2024 - Año del 30° Aniversario de la Autonomía de la Ciudad de Buenos Aires

CÁMARA DE APELACIONES EN LO CATyRC - SALA I SECRETARÍA UNICA

D. Z., N. D. Y OTROS CONTRA GCBA SOBRE AMPARO - ASISTENCIA ALIMENTARIA Y
OTROS SUBSIDIOS
Número: EXP 273385/2022-0
CUIJ: EXP J-01-00273385-0/2022-0
Actuación Nro: 674904/2024

En la Ciudad de Buenos Aires.

VISTOS:
Estos autos, para resolver el recurso de apelación interpuesto por el
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (en adelante, GCBA; v. actuación
N°3560707/2022) -cuyo traslado fue contestado por la parte actora (v. actuación
N°3674557/2022)- contra la sentencia de primera instancia (v. actuación N°
3460405/2022).

CONSIDERANDO:
VOTO DE LA JUEZA FABIANA H. SCHAFRIK:
I. El pronunciamiento impugnado admitió la acción de amparo interpuesta y
ordenó al GCBA “[…] que arbitre los medios necesarios para satisfacer el costo –
actual y según la evolución de los precios de los productos- de una adecuada dieta
nutricional de las actoras y su grupo familiar, ya sea a través del “Programa
Ciudadanía Porteña-Con Todo Derecho” o cualquier otro programa asistencial acorde
a sus necesidades; o en su caso, se le provean los fondos suficientes para su acceso,
siempre que la suma permita adquirir los alimentos consignados en el plan alimentario
que surge del anexo a la actuación n° 3190379/2022 o aquellos que eventualmente
resulten necesarios para cubrir su dieta, hasta tanto superen la emergencia alimentaria
por la que atraviesan.” (v. actuación N°3460405/2022).
A su vez, declaró inaplicables los artículos 8º de Ley Nº 1878 y 8º de la ley
Nº 4036 e impuso las costas del proceso al GCBA (v. actuación N°3460405/2022).
Ello suscitó la apelación deducida por el GCBA, a tenor de los argumentos
vertidos en su memorial, circunstancia que motiva la intervención de esta alzada.
 Posteriormente, intervino el Ministerio Público Tutelar (mediante actuación
N°3855656/2022) y dictaminó el Ministerio Público Fiscal (v. actuación
N°171206/2023) y, luego, las actuaciones quedaron en condiciones de examinar la
cuestión propuesta.

II. La demanda de autos tuvo por objeto principal solicitar que se le ordene
al GCBA que “…[les] garantice el goce pleno del derecho a la salud, mediante los
medios, tratamiento, insumos que resultaren necesarios conforme evolución de [su]
situación y el acceso a una alimentación adecuada y suficiente a fin de satisfacer las
necesidades alimentarias de todo el grupo familiar. De consistir en una prestación
dineraria, la suma que se otorgue en tal concepto deberá resultar suficiente para cubrir
la totalidad del costo de los alimentos indicados, conforme las constancias médicas e
informe nutricional que [su] se acompañan” (v. actuación N°1957933/2022)

III. La ley nº 1878, que crea y regula el programa Ciudadanía Porteña

establece en su artículo 2º que “El programa tiene como objetivo efectuar una
transferencia de ingresos a los integrantes de los hogares beneficiarios. La prestación
se dirige a sostener el acceso a la alimentación de los beneficiarios así como a
promover el acceso a la educación y protección de la salud de los niños, niñas,
adolescentes y su grupo familiar, la búsqueda de empleo y reinserción en el mercado
laboral de los adultos”. Asimismo, el artículo 8° reza “…la prestación es exclusiva
para la adquisición de producto alimentarios y elementos indispensables para la
higiene, limpieza del hogar, combustión necesaria para la cocción y útiles escolares”
(conf. texto consolidado según ley 6017).
A su vez, en el decreto nº 249/2014 por el que se reglamentó la citada ley nº
1878 se dispone que “[e]l Programa ‘Ciudadanía Porteña. Con Todo Derecho’, a fin de
cumplir con sus objetivos propios y la normativa vigente, podrá modificar el monto
asignado a un determinado grupo etario o grupo vulnerable mediante acto
administrativo debidamente fundado por la autoridad de aplicación. Si por alguna
razón no se encontrare disponible o se encontrare desactualizada la información
respecto de la variación de la Canasta Básica de Alimentos según el Instituto Nacional
de Estadísticas y Censos (INDEC), se reemplazará por estimaciones de bases propias o
bien estimaciones de otros organismos públicos y privados, asegurando de este modo
que no se desactualice el monto de la prestación” (artículo 8º).
Por otra parte, la ley nº 4036 “...tiene por objeto la protección integral de
los Derechos Sociales para los ciudadanos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
priorizando el acceso de aquellos en estado de vulnerabilidad social y/o emergencia de
las políticas sociales que brinde el Gobierno de la Ciudad...” (art. 1º). Dentro de este
régimen quedan comprendidos los programas, actividades o acciones públicas
existentes al momento de la sanción de dicha ley y los que se creen en el futuro (art. 4º).
Asimismo, en lo que respecta a la “vulnerabilidad social”, la ley 4036 aclara
que abarca los supuestos en los que la condición social de riesgo o dificultad
“...inhabilita, afecta o invalida la satisfacción de las necesidades básicas de los
ciudadanos”. (art. 6). A su vez, el artículo 8º establece que “El acceso a las
prestaciones económicas de las políticas sociales será establecido por la autoridad de
aplicación contemplando los ingresos por hogar, de acuerdo a las circunstancias
socioeconómicas, de emergencia y/o en función de la demanda efectiva”. En ningún
caso podrá ser inferior a la Canasta Básica de alimentos establecida por el Instituto
Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) o el organismo que en el futuro lo
reemplace”.
Bajo los lineamientos de la aludida ley, se toma como categorías
vulnerables o prioritarias por su “condición etaria” a los niños y a los adultos mayores.
Asimismo, se contempla la situación de las mujeres con hijos a su exclusivo cargo o
cuando atraviesan "situaciones de violencia doméstica" y también se incluye a las
personas con discapacidad (conf. arts. 13 y siguientes).
Corresponde aclarar aquí que el artículo 8° de la ley nº 4036 representaría
solo un piso, que debe ser superado cuando se han acreditado debidamente las
necesidades de la parte actora.
En efecto, el umbral mínimo estaría definido en términos generales y
abstractos y, por tanto, debe ser superado –si las circunstancias particulares del caso así
lo ameritan– en pos de cumplir el objetivo de la ley (esto es, garantizar la satisfacción
mínima de los derechos involucrados; en el caso, el derecho a la alimentación) (ver en
tal sentido lo señalado, entre otros, en los autos “S. G., N. c/ GCBA s/ Incidente de
Apelación- Amparo-Habitacional”, exp Nº 61232/2020-1 del 20/09/2021).
Por tanto, es razonable que las prestaciones dinerarias contemplen los fondos suficientes
para que los destinatarios de la ley (vgr. las personas en situación de necesidad social y
económica) accedan cuanto menos al goce del umbral mínimo del derecho social
vulnerado.
En efecto, de la interpretación armónica de la normativa internacional,
nacional y local en la materia, se advierte la existencia de la obligación estatal de
garantizar un umbral mínimo del derecho, en todos los casos. Es así que, cuando la
persona tiene insatisfechas sus necesidades básicas, el piso mínimo de protección que
reconoce la ley es precisamente la provisión de las prestaciones necesarias para
alcanzar, cuanto menos, ese estándar básico de satisfacción.
En tal sentido, cabe recordar que en la Observación General n° 3 “La índole
de las obligaciones de los Estados parte” del Comité DESC, se sostuvo que “[…]
corresponde a cada Estado Parte una obligación mínima de asegurar la satisfacción de
por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos. […] Si el Pacto se ha de
interpretar de tal manera que no establezca una obligación mínima, carecería en gran
medida de su razón de ser” (párrafo 10). Asimismo, en la Observación General n° 14, se
reiteró que los Estados Parte tienen la obligación fundamental de asegurar como
mínimo la satisfacción de niveles esenciales de cada uno de los derechos enunciados en
el Pacto, y en ese marco, se consideró que entre esas obligaciones básicas figuran, como
mínimo “Garantizar el acceso a un hogar, una vivienda y unas condiciones sanitarias
básicos, así como a un suministro adecuado de agua limpia potable” (párrafo 43).
En este punto, cabe reiterar que la ley n°4036, tiene por objeto la protección
integral de los Derechos Sociales para los ciudadanos de la CABA, priorizando el
acceso a las prestaciones de las políticas sociales que brinde el Gobierno de la Ciudad a
quienes se encuentren en estado de vulnerabilidad social o emergencia, de acuerdo con
los principios establecidos en los artículos 17, 18 y 31 de la Constitución de la Ciudad
de Buenos Aires.
No es, pues, constitucional que los beneficios estén conformados por
prestaciones económicas que no alcancen a cubrir enteramente el acceso a dicho nivel
respecto al derecho afectado. Más aún, no resulta posible, en principio, interpretar que
la ley, a personas que se encuentran en grave situación de desamparo, que no logran
satisfacer ni siquiera exiguamente el umbral mínimo de sus derechos (vgr. el
habitacional), les reconozca una asistencia acotada que no alcance a cubrir enteramente
el costo necesario para el disfrute más básico del derecho. Otorgar una suma que no
permita afrontar el pago total de una alimentación adecuada, derivaría en el
incumplimiento de la ley, ya que la imposibilidad de contar con los recursos que
permitan completar dicho monto, aun habiendo recibido parcialmente el beneficio,
significaría que la persona vulnerable no acceda a los alimentos y elementos de higiene
indispensables acordes a su estado de salud y, por ende, no habrá podido, satisfacer
razonablemente su derecho a la alimentación.

IV. En ese marco resulta necesario señalar que de las constancias de la

causa surge que el grupo familiar actor está constituido por la Sra. N. D. D. Z., de
cincuenta (50) años de edad, su hermana L. O. D. Z., de cincuenta y dos (52) años
quien está a cargo de sus dos (2) hijas menores de edad,
B.A.V.D y K.N.V.D ambas de quince (15) años, y además ambas mujeres se encuentran
al cuidado de su madre A. Z. G. D. de setenta y tres años (74 años). (conf. documentos
de identidad y partidas de nacimiento agregadas en la causa como adjuntos de la
actuación n°1968417/2022).
En relación con el estado de salud del grupo familiar, de las constancias
agregadas a la causa se desprende que la Sra. A. Z. G. D. cuenta con certificado único
de discapacidad cuyo diagnóstico es “problemas relacionados con la necesidad de
supervisión continúa. Demencia Vascular no especificada. Dependencia de silla de
ruedas. Gastrostomía, Hemiplejia, Disfasia, Afasia”, lo cual fue provocado por un ACV
por lo que se alimenta a través de una gastrostomía (. V. informe adjunto a la actuación
N° 3190379/2022).
A su respecto, debe indicarse que en el informe nutricional adjunto a la
actuación N° 1968417/2022 se indicó que de la pericia efectuada por el Perito Médico
de la Defensoría General de la CABA, Federico Héctor Segura (M. N° 106.137), se
desprendía que la Sra. A. “[a]ctualmente se encuentra postrada, con parálisis de la
mitad izquierda de su cuerpo, alimentada por medio de botón gástrico (alimentación
enteral), triturada a través de sonda, no se da a entender por medio de la palabra,
utiliza pañales, y con asistencia permanente de terceros para todas las actividades de
la vida diaria”. Además, se mencionó que depende de silla de ruedas y utiliza una cama
ortopédica, con un colchón neumático (anti-escaras) y que necesita determinados
insumos que son suministrados por Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat de la
CABA tales como gasas, cinta, alcohol, guantes, pañales y recibe un suplemento
nutricional que cubre solo dos comidas diarias. Además, se encuentra en riesgo
nutricional y debe ingerir diariamente 2 botellas de suplemento “ensure” y alimentos
ricos en nutrientes, pero los mimos resultan insuficientes ya que proveen dos comidas
diarias. En ese sentido, es dable destacar que se encuentra tramitando en el Juzgado
Nacional de Primera Instancia en lo Civil N° 85 el proceso de determinación de la
capacidad de la Sra. A. Z. G. D.
Por su parte la niña B.A.V.D. presenta “ceguera de un ojo, visión
subnormal del otro Nistagmo y otros movimientos oculares irregulares” y a su vez,
posee certificado de discapacidad cuyo diagnóstico es “ceguera de un ojo y visión
subnormal del otro, miopía degenerativa”. Además se informó presenta sobrepeso y
trastornos de la conducta alimentaria por lo que es tratada en el servicio de Nutrición del
Hospital Durand. Por su parte, la menor K.V.D. presenta astigmatismo también sufre de
sobrepeso por lo que es tratada en el mimo centro que su hermana (v. constancias
médicas y certificados de discapacidad adjuntos a actuación 1968417/2022 y
1988949/2022).
A su vez, cabe agregar que de lo manifestado por la actora se desprende que
las niñas padecen de bullying en el ámbito escolar y que se encuentran transitando una
situación compleja.
Respecto de la Sra. L. O. D. Z. puede observarse que tiene diversos
problemas de salud tales como sobrepeso (obesidad 85 kg y 1,45 m), hipotiroidismo,
hipertensa, fibromialgia y artrosis en rodillas codos tobillos y las muñecas y es alérgica
a la lactosa, recibe atención medica en el “Hospital …” y en el CeSAC del barrio del
área programática de dicho Hospital.
La Sra. N. D. D. Z., por su parte, presenta fibromialgia, HTA,
Hipotiroidismo, artrosis en parte izquierda y en la región lumbar, sobrepeso: 60 kg y
1,45m. Recibe atención en el Hospital … y en el CeSAC del barrio del área
programática de dicho Hospital.
De los informes técnico nutricionales elaborados por la Licenciada en
Nutrición Erika Martin dependiente de la Dirección de Asistencia Técnica del
Ministerio Público de la Defensa, surge que el plan alimentario -correspondiente en
base a cada integrante del grupo considerando su edad y estado de salud- para satisfacer
las necesidades nutricionales diarias asciende a la suma de ciento veinte mil ochocientos
pesos ($ 120.800) mensuales. (v. informe nutricional, elaborado en fecha 3/11/2022,
adjunto a la actuación N°3190379/2022 ya citada).
En lo que respecta a la situación económica del grupo familiar actor, sus
ingresos se componen por la ayuda estatal en concepto de los Programas “Ciudadanía
Porteña con todo Derecho” y, “Atención a Familias en situación de calle” ($25.500) – el
mismo fue otorgado en el marco de las actuaciones “D. Z., N. D. Contra GCBA Sobre
Amparo – Habitacionales” (Expte. 152434/2021-0) ante Juzgado de Primera Instancia
en lo Contencioso Administrativo y Tributario Nº 8, Secretaría Nº 16-; una pensión no
contributiva por la discapacidad que presenta la menor B.A.D.V. y una pensión no
contributiva por la discapacidad de la Sra. A. Z. G. D. ($20.000). A su vez, la Sra. L.
genera los únicos ingresos que percibe la familia con el trabajo de limpieza en casas de
familia de manera registrada ($42.000). Además, el padre de las niñas contribuye a la
manutención.
Cabe destacar que la situación ocupacional de las amparistas se vio
modificada luego del A.C.V. que sufrió la Sra. A. Z. G. D. Según se relató en la causa
D. D. Z. realizaba tareas de limpieza y L. O. D. Z. trabajaba en la cocina de un
restaurant hasta que cerro. Luego, por cuestiones organizacionales familiares se
encuentra exclusivamente abocada al cuidado de su madre.
En cuanto a la situación habitacional, el grupo alquila un monoambiente
ubicado en … ***, de esta Ciudad, ePAl costo de la habitación es de $25.500 afrontados
con lo percibido con el Programa “Atención a Familias en Situación de Calle”,
actualmente presentan una deuda de $40.000.
En virtud de la insuficiencia de ingresos la amparista requirió ante el
programa “Ciudadanía Porteña con Todo Derecho” el aumento de dicho subsidio a la
suma de $47.300 (pesos cuarenta y siete mil trecientos) ―Oficio N° 167/22―; pero
dicho requerimiento fue rechazado —IF-2022-24753711-GCABA-DGPOLA― (ver
adjuntos a la actuación 1988417/2022).
 V. Establecidos el marco legal y la situación fáctica dentro del que cabe
tratar la cuestión sometida a estudio, corresponde señalar que el recurrente circunscribe
su crítica, básicamente, en sostener que se pretende modificar los términos de la
normativa vigente en materia del Programa Ciudadanía Porteña.
La orfandad argumental del recurso impide darle favorable acogida. En
efecto, el GCBA no ha invocado, menos aún acreditado, que la obligación a su cargo
exceda, en el caso y conforme la prueba obrante en autos, las obligaciones que la
normativa aplicable le impone.
Al respecto, frente a la situación del grupo familiar actor, resulta aplicable
lo sostenido por el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad en la causa “GCBA s/
queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: ‘H. H., R. Y. c/ GCBA s
/amparo (art. 14 CCABA)’”, expte. nº10705/14, sentencia del 4 de marzo de 2015. Allí,
se desestimó el tratamiento de argumentaciones como las aquí formuladas por cuanto el
recurso no se había hecho cargo de acreditar que la condena excedía las obligaciones
impuestas por las normas infraconstitucionales aplicables según las circunstancias
comprobadas de la causa.
En efecto, de las constancias de la causa, surge que la parte actora no cuenta
con recursos económicos suficientes para cubrir las necesidades básicas nutricionales y
que se encuentra incluida dentro de los grupos a los que las previsiones legales
garantizan una protección especial.
En consecuencia, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto
por la parte demandada y, en consecuencia, confirmar la sentencia de grado.

VI. Aunado a los fundamentos expuestos, conviene agregar que la

Observación General 12 efectuada por el Comité de Derechos Económicos Sociales y
Culturales determinó que: “El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo
hombre, mujer o niño, ya sea solo o en común con otros, tienen acceso físico y
económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla”.
Y ello implica tener acceso regular, permanente y sin restricciones a la
alimentación, ya sea directamente o a través de la compra, a un nivel suficiente y
adecuado, tanto en términos cualitativos como cuantitativos, que corresponda a las
tradiciones culturales de la población a la que el consumidor pertenece, y que garantice
una vida psíquica y física, individual y colectiva, satisfactoria, digna y libre de temor
(conf. definición del Relator Especial sobre el Derecho a la Alimentación, publicada en
la página de Naciones Unidas Derechos Humanos Oficina de Alto Comisionado -
https://www.ohchr.org/SP/Issues/Food/Pages/FoodIndex.aspx- últ. rev. 2/08/2019) (el
destacado no pertenece al original).

VII. Finalmente, cabe indicar que deviene inoficioso el tratamiento del

agravio referido a la inconstitucionalidad del artículo 8 de la Ley Nº 1878, en tanto ello
no fue declarado en sentencia en crisis.

VIII. Costas
Por último, la parte demandada se agravió en tanto el sentenciante le impuso
las costas del proceso. Al respecto, sostuvo –en síntesis- que no correspondía la condena
en costas por cuanto, la actora ha estado gozando y continúa percibiendo la asistencia
habitacional y, en ningún, momento existió acto ilegitimo o arbitrario que pudiera
perjudicar los derechos de la actora
Cabe recordar que el art. 64 del CCAyT establece que “La parte vencida en
el juicio debe pagar todos los gastos de la contraria, aun cuando esta no lo hubiese
solicitado. Sin embargo, el tribunal puede eximir total o parcialmente de esta
responsabilidad al/la litigante vencido, siempre que encontrare mérito para ello,
expresándolo en su pronunciamiento, bajo pena de nulidad”.
Del artículo citado surge que el principio objetivo de la derrota “reconoce
excepción en aquellos casos en los que existe mérito para eximir total o parcialmente
de esta responsabilidad al litigante vencido. Se trata de situaciones excepcionales en
las que las circunstancias de la causa permiten inferir que el perdidoso actuó sobre la
base de una convicción razonable acerca del derecho invocado. A ese efecto no basta
con la mera creencia subjetiva del litigante en orden a la razonabilidad de su
pretensión o defensa, sino que deben mediar hechos objetivos que justifiquen la
excepción solicitada...” (Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, Comentado y Anotado, T. I, 2da. Edición, Abeledo Perrot,
p. 215).
 Toda vez que no concurren en la presente causa circunstancias
excepcionales que justifiquen la eximición solicitada, corresponde rechazar el agravio,
sin perjuicio de destacar que la parte actora ha sido patrocinada por el Ministerio
Público de la Defensa.

IX. Con costas a la demandada vencida (art. 26 de la ley 2145 y art. 64 del
CCAyT), sin perjuicio de destacar que la parte actora fue patrocinada por el Ministerio
Público de la Defensa.

X. En consecuencia, en mérito a los argumentos desarrollados corresponde:

I. Rechazar el recurso de apelación del GCBA, y confirmar la decisión de grado en los
términos de la presente resolución y en consecuencia, ordenar al GCBA cubrir en forma
suficiente las necesidades alimentarias del grupo familiar actor; II. Ordenar asimismo al
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que, a través de la intervención de sus equipos
de asistencia, lleve a cabo un abordaje multidisciplinario de la problemática social
particular del actor, brindándole el asesoramiento, orientación, apoyo y/o capacitación
necesarios para superar su situación de vulnerabilidad social, a través de la búsqueda de
soluciones estables y permanentes; III. Con costas a la demandada vencida (art. 26 de
la ley 2145 y art. 64 del CCAyT), sin perjuicio de destacar que la parte actora fue
patrocinada por el Ministerio Público de la Defensa.

VOTO DEL JUEZ PABLO C. MÁNTARAS:

I. Doy por reproducido el relato de los hechos y antecedentes de la causa

efectuado en los considerandos I, II y III, así como la descripción de las circunstancias
fácticas desarrollada en el considerando IV, del voto de la Dra. Fabiana H. Schafrik, a
fin de evitar reiteraciones innecesarias.
Asimismo, comparto lo manifestado en el considerando VII y lo decidido en
los considerandos VIII respecto de la imposición de costas en la instancia de grado.

II.1. Con el objeto de encuadrar adecuadamente el thema decidendum es

necesario señalar, en primer lugar, que el debate suscitado en estos autos no se
circunscribe exclusivamente a determinar si la parte actora tiene derecho a exigir el
reconocimiento y tutela de sus derechos constitucionales a una alimentación adecuada, a
la preservación de su salud, a su dignidad y al pleno desarrollo de la persona humana.
Por el contrario, los antecedentes fácticos descriptos en el considerando V del voto del
Dra. Fabiana H. Schafrik y que se acreditaron en estos autos, son elocuentes en
demostrar que, más allá de que las pretensiones esgrimidas adquieren mayor densidad al
describir las graves dificultades alimentarias y de salud que el grupo familiar actor
atraviesa, se trata de circunstancias que –en términos más generales– pretenden
acreditar la existencia de una situación de vulnerabilidad social que ha derivado en la
lesión o, mejor dicho, en la efectiva privación del goce de diversos derechos humanos.
En efecto, las constancias acompañadas en autos están dirigidas a probar
que el accionante se encuentra sumido en un estado de pobreza que, según se ha
señalado con certeza, cuando alcanza una dimensión extrema conduce inexorablemente
a “[l]a negación de todos los derechos humanos” (Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, Segundo Informe sobre la Situación de Perú, año 2000, página
171).
En este aspecto son esclarecedoras las consideraciones efectuadas por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en una muy conocida decisión, al señalar
que “[u]na persona que en su infancia vive [y durante su adultez sobrevive], como en
tantos países de América Latina, en la humillación de la miseria, sin la menor
condición siquiera de crear su proyecto de vida, experimenta un estado de
padecimiento equivalente a una muerte espiritual; la muerte física que a ésta le sigue,
en tales circunstancias, es la culminación de la destrucción total del ser humano”
(Corte IDH, “Villagrán Morales y otros [caso de los ‘niños de la calle’])”, Serie C No.
63 sentencia de 19 de noviembre de 1999, voto concurrente de los Jueces Cançado
Trindade y Abreu Burelli, el agregado es propio).
Precisamente, este entramado de privaciones materiales, espirituales y
simbólicas que la pobreza origina en quienes la padecen y, como contrapartida, el
alcance y exigibilidad de los deberes y obligaciones de las autoridades públicas frente a
esta realidad definen el conflicto que debe ser dirimido en el sub lite.
En este marco, por el modo en que han sido formuladas las pretensiones
antagónicas de las partes, para resolver la controversia aquí planteada resulta
imprescindible –en primer lugar– caracterizar a los derechos humanos que el actor
invoca en sustento de su posición. Su conceptualización permitirá determinar la
naturaleza y alcance de las obligaciones exigibles al GCBA, frente a una acreditada
lesión o violación.

II.2.- En términos generales, los derechos invocados en el escrito inicial son

frecuentemente denominados por la jurisprudencia, la doctrina y los órganos de
protección internacional de los Derechos Humanos como “Derechos Económicos,
Sociales, Culturales y Ambientales” (en adelante, también se usa la expresión
“DESCA” para referirse a ellos).
A través de esta denominación, se hace referencia a una categoría muy
heterogénea de bienes y valores, que son el producto de una particular evolución
histórica, política, social y jurídica, y cuya principal función es asegurar la participación
plena, libre e igualitaria en los recursos sociales colectivos a los distintos miembros de
la comunidad, a efectos de garantizarles posibilidades reales de materializar sus planes
de vida (ver, en este mismo sentido, Christe, Graciela Elena, “Los derechos sociales y
su control judicial en el ámbito de la Ciudad”, La Ley, 2004-A, 626 y La Ley, 2004-A,
626, Balbín, Carlos F., “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Ed. La Ley, 2da.
Ed., Bs.As., 2015, págs. 145/159).
Entonces, ya sea que se considere a los derechos sociales como una
derivación de antagonismos que –reconducidos a la luz de los valores democráticos de
libertad e igualdad– se transforman en un agonismo constitutivo (según sostiene
Chantall Mouffe, El retorno de lo político, Barcelona, Paidós, 1999); como
“precondiciones necesarias” para la participación autónoma en el proceso democrático
(en los términos descriptos por Carlos S. Nino, Fundamentos de Derecho
Constitucional. Análisis filosófico, jurídico y politológico de la práctica constitucional,
Astrea, Buenos Aires, 1992); como derechos “constitutivos” del procedimiento
democrático o que se erigen como su condición de legitimidad (en la visión de Jeremy
Waldron, Derecho y Desacuerdos, Marcial Pons, Madrid, 2005), o incluso, como
“derechos a prestaciones” que afianzan la autonomía personal y la igualdad (de acuerdo
con la conceptualización desarrollada por Jürgen Habermas, Facticidad y validez,
Trotta, Madrid, 1998); un elemento común en todas las caracterizaciones parece ser –en
apretada simplificación– su relevancia fundamental para asegurar la participación
autónoma e igualitaria de todos los miembros de la comunidad en el proceso
democrático y, consecuentemente, su efectivo acceso a los bienes sociales reconocidos
y protegidos a través de las decisiones colectivas relevantes.
De acuerdo con esta forma de concebir a los derechos sociales, la ulterior
determinación de sus aspectos estructurales –que condicionan su vigencia, efectividad,
exigibilidad y justiciabilidad– no puede ignorar o pasar por alto el sitial privilegiado que
aquellos ocupan en nuestro plan constitucional, que –de conformidad con los principios
actualmente enunciados en el texto fundamental– tiene por finalidad última crear las
condiciones necesarias para asegurar la “justicia social” y, consecuentemente, para
permitir a todas las personas alcanzar el “bien común” (Preámbulo y artículo 75 inc. 19
CN, replicados –con matices– en el Preámbulo de la CCABA).
En este aspecto, resultan muy pertinentes las reflexiones efectuadas por la
Corte Suprema en la conocida causa “Bercaitz” (CSJN, in re “Recurso de hecho
deducido por el recurrente en la causa Berçaitz, Miguel Angel s/jubilación”, sentencia
del 13/9/1974, Fallos: 289:430), en la cual afirmó que “[…] ‘el objetivo preeminente’
de la Constitución, según expresa su preámbulo, es lograr el “bienestar general”
(Fallos 278:313), lo cual significa decir la justicia en su más alta expresión, esto es, la
justicia social, cuyo contenido actual consiste en ordenar la actividad intersubjetiva de
los miembros de la comunidad y los recursos con que ésta cuenta con vistas a lograr
que todos y cada uno de los miembros participen de los bienes materiales y espirituales
de la civilización. Por tanto, tiene categoría constitucional el siguiente principio de
hermenéutica jurídica: in dubio pro justitia socialis. Las leyes, pues, deben ser
interpretadas a favor de quienes al serles aplicadas con este sentido consiguen o
tienden a alcanzar el ‘bienestar’, esto es, las condiciones de vida mediante las cuales es
posible a la persona humana desarrollarse conforme a su excelsa dignidad”.
En el mismo precedente también se dijo que “[n]o sólo, pues, la
interpretación analógica restrictiva de un derecho social –en el caso, previsional–
contraría a la uniforme jurisprudencia de esta Corte, concordante con la doctrina
universal (el ‘principio de favorabilidad’, Günstigkeitprinzip, que formularon los
autores alemanes a partir de la Constitución de Weimar, Pérez Botija, Curso de
Derecho del Trabajo, Madrid, 1948, par. 66; Barassi, Il Diritto del lavoro, Milano,
1949, I, par. 38), sino que también se contrapone a la hermenéutica de las leyes que
surge –según lo mostramos– del ‘objetivo preeminente’ de ‘promover el bienestar
general’ que la Constitución se propone obtener para todos los habitantes del suelo
argentino”

II.3.- A su vez, en el caso de autos, la argumentación desarrollada por la

parte actora en sustento de su pretensión, adquiere especial volumen al impugnar la
conducta estatal que –según se afirma– ha derivado en la vulneración del derecho
constitucional a una alimentación adecuada y a la salud.
Se trata, ciertamente, de una pretensión plausible, por cuanto persigue la
protección de derechos expresamente reconocidos por nuestra organización
constitucional, en virtud de su reconocida incidencia fundamental en la generación de
las condiciones necesarias para alcanzar la justicia social y el bienestar general.
Así, a través de la reforma de 1949 se incorporaron los derechos a una
alimentación adecuada –por primera vez– al texto constitucional. En efecto, en el
artículo 37.I.6 se consagró “[e]l derecho de los trabajadores al bienestar, cuya
expresión mínima se concreta en la posibilidad de disponer de vivienda, indumentaria y
alimentación adecuadas, de satisfacer sin angustias sus necesidades y las de su familia
en forma que les permita trabajar con satisfacción, descansar libres de preocupaciones
y gozar mesuradamente de expansiones espirituales y materiales […]” (énfasis
agregado).
Concordantemente, la reforma constitucional de 1957 también reconoció en
forma expresa al derecho a la salud, contemplándolo en el catálogo enumerado en el
artículo 14 bis, que dispone que el Estado está obligado a otorgar “[l]os beneficios de la
seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable” (tercer párrafo de la
Constitución Nacional).
En este aspecto, cabe recordar que, al interpretar el precepto mencionado, la
Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado expresamente y en reiteradas
oportunidades que el derecho a la seguridad social constituye un conglomerado de
prerrogativas que, a su vez, contiene en su interior otros derechos. Entre ellos, el
Máximo Tribunal ha identificado al derecho a alimentación, salud y nivel de vida
adecuado (CSJN, Sánchez, 2005, Fallos, 328:2833; Badaro, 2006, Fallos, 329:3089).
 Luego, a través de la enmienda sancionada en el año 1994, la protección y
tutela de estos derechos alcanzó una nueva dimensión, como consecuencia de la
incorporación –con jerarquía constitucional– de diversos tratados de derechos humanos
que los reconocen y protegen y que –de acuerdo con lo que se explicará más adelante–
les asignan un contenido especialmente robusto (cfm. lo dispuesto en el artículo 75 inc.
22 CN). Por otra parte, nuestra Constitución Nacional también prevé una tutela especial
para los grupos vulnerables, al estipular la obligación del Congreso de “legislar y
promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades
y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución
y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos” (art. 75, inc 23). A
su vez, en el art. 75, inc. 19, se establece que compete al Poder Legislativo “[p]roveer lo
conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social […]”.
En relación con los instrumentos internacionales con jerarquía
constitucional, cabe mencionar que en la DUDH se afirma que “[t]oda persona tiene
derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud, el
bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y
los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de
desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios
de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad” (artículo 25.1);
mientras que la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (DADH)
expresa que “[t]oda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas
sanitarias y sociales, relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia
médica, correspondientes al nivel que permitan los recursos públicos y los de la
comunidad” (artículo XI).
Asimismo, en su artículo 11, el PIDESC obliga a los Estados parte a
reconocer y garantizar “[e]l derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para
sí y su familia, incluso alimentación [...]”, así como impone el deber de adoptar
“[m]edidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho”.
En el mismo orden de ideas, aunque con mayor generalidad, el artículo 26
de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) establece el compromiso
de los Estados parte de “[a]doptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la
cooperación internacional, especialmente científica y técnica, para lograr
progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas
económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la
Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires,
en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios
apropiados”. Cabe destacar que –como se verá con más detalle infra– a partir del caso
“Lagos del Campo vs. Perú” y “Cuscul Pivaral y otros vs. Guatemala”, la Corte IDH
abrió una senda jurisprudencial en la que interpreta que el artículo 26 de la Convención
Americana reconoce derechos económicos sociales, culturales y ambientales –no meros
objetivos programáticos– que se derivan de las normas económicas, sociales y de
educación, ciencia y cultura contenidas en la Carta de la OEA, respecto de los cuales se
aplican las obligaciones genéricas de respeto y protección previstas en el 1.1. y del 2 de
la CADH. En consecuencia, la Corte Interamericana afirma que es posible juzgar su
violación de manera autónoma, sin recurrir a su conexidad con los derechos civiles y
políticos (CIDH, in re “Lagos del Campo vs. Perú” sentencia del 31/8/2017 y “Cuscul
Pivaral y otros vs. Guatemala”, sentencia del 23/8/2018).
En ese entendimiento, el Tribunal Interamericano resaltó, respecto al
derecho a una alimentación adecuada, que la Carta señala en su artículo 34.j que “[l]os
Estados miembros convienen […] en dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución
de […] nutrición adecuada, particularmente por medio de la aceleración de los
esfuerzos nacionales para incrementar la producción y disponibilidad de alimentos”.
Sostuvo asimismo que el derecho a la alimentación puede identificarse también en el
artículo XI de la Declaración Americana, que dispone que “[t]oda persona tiene
derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a la
alimentación”, entre otros aspectos (CIDH, in re Comunidades Indígenas Miembros de
la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) vs. Argentina”, Sentencia del 6 de febrero
de 2020 (Fondo, Reparaciones y Costas) párr. 210/211).
Asimismo, el artículo 10 del Protocolo de San Salvador proclama que
“[t]oda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel
de bienestar físico, mental y social” a la vez que impone el compromiso estatal de
garantizar, entre otras cosas, “la atención primaria de la salud”, “la extensión de los
beneficios de los servicios de salud a todos los individuos sujetos a [su] jurisdicción”, y
“la satisfacción de las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que por
sus condiciones de pobreza sean más vulnerables”.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos destaca, por su parte,
que “la salud es un bien público que debe ser protegido por todos los Estados y que el
derecho humano a la salud es un derecho de carácter inclusivo, que guarda
correspondencia con el goce de otros derechos, que comprende sus determinantes
básicos y sociales como el conjunto de factores que condicionan su efectivo ejercicio y
disfrute” (Resolución 1/2020: “Pandemia y Derechos Humanos en las Américas” del 10
de abril de 2020). En dicha Resolución, la CIDH recomendó a los Estados adoptar
medidas de forma inmediata y de manera diligente para prevenir la ocurrencia de
afectaciones al derecho a la salud, la integridad personal y la vida.
A su vez, la Comisión Interamericana y su Relatoría Especial sobre los
Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (REDESCA), “[s]ubrayan
que para cumplir con sus obligaciones internacionales sobre la materia, los Estados
deben garantizar no solo la prestación de servicios de salud sin discriminación sino
además observar debidamente las condiciones que conduzcan a una vida digna e
igualitaria en la sociedad en relación con el derecho a la salud. Es decir, la Comisión
subraya la obligación de los Estados en incluir en sus políticas y marcos normativos
sobre salud los determinantes básicos y sociales que permitan la realización efectiva
del derecho a la salud, particularmente de aquellas poblaciones en situación de
vulnerabilidad”. “Dentro de los primeros determinantes se encuentra la garantía de
otros derechos que permiten el goce de una vida saludable como el acceso al agua y
alimentación adecuada o las condiciones saludables de trabajo” (Comisión
Interamericana de Derechos Humanos y REDESCA, Informe sobre las Personas Trans
y de Género Diverso y sus Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales,
OEA/Ser.L/V/II. Doc. 239 7 agosto 2020, para. 320/321, énfasis agregado).
A su vez, el derecho a la alimentación también ha sido reconocido en otros
instrumentos internacionales, como la Convención Internacional sobre la Eliminación
de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 5.6.iv), la Convención sobre los
Derechos del Niño (arts. 24 y 27.3), la Convención sobre la eliminación de todas las
formas de discriminación contra la Mujer (arts. 11 y 14), la Convención sobre los
derechos de las Personas con Discapacidad (arts. 25 y 28), y la Convención
Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores
(arts. 12 y 19).

II.4. - En el ámbito local, como consecuencia natural de la evolución antes

destacada en materia de reconocimiento y afianzamiento de los derechos sociales, la
CCABA receptó expresamente tales derechos, complementó su contenido y reforzó su
protección.
En efecto, al momento de establecer su texto fundacional, el pueblo de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires adoptó expresamente los principios centrales del
Constitucionalismo Social como criterio de modulación del ejercicio del poder estatal,
adoptando como fin colectivo último la promoción del desarrollo humano, “[e]n una
democracia fundada en la libertad, la igualdad, la solidaridad, la justicia y los
derechos humanos, reconociendo la identidad en la pluralidad, con el propósito de
garantizar la dignidad e impulsar la prosperidad de sus habitantes y de las mujeres y
hombres que quieran gozar de su hospitalidad” (CCABA, Preámbulo).
En concordancia con estos principios, en su Carta de Derechos la CCABA
potenció los mecanismos de tutela contemplados en la CN, al mismo tiempo que
incorporó –en muchos casos– la perspectiva protectoria propia del Sistema Universal e
Interamericano de Protección de los Derechos Humanos.
Asimismo, la normativa constitucional de la Ciudad, en los arts. 11 y 17,
previó un rol especialmente activo para las autoridades públicas, dirigido a compensar o
morigerar las desigualdades fácticas inherentes a un entramado social heterogéneo y
plural, y a esos efectos ha establecido diversos deberes de actuación positivos. En tal
sentido ha asumido el compromiso de promover “la remoción de los obstáculos de
cualquier orden que, limitando de hecho la igualdad y la libertad, impidan el pleno
desarrollo de la persona y la efectiva participación en la vida política, económica o
social de la comunidad” (art. 11) y de desarrollar “[p]olíticas coordinadas para superar
las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y
humanos [y la asistencia de] las personas con necesidades básicas insatisfechas” (art.
17).
Por su parte, luego de establecer —en su artículo 10— que “[r]igen todos
los derechos, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, las leyes de la
Nación y los tratados internacionales ratificados y que se ratifiquen”, la CCABA
receptó expresamente en su artículo 20 el derecho a la salud integral, en el cual se
determina que el Estado local debe asegurar –a través del área estatal de salud– “las
acciones colectivas e individuales de promoción, protección, prevención, atención y
rehabilitación, gratuitas, con criterio de accesibilidad, equidad, integralidad,
solidaridad, universalidad y oportunidad”. En particular, el precepto dispone que la
salud “está directamente vinculada con la satisfacción de necesidades de alimentación”
(énfasis agregado), de modo que “[e]l gasto público en salud es una inversión social
prioritaria. Se aseguran a través del área estatal de salud, las acciones colectivas e
individuales de promoción, protección, prevención, atención y rehabilitación, gratuitas,
con criterio de accesibilidad, equidad, integralidad, solidaridad, universalidad y
oportunidad” (énfasis agregado).
En lo que respecta a la específica protección de las personas con
discapacidad, el artículo 21 inciso 7° de la Carta Magna local prevé que se “[g]arantiza
la prevención de la discapacidad y la atención integral de personas con necesidades
especiales”. En la misma línea, la CCABA declama en su artículo 42, que “[l]a Ciudad
garantiza a las personas con necesidades especiales el derecho a su plena integración,
a la información y a la equiparación de oportunidades. Ejecuta políticas de promoción
y protección integral, tendientes a la prevención, rehabilitación, capacitación,
educación e inserción social y laboral. Prevé el desarrollo de un hábitat libre de
barreras naturales, culturales, lingüísticas, comunicacionales, sociales, educacionales,
arquitectónicas, urbanísticas, del transporte y de cualquier otro tipo, y la eliminación
de las existentes”.
A su vez, el artículo 80, inciso 7° prevé que la Legislatura de la Ciudad
“[l]egisla y promueve medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de
oportunidades y de trato entre varones y mujeres; niñez, adolescencia, juventud, sobre
personas mayores y con necesidades especiales.”

II.5.- Más allá de su tutela constitucional, estos derechos también han sido
objeto de reglamentación infraconstitucional en diversas normas de la Ciudad.
En efecto, en cumplimiento de lo ordenado por la Constitución local, la
Legislatura sancionó la Ley N° 153, a fin de garantizar el derecho a la salud integral de
los habitantes de la Ciudad, La mencionada norma tiene por objeto garantizar el derecho
a la salud integral de los habitantes de la Ciudad, y expresamente reconoce su vínculo
con la “satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación,
vestido, cultura y ambiente” (cfr. art. 3 “a”, énfasis agregado).
El criterio seguido por el legislador ha sido el de establecer la regulación
y ordenamiento de todas las acciones conducentes a tal fin (artículo 1°), detallando
como beneficiarios del sistema instituido a “[...] todas las personas sin excepción, sean
residentes o no residentes de la Ciudad de Buenos Aires” (artículo 2°). A su vez, el
artículo 3º establece los principios en los que se sustenta el servicio, entre los que se
menciona: “[...] e) la cobertura universal de la población [...] g) la gratuidad de las
acciones de salud [...] h) el acceso y utilización equitativos de los servicios, que evite y
compense desigualdades sociales y zonales dentro de su territorio [...]”.
A su vez, por intermedio de la Ley N° 1878, se creó el Programa
“Ciudadanía Porteña. Con todo derecho”, que prevé el otorgamiento de una prestación
monetaria mensual por hogar beneficiario, no retributiva, intransferible e inembargable
destinada a brindar asistencia alimentaria a personas en situación de vulnerabilidad (cfr.
artículo 1º).
El objetivo de dicho programa es “[...] sostener el acceso a la
alimentación de los beneficiarios así como a promover el acceso a la educación y
protección de la salud de los niños, niñas, adolescentes y su grupo familiar, la
búsqueda de empleo y reinserción en el mercado laboral de los adultos” (cfr. artículo
2º).
En el artículo 8º –modificado por la Ley Nº 2408– se establecen la
modalidad y montos de las prestaciones, fijándolos en función de distintos porcentajes
de la de la Canasta Básica Alimentaria estimada por el INDEC (75% o 50%), de
acuerdo con la composición del grupo familiar beneficiario. Asimismo, se prevé que la
actualización de la prestación se realiza semestralmente en función de la variación de la
canasta básica alimentaria según el INDEC; y se establece como destino exclusivo del
beneficio la adquisición de productos alimentarios y elementos indispensables para la
higiene, limpieza del hogar, combustión necesaria para la cocción y útiles escolares.
Al mismo tiempo, la Legislatura se ha ocupado de precisar el alcance de
las obligaciones del Gobierno de la Ciudad en aquellos casos en que la preservación del
derecho a la salud impone estándares específicos de alimentación a efectos de poder
considerarla adecuada. Así, la Ley N° 1906 –sancionada con el fin de establecer
políticas públicas dirigidas a prevenir enfermedades cardiovasculares, de obesidad y
diabetes– tiene entre sus objetivos el de “[p]roveer los alimentos médicamente
recomendados a las personas en condiciones de vulnerabilidad social y que necesiten
una dieta alimentaria especial” (cfr. artículo 2°, inciso d). La propia norma define con
claridad los alcances de la “asistencia alimentaria”, al establecer que “[t]oda persona
que sea asistida en alguno de las centros de salud dependientes del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires y que por el diagnóstico médico padezca alguna enfermedad
relacionada con la ingesta de alimentos y que para su control o tratamiento sea
necesario una dieta alimentaria y se encuentre en condiciones de vulnerabilidad social
según la encuesta que realice el organismo correspondiente, recibirá una libreta que
contenga la dieta especial con la firma del profesional y que permita el canje gratuito o
a menor costo por los alimentos recomendados” (cfr. artículo 9°).

II.6.- No puede dejar de mencionarse que con posterioridad a dichas

normas, se sancionó la Ley Nº 4036 para la Protección de los Derechos Sociales, que
tiene por objeto “[l]a protección integral de los Derechos Sociales para los ciudadanos
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, priorizando el acceso de aquellos en estado
de vulnerabilidad social y/o emergencia a las prestaciones de las políticas sociales que
brinde el Gobierno de la Ciudad de acuerdo con los principios establecidos en los
artículos 17 y 18 de la Constitución Nacional”.
La norma define a la “vulnerabilidad social” como la condición social de
riesgo o dificultad que inhabilita, afecta o invalida la satisfacción de las necesidades
básicas de los ciudadanos. Al propio tiempo, considera “personas en situación de
vulnerabilidad social” a aquellas que por razón de edad, género, estado físico o mental,
o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran dificultades
para ejercer sus derechos (cfm. art. 6°). Como puede apreciarse, esta caracterización es
concordante con la definición de “condición de vulnerabilidad” establecida en la Regla
N° 3 de las “100 Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de personas en condición
de Vulnerabilidad” –redactadas en el marco de la XVI Cumbre Judicial Iberoamericana,
celebrada en Brasilia, en el año 2008-.
 También se detallan los requisitos mínimos que deberán cumplir los
solicitantes de prestaciones económicas y se faculta expresamente a la autoridad de
aplicación “[e]n casos de emergencia y/o situaciones particulares [a] exceptuar el
cumplimiento de alguno/s de los requisitos mínimos cuando lo considere pertinente
mediante decisión fundada” (cfm. art. 7 in fine).
Concordantemente, se prevé que el acceso a las prestaciones económicas de
las políticas sociales “[s]erá establecido por la autoridad de aplicación contemplando
los ingresos por hogar, de acuerdo a las circunstancias socioeconómicas, de
emergencia y/o en función de la demanda efectiva. En ningún caso podrá ser inferior a
la Canasta Básica de alimentos establecida por el Instituto Nacional de Estadísticas y
Censos (INDEC) o el organismo que en el futuro lo reemplace” (cfm. art. 8), mientras
entiende por “hogar” al “[g]rupo de personas, parientes o no, que viven bajo un mismo
techo, compartiendo gastos de alimentación y sostenimiento del hogar. Las personas
que viven solas constituyen un hogar” (cfm. art. 9).
Por último, se contempla especialmente la situación de especial
vulnerabilidad de los niños, niñas y adolescentes, adultos mayores, mujeres y
discapacitados (artículos 13 a 25).

III.- La evolución normativa y jurisprudencial descripta precedentemente es

elocuente en demostrar que el derecho a la salud –que comprende el de la alimentación
adecuada– es objeto de reconocimiento e intensa tutela en el ordenamiento jurídico
vigente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires –constitucional e
infraconstitucional–.
En efecto, desde la óptica progresiva y fuertemente protectoria de los
derechos humanos (en especial, cuando se trata de grupos desaventajados) que ha
adoptado el pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, puede afirmarse que los derechos a la
salud y a la alimentación adecuada, como muchos de los derechos sociales reconocidos
convencional y constitucionalmente, poseen relevancia fundamental para asegurar la
autonomía de las personas, así como garantizar la igualdad y la inclusión social.
Sin embargo, una vez comprobada esta premisa, para la determinación de su
contenido prescriptivo concreto –es decir, para establecer y delinear las prerrogativas
que ostentan sus titulares para exigir su observancia y respeto y, consecuentemente, para
definir al correlativo entramado de obligaciones a cargo de las autoridades públicas–
tiene especial valor recurrir a los diversos tratados internacionales de Derechos
Humanos que poseen jerarquía constitucional, toda vez que –a consecuencia del mayor
desarrolllo dogmático que evidencia en la actualidad el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos– sus caracteres y contornos han sido definidos en la esfera
supranacional con mayor precisión y rigurosidad.
En este aspecto, también es necesario tener en cuenta que la incorporación
del Estado Argentino (y, consecuentemente, de sus diferentes descentralizaciones
federales, entre ellas, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) a los distintos sistemas
internacionales de protección de los derechos humanos tiene por directa consecuencia
asumir el compromiso de respetar y hacer cumplir una extensa nómina de obligaciones
vinculadas con los derechos que esos sistemas reconocen y protegen, y cuya eventual
inobservancia tiene por efecto comprometer su responsabilidad internacional.
Consecuentemente, las obligaciones que están previstas en la esfera
internacional para asegurar la tutela específica del derecho a la salud y a una
alimentación adecuada resultan de cumplimiento obligatorio para todas las
autoridades públicas, ya sean nacionales o locales.
Por su parte, cuando se trata de aplicar en el ámbito doméstico las
previsiones contenidas en los tratados sobre derechos humanos, la Corte Suprema ha
señalado expresamente que la regla hermenéutica central a partir de la cual debe
realizarse su exégesis es, precisamente, la consideración de la propia interpretación que
emana de la jurisprudencia de los órganos supranacionales
Esta pauta, establecida por el Máximo Tribunal incluso con anterioridad a la
reforma constitucional de 1994 (CSJN, “Ekmekdjian, Miguel A. c. Sofovich, Gerardo y
otros”, sentencia del 7 de julio de 1992, Fallos 315:1492, cons. 21) ha sido también
receptada por el legislador constituyente, al establecer que los instrumentos
internacionales de derechos humanos –a los que se reconoce jerarquía constitucional en
el artículo 75 inc. 22– deben ser interpretados y aplicados “en las condiciones de su
vigencia”, es decir, tal como “[e]fectivamente rige[n] en el ámbito internacional y
considerando particularmente su efectiva aplicación jurisprudencial por los tribunales
internacionales competentes para su interpretación y aplicación” (CSJN, in re “Giroldi,
Horacio David y otro s/ recurso de casación, sentencia del 07/04/1995, Fallos 318:514).
 Este criterio interpretativo se ha consolidado en la jurisprudencia del
Máximo Tribunal, que ha reiterado su aplicación en diversos precedentes (vgr. las
causas “Simón”, “Simón, Julio Héctor y otros s/ privación ilegítima de la libertad”,
sentencia del 14/06/2005, Fallos 325:2056; “Casal”, “Casal, Matías Eugenio y otro s/
robo simple en grado de tentativa”, sentencia del 20/09/2005, Fallos 328:3399;
“Mazzeo” “Mazzeo, Julio Lilo y otros s/ recurso de casación e inconstitucionalidad”,
sentencia del 13/07/2007, Fallos 330:3248 , “Q. C.”, “Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires s/ amparo” –sentencia del 24 de abril de 2012, Fallos 335:452–
, entre otros).
En sentido concordante, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al
pronunciarse sobre el modo en que los jueces de los Estados parte de la Convención
Americana de Derechos Humanos deben determinar en la esfera local el cumplimiento
de las garantías y deberes establecidos en ella, ha señalado que “[l]os jueces y tribunales
internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las
disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha
ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como
parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar
porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la
aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos
jurídicos. […] En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de 'control
de convencionalidad' entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos
concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos” (CorteIDH,
“Almonacid Arellano v. Chile”, Serie C No. 154, sentencia del 26 de septiembre de
2006, parágrafo 124, considerando 21; criterio luego reiterado en los casos “La Cantuta
v. Perú”, Serie C No. 162 sentencia del 29 de noviembre de 2006 y “Boyce v.
Barbados”, Serie C No. 169 sentencia del 20 de noviembre de 2007).
El criterio hermenéutico establecido en “Almonacid” fue poco tiempo
después precisado y completado por la Corte Interamericana en una ulterior decisión, en
la cual explicó que “[c]uando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la
Convención Americana, sus jueces también están sometidos a ella, lo que les obliga a
velar porque el efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la
aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin. En otras palabras, los
órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino
también ‘de convencionalidad’ ex officio entre las normas internas y la Convención
Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las
regulaciones procesales correspondientes. Esta función no debe quedar limitada
exclusivamente por las manifestaciones o actos de los accionantes en cada caso
concreto, aunque tampoco implica que ese control deba ejercerse siempre, sin
considerar otros presupuestos formales y materiales de admisibilidad y procedencia de
ese tipo de acciones” (CorteIDH, “Trabajadores Cesados del Congreso v. Perú”, Serie
C. No. 158, sentencia del 26 de noviembre de 2006, parágrafo 128,; criterio reiterado,
entre otras ocasiones, en el caso “Gelman v. Uruguay”, Serie C. No. 221, sentencia del
24 de febrero de 2011).
La obligatoriedad del ejercicio del control de convencionalidad por parte de
todos los jueces argentinos también ha sido expresamente admitida por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación. Así, más allá de lo dicho en las causas ya citadas, el
Tribunal señaló que “[l]os órganos judiciales de los países que han ratificado la
Convención Americana sobre Derechos Humanos están obligados a ejercer, de oficio,
el control de convencionalidad, descalificando las normas internas que se opongan a
dicho tratado. Resultaría, pues, un contrasentido aceptar que la Constitución Nacional
que, por un lado, confiere rango constitucional a la mencionada Convención (art. 75,
inc. 22) , incorpora sus disposiciones al derecho interno y, por consiguiente, habilita la
aplicación de la regla interpretativa –formulada por su intérprete auténtico, es decir, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos– que obliga a los tribunales nacionales a
ejercer de oficio el control de convencionalidad, impida, por otro lado, que esos
mismos tribunales ejerzan similar examen con el fin de salvaguardar su supremacía
frente a normas locales de menor rango.” (CSJN, R.401. XLIII, in re “Rodríguez
Pereyra, Jorge Luis y otra c. Ejército Argentino s/daños y perjuicios”, sentencia del
27/11/2012, Fallos 335:2333).
Entonces, de acuerdo con las directivas antes reseñadas, para determinar el
contenido concreto que corresponde asignar al derecho a la vivienda, los jueces están
obligados a interpretar y aplicar los pactos internacionales sobre derechos humanos, con
especial atención a las interpretaciones que de ellos han efectuado sus órganos de
vigilancia y control, cuyas decisiones constituyen estándares internacionales que deben
ser obligatoriamente observados en el orden interno (Aguayo, Nadia S., “El
cumplimiento de los estándares internacionales en materia de derechos sociales y la
responsabilidad interna del Estado”, Derecho Administrativo: Revista de Doctrina,
Jurisprudencia, Legislación y Práctica, N° 83 de octubre de 2012, Abeledo Perrot, pp.
1309-1327).
En consecuencia, si alguna norma, acto o conducta estatal resulta
incompatible con los derechos y obligaciones establecidos en esos tratados, el
magistrado interviniente debe desechar su aplicación en el plano nacional.

III.1.- Para realizar la tarea determinativa definida en los considerandos

anteriores –que presupone, como se explicó, considerar los tratados internacionales de
derechos humanos– es imprescindible recurrir a las previsiones del Pacto Internacional
de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (que, como se ha visto, posee
jerarquía constitucional) y, también, a las interpretaciones efectuadas por su órgano de
vigilancia y control –el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, creado
en el año 1985– que a través de sus Observaciones Generales es el “intérprete
autorizado del Pacto” –tal como ha reconocido expresamente la Corte Suprema en las
causas “Aquino” (CSJN, in re “Aquino, Isacio c/ Cargo Servicios Industriales S.A. S/
art. 39 ley 24.557”, sentencia del 21/09/2004, Fallos 327:3753), “Torrillo” (CSJN, in re
“Torrillo, Atilio Amadeo y otro c/ Gulf Oil Srgentina S.A. y otro s/ daños y perjuicios”,
sentencia del 31/03/2009, Fallos 332:709); “Q.S.” ya citado, entre otros)–.
En efecto, dicho Comité se ha ocupado expresamente de interpretar el Pacto
y, consecuentemente, ha establecido pautas concretas que definen y delimitan los
contornos específicos del derecho a la salud –que comprende el acceso a una
alimentación adecuada– tutelados por dicho instrumento. Paralelamente, ha definido las
obligaciones asumidas por los Estados al ratificarlo.
De este modo, las consideraciones efectuadas en las mencionadas
Observaciones Generales son sumamente relevantes para determinar las “condiciones
de vigencia” del Pacto –y también, lógicamente, del derecho a la salud y a la
alimentación adecuada–, de acuerdo con el mandato contenido en el art. 75 inc. 22 CN y
en el art. 10 CCABA.
 En este sentido, en su Observación General N° 12, “El derecho a una
alimentación adecuada” (E/C.12/1999/5), el citado Comité precisó que “[e]l derecho a
la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea solo o en
común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación
adecuada o a medios para obtenerla”. Asimismo definió el contenido del derecho a la
alimentación adecuada, como “[…] la disponibilidad de alimentos en cantidad y
calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin
sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada; la accesibilidad de esos
alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos
humanos” (Observación General Nº 12, párr. 8).
Esta conceptualización es concordante con la efectuada en otros foros
internacionales, en los cuales se lo ha entendido como “[e]l derecho a tener acceso, de
manera regular, permanente y libre, sea directamente, sea mediante compra en dinero,
a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que
corresponda a las tradiciones culturales de la población a que pertenece el consumidor
y que garantice una vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de angustias,
satisfactoria y digna”(Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación,
el Sr. Jean Ziegler, presentado de conformidad con la resolución 61/163 de la Asamblea
General).
A su vez, como se dijera supra, la Corte IDH ha dicho que “[d]el artículo
34.j de la Carta, interpretado a la luz de la Declaración Americana, y considerando los
demás instrumentos citados, se podía entender que el derecho a la alimentación
adecuada protegía “esencialmente, el acceso de las personas a alimentos que permitan
una nutrición adecuada y apta para la preservación de la salud” A su vez, citando al
Comité DESC, señaló que “el derecho se ejerce cuando las personas tienen ´acceso
físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para
obtenerla [sin que] deb[a] interpretarse […] en forma estrecha o restrictiva
asimilándolo a un conjunto de calorías, proteínas y otros elementos nutritivos
concretos`” (Corte IDH, in re “Comunidades Indígenas Miembros de la Asociación
Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) vs. Argentina”, cit. párr. 210/211).
Asimismo, el Comité señaló la importancia de la adecuación de los
alimentos en cuanto al aporte de una combinación de productos nutritivos para el
crecimiento físico y mental y reconoció que los grupos socialmente vulnerables como
las personas sin tierra y otros segmentos particularmente empobrecidos de la población,
podían requerir la atención de programas especiales para su acceso. En tal sentido
estableció que “[l]a accesibilidad física implica que la alimentación adecuada debe ser
accesible a todos, incluidos los individuos físicamente vulnerables, tales como los
lactantes y los niños pequeños, las personas de edad, los discapacitados físicos, los
moribundos y las personas con problemas médicos persistentes, tales como los
enfermos mentales. Será necesario prestar especial atención y, a veces, conceder
prioridad con respecto a la accesibilidad de los alimentos a las personas que viven en
zonas propensas a los desastres y a otros grupos particularmente desfavorecidos” (v.
Comité DESC, Observación General Nº 12, 20º período de sesiones (1999), párrs. 8 y
13).
Teniendo en consideración estos parámetros, el Comité destacó que el
derecho incluye las siguientes características esenciales e interrelacionadas:
• Adecuación. El alimento disponible para el consumo debe ser apropiado
en el contexto social, económico, cultural y medioambiental prevalente.
• Disponibilidad. Toda persona debería ser capaz de obtener suficiente
comida de calidad, ya sea a través de los sistemas de mercado o directamente de la tierra
y otros recursos naturales. Las dietas deben contener una mezcla de los nutrientes
necesarios para una vida sana y las necesidades fisiológicas, durante todo el ciclo de
vida y de acuerdo al sexo y la ocupación. Los alimentos deben estar libres de sustancias
nocivas y ser culturalmente apropiados.
• Accesibilidad. El acceso a los alimentos consiste en tres elementos
clave: la no discriminación, la accesibilidad económica y la accesibilidad física. El
acceso a la alimentación debe ofrecerse sin discriminación sobre la base de cualquier
fundamento prohibido. El precio de los alimentos debe estar a un nivel que no suponga
un riesgo para la consecución de otras necesidades básicas. Esto puede requerir
programas especiales para los grupos vulnerables. La accesibilidad física significa que
todos deben tener acceso a los alimentos, en particular los grupos vulnerables, como los
niños, las personas con discapacidad, los ancianos y las personas afectadas por un
desastre natural o un conflicto.
 • Sostenibilidad. Los Estados deben garantizar, mediante el desarrollo de
medidas adecuadas y la regulación de los actores privados, que las prácticas que
influyen en la alimentación, la tierra o los recursos naturales no ponen en peligro la
disponibilidad de los alimentos a largo plazo ni su accesibilidad.

III.2.- La conceptualización del derecho a la alimentación adecuada que

surge de los documentos antes considerados permite identificar algunos caracteres
relevantes. Así, en primer lugar, las directivas emanadas de estos instrumentos
imponen a las autoridades la obligación de garantizar –cuanto menos– un nivel
mínimo de efectiva vigencia.
En el plano supranacional, esta obligación encuentra sustento en los arts. 2.1
del PIDESC, 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y 1º
del Protocolo Adicional a la CADH en materia de derechos económicos, sociales y
culturales (“Protocolo de San Salvador”). A su vez, en el plano local este deber está
consagrado con claridad en los artículos 11 y 17 de la CCABA, antes referidos.
En este sentido, al interpretar el mencionado artículo 2° del Pacto, el Comité
DESC ha dicho que “[c]orresponde a cada Estado Parte una obligación mínima de
asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los
derechos. Así, por ejemplo, un Estado Parte en el que un número importante de
individuos está privado de alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial,
de abrigo y vivienda básicos o de las formas más básicas de enseñanza, prima facie no
está cumpliendo sus obligaciones en virtud del Pacto. Si el Pacto se ha de interpretar
de tal manera que no establezca una obligación mínima, carecería en gran medida de
su razón de ser” (Observación General 3, punto 10; énfasis agregado).
A su vez, en Observación General N° 14 se expresó que el deber de
cumplimiento de estas obligaciones básicas es “inderogable”, de manera que un Estado
“[n]o puede nunca ni en ninguna circunstancia justificar su incumplimiento”
(Observación General N° 14, párr. 47).
Como puede advertirse con facilidad, los estándares emanados de la
normativa internacional referida, constituyen un piso mínimo aplicable a todos los
Estados, que merece ser ponderado, precisado y eventualmente expandido –nunca
minimizado– a la luz del nivel de reconocimiento y garantía que se le hubiera dado a
cada derecho en sus ordenamientos jurídicos internos (art. 29 inc. b y c de la
Convención Americana de Derechos Humanos, entre otros).
Por su parte, un aspecto esencial para el cumplimiento de esta obligación de
garantizar un umbral mínimo de efectividad es, precisamente, reconocer debida
prioridad “[a] los grupos sociales que viven en condiciones desfavorables,
concediéndoles una atención especial”. Consecuentemente, “[l]as políticas y la
legislación, en consecuencia, no deben ser destinadas a beneficiar a los grupos sociales
ya aventajados a expensas de los demás” (Observación General N° 4, párrafo 11). Este
deber es concordante con el establecido en el artículo 20 de la CCABA, en cuanto
establece que, en relación con el derecho a la salud integral, se aseguran “las acciones
colectivas e individuales de promoción, protección, prevención, atención y
rehabilitación, gratuitas, con criterio de accesibilidad, equidad, integralidad,
solidaridad, universalidad y oportunidad”.

III.3.- Por otro lado, también es preciso destacar lo señalado por los órganos
supranacionales en relación con el carácter interdependiente que los derechos sociales
poseen con otros derechos humanos, de manera que su afectación determina,
inexorablemente, el menoscabo de los restantes, generando un proceso de creciente
vulnerabilidad jurídica que culmina con un estado de inaceptable desigualdad social.
En este sentido, tanto los Principios de Limburgo (punto 3) como las
Directrices de Maastrich (punto 4) destacan la indivisibilidad e interdependencia de los
derechos humanos, afirmando que todos ellos revisten igual importancia para la
dignidad humana.
A su vez, al desarrollar el contenido concreto del derecho a una
alimentación adecuada y al analizar su relación intrínseca con el derecho a la salud, el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha señalado que aquél se
encuentra “[…] inseparablemente vinculado a la dignidad inherente de la persona
humana y resulta indispensable para el disfrute de otros derechos humanos […]”
(Observación General Nº 12, párrafo cuarto).
Siguiendo estas pautas, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha
señalado que “[...] la vida de los individuos y su protección –en especial el derecho a la
salud– constituyen un bien fundamental en sí mismo que, a su vez, resulta
imprescindible para el ejercicio de la autonomía personal (art. 19 de la Constitución
Nacional). El derecho a la vida, más que un derecho no enumerado en los términos del
art. 33 de la Constitución Nacional, es un derecho implícito, ya que el ejercicio de los
derechos reconocidos expresamente requiere necesariamente de él” (CSJN,
“Asociación Benghalensis y otros c/ Ministerio de Salud y Acción Social – Estado
Nacional s/ Amparo Ley 16.986”, sentencia del 1° de junio de 2000, A186XXXIV.,
Fallos 330: 3725, del dictamen del Procurador al que la Corte remite ).

III.4.- El Comité DESC también ha relacionado el contenido mínimo de los

derechos sociales con la obligación de los Estados de adoptar medidas hasta el máximo
de los recursos disponibles (artículo 2.1. del PIDESC), previsión concordante con lo
establecido en el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que
estipula que los Estados se obligan a adoptar medidas para lograr progresivamente la
plena efectividad de los derechos sociales, “en la medida de los recursos disponibles”.
Para precisar los contornos de este deber, el Comité ha señalado que “[p]ara
que cada Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones
mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo
esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por
satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas” (Observación General
N° 3, punto 10, énfasis agregado).
Al respecto, agrego: “[e]l Comité desea poner de relieve, empero, que,
aunque se demuestre que los recursos disponibles son insuficientes, sigue en pie la
obligación de que el Estado Parte se empeñe en asegurar el disfrute más amplio posible
de los derechos pertinentes dadas las circunstancias reinantes. Más aún, de ninguna
manera se eliminan, como resultado de las limitaciones de recursos, las obligaciones
de vigilar la medida de la realización, o más especialmente de la no realización, de los
derechos económicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y programas para
su promoción”. (Observación General N° 3, punto 11).
Por su parte, los Principios de Limburgo establecen que “[l]os Estados
Partes tienen la obligación, independientemente de su nivel de desarrollo económico,
de garantizar el respeto de los derechos de subsistencia mínima de todas las personas”
(principio 25).
 También las Directrices de Maastricht sobre violaciones a los derechos
Económicos, Sociales y Culturales (enero de 1997), en su punto 9º, indican que “[u]n
Estado incurre en una violación del Pacto cuando no cumple lo que el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales denomina ‘una obligación mínima
esencial de asegurar la satisfacción de por lo menos los niveles mínimos esenciales de
cada uno de los derechos [...]. Por ejemplo, incurre prima facie en una violación del
Pacto un Estado Parte en el cual un número significativo de personas se ven privados
de alimentos esenciales, atención básica de salud, habitación y vivienda mínima o las
formas más básicas de enseñanza’. Estas obligaciones mínimas esenciales son
aplicables independiente de la disponibilidad de recursos en el país de que se trate o
cualquier otro factor o dificultad” (énfasis agregado).
En coincidencia con estas pautas, en la causa “Rubén Badín” la Corte
Suprema señaló que “las carencias presupuestarias, aunque dignas de tener en cuenta,
no pueden justificar transgresiones de este tipo. Privilegiarlas sería tanto como
subvertir el estado de derecho y dejar de cumplir los principios de la Constitución y los
convenios internacionales que comprometen a la Nación frente a la comunidad jurídica
internacional, receptados en el texto actual de aquélla (art. 5° inc. 2°, Convención
Americana sobre Derechos Humanos)” (CSJN, in re “Badín, Rubén y otros c/ Provincia
de Buenos Aires s/ daños y perjuicios”, sentencia del 19 de octubre de 1996, Fallos,
318:2002).
Esta línea argumental fue completada en el precedente “Sánchez”, en el cual
el Máximo Tribunal señaló que “[l]os tratados internacionales promueven el desarrollo
progresivo de los derechos humanos y sus cláusulas no pueden ser entendidas como
una modificación o restricción de derecho alguno establecido por la primera parte de
la Constitución Nacional (art. 75, inc. 22). La consideración de los recursos
disponibles de cada Estado -cfm. arts. 22 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos- constituye una
pauta que debe evaluar cada país al tiempo de establecer nuevos o mayores beneficios
destinados a dar satisfacción plena a los compromisos asumidos por esos documentos,
mas no importa disculpa alguna para desconocer o retacear los derechos vigentes (cfm.
art. 29 de la convención citada). Debe suponerse que el legislador ha sopesado los
factores humanos, sociales y económicos al establecer la extensión de las prestaciones
reconocidas y no corresponde a los jueces sustituir dicha valoración mediante
razonamientos regresivos que, en la práctica, sólo conducen a negar el goce efectivo de
esos derechos en los momentos de la vida en que su tutela es más necesaria” (CSJN, in
re “Sánchez, María del Carmen c/ ANSES s/ reajustes varios, sentencia del 17 de mayo
de 2005, Fallos, 328:1602).

III.5.- Pues, tanto el PIDESC como las interpretaciones efectuadas por el

Comité DESC son consecuentes en reconocer que los Estados parte han asumido la
obligación de no adoptar políticas y/o medidas regresivas que pudieran empeorar
el ejercicio concreto de los derechos contemplados en el Pacto –entre ellos,
lógicamente, el derecho a una alimentación adecuada–.
Esta obligación, conocida habitualmente como “principio de no regresividad
o no retroceso social” implica que, una vez reconocido un cierto umbral de efectividad
de esos derechos y asegurada la posibilidad de su goce efectivo, este ámbito de
protección no puede luego verse disminuido o suprimido si, al menos, el Estado no ha
asegurado –de manera previa o concomitante– la puesta en práctica de alternativas de
tutela que garanticen igual o mayor grado de protección que las dejadas sin efecto.
Al respecto, el Comité ha puesto de resalto en la ya citada Observación
General Nº 3 que “[l]a principal obligación en lo que atañe a resultados que se refleja
en el párrafo 1 del artículo 2 es la de adoptar medidas ‘para lograr progresivamente
[...] la plena efectividad de los derechos reconocidos [en el Pacto]’. La expresión
‘progresiva efectividad’ se usa con frecuencia para describir la intención de esta frase.
El concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la
plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no
podrá lograrse en un breve período de tiempo. En este sentido, la obligación difiere de
manera importante de la que figura en el artículo 2 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos e incorpora una obligación inmediata de respetar y
garantizar todos los derechos pertinentes. Sin embargo, el hecho de que la efectividad a
lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación con el
Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo
contenido significativo. Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad
necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades que implica para
cada país el asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y
culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en
realidad la razón de ser, del Pacto, que es establecer claras obligaciones para los
Estados Partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este
impone así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras
a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente
retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán
justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el
Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se
disponga” (punto 9, énfasis agregado).
En este mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
señalado recientemente que “[l]as obligaciones de realización progresiva de los
DESCA requiere la continua realización de acciones para la consecución del pleno
goce de estos derechos. De esta forma, la dimensión progresiva de protección de los
DESCA, si bien reconoce una cierta gradualidad para su realización, también incluye
un sentido de progreso, que requiere la mejora efectiva de las condiciones de goce y
ejercicio de estos derechos, de forma tal que se corrijan las desigualdades sociales y se
facilite la inclusión de grupos vulnerables […]” (CorteIDH, “Cuscul Pivaral y otros vs.
Guatemala”, citado, párr. 146).
En términos concordantes, ha explicitado que la formulación del artículo 26
sobre el deber de los Estados de adoptar medidas para lograr progresivamente la plena
efectividad de los derechos que se derivan de la Carta de la OEA debe ser entendida
como una aclaración acerca de la naturaleza de la obligación, pero no pone en duda la
existencia de obligaciones jurídicas exigibles. Y agregó que, en ese punto, coincidía con
la interpretación del Comité DESC sobre el artículo 2.1. del PIDESC (en su
Observación General 3) en el sentido de que, si bien se prevé la adopción de medidas de
carácter progresivo, también se establecen varias obligaciones con efecto inmediato. El
hecho de que la plena efectividad se alcance a lo largo del tiempo no implica privar a
tales deberes de todo contenido significativo (párrs. 79, 80, 81).
Asimismo, las Directrices de Maastricht, cuando enumeran posibles
violaciones a las obligaciones asumidas en el Pacto mediante actos positivos, citan los
siguientes ejemplos: “(a) La anulación o suspensión de cualquier legislación que sea
necesaria para seguir ejerciendo un derecho económico, social y cultural que esté
vigente en ese momento [...]; (d) La aprobación de cualquier legislación o política que
sea claramente incompatible con las obligaciones legales preexistentes relativas a estos
derechos, salvo cuando esto se hace con el propósito y efecto de aumentar la igualdad y
mejorar la realización de los derechos económicos, sociales y culturales de los grupos
más vulnerables; (e) La adopción de cualquier medida que sea intencionalmente
regresiva y que reduzca el nivel de protección de cualquiera de estos derechos; (f) La
obstaculización o interrupción intencional de la realización progresiva de un derecho
previsto en el Pacto, salvo cuando el Estado actúa dentro de los parámetros de una
limitación estipulada en el Pacto o debido a la falta de recursos disponibles o fuerza
mayor [...]”
Por aplicación de estas reglas, una vez que un Estado ha cumplido con los
deberes asumidos al ratificar el Pacto y, consecuentemente, ha ampliado el ámbito de
protección del derecho a la salud y a la alimentación adecuada, está obligado a evitar en
el futuro poner en práctica cursos de acción (activos u omisivos) que pudieran
obstaculizar o bien interrumpir esa realización progresiva, toda vez que un obrar
contrario a este mandato significaría la afectación de ese derecho y, también, un
supuesto de responsabilidad internacional.
Como se advierte, esta prohibición presenta importantes puntos de contacto
con el “principio de la irreversibilidad de las conquistas sociales alcanzadas”
(Nichtumkehrbarkeitstheorie), acuñada en Alemania luego de la sanción de la Ley
Fundamental de Bonn (1949). Así, si bien esta teoría postula la imposibilidad de deducir
de la propia Constitución el contenido sustantivo de las obligaciones sociales del
Estado, igualmente afirma que –una vez que la Legislatura o el Poder Administrador
han regulado los aspectos sustantivos de las relaciones colectivas– toda medida
regresiva que afecte el contenido esencial de las regulaciones sociales establecidas
resultará inconstitucional (Hesse, Konrad, Grunzüge des Verfassungsrechts der
Bundesrepublik Deutschland, Heidelberg y Karlsruhe, 1978, págs. 86-87, citado por
Parejo Alfonso, Luciano, “Estado social y administración pública”, Madrid, 1983,
págs. 53-54).
Por su parte, la axiología tuitiva y protectoria que impregna al Pacto permite
sostener –en contraposición con lo afirmado en el voto mayoritario de la causa “Alba
Quintana” (TSJ, “Alba Quintana, Pablo c/ GCBA y otros s/ amparo (art. 14 CCABA) s/
recurso de inconstitucionalidad concedido”, Expte. N° 6754/09, sentencia del 12 de
mayo de 2010)– que esta obligación puede ser incumplida tanto si se adopta una
política pública general que sea regresiva, como si se implementa una medida concreta
respecto de una situación particular que produce ese mismo resultado. Entonces, un
determinado accionar estatal puede ser regresivo ya sea porque afecta el derecho de una
persona determinada, o bien cuando ese menoscabo tiene un efecto expansivo que
alcanza a todo un grupo o colectivo.
La distinción precedente no importa –claro está– desconocer la evidente
vinculación que existe, en materia de derechos sociales, entre su dimensión individual y
colectiva, de manera que su desarrollo progresivo debe medirse en relación con ambas
esferas (tal como ha reconocido la Corte Interamericana de Derechos Humano, caso
“Cinco Pensionistas v. Perú”, Serie C, N° 98, sentencia del 28/2/03, parágrafo 147), sin
perjuicio de que la “titularidad individual” del derecho es suficiente para exigir su
justiciabilidad (voto concurrente del Juez García Ramírez en el caso citado).De acuerdo
con estos parámetros, cuando el Estado adopta una medida regresiva, ésta resulta
portadora de una “presunción de invalidez”, de manera que sólo resultará legítima si la
autoridad pública puede justificar concretamente su pertinencia frente a un escrutinio
estricto, es decir, luego de efectuado un riguroso control de razonabilidad. En este
sentido, se ha sostenido que siendo la prohibición de regresividad la “[e]xpresión del
contenido normativo mínimo e indisponible de los derechos sociales constitucionales” ,
solamente “[s]erían admisibles aquellas restricciones capaces de superar un estricto
escrutinio de razonabilidad, es decir, las que, sin colocar a las personas debajo de un
nivel de vida digna, resulten indispensables para la expansión general del sistema de
derechos y respeten, en todos los casos, los principios de compensación adecuada y
prioridad de los sujetos más débiles (favor debilis)” (Pisarello, Gerardo, Del Estado
Social legislativo al Estado Social constitucional: por una protección compleja de los
derechos sociales, pág. 94, Isonomía, Revista de Teoría y Filosofía del Derecho, nº 15,
octubre 2001).
Asimismo, la CSJN ha destacado que “[u]na interpretación conforme con el
texto constitucional indica que la efectiva protección [de los derechos consagrados] en
el art. 14 bis se encuentra alcanzada y complementada […] por el mandato del art. 75,
inc. 23, norma que, paralelamente, asienta el principio de no regresión en materia de
derechos fundamentales. Así lo preceptúa también el principio de progresividad
asentado en el art. 2.1 del citado Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en concordancia con su art. 11, inc. 1, por el que los estados han
reconocido el derecho de toda persona ‘a una mejora continua de las condiciones de
existencia’” (CSJN, in re “Milone· citado). En términos análogos, también sostuvo que
“[l]os tratados internacionales pueden sólo mejorar la tutela de los derechos, no
empeorarla. Es decir, aquéllos no pueden entenderse como restrictivos de los derechos
constitucionales existentes, en el ordenamiento interno, al momento de su sanción”
(CSJN, in re “Gottschau, Evelyn Patrizia c/ Consejo de la Magistratura de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires s/ amparo”, sentencia del 8 de agosto de 2006, Fallos,
329:2986).
Remarcó en este aspecto que “el principio de progresividad impone que
todas las medidas estatales de carácter deliberadamente ‘regresivo’ en materia de
derechos humanos […] requieran la consideración ‘más cuidadosa’, y deban
‘justificarse plenamente’, v.gr., con referencia a la ‘totalidad de los derechos previstos’
en el PIDESC y en el contexto del aprovechamiento pleno del ‘máximo de los recursos’
de que el Estado disponga” (CSJN in re “Recurso de hecho deducido por la Asociación
de Trabajadores del Estado en la causa Asociación de Trabajadores del Estado s/ acción
de inconstitucionalidad” sentencia del 18/6/2013, Fallos: 336:672)
En sentido concordante con todas estas consideraciones, el Máximo
Tribunal también ha expresado “que el principio de progresividad o no regresión, que
veda al legislador la posibilidad de adoptar medidas injustificadamente regresivas, no
solo es un principio arquitectónico del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, sino también una regla que emerge de las disposiciones de nuestro propio
texto constitucional en la materia […]” (CSJN, in re “Registro Nacional de
Trabajadores Rurales y Empleadores el Poder Ejecutivo Nacional y otro s/ acción de
amparo”, sentencia del 24/11/2015, CSJ 906/2012 (48-R)/CS1).

III.6.- Lo explicado en los considerandos precedentes permite efectuar

algunas conclusiones preliminares:
 a. En primer lugar, las directivas emanadas de los instrumentos
internacionales antes reseñados le asignan un contenido especialmente robusto al
derecho a la salud y a la alimentación adecuada, que impone a las autoridades estatales
diversos deberes concretos, entre ellos, la obligación de garantizar –cuanto menos– un
nivel mínimo de efectiva vigencia. Este deber, a su vez, exige que se otorgue prioridad a
los grupos vulnerables en el aseguramiento de un umbral mínimo de efectividad.
b. Asimismo, de acuerdo con la naturaleza multifacética que se reconoce a
este derecho, también se hace patente su vinculación inescindible con otros derechos de
similar relevancia y significación, a través de una relación caracterizada por la
indivisibilidad e interdependencia. Se destaca, desde esta perspectiva, su conexión con
el derecho a la vida, a la dignidad, a la integridad personal, a la salud, al trabajo, a la
protección contra el trato inhumano y degradante, a la no discriminación y a la
educación, entre otros.
c. Entonces, para cumplir con las obligaciones asumidas el Estado se
compromete a “adoptar medidas para garantizar que toda persona que se encuentre
bajo su jurisdicción tenga acceso al mínimo de alimentos esenciales suficientes inocuos
y nutritivamente adecuados para protegerla contra el hambre” (Comité DESC,
Observación General Nº 12, citada, párr. 14).
d. A esos fines, las autoridades públicas deben necesariamente adoptar todas
las medidas a su alcance hasta el máximo de los recursos disponibles, y sólo pueden
eximirse del cumplimiento de esta obligación si demuestran que efectivamente han
intentado obtener los fondos necesarios a través de todos los medios plausibles, incluso
requiriendo ayuda a otras jurisdicciones o Estados.
e. Asimismo, por aplicación de los principios de progresividad y no
regresividad, el Gobierno también asume el compromiso de no adoptar medidas que
pudieran implicar un retroceso en el grado de reconocimiento y efectiva vigencia del
derecho a la alimentación, ya sea en su faz individual como colectiva.

IV.- Las reglas hasta aquí enunciadas demuestran con especial claridad la
relevancia que el bloque de constitucionalidad asigna –en general– a los derechos
sociales y –en particular– al derecho a la alimenatacion adecuada.
 Si no se les reconociera un contenido mínimo concreto, que a su vez
resultara exigible judicialmente, resultaría forzoso concluir que sólo son estrofas de un
“poema constitucional”, estéticamente atractivas, pero normativamente inexigibles.
Para demostrar la improponibilidad de esta postura, basta con recordar los
argumentos desarrollados por la Corte Suprema en la sentencia dictada en la causa
“Vizzoti”. En esa oportunidad, el Máximo Tribunal afirmó que cada uno de los derechos
constitucionales tiene un contenido que lo proporciona la propia Constitución
(complementada, de acuerdo con lo antes explicado, con las previsiones de los tratados
internacionales en materia de derechos humanos), pues de lo contrario “[d]ebería
admitirse una conclusión insostenible [...] que la Constitución Nacional enuncia
derechos huecos, a ser llenados de cualquier modo por el legislador [o, por caso, el
poder administrador], o que no resulta más que un promisorio conjunto de sabios
consejos, cuyo seguimiento quedaría librado a la buena voluntad de este último”
(CSJN, “Vizzoti, Carlos Alberto c/ AMSA S.A. s/ despido”, causa V.967.XXXVIII,
sentencia del 14 de septiembre de 2004, considerando 8º, párrafos 3 y 4, el agregado es
propio).
La Corte también señaló en esta causa que la determinación del contenido
de los derechos configura uno de los objetos de estudio centrales del intérprete
constitucional, y la finalidad que guía esa labor es la de darles toda la plenitud que les
reconozca la Constitución (incluyendo a los tratados constitucionalizados en las
“condiciones de su vigencia”), es decir, atribuirles “[l]a extensión y comprensión
previstas en el texto que los enunció y que manda a asegurarlos [para] garantizar [su]
pleno goce y ejercicio”.
Así, se dejó en claro que el cumplimiento del mandato tutelar que expresa el
artículo 14 bis no está únicamente dirigido al legislador, sino también a los restantes
poderes públicos, que –dentro de la órbita de sus respectivas competencias– deben hacer
prevalecer el espíritu protector que se desprende de estos principios (considerando 8, in
fine).
En concordancia con estas consideraciones, también se ha dicho que cuando
se presentan situaciones de suma gravedad y urgencia que afectan derechos
fundamentales de las personas, corresponde al Poder Judicial buscar los caminos que
permitan garantizar su eficacia. Y ello no supone, en palabras del Tribunal, “[u]na
intromisión indebida del Poder Judicial cuando lo único que se hace es tender a tutelar
derechos, o suplir omisiones en la medida en que dichos derechos puedan estar
lesionados” (CSJN, in re "Verbitsky Horacio s/ habeas corpus", sentencia del
03/05/2005, Fallos: 328:1146 y "Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional
s/ proceso de conocimiento", sentencia del 18/09/2007, Fallos 330:4134, entre otros).

V.- Una vez definido el contenido normativo sustantivo del derecho a la

vivienda, corresponde profundizar el análisis sobre cuáles han sido los cursos de acción
desplegados por el Gobierno, a efectos de cumplir con las diversas obligaciones
impuestas por el ordenamiento jurídico para asegurar su efectiva vigencia.
A tales fines, es necesario considerar como cuestión preliminar que para
satisfacer estos mandatos normativos –que exigen un accionar activo y comprometido–
resulta imprescindible la existencia de regulaciones, de instituciones gubernamentales,
de estructuras burocráticas y de políticas concretas, que a su vez consideren el contexto
político-social específico en el que habrán de ser aplicadas.
Ciertamente, el ámbito más propicio para establecer el modo en que habrán
de cumplirse en cada jurisdicción con estos deberes es, claramente, el foro dialéctico y
plural que caracteriza al Poder Legislativo. En efecto, la creciente complejidad social
que presentan las sociedades democráticas modernas –en la medida en que, a
consecuencia del “hecho del pluralismo” los individuos que las componen desarrollan
formas de vida disímiles, sostienen ideales diferentes y desarrollan prácticas y
costumbres diversas (Habermas Jürgen y Rawls, John, Debate sobre el liberalismo
político, Barcelona, Paidós, 1998; Mouffe, Chantall, El retorno de lo político, citado)–
obtiene su más adecuada representación en la composición colegiada y plural que
caracteriza a la Legislatura (Waldron, Jeremy, Derecho y Desacuerdos, citado, pág. 127
y ss.).
Así, el Parlamento es el ámbito político en el cual conviven las preferencias
de la mayoría y de las minorías, y se erige idealmente como el foro público en el cual
debate la totalidad de la sociedad a través de sus representantes, en el marco de un
proceso deliberativo público, abierto e inclusivo, orientado a alcanzar los consensos
necesarios para adoptar las decisiones colectivas fundamentales.
 Teniendo en cuenta estas características, los sistemas democráticos
deliberativos – como el que enuncia la CCABA para la Ciudad de Buenos Aires–
reservan a la representación popular materializada en la Legislatura –órgano con
legitimación democrática directa– todas aquellas decisiones esenciales y políticamente
relevantes (ver, entre otros, Nino, Carlos S., La Constitución de la Democracia
Deliberativa, Gedisa, Barcelona, 1997; Elster, Jon, –comp.–, La democracia
deliberativa, Gedisa, Barcelona, 2001), en especial, las que trazan las líneas básicas y
las directrices esenciales para alcanzar la justicia social y el bien común –fines últimos
de toda actuación estatal, de acuerdo con los actuales objetivos constitucionales–.
Ahora bien, complementando el principio general antes explicado, al
distribuir las potestades estatales bajo la garantía republicana de la división de poderes–,
la CCABA le impone al Poder Ejecutivo la obligación de materializar las políticas
legislativas, a través de medidas concretas y por intermedio del accionar de sus diversas
estructuras administrativas. Así, de acuerdo con el modo en que se asignan las
competencias estatales entre los diferentes departamentos estatales, la facultad para
crear y determinar las políticas públicas destinadas a hacer efectivos los derechos
constitucionales corresponde a la Legislatura (cfm. art. 80 de la CCABA), mientras que
al Poder Ejecutivo se le encomienda –en cambio– su puesta en práctica (cfm. artículos
102 y 104 de la CCABA), para lo cual puede –en algunos casos y con el límite de “no
desnaturalizar el espíritu” de la ley– dictar reglamentos de ejecución.
Entonces, para cumplir con la exigencia de adoptar medidas positivas que
permitan un estándar mínimo de satisfacción del derecho a la vivienda, el Poder
Ejecutivo debe, dentro de los límites y recaudos que establece la CCABA, implementar
las políticas públicas previamente establecidas por el Poder Legislativo.
Consecuentemente, todas las medidas que a esos efectos se implementen
para garantizar el derecho constitucional de acceso a la vivienda tienen carácter
instrumental. Si ese accionar no está dirigido a asegurar su operatividad en las
condiciones prescriptas por la CCABA o por la legislación, o deriva en su
limitación o cercenamiento, resultará inconstitucional y/o inconvencional.

VI.- En estas condiciones y siguiendo las pautas delineadas supra, para

establecer en el sub exámine si el comportamiento estatal que la parte actora cuestiona
es legítimo o no, es necesario detenerse previamente en el análisis de una cuestión que
es, a esos fines, sumamente relevante: las condiciones de exclusión que enfrenta el
grupo familiar actor no derivan de una situación extraña, ni son el producto de
una anomalía social de carácter excepcional. Por el contrario, forman parte de una
multiplicidad de situaciones conflictivas que encuentran como común denominador la
insatisfacción de los derechos sociales de un sustantivo porcentaje de los habitantes de
la Ciudad Autónoma.
En efecto, existe en el ámbito local una situación generalizada de privación
del acceso a condiciones de vida dignas –en particular, en el aspecto de alimentación y
salud–, que afecta especialmente a algunos grupos sociales, y que no tiene carácter
marginal o coyuntural, sino que es consecuencia de una crisis estructural de carácter
histórico. Para un análisis más completo de las causas y consecuencias de la crisis,
corresponde remitir, entre otros, a mi voto en el precedente “DLSCBCV contra GCBA
y otros sobre amparo – habitacionales”, Exp. N° 209332/2021-0, sentencia del 17/3/23
considerando VI).
Como es evidente, las amparistas pertenece a este grupo vulnerable, que en
su gran mayoría no está constituido por sujetos antisociales o marginales, sino por
personas excluidas del sistema económico formal por su condición de pobreza.
La perpetuación en el tiempo de estas condiciones (como ha ocurrido en el
sub lite) impone a las personas afectadas una verdadera odisea urbana, en la cual
“[v]ivir –o sobrevivir– se convierte en una fatigosa rutina” (OZSLAK OSCAR, Los
sectores populares y el derecho al espacio urbano, SCA –Revista de la Sociedad
Central de Arquitectos–, Nº 125 aniversario, 1983: Buenos Aires).

VII.1. En el caso específico del sub lite, el grupo familiar actor está
conformado por la Sra. N. D. D. Z., de cincuenta (50) años de edad, su hermana L. O.
D. Z., de cincuenta y dos (52) años, quienes se encuentran al cuidado de su madre A. Z.
G. D. de setenta y tres años (74 años). Asimismo, la Sra. L. O. D. Z. se encuentra a
cargo de sus dos (2) hijas menores de edad, B.A.V.D y K.N.V.D ambas de quince (15)
años (conf. documentos de identidad y partidas de nacimiento agregadas en la causa
como adjuntos de la actuación n°1968417/2022).
 En función de ello se le confeccionó una dieta diaria en la que se les indicó
la cantidad y número de porciones que debían y podían consumir según grupos de
alimentos, lo que se estimó que costaba, al mes de noviembre de 2022, un valor
aproximado de ciento veinte mil ochocientos pesos ($ 120.800) mensuales sin incluir
los elementos de limpieza e higiene personal (v. Informe Técnico Nutricional, que se
encuentra como adjunto a la actuación N°3190379/2022).
En relación con el estado de salud del grupo familiar, de las constancias
agregadas a la causa se desprende que la Sra. A. Z. G. D. cuenta con certificado único
de discapacidad cuyo diagnóstico es “problemas relacionados con la necesidad de
supervisión continúa. Demencia Vascular no especificada. Dependencia de silla de
ruedas. Gastrostomía, Hemiplejia, Disfasia, Afasia”.
Por su parte, la niña B.A.V.D presenta “ceguera de un ojo, visión
subnormal del otro Nistagmo y otros movimientos oculares irregulares” por lo que
posee también, posee certificado de discapacidad con diagnóstico es “ceguera de un ojo
y visión subnormal del otro, miopía degenerativa” (v. constancias médicas y
certificados de discapacidad adjuntos a actuación 1968417/2022 y 1988949/2022).
Ambas niñas presentan a su vez problemas de sobrepeso.
A su vez, de las constancias agregadas se desprende que la Sra. L. O. D. Z.
tiene diversos problemas de salud tales como sobrepeso (obesidad 85 kg y 1,45 m),
hipotiroidismo, hipertensa, fibromialgia y artrosis en rodillas codos tobillos y las
muñecas y es alérgica a la lactosa, recibe atención medica en el “Hospital …” y en el
CeSAC del barrio del área programática de dicho Hospital, y la Sra. N. D. D. Z.
presenta fibromialgia, HTA, Hipotiroidismo, artrosis en parte izquierda y en la región
lumbar, sobrepeso: 60 kg y 1,45m. Recibe atención en el Hospital … y en el CeSAC del
barrio del área programática de dicho Hospital.
Respecto de la situación económica del grupo familiar, cabe indicar, tal
como se señalara supra en el voto de la Dra. Schafrik, que sus ingresos de los
Programas “Ciudadanía Porteña con todo Derecho” y, “Atención a Familias en
situación de calle” ($25.500) – el mismo fue otorgado en el marco de las actuaciones
“D. Z., N. D. Contra GCBA Sobre Amparo – Habitacionales” (Expte. 152434/2021-0)
ante Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario Nº 8,
Secretaría Nº 16-; una pensión no contributiva por la discapacidad que
presenta la menor B.A.D.V. y una pensión no contributiva por la discapacidad de la
Sra. A. Z. G. D. ($20.000). A su vez, la Sra. L. genera los únicos ingresos que percibe la
familia con el trabajo de limpieza en casas de familia de manera registrada ($42.000).
Además, el padre de las niñas contribuye a la manutención.
En función de ello, teniendo en cuenta que los ingresos del grupo familiar
actor, le resultaban insuficiente para afrontar la dieta indicada, desde la defensoría
patrocinante se requirió ante el programa “Ciudadanía Porteña con Todo Derecho” el
aumento de dicho subsidio —Oficio N° 167/22—; requerimiento que fue rechazado por
la demandada (IF-2022-24753711-GCABA-DGPOLA).

VII.2. De acuerdo a lo expuesto, las constancias incorporadas al sub lite

demuestran que las autoridades de la Ciudad admitieron que el grupo familiar actor se
encontraba en una posición vulnerable, caracterizada por la privación de ciertas
condiciones mínimas de subsistencia.
También se desprender que correlativamente a reconocer la situación de
vulnerabilidad, desamparo y desventaja social que los afectaba, el GCBA admitió que,
frente a esas circunstancias, el bloque de constitucionalidad le imponía específicos
deberes de actuación. En función de ello incluyó al amparista en el Programa
“Ciudadanía Porteña. Con todo Derecho”, y le otorgó las prestaciones allí previstas.
Sin perjuicio de ello, surge asimismo de autos que la política asistencial
desplegada por el GCBA en el caso concreto –a través de la incorporación al programa
antes mencionado– consistió en el otorgamiento de un subsidio que resultó claramente
insuficiente para hacer frente a las necesidades alimentarias y de limpieza e higiene
personal requeridas por el actor conforme a su estado de salud.
Ahora bien, no puede desconocerse que la decisión del Poder Ejecutivo de
incorporar al actor en el programa referido importó, en definitiva, reconocer que el
grupo familiar actor, integra aquellos grupos que la Ley N° 4036 (y las “100 Reglas de
Brasilia”) definen como “socialmente vulnerables” y que, consecuentemente, tienen
prioridad en la asignación de la ayuda estatal.
Así surge que pese a reconocer la situación de emergencia que atraviesa
el grupo familiar actor, el demandado les ha negado en sede administrativa el aumento
de montos de la asistencia alimentaria establecida, sin adoptar ningún otro curso de
acción tendiente a brindarles asistencia y protección alimentaria y sanitaria. Tampoco
habría actuado en modo alguno para posibilitar su reinserción social, a través de
medidas de orientación o capacitación eficientes.

VIII.- Bajo dicho punto de vista, las circunstancias fácticas narradas

demuestran con claridad que, en el sub examine, los cursos de acción desplegados por el
GCBA no satisfacen las obligaciones asumidas en el plano supranacional y
constitucional en materia de derecho a la alimentación adecuada de conformidad con las
condiciones establecidas por la Observación General Nº 12 del Comité de Derechos
Económicos Sociales y Culturales, por el artículo 20 de la CCABA y por la Ley N°
1906.
En efecto, para cumplir con tales obligaciones el Gobierno de la Ciudad
se encuentra obligado a garantizar a los actores, entre otras prestaciones, el “acceso
físico y económico, en todo momento, a ‘alimentos que permitan una nutrición
adecuada y apta para la preservación de [su] salud’” y un nivel de vida adecuado.
En el caso del grupo familiar demandante, ello se traduce en una ingesta de
calorías y nutrientes diarios según la salud y edad de sus integrantes, dieta a la que no
pueden acceder con sus propios medios, y para la cual el monto del subsidio entregado
por la demandada resulta insuficiente.
Entonces, toda vez que en el sub lite ha quedado debidamente acreditado
que el demandado ha negado al amparista la asistencia alimentaria necesaria para tal fin,
se ha configurado una omisión manifiestamente ilegítima que debe ser remediada. Es
que frente a una expresa exigencia constitucional y convencional —esto es, garantizar el
acceso a la alimentación adecuada y suficiente a sectores de alta vulnerabilidad social—
la Ciudad no está facultada, sino obligada a actuar. En efecto, el Estado no puede, frente
a un expreso mandato constitucional de obrar, elegir no hacerlo (en sentido concordante,
esta Sala, in re “M., M. M. c/ GCBA s/ amparo –art. 14 CCABA–”, expediente
13817/2004-0, sentencia del 13 de octubre de 2006, considerando XL).

IX. Aquí no puede pasarse por alto que para determinar el alcance y la
dimensión del deber de asistencia del GCBA se muestra imprescindible considerar cuál
es, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la real disponibilidad de fondos
presupuestarios.
Partiendo desde esta premisa, no es posible soslayar que –en el contexto de
la adopción de la forma federal para la distribución del ejercicio de las potestades
públicas en el ámbito territorial– la República Argentina es un país de profundos
contrastes. Las diversas estadísticas públicas demuestran que la tasa de desarrollo, el
crecimiento y la calidad de vida de sus habitantes no es idéntica en todo el territorio
nacional y, precisamente, una de las causas de tal inequidad es la desigual distribución
de los recursos y de la inversión pública. En este sentido, se ha señalado que “[l]as
provincias argentinas se caracterizan por enormes diferencias en su geografía,
población, economía y sociedad. La Argentina es un enorme territorio, dividido por
razones históricas en provincias desiguales en casi todos los sentidos en que se puedan
comparar. Más complejo aún, la historia argentina da la impresión de que una y otra
vez tiende a consolidar un sistema donde conviven y se consolidan provincias ricas y
provincias pobres” (Corti, Horacio, Derecho Constitucional Presupuestario, Lexis
Nexis, 2007, págs. 95/96).
Admitida entonces esta desigual distribución, también hay que considerar
que –en el sistema federal argentino– la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ocupa un
sitial privilegiado, si se comparan sus recursos económicos vis a vis la situación
presupuestaria de otras jurisdicciones. Así, “[a]un en contextos de austeridad y recortes
del gasto, el presupuesto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es el más holgado de
las veinticuatro jurisdicciones del sistema federal”. Se ha puntualizado en el mismo
sentido que la “importante brecha de recursos que diferencia en términos de ingresos y
gasto per cápita a CABA del resto del país”, y “[l]a disponibilidad de fuentes propias
de generación de ingresos […] permit[ía] a la Ciudad una holgura presupuestaria
superior al resto del país” (Infografía, Presupuesto CABA 2019, elaborada por el
Observatorio de Políticas Públicas, Módulo de Políticas Económicas, de la Universidad
Nacional de Avellaneda, Octubre 2018, disponible en
https://www.undav.edu.ar/general/recursos/adjuntos/22046.pdf).
A su vez, por sus características económico-sociales solo el 25% de los
recursos del GCBA provienen del Gobierno Nacional, mientras que la media para el
resto de las provincias se encuentra en cerca del doble (45%/50%), Si se analiza el
“gasto agregado per cápita del GCBA, en el 2018 fue el séptimo más alto entre las 24
provincias, […] solo superado por provincias con densidad de población muy reducida,
como algunas provincias patagónicas y Formosa”. Aunque se aclara que “el hecho de
que la CABA la transiten diariamente cerca del doble de sus habitantes residentes hace
que estas comparaciones tengan que ser tomadas con cuidado” (cfr. Cetrángolo O. y
Folgar, J., “Estado de las cuentas públicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”,
CECE, 25/3/2020, disponible en http://fcece.org.ar/estado-de-las-cuentas-publicas-de-
la-ciudad-autonoma-de-buenos-aires/)..
Teniendo en cuenta estas realidades diferentes, para determinar si las
autoridades públicas han cumplido adecuadamente con sus deberes constitucionales y
supranacionales, no es plausible efectuar consideraciones de carácter general. Por el
contrario, hay que realizar un análisis de factibilidad específico, que considere la real
disponibilidad de recursos de cada jurisdicción territorial, de acuerdo con sus
particularidades.
Consecuentemente, mientras que una determinada política podría resultar
insuficiente para cumplir con el deber presupuestario asumido por una jurisdicción
“acaudalada”, esa misma medida podría sin embargo resultar adecuada a la
disponibilidad de recursos de otra jurisdicción “menos próspera”. Este análisis
particularizado permite, a su vez, evitar las consecuencias disvaliosas que podrían
derivarse de exigir a todas las jurisdicciones que componen un Estado Federal un
umbral de inversión de recursos que excediera las posibilidades reales de cumplimiento
de algunas de ellas (más allá de que, en cualquier caso, la inobservancia del deber de
garantía de un estándar mínimo en cualquiera de estas descentralizaciones podría
comprometer –de todos modos– la responsabilidad del Estado Argentino en el plano
internacional).
En consecuencia, tanto las pruebas recolectadas en estos autos como los
datos públicos citados, demuestran con contundencia que el Gobierno no ha sido eficaz
en demostrar que ha adoptado todas las medidas a su disposición para utilizar sus
recursos presupuestarios al máximo de sus posibilidades, a efectos de asegurar el
efectivo goce del derecho a la salud y a una alimentación adecuada, frente a las
circunstancias de emergencia adecuadamente acreditadas en autos.
 X. A la luz de las conclusiones a las que se ha arribado en los considerandos
precedentes, los alcances de las prestaciones sociales en materia alimentaria
establecidas en la Ley N° 1878 y N° 4036, deben ser interpretados de conformidad con
las obligaciones que surgen del bloque de constitucionalidad y convencionalidad
emanadas de las normas internacionales de derechos humanos y en armonía con la
interpretación que a su respecto efectuaron los órganos de vigilancia y control de
aquellos, teniendo asimismo en consideración la disponibilidad de recursos
presupuetarios.
En tal sentido, es relevante señalar que la Ley N° 4036 —además de tener
por finalidad “[e]l acceso prioritario de las personas en situación de vulnerabilidad
social y/o emergencia a las prestaciones que garanticen la protección integral de sus
derechos sociales” de acuerdo con lo establecido en los arículos. 17 y 18 de la
CCABA— también estipula que en el caso de prestaciones económicas, “[e]n ningún
caso [su monto] podrá ser inferior a la Canasta Básica de alimentos establecida por el
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) o del organismo que en el futuro
lo reemplace” (artículo 8º).
Es decir, la Ley N° 4036 no solo rechaza expresamente que puedan hacerse
discriminaciones entre personas en situación de vulnerabilidad, a efectos de realizar una
suerte de “ranking de pobreza” para determinar el alcance de los deberes de asistencia
estatales, sino que— al mismo tiempo— estipula un piso mínimo de protección para los
vulnerables por debajo del cual la ayuda gubernamental resultaría insuficiente. Este
umbral mínimo, lógicamente, puede y debe ser superado a efectos de cumplir en mayor
y mejor medida los objetivos de la ley si la situación fáctica del caso lo amerita.
A su vez, en su artículo 5° estipula que las prestaciones económicas están
“[…] destinadas a los ciudadanos a fin de paliar situaciones transitorias de necesidad
o garantizar el acceso a condiciones dignas de vida”. Obsérvese que, en armonía con
los fines perseguidos por la norma, lo que se pretende es asistir a las personas en
situación de vulnerabilidad para que accedan a condiciones dignas de vida, sin lìmite
temporal alguno (esto es, por todo el tiempo que así lo requieran). Ello no obstante
reconocer que eventualmente la necesidad de asistencia, en determinadas circunstancias,
puede presentar un carácter transitorio,
 Entonces, una lectura comprometida con el sentido y los fines de la Ley Nº
4036 (artículo 1°), que valore el texto de su artículo 8º en conjunción con las normas
constitucionales y supranacionales antes citadas, permite razonablemente concluir que
las prestaciones establecidas a favor de las personas que el artículo 6 define como en
situación de vulnerabilidad (incluidas las prestaciones previstas en la Ley N° 1878),
deben extenderse mientras perdure la situación de necesidad y exclusión que les impide
el acceso a condiciones dignas de vida, y deben ser suficientes para cubrir el umbral
mínimo de los derechos sociales de que se trate.
De esta manera, a través de una visión integral como la que aquí se propone,
que tiene en consideración los principios convencionales y constitucionales
desarrollados en los considerandos previos, y que toma en cuenta los correlativos
valores que promueven y tutelan “en su mejor luz” (Dworkin, Ronald, El Imperio de la
Justicia, Ed. Gedisa, Barcelona, 1992), resulta posible afirmar que los contenidos
prescriptivos de las Leyes N° 1878 y N° 4036 son armónicos con los objetivos
igualitarios y solidarios consagrados en nuestro ordenamiento jurídico.

XI. Acreditada la existencia de una conducta manifiestamente ilegítima

atribuida al Gobierno de la Ciudad, que determina a su vez la procedencia de la
pretensión del grupo familiar actor dirigida a obtener adecuada tutela judicial para su
derecho constitucional a la alimentación adecuada, corresponde a continuación
determinar cuál debe ser, en el contexto fáctico descripto precedentemente, el
contenido condenatorio que debe asignarse a la presente decisión.
Es prudente anticipar que no se trata de una tarea fácil o mecánica, en la
medida en que –en causas como ésta– esta determinación encuentra puntos de contacto
con las diversas circunstancias históricas, políticas y sociales que han generado –a lo
largo del tiempo– un mayor activismo judicial para la protección de los derechos
sociales.
Si bien resultaría sobreabundante efectuar un análisis pormenorizado de esta
evolución, de todos modos hay que señalar que un elemento central en esta tendencia
expansiva ha sido la percepción social –por períodos de tiempo extensos– de una cierta
debilidad o parálisis en las instituciones democráticas representativas, que han derivado
a su vez en un sostenido deterioro de los espacios tradicionales de mediación social y
política (Víctor Abramovich [en colaboración con Julieta Rossi], Líneas de trabajo en
derechos económicos, sociales y culturales: Herramientas y aliados, Revista Sur, Año
2, Número 2, 2005). Estas circunstancias han contribuido a trasladar a la esfera judicial
conflictos colectivos que antes eran dirimidos en otros ámbitos o espacios públicos o
sociales, tendencia que ha revalidado un antiguo debate sobre cuáles son los cauces de
actuación adecuados para los tribunales judiciales, en contraposición con el ámbito de
decisión propio de las instancias políticas (dilema ya advertido, hace más de cincuenta
años, en dos conocidas obras: Robert Dahl, “Decision-making in a Democracy: the
Supreme Court as a National Policymaker”, Journal of Public Law, 6:279-95, 1957;
Bickel, Alexander, The least dangerous branch. The Supreme Court at the Bar of
Politics, Indianapolis: Bobbs-Merrill, 1962).

XI.1.- Como primera aproximación a la delimitación del contenido

específico del control judicial respecto de políticas públicas que implementan derechos
sociales, resulta relevante recordar algunos de los principios arquitectónicos del sistema
de división de funciones, característico del sistema republicano, para luego determinar
su aplicación en el caso concreto en análisis.
Para ello, es importante tener en cuenta que la CCABA asigna expresamente
al Poder Judicial de la Ciudad el conocimiento y decisión de todas las causas que versen
sobre puntos regidos por ella, los convenios que celebre la Ciudad, los códigos de fondo
y por las leyes y normas nacionales y locales (artículo 106). A su vez, el artículo 13 inc.
3 de dicho cuerpo constitucional, de manera concordante con lo que dispone el artículo
18 de la Carta Magna nacional, consagra de manera categórica la garantía de
inviolabilidad de la defensa en juicio. El principio general que surge de estas
disposiciones no encuentra excepción alguna en el restante articulado de la Constitución
local, de manera que, en el ámbito local, no hay potestades o competencias que se
encuentren exentas del contralor jurisdiccional (ver, al respecto, el completo desarrollo
sobre la evolución del control de los actos estatales efectuado en Balbín, Carlos F.,
Tratado de Derecho Administrativo, Editorial La Ley, Tomo I, 4ta. Ed., 2019, págs.109
y ss.).
 XI.2.- Siguiendo esta línea de razonamiento, ya se ha dicho que la efectiva
realización de los derechos humanos en general, y del derecho a la vivienda en
particular, depende de la puesta en práctica de políticas públicas específicas, que
presuponen la previa realización de actividades de planificación, previsión
presupuestaria y ejecución que, en el diseño institucional pergeñado por la CCABA,
deben ser llevadas a cabo por los poderes políticos.
En efecto, según lo explicado supra, la determinación de cuáles son los
mecanismos y los cursos de acción más idóneos para cumplir con la obligación
constitucional de asegurar, por lo menos, estándares esenciales de acceso a la
alimentación adecuada –en especial respecto de los sectores más necesitados– es una
tarea que la Constitución asigna a los poderes Legislativo y Ejecutivo (al primero le
corresponde diseñar la política pública; al segundo, su ejecución). Y para cumplir este
cometido, disponen de un amplio margen de actuación, sin perjuicio de la orientación
que imponen las decisiones colectivas relevantes.
A su vez, en concordancia con la delimitación de funciones establecida por
el texto constitucional y en el marco de mecanismos de control interpoderes allí
establecidos, frente a una pretensión concreta planteada en una causa judicial (conforme
lo explicado en el considerando precedente) son los jueces quienes deben determinar si
los poderes políticos han cumplido con sus deberes de actuación constitucional para
satisfacer de manera adecuada y suficiente el contenido exigible de los derechos
consagrados por el ordenamiento normativo vigente (en el caso, el derecho de acceso a
la vivienda).
Sin embargo, frente al comprobado incumplimiento de estas obligaciones, o
cuando ese cumplimiento es insuficiente o defectuoso, para superar la denominada
“objeción contramayoritaria” la intervención jurisdiccional no debe avanzar sobre
competencias que la CN y la CCABA reservan a los poderes dotados de legitimidad
democrática directa.
Entonces, la actuación judicial se presenta en estos casos como un dilema:
por un lado, los jueces deben tutelar y asegurar el contenido exigible de los derechos
sociales (que, de acuerdo con algunas concepciones ya analizadas, constituyen
“precondiciones” o “derechos a priori” para la participación autónoma e igualitaria en
el proceso democrático); por el otro, el paradigma democrático básico atribuye a los
poderes con representación directa el diseño y concreción de las políticas destinadas a
garantizar su efectividad (toda vez que se trata de una cuestión colectiva relevante cuya
determinación corresponde, consecuentemente, a los propios afectados).

XI.3.- Afortunadamente, la “encrucijada democrática” antes descripta puede

ser exitosamente sorteada. En efecto, cuando los mecanismos políticos tradicionales se
muestran insuficientes para asegurar que las autoridades públicas satisfagan los
estándares de actuación fijados en las pautas constitucionales, el Poder Judicial tiene a
su disposición diferentes modos de intervención que le permiten asegurar su contenido
esencial de los derechos sin incurrir, al mismo tiempo, en una intromisión ilegítima en
las competencias atribuidas a los otros poderes.
En este sentido, las respuestas jurisdiccionales frente a la lesión de derechos
sociales habitualmente se presentan como un continuum, que adquiere un grado de
intensidad creciente en la intervención judicial de acuerdo con la naturaleza y magnitud
de la conducta lesiva.
Un primer grado de intervención —esto es, el menos intenso— implica
ordenar a las autoridades públicas que implementen o pongan en práctica una política o
un programa previamente delineado por el legislador, que no ha sido ejecutado o cuya
ejecución fue suspendida o dejada sin efecto. En este supuesto, el juez no analiza ni
determina el contenido concreto de la medida a implementar, sino que sólo ordena su
materialización de acuerdo con el diseño establecido por el legislador, frente al
comprobado incumplimiento. En estos supuestos, el juez difiere a los poderes políticos
la resolución de la situación denunciada.
Un segundo grado de intervención se presenta cuando un tribunal debe
determinar si la política pública o medida adoptada por los poderes políticos es
compatible con ciertos estándares normativos preestablecidos en materia de derechos
sociales —vgr. la satisfacción del contenido mínimo del derecho, el cumplimiento del
deber de progresividad y no regresividad, la adecuación a los parámetros establecidos
por el principio de razonabilidad—. En estos casos, si el magistrado considera que la
medida implementada no satisface los estándares relevantes o el contenido del derecho
afectado, puede ordenar su reformulación, ya sea fijando algunas pautas precisas, o bien
estableciendo directivas de carácter general. Así, la intervención del tribunal no se
materializa a través de la imposición compulsiva de una condena que contiene una
orden detallada y autosuficiente, sino en el seguimiento de una instrucción fijada en
términos generales, cuyo contenido concreto se va construyendo progresivamente. A su
vez, este reenvío puede involucrar a la legislatura y/o a la administración, según la
incompatibilidad provenga del diseño legislativo, administrativo, o bien de ambos. En
algunos casos, también puede ordenarse la apertura de un proceso de negociación entre
la parte afectada, los órganos estatales demandados e –incluso– otros representantes de
la sociedad civil, actuando el tribunal como “árbitro” y último decisor en caso de que no
resultara posible arribar a un acuerdo entre las partes.
Un tercer nivel de intervención judicial –el más intenso– ocurre cuando,
ante la ausencia de una ley o programa que implemente un derecho social –pese a la
existencia de obligaciones positivas en ese sentido–, el tribunal judicial ordena a las
autoridades políticas la adopción de medidas. A esos fines, se establece concretamente
cuál es la política o medida que debe ser adoptada –dejando la determinación de los
aspectos específicos y operativos en manos de la autoridad administrativa–, o bien se
deriva la identificación de la solución del conflicto a un proceso de negociación entre
las partes afectadas (la precedente categorización sigue, en líneas generales, la
propuesta efectuada por Julieta Rossi y Leonardo Filippini, “El derecho internacional en
la justiciabilidad de los derechos sociales en Latinoamérica”, Derechos Sociales:
justicia, política y economía en América Latina, Siglo del Hombre, Bogotá, 2009,
quienes a su vez citan a Víctor Abramovich).
Estos modos de intervención judicial han sido receptados –con matices y, en
algunos casos, combinando más de uno de ellos para arribar a una solución sui generis–
por esta Cámara (esta Sala, “M. c/CGBA” ya citada; “Asociación Civil por la Igualdad
y la Justicia c/ GCBA s/ Amparo”, Expte. Nº 23360/0, sentencia del 19/03/2008,
“Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia c/ GCBA s/ Amparo”, Expte. Nº
20898/0, sentencia del 18/07/2007, “A. M. S. c/GCBA s/amparo”, Expte. 15558/0,
sentencia del 23/12/2008, “T., R. A. y otros c/GCBA”, Exp. A560-2013-1. sentencia
del 27/9/2013, “G. E. J. M. c/GCBA y otros”, Exp. 35421-0, sentencia del 30/6/2014,
“R. M. A. y otros c/GCBA y otros”, Exp. A38861-2015-2, sentencia del 20/5/2015,
“Barragan José Pedro y otros contra Autopistas Urbanas S.A.- Gustavo Cima y otros
Sobre Amparo (Art. 14
CCABA)”, EXP Nº 3059/2001-0, sentencia del 8/8/2018, “Envios Ya SA y otros contra
GCBA y otros sobre incidente de apelación-s/amparo”, INC Nº 36976/2018-2, sentencia
del 10/7/2019; Sala II, “I. J. A. y otros c/GCBA s/amparo”, Expte. 15909/0, sentencia
del 20/09/2006, “Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia c/GCBA s/amparo”,
Expte. Nº 18112/0, sentencia del 7/12/2006, “Asesoría Tutelar Justicia Contencioso
Administrativo y Tributario c/ GCBA s/ amparo”, sentencia del 17/02/2009,
“Asociación de Profesionales del Arte de Curar del Hospital Tobar García c/GCBA
s/amparo”, Expte. 27592/0, sentencia del 30/06/2009, Asociación Civil por la Igualdad
y la Justicia (ACIJ) y otros c/ GCBA s/ otros procesos incidentales”, Expte: EXP 39716
/5, sentencia del 26/9/2012, “P. M. J. c/ GCBA y otros”, Exp. C 4705/2017- 1, sentencia
del 18/5/2018, entre muchas otras).
Asimismo, también es posible identificar recientes decisiones de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación que presentan, en estos aspectos, relevantes
similitudes. Cabe citar, por ejemplo, las causas “Mignone” (CSJN, in re “Mignone
Emilio Fermín s/amparo”, sentencia del 09/04/2002, Fallos 325:524), “Verbitsky”,
(CSJN, in re “Verbitsky, Horacio s/hábeas corpus”, Fallos 328:146, sentencia del 3 de
mayo de 2005), “Mendoza” (CSJN, in re “Mendoza, Beatriz S. y otros c/Estado
Nacional y otros”, Fallos 329:2316, sentencia del 20 de junio de 2006) y “Badaro”
(CSJN, in re “Badaro, Adolfo Valentín c/ANSeS s/ajustes varios”, Fallos 329:3089,
sentencia del 8 de agosto de 2006, “F.A.L” (CSJN in re “F.,A.L. s/medida
autosatisfactiva”, sentencia del 13/3/2012, F. 259. XLVI), “Internas Unidad 31” (CSJN
in re “Internas de la Unidad Nº 31 SPF y otros s/Hábeas Corpus”, sentencia del
11/2/2021, FLP 58330/2014/1/1/RH1), “Comunidad Mapuche Catalán” (CSJN in re
“Comunidad Mapuche Catalán y Confederación Indígena Neuquina c/ Provincia del
Neuquén s/ acción de inconstitucionalidad”, sentencia del 8/4/2021, CSJ 1490/2011 (47-
C)/CS1”), en las cuales el Máximo Tribunal, recurriendo a formas flexibles en sus
decisiones, a veces, ordenando la apertura de una instancia de negociación entre las
partes y otros actores sociales relevantes, ordenó hacer cesar violaciones de derechos
humanos fundamentales, mediante la adopción de cursos de acción y/o del diseño e
implementación de políticas públicas, dejando a su vez al Estado Nacional o provincial
demandado, un amplio margen de apreciación en la elección de los medios para cumplir
con la condena, sin perjuicio de reservarse la facultad de controlar la razonabilidad y
pertinencia de las medidas adoptadas.

XI.4.- En concordancia con estas pautas de intervención judicial, cabe

recordar que –en estos autos– la decisión del grupo familiar actor de recurrir a la
instancia judicial para requerir la tutela de su derecho a la alimentación adecuada
no ha sido intempestiva o apresurada. Por el contrario, de acuerdo con las
circunstancias fácticas narradas precedentemente, en primer lugar requirió a las
autoridades competentes que adoptaran las medidas adecuadas para auxiliarlos en su
situación de emergencia habitacional, y sólo ante la negativa, optó–como última
instancia– por interponer una acción de amparo.
Asimismo, en términos más generales, en estos autos la intervención
judicial se materializó luego de haberse reconocido al Poder Ejecutivo la posibilidad de
adoptar las medidas necesarias para cumplir en tiempo y forma con sus deberes
constitucionales. A su vez, la conducta procesal desplegada por el Gobierno demuestra
que –aún en esta etapa final del proceso– mantiene firmemente su postura de negar la
procedencia de la pretensión de la parte actora, afirmando que su decisión de limitar la
asistencia brindada al actor no afecta ninguno de sus derechos.
En este contexto, es indudable que la intervención del Tribunal, en el marco
de una controversia concreta, se adecua a los lineamientos antes explicados y es
respetuosa de la forma en que la CN y la CCABA distribuyen las competencias entre los
tres Poderes.

XII. - Una vez delimitado el marco de actuación del Tribunal en estos autos,
resulta plausible determinar el contenido concreto de la condena que debe imponerse al
GCBA, frente al incumplimiento de sus obligaciones constitucionales.
Consecuentemente, a través de esta decisión debe indicarse al demandado
cuáles son los deberes de actuación positivos concretos que debe satisfacer para cumplir
adecuadamente con sus obligaciones constitucionales y –asimismo– cuáles son las
modalidades que a esos fines puede implementar.
De acuerdo con estos recaudos, es pertinente señalar –primero– que la sola
continuidad del pago y la ampliación del monto del subsidio previsto en la Ley Nº 1878
–con sus modificaciones– no resultan medidas idóneas por sí solas para restituir el
efectivo goce de los derechos afectados.
En sustento de esta afirmación puede citarse –por resultar análogos los
fundamentos– las argumentaciones efectuadas por la Corte Suprema de Justicia en la
causa “Q.S.”, al analizar la pertinencia de los programas de subsidios habitacionales
creados por el Gobierno para atender a la problemática de los grupos sociales
vulnerables. Al respecto, el Tribunal expresó que “[l]a intervención estatal hasta el
presente, no obstante reconocer que es costosa para el Estado, no parece ser adecuada
para resolver la grave problemática que en el sub examine se plantea” (considerando
15). En sustento de esta afirmación, también se sostuvo que “[l]a propia normativa local
que rige esta materia pone en cabeza de la administración el deber de articular la
intervención de los distintos programas públicos que correspondan actuar para que la
actora y su hijo puedan superar su especial grado de vulnerabilidad así como también el
deber de asesorar a la primera en búsqueda de estrategias integrales que le permitan
encontrar una solución al problema habitacional que motivó esta demanda, obligaciones
que, en el caso, no fueron cumplidas en forma acabada y total. No se trata en esta
situación de evaluar el precio del servicio que paga el Estado y dado su costo dar por
cumplido el deber que le incumbe, conforme a un estándar de realización de los
derechos, sino de valorar su calidad en cuanto a la adecuación a las necesidades del
caso. Es decir, la inversión del Estado debe ser adecuada, lo que no depende únicamente
del monto que éste destina, sino fundamentalmente de la idoneidad de la erogación para
superar la situación o paliarla en la medida de lo posible”.
Teniendo en cuenta estas circunstancias, la Corte concluyó que “[a]un cuando
el esfuerzo económico estatal es considerable, no parece ser el resultado de un análisis
integral para encontrar la solución más eficiente y de ‘bajo costo’, en los términos que
recomienda el Comité [de Derechos Económicos, Sociales y Culturales] de Naciones
Unidas […] Debe advertirse que la ausencia de una planificación coordinada y
adecuada por parte de la demandada hace que en la actualidad deba erogar, por una
básica habitación en un hotel en el barrio de Floresta, valores que exceden a los
requeridos en el mercado inmobiliario por el alquiler de un departamento de dos
ambientes en el mismo barrio”.
 Las advertencias formuladas por el Tribunal son claras. Los programas que
establecen subsidios transitorios no pueden ser considerados una respuesta adecuada para
la problemática que atraviesan las familias que pertenecen a “sectores especialmente
vulnerables”. Y no lo son porque (a) sólo contemplan una solución transitoria; (b) no
establecen mecanismos idóneos para asesorar en la búsqueda de estrategias integrales que
permitan encontrar una solución a su problema y superar el estado de emergencia; (c)
suponen una erogación ineficiente y dispendiosa de los recursos públicos, puesto que las
sumas utilizadas podrían asegurar estándares más altos de satisfacción de los derechos
afectados.
A las tres razones señaladas por la Corte se le puede agregar una
cuarta: reducir la ayuda estatal al simple pago de una suma de dinero tiende a
perpetuar estereotipos de discriminación respecto de los grupos desaventajados.
En efecto, si bien la entrega mensual de una suma –como única política
pública dirigida a auxiliar a los grupos vulnerables– puede ser a corto plazo suficiente
para suministrar la ayuda material necesaria frente a una situación de comprobada
urgencia (en la medida en que tiene un efecto positivo inmediato en la cotidianeidad de
quienes padecen graves carencias materiales), no parece ser una respuesta adecuada o
suficiente para eliminar –o, al menos, minimizar– a mediano plazo las condiciones de
desigualdad estructural que son la causa central de estas desventajas sociales
estigmatizantes. A su vez, la perduración en el tiempo de este tipo de asistencia, sin el
acompañamiento de un abordaje más abarcativo, determina que el grupo desaventajado
sea percibido por la sociedad como inherentemente “deficiente”, o “incapaz” de
autosustentarse.
En cambio, un proceso asistencial genuinamente solidario e igualitario debe
tener efectos “transformativos”, dirigidos a socavar toda diferenciación entre clases,
reduciendo la desigualdad social existente sin recrear grupos sociales estigmatizados y
altamente vulnerables. Estos procesos requieren de la implementación conjunta de
políticas públicas que tiendan –con su prolongación en el tiempo– a la transformación
de las estructuras socioeconómicas que han dado lugar a la conformación de grupos
vulnerables; que consideren la multidimensionalidad de la pobreza y, que puntualmente,
tengan especialmente en cuenta las dificultades específicas que enfrenta el colectivo
destinatario del auxilio gubernamental, como mecanismos idóneos para alcanzar su
plena integración social (para una completa conceptualización de las “soluciones
transformativas” dirigidas a corregir acuerdos sociales inequitativos, ver Fraser, Nancy,
Iustitia Interrupta. Reflexiones Críticas desde la posición “postsocialista”, Bogotá,
Siglo del Hombre, 1997).

XII.1- Entonces, las comprobadas deficiencias que presenta el programa

establecido por la Ley Nº 1878 (con su modificaciones) determina que la condena no
puede consistir, exclusivamente, en la continuidad y aumento de la prestación
establecida por el mencionado plan. En concordancia con los argumentos desarrollados,
el simple mantenimiento del pago de las prestaciones pecuniarias no permite, por sí
mismo, alcanzar una solución definitiva para la problemática del actor.
Por el contrario, tratándose de una persona que integra los “grupos
vulnerables” contemplados en los artículos 17 y 31 de la CCABA y en la Ley N° 3706
(y, que, entonces, tiene prioridad en la asignación de la asistencia estatal) el Gobierno
de la Ciudad debe hacer algo más que simplemente entregar una suma de dinero
mensual.

XII.2.- En efecto, por un lado, las autoridades estatales tienen que asegurar,
de manera inmediata, el acceso a una alimentación adecuada para el grupo familiar
actor. La elección de los medios a implementar para cumplir con esta orden
corresponde, de acuerdo con las pautas de intervención antes descriptas, al Poder
Ejecutivo.
La continuidad en el pago de subsidios podría resultar a esos efectos
adecuada sólo si el monto entregado fuera suficiente para solventar sus necesidades
nutricionales y de higiene y limpieza concretas, de acuerdo con los valores actuales del
mercado.
Por consiguiente, en lo que respecta específicamente a la asistencia
alimentaria, el Gobierno de la Ciudad deberá garantizar al actor el acceso a la canasta de
alimentos que la atención de su enfermedad requiere, conforme a la dieta alimentaria
acompañada en estos autos. Alternativamente, podrá dar cumplimiento a lo dispuesto a
través de su incorporación a un programa que considere el valor actual de mercado de la
dieta prescripta (cfr. art. 5 de la Ley 4036), o a través de otro mecanismo que garantice
al grupo familiar actor el acceso en especie a dicha dieta (cfr. art. 9 de la Ley 1906). En
cualquier caso, la opción escogida debe ser consecuente con los parámetros de
disponibilidad y accesibilidad de la canasta alimentaria establecida en la Observación
General Nº 12 del Comité DESC.

XII.3.- Por otro lado, el GCBA debe generar las condiciones idóneas para
que el receptor de la ayuda gubernamental pueda, en el futuro, superar la situación de
emergencia en que se encuentra. Para ello resulta imprescindible que los diversos
equipos de asistencia social dependientes del GCBA lleven a cabo un abordaje
multidisciplinario de su problemática social particular a través del asesoramiento,
orientación y apoyo en la búsqueda de soluciones estables y permanentes.

XIII. En atención a los argumentos desarrollados y a la acreditada situación

de vulnerabilidad en que se encuentra el actor, corresponde: I. Rechazar al recurso de
apelación del GCBA, y confirmar la decisión de grado en los términos de la presente
resolución, ordenando al GCBA cubrir en forma suficiente las necesidades alimentarias
del actor. II. Ordenar al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que, a través de la
intervención de sus equipos de asistencia, lleve a cabo un abordaje multidisciplinario de
la problemática social particular del grupo familiar actor, brindándole el asesoramiento,
orientación, apoyo y/o capacitación necesarios para superar su situación de
vulnerabilidad social, a través de la búsqueda de soluciones estables y permanentes. III.
Imponer las costas a la demandada vencida (art. 26 de la ley 2145 y art. 64 del CCAyT),
sin perjuicio de destacar que la parte actora fue patrocinada por el Ministerio Público de
la Defensa.

En mérito a las consideraciones vertidas y habiendo dictaminado los

Ministerios Públicos Tutelar y Fiscal; el Tribunal RESUELVE: 1) Rechazar el recurso
de apelación interpuesto por la parte demandada, y en consecuencia, confirmar la
decisión de grado en los términos expuestos en la presente resolución, ordenando al
GCBA cubrir en forma suficiente las necesidades alimentarias del grupo familiar actor;
2) Ordenar asimismo al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que, a través de la
intervención de sus equipos de asistencia, lleve a cabo un abordaje multidisciplinario de
la problemática social particular del actor, brindándole el asesoramiento, orientación,
apoyo y/o capacitación necesarios para superar su situación de vulnerabilidad social, a
través de la búsqueda de soluciones estables y permanentes; 3) Con costas a la
demandada (conf. arts. 26 de la ley nº 2145 -texto consolidado por la ley n° 6017- y 64
del CCAyT), sin perjuicio de destacar que la parte actora fue patrocinada por el
Ministerio Público de la Defensa.
Se deja constancia que el juez Carlos F. Balbín no suscribe la presente por
hallarse en uso de licencia.
Téngase por cumplido el Registro -conf. art. 11 Resolución CM N° 42/2017,
Anexo I, reemplazado por Resolución CM N° 19/2019-.
Notifíquese a las partes en sus domicilios electrónicos y a los Ministerios
Públicos Fiscal y Tutelar por la misma vía.
Oportunamente, devuélvase.
JUZGADO N°15|EXP:273385/2022-0 CUIJ J-01-00273385-0/2022-0|ACT 674904/2024

Protocolo Nº 332/2024

FIRMADO DIGITALMENTE 12/04/2024 12:34

SCHAFRIK Fabiana MÁNTARAS Pablo César

Haydee JUEZ/A DE CÁMARA
JUEZ/A DE CÁMARA CÁMARA DE
CÁMARA DE APELACIONES EN LO
APELACIONES EN LO CATyRC - SALA I
CATyRC - SALA I