Poder Judicial de la Nación
EXPTE N° 8.942/2008: “BIOSYSTEMS SA C/ EN – M° SALUD – HOSPITAL
POSADAS S/ CONTRATO ADMINISTRATIVO”
Buenos Aires, 18 de abril de 2011.-
VISTOS Y CONSIDERANDO:
I.- La demandada contestó, a fs. 120/3, el traslado conferido respecto de la
cuestión suscitada con motivo de la habilitación de la instancia judicial que incluye el
planteo de inconstitucionalidad de la reforma introducida por la ley nº 25344 al art. 31 de
la ley nº 19549 con referencia al cómputo del plazo de caducidad del art. 25 de ese mismo
cuerpo normativo en los supuestos en los que no recae decisión expresa de la
Administración en el reclamo administrativo previo.
El Estado Nacional efectuó una síntesis de las disposiciones vigentes del
título IV de la LNPA, hizo alusión a la jurisdicción primaria administrativa derivada de los
pertinentes estatutos legales que confieren funciones reglamentarias, fiscalizadoras,
sancionatorias, periciales etc. a ciertos entes administrativos nacionales, como así también
al fundamento del agotamiento de la instancia administrativa previa para concluir en la
exigencia de un acto de carácter definitivo que torne admisible la pretensión judicial
poniendo de resalto que, en el caso de autos, la misma había sido iniciada fuera del plazo
legal establecido, que reviste el carácter de perentorio y condiciona el acceso al Poder
Judicial, circunstancia propia del sistema de revisión contencioso administrativa
conforme a la naturaleza y finalidad de las demandas de esa especie, diferentes a las de
otro régimen y solicitó la confirmación de la decisión apelada.
Invocó, asimismo, la opinión de los representantes del Ministerio Público
Fiscal que postularon declarar no habilitada la instancia judicial.
Respecto de la inconstitucionalidad alegada, también requirió el rechazo,
pues sostuvo que no había sido formulada con un sólido desarrollo argumental sino en
base un planteo eventual y genérico que no permitía demostrar el gravamen concreto ni de
qué manera la norma impugnada resultaba contraria a la Constitución Nacional, agregando
que una declaración judicial en el sentido pretendido por la recurrente constituye un acto
de suma gravedad.
II.- A fin de dotar de autonomía a la presente decisión, resulta adecuado
recordar que la actora inició la demanda a fin de obtener el cobro de facturas impagas –
correspondientes a los meses transcurridos entre julio de 1999 y junio de 2000- originadas
en la relación contractual que comenzó con las contratación directa nº 233/97, continuó a
través de la licitación privada nº 07/99 y posteriormente por las contrataciones directas nº
27/00 y 43/00, a cuyo fin señaló que, luego de diversas intimaciones realizadas por carta
documento, formuló el pertinente reclamo administrativo previo el 1º de noviembre de
2004 (expte nº 15453-04-6/2002) en el que solicitó un pronto despacho el 15 de marzo de
2007 (obrante a fs. 163 de las actuaciones administrativas citadas), sin perjuicio del cual
no había logrado un pronunciamiento expreso.
Interpuso la demanda el día 16 de abril de 2008 (conf. cargo de fs. 7) y la
Sra. Magistrado declaró no habilitada la instancia judicial a fs. 98 remitiéndose a los
argumentos desarrollados por el Sr. Fiscal en el dictamen de fs. 97/vta.- que aluden al
vencimiento del plazo de caducidad establecido en el art. 25 del LNPA una vez vencido el
plazo de 45 días desde el pedido de pronto despacho.
Los agravios expuestos por la actora versan sobre la falta de decisión
expresa de la Administración y la inconstitucionalidad de las disposiciones que
desnaturalizan la finalidad del silencio, por cuanto lo convierten en un mecanismo
perjudicial para el administrado, en lugar de preservar su función de garantía, y en
atención a la diferencia en el tratamiento que recibe respecto de la regulación del art. 26 de
la ley nº 19549, lo que importa la destrucción de la estructura lógica del sistema.
Solicitó, además, que se interpretara como un ritualismo inútil el mentado
reclamo previo para agotar la vía administrativa, frente a los reiterados intentos de
conciliar intereses sin lograr resultado alguno.
III.- Las razones desarrolladas por la recurrente merecen ser tratadas por esta
Alzada, puesto que, a diferencia de lo manifestado por la demandada, el planteo no resulta
abstracto sino que ha sido efectuado en correlación directa con los antecedentes fácticos
de la causa y tampoco cabe acoger las manifestaciones acerca de la falta de gravamen
concreto, en la medida que la interpretación y aplicación de la norma impugnada
condujeron a declarar no habilitada la instancia judicial, lo que importa impedir el
ejercicio de la función jurisdiccional por parte de los Magistrados en una demanda que
tiene por objeto el reconocimiento de un derecho nacido de una relación jurídica
preexistente en la que el particular no impugna ningún acto administrativo sino que sólo
persigue el cumplimiento de una obligación –el pago de facturas por servicios prestados
en una relación de naturaleza contractual-.
Aclarado ello, no está demás señalar que la referencia a la jurisdicción
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primaria con sustento en funciones reglamentarias, fiscalizadoras o sancionatorias de
ciertos entes administrativos nacionales, constituye una afirmación dogmática
desvinculada de lo que es materia de controversia, mientras que la cita de los fundamentos
del agotamiento de la vía administrativa y la alusión a la perentoriedad de los plazos
traduce sólo la exposición de principios de carácter general.
Finalmente, la necesidad de un acto de carácter definitivo como condición
de admisibilidad de la pretensión judicial junto al cumplimiento de un término perentorio
para accionar constituye un aspecto central del tema objeto de recurso.
IV.- Las normas a partir de las cuales debe ser analizada la cuestión son los
arts. 31 y 25 de la ley nº19549, cuya interpretación, como se verá, debe tener en cuenta las
disposiciones de otras cláusulas del mismo cuerpo normativo.
El art. 30 de la LNPA es el que exige el reclamo administrativo previo a la
demanda judicial, fuera de los supuestos contemplados en los arts. 23 y 24, es decir: de la
impugnación de actos administrativos de alcance individual o general.
Luego, el art. 31 reglamenta el cauce fijando un plazo de 90 días para su
resolución y prevé otro de 45 días posteriores al pedido de pronto despacho en caso de que
no se hubiese dictado aquélla –los que pueden extenderse a 120 y 60 días respectivamente
por resolución fundada en los supuestos que la propia norma contempla-. Y es a partir de
este momento, y en razón de la modificación introducida por la reforma de la ley nº 25344,
en el que puede configurarse la situación como la que es objeto de autos.
En efecto, el texto de la norma dice que se podrá iniciar la demanda, la que
deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el art. 25,
sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción.
Una interpretación literal conduce a sostener que es facultativo el inicio de
la demanda (la norma dice: “podrá”) y obligatorio el cumplimiento del plazo (en este caso,
dice “deberá”) que, en razón del silencio, se encadena con los establecidos para que la
Administración se expida.
Ahora bien, tal solución, además de transformar al silencio en un deber y
soslayar la función de garantía para la que ha sido diseñado (en el sentido de constituir un
derecho que permite acudir a la vía judicial aun cuando no exista una decisión
administrativa por la omisión de la autoridad en expedirse) es contraria a la contemplada
en la misma ley –en los arts. 10 y 26- para los demás casos.
Por otro lado, no guarda coherencia con la finalidad del plazo de caducidad
que es dar certeza a las relaciones jurídicas fijando un límite temporal para que el acto
administrativo-entendido como aquella declaración de voluntad unilateral de la
Administración que produce efectos jurídicos directos e inmediatos en los derechos del
particular- quede firme, ya que, en supuestos como el de autos, no existe acto alguno cuya
estabilidad esté en juego, pues lo que se persigue es el reconocimiento de una situación
jurídica preexistente a través del dictado de una resolución administrativa que así lo
disponga o, en caso de omisión del órgano competente en expedirse, mediante la
declaración judicial.
V.- Paralelamente, es oportuno tener en cuenta la forma en que el art. 25 de
la ley nº 19549 establece que debe computarse el plazo de caducidad, ya que el punto de
partida es la notificación al interesado del acto que agota la vía administrativa y que,
lógicamente, no existe en el caso del silencio. Incluso, alude la norma citada a la
notificación de la resolución expresa (incs. “b” y “c”), lo que llevó a sostener que el
término en cuestión sólo operaba ante supuestos de denegatoria expresa (conf. esta
Cámara, Sala I en autos “Arias José c/ EN – Mº Defensa – EMGA s/ personal militar y
civil de las FFAA y de Seg”, del 07/09/04; y Sala IV, en autos “Aguilar Mario c/ EN – Mº
Economía s/ empleo público”, del 27/02/07).
Asimismo, es ilustrativa la diferencia que se suscita al comparar la
interpretación literal que condujo a declarar no habilitada la instancia en las presentes
actuaciones y lo que sucedería frente al dictado de un acto cuya notificación estuviese
viciada. Por aplicación de las normas del RNPA –art. 44-, el plazo del art. 25 de la Ley
recién comenzaría a correr vencidos los 60 días de producida esa notificación defectuosa.
Como surge de lo expuesto, en las diversas hipótesis aludidas las normas
prevén mecanismos favorables al ejercicio del derecho de defensa del administrado, ya sea
por considerar que no rige el plazo de caducidad o al diferir el vencimiento de los
términos procesales, herramientas que no han sido incluidas frente a la denegatoria tácita
del reclamo administrativo previo en las que no existe notificación alguna a causa de la
inactividad de la autoridad pertinente.
Ello atenta contra la garantía de la defensa en la medida que el principio
“pro actione” ha sido soslayado en un caso puntual, colocando en una situación de
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desventaja al que formula un reclamo administrativo y trata de urgir la decisión con el
pedido de pronto despacho.
V.- A los argumentos desarrollados precedentemente, cabe señalar la
importancia de distinguir de manera precisa las dos vías reguladas en el título IV de la
LNPA, pues se trata de dos ámbitos diversos y sólo en uno surge la necesidad –o
conveniencia- de sujetar la posibilidad de demandar judicialmente a la Administración en
un lapso de tiempo determinado, por lo que el plazo de caducidad sólo resulta razonable
frente a la impugnación de actos administrativos (es decir, en la vía impugnativa), lo que
no sucede frente al reclamo previo (o vía reparatoria), pues las razones de seguridad
jurídica que requieren lograr la estabilidad del acto concurren únicamente en el primer
supuesto, mas no en el caso en que, si bien la decisión que recaiga con motivo de ese
reclamo previo constituye formalmente un acto administrativo, su esencia es diferente en
la medida que no importa una modificación del status jurídico del particular, razón por la
cual no está sujeto a los requisitos de impugnación –administrativa y judicial- de los arts.
23 y 24 de la LNPA, solución receptada por la ley en su redacción anterior, que excluía del
instituto de la caducidad a la resolución denegatoria final –expresa o tácita- del reclamo
administrativo previo.
Efectuadas tales precisiones y en función de lo sucedido en autos, con mayor
razón es necesario distinguir el supuesto de inactividad del órgano competente, pues
ningún fundamento de los reseñados concurre para sujetar a un plazo de impugnación
judicial la pretensión de reconocimiento de una situación jurídica anterior respecto de la
cual la Administración no se ha pronunciado.
En consecuencia, en virtud del razonamiento que antecede y por las razones
expuestas, corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 31 de la ley nº 19549 en
tanto condiciona el acceso a la Justicia del reclamo por el reconocimiento de un derecho
frente a la inactividad de la Administración y al encadenar los plazos para configurar la
denegatoria por silencio -cuya función es de garantía- con el de caducidad previsto en el
art. 25 de la ley citada -que tiene fundamento en lograr la inmutabilidad de un acto
administrativo que no existe en la denominada vía reparatoria-.
VI.- Con respecto a las costas, teniendo en cuenta la materia controvertida,
las diversas interpretaciones que el tema ha suscitado y la forma en que se decide, resulta
adecuado distribuirlas en el orden causado.
Por lo tanto, SE RESUELVE: Hacer lugar al recurso, revocar el
pronunciamiento apelado declarando la inconstitucionalidad del art. 31 de la ley nº 19549
en cuanto exige el cumplimiento del requisito previsto por el art. 25 una vez vencido el
plazo posterior al pedido de pronto despacho formulado en el reclamo administrativo
previo y, en consecuencia, tener por habilitada la instancia judicial, asignando las costas
en el orden causado (art. 68, párrafo 2º del CPCC).
Regístrese, notifíquese por cédula a las partes y al Sr. Fiscal General en su
despacho, y devuélvanse las actuaciones.
JORGE ESTEBAN ARGENTO
CARLOS MANUEL GRECCO
SERGIO GUSTAVO FERNÁNDEZ
