los gastos presupuestarios totales. El presupuesto de la Presidencia
incluye los egresos de organismos dependientes, como la Secretaría de De­
sarrollo Rural y la Comisión de Energía Atómica. Los gastos corrientes de
la Presidencia son tan sólo S/. 192 m, incremento del 66 o/ o.

La Vicepresidencia gastará SI. 681 m, alza de 41,6 %. De estos correspon­

den al Conade SI. 266 m y al Inec S/.239 m.

El sistema judicial, tribunales y la Procuraduría General suman SI. 2,0 mm,

alza de 36,7 oto. Sin contar las partidas especiales del Tribunal Supremo
Electoral relativas a las elecciones del lo. de junio.

Hay cuatro ministerios dentro de Servicios Generales. Con mucho el mayor

egreso corresponde a Defensa. Su presupuesto sube 46 % a SI. 23,2 mm,
el 10,3 % del total de egresos presupuestarios, superior a los de los demás
excepto Educación.

El alza en Defensa, sin embargo, es promedio para los gastos totales. Aque­
lla en Gobierno -56,5 % a SI. 8,0 mm- es la más alta dentro de Servicios
Generales. Los sueldos de la Policía son S/. 3,7 mm, aumento del 50 % .

Relaciones Exteriores sube 36,5 % a SI. 2,5 mm; Finanzas 39,8 % a

SI. 2,9 mm. Ha habido una reducción en el personal de Finanzas, de 4.747
empleados en 1985 a4.101 en 1986.

b) Los egresos de los ministerios del frente económico suman S/. 31,9 mm,
una modesta alza de 19,7 % Y constituyen el 14,1 % del total. Obras
Públicas, SI. 17,4 mm, se reduce en 9,1 % . El presupuesto para construc­
ción de carreteras baja en S/. 1,3 mm, y el de vialidad agropecuaria en
SI. 1,6 mm.

La caída en el presupuesto de obras viales habría significado crecimiento

nulo para este grupo de ministerios de no haber sido por S/. 5 mm para
Cepe que se incluyen en el presupuesto del Ministerio de Energía. Se trata
de ingresos generados por el alza en el precio de los combustibles que se
transfieren a Cepe. El Ministerio de Energía en sí tiene un presupuesto de
sólo SI. 1,0 mm.

161
 Agricultura aumenta 24,5 % a S/. 7,3 mm, mientras que Industrias
aumenta 28 % a SI. 1,2 mm.

e) Los egresos de las entidades que dan servicios sociales son los que más cre­
cen, en 51,9 % , 'para constituir el 31,5 % del presupuesto. El crecimien­
to surge debido a la novedosa asignación de SI. 7,3 mm para el Plan Techo.
Los ministerios de Trabajo y Bienestar Social suman S/. 1,6 mm, una canti­
dad pequeña pero con un alza considerable de 62 % . Salud aumenta
37,7 % a SI. 18,4 mm.

Educación sigue siendo el ministerio más grande, con un presupuesto de

S¡. 44 mm, el 19,5 % del total. La Constitución manda que el 30 % de
todos los gastos corrientes del Gobierno Central se destinen a la Educa­
ción. Lo que obliga al Gobierno a darle destino específico a las nuevas ren­
tas para que no sean técnicamente ingresos corrientes y por lo tanto no
tengan que canalizarse en una tercera parte a Educación.

d) Las obras de interés provincial serán SI. 6,0 mm, a ser determinadas por el
Congreso. Fueron de tan sólo Si. 4,0 mm el año pasado. Hay SI. 8,5 mm
en asignaciones globales en el presupuesto de 1986, frente a cero el año
pasado. En este rubro hemos añadido los S/. 13 mm del alza salarial.

e) La deuda pública necesitará SI. 54,9 mm, de los que SI. 29 mm son para la
deuda externa. Los intereses requerirán S/. 24,8 mm, alrededor de US$261
millones a la tasa cambiaria en vigencia a fines del año. Los mayores ítems
en lo que concierne al pago de interés sobre la deuda externa. son: al go­
bierno de Israel por la adquisición de Kfirs (S/. 1,7 mm), a Chase Manha­
ttan por un préstamo para financiar el presupuesto de 1981 (S/. 1,4 mm);
al Citibank para el refinanciamiento de ciertos préstamos (S/. 2,0 mm). La
banca privada extranjera recibirá un total de Si. 7,5 mm por los varios re­
financiamientos integrales. La amortización requerirá S/. 4,6 mm o US$ 48
m.

El servicio de la deuda se reducirá dadas las más bajas tasas de interés, pe­
ro su valor en sucres se elevará debido a la devaluación.

Los gastos para la deuda interna alcanzan S/. 25,5 mm, de los que S/. 12
mm son amortización y SI. 13 mm intereses. Las partidas para la deuda
suben 42 % , siendo el incremento para la deuda interna de 46 % Y aquel
para la externa de 39 % .

162
 4. En búsqueda de nuevos ingresos

El alza salarial de 1986 estuvo diseñada para compensar la inflación de

1985. Por lo que no requería de nuevos impuestos para su financiación. Pero
el Gobierno -así como su predecesor- busca incrementar las rentas internas.
Financió el alza salarial -que cuesta SI. 13 mm, según el Ministerio de Finan­
zas- con un alza en el impuesto a las ventas del6 % al 10 % , lo que deberá
generar SI. 14 mm. Como comenzó a debilitarse el precio del petróleo a fines
de 1985, el Gobierno decretó que toda la renta producto de los nuevos pozos
petroleros ingresen a la cuenta única del Tesoro.

El petróleo estaba presupuestado a generar S/. 113 mm para el Fisco, un

alza del 51 % sobre la cifra inicial para 1985. De éstos, SI. 38,1 mm, un
aumento de 72 % , provenían de la venta interna de combustibles. ¿Se trata
de un alza escondida del precio de los combustibles? Podría ser. Pero el Minis­
tro Swett lo desmiente categóricamente. Nuestra proyección por ventas de los
derivados en 1985 es de S/. 33 mm. Se trata, mas bien, que el Presupuesto de
1985 no contempló el alza de fines de 1984.

Las exportaciones petroleras debían producir S/. 74,9 mm, incremento del
42 oto. Se calculaban estos ingresos en base a un precio promedio del crudo
de US$ 25,5 lb, una producción de 283.000 bpd, una tasa cambiaria de
S/. 95. Estos dos últimos factores son más elevados que los promedios para
1985. Hay además la absorción por parte del Estado de la renta producto de
la nueva producción petrolera.

Si el precio del crudo cae a US$ 19/b en promedio, una reducción de

US$ 6,5 en relación a lo presupuestado, el Fisco perdería SI. 27,1 mm', expli­
có el Ec. Swett. Lo que da una caída de SI. 4,2 mm por dólar.

El cuadro 3 en su columna de la derecha lista los ingresos presupuestarios

con tres cambios de importancia: se aumentan en S/. 14 mm las recaudacio­
nes por impuesto a las ventas y en SI. 21 mm por las nuevas medidas relativas
a las importaciones, y la cifra de ingresos petroleros es aquella correspondien­
te a un precio de US$ 19/b y no de US$ 25,5. Los ingresos totales, en SI. 220
mm; estarían moderadamente por debajo de los egresos.

163
 El Ministro de Finanzas no indicó cual sería la pérdida de ingresos petrole­
ros si el precio cayera, por ejemplo, a US$ 14/b, una pérdida de US$ 11 1/2/b.
¿Sería de SI. 48 mm (ll 1/2 x 4,2 mm)?

Cualquier pérdida en los ingresos petroleros se compensaría parcialmente,

indicó el Ministro Swett, por la devaluación que ya se dio, puesto que los in­
gresos de las exportaciones se convertirán a una tasa más elevada. El sucre se
devaluó en 14 % después que se aprobó el presupuesto y cayó el precio del
petróleo. Pero la devaluación significa un incremento en los gastos relaciona­
dos a la deuda.

Por añadidura, se espera que la producción petrolera promedie por encima

de los 300.000 bpd en 1986, esto es más que la cifra presupuestada de
283.000 bpd. Aún si la producción de 1986 fuese de tan sólo 300.000 en el
promedio, significaría un incremento en la producción del 6 % en relación
a la cifra empleada para elaborar el presupuesto, que se traduce en un alza de
las exportaciones del9 % Yun aumento considerablemente mayor de la ren­
ta petrolera fiscal.

En todo caso, el colapso del precio del petróleo abre un agujero en el pre­
supuesto cuyo tamaño es aún una incógnita, y que requiere compensación en
otros sectores.

Los ingresos por exportaciones e importaciones, estimados originalmente

en SI. 44 m y SI. 9,2 mm, respectivamente, no están supuestos a elevarse. Pe­
ro el Gobierno viene de tomar medidas conducentes a incrementar sus ingre­
sos por concepto de los impuestos y recargos a las importaciones.

En su sesión del viernes 21 de mano la Junta Monetaria adoptó dos medi­

das conducentes a elevar los ingresos fiscales: abrió la importación para auto­
móviles -sujeta a ciertas condiciones- y estableció un seguro obligatorio de
riesgo cambiario para las importaciones. Se espera un triple impacto de estas
medidas:

a) Se encarecerán las importaciones, debido a la prima por el seguro, lo que

las desalentará.

b) Al·reorientarse las importaciones de bienes de bajo arancel hacia automó­

viles, que pagan elevados derechos, habrá una mayor contracción de la li­
quidez. Lo que permitirá, entre otras cosas, que el mercado determine la

164
 composición de las importaciones, conteniéndose las compras externas a _
un nivel aceptable -debido a la iliquidez- sin que el gobierno tengaque
imponer criterios de selectividad.

c) Las dos medidas contribuirán a compensar la declinante renta petrolera.

Se espera que las importaciones de carros lleguen a unos US$ 28 millones
anuales. Debido a los altos aranceles, éstos deberían generar Si. 14 mm en
nuevas rentas fiscales, opina el Gerente General del Banco Central, Dr. Car­
los Julio Emanuel (marzo 24). Mientras tanto, la llamada prima por el se­
guro de riesgo cambiario es tan elevada que generaría 'otros S/. 14 mm al
Tesoro. Como ya ha transcurrido una cuarta parte del año, estimamos que
el impacto de ambas medidas sería de S/. 21 mm en nuevas rentas fiscales
para el resto de 1986.

El impuesto a la renta debería producir Si. 20,7 mm, el doble de lo que in­
dica el presupuesto de 1985. Las recaudaciones del año pasado fueron de un
30 % por encima de la cifra presupuestada. Informa la Dirección de Rentas
que en enero-febrero de 1986 las recaudaciones del impuesto a la renta subie­
ron 69 % .

El impuesto a las ventas debería recaudar 167 % más debido al alza en el

impuesto del 6 % al 10 % . Sin embargo, solamente se ha duplicado la re­
caudación en los primeros dos meses del año.

Las dos principales fuentes de rentas internas, en síntesis, si bien crecen,

no se acercan a las metas presupuestarias.

5. Evaluando la pérdida

Hemos visto que 38 % de los ingresos petroleros van al presupuesto y el

resto a otras instituciones del sector público. Lo que ilustra que toda esta con­
sideración detallada que hemos hecho del impacto de la caída de ingresos en
el presupuesto del Estado sólo nos da un cuadro parcial del problema que se
ha suscitado. La caída de ingresos es mayor si se toma en cuenta todo el sec­
tor público nacional.

165
 El ex Gerente General del BCE, Ec. Abelardo Pachano, declaró para "Vi­
sión" que el déficit del sector público es de SI. 70 mm ("Visión", marzo 10,
pág. 31).

El Fonapre en su plan operativo para 1986 viene de estimar que si el pe­

tróleo se vende a US$ 15 en promedio durante el presente año, el sector pú­
blico tendrá una pérdida de ingresos de SI. 60 mm.

Hemos visto que las medidas que ha adoptado el Gobierno en el transcurso

del presente año como los recargos a las importaciones y el alza en el impues­
to a las transacciones mercantiles en el mejor de los casos permiten superar
los problemas presupuestarios si el petróleo se vende en promedio a US$ 19
o US$ 20.

6. Lo que se nos viene

Toda la discusión que hemos hecho anteriormente tenía como objetivo

aclarar 10 que está sucediendo. Cómo nos afecta la caída en el precio del
petróleo en tanto y en cuanto éste genera ingresos para el Estado. Qué cosas
se han venido haciendo con miras a compensar la menor renta petrolera con
otros ingresos. Cómo el Gobierno ha recurrido a medidas de ajuste evitando
aquellas que más indignan a los consumidores, como el alza en el precio de los
combustibles. Hemos visto que todo esto le permitió al Gobierno incrementar
sustancialmente sus ingresos en 1985 y los previstos para 1986. Lo que le hu­
biese permitido mantener un fuerte ritmo de aumento del gasto público, dán­
dole mayor dinamismo al sector público. Pero la baja en el precio del petró­
leo, de US$ 26 del año pasado hasta alrededor de US$ 20 a principios de éste
abrió una brecha igual a las nuevas rentas creadas. Mientras que la caída de
US$ 20 a US$ 10 hasta la fecha no tiene compensación.

Ante ello, no le queda más remedio al Estado que acudir a los diversos
arbitrios a su alcance para armonizar ingresos y egresos:

a) Continuar la línea de los últimos años de aumentar sus rentas no petrole­

ras. Recaudar mejor los ingresos existentes. Ya hemos indicado, sin embar­
go, difícilmente se podrá recaudar valores equivalentes a los que constan
en el presupuesto. Decimos equivalentes, porque los valores que constan en

166
 el presupuesto son en sucres de 1985, y las recaudaciones se harán durante
1986, por lo que los ingresos que se recauden en el 1986 deberían superar
a los 1985 en un porcentaje similar al de la inflación.

b) Recortar el gasto público. El crecimiento del gasto público fue desmedido

en 1985, y en el presente año el crecimiento en el gasto se lo proyecta en
base a lo ejecutado en 1985, esto es, sigue siendo un gasto público expansi­
vo. Lo que de suyo no es malo; el problema es que se planificó el gasto
con exceso de optimismo al respecto de los ingresos. Ahora el Gobierno
tendrá que frenar ese gasto y dar marcha atrás, recortando el gasto públi­
co. Algunos proyectos tendrán que quedar inconclusos.

c) Equilibrar la cuenta de capitales. El Gobierno ha refinanciado la deuda ex­

terna con la banca privada internacional y con el Club de París. Por lo
pronto no se pagará la deuda tanto comercial como de proveedores, aun­
que sí tendrán que hacerse pagos por los intereses.

La deuda con el Banco Mundial y otros organismos internacionales se tiene

que amortizar a ·la vez que se pagan intereses. Indiscutiblemente se cumplirá
con esta amortización ya que los desembolsos comprometidos por estos orga­
nismos superan con creces los gastos que tengan que hacerse por amortiza­
ciones.

En lo que toca a los créditos de proveedores y de la banca privada interna­

cional, el objetivo del Gobierno es que la relación sea similar a aquella de la
deuda con organismos. Esto es, que voluntariamente estos acreedores conce­
dan nuevos préstamos al país que superen los pagos que tengan que hacérseles
por intereses. De esa manera el país dejaría de ser exportador neto de capital,
lo que se ha convertido en los últimos años.

De lograrse esto bastaría que el Gobierno financie sus gastos excluyendo

los relacionados a la deuda externa con los ingresos del Estado exceptuando
los préstamos del exterior.

De allí que el Gobierno haya acogido tan entusiastamente el Plan Baker.

Este consiste en que tanto las instituciones multilaterales de financiamiento
como el Banco Mundial y el Banco Interamericano y los bancos privados m­
ternacionales den nuevos préstamos a ciertos países endeudados escogidos pa­
ra que puedan financiar su crecimiento económico a la vez que cumplen con

167
sus compromisos de la deuda externa. Mucho se ha hablado del Plan Baker y
de nuevos préstamos aprobados, pero es aún muy pronto para evaluar el vo­
lumen real de desembolsos que percíbíría el país. Los nuevos préstamos se
convertirían en sucres que financiarían proyectos de inversión mientras que el
Estado con sus rentas corrientes podría cubrir los gastos corrientes, incluyen­
do los relativos al servicio de la deuda.

El acudir a nuevo endeudamiento externo aliviaría el problema de hoy

aunque hipotecando el.mañana, ya que se incrementaría la deuda externa del
país y por lo tanto su servicio futuro. Pero en tanto y en cuanto el endeuda­
miento sea en condiciones blandas el costo futuro del pago de esa deuda se
justificaría por el alivio actual.

Los préstamos de desembolso más rápido son, sin embargo, aquellos de la

banca privada a tasas comerciales.

Pero si no llega a obtener este compromiso de los acreedores internaciona­

les, el Gobierno se encuentra ante cuatro opciones desagradables y de graves
consecuencias, las mismas que esbozamos a continuación. Además el Gobier­
no tendría que hacer frente al problema de balanza de pagos, lo que no entra
dentro del ámbito de este artículo.

Los caminos son:

a) Declarar, de manera unilateral, el diferimiento en el servicio de la deuda

externa. Esto lo ha sugerido como posibilidad el Fonapre. El resultado de
tal decisión es deteriorar las relaciones con la banca acreedora y como
consecuencia echar al traste la política de desarrollo en función del capital
externo, que es la línea que ha venido persiguiendo el Gobierno actual.

b) Recurrir al financiamiento del Banco Central, lo que es inflacionario, con­

trario a la filosofía del Gobierno y pecado capital para el Fondo Moneta­
rio Internacional.

Antes los gobiernos financiaban sus déficits presupuestarios con présta­

mos del BCE. Al incrementar sus préstamos el Central al Gobierno, y al
utilizarse estos fondos para cubrir gastos presupuestarios corrientes, suben
los medios de pago en manos del público sin que la oferta de bienes y ser­
vicios aumente de manera equivalente, favoreciéndose la inflación. En las
circunstancias actuales sería difícil que el Gobierno acuda a esta medida ya

168
 que tiene el compromiso ante si y ante el Fondo Monetario de reducir el
déficit fiscal.

La buena voluntad de los organismos internacionales hacia el Ecuador se

vería afectada de manera grave por el aumento en el déficit fiscal, el que se
supone hemos eliminado;

e) Medidas extractivas que equivalgan a nuevos impuestos al consumidor, tales

como recargos a las importaciones, aumento del precio de los combusti­
bles, aumentos de los impuestos al consumo y a la renta, y en definitiva
modos de lograr que la población pague por el gasto público. Las conse­
cuencias sociales de medidas de esta índole serían gravísimas, causándole
problemas políticos al Gobierno. Equivaldría a reducir el nivel de vida de
la población.

d) Reducir de manera drástica el gasto público, afectando particularmente al

sector de empleados del Estado y contratistas del mismo, y causando una
recesión.

Podría darse lo que se pensó en un primer momento que se daría a partir

de agosto de 1984: la reducción en el empleo público.

La severidad con que tengan que tomarse las diversas opciones depende
de cuan profunda es la caída en el precio del petróleo y si se consiguen o no
nuevos créditos externos. Como ya indicamos, si el precio promedia US$ 19
ó 20 en el presente año, no es mayor cosa lo que tenga que hacer el Gobierno
para financiar su déficit; si la caída es a alrededor de US$ 15, el hueco en las
finanzas públicas es de aproximadamente SI. 60 mm, financiables mediante
una combinación de las medidas arriba indicadas; si el precio promedia
US$ lO/barril, tendría que acudirse a todas ellas.

Este año la actitud del Gobierno ha sido la de tomar medidas paso a paso,
asumiendo que habría una recuperación del precio del petróleo a corto plazo.
Esta estrategia, a nuestro entender, está probando no ser la adecuada, ya
que el precio no da muestras de convalescencia. Por lo que en relativo corto
plazo -digamos, después de junio 10.- el Gobierno tendría que decidirse por
el conjunto de medidas que adoptará para enfrentar la crisis.

169
-
~

CUADRO No.1

RENTA PETROLERA Y PRODUCCION

(en millones de sucres de cada año)

1980 1981 1982 1983 1984

Sector Público:
- IngresosPetroleros 38.322 48.455 61.098 82.887 123.576
- Ingresos Totales 92.304 100.913 133.634 174.216 249.607
Producto Interno Bruto 293.337 348.662 415.715 555.722 784.891
% ingresos petroleros/totales 41,5 44,1 45,7 47,6 49,5
% ingresos petroleros/pib 13,1 13,9 14,7 14,9 15,7

FUENTE: Ingresos del sector público, Banco Central del Ecuador, Memoria 1984, cuadro XIV; PIB, Banco
Central del Ecuador, Cuentas Nacionales 1985, No. 7, cuadro 12.
ELABORACION: El autor.
 CUADRO No. 2

INGRESOS PRESUPUESTARIOS
(en millones de sucres)

CONCEPTO 1984 1985 1986

presupuesto efectivo presupuesto estimado presupuesto

Petróleo 53.097 47.120 74.780 105.488 85.886

a) exportaciones 37.927 40.066 52.574 72.309 47.786

b) consumo interno 15.170 7.055 22.206 33.179 38.100

Ingresos Tributarios 42.828 47.584 50.894 66.123 116.777

a) a las exportaciones 23 61 66 13 44
b] a las importaciones 9.500 17.360 10.290 20.504 34.445
e) estabilización monetaria 5.950 6.400 8.240
d] a la renta 7.824 9.299 10.590 13.816 20.730
el transac. financieras 3.075 4.095 2.551 5.135 3.838
t) al patrimonio 12 24 15 7 20
g) al consumo y produc. 15.955 16.746 20.115 24.908 49.460
- transac. mercantiles 10.825 14.620 39.025
- bebidas y otros 5.130 5.495 10.435
h) otros tributarios 386 527 867 1.740 1.539

Ingresos no tributaríos 1.569 2.626 3.102 4.937 1.859

Transferencias. Bede 336 2.0&8 376 2.251 2.884

Menos CATs y otros (80) (52) (33) 12.700)

Cuenta pagadores y otros 13.598 3.000

Ingresos de capital 10.000 6.991 15.000 3.000 15.000

Deuda interna 10.000 6.991 15.000 3.000 15.000

Deuda externa

TOTAL 107.750 120.461 144.152 184.766 219.706

FUENTE: Ley del Presupuesto 1984, 1985, 1986. Para este último año, se incluyen
los ingresos que deberán recaudarse con las medidas económicas tomadas
desde enero 1o., además.. se sustituyen los ingresos petroleros por aquellos
correspondientes a un precio de uss 19/b. Ingresos reales, 1984: BCE, Me-
moría 1984 (Cuadro XVI); 1985, nuestra proyección de ingresos en enero­
junío.

171
 CUADRO No.3

EGRESOS EFECTIVOS

Egresos codifiados par. 1985 y "llCtivos de 1984, comparMlos

(.n millon.s d. sucr.s y porcentej.s)

1983 1984 1985 % d.1 85/84

".ctivos "llCtivos codifiCllClos lobl %.um.
• . 85 Idism.)

Servicios G......I.. 15.989 27.651 40.007 21,7 44,7

Presidencia 613 1.193 2.657 1,4 122,7

Vicepresidencia 423 798 605 0,3 (24,2)
Min. Gobierno 3.171 5.723 8.476 4,6 48,1
Min. RR.EE. 814 2.153 2.015 1,1 ( 6,4)
Min. Defensa 7.902 12.867 2d.659 11,2 60,6
Min. Finanzas 1.702 2.869 3.536 1,9 23,3
Otros 1.363 2.047 2.059 1.1 0,6

Deurrollo Económico 10.307 17.772 33.219 18,0 86,9

Min.OO.PP. 5.137 11.297 19.434 10,5 72.0

Min. Energía 616 610 5.753 3,1 842,3
Min. Agricultura 4.079 4.911 6.972 3.8 41,9
Min. Industria 475 953 1.101 0,6 11,3

Desarrollo Socilll 25.777 39.298 56.089 30,4 42,7

Min. Educación 19.271 29.826 40.143 21.7 34,6

Min. Trabajo/Bienestar 955 1.008 1.377 0,7 36,7
Min. Salud 4.079 8.464 14.569 7,9 72.1

Obr.s de inl. prov. .1.653 1.570 4.000 2,2 154,8

Deud. Pública 22.037 32.809 46.048 24,9 40,3

Interna 6.974 9.622 17.425 9,4 81,0

Externa 15.062 23.188 28.623 15,5 23,4

Asignacio...s G loba'" 5.363 2,9

TOTAL 82.418 119.100 184.766 100,0 55,1

FUENTE: 1983, BCE, Boletín Anuario No. 8, 1985; 1984 Y 1985, Presupuesto 1986.

172
 CUADRO No. 4

EGRESOS PRESUPUESTARIOS, 1986

Presupuestos 1985 y 1986 comparados
(en millones de sucres y porcentajes'

1984 1985 1986 010 del 86/85

total oloaumen.
(dismin.)

Total 107.750 144.152 226.375 100,0 57,0

Servicios Generales 18.282 27.971 40.819 18,0 45,9

Congreso 347 437 435 0,2 (-,-)

Presidencia 501 661 1.063 0,5 60,8)
Vicepresidencia 419 481 681 0,3 41,6
Min. de Gobierno 3.926 5.123 8.D20 3,5 56,5
Min. de Defensa 9.200 15.890 23.204 10,3 46,0
Min. de Relac. Exteriores 833 1.809 2.470 1,1 36,5
Min. de Finanzas 1.523 2.086 2.917 1.~ 39.8
Otros 1.533 1.484 2.029 0,9 36,7

Desarrollo Económico 18.117 26.612 31.867 14,1 19,7

Min. de Agricultura 4.707 5.822 7.251 3.2 24,5

Min. de Energía 617 699 6.005 2.7 859,1
Min. de Industrias 550 957 1.227 0,5 28.2
Min. de OO.PP. 12.243, /9.134 17.384 7,7 (9,1)

Desarrollo Social 35.041 46.964 71.348 31,5 51.9

Min. de Educación 26.977 32.653 44.095 19,5 35,0

Min. de Trabajo/Bienestar 777 950 1.550 0.7 63,2
Min. de Salud 7.287 13.361 18.403 8.1 37,7
Junta de la V ivienda 7.300 3,2

Obras de interés provincial 2.000 4.000 6.000 2,7 50,0

Asignaciones G Iob./es 3.500 21.450 9,5 -,­

Alzas Salariales 1.500 13.000 5,7 -,­

Otros 2.000 8.450 3,7

Deud. y Servicios 30.811 38.605 54.892 24,2 42,2

Externa 20.993 21.180 29.410 13,0 38,8

Interna 9.818 17.425 25.482 /1.3 46,2

FUENTE: 1984-86, Ley del Pressupuesto de los años respectivos. En 1986 se aumen·
tan 5/. 13 mm del alza salarial vigente desd,\ enero 10. y que no se incluyó
en el Presupuesto.

173