RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

Colección Instituto Clavero Arévalo

Director de la Colección
López Menudo, Francisco. Universidad de Sevilla

Consejo de Redacción
Barrero Rodríguez, Concepción. Universidad de Sevilla
Escribano Collado, Pedro. Universidad de Sevilla
Galán Vioque, Roberto. Universidad de Sevilla
Gamero Casado, Eduardo. Universidad Pablo de Olavide
Guichot Reina, Emilio. Universidad de Sevilla
Horgué Baena, Concepción. Universidad de Sevilla
Jordano Fraga, Jesús. Universidad de Sevilla
López Menudo, Francisco. Universidad de Sevilla
Medina Guerrero, Manuel. Universidad de Sevilla
Montoya Martín, Encarnación. Universidad de Sevilla
Pérez Moreno, Alfonso. Universidad de Sevilla
Rivero Ysern, José Luis. Universidad de Sevilla

Comité Científico
Castillo Blanco, Federico. Universidad de Granada
Chinchilla Marín, Carmen. Universidad de Alcalá de Henares
Fernández Ramos, Severiano. Universidad de Cádiz
Fernández Valverde, Rafael. Magistrado del Tribunal Supremo
Jiménez-Blanco y Carrillo de Albornoz, Antonio. Universidad Politécnica de Madrid
Martínez-Vares García, Santiago. Magistrado del Tribunal Constitucional
Menéndez Rexach, Ángel. Universidad Autónoma de Madrid
Montoro Chiner, M.ª Jesús. Universidad Central de Barcelona
Parejo Alfonso, Luciano. Universidad Carlos III de Madrid
Pielow Johann-Christian. Ruhr Universität Bochum
Rebollo Puig, Manuel. Universidad de Córdoba
Vera Jurado, Diego. Universidad de Málaga
Suay Rincón, José. Magistrado del Tribunal Supremo
Vandelli, Luciano. Universitá di Bologna
Vieira Andrade, José Carlos. Director del Instituto Jurídico de la Universidad de Coimbra
 Manuel Rebollo Puig

RESPONSABLES DE
LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

Sevilla 2023
Colección Instituto Clavero Arévalo
Núm.: 10

Comité editorial de
la Editorial Universidad de Sevilla
Araceli López Serena
(Directora)
Elena Leal Abad
(Subdirectora)
Concepción Barrero Rodríguez
Rafael Fernández Chacón
María Gracia García Martín
María del Pópulo Pablo-Romero Gil-Delgado
Manuel Padilla Cruz
Marta Palenque
María Eugenia Petit-Breuilh Sepúlveda
Marina Ramos Serrano
José-Leonardo Ruiz Sánchez
Antonio Tejedor Cabrera

Reservados todos los derechos. Ni la totalidad ni parte de este libro

puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electró-
nico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética o cual-
quier almacenamiento de información y sistema de recuperación, sin
permiso escrito de la Editorial Universidad de Sevilla

© Editorial Universidad de Sevilla 2023

c/ Porvenir, 27 - 41013 Sevilla.
Tlfs.: 954 487 447; 954 487 451; Fax: 954 487 443
Correo electrónico: info-eus@[Link]
Web: [Link]
© Manuel Rebollo Puig 2023
Impreso en papel ecológico
Impreso en España-Printed in Spain
ISBN: 978-84-472-2536-1
Depósito Legal: SE 2291-2023
Maquetación: Editorial Universidad de Sevilla
Impresión: Podiprint
 A Amalia Puig Riobóo, mi maravillosa madre
A José Rebollo Dicenta, mi fantástico padre
Se merecían algo mucho mejor.
Pero ya saben ellos que el «ur» no da para más
Índice

Abreviaturas...................................................................................................................... 15
Presentación...................................................................................................................... 17

Capítulo primero.
Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en
la determinación de los responsables de las infracciones............................... 21
I. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA DETERMINACIÓN DE LOS
RESPONSABLES....................................................................................................................... 21
II. EL PRINCIPIO DE PERSONALIDAD DE LAS SANCIONES............................................. 24
II.1. Significado y fundamento......................................................................................... 24
II.2. Consecuencias complementarias; en especial, la extinción de
la responsabilidad por muerte del infractor....................................................... 28
III. EL JUEGO POSTERIOR DEL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD........................................ 33
IV. CONTRA EL PELIGRO DE LAS MATIZACIONES A ESTOS PRINCIPIOS..................... 38
V. LAS RADICALES DIFERENCIAS CON LAS RESPONSABILIDADES
NO PUNITIVAS.......................................................................................................................... 47
VI. LO QUE ESTOS PRINCIPIOS NO IMPIDEN........................................................................ 50
VI.1. Enumeración de responsabilidades sancionadoras compatibles
con estos principios..................................................................................................... 50
VI.2. Compatibilidad con la acción de regreso del sancionado contra
otro sujeto....................................................................................................................... 51
VI.3. Sujetos no sancionados que sufren las consecuencias de una sanción... 55

Capítulo segundo
Responsabilidad por autoría y por participación
I. OBJETO DE ESTE CAPÍTULO................................................................................................ 61
II. RESPONSABILIDAD POR AUTORÍA DE LAS INFRACCIONES..................................... 61
II.1. Como regla general, son responsables los autores y solo ellos.
Concepto de autor....................................................................................................... 61
II.2. Autoría directa individual, autoría mediata y coautoría................................. 64
II.3. Autoría y tipificación de las infracciones.............................................................. 65

9
10 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

II.4. Sujetos que no son autores; en especial, sujetos con poder sobre
el autor.............................................................................................................................. 69
II.5. Autores y representantes........................................................................................... 75
III. RESPONSABILIDAD POR PARTICIPACIÓN....................................................................... 78
III.1. Leyes que prevén sanción para los partícipes.................................................... 78
III.2. Responsabilidad individual o responsabilidad solidaria de cómplices
y autor............................................................................................................................... 82
III.3. ¿Puede sancionarse al partícipe sin sancionar al autor?................................. 83
III.4. Infracciones autónomas de participación en infracción ajena.................... 83
III.5. En especial, los «facilitadores» de las infracciones contra
la competencia.............................................................................................................. 86
IV. PRECEPTOS LEGALES ESPECÍFICOS SOBRE RESPONSABLES DE
LAS INFRACCIONES................................................................................................................ 93
IV.1. Muestreo de estas previsiones legales.................................................................. 93
IV.2. La interpretación conforme a la Constitución de este género
de preceptos................................................................................................................... 96
IV.3. Irresponsabilidad de los prestadores de servicios de la sociedad de
la información................................................................................................................ 100
IV.4. Presunciones legales de autoría o participación............................................... 103

Capítulo tercero
Responsabilidad sancionadora de las personas jurídicas,
de sus administradores y de los entes sin personalidad
I. LA RESPONSABILIDAD SANCIONADORA DE LAS PERSONAS JURÍDICAS........... 105
I.1. Consagración legal y rasgos generales................................................................. 105
I.2. La responsabilidad de las personas jurídicas como supuesta excepción
a los principios de personalidad y de culpabilidad.......................................... 108
I.3. Rechazo de la anterior tesis....................................................................................... 109
I.4. Distinción entre responsabilidad por actuación de los administradores
y por actuación de los empleados u otros sujetos........................................... 112
I.5. La responsabilidad de las personas jurídicas como consecuencia de
la actuación de sus administradores es responsabilidad por acción y
culpa propias.................................................................................................................. 114
I.6. Derechos fundamentales de las personas jurídicas imputadas................... 120
II. MATIZACIONES A LA RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS JURÍDICAS.......... 122
II.1. Acción de regreso y condonación.......................................................................... 122
II.2. Sanción solo a la persona jurídica, pero con responsabilidad de otra
persona respecto al pago de aquella sanción.................................................... 124
II.3. Sanción a personas físicas en vez de a la persona jurídica............................ 124
II.4. Sanción a la persona jurídica y, además, a algunas personas integradas
en ella................................................................................................................................ 126
II.5. Sanción administrativa a la persona jurídica y pena a alguna persona
física integrada en ella................................................................................................ 127
III. PERSONAS JURÍDICAS Y AUTOR MEDIATO. REFERENCIA A LAS ENTIDADES
MATRICES Y FILIALES............................................................................................................. 130
 Índice 11

IV. LA RESPONSABILIDAD SANCIONADORA ANTE LA EXTINCIÓN DE

LAS PERSONAS JURÍDICAS INFRACTORAS.................................................................... 134
IV.1. La regla general de la transmisión de la responsabilidad sancionadora
de las personas jurídicas extinguidas.................................................................... 134
IV.2. La responsabilidad sancionadora en caso de transformación,
absorción, fusión y escisión...................................................................................... 138
IV.3. La responsabilidad sancionadora en caso de liquidación............................. 146
IV.4. Sucesores y liquidadores como responsables solidarios o subsidiarios
del pago de sanciones................................................................................................ 150
IV.5. Sanciones no pecuniarias.......................................................................................... 150
IV.6. La peculiar solución del Derecho de la competencia...................................... 151
IV.7. La drástica solución de la Ley del Deporte.......................................................... 152
IV.8. Valoración........................................................................................................................ 153
V. RESPONSABILIDAD SANCIONADORA DE LOS ADMINISTRADORES DE
LAS PERSONAS JURÍDICAS.................................................................................................. 159
V.1. Las distintas variantes de responsabilidad de los administradores........... 159
V.2. Supuestos de sanción a los administradores, además de sanción a
la persona jurídica........................................................................................................ 164
V.3. Autor de la infracción es la persona jurídica; el administrador es
sancionado por participar en la infracción.......................................................... 167
V.4. Sujetos que pueden ser sancionados por esta vía ¿qué cargos han
de ocupar?....................................................................................................................... 168
V.5. Los requisitos de la participación en la infracción............................................ 174
V.6. La responsabilidad sancionadora del administrador exige culpa propia.... 177
V.7. ¿Sanción de imposición discrecional?................................................................... 179
V.8. Para sancionar a los administradores ¿es necesaria la sanción a
la persona jurídica?...................................................................................................... 180
V.9. Sanciones. Responsabilidad individual de cada uno de
los administradores...................................................................................................... 185
V.10. Valoración y propuesta............................................................................................... 187
VI. RESPONSABILIDAD SANCIONADORA DE ENTES SIN PERSONALIDAD................ 190
VI.1. El reconocimiento de esta responsabilidad en la LRJSP y
en leyes sectoriales...................................................................................................... 190
VI.2. La alternativa a la responsabilidad de estos entes: responsabilidad
solidaria de los miembros o partícipes................................................................. 193
VI.3. ¿Cuándo y qué entes sin personalidad pueden ser responsables
de infracciones?............................................................................................................. 195
VI.4. Estos entes son responsables de las infracciones por ser sus autores....... 198
VI.5. Ejecución de las sanciones. Bienes que responden del pago de
las multas impuestas a estos entes........................................................................ 200
12 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

Capítulo cuarto
Responsabilidad sancionadora de empleadores y empleados
I. EL PROBLEMA Y EL PLANTEAMIENTO PARA ABORDARLO....................................... 205
II. LAS RESPUESTAS JUDICIALES............................................................................................. 205
II.1. Sentencias que confirmaron las sanciones al empleador por actos de
sus empleados............................................................................................................... 205
II.2. Sentencias que anulan las sanciones a trabajadores....................................... 222
II.3. Recapitulación y crítica............................................................................................... 222
III. EXPLICACIÓN DE LAS DIVERSAS SITUACIONES Y DE LAS SOLUCIONES
PERTINENTES............................................................................................................................ 223
III.1. Desvinculación de la cuestión analizada respecto a la de
la responsabilidad de las personas jurídicas....................................................... 223
III.2. Distinción entre infracciones de las empresas a consecuencia de
las acciones de sus empleados e infracciones de los empleados............... 225
III.3. Infracciones de la empresa a consecuencia de las acciones de
sus empleados............................................................................................................... 226
III.3.1. Responsabilidad exclusiva de la empresa como autora de
la infracción....................................................................................................... 226
III.3.2. Responsabilidad de la empresa como autora y responsabilidad
del empleado como partícipe en la infracción de aquella............... 230
III.4. Infracciones de los empleados................................................................................ 232
III.4.1. Responsabilidad exclusiva del empleado. Inconstitucionalidad
de trasladar la responsabilidad a su empresa....................................... 232
III.4.2. Responsabilidad del empleado pero con responsabilidad de
la empresa por una infracción consistente en no prevenir
las infracciones de sus empleados............................................................ 237
III.5. Necesidad de dolo o culpa de la empresa, diferente del dolo o
culpa del empleado, para declarar la responsabilidad sancionadora
de la empresa................................................................................................................. 238
III.6. Supuestos de responsabilidad solidaria y subsidiaria de empresas y
trabajadores.................................................................................................................... 243

Capítulo quinto.
Responsabilidad sancionadora de las Administraciones Públicas
I. ADMISIÓN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS A ADMINISTRACIONES.............. 249
I.1. Las respuestas legales específicas y la regla general....................................... 249
I.2. Los reparos a las sanciones interadministrativas y su rechazo por
los Tribunales.................................................................................................................. 254
I.3. La posible reconsideración de la solución actual.............................................. 258
II. RÉGIMEN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS A ADMINISTRACIONES........ 261
II.1. Efectos adicionales de las sanciones a Administraciones.............................. 261
II.2. Aplicabilidad de los artículos 24 y 25 de la Constitución y de
las garantías de la LRJSP y la LPAC a las sanciones a Administraciones.... 266
 Índice 13

II.3. La responsabilidad de los entes públicos ha de ser por acción y

culpa propias.................................................................................................................. 268
II.3.1. Aplicación de los principios de personalidad y culpabilidad.......... 268
II.3.2. Responsabilidad de la Administración por acciones de sus
autoridades y empleados; excepciones en que las leyes
prevén la sanción exclusiva de estos....................................................... 270
II.3.3. ¿Responsabilidad de la Administración por lo que hagan
sus entidades colaboradoras?.................................................................... 274
II.3.4. ¿Responsabilidad de la Administración matriz por lo que hagan
sus entes instrumentales y similares?...................................................... 277
II.3.5. Irresponsabilidad de la Administración por hechos de
los administrados............................................................................................ 279
II.4. Exención de responsabilidad por falta de tipicidad o de antijuridicidad
de las acciones de la Administración..................................................................... 280
II.4.1. Falta de tipicidad. Infracciones que no pueden cometer
las Administraciones...................................................................................... 281
II.4.2. Falta de antijuricidad: conductas tipificadas como infracción
pero permitidas a la Administración........................................................ 284
II.4.3. Incidencia de la presunción de validez de reglamentos y
actos administrativos..................................................................................... 287
II.5. Restricciones derivadas de los principios sobre relaciones
interadministrativas..................................................................................................... 291
II.6. ¿Recursos administrativos o requerimientos contra las resoluciones
que sancionan a una Administración?.................................................................. 294

Capítulo sexto
Responsables solidarios y subsidiarios de infracciones y sanciones
I. LA REGLA GENERAL DE LA RESPONSABILIDAD INDIVIDUAL Y LOS DOS
GÉNEROS DE EXCEPCIONES................................................................................................ 299
II. RESPONSABLES SOLIDARIOS DE LAS INFRACCIONES............................................... 303
II.1. Supuestos en que está establecida esta responsabilidad y
significado común........................................................................................................ 303
II.2. Régimen........................................................................................................................... 307
II.3. Sobre su constitucionalidad..................................................................................... 311
II.4. La solidaridad de matriz y filial en las infracciones contra
la competencia.............................................................................................................. 314
III. ALUSIÓN A LOS RESPONSABLES SUBSIDIARIOS DE LAS INFRACCIONES........... 319
IV. RESPONSABLES SOLIDARIOS Y SUBSIDIARIOS DEL PAGO DE SANCIONES........ 321
IV.1. Significado....................................................................................................................... 321
IV.2. Los supuestos en que está establecida esta responsabilidad y
su heterogeneidad....................................................................................................... 324
IV.3. Régimen. En especial, las posibilidades de defensa del responsable
del pago........................................................................................................................... 330
14 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

IV.4. Sobre la naturaleza sancionadora o no de las responsabilidades

del pago........................................................................................................................... 338
IV.4.1. Relevancia de la cuestión............................................................................. 338
IV.4.2. Respuestas del Tribunal Constitucional.................................................. 340
IV.4.3. Respuestas del Tribunal Supremo y la disidencia de la
Sala Primera....................................................................................................... 342
IV.4.4. Criterios para resolver si estas responsabilidades son o
no sanciones..................................................................................................... 347
IV.5. Sobre la constitucionalidad de esta responsabilidad y las restricciones
a su establecimiento aun cuando no sean sanciones; en especial,
la interdicción de la arbitrariedad........................................................................... 353
Bibliografía......................................................................................................................... 359
Abreviaturas

AN Audiencia Nacional
ap. Apartado
Ar. Referencia de la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Aranzadi
art. artículo
arts. artículos
as. asunto
ATC Auto del Tribunal Constitucional
CC Código Civil
CE Constitución Española
CEDH Convenio Europeo de Derechos Humanos
CNMC Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
CP Código Penal
DA Documentación Administrativa (revista)
FJ Fundamento Jurídico
JA Justicia Administrativa (revista)
LCSP Ley de Contratos del Sector Público
LDC Ley de Defensa de la Competencia
LGS Ley General de Subvenciones
LGT Ley General Tributaria
LISOS Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden
Social
LJCA Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
LO Ley Orgánica
LOREG Ley Orgánica de Régimen Electoral General
LPAC Ley de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas
LRBRL Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local

15
16 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

LRJSP Ley de Régimen Jurídico del Sector Público

RAP Revista de Administración Pública
RAAP Revista Andaluza de Administración Pública
RD Real Decreto
REALA Revista de la Administración Local y Autonómica
rec. recurso
REDA Revista Española de Derecho Administrativo
RGDA Revista General de Derecho Administrativo
RGR Reglamento General de Recaudación
SAN Sentencia de la Audiencia Nacional
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
STEDH Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
STJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
STS Sentencia del Tribunal Supremo
STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
TC Tribunal Constitucional
TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos
TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea
TRLDCU Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los
Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias
TS Tribunal Supremo
TSJ Tribunal Superior de Justicia
UE Unión Europea
Presentación

Desde que hace muchos años empecé a dedicarme al estudio de las sancio-
nes administrativas, comprendí que la determinación de los responsables de
las infracciones era asunto complicado que merecía una atención especial.
Un tema en el que confluyen todos los grandes principios del Derecho Admi-
nistrativo sancionador y en el que se les pone en tensión y, si así cabe decirlo,
en aprietos.
Desde entonces lo he abordado en muchos estudios sectoriales de Dere-
cho Administrativo sancionador. Así, lo hice al enfrentarme con las infracciones
en materia de sanidad, consumo, turismo, comercio, competencia, urbanismo
y seguridad ciudadana. Tras ello, fui intentando poco a poco hacer una cons-
trucción general. Sobre todo, lo hice con ocasión de mi contribución al libro
homenaje al profesor Cosculluela. Quise allí volcar todo lo esencial. Pero en-
tendí que, con los límites de espacio y de tiempo que me brindaba aquella
ocasión y pese a mi deseo de realizar una aportación a la altura del agrade-
cimiento a mi maestro, no era posible nada más que sentar los presupuestos
para una exposición más completa que necesitaba mucho más esfuerzo y re-
flexión. Intenté completar ese trabajo en otros libros homenajes a diversos
profesores (Loperena, De la Quadra, Soriano y Sainz Moreno). Pero todo seguía
siendo parcial, fragmentario e incompleto.
He seguido pensando y trabajando lentamente en las piezas que me falta-
ban y en lo que consideraba necesario para darles coherencia y sistematicidad.
Y cuando se me ofreció publicar un libro en la colección del Instituto Clavero
Arévalo (antes Instituto García Oviedo), oportunidad que agradezco al direc-
tor del Instituto y al de la colección, profesores Guichot Reina y López Menudo,
creí llegado el momento de terminar esa tarea.
Este último esfuerzo ha sido mucho mayor de lo que esperaba; he tenido
que añadir mucho, corregir algunas ideas y reordenarlo todo. Aun así, a veces
se conserva el sesgo del origen de los trabajos y ello comporta que no siem-
pre haya la uniformidad de estilo y método que me hubiera gustado. Así, por
ejemplo, en algunos capítulos la jurisprudencia es protagonista y lo demás se
construye sobre esa base (o, eventualmente, contra esa base); mientras que, en

17
18 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

otros, por el contrario, la jurisprudencia queda en un segundo plano y sale más

bien al hilo de exposiciones más teóricas.
No estoy nada convencido de haber conseguido la sólida teoría general
a la que aspiraba ni de haber abordado todos los aspectos relevantes ni de
dar respuesta satisfactoria a todas las cuestiones. Más bien creo lo contrario.
Pero, aunque fuese así, algunos pasos sí que doy, algo avanzo respecto a lo
que hasta ahora hay y, por tanto, creo modestamente que el resultado de mi
prolongado estudio ha alcanzado cierta madurez y puede ver la luz. Creo que,
dentro de lo que está a mi alcance, reporta alguna utilidad. Otros completa-
rán o corregirán lo que aquí expongo. Pero como mínimo habré allanado el ca-
mino para futuros mejores estudios.
Lo que ante todo se aborda es el principio de personalidad de las sancio-
nes o de responsabilidad personal. Quizá es esto lo que debería haber dado
título al libro. Porque, aunque también están presentes los principios de lega-
lidad y de culpabilidad, aparecen más bien como complementarios de aquél.
Un principio este de la personalidad de las sanciones que parece de signifi-
cado elemental y, además, exigencia asimismo elemental de la justicia, pero
que, a la postre, por diversas vías, aparece muchas veces matizado hasta ha-
cerlo irreconocible, por no decir sencillamente que, pese a su proclamación
formal, es sacrificado con justificaciones más que discutibles. Aquí combato en
todos los frentes y por todos los medios a mi alcance esas relajaciones del prin-
cipio que lo dejan en una mera referencia retórica sin verdadero contenido.
La construcción que se ofrece no está hecha sobre puras reflexiones abs-
tractas sino con la observación de la multitud de leyes que contienen un régi-
men sancionador y que, aunque sea parcialmente, regulan algunos aspectos
de los responsables de las infracciones que tipifican. Se busca en esos numero-
sísimos preceptos legales la comprensión de los problemas que en cada sector
han de resolverse y las soluciones ideadas en cada caso por el legislador, mu-
chas correctas, algunas discutibles y otras más bien disparatadas. Pero todas
sin un marco general que es el que aquí trata de construirse. Ante uso de tan
numerosas leyes, he huido de citarlas mediante abreviaturas que harían que
la lista fuese interminable y que la lectura del texto resultase fastidiosa. Pero
como el legislador, por otra parte, pone nombres larguísimos a sus produc-
tos, muchas veces las llamo por una especie de hipocorístico suficientemente
identificativo. Por ejemplo, me refiero a la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de
medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suminis-
tro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco, que es su nombre
oficial completo, como Ley antitabaco de 2005. Solo para las leyes más fre-
cuentemente citadas y conocidas me he servido de abreviaturas. Así, creo, que
la lectura resultará menos engorrosa.
La cita de sentencias es continua. No hace falta justificarlo porque su utili-
dad es obvia. He procurado que aparezcan todas las que puedan aportar algo
 Presentación 19

valioso. Incluidas, por supuesto, aquellas de las que discrepo pero que refle-
jan el estado de la cuestión y constituyen referencias interesantes. Siempre
que es posible, se citan solo por su número oficial y fecha (por ejemplo, STS
1217/2023, de 2 de octubre). Pero, como sobre todo las sentencias del TS no
tenían numeración oficial hasta recientemente, en su defecto las cito por su fe-
cha y por el número del recurso (por ejemplo, STS de 28 de diciembre de 2015,
rec. 431/2012). Así, creo, las sentencias son fácilmente identificables y resulta-
rán accesibles a todos, sea cual sea la base de datos que utilicen. Solo cuando
no he encontrado ese dato acudo a la referencia de jurisprudencia Aranzadi.
Todo porque la mera indicación de una fecha hace con frecuencia muy difícil la
identificación de las sentencias. Acaso debería haber optado por el ECLI, pero,
además de que en sentencias antiguas tampoco lo he encontrado siempre,
dejo lo que por ahora me resulta poco familiar para futuras ocasiones.
El trabajo se ha realizado en el seno del Grupo de Investigación de la
Junta de Andalucía SEJ-196, o sea, el de los Profesores de Derecho Adminis-
trativo de la Universidad de Córdoba que son para mi fuente de inagotable
conocimiento y de estímulo para el trabajo en un ambiente simplemente es-
pléndido. Y ello en el marco de dos proyectos: el PID2022‑138118NB-100, «La
Administración sancionadora de la Unión Europea», del Ministerio de Ciencia
e Innovación; y el PROYEXCEL-00903, «La nueva seguridad pública, Derecho
Administrativo sancionador y Estado de Derecho en Europa», de la Junta de
Andalucía. Es obligación legal que así conste; y es obligación que cumplo agra-
decido gustosamente.
Capítulo primero

Los principios de legalidad, personalidad

y culpabilidad en la determinación de
los responsables de las infracciones

I. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN

LA DETERMINACIÓN DE LOS RESPONSABLES

Cometida una infracción administrativa, ¿a quién hay que sancionar? Esa es la

cuestión. Y es tanto como preguntar quiénes son los responsables de las in-
fracciones. Porque responsable de una infracción es sencillamente el sujeto al
que debe imponerse el castigo.
La respuesta primera y elemental es que hay que sancionar a los sujetos
que diga la ley, solo a los sujetos que diga la ley. Muy cierto pues, en efecto,
es este de los responsables un aspecto sometido al principio de legalidad que
preside el Derecho Administrativo sancionador (art. 25.1 CE). Y lo es en las tres
grandes vertientes de tal principio: reserva de ley, tipicidad e irretroactividad
in pejus. Por tanto, quiénes sean los responsables de las infracciones tiene que
decidirlo con carácter previo y con cierta precisión una norma con rango de
ley, no un reglamento1; y en su aplicación no cabe ampliar el ámbito de los res-
ponsables por analogía2.

1
STS de 1 de diciembre de 2010 (rec. 270/2006), ante un supuesto en que la Administración
había extendido la responsabilidad a sujetos distintos del autor de la infracción, dijo: «…cuando
de extender las sanciones se trata lo trascendente es que ha de existir un precepto que expre-
samente establezca esa extensión. En este caso es patente que no existe tal precepto…». Véase
también STS de 19 de diciembre de 2000 (rec. 7388/1996). Al reglamento cabe conferir el papel
que, en general, se le reconoce en todo el Derecho Administrativo sancionador y que sintetiza
el artículo 27.3 LRJSP. Así que podría «contribuir a la más correcta identificación» de los sujetos
responsables que ya se deduzcan de la ley. En los ámbitos en los que se admite una cierta rela-
jación del principio de legalidad, también las posibilidades del reglamento en cuanto a la de-
terminación de los responsables aumentan. En concreto, cuando se trate de Ordenanzas cabe

21
22 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

Esa determinación legal podría estar formulada con carácter general para
todas las infracciones –al modo en que suelen hacerlo para los responsables
de los delitos los Códigos Penales, como el español– o venir establecida espe-
cíficamente para cada infracción o para cada grupo de infracciones. En España
no existe esa determinación general3. Lo que en su lugar ofrece el artículo 28
LRJSP es solo un marco muy genérico, limitado a señalar qué entes pueden ser
responsables y con qué géneros de responsabilidad, marco que no resuelve de
por sí quien puede ser sancionado por cada infracción y que deja amplia liber-
tad a las leyes sectoriales estatales y autonómicas para establecerlo. Son la in-
finidad de leyes sectoriales sancionadoras las que establecen reglas sobre los
responsables de las infracciones que tipifican, reglas muy diversas entre sí y en
las que es difícil encontrar, si la tienen, su recóndita armonía.
En muchas de las leyes sancionadoras, la respuesta está solo tácita en las
normas que tipifican las respectivas infracciones: si no tienen ningún precepto
específico sobre los responsables de las infracciones, deben ser entendidas
en el sentido de que solo lo son los que realicen la conducta tipificada4. En
otras, hay preceptos que ofrecen explícitamente la respuesta, o parte de la res-
puesta, a la cuestión. Así, puede que hagan precisiones sobre quiénes pueden

que señalen los responsables de las infracciones que tipifiquen dentro del ámbito de antijuri-
dicidad acotado previamente por una Ley. Con el mero hecho de tipificar infracciones, estarán
determinando sus posibles responsables. Pero no pueden establecer nuevos supuestos de res-
ponsabilidad solidaria o subsidiaria (SAN de 6 de julio de 2011, rec. 310/2010). Vid. M. REBOLLO
PUIG, M. IZQUIERDO CARRASCO y L. ALARCÓN SOTOMAYOR, «Tipificación de las infracciones y
sanciones por las entidades locales en determinadas materias», en M. REBOLLO PUIG (dir.) y M.
IZQUIERDO CARRASCO (coord.), Comentarios a la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local,
Tirant lo Blanch, Valencia, 2007, IV, p. 3741.
2
Aplican esta proscripción de la analogía en la determinación de los responsables las SSTS
de 13 de abril de 2002 (rec. 3372/2001) y 3 de diciembre de 2002 (rec. 7050/2001).
3
Con la excepción de la Ley vasca 1/2023 de la Potestad Sancionadora de las Administra-
ciones Públicas de esa Comunidad que dedica sus artículos 8 a 10 a los responsables de las in-
fracciones y que sí tiene unas pretensiones generales, al menos para las demás normas de la
misma Comunidad Autónoma. En la ley anterior de esa misma Comunidad Autónoma 2/1998 se
contenía una regulación similar también en sus artículos 8 a 10. Vid. los comentarios a esos ar-
tículos de I. LÓPEZ CÁRCAMO e I. LASAGABASTER HERRARTE, en la obra colectiva dirigida por
el mismo I. LASAGABASTER HERRARTE, Ley de la Potestad Sancionadora. Comentario sistemático,
IVAP, Bilbao, 2006, pp. 181 a 200.
4
Vid. R. PARADA, Derecho Administrativo, II, 23.ª ed., UNED/Ediciones académicas, Madrid,
2017, p. 386; M. IZQUIERDO CARRASCO, «La culpabilidad y los sujetos responsables», en la obra
del mismo IZQUIERDO con M. REBOLLO PUIG, L. ALARCÓN SOTOMAYOR y A. BUENO ARMIJO,
Derecho Administrativo sancionador, Lex Nova, Valladolid, 2010, p. 260; M. GÓMEZ TOMILLO e
I. SANZ RUBIALES, Derecho Administrativo sancionador. Parte general, Aranzadi, Cizur Menor, 5.ª
ed., 2023, p. 546; y R. PIZARRO NEVADO, «La responsabilidad personal por infracciones adminis-
trativas», en J. J. GONZÁLEZ RUS (coord.), Estudios penales y jurídicos. Homenaje al Prof. Dr. Enrique
Casas Barquero, Universidad de Córdoba, Córdoba, 1996, pp. 612‑613.
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 23

ser considerados autores o coautores de las infracciones o sobre los partícipes

que deban ser sancionados, etc. Hecho así, solo se podrá sancionar a los suje-
tos que hayan realizado las conductas típicas, ya sean las tipificadas como in-
fracción ya sean las tipificadas como forma punible de participación; y no se
podrá sancionar a otros sujetos incluso aunque hayan realizado una conducta
antijurídica y culpable ni siquiera en el caso de que guarde cierta relación con
las conductas sí tipificadas.
Lo hagan de una forma o de otra, son las leyes las que determinan los res-
ponsables de las infracciones y sancionar a alguien que no sea aquél al que la
ley hace responsable de la infracción vulnera el principio de legalidad y, por
tanto, el derecho fundamental del artículo 25.1 CE.
Para lo que aquí nos importa, aspecto menor es resolver qué legislador, si
el estatal o los autonómicos, ha de ser el que establezca los responsables de
las infracciones. Desde luego, el artículo 149.1.18ª CE permitiría al Estado es-
tablecer en una ley que regulase en abstracto la potestad sancionadora las re-
glas generales sobre los responsables; dicho de otra forma, que esa regulación
podría haberse incluido en la LRJSP o que podría incluirse allí tras una eventual
reforma. Pero ello sin perjuicio de las adaptaciones o concreciones que pudie-
ran introducir las leyes sectoriales. Y, en cuanto a estas, que hoy por hoy cam-
pan a sus anchas sin ningún marco general al que atenerse, habría que estar
a distribución de competencias que el bloque de la constitucionalidad esta-
blezca para cada concreto sector. Así que, por ejemplo, si se trata de las infrac-
ciones de tráfico, extranjería, seguridad pública o cualquier otra materia de la
exclusiva competencia legislativa del Estado, solo este podrá aprobar normas
sobre los responsables de las infracciones. Y si, por el contrario, se trata de de-
terminar los responsables de infracciones de urbanismo o turismo, materias
en las que la legislación compete en exclusiva a las Comunidades Autónomas,
estas habrán de ser la que instauren las reglas sobre determinación de los res-
ponsables. Tan elementales afirmaciones se complican respecto a las materias
en las que, en las diversas formas permitidas por la Constitución, pueden le-
gislar el Estado y las Comunidades Autónomas. Para ellas baste decir que es
perfectamente posible que el Estado imponga reglas sobre los responsables
de las infracciones del sector compartido cuando esté justificado, como con
frecuencia lo estará, que haya a este respecto un mínimo común uniforme en
toda España5.

5
Es ilustrativa la STC 186/2016, de 3 de noviembre, que resolvió el recurso de inconstitu-
cionalidad interpuesto por el Gobierno Vasco contra la Ley estatal 28/2015 para la defensa de la
calidad alimentaria. En concreto, contra su artículo 17 dedicado a establecer los sujetos respon-
sables de las infracciones según se trate de productos envasados o a granel. Ni siquiera era una
materia en la que el Estado tuviera competencia sobre las bases sino que su regulación se apo-
yaba en el artículo 149.1.13ª CE. Pero, incluso así, el TC afirmó que ello permitía al Estado regular
24 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

II. EL PRINCIPIO DE PERSONALIDAD DE LAS SANCIONES

II.1. SIGNIFICADO Y FUNDAMENTO

Pero las leyes no son completamente libres para elegir a los sujetos a los que
sancionar ante cada infracción, como tampoco lo es la Administración al apli-
car tales leyes. Por tanto, no se es ni se puede ser responsable de una infracción
por el mero hecho de que una ley lo decida6. Las leyes, y después las Adminis-
traciones, están condicionadas, ante todo, por el principio de personalidad de
las sanciones o de responsabilidad personal que está ínsito en el mismo ar­
tículo 25.1 CE, como proclama el TC7.
En esencia, el principio significa que solo se puede imponer una sanción
(lo mismo que una pena) por actos propios8; más exactamente, por acciones
u omisiones propias tipificadas como infracción o tipificadas como forma de
participación punible. O sea, solo se puede sancionar a alguien por lo que él
ha hecho o por lo que él, debiendo hacerlo, no ha hecho9.

la calidad alimentaria con carácter básico, incluido en parte el régimen sancionador y que eso
«conlleva, ineludiblemente, la potestad para establecer quiénes han de responder por las in-
fracciones que deriven de dicho régimen [en ese sentido, STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 6 b)].
Además, en cuanto el precepto regula los distintos sujetos responsables de las infracciones, su re-
gulación tiene cabida en el régimen sancionador básico de la Ley para la defensa de la calidad ali-
mentaria, en tanto que aplica a diferentes sujetos, operadores del sector alimentario, el principio
general de la responsabilidad que deriva de los artículos 130 de la Ley 30/1992, de 26 de noviem-
bre, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, y 28 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público…».
6
La tesis contraria es defendida con especial contundencia y brillantez por A. NIETO, Dere-
cho Administrativo sancionador, Tecnos, Madrid, 5.ª ed., 2012, sobre todo pp. 425 a 427. De algu-
nos de sus aspectos más importantes y de nuestras discrepancias iremos dando cuenta en las
siguientes notas.
7
STC 146/1994, de 12 de mayo, FJ 4: «Entre los principios informadores del orden penal se
encuentra el principio de personalidad de la pena, protegido por el art. 25.1 de la Norma funda-
mental (STC 254/1988, FJ 5º), también formulado por este Tribunal como principio de persona-
lidad de la pena o sanción (STC 219/1988, FJ 3º), denominación suficientemente reveladora de
su aplicabilidad en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador». Lo reiteran, entre otras,
las SSTC 181/2014, de 6 de noviembre (FJ 7), 14/2021, de 28 de enero [FJ 5.a)] y 179/2023, de 11
de diciembre [FJ 2.a)].
8
STC 125/2001, de 4 de junio: este principio «implica que solo se puede responder penal-
mente por los actos propios y no por los ajenos». Vid. J. C, LAGUNA DE PAZ, «El principio de res-
ponsabilidad personal en las sanciones administrativas», RAP, n.º 211 (2020), pp. 40‑41; y Tratado
de Derecho Administrativo general y económico, Civitas, Cizur Menor, 5.ª ed., 2023, pp. 1668‑1669,
de donde en adelante se citará.
9
Conviene notar que el principio impone a las leyes un límite negativo pero no un man-
dato positivo; es decir, no hay nada contrario a este principio en que las leyes decidan no san-
cionar a algunos de los sujetos que sí han realizado la acción típica y, más claramente aún, a
quienes han participado en ella incluso con una cooperación necesaria. Igual que la ley tiene un
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 25

Se comprende mejor su significado formulándolo negativamente: nadie

puede ser sancionado por la infracción de otro. Si acaso, podrá serlo por su par-
ticipación propia y personal en la infracción del otro; pero en tal caso se le san-
ciona por lo que él ha hecho, no por lo que ha hecho el otro. Por tanto, nadie
puede ser sancionado por la conducta de otro, incluso aunque también él haya
realizado una diversa acción antijurídica e incluso típica y culpable: entonces
tendrá que ser sancionado por esa conducta suya, pero no por la del otro10.
Ni siquiera cuando su conducta típica, antijurídica y culpable tenga cierta rela-
ción con la del otro (de complicidad, encubrimiento o similar); incluso así, él de-
berá ser sancionado por su propia conducta, no por la ajena. Buen ejemplo es
el de la persona que, debiendo hacerlo, no identifica al autor de una infracción:
si así está previsto, se le podrá sancionar por conculcar su deber de identificar
al infractor, pero lo que de ninguna forma cabe es sancionarlo por la infracción
de autor desconocido11. De este modo, en concreto, el principio erradica que,

amplio margen para decidir qué concretas conductas antijurídicas quiere tipificar como infrac-
ción y cuáles serán impunes, también tiene libertad para decidir quiénes, de entre los que han
realizado o contribuido a la infracción, pueden ser sancionados.
10
Cosa distinta es que la ley prevea para esa conducta de participación la misma sanción
que para la autoría. Eso no vulnera de ninguna forma el principio de personalidad. Si acaso, y
tampoco necesariamente, sería contrario al de proporcionalidad de las sanciones. Vid. M. IZ-
QUIERDO CARRASCO, «La determinación de la sanción administrativa», Justicia Administrativa,
número extraordinario de 2001, p. 230.
11
Es supuesto célebre e ilustrativo el del propietario del vehículo que no identifica al con-
ductor infractor. Su conducta es ilícita y típica, conforme al TR de la Ley de tráfico [arts. 11.1 y
77.j)]. Y hay preceptos similares en otros sectores; v. gr., art. 91.3 de la Ley 3/2001 de Pesca Ma-
rítima (aún vigente por disponerlo así la Ley 5/2023): «Los propietarios de buques o armadores,
en el caso de mediar una denuncia por supuesta infracción administrativa de pesca marítima,
debidamente requeridos para ello, tienen el deber de identificar al patrón responsable de la em-
barcación, y si incumplen esta obligación serán sancionados como autores de una infracción
grave de falta de colaboración o de obstrucción a las labores de inspección». Esa no identifica-
ción constituye una infracción autónoma de modo que el propietario será sancionado. Sancio-
nado, claro está, por su propia infracción. Lo que no cabe es sancionarle por la infracción del
conductor. De ninguna de las maneras (cosa distinta es que se pueda llegar a sancionar al pro-
pietario porque se considere, incluso solo por indicios, que era el conductor). Lo contrario, con
un esfuerzo admirable pero digno de mejor causa, ha sido defendido por M. CASINO RUBIO, La
increíble historia del deber de identificar al conductor, Civitas, 2010, sobre todo pp. 186 a 196. Lo
que nos importa no es el ejemplo sino enfatizar en general que ni siquiera la realización culpa-
ble de una conducta típica permite hacer responsable a un sujeto de la infracción de otro.
En la Ley General de Telecomunicaciones de 2014 había un precepto que abordaba la cues-
tión del operador que no colabora en la identificación de quien realiza emisiones no autoriza-
das: decía que se entenderá que «participa de manera esencial en la conducta infractora» [art.
74.b)]. Para las SSTS 529/2022, de 4 de marzo, y 1146/2023, de 18 de septiembre, ello supone
«hacerlo responsable por lo que, en términos penales, se considera un cooperador necesario, en
cuanto colabora con el autor material de la emisión de la actividad realizando una conducta sin
la cual no se habría cometido». Pero eso, que puede valer para explicar algunas infracciones de
26 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

c­ ometida una infracción, se sancione a alguien por ser el titular de la cosa con
la que o en la que otro cometa la infracción o por tener una relación con el in-
fractor12; aunque sea de la misma familia, de la misma empresa, de la misma
asociación…; incluso aunque tenga algún poder sobre el infractor y hasta un
deber de vigilarlo y de evitar que cometa infracciones y no se haya cumplido
bien con ese deber13; ni aunque se haya elegido al infractor para alguna activi-
dad, pese a que se le haya elegido mal y realice la infracción con ocasión de la
actividad que se le confió. Tampoco cabe sancionar, dicho sea de paso pero con
toda intención, al titular de una autorización o concesión administrativa por las
infracciones ajenas aunque se cometan con ocasión de la actividad autorizada
o concedida14. Todo eso es contrario al artículo 25.1 CE.
Sumando los dos principios hasta ahora expuestos, se puede afirmar que
solo cabe sancionar a aquél para el que la ley ha previsto sanción y solo si ha
realizado la conducta tipificada como infracción o como forma punible de
participación.
A veces se afirma que este principio de personalidad tiene su fundamento
en el de culpabilidad, que aquél es solo una concreción de este15. No creo que

la misma Ley, no parece exacto para lo previsto en ese artículo 74.b) en el que la conducta del
sujeto que no identifica a quien realiza la emisión no autorizada se parece más a la del encubri-
dor. La actual Ley General de Telecomunicaciones de 2022 (art. 104) establece que, si la persona
que «tenga la disponibilidad de los equipos» y requerida para ello no identifica a quien realiza la
actividad, «se considerará (…) responsable de las infracciones cometidas por quien realiza la ac-
tividad»: su violación del principio de personalidad me parece incuestionable.
12
Vid. A. DE PALMA DEL TESO, «La culpabilidad», Justicia Administrativa, número extraordi-
nario de 2001, p. 41; y de la misma profesora El principio de culpabilidad en el Derecho Administra-
tivo sancionador, Tecnos, Madrid, 1996, p. 76. También J. SUAY RINCÓN, «Derecho Administrativo
sancionador: perspectivas de reforma», RAP, n.º 109 (1986), p. 199.
13
Por eso, entre otras cosas, no cabe hacer responsables de las infracciones cometidas por
menores de edad a sus padres, tutores o guardadores. Lo aplicó impecablemente la STSJ de Cas-
tilla y León, Sala de Valladolid, 2247/2006, de 15 de diciembre (FJ 6º), que anuló el precepto de
una ordenanza que, para el supuesto en que fuesen autores de las infracciones sujetos inim-
putables, decía que «responderán por ellos los padres, tutores o quienes tengan la custodia le-
gal». Dijo el TSJ que así se viola el principio de personalidad «ínsito en el artículo 25 CE (…) y
ello supone su nulidad». Esta obviedad no parece constar a algunos legisladores que establecen
tranquilamente lo contrario. Dice, por ejemplo, el artículo 38.2 de la Ley extremeña 5/2018 que
«serán responsables principales de las infracciones cometidas por los menores de doce años,
los padres, tutores o guardadores». Su inconstitucionalidad es palmaria. Cosa distinta, anticipé-
moslo ya, es que se sancione a esos mismos sujetos por la vía de tipificar como infracción el in-
cumplimiento de su deber de evitar las infracciones de los menores. Es lo que permite el artículo
28.4, primer párrafo, LRJSP que, con acierto discutible, idea este artificio con el que conseguir un
resultado parecido, pero sin vulnerar el principio de personalidad.
14
Esto se desarrollará en el capítulo segundo, epígrafe II.4.
15
Vid. A. DE PALMA DEL TESO, El principio de culpabilidad…, cit., pp. 58‑59 y 65; M. IZ-
QUIERDO CARRASCO, «La culpabilidad y los sujetos responsables», cit., p. 250; J. C. LAGUNA DE
PAZ, Tratado…, cit., p. 1668. Alguna vez lo ha hecho el TC; por ejemplo, podría verse así en el
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 27

sea lo más exacto16. Su verdadero fundamento está en los fines o funciones de

las penas y de las sanciones17: más que en la prevención general y especial18,
sobre todo está en la función de retribución19 que solo se cumple si el castigo

ATC 237/2012, de 11 de diciembre: «…la responsabilidad subjetiva comporta como corolario

la consagración del principio de personalidad de las penas o sanciones…». Pero más frecuen-
temente el TC conecta nuestro principio con el artículo 25 CE sin incluirlo expresamente en el
principio de culpabilidad.
16
Salvo que se hable de principio de culpabilidad en un sentido amplísimo, los principios
de culpabilidad y de personalidad son distintos y uno no presta fundamento al otro: podría ne-
garse la exigencia de culpabilidad y, al menos, exigir que no se pueda castigar por el hecho
ajeno. Se demuestra al comprobar que se puede vulnerar uno sin vulnerar el otro. Obvio es que
se puede respetar el de personalidad sin respetar el de culpabilidad; así, si el sujeto sancionado
realizó la acción típica pero lo hizo sin culpa alguna. Pero también cabe que se respete el prin-
cipio de culpabilidad y no el de personalidad. Así sucede si alguien es sancionado por la infrac-
ción cometida por otro al que eligió o vigiló mal: habrá incurrido en cierta negligencia (culpa in
eligendo o in vigilando) pero no cabrá decir que realizó la acción tipificada; porque la culpa in eli-
gendo o in vigilando no convierte en propia la acción del sujeto mal elegido o mal vigilado.
17
Lo señaló con acierto T. CANO CAMPOS, «La culpabilidad y los sujetos responsables en
las infracciones de tráfico», Documentación Administrativa, n.º 284‑285 (2009), pp. 94‑95; y el
mismo profesor CANO, Las sanciones de tráfico, Aranzadi, Cizur Menor, 2.ª ed., 2014, p. 308. En
Sanciones administrativas, Francis Lefebvre, Madrid, 2018, p. 68, dice: «Su fundamento material
reside en la propia naturaleza y función de las sanciones, pues solo cuando estas se imponen a
quienes cometen, participan o no impiden la comisión de una infracción tendrá sentido realizar-
les un reproche y castigarles con la finalidad de evitar en el futuro es acción u omisión».
18
Vid. en ese sentido A. DE PALMA DEL TESO, El principio de culpabilidad…, cit., pp. 77‑78
y M. IZQUIERDO CARRASCO, «La culpabilidad y los sujetos responsables», cit., p. 258. Sostener
que el fundamento está –o está solo– en los fines de prevención general y especial es inexacto
y peligroso. Porque entonces se puede estar dispuesto a aceptar que se sancione por conductas
ajenas si eso es útil para prevenir infracciones. Hay que reconocer que hasta la brutal práctica
de diezmar o bombardear a una población cada vez que haya un acto de resistencia o castigar
a toda una familia por la conducta de uno de sus miembros es muy útil para la prevención es-
pecial y general. Y supongo que se estará de acuerdo en que esa forma de proceder es la vul-
neración más palmaria del principio de personalidad. Se podrían traer otros muchos ejemplos
de Derecho Administrativo que son en el fondo iguales, aunque ciertas sensibilidades jurídi-
cas aturdidas o embotadas no los perciban. Veremos algunos ejemplos, incluso aceptados por
los tribunales y hasta auspiciados por la doctrina. En cualquier caso, aprovecho para explicar
que esa posible utilidad preventiva de las sanciones impuestas por conductas ajenas me lleva a
no afirmar –aunque me gustaría– que el principio de personalidad de las penas y sanciones se
pueda fundamentar también en la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE): acaso pueda de-
cirse que no hay pura arbitrariedad si la medida, aunque injusta, tiene alguna utilidad para los
intereses públicos perseguidos.
19
O sea, parto desde luego de que las sanciones tienen una función retributiva. No es oca-
sión de extenderse aquí en ello. Diré solo que soy consciente de las extendidas críticas a las
teorías retributivas o de la justicia y de que están más en boga las teorías preventivas. Si eso
sucede con las penas, más incluso con las sanciones administrativas. Pero sin negar la finali-
dad preventiva, sostengo que prescindir del componente retributivo de las penas y hasta de las
sanciones administrativas entraña un utilitarismo peligroso para la dignidad humana y para la
justicia y, por ello, poco conciliable con la Constitución. Son muchos los autores que rechazan
28 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

previsto por la ley para determinadas acciones se impone a quien las realice20.
Precisamente porque la sanción, como la pena, es un castigo y una retribución
por el acto ilícito, el principio de personalidad se conecta, a su vez, con el va-
lor mismo de la justicia (valor superior de nuestro ordenamiento, art. 1.1 CE) y
con la dignidad humana (fundamento del orden político, art. 10.1 CE). Quizá
esto parezca demasiado etéreo y altisonante, pero no es así. Sancionar a al-
guien por un hecho que no es suyo propio, aunque sirviera a la prevención,
sería sangrantemente injusto y convertiría a quien lo sufre en un objeto utili-
zado por su valor social ejemplarizante, en el «chivo expiatorio», en el «cabeza
de turco», como en los Derechos más burdos. Aunque esto pudiera ser alguna
vez útil –y, aunque, desde luego, es siempre cómodo–, es contrario a la justi-
cia y a la misma dignidad humana de quien se ve convertido en un mero ob-
jeto para escarnio general21.

II.2. CONSECUENCIAS COMPLEMENTARIAS; EN ESPECIAL, LA EXTINCIÓN

DE LA RESPONSABILIDAD POR MUERTE DEL INFRACTOR

El principio tiene diversas consecuencias complementarias pero fundamenta-

les22. Al menos conviene referirse aquí a dos.

o infravaloran la finalidad retributiva de las sanciones administrativas. Versión acabada de es-

tas tesis es la de L. PAREJO ALFONSO, «Algunas reflexiones sobre la necesidad de la depuración
del status de la sanción administrativa», Revista General de Derecho Administrativo, n.º 36 (2014).
Por ejemplo, en p.10 afirma que «la sanción administrativa es (…) un instrumento auxiliar para
la consecución del interés general perseguido en un sector administrativizado y no puede con-
vertirse, legítimamente al menos, en un instrumento real de punición retributiva». Insisto en que
no es ocasión de entrar a fondo en la función o fin de las sanciones. Diré solo, en cuanto ello sí se
relaciona directamente con lo aquí analizado, que admitir que la sanción sea un instrumento al
servicio de intereses generales confiados a la Administración no impide reconocer simultánea-
mente que es un instrumento de «punición retributiva». Es las dos cosas: la sanción es un ins-
trumento de carácter punitivo –y, por ende retributivo– para que la Administración garantice
los intereses generales. El que la sanción sí que es una «punición retributiva» es justamente lo
que da respuesta perfecta a las interrogantes que el mismo PAREJO (ídem, pp. 15‑16) se plantea
sobre las diferencias de régimen entre sanciones y medidas administrativas no sancionadoras.
20
En ese sentido, V. S. BACA ONETO, «La extinción y la transmisión de la responsabilidad
por la comisión de infracciones administrativas en los casos de disolución y liquidación, fusión
y escisión de personas jurídicas», en Anuario de Derecho Administrativo sancionador 2023, Civi-
tas, Cizur Menor, 2023, p. 147.
21
El fundamento del principio de culpabilidad, que ahora se verá, está en la misma direc-
ción y, en realidad, sirve también para dar base al principio de responsabilidad personal como el
que muchas veces se identifica.
22
Así, se dice que el principio sirve también para proscribir un Derecho sancionador de
autor y permitir solo un Derecho sancionador de hechos. Vid. M. IZQUIERDO CARRASCO, «La
culpabilidad y los sujetos responsables», cit., pp. 298‑299; así como I. LÓPEZ CÁRCAMO e
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 29

Por una parte, el principio condiciona el contenido de las sanciones. Toda

sanción consiste en infligir un mal. Pues bien, el principio de personalidad de
las sanciones comporta que ese mal ha de recaer precisa y exclusivamente so-
bre el infractor, no sobre otros sujetos ajenos a la infracción. Si la sanción con-
siste en privar de derechos o en imponer nuevos deberes, nuestro principio
entraña que esa privación de derechos ha de ser de los del infractor o que
esos nuevos deberes han de incumbir solo al infractor; no solo a otros ni tam-
poco a otros, además del infractor23. Por eso, cuando el comiso está estable-
cido como sanción, no puede recaer sobre los bienes de los sujetos ajenos a la
infracción24. Desde este punto de vista, plantea especiales dificultades la san-
ción –siempre problemática y a veces absurda– de cierre de establecimiento,
en tanto que, salvo que se haga una interpretación correctora de su signifi-
cado y contenido, puede afectar directamente a sujetos que no tengan nada
que ver con la infracción y, sin embargo, no causar ningún daño al infractor25.

I. LASAGABASTER HERRARTE, «Artículo 9. Autoría», en I. LASAGABASTER HERRARTE (dir.), Ley de

la Potestad Sancionadora. Comentario sistemático, IVAP, Bilbao, 2006, pp. 186‑187.
23
Así que, si es evidente que no cabe castigar a alguien con la prisión de sus familiares o
con la confiscación de los bienes de estos, tampoco cabe sancionar a nadie privando de sus de-
rechos a otro. Me parece que así debería haberse enfocado el caso que se planteó en la STC
181/2014, de 6 de noviembre. Se cuestionaba el precepto de una ley andaluza según el cual
la inhabilitación profesional por más de dos años o la suspensión definitiva de funciones im-
puesta a un farmacéutico como consecuencia de lo que hubiere hecho en la oficina de farma-
cia que comparte con otros titulares tenía como consecuencia la caducidad de la autorización
de la farmacia; o sea, que los otros titulares, que no habían cometido ni participado en el ilícito,
se quedaban sin autorización. La STC, con argumentos confusos, llegó a la conclusión discutible
de que esa caducidad era una sanción (FJ 6). Y con esa premisa concluyó, de forma igualmente
confusa, que era contraria a los artículos 24 y 25 CE sin precisar más. Según creo, aceptando que
esa caducidad fuese una sanción, lo que sucedía es que era una sanción que perjudicaba direc-
tamente a sujetos ajenos a la infracción y que por ello violaba el principio de personalidad en la
faceta que ahora estoy exponiendo.
24
Dispone, por ejemplo, el artículo 14 del Reglamento de la Ley de Contrabando (RD
1649/1998) que el comiso recaerá sobre los «medios de transporte con los que se lleve a efecto
la comisión de la infracción, salvo que pertenezcan a un tercero que no haya tenido participación
en esta». Y que «no se procederá al comiso de los bienes, efectos e instrumentos del contra-
bando, cuando estos sean de lícito comercio y hayan sido adquiridos por un tercero de buena fe».
25
Esta sanción está prevista es diversas leyes con plazos que muchas veces pueden llegar
a los cinco años. Se ofrecen ejemplos en M. REBOLLO PUIG, «El contenido de las sanciones», Jus-
ticia Administrativa, número extraordinario de 2001, pp. 184 a 186. Y lo que aquí digo es que,
como supone una extraña responsabilidad ob rem (ibidem, p. 188), puede afectar directamente
a personas que nada tienen que ver con la infracción. Supóngase que el infractor usaba el esta-
blecimiento por haberlo arrendado al propietario: resultará que el propietario no puede usar el
local durante, por ejemplo, dos años. Imagínese que el infractor ha traspasado el local a un ter-
cero que, de pronto, se ve sorprendido con el cierre del establecimiento por una infracción que
cometió otro. Todo esto parece contrario al principio de personalidad de las sanciones. Acaso
podrá objetarse que en tales casos el tercero no es realmente sancionado sino que solo sufre
30 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

Por otra parte, se señala siempre como consecuencia del principio de res-
ponsabilidad personal que la muerte de la persona física extingue la respon-
sabilidad sancionadora igual que extingue la penal (arts. 130.1.1º CP y 115
LECrim). Se transmitirá el patrimonio del fallecido, incluidas deudas y aun su
responsabilidad patrimonial todavía no declarada (contractual, extracontrac-
tual, cuasicontractual, la civil delictual…), así como las obligaciones de resta-
blecimiento de la legalidad26. Pero no la punitiva27. No hay un precepto de ley
estatal que lo consagre con carácter general. Sí lo hace la Ley vasca 1/2023 de
la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de esa Comunidad:
«La responsabilidad se extingue: a) por la muerte de la persona física sancio-
nada». Como reconoce expresamente la extinción por la muerte de la persona
física ya sancionada, con mayor razón hay que entender que también se pro-
duce por la muerte del infractor producida antes de ser sancionado. Además
de esta ley autonómica, sí que lo establece alguna ley estatal sectorial28. Y so-
bre todo lo proclama para su ámbito la LGT. Su artículo 39.1 comienza por decir

consecuencias de la sanción impuesta a otro (sobre las diferencias entre ser sancionado y sufrir
consecuencias de la sanción, véase el epígrafe VI de este capítulo). Pero es que en este caso la
sanción repercute directa y hasta exclusivamente sobre el tercero. Para respetar el principio de
personalidad de las sanciones parece obligado entender que la sanción de cierre de estableci-
miento solo supone la imposibilidad de usarlo para el infractor, pero no para otros. Algo simi-
lar me parece que sucedía en el asunto resuelto por STS de 15 de junio de 2015 (rec. 2801/2013)
en el que el propietario de un buque construido gracias a la baja de otro heredó, si así puede
decirse, la sanción (suspensión de todos los permisos e imposibilidad de obtener ayudas públi-
cas durante dos años) impuesta al propietario del buque dado de baja. El nuevo titular alegó
sin éxito violación del principio de personalidad de las sanciones. Parece que de nuevo estamos
ante una sanción ob rem que produce estas disfunciones. Distintos son los casos en que estas
medidas se acuerden, no como sanción, sino como medidas de restablecimiento de la legalidad:
en tal condición sí que puede afectar a sujetos ajenos a la infracción.
26
Una aplicación perfecta de ello hizo la STS de 4 de marzo de 1985 (Ar. 1448). Ante la
muerte del promotor de una construcción ilegal, mantuvo la invalidez de la sanción impuesta
que ya había apreciado la sentencia de instancia («…la desaparición por muerte del imputado
ha de determinar la extinción de la acción sancionadora…»), pero corrigió a esta en cuanto a la
demolición pues es «una carga real de la finca o propiedad y como obligación ob rem se trans-
mite con el fundo y su titular se subroga en la posición jurídica de su causante por lo que aquí no
son aplicables las reglas o principios penales…». Lo precisa con acierto, por ejemplo, el ar­tículo
168.1 de la Ley andaluza 7/2021 del impulso para la sostenibilidad del territorio: «La muerte de
la persona física extingue su responsabilidad sancionadora sin perjuicio del restablecimiento de
la legalidad, de las obligaciones indemnizatorias y del decomiso de las ganancias provenientes
de la infracción».
27
Vid. B. LOZANO, La extinción de las sanciones administrativas y tributarias, Marcial Pons,
Madrid, 1990, p. 158, pp. 175 y ss.; R. CABALLERO SÁNCHEZ, «Las formas de extinción de la res-
ponsabilidad administrativa», Justicia Administrativa, número extraordinario de 2001, p. 118; y A.
DE PALMA DEL TESO, El principio de culpabilidad…, cit., pp. 79 a 84.
28
Por ejemplo, el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y
Usuarios: «La muerte del infractor extingue la responsabilidad» (art. 52.8).
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 31

que «a la muerte de los obligados tributarios, las obligaciones tributarias pen-

dientes se transmitirán a los herederos» y en ciertas condiciones a los legata-
rios. Pero de inmediato afirma: «En ningún caso se transmitirá las sanciones».
Después su artículo 182.3 reitera que «las sanciones tributarias no se trans-
mitirán a los herederos y legatarios de las personas físicas infractoras». Esto
es lo que hay que aceptar con carácter general. Desde luego, si la muerte del
supuesto infractor se produce antes de que haya una resolución sanciona-
dora sencillamente procederá, o no incoar siquiera el procedimiento sancio-
nador o, si ya estaba iniciado, resolver su terminación precisamente por causa
de muerte. Si no se hace así y se dicta resolución que sancione al fallecido o
a sus herederos29 se tratará de un acto ilegal e inválido30. Y si ya había resolu-
ción sancionadora todavía no cumplida ni ejecutada, habrá que entender que,
aunque válida, ha devenido ineficaz e inejecutable31. Por tanto, será ilegal e in-
válido el acto que pretenda su cumplimiento o ejecución forzosa. A este res-
pecto es definitivamente esclarecedora la STS de 20 de septiembre de 1996
(rec. 3606/1991) que anuló los requerimientos de pago dirigidos a la sociedad
que habían constituido los herederos para que hicieran efectiva la multa im-
puesta a la causante antes de su fallecimiento:

…cuando se trata de la responsabilidad de una persona física derivada de infrac-

ciones administrativas (…), la intransmisibilidad de las sanciones y la extinción de
estas por la muerte del responsable (…) resulta ineludible para preservar uno de
los valores esenciales (…) como es el principio de la personalidad de las penas y de
las sanciones (…) y el de la responsabilidad que se asienta en la culpabilidad indi-
vidual, sin que las sanciones administrativas puedan asimilarse, a estos efectos, a
una obligación pecuniaria civil, con independencia de que haya recaído o no reso-
lución sancionadora firme en el momento de producirse la muerte del infractor…32.

29
Ya habló la STS de 16 de marzo de 1982 (Ar. 3060) de «un acuerdo a todas luces ilegal como
lo fue la condena a un heredero por supuestas faltas de su causante, contra el principio general
de que toda responsabilidad punitiva se extingue con el fallecimiento de la persona responsable».
30
Según I, LASAGABASTER HERRARTE, voz «Causas de extinción de la responsabilidad», en
B. LOZANO CUTANDA (dir), Diccionario de sanciones administrativas, Iustel, Madrid, 2010, p. 151,
será «un acto administrativo nulo de pleno derecho por afectar a un vicio sustancial del procedi-
miento». Si se sancionara a los herederos sería un acto nulo de pleno derecho por lesionar el de-
recho derivado del artículo 25 CE a no sufrir sanción por actos ajenos [art. 47.1.a) LPAC].
31
Podrá mantenerse, por tanto, que la resolución sancionadora dictada cuando vivía el in-
fractor es válida; acaso cabrá desestimar el recurso interpuesto contra esa resolución sin que la
muerte posterior del infractor la convierta en inválida. Así lo entendió, invocando el carácter re-
visor de la jurisdicción contenciosa-administrativa, la STS de 30 de marzo de 1989 (Ar. 2435).
Pero, incluso así, no cabrá ejecutar esa resolución sancionadora una vez fallecido el infractor.
32
Igualmente, STS de 23 de abril de 1997 (rec. 13472/1991): se había sancionado a un su-
jeto por no presentar en tiempo la declaración de la renta (por cierto, dicho sea de paso, sin culpa
y hasta sin acción, puesto que constaba que estaba en estado vegetativo) y, una vez fallecido, se
32 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

La misma extinción de la responsabilidad sancionadora por muerte del ya

sancionado rige en Francia, Italia y Alemania33. Pero, en otros ordenamientos,
aunque se parte de que la muerte del infractor impide dictar una resolución
sancionadora contra él o contra sus herederos, se admite sin embargo que, si
antes del fallecimiento había una resolución sancionadora firme imponiendo
multa, esta, o sea, la obligación pecuniaria que entraña, sí que se trasmite los
herederos34. Tal vez esta transmisión de una mera deuda, aunque tenga su ori-
gen en una infracción y en la imposición de la consecuente sanción, no sea ne-
cesariamente contraria al principio de personalidad de las sanciones35. Pero,
sea como fuere, es seguro que no es la solución de nuestro Derecho donde a
este respecto se ha acogido la concepción más radical del principio de la res-
ponsabilidad personal.
Naturalmente, si la infracción tuvo varios autores, la muerte de uno de ellos
no supondrá la extinción de la responsabilidad sancionadora de los demás. In-
cluso si está establecida la solidaridad entre los coautores de la infracción, la
muerte de uno de ellos no solo no supondrá la extinción de la responsabilidad
de los restantes, sino que para estos la sanción se hará más gravosa porque la
misma multa tendrán que padecerla y pagarla entre menos36. Si los otros suje-
tos responden como cómplices, tampoco su responsabilidad se extingue: la ac-
cesoriedad limitada de su responsabilidad no impide en este caso su castigo37.
Distinto es el caso de los meros responsables del pago de la multa impuesta
al difunto. En ese caso, sí parece que la solución más correcta es entender que
ya no cabrá derivar la responsabilidad a estos otros sujetos pues eso supon-
dría exigirles el pago de una obligación que hay que considerar extinguida38.

pretendió cobrar la multa a su cónyuge; la sentencia dice que «no puede exigírsele el pago de
una sanción impuesta a su difunto esposo». Completa esta jurisprudencia la STS 415/2017, de 9
de marzo, al declarar que también se extingue la obligación de pago de intereses por la solici-
tud de suspensión; ello porque «traen causa de la propia sanción impuesta, lo que impide la po-
sibilidad de transmisión al heredero…».
33
Vid. B. LOZANO, La extinción de las sanciones administrativas y tributarias, cit., Marcial
Pons, Madrid, 1990, p. 158; y A. DE PALMA DEL TESO, El principio de culpabilidad…, cit., p. 84.
34
Así se ha aceptado al menos en Chile, de lo que da cuenta V. S. BACA ONETO, «La extin-
ción y la transmisión de la responsabilidad…», cit., pp. 149‑150.
35
No obstante, late aquí la consideración de la multa ya impuesta como mera obligación
civil con independencia de su causa, concepción que me parece inadecuada o, por lo menos,
insuficiente para detectar su verdadera naturaleza y singularidad. Considerar aquí a las Admi-
nistraciones como unas acreedoras del dinero es absurdo y, en principio, ni siquiera cobrar ese
dinero es su interés sino causar un daño al infractor para que la multa cumpla su función retri-
butiva y preventiva.
36
Véase capítulo sexto, epígrafe II.2.
37
Sobre la accesoriedad limitada de cómplices, capítulo segundo, epígrafe III.3.
38
Si el infractor muere antes de que se le multe, no cabrá derivarles la responsabilidad de
una obligación que no se ha declarado ni podrá ya declararse. Y si el infractor muere después de
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 33

Más problemática es la situación que se produce ante la extinción de las

personas jurídicas infractoras, la posible transmisión de su responsabilidad
sancionadora y su adecuación al principio de personalidad de las sanciones.
Lo analizaré después específicamente en el contexto general de la responsabi-
lidad de las personas jurídicas39.

III. EL JUEGO POSTERIOR DEL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD

En otro plano y posteriormente, la determinación de los sujetos responsa-

bles encuentra un nuevo límite en el principio de culpabilidad cuya vigen-
cia en el Derecho Administrativo sancionador está impuesta también por el
artículo 25.1 CE 40, como declaran formalmente los tribunales 41 y acepta la

haber sido sancionado sin que se haya pagado la multa, en principio, igualmente, cabe sostener
que ya no será posible derivarles la responsabilidad por una obligación que hay que considerar
extinguida. Sin embargo, dispone el artículo 190.1 LGT: «las sanciones tributarias se extinguen
por (…) el fallecimiento de todos los obligados a satisfacerlas». Si se entiende que este precepto
se refiere solo a los diversos responsables de una misma infracción como coautores, nada hay
que añadir a lo dicho en el texto. Pero parece que se refiere también y sobre todo a los respon-
sables solidarios o subsidiarios respecto al pago de tal multa [por ejemplo, quien colaboró ac-
tivamente en la realización de la infracción; art. 42.1.a) LGT]. Si esa es la interpretación correcta,
habría un caso en el que la muerte no extingue por completo la responsabilidad sancionadora.
Creo que, como mínimo, hay que entender que solo cabe aplicar ese precepto cuando la deri-
vación de responsabilidad se haya acordado antes del fallecimiento del infractor sancionado. La
STS 658/2020, de 3 de junio, que se ocupó específicamente de ese artículo 190.1 LGT, no arroja
mucha luz. Dice que tal precepto «atiende a los supuestos en los que el acuerdo sancionador ya
ha sido dictado y notificado, de forma que su ámbito de aplicación se refiere a sanciones que ya
han sido impuestas y notificadas». Pero no apunta nada sobre los responsables solidarios o sub-
sidiarios del pago de sanciones. Simplemente insiste en que «producido el fallecimiento del su-
jeto infractor después del acuerdo de imposición de la sanción, pero antes de su firmeza, no es
posible cuestionar la legalidad del acto administrativo de imposición de la sanción, al haberse
producido la extinción de la sanción por ministerio de la ley».
39
Capítulo tercero, epígrafe IV.
40
Muy distinta era la situación antes de la Constitución en la que se admitía que la res-
ponsabilidad sancionadora era objetiva. Expresión doctrinal acabada de esa construcción fue
la de M. MONTORO PUERTO, La infracción administrativa: características, manifestaciones y san-
ción, Nauta, Barcelona, 1965, pp. 154 y ss., donde afirma que la culpabilidad no es necesa-
ria para la sanción administrativa y la infracción no requiere ni dolo ni culpa. Este género
de construcciones, que también eran dominantes en otros ordenamientos, y que igualmente
negaban que las infracciones administrativas exigieran genuina antijuridicidad, son ya in-
compatibles con la Constitución tal y como es interpretada por el TC. No deja de resultar sor-
prendente que haya quienes ahora traten de resucitar esa tesis, a veces sin ser conscientes de
que no tiene nada de novedosa.
41
Por lo pronto, el mismo Tribunal Constitucional; así, en sus sentencias 76/1990, 103/1995,
entre otras.
34 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

­doctrina 42, con algunas excepciones 43. Además, ahora, encuentra reflejo ex-
plícito en el artículo 28.1 LRJSP: «Solo podrán ser sancionadas por hechos
constitutivos de infracción administrativa las personas (…) que resulten res-
ponsables de los mismos a título de dolo o culpa» 44.
El principio de culpabilidad, partiendo de la función retributiva de las san-
ciones, se fundamenta, al igual que el principio de personalidad de las sancio-
nes, en el valor de la justicia, en el significado mismo del Estado de Derecho y
hasta en la dignidad humana45. Algunas SSTS lo apuntan así. Por ejemplo, las
de 18 de septiembre de 2008 (casación para unificación de doctrina 317/2004)
y de 21 de enero de 2011 (casación 598/2008) dicen que «el principio de cul-
pabilidad puede inferirse de los principios de legalidad y prohibición de ex-
ceso (art. 25.1 CE) o de las exigencias inherentes al Estado de Derecho». Y la Sala
de lo Militar del TS ha hecho en ese sentido declaraciones luminosas. Se lee,

42
Vid. por todos L. COSCULLUELA MONTANER, Manual de Derecho Administrativo, Civitas,
Cizur Menor, 34.ª ed., 2023, tomo II, p. 142; y S. MUÑOZ MACHADO, Tratado de Derecho adminis-
trativo y Derecho público general, tomo XII, BOE, Madrid, 2.ª ed., 2017, pp. 325 y ss.
43
Las mayores y más interesantes reservas respecto a la efectiva exigencia del principio de
culpabilidad –aunque sin llegar a excluirlo por completo– son las formuladas por A. NIETO, De-
recho Administrativo sancionador, cit., pp. 319 a 428, que, por lo pronto, no lo considera cons-
titucionalizado y para el que en cualquier caso admite, por no decir que reclama, amplias
excepciones. Incluso considera que quienes sí proclaman el principio de culpabilidad lo rodean
de tantas matizaciones que, en el fondo, lo hacen irreconocible, es decir, que, en realidad, tam-
poco estos admiten el principio de culpabilidad. No puede dejar de reconocerse el acierto de
parte de sus críticas. Aquí son muy tenidas en cuenta, aunque sea, como se verá, no para aco-
ger su tesis negadora del principio y de su constitucionalización, sino para rechazar esas matiza-
ciones que, más que tales, son completas desvirtuaciones del principio. Pero, anticipo, parte de
esas matizaciones (que tampoco son realmente tales) sí son perfectamente compatibles con el
principio. Es más, hasta se derivan de su lógica y caben –o cabrían– en Derecho Penal.
44
Superó así la oscura redacción del artículo 130.1 de la Ley 30/1992 que, en vez de decir
«a título de dolo o culpa», decía «a título de simple inobservancia». Algunos autores intentaron
explicar que «a título de simple inobservancia» comportaba la exigencia de culpabilidad. Por
ejemplo, P. TESO GAMELLA, al comentar ese art. 130 en M. SÁNCHEZ MORÓN y N. MAURANDI
GUILLÉN (dirs.), Comentarios a la Ley 30/92, Lex Nova, Valladolid, 2013, p. 788. Y lo afirmó el TS
(por ejemplo, en su sentencia de 30 de octubre de 2009, rec. 334/2006). Siempre a base de de-
cir que «la mera inobservancia» significaba al menos culpa leve. Pero, aunque con buena inten-
ción, creo que eso era retorcer lo que el precepto decía. En el mejor de los casos cabría sostener
que esa «mera inobservancia» se refería a la antijuridicidad, no a la culpabilidad. En cualquier
caso, no tiene ya importancia porque el principio de culpabilidad, además de tener rango cons-
titucional y regir aunque no lo diga ninguna ley, encuentra ahora plasmación clara en el ar­tículo
28.1 LRJSP.
45
Lo afirma A. DE PALMA DEL TESO, voz «Principio de culpabilidad: definición y aplicación a
las personas físicas», en B. LOZANO CUTANDA (dir.), Diccionario de sanciones administrativas, Ius-
tel, Madrid, 2010, p. 704: «…el derecho a la dignidad de la persona (…) se vería menoscabado si
se aplicara un régimen de responsabilidad objetiva que hiciera posible imponer una sanción ad-
ministrativa a una persona que se ha conducido con la diligencia debida…».
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 35

por ejemplo, en su sentencia de 3 de febrero de 2000 (rec. 49/1999): «Sin duda,

el valor superior de la Justicia, fundamental en el Estado Democrático de De-
recho en que se constituye España con arreglo a lo establecido en el art. 1 CE,
conlleva la vigencia irrenunciable del principio de culpabilidad también en el
campo administrativo sancionador y, por tanto, en el disciplinario castrense en
que nos encontramos»46.
El principio de culpabilidad comporta que para imponer una sanción se
requiere imputabilidad, conocimiento de la ilicitud, exigibilidad de otra con-
ducta y dolo o imprudencia, con proscripción consecuentemente de la respon-
sabilidad objetiva. O, dicho de otra forma, no cabrá sancionar a quien, aunque
haya realizado la acción u omisión tipificada como infracción, sea inimputa-
ble47, haya actuado con error invencible, no le sea exigible otra conducta, ac-
túe por miedo insuperable… o haya cumplido con su deber de cuidado, con

46
En iguales términos, sentencias de la misma Sala del TS de 25 de enero de 2011 (rec.
103/2009), de 6 de febrero de 2008 (rec. 55/2006), de 23 de febrero de 2005 (rec. 14/2003) y de
13 de junio de 2000 (rec. 144/1999).
Debe realzarse la coincidencia de esas afirmaciones del TS y de cuanto aquí se defiende con
lo mantenido por el Tribunal Constitucional alemán en sentencia de 25 de octubre de 1966, ci-
tada por A. HUERGO LORA, Las sanciones administrativas, Iustel, Madrid, 2007, pp. 378‑379, nota
569: «El principio según el cual toda sanción –no solo la sanción de los ilícitos penales, sino tam-
bién las sanciones análogas para los demás ilícitos– exige la culpa, tiene rango constitucional.
Se basa en el principio del Estado de Derecho. El principio del Estado de Derecho …no solo in-
cluye la seguridad jurídica, sino también la justicia material… La sanción, incluida la simple san-
ción de orden, se caracteriza, por oposición a las medidas puramente preventivas, por el hecho
de que tiene como finalidad –aunque no sea la única– el castigo y la retribución por una con-
ducta prohibida por el Derecho. Con la sanción, aunque sea una simple sanción de orden y no
una sanción penal, se le presenta al infractor una determinada conducta que ha realizado y se
le reprocha. Ese reproche sancionador exige que haya …culpabilidad en sentido penal. En caso
contrario, la sanción sería un castigo incompatible con el principio de Estado de Derecho… La
imposición de una sanción, penal o no, por un hecho en el que no haya culpa del inculpado es
contrario al principio del Estado de Derecho…».
47
Cosa distinta es que la edad como causa de inimputabilidad de gran importancia carezca
de una regulación mínimamente satisfactoria en Derecho Administrativo sancionador. Vid. M.
ÁLVAREZ FERNÁNDEZ, «Los menores de edad en el Derecho Administrativo sancionador», en A.
HUERGO LORA (dir.), Problemas actuales del Derecho Administrativo sancionador, Iustel, Madrid,
pp. 257 a 306; y F. J. GALICIA MANGAS, «La minoría de edad en Derecho Administrativo sancio-
nador», REDA, n.º 217 (2022), pp. 135 a 173. Esto genera desconcierto y soluciones de lo más
variado y a veces extravagantes. El récord lo tiene la Dependencia Regional de Aduanas e Im-
puestos Especiales en Murcia que impuso sanción de 69.000 ptas. a un niño de cuatro años con
síndrome de Down y que anuló sin contemplaciones la STSJ de Murcia 648/2001, de 26 de sep-
tiembre. Pero no es fácil determinar qué edad marca el límite. La STSJ de Andalucía 697/2007,
de 30 de marzo, lo fija en 18 años. Pero en otros casos, incluso las mismas leyes sectoriales que
excepcionalmente se ocupan de ello optan por edades inferiores. El más relevante ejemplo es el
del artículo 30.2 de la Ley Orgánica 4/2015 de Protección de la Seguridad Ciudadana que lo es-
tablece en catorce años. Vid. C. MARTÍN FERNÁNDEZ, El régimen sancionador de la seguridad ciu-
dadana, Aranzadi, Cizur Menor, 2023, pp. 181 a 183.
36 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

la diligencia debida48. Incluso si se quisiera mantener que el principio de per-

sonalidad de las sanciones es una faceta del de culpabilidad, habría que decir,
al menos, que este no se agota en aquél. Si el principio de personalidad única-
mente permite sancionar a un sujeto por su propia acción, este otro añade que
solo se le puede sancionar si esa acción propia fue realizada culpablemente.
Además de que esta exigencia de culpabilidad ha de ser respetada por las
leyes, sobre todo ha de observarse al aplicarlas. Así, si una norma que declare
responsable de tal o cual infracción al propietario de un bien, al capitán del
buque, al titular de la marca… supera el filtro del principio de personalidad,
todavía habrá que añadir en el caso concreto que esos sujetos no podrán ser
sancionados nada más que si realizaron esa acción propia culpablemente. Si
no es así, no pueden ser sancionados. Nunca. Y si se les sanciona se vulnera el
artículo 25.1 CE y el correspondiente derecho fundamental.
Se puede aceptar que el deber de diligencia que se impone en muchos
sectores del Derecho Administrativo a los sujetos que realizan determinadas
actividades es tan amplio que, cada vez que se realice la acción típica, rara
vez podrá negarse que hubo, al menos, negligencia y, por tanto, culpabilidad
suficiente para sancionar49. Asimismo, se puede estar dispuesto a admitir que
esa culpabilidad pueda presumirse y que recaiga sobre el imputado la carga
de probar su inexistencia, incluida su diligencia plena50. Pero aun con todo
eso, sigue siendo cierto que únicamente se podrá sancionar si, además de ac-
ción propia, hay dolo o culpa propios –no los de otra persona– y no concu-
rre en ese sujeto ninguna causa de exculpación. Si no es así, aun cuando haya
una conducta propia tipificada por ley, esto es, aunque se respeten los dos
anteriores principios, se estaría vulnerando el principio de culpabilidad y, en

48
Sentencias que de una u otra forma aceptan estas causas de exoneración en M. IZ-
QUIERDO CARRASCO, «La culpabilidad y los sujetos responsables», cit., pp. 316 y ss.
49
Lo puse ya de relieve en Potestad sancionadora, alimentación y salud pública, Ministerio
para las Administraciones Públicas, Madrid, 1989, pp. 634 a 643.
50
Vid. L. ALARCÓN SOTOMAYOR, El procedimiento administrativo sancionador y los derechos
fundamentales, Civitas, Cizur Menor, 2007, pp. 394 a 403. Dice, por ejemplo, la STC 129/2003, de
30 de junio: «…habiendo existido actividad probatoria de cargo sobre los hechos que se le im-
putaban a la mercantil (…), era a ella a quien competía proporcionar a los órganos administra-
tivos (…) un principio de prueba, por mínimo que fuera, que permitiera hacerles pensar que la
infracción de la norma no le era reprochable» (FD 8). Y lo expresó muy claramente la STS de 30
de noviembre de 1981 (citada por STS de 31 de octubre de 2007, rec. 9858/2003): «…basta el
expuesto hecho del vertido desde una industria con titular responsable de su funcionamiento
(…) para acreditar la imputabilidad y presumir la culpabilidad (…) con el consiguiente despla-
zamiento de la carga probatoria (…) a la sociedad apelante con respecto a los hechos conclu-
yentes del alegado caso fortuito…». En el mismo proceso penal, tanto el TC como el TS también
aceptan que corresponde al acusado alegar y probar cualesquiera circunstancias eximentes. Vid.
A. CUERDA RIEZU, «La prueba de las eximentes en el proceso penal: ¿obligación de la defensa o
de la acusación?», InDret, 2/2014, pp. 6 a 9, aunque precisamente este autor formule objeciones.
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 37

consecuencia, el artículo 25.1 CE. Y así sucede no solo cuando sin tapujos se
admite la responsabilidad objetiva, lo que no hacen ya los tribunales españo-
les51, sino también cuando se da por existente la culpa sin posibilidad de de-
mostración en contrario por el mero hecho de haberse producido la infracción,
cuando la culpa se convierte en una ficción sin sustancia alguna o se parte,
para determinados sujetos, de una presunción de culpa indestructible.
En especial, conviene prevenir ya –aunque en esta idea iremos insistiendo
después– contra el uso vacío de todo contenido real de los conceptos de culpa
in eligendo e in vigilando, como si fueran unas palabras mágicas cuya mera in-
vocación, aunque no se sepa cómo se pudo elegir mejor o vigilar más inten-
samente para evitar la infracción, permite sancionar. Demasiadas sentencias se
sitúan en esa línea52. Sobre todo se observa cuando el sujeto incurrió en infrac-
ción a consecuencia de comportamientos de sus empleados, como explicaré en
su momento53. También cuando lo hace por los incumplimientos de empresas y
profesionales especializados con quienes contrató la realización de actividades.
Cierto que en esos casos es con frecuencia él quien realiza la acción tipificada
como infracción. Pero cierto igualmente que puede haberlo hecho sin culpa
porque su deber de diligencia quedó satisfecho con la contratación de esos cola-
boradores externos especialistas. Y es eso lo que rara vez aceptan los tribunales.
Por ejemplo, no se exime de culpa a quien no revisa sus extintores de incendios,
aunque eso lo tuviera contratado con una empresa54; ni a quien realiza unos ver-
tidos por defectos del proyecto de una presa o de su ejecución y de su vigilan-
cia todo lo cual había contratado con empresas reputadas55; ni a quien incurre
en una infracción tributaria por culpa de su asesor fiscal56; ni al club de fútbol que
comete infracción por el mal funcionamiento de la empresa de seguridad a la

51
Sí lo hace, en cambio, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Por ejemplo, en su sen-
tencia de 6 de diciembre de 2012, C-562/11. No puedo entrar aquí en ello. Diré solo, para evitar
sacar consecuencias precipitadas como hacen algunos autores españoles, que esa aceptación
de la responsabilidad sancionadora objetiva del Derecho de la Unión es más aparente que real
y que en gran parte obedece al problema previo de no haber acotado bien el concepto de san-
ción en el que se incluyen medidas que no tienen realmente carácter punitivo. Vid. A. BUENO
ARMIJO, «La potestad sancionadora del Banco Central Europeo», en M. REBOLLO PUIG (dir.), La
regulación económica. En especial, la regulación bancaria. Actas del IX Congreso Hispano-Luso de
Derecho Administrativo, Iustel y Universidad de Córdoba, Madrid, 2012, pp. 537‑538.
52
Vid. M. IZQUIERDO CARRASCO, «La culpabilidad y los sujetos responsables», cit., pp. 274‑275.
53
Capítulo cuarto, III.5.
54
STS de 17 de febrero de 1998 (rec. 7682).
55
STS de 22 de noviembre de 2004 (rec. 174/2002): «no queda exonerada porque la rotura de
la balsa se produjera por los defectos en el diseño de la presa según unos proyectos que no fueron
elaborados por ella» porque «le es imputable la culpa en la elección de la empresa y la culpa por no
haberse implicado más directamente en la vigilancia de unos elementos de control…».
56
STSJ de Asturias 1363/2010, de 30 de noviembre: «estando la actora asesorada por persona
perita de su elección, no se aprecia causa alguna que justifique la exención de responsabilidad»
38 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

que contrató57; etc. Aun así, algunas veces se reconoce la inexistencia de culpa in
eligendo e in vigilando58, especialmente cuando el otro sujeto cometió delitos59.
En cualquier caso, el extenso deber de diligencia que se exige muchas veces y el
ocasional uso desorbitado de la culpa in eligendo e in vigilando no desmienten la
proclamación y vigencia del principio de culpabilidad.
En suma, de los tres principios se deriva que únicamente cabe sancionar al
sujeto señalado por la ley y únicamente en tanto haya realizado culpablemente
la acción tipificada como infracción o como forma punible de participación.

IV. CONTRA EL PELIGRO DE LAS MATIZACIONES

A ESTOS PRINCIPIOS

Estos principios de legalidad, personalidad y culpabilidad son tan propios del

Derecho Administrativo sancionador como del Derecho Penal. Es decir, que
afectan a todos los castigos, los impongan jueces o autoridades administra-
tivas. Derivan por igual para ambos Derechos del artículo 25.1 CE60. Y tienen

y «si la contratación recayó en persona inadecuada, ello no obsta la responsabilidad de la recu-

rrente, quien habría elegido mal a su asesor».
57
SAN de 7 de octubre de 2004 (rec. 696/2003), pese a que afirma que los incidentes solo
pudieron producirse «por negligencia, falta de diligencia o falta de preparación para desarrollar
su cometido por parte de los integrantes del dispositivo de Seguridad Privada».
58
STSJ de Madrid 297/2005, de 6 de mayo de 2005: «no se puede hacer recaer sobre el ga-
nadero (que comercializó reses con restos de medicamentos) una responsabilidad sanciona-
dora cuando ha seguido al límite las instrucciones recibidas por los profesionales autorizados
(el veterinario y la empresa autorizada para suministrar el producto) para la prescripción y dis-
pensación del medicamento animal». Y STSJ de Cataluña 174/2011, de 10 de febrero, que, ante
infracciones tributarias de una empresa debidas a la gestión caótica de su agente comercial en
Valencia, dice: «…parece ser que la situación en Valencia “se le escapó de las manos” a la socie-
dad y ello no puede considerarse culpabilidad ni falta de la diligencia debida, por lo que la Sala
considera que debe será anulada la sanción impuesta».
59
STSJ de Cataluña 1266/2011, de 1 de diciembre: anuló la sanción a una sociedad que no
pagó los impuestos porque la gestoría que tenía contratada y a la que entregó el dinero corres-
pondiente, se lo quedó y fue condenada por apropiación indebida. Similar es la STSJ de Murcia
141/2000, de 2 de febrero: «es lógico pensar que a partir de entonces se despreocupara del tema
en la creencia de la que la deuda había sido pagada…».
60
Es la propia Constitución la que da tratamiento común a ambas modalidades de casti-
gos y la que, por tanto, singulariza a las sanciones dentro del conjunto de medidas administrati-
vas. En contra, afirma por ejemplo L. PAREJO ALFONSO, «Algunas reflexiones…», cit., p. 22, que
«nada hay en la CE que permita singularizar la potestad sancionadora dentro de la acción ejecu-
tivo-administrativa». Y después: «No hay especificación alguna de la sanción … por lo que tam-
poco hay razón para que esta no sea una potestad administrativa más». Incluso considera que el
principio de legalidad que rige para las sanciones administrativas deriva, no de este artículo 25.1
CE, sino de otros preceptos. Frente a ello hay que afirmar algunas ideas, aunque en principio
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 39

f­ undamento común en el valor superior de la justicia, en la noción de Estado

de Derecho y en la dignidad de la persona. El que se reconocieran antes en De-
recho Penal no permite afirmar que se hayan trasplantado al Derecho Admi-
nistrativo principios penales61. Se trata, por el contrario, de que se proyectan
directamente tanto sobre las penas como sobre las sanciones administrativas.
Dicho esto, reconozcamos que estos principios no se concretan ni tienen
que concretarse exactamente en las mismas reglas en uno y otro Derecho62.
Lo que defendemos no se basa en una identidad radical entre pena y sanción,
entre Derecho Penal y Derecho Administrativo sancionador. El legislador con-
serva cierto margen para concretar esos principios y para hacerlo de forma
diferente en uno u otro orden punitivo. Incluso es razonable que, en efecto, es-
tablezca concreciones diferentes. Así, por tanto, el que los principios de legali-
dad, de personalidad y de culpabilidad no tengan en Derecho Administrativo
sancionador exactamente todas las mismas consecuencias que en Derecho
Penal no debe ser visto ni descrito como relajaciones o flexibilizaciones de los

parecían evidentes: a) ese artículo 25.1 CE tiene una específica referencia a la infracción admi-
nistrativa, además de al delito, así como al «sancionado» además del condenado, con lo que in-
dudablemente está incluyendo y dando el mismo trato a la pena y a la sanción administrativa;
b) ese precepto de ninguna forma consagra nada similar al simple principio de legalidad admi-
nistrativa que tiene otras consagraciones constitucionales y que comporta consecuencias bas-
tante más modestas, que son las que tienen que cumplir las demás medidas administrativas no
sancionadoras.
Así las cosas, admitido que es el artículo 25.1 CE el que implícita pero inequívocamente con-
sagra los principios de personalidad y de culpabilidad del Derecho Penal, hay que admitir que
también están consagrados esos principios para las sanciones. Más aún, o se acepta que están
explícitos o implícitos en la Constitución los principios de legalidad, de personalidad y culpabili-
dad tanto para las penas como para las sanciones administrativas, como admiten generalmente
los tribunales y admitimos aquí, o se niega que tales principios estén constitucionalizados ni
para las penas ni para las sanciones y que lo único que exige la Constitución es que la potestad
punitiva esté atribuida por ley o, incluso, por cualquier otra norma. A esto último conducen, si se
es coherente, algunas exposiciones doctrinales. Y tal conclusión, con solo enunciarla, causa pa-
vor y merece el más rotundo rechazo.
61
En ese sentido, A. HUERGO LORA, Las sanciones administrativas, cit., pp. 378 a 379, ex-
plica convincentemente que el principio de culpabilidad (en el que él incluye el de personali-
dad) debe regir las sanciones administrativas incluso si no se acepta la importación de principios
penales. Asimismo, J. CID MOLINÉ, «Garantías y sanciones», RAP, n.º 140 (1996), p. 151: aunque
acoge lo que él llama «tesis diferenciadora» entre penas y sanciones, acepta que hay ciertas ga-
rantías comunes a todos los castigos y, entre ellas, la exigencia de culpabilidad. Prevengo así
contra la idea, muy extendida en la jurisprudencia y en la doctrina, que presenta la aplicación
de estos principios en el Derecho Administrativo sancionador como importaciones del Derecho
Penal; en concreto, como si se tratara de importaciones que aquí, una vez recibidas, se matizan y
relajan. No es eso: tales principios se proyectan directamente sobre el Derecho Penal y sobre el
Derecho Administrativo sancionador; aunque esas proyecciones no tienen que ser exactamente
iguales en los dos ámbitos.
62
T. CANO CAMPOS, Sanciones administrativas, cit., p. 67.
40 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

principios penales sino simplemente como concreciones diferentes de los mis-

mos principios.
Ahora bien, esas concreciones diferentes de estos principios en ningún
caso pueden entrañar dejarlos vacíos de contenido real en el Derecho Admi-
nistrativo sancionador y, tras su proclamación solemne y una alusión formula-
ria a su posible matización en este ámbito, dejarlos irreconocibles63.
Para comprender las concreciones de estos principios en el Derecho Admi-
nistrativo sancionador y, si así se quiere exponer, sus diferencias con las alcan-
zadas en el Derecho Penal puede ser útil la distinción entre regla y principio
expuesta por Alexy y tan influyente en la doctrina española. «Las reglas son
normas que solo pueden ser cumplidas o no»; debe «hacerse exactamente lo
que ella exige, ni más ni menos». Por el contrario, dice Alexy, «los principios son
normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible, den-
tro de las posibilidades jurídicas y reales existentes. Por lo tanto, los principios
son mandatos de optimización que están caracterizados por el hecho de que
pueden ser cumplidos en diferente grado y que la medida debida de su cum-
plimiento no solo depende de las posibilidades reales sino también de las jurí-
dicas»64. El artículo 25.1 CE contendría, siguiendo esta tesis, no genuinas reglas,
sino principios, o sea, mandatos de optimización. Lo ha aplicado para expli-
car su juego en el Derecho Administrativo sancionador de forma muy suge-
rente Lascuraín combinándola con esta otra idea: «la menor lesividad de una
sanción –que corresponde a una menor lesividad de su ilícito– hace que los
principios (…) permitan un juego más amplio» en la medida en que sea «con-
veniente por razones de eficacia»; ello con la consecuencia de que se dejen «la-
mentables víctimas en el camino» de modo que «las normas administrativas
sancionadoras pueden ser menos legales, menos precisas, menos proporcio-
nadas…»65. También menos escrupulosamente respetuosas de los principios
de responsabilidad personal y de culpabilidad, paso este que da brillante-
mente Rodríguez Cembellín66.

63
Es una forma habitual de presentar estas cuestiones en la jurisprudencia y en la doctrina:
primero se afirma que estos principios son propios del Derecho Penal; después se habla de su
traslación al Derecho Administrativo sancionador (lo que, como ya he dicho, no es exacto); y, fi-
nalmente, se dice que aquí rigen de forma distinta, tras matizaciones, modulaciones y adapta-
ciones. Así dicho, significa bien poca cosa y nada índica sobre al alcance de esas matizaciones.
Pero a la postre, sin una justificación razonable, son muchas veces tan intensas que más que ma-
tizaciones son excepciones frontales.
64
R. ALEXY, Teoría de los derechos fundamentales, traducción de E. GARZÓN VALDÉS, Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pp. 86‑87. Cursiva en el original
65
J. A. LASCURAÍN «Penas y adminisanciones», en Estudios jurídico penales y criminológicos
en homenaje al Prof. D. Dr. H. C. Mult. Lorenzo Morillas Cueva, Dykinson, Madrid, 2018, pp. 361‑362.
66
D. RODRÍGUEZ CEMBELLÍN, Potestad sancionadora y grupos de empresas [tesis doctoral],
Universidad de Oviedo, 2023. La idea a la que ahora me refiero atraviesa todo su espléndido
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 41

No rechazo este género de construcciones, aunque pueden conducir a un

relativismo desmedido y caprichoso. Pero, al menos, centrándome en lo que
aquí nos ocupa, son convenientes algunas observaciones para frenar sus ex-
cesos y peligros. Por lo pronto es claro que nada de esto puede conducir a de-
jar esos principios y los correspondientes derechos fundamentales en flatus
vocis. Por otra parte, no debe aceptarse acrítica e irreflexivamente que esto
suponga que el mandato de optimización conduzca a resultados muy distin-
tos en Derecho Penal y en Derecho Administrativo sancionador por el mero
hecho de que en un caso impongan el castigo los jueces y en otro las Admi-
nistraciones. Habrá que buscar justificaciones materiales más sólidas que se-
guramente deberán atender a las singularidades de cada clase de ilícitos, de
cada clase de castigos y de cada clase de sujetos. Por último, si lo que se pre-
tende es ceder en atención a las «posibilidades jurídicas y reales existentes» y,
si así se quiere ver, a las necesidades jurídicas y reales, habrá que demostrar
que verdaderamente las posibilidades y necesidades justifican que lo óptimo
solo llegue hasta tal o cual nivel. Así vistas las cosas, esa consideración como
principios más bien podría potenciar su contenido y virtualidad en el Derecho
Administrativo sancionador porque con frecuencia lo óptimo y posible está
por encima de lo que se viene exigiendo; es decir, que tales principios se pue-
den cumplir en mayor grado que lo que normalmente se acepta. Digo todo
esto, que me parece obvio, porque lo que generalmente se observa con estas
tesis u otras similares (la de que el Derecho Penal no se puede trasladar me-
cánicamente, que caben matizaciones, que son posibles modulaciones…) es
que sirven para claudicar rápida y fácilmente ante cualquier supuesta necesi-
dad, para sacrificar estos principios y los correlativos derechos fundamentales
ante cualquier requerimiento de eficacia en la protección de los intereses pú-
blicos. Lo que se observa con frecuencia es una frívola proclividad a que todo
esto se utilice para rendirse sin resistencia y sin tratar de construir soluciones
que sí que serían la realización óptima del mandato. No es esa línea la que aquí
se asume y más bien, por el contrario, si es que así se quiere decir, dedicaremos
esfuerzos a que los principios de personalidad de las sanciones y de culpabili-
dad se realicen efectivamente en el grado óptimo.
En especial, conviene prevenir contra un uso del principio de proporciona-
lidad que permita sustentar relajaciones o hasta excepciones basadas única-
mente en que las sanciones administrativas causan un perjuicio menor que las
penas. Es verdad que muchos de los derechos fundamentales admiten restric-
ciones proporcionadas para la preservación de ciertos intereses generales. Ver-
dad es también que en ese juicio de proporcionalidad hay que tener en cuenta,

trabajo; cabría decir, creo, que es la tesis de su tesis. Pero sobre todo la afronta en el Capítulo I,
epígrafe 4.2.b) bajo el expresivo título de «El principio (y no la regla) de responsabilidad perso-
nal y su relación con las empresas».
42 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

entre otros factores, la intensidad de la restricción al derecho de que en cada

caso se trate. Y puede aceptarse, aunque no siempre sea exacto, que las sancio-
nes administrativas irrogan un daño menor que las penas. Uniendo las dos ideas
(admisión de restricciones a derechos fundamentales si son proporcionadas y
menor gravedad de las sanciones administrativas que las penas), pueden jus-
tificarse distinciones entre el régimen de las penas y de las sanciones67; puede
darse fundamento a que los mismos principios constitucionales (incluidos los
de personalidad y culpabilidad) se apliquen de distinta forma en uno y otro ám-
bito y tengan consecuencias menos rigurosas para las sanciones que para las
penas68. Pero reconocido esto, de ningún modo ello puede por sí solo llevar a
admitir excepciones a esos principios en el Derecho Administrativo sanciona-
dor, ni siquiera para sus sanciones más livianas69. No lo requiere ningún interés
general70. Los planteamientos contrarios, que laten en varias exposiciones, no

67
Vid. A. HUERGO LORA, Las sanciones administrativas, cit., p. 49. Naturalmente que puede
y debe aceptarse que las garantías deben ser mayores para los castigos más graves, como de-
fiende, entre otros, J. CID MOLINÉ, «Garantías y sanciones», cit., pp. 139, 144, 161‑162 y 170. En
realidad, esta misma idea no solo sirve para relajar el régimen de las sanciones administrativas
respecto al de las penas sino que tradicionalmente ha podido justificar diferencias dentro del
Derecho Penal y Procesal Penal de suerte que era notablemente diverso el régimen material y
procesal de los delitos graves y de las simples faltas penales, como ahora lo es el de los delitos
graves y el de los delitos leves. De otro lado, también dentro del Derecho Administrativo san-
cionador permite establecer algunas diferencias y, así, por ejemplo, se han reconocido mayo-
res derechos (como el de asistencia letrada) cuando se trata de sanciones en el ámbito militar
restrictivas de libertad o en el régimen sancionador de los presos o frente a las sanciones más
graves que pueden sufrir los extranjeros. Vid. L. ALARCÓN SOTOMAYOR, El procedimiento admi-
nistrativo sancionador…, cit., pp. 253 y ss. Por supuesto que esta forma de razonar es correcta
y justifica, entre otras cosas, que no se rodeen de iguales garantías las penas que las sanciones
administrativas. Pero, siendo también estas un castigo, sí que han de tener algunas condicio-
nes iguales a las penas más severas, entre ellas las que aportan los principios de personalidad y
de culpabilidad. Solo una aplicación desorientada y perversa del principio de proporcionalidad
puede sustentar otra cosa.
68
Esta moderada aplicación del principio de proporcionalidad para justificar menores ga-
rantías en la imposición de sanciones que en la de penas la explica con especial acierto L. ALAR-
CÓN SOTOMAYOR, El procedimiento administrativo sancionador…, cit., pp. 43 a 45.
69
Ello, entre otras razones, porque para nuestro Derecho tan sanción es la muy gravosa
como la muy liviana. Cierto es, no obstante, que eso no es exactamente así para TEDH según el
cual la aplicación de los preceptos del CEDH relativos a las penas depende en parte y junto con
otros criterios de la gravedad de la sanción, de suerte que una de contenido aflictivo mínimo
puede quedar al margen de su protección. Pero, además de que es un criterio muy relativo y de
que su utilización por el TEDH arroja resultados inseguros, en el ordenamiento español ese cri-
terio de la gravedad de la sanción es irrelevante para el concepto de sanción y para la aplicación
de los artículos 24 y 25 CE. Sobre esto, vid. M. REBOLLO PUIG, «Definición y delimitación de las
sanciones administrativas», cit., pp. 58 a 60.
70
No se sirve a ningún interés general en ningún caso sancionando a quien no es culpable.
Ni siquiera la finalidad preventiva de las sanciones se cumple prescindiendo del principio de cul-
pabilidad, como razona J. CID MOLINÉ, «Garantías y sanciones», cit., p. 147.
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 43

se sustentan en el principio de proporcionalidad sino en algo distinto, absurdo

y deleznable que se podría formular así: como las sanciones administrativas
comportan males pequeños, caben excepciones a los principios de personali-
dad y culpabilidad que serían también violaciones pequeñitas de derechos fun-
damentales e injusticias palmarias pero soportables por su baja intensidad. Se
comenta por sí solo y se comprende que nada tiene que ver eso con el principio
de proporcionalidad71. Frente a todo esto hay que insistir en que si se trata de
castigos han de regir los principios de personalidad y de culpabilidad, aunque
no sean castigos privativos de libertad e incluso cuando su contenido aflictivo
sea mínimo; y que si no se trata de castigos no están afectados por estos princi-
pios constitucionales, aunque se trate de medidas muy gravosas, más que mu-
chas sanciones, e incluso aunque sean privativas de libertad72.
Tampoco la potestad disciplinaria queda al margen ni justifica de por sí excep-
ciones a estos principios: aunque se trataran de fundamentar en el siempre pro-
blemático concepto de las relaciones de sujeción especial; aun aceptando que en
el ámbito de lo disciplinario hay mayores posibilidades de sufrir sanciones (pues
los sujetos sometidos a potestades disciplinarias tienen deberes específicos, esos
deberes pueden estar establecidos en muy diversas normas y el incumplimiento
de esos deberes puede estar previsto como infracción punible más ampliamente,
etc.) con todo lo que ello entraña para el principio de legalidad73 y hasta para el

71
J. CID MOLINÉ, «Garantías y sanciones», cit., pp. 148‑149, llega a afirmar que la menor gra-
vedad de las sanciones requiere compensarla con una reducción de las garantías y que «exista
mayor posibilidad de ser sancionado injustamente». Incluso aunque se compartiera este razo-
namiento, nunca podría llevarse hasta el extremo –ni creo que lo acepte este autor– de admitir
la posibilidad de sanciones por hecho ajeno o sin culpa.
72
Por ejemplo, el internamiento forzoso de un enfermo contagioso, pese a su gravedad,
no tiene de ninguna forma el régimen de las sanciones y penas, como tampoco lo tienen las
medidas de seguridad privativas de libertad previstas en el CP. El régimen singular de las san-
ciones administrativas y su relativa similitud con el de las penas no se basa en que sanciones y
penas tengan similar gravedad. Vid. J. CID MOLINÉ, «Garantías y sanciones», cit., pp. 132 a 135.
Se basa en que, como las penas, son castigos. Dicho esto y visto que el artículo 25.1 CE se re-
fiere a ambos géneros de castigos, pero solo a los castigos, se comprende el garrafal error de to-
das las construcciones que pretenden establecer la línea divisoria para aplicar o no las garantías
que se desprenden del artículo 25.1 CE en la mayor o menor gravedad del mal infligido. E igual-
mente erróneo es poner la línea divisoria en la posibilidad o no de imponer la privación de li-
bertad. Lo cierto es que todos los castigos tienen el régimen que se desprende del artículo 25.1
CE y que no lo tienen las medidas no punitivas, aunque materialmente sean más perjudiciales
que los castigos. Y no hay en ello ninguna «sorprendente paradoja» ni un «anacronismo (…) in-
cómodo» (así lo califica A. HUERGO LORA, Las sanciones administrativas, cit., pp. 238‑239, aun-
que él, según creo, ofrece argumentos para comprender lo contrario) sino algo perfectamente
lógico y acertado.
73
M. LÓPEZ BENÍTEZ, Naturaleza y presupuestos constitucionales de las relaciones especiales
de sujeción, Civitas y Universidad de Córdoba, Madrid, 1994, pp. 317 y ss.; I. LASAGABASTER HE-
RRARTE, Las relaciones de sujeción especial, Civitas e IVAP, Madrid, 1994, pp. 254 y ss.; y A. BUENO
44 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

non bis in idem74, de ninguna de las maneras justifica que se pueda castigar por
hechos ajenos75 o sin culpa76.
No se trata de cerrarse en banda y abrazar ciegamente dogmas. Tampoco
de una «hipersensibilidad garantista» y de cerrar los ojos ante las necesi­dades de
la Administración en la defensa de los intereses generales ni de dejar que «se
hunda el mundo» o de salvarlo gracias a «obras de filigrana técnica» que
comportan tantos «reajustes» de los principios que se elimina su significado
esencial y los hace irreconocibles77. En absoluto. Se trata de algo mucho más

ARMIJO, «El principio de legalidad sancionadora: la reserva de ley», en la obra con M. REBOLLO
PUIG, M. IZQUIERDO CARRASCO y L. ALARCÓN SOTOMAYOR, Derecho Administrativo sanciona-
dor, Lex Nova, Valladolid, 2010, pp. 150 y ss.
74
Vid. M. REBOLLO PUIG, «En especial, el principio non bis in ídem en sanciones disciplina-
rias», en la obra con M. IZQUIERDO CARRASCO, L. ALARCÓN SOTOMAYOR y A. BUENO ARMIJO,
Derecho Administrativo sancionador, Lex Nova, Valladolid, 2010, pp. 423 a 448.
75
Es ilustrativa la SAN de 21 de mayo de 2019 (rec. 73/2018). Un Inspector de Hacienda fue
disciplinariamente sancionado por «grave desconsideración con los superiores». Ello por las pa-
labras vertidas por su abogado en un recurso de alzada que firmó exclusivamente este. Sorpren-
dentemente la sanción fue confirmada por la sentencia de instancia. Pero la SAN la anuló «por
cuanto que el principio de personalidad de la pena (arts. 24.1 y 25 CE) resulta trasladable al ám-
bito administrativo sancionador de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional», y
aunque el letrado haya sido libremente designado por el funcionario «ello no anuda un trasvase
de responsabilidad del primero sobre el segundo». Como se ve, ni remotamente se apunta que
el hecho de tratarse de sanción disciplinaria excluya o matice el principio de personalidad de las
sanciones. Y la jurisprudencia de la Sala de lo Militar del TS, pese a referirse al ámbito disciplina-
rio en el que podría pensarse que más justificada está una especial severidad, es modélica en su
proclamación y respeto del principio de culpabilidad, como reflejan las sentencias citadas en la
nota 46 y otras muchas.
76
En cuanto a esto, supuso un acertado y esclarecedor paso el artículo 25.3 LRJSP en
cuanto proclama que todo el capítulo de esa ley dedicado a la potestad sancionadora (arts. 25
a 31) donde se reflejan y concretan los principios derivados de la Constitución, es aplicable a «la
potestad disciplinaria respecto del personal (de la Administración) cualquiera que sea la natura-
leza jurídica de la relación de empleado». Por lo demás, el Texto Refundido del Estatuto Básico
del Empleado Público [art. 94.2.d)] proclama que la potestad disciplinaria se ejercerá de acuerdo
con el principio de culpabilidad. Vid. M. SÁNCHEZ MORÓN, Derecho de la función pública, Tec-
nos, Madrid, 13 ed., 2020, pp. 349‑350. Y aun sin esa consagración legal, ya se exigía antes cul-
pabilidad. Vid. B. MARINA JALVO, El régimen disciplinario de los funcionarios públicos, Lex Nova,
Valladolid, 3.ª ed., 2006, pp. 231 a 235, aunque admite que basta con «un grado de culpabilidad
mínimo» y que, por ello, la operatividad de las causas de exculpación es menor.
77
Sobre estas críticas a lo que aquí se defiende, ninguna como las de A. NIETO, Derecho Ad-
ministrativo sancionador, cit., sobre todo pp. 324 a 326 y 414 a 416. Con carácter más general, ya
sin referirse concretamente a las cuestiones que nos ocupan aquí sino a toda la construcción del
Derecho Administrativo sancionador por jueces y «profesores-abogados de clientes particula-
res», son particularmente sugerentes y brillantes sus críticas vertidas en pp. 562 a 567, donde se
habla de una «hipersensibilidad hacía la vertiente garantista de los derechos de los infractores»
paralela a «una deliberada insensibilidad hacia los intereses públicos», de sucesivas falsificacio-
nes de la Constitución, de «la ingenuidad del neófito», del «fanatismo del converso» y de otros
factores que convergen hacía una debilitación de los intereses generales. No pueden caer en
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 45

elemental. Pues no parece que sea mucho pedir que no se sancione a alguien
por la conducta de otro; que lo que no sea aceptarlo lisa y llanamente es tanto
como admitir que se castigue al inocente, que, por decirlo en expresión popu-
lar, paguen justos por pecadores, aunque se quiera disfrazar con lo que, ahora
sí, no son más que artificios jurídicos. Y tampoco parece que haya que ser un
dogmático recalcitrante y fanático para pedir que no se castigue a alguien por
lo que no pudo evitar ni siquiera empleando toda la diligencia exigible. Se le
podrá exigir severamente una diligencia amplísima pero, reconocido así, es
sencillamente injusto y absurdo sancionarle por lo que no pudo evitar ni cum-
pliendo perfecta y escrupulosamente con esa diligencia. Y tampoco esta acti-
tud entraña insensibilidad o desprecio por las exigencias del interés general,
al que bien puede protegerse sin sacrificar en su altar los derechos fundamen-
tales más básicos y hasta el más primario sentido de justicia. Lo mismo se ha
podido decir, siempre sin razón, ante cualquier conflicto entre los intereses ge-
nerales y los derechos fundamentales, frente a lo que hay que afirmar que los
derechos fundamentales consisten precisamente en eso, en reductos que re-
sisten incluso frente a los intereses generales. Por lo demás, si el Derecho Pe-
nal, que se ocupa de las lesiones más graves a los bienes jurídicos más valiosos,
ha sido sometido a tales principios, no se acierta a comprender qué tendrá la
potestad sancionadora de la Administración para que hayan de ceder ante ella
esos mismos principios elementales. Con todo, no está de más apuntar que
donde realmente se juega la protección de los intereses generales no es en la
imposición de sanciones administrativas sino, mucho más, en la de otras me-
didas preventivas o de restablecimiento de la legalidad para las que, con toda
lógica y evidencia, no juegan estos principios78.

saco roto estas críticas. Pero debo añadir que no creo incurrir en nada de eso cuando, partiendo
de la proclamación de los principios de personalidad y culpabilidad, combato supuestas relaja-
ciones que más bien son vulneraciones.
78
El que la Administración no pueda imponer la sanción nada más que al sujeto que ha
realizado culpablemente la acción típica no obsta a que sí que imponga a otros sujetos, aunque
no hayan participado de ninguna forma en la infracción, otro género de medidas no punitivas
que bien pueden ser mucho más gravosas que la misma sanción. Por ejemplo, se ordena lícita-
mente la demolición del edifico ilegal a quien es su propietario actual, aunque lo adquiriese sin
haber intervenido en su construcción y hasta sin saber ni poder saber que era ilegal (pero no
puede ser sancionado, STS de 8 de noviembre de 1990, rec. 402/1989); o se ordena la costosa re-
paración del daño ambiental a quien no cometió ninguna acción ni incurrió en ninguna negli-
gencia en su causación, incluso aunque sí que haya otro sujeto que incurrió en infracción y es
sancionado por ello; etc. Nos encontramos entonces con el problema central del concepto de
sanción administrativa, verdadera piedra angular de todo el sistema. No procede analizarlo aquí
pero sí tener muy en cuenta que lo que afirmamos solo rige para las sanciones y no para otra
gama variada de medidas administrativas aunque se impongan también como consecuencia
de una infracción administrativa; más todavía, aunque se impongan con el presupuesto de una
sanción administrativa. Lo que sí hay que evitar es que se dé naturaleza sancionadora a lo que
46 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

Naturalmente, nada de lo anterior significa que nuestro ordenamiento se

acomode en todo caso a los principios expuestos. Hay preceptos contrarios a
estos principios y hasta se puede afirmar que hay sectores completos en que
parece que la responsabilidad sancionadora objetiva y por hecho ajeno campa
a sus anchas79. Y también hay sentencias que no se ajustan a ellos. Claro que
sí. Pero afirmar ante ello que estos principios constitucionales no rigen y son
invenciones dogmáticas sin fundamento, es una extraña forma de razonar. La
conclusión a la que hay que llegar es que hay preceptos inconstitucionales. Y,
en su caso, que los tribunales, incluido el TC (a lo que propende más en sus au-
tos80), han desfallecido en la defensa de los derechos fundamentales. Frente a
ello lo que hay que hacer es combatir esas vulneraciones de los principios de
personalidad y de culpabilidad y, en su caso, buscar alternativas que satisfa-
gan las necesidades que han llevado a ellas, pero sin sacrificar alegremente de-
rechos fundamentales. Dicho de otra forma: lo que no cabe es convertir esas
vulneraciones en regla, sacralizarlas como si fuesen inevitables y, menos aún,
construir un sistema que, para dar cabida a todas ellas, demuela los principios.
Con todo, no niego de antemano y radicalmente toda posibilidad de ex-
cepcionar estos principios. Como se verá en su momento, hoy por hoy sí que

realmente no tiene el carácter de castigo porque eso sí que pone en peligro los intereses gene-
rales al extender un régimen especialmente garantista allá donde tal régimen no tiene justifi-
cación. Sin embargo, es a veces el propio legislador el que comerte ese error; Vid. M. REBOLLO
PUIG, «El contenido de las sanciones», cit., p. 162. Error del legislador difícil de enmendar por-
que su calificación como sanción de una concreta medida tiene, aunque no un valor absoluto, sí
el de un muy sólido indicio sobre la naturaleza de la medida, como he explicado en «Definición
y delimitación de las sanciones administrativas», Anuario de Derecho Administrativo sancionador
2021, Civitas, Cizur Menor, 2021, pp. 80‑81.
79
Aunque hay ejemplos en los sectores más diversos, acaso el récord lo tengan las sancio-
nes por violencia y racismo en el deporte donde se admite que recaigan sobre el club gestor del
estadio las que correspondan a las infracciones cometidas allí por cualquier espectador, incluso
los seguidores del equipo contrario; más todavía, que se les sancione por las infracciones come-
tidas por los propios aficionados en el estadio de otro club. Ello pese a que ese aficionado –que
puede no ser siquiera socio del club– no imputa su actividad al equipo de sus pasiones y aun-
que quede acreditado que no hubo la más mínima culpa y que de ninguna forma el club sancio-
nado pudo evitar la infracción. Además, es así por preverlo meros reglamentos sin fundamento
legal, porque la Ley 19/2007 contra la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el
deporte, aunque es muy severa, no contiene declaración alguna que permita sustentar ese ré-
gimen sancionador groseramente tosco que evoca al más arcaico de responsabilidad de la tribu
por los hechos de cualquiera de sus miembros. Dio cuenta de ello E. GAMERO CASADO, Las san-
ciones deportivas, Bosch, Barcelona, 2003, pp. 245 a 250 y 515 a 522, que con acierto propuso
cambios. Ninguno de los intentos de justificar este régimen, que recoge el propio GAMERO, son
de recibo, aunque sí que podrían justificar que los clubes sufran medidas no sancionadoras. Lo
cierto es que muchas de estas sanciones deportivas logran una especie de «tres en uno» por-
que al mismo tiempo vulneran los principios de legalidad, de personalidad y de culpabilidad.
80
Me parecen ejemplos palmarios de ello los AATC 193/2007, de 26 de marzo, y 237/2012,
de 11 de diciembre, que ya tendremos ocasión de criticar en el lugar correspondiente.
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 47

hay una excepción en cuanto a la transmisión de la responsabilidad sancio-

nadora de las personas jurídicas extinguidas; excepción, por cierto –y es im-
portante enfatizarlo– que comparte con el Derecho Penal y en cuya virtud se
admite que una persona sufra pena o sanción por la acción de otra81. Pero eso
solo cabe ante una justificación completa que realmente legitime esa excep-
ción. No para dar cabida a todo género de excepciones, disfrazadas como sim-
ples matizaciones, sin una base sólida e incontrovertible.

V. LAS RADICALES DIFERENCIAS CON

LAS RESPONSABILIDADES NO PUNITIVAS

Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad ofrecen un escena-

rio radicalmente diferente del de cualesquiera responsabilidades no punitivas,
sean de Derecho público o privado, sean resarcitorias o de simple asegura-
miento o restablecimiento de la legalidad, pues para ninguna de ellas rigen
esos tres principios con el significado y la fuerza con que lo hacen aquí. Casi
nada de lo que allí se admite –incluido lo que se admite para que la Adminis-
tración pueda imponer el cumplimiento o restablecimiento de la legalidad con
medidas perjudiciales pero, por esencia, no punitivas– se puede trasladar a
nuestro ámbito. Solo con extremo cuidado algunos de los conceptos maneja-
dos con normalidad y acierto en esos otros terrenos se pueden importar aquí
y, cuando es posible, tales conceptos pasan con otra función más modesta.
En concreto, ya desde ahora conviene prevenir contra la traslación de algunas
nociones sobre todo provenientes del Derecho de daños. Pero casi lo mismo
podría decirse de otras responsabilidades no punitivas de Derecho Adminis-
trativo como las que imponen adoptar la conducta conforme a la legalidad y a
los intereses generales.
Así, primero, en el Derecho de daños es tradicional distinguir entre «res-
ponsabilidad por hecho propio» y «responsabilidad por hecho no propio»;
pero los responsables de infracciones han de serlo siempre por hecho propio
porque así lo impone el principio de personalidad.
Segundo, en el Derecho de daños se suele distinguir entre responsabili-
dad subjetiva (que exige siquiera culpa, aunque sea leve y aunque se presuma)
y objetiva (sin culpa); pero los responsables de infracciones no pueden serlo
nada más que con culpa porque está desterrada radicalmente la responsabili-
dad objetiva al imponerlo así el principio de culpabilidad.
Tercero, en el Derecho de daños la culpa in eligendo o in vigilando o con-
ceptos próximos permiten por sí solos sustentar la responsabilidad sin hecho

81
Lo abordaré en el capítulo tercero, IV.
48 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

propio; en el Derecho Administrativo sancionador aquellas modalidades de ne-

gligencia al elegir o vigilar a otros sujetos ofrecen formas de culpabilidad pero
no convierten en propio el hecho del sujeto mal elegido o mal vigilado ni exi-
men de la necesidad de una verdadera acción del responsable de la infracción82.
Cuarto, en el Derecho de daños la mera propiedad de ciertos bienes o la
creación de un riesgo o la obtención de beneficios con una actividad permi-
ten hacer responsable a quien realiza tal actividad si en ella de alguna forma se
ocasiona la lesión, aunque su causa sea un hecho ajeno; en Derecho Adminis-
trativo ni siquiera la realización de actividades riesgosas y lucrativas permite
sancionar por hecho de otro ni prescindir de la culpa83.
Y, por último, si en el Derecho patrimonial cabe con amplitud disociar deu-
dor y responsable, ello no puede trasladarse aquí para admitir con la misma
amplitud la disociación entre autor y responsable de la infracción84.

82
Lo detecta con acierto A. NIETO, Derecho Administrativo sancionador, cit., cuando afirma,
por ejemplo en p. 422, que sancionar a un empresario por lo que haga su empleado basándose
en la culpa en la que incurrió al contratar a un alcohólico como guarda nocturno, supone sancio-
narle por el hecho de otro y violación del principio de personalidad. En esta idea ha abundado
M. CASINO RUBIO, La increíble historia…, cit., p. 190: «…la culpa in vigilando sirve formalmente
para salvar el principio de la culpabilidad en sentido estricto, pero nada dice, en cambio, sobre
la personalidad de la sanción o la responsabilidad por hechos propios». Pero a ambos profeso-
res esa certera observación les lleva sin más a afirmar que cabe la responsabilidad sancionadora
por hecho de otro, lo que no me parece aceptable. Aquí nos lleva a negar que la culpa in eligendo
o in vigilando sean suficientes para sancionar, y que no permiten suplir el hecho propio. O sea,
sancionar a un sujeto por la infracción de aquél al que eligió o vigiló mal es sancionar por he-
cho ajeno, esto es, vulnerar el principio de personalidad. Cosa distinta, claro está, es que esté ti-
pificada como infracción o como forma de participación esa mala elección o vigilancia, o que la
conducta del mal elegido o vigilado lleve a incurrir en una infracción propia.
83
Naturalmente eso no tiene nada que ver con reconocer que la propiedad y más aún la
realización de ciertas actividades (sobre todo si entrañan especiales riesgos para los intereses
generales) comportan deberes específicos y un elevado nivel de diligencia. Ello puede hacer
que realicen más ampliamente conductas tipificadas como infracción y que incurran más fá-
cilmente en culpa. Además, no se liberan de esos deberes confiándolos a otros. Pero, admitido
todo esto, no se puede pasar de ahí y hacerles responsables de las infracciones ajenas cometi-
das en o con su propiedad o con ocasión de sus actividades.
84
Cabe aceptar la distinción entre hecho e infracción y entre autoría del hecho y auto-
ría de la infracción que propone A. NIETO, Derecho Administrativo sancionador, cit., pp. 425 a
426, en el sentido de que puede haber autores materiales de hechos determinantes o causan-
tes de la infracción de otro (así, por ejemplo, del empleado de una empresa). Pero para que
pueda ser sancionado este otro tiene que haber realizado la infracción con una acción u omi-
sión propia. Por tanto, la anterior distinción no puede servir para, a su vez, disociar libremente
a autor y responsable y, sobre esa base, hacer responsable de la infracción a quien no la ha co-
metido. Pero A. NIETO, Derecho Administrativo sancionador, cit., pp. 421 a 423, asume la disocia-
ción entre autor y responsable de la infracción, si no como en el Derecho Civil, sí con bastante
amplitud. La idea la acoge y aplica, con aportaciones muy sugerentes M. CASINO RUBIO, La in-
creíble historia…, cit., pp. 46‑47 y 186 a [Link] en contra de tal disociación A. DE
PALMA DEL TESO, «La culpabilidad», cit., p. 41; y El principio de culpabilidad…, cit., pp. 67 y 88.
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 49

Obviamente, el que las responsabilidades punitivas y las no punitivas se

desarrollen en escenarios tan diferentes no es fruto de ningún extraño dogma-
tismo ni de sutiles construcciones jurídicas artificiosas. Casi, si se me apura, di-
ría que ni siquiera es fruto del mero voluntarismo constitucional o, menos aún,
de invenciones constitucionales al margen del texto de la norma fundamen-
tal. Es que el Derecho de daños y todos lo no punitivos resuelven problemas
radicalmente diferentes de los del Derecho Penal y el Derecho Administrativo
sancionador. Aquellos, existente ya una lesión a algún interés, tratan de repa-
rarla y, sin añadir ningún nuevo mal, atribuyen a alguien sus consecuencias
patrimoniales85. En los Derechos punitivos se trata de infligir un mal nuevo y
adicional –el castigo– a alguien, un mal que no repara el causado con el acto
ilícito sancionado86. Si no se declara a nadie responsable de la lesión ya produ-
cida, la sufrirá aquél que inicialmente la padeció; si no se castiga a alguien, na-
die, ni siquiera la concreta víctima de la infracción cuando la haya, sufrirá más.
Allí se trata de elegir que soporte uno u otro las consecuencias de la situación
ya producida (el que inicialmente sufrió la lesión –sea un sujeto concreto o la
colectividad– o aquél sobre el que la responsabilidad desplace las consecuen-
cias); aquí se trata de que la sufra uno o no la sufra nadie. Por eso, es la misma
lógica –la razón, en suma– la que determina que buscar a quien peche con las

Vid. también I. LASAGABASTER HERRARTE e I. LÓPEZ CÁRCAMO, «Artículo. 8. Personas responsa-

bles», en I. LASAGABASTER HERRARTE (dir.), Ley de la Potestad Sancionadora. Comentario sistemá-
tico, IVAP, Bilbao, 2006, p. 182. Creo que la solución correcta está entre ambos extremos, aunque
más próxima a la segunda, como iré explicando. Por ahora baste anticipar que la mayor disocia-
ción entre autor y responsable se produce con los que son meramente responsables (solidarios
o subsidiarios) del pago de la sanción; pero esto es algo bastante distinto, como explicaré en el
capítulo sexto, epígrafe IV.
85
Lo que acaba de decirse no necesita aclaraciones ni matizaciones cuando se trata del De-
recho de daños, es decir, de la responsabilidad patrimonial por daños, sea la de un sujeto pri-
vado o sea la de la Administración. Pero si lo aplicamos –como efectivamente puede y debe
aplicarse– a las medidas no reparadoras sino a las encaminadas a restablecer la legalidad sí es
conveniente alguna aclaración. En tal ámbito puede que no haya todavía una lesión efectiva al
bien protegido sino solo una conducta ilícita que produce un peligro concreto o abstracto para
ese bien. Entonces lo que se pretenderá con la medida que se adopte no será exactamente la
reparación del daño causado pero sí la superación del peligro existente por medio de una con-
ducta que modifique el estado de cosas producido. Tampoco formalmente lo que se atribuirá al
sujeto sobre el que recaiga la medida serán las consecuencias patrimoniales de la ilicitud ni del
peligro creado; de ordinario, ni siquiera se le llama responsable. Pero en el fondo, al imponerle
la medida correctora de la situación ilícita, se está ante un fenómeno muy similar al del Derecho
de daños: que sea él quien haga a su costa todo lo necesario para reparar, si así puede decirse, la
situación de peligro. En suma, con estas pequeñas adaptaciones, en las medidas de restableci-
miento de la legalidad hay en sustancia un problema idéntico al que resuelve el Derecho de da-
ños y diametralmente distinto al que abordan los Derechos punitivos.
86
Vid. M. REBOLLO PUIG, «El contenido de las sanciones», cit., pp. 155 a 157.
50 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

consecuencias de una lesión ya existente y buscar a quién imponer un castigo

se resuelva con criterios por completo distintos87.

VI. LO QUE ESTOS PRINCIPIOS NO IMPIDEN

VI.1. ENUMERACIÓN DE RESPONSABILIDADES SANCIONADORAS

COMPATIBLES CON ESTOS PRINCIPIOS

Estos principios de legalidad, personalidad y culpabilidad impiden que se san-

cione a quien no ha realizado culpablemente la conducta típica (sea la infrac-
ción o una forma típica de participación en la infracción), pero no obstan a otros
fenómenos distintos que son perfectamente conciliables con estos principios.
Así, por lo pronto, estos principios de ninguna forma niegan la posible res-
ponsabilidad por participar en la infracción de la que es autor otro, siempre
que así esté previsto en la ley y se sancione al partícipe por su propia conducta
y por su propia culpa88.
Tampoco se oponen a la responsabilidad sancionadora de las personas ju-
rídicas, fenómeno que, en contra de lo que a veces se dice, no entraña la ad-
misión de una responsabilidad objetiva89. En realidad, ni siquiera se oponen
a la posible responsabilidad sancionadora de entes sin personalidad jurídica,
como a veces prevén las leyes90.
Asimismo, los principios expuestos no impiden que en ocasiones se pueda
ser responsable por una infracción en la que se haya incurrido a consecuencia
del hecho de otro (por ejemplo, de un empleado) siempre que se pueda de-
tectar una acción u omisión propia y una culpa igualmente propia, porque en

87
Se apunta esta idea en A. HUERGO LORA, Las sanciones administrativas, cit., p. 397. Por
lo expuesto no puede compartirse íntegramente la afirmación de A. NIETO, Derecho Administra-
tivo sancionador, cit., p. 426, según la cual «lo que al Estado fundamentalmente importa es en-
contrar un responsable, es decir, alguien que “responde” de las consecuencias del ilícito». Eso, si
acaso, vale para para el Derecho de daños y para otras responsabilidades no punitivas (aunque
tampoco creo que en esos ámbitos se pueda elegir con absoluta libertad al responsable, pero
no entraré en ello ahora). Pero de ninguna forma vale, como pretende NIETO, cuando se trata de
imponer castigos. Para ello en absoluto lo que le importa al Estado (por lo menos, lo que debe
importar al Estado de Derecho y al Derecho mismo) es encontrar a toda costa un responsable
cualquiera sino solo a aquél que merezca el castigo. Y hasta cabe recordar que prefiere que el
hecho quede sin castigo a que se castigue al inocente y, por tanto, a que se castigue a alguien
por la conducta de otro o que se le castigue sin culpa.
88
Por todos, R. PIZARRO NEVADO, «La responsabilidad personal por infracciones adminis-
trativas», cit., p. 612. Lo desarrollaré en el capítulo segundo, epígrafe III.
89
Trataré de demostrarlo en el capítulo tercero, epígrafe I.
90
Véase capítulo tercero, epígrafe VI.
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 51

tales hipótesis, a fin de cuentas, se responderá por una infracción propia. Ello
a veces ocurre porque el otro es un mero instrumento del verdadero autor; o
porque, sin llegar a tanto, tiene el dominio del hecho un sujeto distinto del
que materialmente realizó elementos del tipo. También porque la conducta
del otro ha llevado a desatender un deber propio91.
Todas estas posibles responsabilidades no solo no son contrarias a los prin-
cipios de legalidad, personalidad y culpabilidad sino que constituyen en pu-
ridad perfectas aplicaciones de ellos. No son excepciones ni relajaciones de
estos principios ni entrañan una falsificación de su significado92. De hecho, con
pocas variantes se conocen fenómenos muy similares en el Derecho Penal. Su-
cede, sin embargo, que mal entendidos esos supuestos de responsabilidad y
peor explicados y acotados, se aplican a veces sin ton ni son, sin ninguna me-
sura, sin que se den las condiciones necesarias y, entonces sí, con admisiones
lamentables de responsabilidades objetivas y por hecho ajeno. Y sucede tam-
bién que una visión cargada de prejuicios antidogmáticos y de supuesto rea-
lismo jurídico, lleva precipitadamente a convertir los preceptos y las sentencias
erróneos, patológicos o abiertamente inconstitucionales en la clave del sis-
tema. En contra de todo esto, es necesario analizar detenidamente esos fenó-
menos y algunos otros, como los de responsabilidad de los administradores
o de los sujetos dominantes de personas jurídicas, responsabilidad sanciona-
dora de las Administraciones públicas, responsabilidades solidarias y subsidia-
rias… De estos y otros extremos nos ocuparemos en los siguientes capítulos.

VI.2. COMPATIBILIDAD CON LA ACCIÓN DE REGRESO

DEL SANCIONADO CONTRA OTRO SUJETO

Pero interesa ya aquí abordar la posibilidad de que quien ha sido sancionado

administrativamente y/o ha tenido que pagar una multa a la Administración
reclame a otro sujeto el importe de la multa o incluso una indemnización
por otros perjuicios que le haya causado la sanción no pecuniaria que le ha

91
En el caso de empleadores por hechos de los empleados, capítulo cuarto.
92
A. NIETO, Derecho Administrativo sancionador, cit., pp. 565‑566, habla de ciertas falsifi-
caciones de la Constitución para hacerle decir lo que no dice y de una «segunda falsificación»
para rebajar lo que antes se ha entronizado indebida y frívolamente para así conseguir que el
sistema pueda funcionar. Estas segundas falsificaciones se producen, en efecto, algunas veces, y
por la vía de las matizaciones, flexibilizaciones, modulaciones y demás subterfugios infundados
se llega a la más competa inseguridad y se cuelan soluciones que son la negación misma de los
principios que previamente se han proclamado. Nos importa aclarar, frente a ese peligro, que
nada de lo que ahora se está admitiendo forma parte de esas falsificaciones y que son aplicacio-
nes puras de los principios que sí que entronizamos pese a que en una visión simplista pueda
parecer otra cosa.
52 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

impuesto la Administración. Puede hablarse de una acción de regreso o de re-

petición; pero no es del todo exacto porque ese términos se suele reservar a
la reclamación de lo pagado por una deuda ajena, y aquí no se trata –o no se
trata siempre– de eso: solo en el caso de la reclamación de los responsables
solidarios o subsidiarios del pago de una multa se reclama por el pago de una
deuda ajena, una deuda que es del autor de la infracción. En los demás casos,
lo que se reclama es una indemnización por los daños y perjuicios (basada en
el Derecho Civil o en el laboral o el de sociedades…) causados al reclamante
por la conducta ilícita de otro sujeto que ha incumplido sus obligaciones para
con él. Es conveniente plantearlo aquí porque cabría pensar que si esa recla-
mación se acepta es que el sujeto que la ejerce fue sancionado sin ser real-
mente el autor de la infracción y que, por tanto, el éxito de esta acción equivale
a confesar que, al sancionarlo, se violó el principio de responsabilidad perso-
nal93. O, a la inversa, que el principio de responsabilidad personal obliga a re-
chazar ese género de acciones y que el sancionado es que quien finalmente
debe sufrir en su patrimonio el daño que la sanción entraña sin trasladarlo o
repercutirlo sobre otro94. No es así e importa demostrarlo. Y conviene, además,
hacerlo aquí porque es una cuestión general que afecta a diversos supuestos.
Los supuestos en que podría prosperar tal acción son muy diversos95. Cabe,
para empezar, cuando se haya impuesto una sanción solidariamente a varios

93
Así, M. GÓMEZ TOMILLO e I. SANZ RUBIALES, Derecho Administrativo sancionador…, cit.,
pp. 352‑353, entienden que la acción de regreso no permite exigir el importe de las multas por-
que eso vulneraría el principio de personalidad de las sanciones. Asimismo, L. GRACIA MARTÍN,
«Consideraciones críticas sobre las erróneamente supuestas capacidades de infracción y san-
ción de la persona jurídica en Derecho sancionador administrativo», Revista Aragonesa de Admi-
nistración Pública, n.º 55 (2020), p. 30, habla del «hecho, por definición absolutamente extraño
a toda sanción, de que una persona jurídica pueda “repetir” contra la física que cometió el he-
cho…». También I. PEMÁN GAVÍN, El sistema sancionador español. Hacía una teoría general de
las infracciones y sanciones administrativas, Cedecs, Barcelona, 2000, pp. 361‑362. Por el contra-
rio, me pronuncié ya decididamente a favor de admitir esta acción incluso sin norma que ex-
presamente la consagre y sin ver en ello nada que suponga que un sujeto fue sancionado por
una infracción ajena en Potestad sancionadora, alimentación y salud pública, cit., pp. 778‑779. Y
en similar dirección G. QUINTERO OLIVARES, «La autotutela. Los límites al poder sancionador de
la Administración pública y los principios inspiradores del Derecho Penal», RAP, n.º 126 (1991),
p. 280, dijo: «Que la sociedad pueda repetir contra uno de sus miembros, o sancionarlo, o des-
pedirlo, es cosa distinta y que no afecta a la relación administrativa que haya de servir de presu-
puesto para la sanción administrativa».
94
Acaso por ello la posibilidad de una tal acción de regreso se ha rechazado legalmente en
Austria y se cuestiona en Alemania. Lo explica D. RODRÍGUEZ CEMBELLÍN, Potestad sancionadora
y grupos de empresas, cit., pp. 57 y ss., donde también da cuenta de que, por el contrario, se ad-
mite en Holanda. También RODRÍGUEZ CEMBELLÍN ofrece sentencias españolas en que se han
estimado acciones de este género, sentencias a las que luego me referiré.
95
Alguna ley, al abordar el régimen sancionador, se refiere expresamente a estas accio-
nes. Por ejemplo, artículos 70.2 de la Ley 43/2003 de Montes; 21.5 de la Ley 28/2005 de medidas
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 53

sujetos y uno de ellos haya pagado la totalidad de la multa o, en procedimiento

de recaudación, la haya visto íntegramente ejecutada sobre su patrimonio. En
ese caso, podrá exigir a los otros sancionados la parte de la multa correspon-
diente a cada uno de ellos96. Asimismo, quien, por ser declarado responsable
solidario o subsidiario del pago de la multa impuesta al autor de la infracción,
se haya visto efectivamente obligado a pagarla podrá reclamar la totalidad de
lo satisfecho al autor y verdadero responsable de la infracción97. Hasta aquí me
parece evidente que nada de ello pone en entredicho de ningún modo el prin-
cipio de personalidad de las sanciones.
Pero también caben este género de reclamaciones en supuestos como
el de la persona jurídica que incurrió en infracción y fue sancionada a con-
secuencia de actuaciones que materialmente realizó su administrador 98; o
como el del empleador sancionado por una infracción que tiene su origen
en la actuación de sus empleados 99; o el de quien sufrió la sanción porque
un empresario o profesional con el que había contratado (por ejemplo, me-
diante arrendamiento de servicios o mandato) determinadas prestaciones
incumplió sus obligaciones contractuales. El hecho de que finalmente pu-
diera suceder que el importe de una multa acabe recayendo sobre el patri-
monio de un tercero (el administrador social, el empleado o el colaborador
externo) no significa en modo alguno que el sancionado por la Administra-
ción lo fuese con vulneración del principio de responsabilidad personal. Son
cuestiones por completo diferentes que se producen en planos distintos. Será
la persona jurídica (no su administrador) quien habrá incumplido un deber
público que el ordenamiento le impone a ella; y en tanto que la violación de
ese deber esté tipificada como infracción administrativa, es aquella persona
jurídica la autora de la infracción y a quien, sin vulneración alguna del prin-
cipio de responsabilidad personal, debe la Administración imponer la san-
ción. Lo mismo cabe decir de la empresa que incurre en infracción a causa de
la acción u omisión de alguno de sus trabajadores. Para el ordenamiento es
la empresa (el empleador) quien tiene ciertos deberes de Derecho público,
es la que puede transgredirlos y es, por tanto, la autora de la infracción y a

contra el tabaquismo; 138.2 de la Ley 16/1987 de transportes terrestres; 19.2 de la Ley 3/1995 de
Vías Pecuarias; y, sobre todo, 41.6 LGT. Pero, aunque no esté expresamente prevista por las leyes
sancionadoras, esa acción existe en virtud de las normas de Derecho privado que en cada caso
regulen la relación.
96
Vid. capítulo sexto, epígrafe II.2.
97
Vid. capítulo sexto, epígrafe IV.1.
98
Vid. capítulo tercero, epígrafe II.1.
99
Vid. capítulo cuarto, epígrafe III.3. Cosa distinta, como aclaro a continuación (III.4), es que
si se sanciona al empleador por una infracción que realmente es del empleado, el hecho de que
se le reconozca a aquél una acción contra este no permite superar la violación del principio de
responsabilidad personal; solo se palian sus consecuencias económicas.
54 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

quien, consecuentemente, la Administración debe sancionar. Lo que ocurra

de puertas para dentro es indiferente para la relación jurídico-publica y para
la Administración. Igual que sucederá si un sujeto cualquiera contrata a otro
(profesional o empresa) para el cumplimiento de sus deberes de Derecho pú-
blico: es aquél quien han conculcado su deber, quien al hacerlo ha cometido
infracción y quien se hace acreedor de la sanción 100.
En todos estos casos la Administración habrá sancionado al verdadero
autor de la infracción que ha sido quien ha realizado la acción típica. Pero, al
margen de eso, ya en otro orden de cosas, analizando una pura relación de
Derecho privado entre dos particulares y aplicando normas que nada tienen
que ver con el Derecho Administrativo ni con las sanciones, puede que haya
habido un incumplimiento de obligaciones civiles y que ese incumplimiento
genere la responsabilidad puramente patrimonial del administrador, del tra-
bajador o del colaborador externo ante la persona jurídica o su empleador o
quien contrató sus servicios profesionales o empresariales, una responsabili-
dad que le obligue a indemnizar los daños y perjuicios causados entre los que
puede estar la multa satisfecha o, en su caso, los derivados de otras sanciones
como la inhabilitación o el cierre de un establecimiento. Los ejemplos que su-
ministran las sentencias de la Audiencia Provincial de Pontevedra 103/2018, de
5 de junio101, y 86/2019, de 20 de febrero102, así como la de Girona 1261/2020,

100
Como ejemplifica D. RODRÍGUEZ CEMBELLÍN, Potestad sancionadora y grupos de empre-
sas, cit., p. 108, «si la limpieza de un centro de trabajo es defectuosa, el responsable es (el) titular
del centro de trabajo y no la empresa de limpieza». Y con este ejemplo ya se vislumbra que el he-
cho de que el titular del centro de trabajo pueda conseguir de la empresa limpiadora indemni-
zación por su incumplimiento contractual, indemnización por los daños causados entre los que
podrá estar la multa sufrida, no significa que al sancionarla la Administración violase el principio
de responsabilidad personal. Cosa distinta es que, en algún caso, la sanción sí sea improcedente
si se prueba que el incumplimiento se produjo pese a haber desplegado el titular del centro de
trabajo toda la diligencia exigible y que, aun así, no pudo lograr que la empresa limpiadora cum-
pliera sus obligaciones para con él.
101
La Agencia Tributaria impuso varias multas a una sociedad limitada por facturas falsa
con las que disminuía su deuda por IVA e IS. Además, la declaró responsable solidaria de la multa
impuesta a otro sujeto. La sociedad reclamó de los administradores y esta SAP de Pontevedra
103/2018, en efecto, los condenó a pagar casi un millón de euros porque «concurren todos y
cada uno de los requisitos legalmente exigidos para la apreciación de la responsabilidad de los
administradores frente a la sociedad», a saber, «la acción dolosa, el daño consistente en las san-
ciones impuestas y una relación de causalidad entre aquellas y estas». El daño era, pues, exac-
tamente las sanciones impuestas, pero me parece evidente que ni la Agencia Tributaria violó el
principio de responsabilidad personal al sancionar a la sociedad ni es contrario a este principio
que finalmente la sociedad se resarciera de los daños causados por la desleal administración.
102
La SAP de Pontevedra 86/2019 condena a los administradores de una Comunidad de
Propietarios a indemnizar a esta por los daños causados por su negligente comportamiento. Lo
hace en aplicación del artículo 1101 CC (responsabilidad contractual) e incluye entre otras parti-
das la multa impuesta a la Comunidad por no subsanar las deficiencias del ascensor. Me parece
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 55

de 11 de noviembre103, son elocuentes, no solo porque efectivamente estiman

este género de reclamaciones, sino porque permiten comprender, según creo,
que esas justas estimaciones judiciales no chocan ni ponen en tensión el prin-
cipio de personalidad de las sanciones.
En suma, las acciones que asistan al sancionado para reclamar a otro su-
jeto el importe total o parcial de una multa o los perjuicios sufridos por otras
sanciones (por ejemplo, inhabilitación) no se basan en que este otro sea
el que realmente cometió la infracción (si así fuese, sí que habría vulnera-
ción del principio de personalidad) sino en que este incurrió en un incumpli-
miento de las obligaciones que tenía respecto al sancionado; y lo reclamado
no será propiamente el pago de una sanción sino los daños y perjuicios que
ese incumplimiento de obligaciones de Derecho privado ha causado, daños
y perjuicios entre los que podrá estar (junto con otros: el daño reputacional,
el de las indemnizaciones que haya tenido que satisfacer por sus incumpli-
mientos contractuales con terceros…) el importe de la multa que aquél su-
frió y pagó.

VI.3. SUJETOS NO SANCIONADOS QUE SUFREN

LAS CONSECUENCIAS DE UNA SANCIÓN

También es oportuno, al menos, completar lo dicho con la aclaración de que

los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad que han de presidir la
solución de todos los problemas sobre responsabilidad no impiden que suje-
tos que ni siquiera han intervenido en la infracción sufran consecuencias de la

evidente que la infracción la cometió la Comunidad; pero es perfectamente razonable que la Co-
munidad pudiera reclamar a sus administradores negligentes indemnización por los daños que
le causó su nefasta gestión, daños entre los que estaba la multa.
103
En el caso, la CNMC sancionó a una compañía con sucesivas multas (importe total de
406.207 €) y finalmente la inhabilitó. Todo por no comprar energía suficiente para suministrar
la que debía dar a sus clientes y ello debido, al parecer, a la pésima gestión de su administra-
dor. La entidad reclamó a ese administrador no solo el importe de las multas sino además otros
445.890 € por el perjuicio (lucro cesante) que le originó la inhabilitación. Y esta SAP 1261/2020,
entendiendo que el administrador «incumplió los deberes inherentes a su cargo, referido, con-
cretamente, al empleo de la diligencia debida» y en aplicación de las normas sobre respon-
sabilidad de los administradores de la Ley de Sociedades de Capital, estimó íntegramente la
demanda y condenó al administrador a pagar 852.097 €; esto es, le condenó no solo a pagar to-
das las multas sino una indemnización por el perjuicio que causó su inhabilitación para el ejer-
cicio de la actividad. Me parece irrebatible que la sanción se debía imponer a la compañía como
autora de la infracción; que era imposible hasta la absurdidad que la CNMV hubiese sancionado
al administrador; y que es perfectamente razonable, legal y conciliable con el principio de per-
sonalidad de las sanciones que la compañía eléctrica reclamase con éxito a su administrador ne-
gligente todos los daños causados por las sanciones.
56 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

sanción. Sí que es cierto, como ya he dicho, que por mor del principio de per-
sonalidad de las sanciones, el mal que toda sanción entraña ha de recaer so-
bre el infractor, no sobre otros sujetos ajenos a la infracción. Cosa distinta es
que otros sujetos sí que puedan sufrir las consecuencias de la sanción. Aunque
a veces se confunden104, no es lo mismo ser sancionado que sufrir ciertos efec-
tos de la sanción. Es evidente que hasta la pena de prisión tiene consecuencias
perjudiciales para los familiares del condenado, como lo es que la sanción ad-
ministrativa a una empresa podrá perjudicar a sus empleados o la de estos o la
de sus directivos a aquella105; piénsese en la sanción de suspensión a un depor-
tista y el perjuicio que causa a todo su club el no poder disponer de él; o en el
perjuicio de los familiares de quien es sancionado con una multa cuantiosa…
Estas obviedades ponen sobre la pista de otras posibles consecuencias de la
sanción que sí que pueden padecer quienes no han realizado la acción típica,
aunque puede que ya no resulte tan obvio. El hecho de que se admita la res-
ponsabilidad sancionadora de las personas jurídicas abunda en esta posibili-
dad: así, si una sociedad anónima es sancionada, sufrirá las consecuencias de
la sanción hasta el último accionista aunque no interviniera de ninguna forma
en la infracción; y si se sanciona a un municipio todos los vecinos lo sufrirán de
alguna forma… Pero en todos estos casos los principios de personalidad y de
culpabilidad se respetan porque ni los accionistas ni los vecinos han sido san-
cionados106. No hay que perder nunca de vista esta distinción.
De entre las diversas consecuencias de esta distinción importa destacar
que se ha aceptado que para el cobro de multas se pueda ejecutar el cré-
dito sobre bienes gananciales 107 con lo que el cónyuge no infractor, aunque

104
Por ejemplo, se lee en la STS de 27 de marzo de 1998 (rec. 313/1996): «Un principio fun-
damental del Derecho sancionador lo constituye el de la personalidad de las sanciones, según
el cual estas no pueden producir efectos perjudiciales respecto a las personas que no han sido
sancionadas». Esto no es del todo exacto.
105
Así, la STS de 11 de octubre de 2006 (rec. 10103/2003) admitió la sanción impuesta al di-
rectivo de la empresa consistente en suspensión de funciones y amonestación con publicación
en el BOE pese a que la empresa alegó que, como era evidente, esto causaba un perjuicio a la
credibilidad e imagen de la misma empresa.
106
Es esta distinción la que debería haber bastado para desestimar las alegaciones a las
que se enfrentó la STC 86/2017, de 4 de julio, FJ 5.e). Frente a una Ley que preveía la sanción de
cese de las emisiones de un medio de comunicación, los recurrentes le achacaban vulneración
del «principio de personalidad de la pena» pues tal sanción «acababa afectando, no solo al su-
jeto que efectivamente cometió la infracción, sino también al titular del medio (…) y al público
en general –que se ve privado de su derecho a ser informado a través del medio de comunica-
ción de su elección–…». La STC rechazó el alegato, aunque con razones incongruentes relativas
a la responsabilidad sancionadora de las personas jurídicas. Lo obvio es que esos otros sujetos
no son sancionados, aunque sufran algunas consecuencias de la sanción impuesta u otro.
107
STC 36/2000, de 14 de febrero: «…una cosa es que, en virtud del principio de perso-
nalidad de la pena o sanción establecida en el art. 25 CE, no se pueda imponer una sanción
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 57

no es sancionado, sufre las consecuencias de la sanción 108. Asimismo, si un

banco avala una multa para conseguir la suspensión, claro está que podrá
acabar siendo el que ha de pagarla y contra él podrá dirigirse la Adminis-
tración para lograr su cobro, pero nadie verá en ello violación de los princi-
pios de personalidad y culpabilidad. Lo mismo puede decirse si, en virtud
de algún pacto entre particulares, un sujeto asume sufragar las multas que
se impongan a otro 109 y, en concreto, si es que esto fuera admisible, que una

pecuniaria a quien no aparece como responsable de la misma, y otra muy distinta que (…)
no se pueda proceder al cobro de la misma con bienes del cónyuge del sujeto infractor si, de
conformidad con las normas reguladoras del régimen patrimonial del matrimonio, aquellos
aparecen como gananciales». Naturalmente una persona no puede ser sancionada por las in-
fracciones de su cónyuge, pero sus bienes gananciales sí pueden servir para cobrar la sanción
impuesta a aquél.
108
En contra, D. RODRÍGUEZ CEMBELLÍN, Potestad sancionadora y grupos de empresas, cit.,
p. 137: «…en el caso de los bienes gananciales, para mí sí se trata de un fenómeno “material-
mente sancionador” (aunque el TC lo haya negado) y no de una consecuencia no sancionadora.
Si se ejecuta una sanción contra un bien que es de un tercero, o en el que participa un tercero,
como puede ser una cuenta de titularidad de ambos cónyuges, es evidente que una persona
está respondiendo en parte por la sanción de otra. Esto es precisamente lo que proscribe el prin-
cipio de personalidad de las sanciones. Pero la licitud de estas prácticas no pasa por negar toda
condición material de sanción, sino por matizar la extensión del principio de personalidad de
las sanciones en determinados supuestos y en atención a un fin legítimo». Ya se ha visto que no
comparto este punto de vista. RODRÍGUEZ CEMBELLÍN escribe esto por su propósito de relativi-
zar el principio de personalidad lo que le lleva, según creo, entre otras cosas, a considerar san-
ción lo que no lo es. Por mi parte, no solo es que crea que hay que acoger un concepto mucho
más restrictivo de sanción, sino que mi propósito es justamente el contrario de no aceptar ex-
cepciones a la responsabilidad sancionadora personal.
109
Imagínese que a un sujeto le pidiese otro que lo transporte en coche y se comprome-
tiera a pagar las multas que se impongan al conductor. No me atrevo a afirmar que ese pacto sea
válido. Pero, aceptando que lo fuese, a la postre la multa perjudicaría, no al autor de la infracción,
sino a quien se comprometió a pagarla. Ahora bien, eso no sería contrario al principio de respon-
sabilidad personal pues no afectaría de ningún modo a la potestad sancionadora: se declararía
que la infracción la cometió el conductor, la sanción se le impondría a este y solo a él se le podría
exigir en vía ejecutiva si fuese necesario. El pacto de Derecho privado entre esos dos particu-
lares queda al margen de la relación jurídico-administrativa en donde se respeta escrupulosa-
mente la personalidad de la sanción. De este ejemplo menor puede pasarse al más enjundioso
de una sociedad anónima que se comprometa a pagar las multas que se impongan individual-
mente a sus administradores o de un partido político que asuma pagar las que se impongan a
sus miembros por los actos ilícitos que a ese partido agradan. I. COCA VILA, en su sugerente es-
tudio «La pena de multa en serio. Reflexiones sobre su dimensión y aseguramiento aflictivos a
través del delito de quebrantamiento de condena (art. 468 CP)», InDret, 3.2021, pp. 69 a 99, radi-
calmente en contra de la posibilidad de que las multas las sufrague un tercero, sostiene que tal
conducta sería constitutiva del delito de quebrantamiento de condena. Aunque esta tesis tan
ingeniosa parezca extravagante, no entraré en ello. Tampoco en que solo está pensada para pe-
nas, no para sanciones de multas. Solo insistiré en que el pago por terceros de la multa no altera
un ápice el que la sanción se ha impuesto al infractor y que, por tanto, el principio de personali-
dad de las sanciones queda incólume. Por lo demás, una sanción tiene carácter aflictivo cuando
58 RESPONSABLES DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

compañía aseguradora adquiriese ese compromiso o el de paliar de alguna

forma las consecuencias patrimoniales de una sanción no pecuniaria 110. Y es-
tos ejemplos me llevan ya a apuntar una idea que desarrollaré en el capítulo
VI: en contra de lo que ha entendido el TC y de lo que mantiene la jurispru-
dencia ordinaria y la doctrina mayoritaria, sostengo que la mera responsabi-
lidad solidaria o subsidiaria del pago de las sanciones pecuniarias no tiene
que ser configurada como una sanción que se impone a tales responsables;
que estos responsables solidarios y subsidiarios sufren consecuencias de la
sanción pero no son sancionados; y que, en consecuencia, cabe que las leyes
establezcan supuestos de responsabilidad solidaria o subsidiaria del pago
de sanciones que no respetaran los principio de personalidad y de culpabi-
lidad 111. Para estas otras figuras sí cabría la responsabilidad por hecho ajeno,
objetiva, por riesgo, por beneficio… Pero esto no supone contradicción con
nada de lo explicado antes: cuanto hemos venido diciendo seguimos man-
teniéndolo con igual radicalidad en cuanto a los responsables de las infrac-
ciones, mientras que ahora hablamos de otra cosa, de responsables del pago
de una obligación pecuniaria, aunque esa obligación tenga su origen en una

teóricamente lo tiene, aunque en el caso concreto no cause un daño real: tan sanción será la pri-
vación del permiso de conducir a un taxista que a quien ya estaba decidido a no conducir más;
y su imposición al taxista será una sanción aunque, al verse impedido de ejercer su profesión, se
dedique a otra (se hace cantante de copla española) con la que es mucho más feliz y gana más
dinero. Así que, si el infractor no sufre personalmente la multa que se le haya impuesto porque
alguien asume pagarla, no se afecta a nada esencial.
110
Se plantea sobre todo con las llamadas póliza de seguro Directors and Officers en cuya
virtud una compañía de seguros cubre los riesgos por sanción a los directivos societarios. Lo
han estudiado minuciosamente I. COCA VILA y M. PANTALEÓN DIAZ, «Lo intransferible y lo ase-
gurable en el sistema de responsabilidad de los administradores societarios. Un estudio sobre
los límites de orden público a los seguros D&O», Anuario de Derecho Civil, tomo LXXIV (2021),
fasc. I, pp. 163 a 176. Pero piénsese igualmente en aseguramientos similares de cualquier sujeto
ante sanciones de tráfico o de medio ambiente o de seguridad laboral…, no solo multas sino
perdida temporal del permiso de conducir, cierre de establecimientos, inhabilitación... COCA y
PANTALEÓN llegan a la conclusión –hoy mayoritaria pero no pacífica– de que tales pactos son
contrarios al orden público y, por ende, nulos. Lo hacen radicalmente para los que suponen el
compromiso de abonar multas y con más matices para aquellos que aseguran el lucro cesante
que causan otro género de sanciones. Aunque sintonizo con su tesis, que además coincide con
la de la Dirección General de Seguros expresada el 31 de marzo de 2008 en respuesta a la con-
sulta de una aseguradora, no osaré terciar en el debate. Solo digo que, aunque tales pactos se re-
puten nulos por contrarios al orden público al arruinar la finalidad retributiva y las funciones de
prevención especial y general de las sanciones, no alcanzan a vulnerar el principio de responsa-
bilidad personal pues la sanción será impuesta por la Administración al infractor y solo a él po-
drá exigirle el pago; las relaciones entre este y su aseguradora (a la que ni siquiera cabría conferir
el papel de interesada en el procedimiento sancionador) quedan por completo al margen de la
relación jurídico-administrativa. El hecho de que al final la sanción afecte a la aseguradora es
irrelevante desde este punto de vista.
111
Se analizará en el capítulo sexto, IV.
 Capítulo primero. Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones 59

sanción y esta, a su vez, en una infracción. Hablamos solo, por tanto, de per-
sonas que sufren consecuencias de la sanción –igual que el cónyuge del in-
fractor en régimen de gananciales o el avalista de la sanción– pero que no
son sancionados. También estas distinciones podrían justificar ciertas mo-
dalidades de responsabilidad de terceros ante las deudas por sanciones im-
puestas a personas jurídicas extintas 112.

112
Véase capítulo tercero, IV.