evidente durante el proceso electoral de

2004-2005, particularmente al momento de definir

el proceso de selección de su candidato a
gobernador, el cual provocó la ruptura de la élite.

LA PERSISTENCIA DE AUTORITARISMOS LOCALES

No cabe duda que en el espectro político mexicano,
sobrevive el autoritarismo, aun después de 2000 y
ejemplo de ello es Oaxaca en donde la hegemonía
local del PRI se ha fincado en el inmovilismo y el
mantenimiento del statu quo
como estrategias para impedir la competencia
política.
Esto explica que los mayores desafíos políticos
surjan del
interior del propio tricolor, de hecho los grandes
movimientos
opositores han estado encabezados por líderes que
se han
escindido del PRI.
La resistencia al cambio como fórmula para
conservar
el poder explica que la reforma electoral en Oaxaca
haya
llegado muy tardíamente y como producto del
estallido de
la crisis política en 2006, provocada por la huelga
magisterial
y el surgimiento de un movimiento popular
opositor, la APPO (Asamblea Popular de los Pueblos
de Oaxaca). Hasta
antes de dicha reforma, la autoridad electoral en el
estado
seguía siendo dependiente del Ejecutivo local y no
existía
candado alguno para que un solo partido
controlara la mayoría absoluta de los asientos del
Congreso local.
Lourdes Morales analiza la difícil transición a la
democracia en Oaxaca, a partir de evaluar el poder
de los gobernadores en el sistema federal,
planteando la hipótesis de que con la llegada de la
alternancia al gobierno federal, sumada al proceso
de descentralización administrativa que la
precedió, se generó una nueva dinámica en la
relación estados-federación. En opinión de la
autora, estos factores transformaron la naturaleza
de los gobernadores que dejaron
de ser "simples agentes al servicio de la
presidencia", en "virreyes modernos".
El rezago en las instituciones electorales en Oaxaca
se
explica, a decir de Lourdes Morales, porque el
funcionamiento del sistema político en la entidad,
marcado por la fuerte dependencia económica
respecto del centro y con un número importante de
instituciones informales, refuerza el poder del
gobernador y la ausencia de pesos y contrapesos.
Esto explica también que las instituciones
electorales estatales no cuenten con la autonomía
suficiente para evitar que sean los acuerdos
partidistas los que resuelvan los conflictos
comiciales.
El estudio de casos particulares tiene el propósito
de ilustrar cómo se ha ido construyendo nuestro
federalismo electoral al calor de la transición
democrática. Hay temas como el de la autonomía
de las autoridades electorales que es ya un piso
común y está en vías de serlo el relativo a la
fiscalización de los partidos políticos, en cambio,
otros como la representación de minorías en los
congresos, o el acceso equilibrado y controlado a
los medios de comunicación siguen estando
pendientes.
El nuevo federalismo electoral en México ha
surgido de la mano del proceso de
democratización, sin embargo, la soberanía de los
estados no debe ser obstáculo para el despliegue
de un derecho político fundamental como es el del
sufragio. En la medida que mejores reglas
electorales se extiendan a lo largo y ancho del
país, los mexicanos tendrán mayor conocimiento
sobre la manera de poner en práctica dicho
derecho político.
La coordinación de un libro es siempre
necesariamente un trabajo compartido por lo que
quiero hacer patente mi agradecimiento a la
profesora Rosa María Mirón Lince, quien tuvo a su
cargo la tarea de ordenar y sistematizar los
materiales para su edición. Sin su colaboración,
este libro no habría sido posible. Agradezco
igualmente el apoyo de

Marco Antonio Herrera, de Josafat Cortés, de

Christian Uziel García Reyes, de Ana María López y
de Elena Zogaib, quienes como asistentes del
Seminario de Procesos Políticos y Procesos
Electorales de la Facultad de Ciencias Políticas y
Sociales recabaron la información sobre las
distintas leyes electorales de las entidades
federativas, las clasificaron y ordenaron para su
análisis.
Por último, debo dejar constacia de que este libro
fue concebido e iniciado durante mi estancia
académica en el Centro Woodrow Wilson de
Washington DC, gracias a la beca de investigación
que me fue otorgada por dicho Centro y el Consejo
Mexicano de Asuntos Internacionales (Comexi). Mi
profundo agradecimiento a ambos.
Tlalpan, D.F., agosto 2007

La dimensión federal de la democratización

electoral.
Jacqueline Peschard.

La evolución del Federalismo Electoral en México.

La vocación por el régimen federal.

Si con algo se identificó el régimen
posrevolucionario en México fue con un sistema de
control fuertemente centralizado en el poder
presidencial, que hacía que el ordenamiento
federal, constitucionalmente establecido, fuera
"precario y ficticio", como dijera el reconocido
constitucionalista, Felipe Tena Ramírez.' El
centralismo fue uno de los rasgos distintivos del
autoritarismo mexicano a lo largo de
prácticamente todo el siglo: xx y éste se expresó
nítidamente en el ámbito electoral. Así, aunque las
elecciones locales se sucedieron en los calendarios
determinados por los respectivos congresos
estatales, la dinámica de la lucha electoral
respondió a las necesidades y los cálculos del
poder del centro y lo mismo sucedía con el
ejercicio del gobierno en los estados. Formalmente
se respetaba el arreglo federal, pero en la práctica,
el centralismo era evidente e indiscutible.
Sin embargo, en nuestro país existe una larga
tradición federalista que se remonta a los albores
mismos de nuestra vida independiente. Con la
excepción de algunos breves
Jaqueline Peschard es Profesora-investigadora de
la Facultad de Ciencias Politicas y Sociales de la
UNAM.
Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional
mexicano, México,
Porrúa, 1992, p. 122.
19
episodios centralistas a mediados del siglo XIX,
desde la primera Constitución independiente de
1824, el régimen federal fue el modelo
seleccionado para la construcción de la nación
mexicana, en la medida que se hacía cargo de la
existencia de gobiernos provinciales dispersos,
heredados del periodo colonial, al mismo tiempo
que constituía una manera de contrarrestar la
fuerte centralización administrativa de dicha época.
Al limitar los poderes del gobierno central y otorgar
autonomía a los estados se ayudaría a "amarrar a
los territorios separados del país” 2 y a hacer
posible la formación de una unión nacional. Dicho
de otra manera, la vocación por el esquema federal
tuvo una raíz histórica de tan larga data como la
construcción misma de la nación.
El propósito del esquema federal fue conferir
autonomía a los estados que antes habían sido
provincias alejadas, separadas y diferenciadas,
como fórmula para mantenerlos unidos. En este
sentido, en nuestro país, la adopción del régimen
federal respondió originalmente al segundo de los
objetivos que se han propuesto los sistemas
federales, de acuerdo con la clasificación de Alfred
Stepan, el de "mantener unidos" núcleos
difícilmente asimilables a un solo referente
identitarío.! La idea era mantener o preservar la
unidad de las diversas y particulares entidades
regionales que no podían subsumirse dentro de
una sola
2 Existe un acuerdo generalizado en señalar que la
cuestión del federalismo fue el problema central de
México durante los primeros 40 años de vida
independiente. Véase Stephen Zamora, José
Ramón Cossío, Leonel Pereznieto, José Roldán
Xopa y David López, Mexican law, Oxford
University Press, 2004, p. 102.
3De acuerdo con Alfred Stepan, a los dos grandes
modelos de sistemas federales: 1. el modelo de
"unificar", es decir, de atraer a lo que
anteriormente estaba separado para conformar
una sola entidad, cuyo ejemplo paradigmático es el
de los Estados Unidos; y 2. el modelo de
"mantener unidos" que busca darle unidad a algo
que difícilmente una sola identidad nacional puede
otorgar, como en el caso de España, Bélgica o la
antigua Yugoslavia, debe agregarse; 3. el de
"forzar la unidad" que implica obligar a que las
partes devengan elementos de una sola entidad,
como en el caso de la ex Unión Soviética. Véase
"Federalism and Democracy: Beyond the US
Model", en Journal of Democracy, vol. 10.4, 1999,
pp. 1-2.

identidad central, pues ello hubiera implicado

renunciar a su especificidad.
Esta diferenciación y falta de integración en un
centro coherente provocó que después de la
independencia existieran amenazas constantes de
ruptura de parte de las antiguas provincias. La
apuesta federalista fue, así, "la solución natural al
regionalismo novohispano", 4 en la medida
buscaba evitar que esa falta de asimilación a un
centro derivara en la fragmentación del país y que
la incorporación a una unidad ofreciera la
posibilidad de preservar lo propio, de no tener que
sacrificar las peculiaridades regionales. El respeto a
la soberanía de las regiones ofrecía a las provincias
una fórmula atractiva para evitar que se
segregaran de la unión.
En donde la apuesta federalista fue
particularmente clara fue en el terreno electoral y
en la representación política.
Según el historiador Antonio Annino, el nacimiento
de la representación política en México no adoptó
una concepción nacional de ciudadanía, sino una
local o municipal, en buena medida como
consecuencia de la regionalización de los poderes y
de las élites políticas locales existentes." De hecho,
los ciudadanos no se constituían en cuanto
miembros de la nación, sino como residentes o
vecinos de una zona o municipio, por ello, los
derechos políticos fundacionales se fincaron en la
categoría de "vecinos-ciudadanos”. 6
A pesar de que el sufragio universal masculino se
reconoció muy tempranamente en nuestro país,
pues estuvo contemplado en la propia Constitución
de Cádiz.en 1812, su
4 "La propia lucha de independencia y el derrumbe
de la administración española fortalecieron el
regionalismo colonial", Véase Josefina Vázquez, "El
federalismo mexicano: respuesta al regionalismo",
en León Bieber, Regionalismo y federalismo,
México, Colmex-UNAM, 2004, p. 390.
5 Antonío Annino, "Cádiz y la revolución territorial
de los pueblos mexicanos, 1812-1821", en Historia
de las elecciones en Ibel'Oamél'ica, siglo XIX,
Buenos Aires, FCE, 1995, pp. 177-226.
6 Véase Alicia Hernández Chávez, cllcu.io. un
nuevo federalismo?, México, FCE-El Colegio de
México, 1996, p. 21.

ejercicio transcurriría inicialmente en un esquema

indirecto y fuertemente descentralizado, que si
bien permitía la participación de la población en las
unidades básicas e iniciales de la estructura
político-electoral, iba diluyendo su presencia en los
distintos niveles de la estructura comicial. La
elección indirecta tenía el propósito claro de limitar
la influencia de las masas en los órganos de
decisión política, sin dejar fuera del esquema de
representación a los intere-
ses locales Y regionales.
En un primer momento, las elecciones se
estructuraron
en tres grados, o sea, en tres diferentes niveles: la
parroquia, el partido y el estado o provincia; y era
en el primer escalón, en las mesas de la parroquia,
en donde se determinaba quién podía y quién no
podía votar, 7 es decir, quién estaba avecindado Y
quién no, o sea, quién tenía el derecho al sufragio
activo (elegir) y pasivo (ser elegido). De hecho, un
primer requisito para ser candidato era que se
tuviera la residencia. En esa primera instancia se
aseguraba un amplio derecho al voto, mientras que
en los otros dos escalones era posible la
negociación entre notables del ayuntamiento
primero (segundo escalón) y después entre los
delegados de los notables Y la clase política de la
capital del
estado (tercer escalón).
La descentralización del sufragio permitió que en el
pri-
mer nivel, fueran los jefes políticos quienes
tuvieran el control sobre la logística electoral, es
decir, la instalación de las casillas, el
nombramiento del personal encargado de recibir
los votos, la elaboración de la papelería electoral,
etcétera, de suerte que aunque el derecho al voto
estaba extendido, había filtros para evitar que los
intereses de las masas invadieran los espacios de
la representación popular. Como bien ha señalado
Luis Medina, "la elección indirecta, no las
limitaciones al sufragio ( ... ), fue el artificio ( ... )

7 Luis Medina L Invención del sistema político

mexicano, México, FCE, 2005, pp 234-239
23
para otorgar el control electoral a las élites y
limitar al máximo el efecto de las masas en la
integración de la representación nacional". 8
La Constitución de 1857, que además de liberal y
anticlerical, fue federalista, introdujo el distrito
electoral como unidad básica de la organización de
los comicios, con lo cual redujo el número de pasos
en la elección indirecta para dejarla en dos niveles.
Con ello, la organización de los comicios pasó a
manos de los presidentes municipales y los jefes
políticos se convirtieron en los intermediarios entre
aquéllos y los gobernadores." De nueva cuenta, la
idea que privaba detrás del esquema federal era
mantener unido al país frente a la amenaza
externa, sobre todo la del norte, a la vez que
detener las tendencias separatistas, sobre todo de
algunos estados.
La construcción del Estado mexicano durante el
Porfiriato estuvo cimentada en la subordinación de
los poderes locales por la vía de la política de
reconciliación en torno a un eje de poder central y
fuertemente personalizado. La clave de la
maquinaria electoral porfirista que buscaba un
mayor control del centro sobre los poderes
regionales, conservó el esquema indirecto desde el
distrito electoral, pero eliminó el requisito de
vecindad para ser candidato a cargos federales
porque ello aseguraba una mayor intervención
presidencial en la designación de los aspirantes a
legisladores en el Congreso Federal.'?
En 1911, al llegar Madero a la presidencia, impulsó
la reforma constitucional y legal para hacer directa
la elección
8 lbidem, p. 294.
9 Los presidentes municipales designaban al
instalador de casilla y a los dos escrutadores,
conocían de las inconformidades con el padrón
electoral y establecían los colegios municipales
sufragáneos. Véase idem.
lO Mientras el presidente Díaz designaba a los
candidatos a diputados federales y senadores, los
gobernadores tenían el poder para elaborar las
listas de candidatos locales. Para una exposición
detallada de este proceso de negociación entre el
gobierno federal y los de los estados, véase Luis
Medina, La invención deL .. , op. cit.

24
de diputados y senadores (en 1917, se hizo
extensiva a la elección presidencial) y los
gobernadores recibieron la facultad de delimitar las
fronteras de los distritos, al tiempo que los
partidos políticos alcanzaron reconocimiento legal
como "estructuras organizadas para la acción
política".'! La insistencia en la descentralización del
proceso electoral obedeció á que su organización
seguiría estando encomendada a los municipios
(división distrital, elaboración del padrón electoral,
instalación de casillas, registro de candidatos y de
funcionarios de casilla), en virtud de que la
revolución había quebrado el viejo orden estatal
nacional, dándole nueva relevancia política a lo
regional y local.12

La Constitución de 1917 siguió teniendo un fuerte

contenido federalista en la forma, de hecho a los
estados se les sancionó su carácter soberano y se
les confirió un Poder Legislativo propio, en tanto
que a los municipios se les otorgó autonomía
política y financiera y soberanía de los estados.
Empero, en la práctica, el nuevo proyecto fue
centralista porque predominó la idea de que se
requería un poder central capaz de controlar al
caciquismo regional primero militar, y después,
político y económico, a la vez de promover el
crecimiento económico y asegurar la estabilidad
política" Las autoridades estatales y municipales
mantuvieron importantes facultades en materia de
organización electoral, lo que resultaba acorde con
la existencia de partidos locales, capita-
11 El requisito básico de un partido político para
poder participar en una elección e intervenir en la
operación de la misma era tener una asamblea
constitutiva fundada por al menos 100 ciudadanos.
Véase, capítulo VIII, artículo 117, Ley electoral, 19
de diciembre de 1911, en Antonio García Orozco,
Legislación electoral mexicana, 1812-1977, México,
Gaceta Informativa de la CFE, 1978, p. 238.
12 La descentralización se expresaba también en la
forma de instalación de las casillas con los
primeros cinco electores de la sección. Véase
artículo 50, "Ley para la elección de poderes
federales del 2 de julio de 1918", en Antonio
García Orozco, op. cit., p. 285.
13 Stephen Zamora et al., op. cit., p. 108.

neados por caciques o líderes políticos regionales

que controlaban postulación de los candidatos y la
edificación del respaldo electoral y,
consecuentemente, la composición del Congreso
Federal.
La fórmula de elecciones directas y fuertemente
desconcentradas estuvo vigente durante los
siguientes 35 años de la vida política nacional,
como expresión de la regionalización que
caracterizaba al país, empero, durante ese periodo
se trabajó por la centralización del sistema político.
A pesar de que el PNR se constituyó en 1929 como
una federación de partidos de caciques y de grupos
regionales, muy pronto, en 1933, logró integrarlos
en una estructura unitaria de partido que implicó
que las organizaciones miembros abandonaran su
identidad regional y su estructura propia en aras
de constituir una gran maquinaria política. Dicho
aparato partidario tendría que ordenar la
renovación de los cargos públicos, evitando los
constantes levantamientos armados que
acompañaban a los momentos de renovación de
los puestos de elección.
De otra parte, la reforma constitucional de ese
año, que prohibió la reelección consecutiva de
diputados y senadores sirvió para el mismo
propósito, en la medida que para mantener viva
una carrera política, los aspirantes locales se
vieron obligados a depender de las instancias
centrales del partido que se convirtieron en pieza
decisiva en la selección de candidatos. Esta
tendencia se vio reforzada por la reestructuración
del partido en 1938 en que el método de selección
de candidatos fue la convención partidista, que
tendría en sus manos ratificar al Comité Central
Ejecutivo, órgano central de operación del instituto
político.14

14 Aunque los estatutos del PRM señalaron cuatro

procedimientos para elegir candidatos, para el caso
de los diputados locales y federales, la intervención
del Comité Central Ejecutivo fue fundamental.
Véase, Luis Javier Garrido, El pa7'tido de la
revolución institucionalizada, México, Siglo XXI,
p.250.

Hacia la centralización del sistema electoral

Para mediados de los años cuarenta, el proceso de
centralización del sistema político que había
iniciado desde los años veinte, alcanzó al ámbito
electoral. Una vez que el sistema político
posrevolucionario había adquirido sus
características distintivas de autoritario,
presidencialista, de partido dominante y base
corporativa, se aprobó en 1946 la primera ley
electoral de carácter federal, que diferenciaría los
campos de la organización de los comicios federal
y locales, al dejar en manos del gobierno federal el
control y la operación de las elecciones
presidenciales y para el Congreso de la Unión,
mientras que las relativas a la conformación de los
poderes locales quedaron como competencia de los
gobiernos estatales y municipales.
En esta primera ley federal, la Comisión Federal de
Vigilancia Electoral, encargada de la administración
de las elecciones y del Consejo del Padrón
Electoral-que elaboraría el padrón- significó la
transferencia hacia el centro de facultades que
antes habían estado en manos de autoridades
locales. Para decirlo rápido, la organización y
vigilancia de los comicios presidenciales y
legislativos se depositó en órganos colegiados,
dominados ahora por el gobierno federal."
Además de facultar al gobierno federal para que
tuviera en sus manos la organización de los
comicios, este primer ordenamiento federal ratificó
como fórmula de representación la de mayoría
relativa en distritos uninominales, vigente desde
1912. Adicionalmente, estableció otro principio
rector que ayudaría a reforzar el proceso de
centralización y el sistema de partido dominante ya
existente, que se convertiría en una característica
permanente del sistema electoral mexicano hasta
nuestros días, a saber, el derecho exclusivo
15 Para una relación detallada del proceso de
centralización, véase David Pantoja Morán, "El
diseño constitucional del Ejecutivo en México y sus
problemas", en Foro Intemucional, vol. XXXVIII,
núms. 2-3, abril-septiembre 1998, pp. 248-301.

de los partidos nacionales a postular candidatos a

de elección federal. 16
El sistema de escrutinio mayoritario premia de
entrada a los partidos grandes y castiga a los
pequeños, porque sólo alcanzaban asientos de
representación aquellas fuerzas políticas capaces
de atraerse el voto del mayor número de
ciudadanos en el distrito o la entidad en que
compiten. En este esquema, para sobrevivir, los
partidos pequeños con escasa cobertura territorial
deben concentrar sus bases de apoyo en algunos
distritos en particular, en donde tienen base social
más importante.
Si consideramos que la ley de 1946 preveía que
para alcanzar el reconocimiento legal como partido
y tener derecho a participar en los comicios
federales, se requería contar con una cobertura
nacional (30,000 afiliados y al menos 1,000
afiliados en dos terceras partes partes de las
entidades federativas),17 quedaba claro que
existían limitantes importantes para entrar a la
competencia institucional para partidos que
tuviesen solamente un respaldo regional. Lo que se
perseguía con esto era evitar la fragmentación del
espectro partidario y particularmente del partido
del gobierno, con lo cual surgió un nuevo factor de
centralización y de injerencia del gobierno federal
en la vida política del país.
Este esquema de organización electoral ayudó a
cerrar la pinza del control del poder federal sobre
los poderes regionales en la medida que aquél se
reservó la facultad de seleccionar a sus propios
adversarios, pues era él quien decidía
discrecionalmente a qué fuerzas políticas se les
otorgaba el registro legal como partido político
nacional
16 La exclusividad de los partidos políticos para
postular candidatos a cargos de elección ha sido
una disposición que sigue vigente. En el ámbito
federal, los partidos nacionales tienen esa facultad
y en el plano de los estados, la comparten con los
partidos locales, ahí donde están contemplados por
la ley (en todos los estados, salvo Aguascalientes y
el Distrito Federal). Véanse, artículos 41 y 116
constitucionales.
17 Véase artículo 24, "Ley Electoral Federal", del 7
de enero de 1946, en Antonio García Orozco, op.
cit., p. 336.

para participar en las elecciones. El hecho de que

el gobierno federal, a través de la Secretaría de
Gobernación, tuviera directamente la facultad de
decidir qué organizaciones políticas participaban en
la vía institucional le permitió ordenar el espectro
político en función de los intereses y cálculos del
poder central.
De otra parte, el principio de la no reelección
sucesiva para los legisladores, al condicionar el
desarrollo de carreras políticas y al hacerlas
depender del respaldo de los líderes, empujaba a
aquellos con aspiraciones de poder a sujetarse a
los dictados de la directiva nacional del partido y a
su mancuerna en la Presidencia, que ya para
entonces dominaba el escenario político. La no
reelección fue una herramienta fundamental del
presidencialismo porque impidió la formación de
una clase política con fuerza y legitimidad propias,
con capacidad de crecer y desarrollarse de manera
independiente. La mexicana fue una clase política
tutelada por el jefe del Ejecutivo y estructurada a
partir de su disciplina al centro.
Paradójicamente, la Constitución federal (artículos
115 y 116) solamente establecía reglas generales
para la conformación de los subsistemas
electorales estatales (quién tiene derecho al voto,
el tipo de fórmula de representación, la duración
de los cargos de elección, la regla de no
reelección), es decir, dotaba a los congresos
estatales de márgenes importantes de maniobra
para determinar la distribución y las fronteras de
los distritos electorales locales, el número de
asientos de sus órganos de representación, los
requisitos y procedimientos para el registro de
partidos políticos locales, los calendarios para
renovar los poderes. Sin embargo, esta facultad
fue poco utilizada por los poderes estatales porque
la práctica más común era que las leyes electorales
en los estados literalmente reprodujeran los
lineamientos de la legislación federal, debido a la
subordinación de la periferia al centro que se
creaba y recreaba al amparo de la existencia de
una sola maquinaria político-electoral que
controlaba

29
todos los procesos políticos, federales y locales.
Las legislaciones electorales sintonizadas daban
cobijo al dominio del PRI en el país, pues era el eje
articulador de las reglas para el acceso al poder.
A medida que se fueron asentando los dos
principales pilares de sustentación del sistema
político posrevolucionario -el hiperpresidencialismo
y el partido hegernónico-, se fue homogeneizando
el sistema electoral en los estados. Debido a que
una sola maquinaria política, el PRI, controlaba en
la práctica la asignación de los cargos de elección
en los planos tanto federal como estatal y
municipal, la autonomía formal de los estados para
determinar su propia legislación electoral quedaba
mediatizada por la uniformidad partidaria y su
monopolio electoral. Como bien ha señalado
Rogelio Hernández, "la homogeneidad política fue
la consecuencia más significativa de la falta de
pluralidad" no sólo en el Congreso federal, sino en
los gobiernos estatales.l"
Dado que la lógica del sistema era reforzar el
poder del gobierno federal sobre los estados,
durante los años de la hegemonía del PRI, los
presidentes de la República impulsaban cambios en
los calendarios de elecciones estatales a fin de
asegurar que el mayor número de gobernadores
concluyeran su mandato en los primeros años del
periodo presidencial para asegurar su lealtad al
Ejecutivo en turno.l''
Independientemente de la existencia de un
régimen federal, era la mecánica del sistema de
partido hegemónico lo que generaba normas y
prácticas electorales estatales acordes con las
establecidas en el ámbito nacional. Esta
correspondencia entre las instituciones electorales
federales y las locales resultaba de la intervención
en el plano
18 Rogelio Hernández-Rodríguez, "The Renovation
of Old Institutions:
State Governors and the Political Transition in
Mexico", en Latin American Politics and Society,
núm. 4, invierno 2003, p. 108.
19 Durante los años cincuenta, el 95 por ciento de
los gobernadores fue designado durante los
respectivos periodos presidenciales. Véase Pablo
González Casanova, La democracia en México,
México, Ed. Era, 1965, p. 24.

30
estatal de la estructura del partido hegemónico
que era el brazo político del Presidente de la
República.
Pero, la homogeneidad de los sistemas electorales
en los estados no significaba que los gobiernos
locales fueran simples marionetas del Ejecutivo
federal. Por el contrario, los gobernadores
contaban con caudales importantes de poder,
aunque éstos no se hicieran visibles, debido a la
presencia del partido hegemónico. De hecho, los
gobernadores requerían de autonomía, es decir, de
poder propio, respecto del centro para mantener el
control político en su entidad, pero era una
autonomía oculta bajo una relación de
subordinación a la autoridad presidencial que tenía
el mando sobre los recursos estatales y, ni más ni
menos, la capacidad misma de nombrar y destituir
a los gobernadores.
Esto explica por qué los gobernadores no
confrontaban a la autoridad federal y se mantenían
como un cuerpo disciplinado alrededor de la figura
presidencial.s'' El poder regional de los
gobernadores y su relación de subordinación a los
grandes objetivos y dictados del gobierno federal
reproducían la hegemonía del PRI. Si la tarea de
mantener regulados los conflictos en los estados se
cumplía y el gobernador no pretendía desafiar o
contrariar al proyecto federal o a los intereses
presidenciales, no había necesidad de interferencia
del centro. 21
Una muestra de que el PRI era una palanca eficaz
de centralización política se aprecia en el hecho de
que entre 1940 y 1964, el 59 por ciento de las
carreras de los gobernadores se desarrollaron en el
plano de la política nacional y sólo 41 por ciento en
el ámbito local. Esto se acomodaba bien con el
propósito de mantener la arena electoral cerrada a
la intervención de fuerzas políticas, intereses o
grupos locales o regionales con independencia del
poder central. Tal parece que, como ha dicho
Alonso Lujambio, el dilema

20 Ibidem, p 105.
21 Idem.

electoral en ese entonces era mantener unida a la

familia revolucionaria 22 y la fórmula para hacerlo
era bloquear cualquier tipo de participación que no
estuviera convenida o negociada desde el centro.
La edificación de procesos electorales muy
controlados explica por qué no existieron en esa
época fórmulas para verificar que los comicios
fueran legales, ni procedimiento alguno para que
los perdedores pudieran presentar impugnaciones
por faltas o irregularidades cometidas por las
autoridades electorales. Sin embargo, en donde
primero apareció la demanda de elecciones limpias
y libres fue precisamente en el ámbito municipal,
que más tarde devino la fuente originaria del
reclamo democrático y fue extendiéndose a los
planos estatal y federal.

La fractura de la homogeneidad federal por la vía

de la competencia electoral

Las limitaciones del arreglo electoral hegemónico,

renuente a reconocer espacios para otras fuerzas
políticas, empezaron a manifestarse hacia 1958
cuando, como resultado de la elección de ese año,
tres de los cinco diputados electos del PAN se
negaron a ocupar sus curules en protesta por el
fraude electoral, con lo cual, aunque dicha
ausencia estaba lejos de poder contrariar las
decisiones de la mayoría pri.ísta, sí mostraba la
fragilidad de la representación de las minorías en
la Cámara de Diputados, la cual era necesaria para
mantener viva la imagen de que el consenso
alrededor del PRI no se debía a la ausencia de
otros partidos. 23
22 Alonso Lujambio, El pode?' compartido, México,
Ed. Océano, 2000, p.22.
23 En los 10 años que van de 1955 a 1964, los
partidos de oposición obtuvieron en total 20
curules sobre las 483 que se disputaron. Véase
Luis Medina, "Evolución electoral en el México
contemporáneo", Gaceta Info1'1nativa de la
Comisión Federal Electoral., México, 1978, p. 30.
Paralelamente, en el plano municipal empezó a
registrarse una demanda todavía tímida de
espacios para la oposición. Mientras que entre
1946 y 1960, el PAN únicamente logró el triunfo en
15 municipios del país, un promedio de uno por
año, en los cuatro años que se sucedieron entre
1962 y 1968, se le reconocieron 19 victorias
municipales, dos de las cuales fueron en ciudades
capitales.f Estos triunfos se reconocieron como
producto de una decisión del gobierno central de
dotar de incentivos a la oposición para animar su
participación en los procesos electorales, más que
como expresión de la fuerza de un partido de
oposición. Se trataba de un problema entre élites
que se resolvía a través de un intercambio o
negociación cupular, en donde los electores no
tenían cabida alguna.
Con el propósito de darle oxígeno a los partidos de
oposición que se habían mantenido sin cambio
desde 1955, en 1962 se aprobó la primera reforma
electoral para abrir el esquema mayoritario a un
formato mixto, introduciendo a los "diputados de
partido" que eran una fórmula de representación
proporcional que dotaba de asientos a las minorías
ya existentes, en función de su rendimiento
electoral (hasta 20 diputaciones por cada partido
que alcanzara al menos 2.5 por ciento de la
votación nacional). Este esquema resguardaba la
hegemonía del PRI que se asentaba cómodamente
en los asientos de mayoría, a la vez que
garantizaba la presencia regular de los partidos de
oposición, otorgando legitimidad a la
representación en su conjunto.
De tal suerte, entre 1964 y 1976, los 12 años en
que los diputados de partido estuvieron vigentes,
los tres partidos de oposición -PAN, PPS, PARM-
obtuvieron en total 178 diputados de partido y sólo
11 de mayoría, mientras que el PRI obtuvo 913 de
los 924 asientos de mayoría durante todo el
periodo.P Este esquema mixto de representación
protegió

24 Alonso Lujambio, op. cit., pp. 79-80.

25 Entre 1964 y 1970, el país estuvo dividido en
178 distritos de mayoría, mientras que en 1973 se
conformaron 194 distritos y para 1976, 196
distritos.

y legitimó cómodamente la hegemonía del PRI y la

falta de competencia del sistema electoral
existente, aunque solamente en el plano federal.
A las entidades federativas no se trasladó sino 10
años después, entre 1974 y 1977 y sólo a 17
estados, además de que, con frecuencia, el umbral
de votación para acceder a dichos asientos fue más
alto que el establecido en el ámbito federal. Había
estados que colocaron el porcentaje mínimo de
votación para obtener "diputados de partido" en 4
por ciento (Sinaloa, Coahuila, Nayarit), en 5 por
ciento (Sonora), en 6 por ciento (Baja California
Sur), en 9 por ciento (Michoacán) y hasta en 10
por ciento (Querétaro). 26 El objetivo evidente era
evitar que la figura de los “diputados de partido"
alentara la formación de partidos locales de
oposición que implicaran desprendimientos del PRI,
o que amenazaran su hegemonía.
Estas diferencias entre las adecuaciones de las
reformas federales y las normas electorales locales
muestran las resistencias de los poderes locales a
la apertura o liberalización de los subsistemas
estatales. Para el gobierno federal, estas
variaciones, que resultaban del ejercicio soberano
de las representaciones estatales, más que
significar actos de desacato a los dictados del
centro, resultaban pertinentes porque permitían
que los estados adecuaran la norma electoral en
función de su respectiva correlación de fuerzas.
Dicho de otra manera, cada estado incorporaba las
minorías a su representación local de acuerdo con
las necesidades específicas de la hegemonía
priísta.
Después de la aparición de las guerrillas rural y
urbana y con la respuesta de la "guerra sucia" por
parte del Estado mexicano a principios de los años
setenta, y luego de la elección presidencial de
1976, donde el candidato del PRI se

El máximo de diputados de partido fue de 20 por

cada partido minoritario de 1964 hasta 1970 y a
partir de 1973, el tope se incrementó a 25 curules
por partido. Véase Jacqueline Peschard, Las
elecciones en el Distrito Federal, 1946-1985, Tesis
de Maestría en Ciencia Política, México FCPyS,
UNAM, 1988, p. 119.
26 Datos tomados de Alonso Lujambio, op. cit., p.
47.

presentó solo a la contienda electoral, debido a la

crisis interna del PAN que le impidió postular
candidato a la máxima magistratura, se aprobó la
reforma electoral de 1977. Con objeto de distender
el ambiente y de evitar rupturas en el sistema
político, es decir, con una intención esencialmente
preventiva, la nueva ley electoral (LFOPPE) abrió el
sistema de partidos a nuevas formaciones políticas
a través de un registro ágil de partidos políticos
nacionales (registro condicionado al resultado de
las elecciones), e incorporó el sistema de
representación proporcional en sentido estricto, es
decir, en función del porcentaje de votación
obtenida. 27
La reforma de 1977 flexibilizó el sistema de
partidos y aireó el sistema electoral a fin de atraer
a la vía institucional y pacífica tanto a corrientes
opositoras, como a aquellas que no encontraran
cabida en los propios partidos existentes; en este
sentido fue una medida liberalizadora. En 1979
cuando la reforma electoral de 1977 se aplicó por
primera vez, los partidos de oposición ocuparon los
100 asientos de representación proporcional más
cuatro asientos de mayoría, lo cual dio lugar a una
ligeramente mayor y más variada representación
política en la Cámara de Diputados, aunque era
evidente que la hegemonía del PRI seguía
indisputada, pues ocupaba el 74 por ciento de la
representación política.
Al incorporar a partidos que habían sido
satanizados, como el Partido Comunista (PCM),
esta reforma fue calificada por Rafael Segovia
como "la reforma política con mayúscula" ,28 pues
a partir de entonces, las condiciones básicas

27 Los aspirantes a partido político por el registro

condicionado sólo tenían que presentar
documentos básicos y demostrar que habían tenido
actividad política durante los cuatro años previos.
Se preveían dos fórmulas para asignar las
diputaciones de representación proporcional: de
representación mínima y de primera
proporcionalidad. Véanse artículos 32, 157 Y 158,
Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos
Electorales (LFOPPE), México, Comisión Federal
Electoral, 1977.
28 La reforma electoral de 1977 implicó cambios
estructurales en el sistema electoral porque la
Cámara de Diputados se amplió a 400 curules (un
cuarto de ellas de atribución proporcional y tres
cuartos de mayoría), además de que se empezó a
edificar un sistema de partidos nacionales que ya
no fueran

sobre las que operaba la hegemonía del PRI en

todos los niveles de la estructura de poder
(federal, estatal y municipal) empezaron a
cambiar. La importancia de esta reforma se debe a
que trasladó el foco de la negociación política hacia
las reglas del juego electoral, marcando con ello a
todo el proceso de transición política mexicana que
se caracterizó por "un esfuerzo consciente de
evitar la violencia política", dándole sustancia y
relevancia a la vía institucional.29
De cara al ámbito local del sistema electoral, la
reforma de 1977 fue relevante porque generalizó el
esquema de representación proporcional a estados
y municipios, aunque de manera gradual, ya que
primero sólo abarcó a los municipios de más de
300,000 habitantes (en ese año, sólo 10
municipios del país registraban esa cantidad de
habitantes), para hacerse extensiva a todos los
municipios en 1983.30 Además, estableció el
derecho de los partidos políticos con registro
nacional a participar en todas las contiendas
estatales y municipales, con lo cual se diversificaría
la oferta política en la esfera local (artículo 41,
párrafo 6 constitucional). 31
El impacto de esta reforma en los triunfos
municipales fue limitado, primero porque aunque
en 1979 se registró el primer triunfo de izquierda
(PCM) en una presidencia municipal

. . .determinados en exclusiva por el gobierno,

sino por el órgano electoral, la Comisión Federal
Electoral, que contaba con representación de todos
los partidos. Véase Rafael Segovia, "Problemas del
momento. Partidos y reformas", ponencia
presentada en el Segundo Coloquio sobre Sociedad
y Política. México y Estados Unidos, Tijuana, B.C.,
22 de septiembre de 1995.
29 Así caracterizan al proceso de transición politica
de 1977 a 1996 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y
José Woldenberg, pues a mediados de los años
setenta, era claro el "tremendo abismo entre la
conflictualidad social y la vida politica legal". Véase
La mecánica del cambio político en México.
Elecciones, partidos y reformas, México, Ed. Cal y
Arena, 2000, pp. 27 y 77.
30 Entre 1974 y 1975, a la par que se
reconocieron ocho victorias al PAN en municipios
importantes, se introdujeron los primeros 17
sistemas electorales mixtos en los congresos de los
estados. Véase Alonso Lujambio, op. cit., p. 80.
31 Esta fue una respuesta a las quejas de partidos
de oposición por la existencia de disposiciones
legales locales que dificultaban su participación en
campañas estatales. Véase Francisco de Andrea
Sánchez, "Comentario al artículo 41
constitucional", en Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, Comentada, México,
UNAM, 1992, pp. 173-180.

1988 el PRI conservaba prácticamente el

monopolio
en el plano estatal, al contar con mayoría calificada
en todos los congresos locales y por el hecho de
que sólo 39 de los 2,419 ayuntamientos estaban
en manos de un partido distinto.P No obstante, el
impulso liberalizador se fue asentando y para
1983, una nueva reforma constitucional permitió
que la representación proporcional se extendiera a
todos los ayuntamientos.
A la par que se fueron abriendo espacios para la
participación de partidos de oposición, durante los
años ochenta, el discurso del reclamo democrático
se centró en los temas de la competencia electoral,
en la medida que los comicios devinieron arena de
conflicto político, primero en el espacio municipal,
después en el estatal, para finalmente alcanzar el
plano federal. En efecto, hacia 1983, la
competencia electoral alcanzó a los congresos
locales y a gobiernos de municipios importantes
como los de las ciudades capitales en Hermosillo y
Durango, Los partidos de oposición fueron ganando
capacidad de presión en los estados, al colocar al
fraude electoral en el centro de su demanda
política y de su convocatoria a la movilización
poselectoral. El campo de los comicios se había
convertido ya en terreno propicio para la
manifestación de los conflictos políticos, es decir, lo
electoral había dejado de ser meramente ritual
para ganar en relevancia política.
El hecho de que las elecciones se convirtieran en
espacio de protestas políticas llevó a los partidos
de oposición a manifestaciones decididas en contra
del fraude. Las movilizaciones poselectorales
alcanzaron uno de sus momentos estelares en las
elecciones de gobernador en Chihuahua en 1986,
que se convirtió en el emblema por excelencia de
la resistencia del PRI a reconocer triunfos de
oposición en cargos de la importancia política de
una gubernatura." Para el PRI, perder

32 Alonso Lujambio, op. cit., p. 82.

33 La intensa movilización de la opinión pública
rebasó las fronteras de Chihuahua, para ganar
cobertura nacional en contra del fraude electoral.
Véase Juan Molinar, "Regreso a Chihuahua", en
Nexos, año x, núm. 111, 1987.

un gobierno estatal se concebía como una fisura

del sistema asentado sobre el monopolio de un
partido y, por tanto, como una amenaza a la
estabilidad política fincada en el control
disciplinado del brazo político del poder
presidencial.
El caso Chihuahua 86 puso en evidencia cómo la
lucha por la competencia política en el ámbito
subnacional devino la punta de lanza de lo que
posteriormente se convirtió en el desafío al orden
electoral nacional que obligó a aceptar nuevas
reformas federales. Para decirlo de otra manera,
mientras
que en el plano subnacional surgían brotes de
competencia electoral, el centro respondía con una
oferta de reformas como mecanismo para
estabilizar los conflictos poselectorales.
Los límites de la contención del sistema de partido
hegemónico se hicieron palpables en la
fuertemente cuestionada elección presidencial de
1988, pues aunque el gobierno se aferró a las
normas establecidas, la defensa de la legalidad no
pudo otorgar legitimidad a la contienda, ni al
ganador oficial. 1988 representó un hito en la
historia de la transición política mexicana porque
reveló, por un lado, lo insuficiente de las reformas
electorales realizadas hasta ese momento y, por
otro, la estrechez de los espacios plurales para
efectivamente hacer un contrapeso al partido del
gobierno.
Las reformas electorales habían liberalizado al
sistema, pero bajo la misma lógica hegemónica, es
por eso que el mayor desafío no provino del PAN,
el histórico partido de oposición, sino de una
escisión del propio partido hegemónico que fue
articulada alrededor del liderazgo con una fuerte
carga histórica de Cuauhtémoc Cárdenas y de la
incipiente estructura organizativa de los llamados
partidos "satélites" (PARM y PPs), así como de los
emergentes (PFCRN y PMS), surgidos al calor de la
reforma de 1977.
El cuestionamiento que la elección de 1988
infringió al sistema político hizo indispensable que
se aceleraran las reformas electorales para
establecer reglas y autoridades

creíbles. También fue un acicate para el

aceleramiento de la democratización del país, en la
medida en que de ahí, en adelante, un mayor
número de gobiernos municipales fueron
conquistados por partidos diferentes al PRI. De
hecho, al año siguiente, 1989, el recién fundado
PRD triunfó en más de 80 municipios en Michoacán
y Oaxaca y el PAN ganó el primer gobierno estatal
en Baja California. No obstante, la explosión de
victorias para el PRD y el PAN en el ámbito local
ocurrió en lo que Alonso Lujambio denomina la
"segunda etapa de la transición hacia la
democracia pluralista", que arrancó en 1994 y que
significó un salto para dichos partidos que para
1999 gobernaban ya 593 municipios y 10
gobiernos estatales. 34
Son varias las razones que explican el avance de la
competencia electoral después de 1988. En primer
lugar, la modernización que experimentó el país
desde los años cincuenta, que fue diversificando la
estructura social, impulsando la creación de los
centros urbanos, con una población mejor
informada y menos subordinada a la estructura
corporativa y clientelar del PRI, y que devinieron la
plataforma de la crítica al partido hegemónico; en
segundo lugar, el desgaste del ordenamiento
fuertemente centralizado del poder que provocó el
desprendimiento de la coalición gobernante en
1988; yen tercer lugar, el contexto internacional
delineado por la oleada democratizadora a la que
se refirió Huntington'" y que fue haciendo más
evidente el rezago democrático de nuestro país
que ya para inicios de los años noventa aspiraba a
insertarse en el esquema neoliberal del Consenso
de Washington que cristalizaría en la firma del TLC.
34 Si bien esos triunfos significaron el 24.1 por
ciento de los gobiernos municipales del país, por la
dimensión demográfica de los mismos
representaron el 51.4 por ciento de la población
nacional. Ibidem, pp. 82-83. 35S
35 Samuel P. Huntington,

A partir de entonces, la demanda de competencia

electoral en los estados se hizo más contundente,
obligando al gobierno a buscar respuestas políticas
extraordinarias a las movilizaciones
en contra del fraude electoral. Las
"concertacesiones" inauguradas durante el
gobierno de Salinas de Gortari para resolver los
conflictos poselectorales en los estados fueron
respuestas orquestadas desde el gobierno federal
que evidenciaron la capacidad de maniobra política
del poder del centro. Tales negociaciones
implicaron, o bien el reconocimiento de un triunfo
de oposición más allá del recuento oficial de los
votos, o bien la suspensión del triunfo de un
gobernador del PRI para dar paso a un gobierno
provisional, aceptable a los ojos de la oposición, tal
como sucedió en Guanajuato y San Luis Potosí en
1991. Aunque el resultado de estas fórmulas
efectivamente distendió el clima político que ya
alcanzaba la esfera nacional, provocó el enojo de
los grupos locales del PRI que se sentían
sacrificados y traicionados por las decisiones
centrales del gobierno y de su propio partido. El
centro negociaba espacios de poder local y los
imponía, explotando la estructura disciplinada del
PRI.
El dilema de estas fórmulas de negociación era que
su eficacia dependía de la centralización del poder
y de la disciplina del partido del gobierno, pero
entraban en contradicción con los espacios locales
que estaban abriéndose a la competencia y la
pluralidad. En este contexto, las únicas que no
encontraban ganancia alguna en estos
intercambios eran precisamente las élites locales
del partido del gobierno, quienes seguían aplicando
el juego de la hegemonía, sujetándose a los
dictados del centro, pero sin gozar ya de los
beneficios del triunfo electoral seguro. Este
complicado escenario de crecimiento de la
competencia política en el plano estatal, junto con
fricciones entre las directivas locales y nacionales
del partido hegemónico, moldearon un "nuevo
federalismo" que fue emergiendo en el contexto de
la democratización del país en el curso de los años
noventa.

40
Democratización y "nuevo federalismo electoral"
Los procesos de democratización, al promover el
pluralismo y la competencia, suelen impulsar la
emergencia del federalismo porque los actores
regionales encuentran espacios favorables para
desplegar sus demandas de autonomía y de una
mayor participación en las decisiones nacionales,
ya sea dentro de su mismo partido o en contra de
aquel que está en el gobierno. En este sentido, el
impulso federalista abría la posibilidad de poner fin
a la intervención discrecional del centro en los
asuntos locales y fue un elemento adicional a la
pluralidad y a la competencia, rasgos propios de un
escenario crecientemente democrático.t"
En México, el avance de la competencia política en
los estados en el curso de los años noventa otorgó
centralidad a los actores y a las instituciones
políticas locales dentro del escenario nacional,
dando lugar a un "nuevo federalismo", con una
orientación dual. La creciente energía competitiva
abrió la posibilidad de que, al tomar distancia
frente al gobierno central, no necesariamente se
impulsara el pluralismo, sino se reafirmaran
prácticas clientelares de las élites autoritarias
quienes encontraban ocasión para desafiar a la
autoridad federal y para reforzar su control político
estatal.
1994 fue una fecha clave para identificar la
orientación del "nuevo federalismo". En el contexto
conflictivo del levantamiento del EZLN en Chiapas
y del asesinato del candidato del PRI a la
presidencia, la reforma electoral en el plano federal
fue una herramienta de distensión de la
turbulencia política y de legitimación para el nuevo
gobierno. Después de la crisis política, el
presidente Zedilla arribó al poder respaldado por
una contienda transparente, fuertemente vigilada,
con la participación más alta de la historia electoral
36 El renacer del federalismo acompañó al proceso
de democratización en Brasil. Véase David Samuels
y Fernando Luis Abrucio, "Federalism and
Democratic Transitions: The New Politics of the
Governors in Brazil", en Publius. The Journal of
Federalism, vol. 30-2, primavera 2000, p. 51.

(votó el 78 por ciento de la lista nominal que por

primera vez tenía fotografía) y, además, su margen
de victoria respecto del segundo lugar fue cercano
al 25 por ciento. En suma, el cambio de reglas
electorales para introducir elementos de confianza
en la organización de los comicios permitió que el
presidente contara con un buen capital político de
origen.
Las nuevas reglas del juego electoral federal
incentivaron no sólo la lucha de los partidos de
oposición en el ámbito estatal, sino la presión
social a favor de reformas electorales estatales que
se correspondieran con los principios básicos de
elecciones libres y justas, es decir, con los
estándares internacionales de elecciones
democráticas. A pesar de que desde 1990, la
producción de reformas electorales en los estados
del país se incrementó significativamente, en la
medida que cada año nueve estados en promedio
sometían a revisión sus marcos normativos, no fue
sino a partir de 1994 que el despliegue reformista
se aceleró al punto que abarcó a un mayor número
de casos, para incorporar principios esenciales de
elecciones competitivas. De hecho entre 1994 y
1995 se sucedieron 29 reformas electorales que
significaron que todos los estados del país cruzaran
finalmente al umbral de la competitividad." Pero, al
mismo tiempo, las resistencias a la apertura se
dejaron sentir de inmediato.
Las elecciones estatales en Tabasco en 1994 fueron
el caso paradigmático del emergente "nuevo
federalismo" de corte feudalizado porque
implicaron que se conservaran reglas y prácticas
no democráticas en la esfera estatal, a la vez que
se rechazara la intervención del gobierno central.
Fue un caso de rebelión de las élites priístas de
Tabasco en contra del intento del gobierno federal
de resolver el con-
37 De acuerdo con el Índice Compuesto de
Competitividad Electoral, elaborado por Irma
Méndez de Hoyos, en 1994, todos los estados del
país se incorporaron al marco de competitividad,
ya fuera en su nivel medio (29 estados), o en el
nivel bajo (tres estados). Véase Irma Méndez de
Hoyos, Transición a la democracia en México.
Competencia pa1tidista y reformas electorales,
1977-2003, México, Fontamara, Flacso, 2006, p.
120.

flicto poselectoral, que había suscitado la

movilización del PRD en contra de la inyección
excesiva de recursos del gobierno estatal para
favorecer al candidato de su partido, a través de
una negociación política, orquestada desde la
ciudad de México, a imagen y semejanza de las
"concertacesiones" de inicios de los noventa.
La reacción en la periferia a la ola democratizadora
se presentó también en el plano fiscal, cuando
Manuel Bartlett, gobernador de Puebla en 1995, se
opuso a que los fondos federales para programas
de combate a la pobreza se otorgaran de acuerdo
con los criterios establecidos desde el centro, sin
considerar la plena soberanía de los estados."
El caso Tabasco mostró que las fórmulas
extralegales de negociación política, armadas
desde la Presidencia de la República, estaban si no
agotadas, sí francamente desgastadas y, para
algunos gobiernos locales, los nuevos márgenes de
independencia representaba una oportunidad para
reforzar su control autoritario sobre la política
estatal."
A partir de 1994, mejores incentivos para la
participación electoral, ofrecidos por normas más
abiertas a la competencia en el plano federal,
derivaron no sólo en mayores oportunidades de
triunfo para los partidos de oposición en elecciones
federales y estatales, sino en un debilitamiento de
la disciplina política de las fuerzas locales dentro
del PRI. Por eso, como bien ha dicho Alonso
Lujambio, fue entonces que "todas las variables del
pluralismo se desataron" para modificar
sensiblemente la conformación partidaria del
país.t" De hecho, entre 1994 y 1999, el país
experimentó una
38 Para un análisis de los casos de rebeldía de los
gobiernos estatales en Tabasco y Puebla, véase
Todd Eisenstadt, cortejando a la democracia en
México: Estrategias partidarias e instituciones
electorales, México, El Colegio de México, 2004,
pp. 190-193 Y 392-395.
39 Todd Eisenstadt, "Electoral Federalism or
Abdication of Presidential Authority", en Wayne A.
Cornelius, Todd Eisenstadt y Jane Hindley (eds.),
S1!bnational Politics and Democratization in
Mexico, La Jolla, Center for US-Mexican Studies,
University of California, San Diego, 1999, p. 2.
40 Véase Alonso Lujambio, ¿Democratización vía
federalismo?, México, Fundación Rafael Preciado
H., A.C., 2006, p. 83.

explosión opositora, pues mientras en el primer

año, sólo el 15.3 por ciento de la población estaba
gobernada por un partido distinto al PRI, cinco
años después, el 45.4 por ciento estaba ya en esa
situación. 41
La pérdida de la hegemonía priísta y el
consecuente impulso democratizador surgió de un
movimiento a favor del cambio en el plano
municipal que respondía a la histórica estrategia
política del PAN, pero que se intersectó con del
PRD que pugnaba por un cambio desde la cúspide
del poder, porque a su entender, sólo la alternancia
en la Presidencia de la República traería un cambio
de régimen.42 Estas dos concepciones del cambio
político explican por qué la lucha por los votos (la
competencia electoral) corrió paralela a la lucha
por las instituciones (reforma electoral), haciendo
que el cambio de las instituciones electorales
“fueran una parte integral de la lucha por los
votos”.43 La competitividad no podía asentarse sin
que se consolidaran instituciones electorales
capaces de garantizarla.
En suma, la mayor competencia política en las
esferas subnacionales favoreció la autonomización
de los gobiernos locales, pero ello no significó
directa e inmediatamente un proceso de
federalización del poder, porque ello habría
significado que la responsabilidad sobre la gestión
de los

41 Además, fueron los municipios más grandes los

que fueron pasando a manos de los partidos de
oposición, por ello, en 1999 sólo 3 de los 30
municipios poblados del país estaban gobernados
por el PRI. Idem.

42 Mientras la estrategia democratizadora del PAN

tuvo una dimensión federalista y gradual, pues
apostaba que la tarea de la oposición era
desmontar el poder de los caciques en su propio
terreno, la del PRD se centró en una lucha
maximalista que pretendía que sólo conquistando
la presidencia se avanzaría la democratización.
Para un análisis de las diferentes estrategias
electorales, véase Esperanza Palma, Las bases
políticas de la alternancia en México. Un estudio
del PAN y el PRD durante la democratización,
México, UAM-A, 2004.
43 Esta dinámica doble hizo que el proceso de
democratización en México no siguiera la secuencia
de primero los nuevos diseños institucionales y
luego la competencia política, sino que ésta se
convirtió en el punto de partida, pues fue una
democratización por la vía electoral. Véase Andreas
Schedler, "From Electoral Authoritarianism to
Democratic Consolidation",

asuntos públicos en el plano local fuera compartida

por los gobiernos estatales y federal." No obstante,
la política estatal adquirió una nueva valoración
dentro del juego político nacional y ello se
evidenció en el proceso de reforma electoral
posterior a 1994.
En efecto, a pesar del triunfo del PRI en la elección
presidencial de 1994, que fue reconocida por
propios y extraños como limpia, transparente y
fuertemente vigilada, el hecho de que se hubiera
probado que había sido asimétrica, dada la gran
diferencia de recursos existentes entre el partido
del gobierno y los demás institutos políticos, obligó
a que el propio gobierno se comprometiera con lo
que se llamó "la reforma electoral definitiva't.t" La
redacción de dicha reforma tomó más de año y
medio, pero fue la primera ocasión en que los
cambios constitucionales en materia electoral
fueron aprobados por el consenso de los cuatro
partidos representados en el Congreso Federal, así
como por la gran mayoría de los congresos
locales."
La reforma electoral con alcance nacional
Una de las novedades de la reforma constitucional
en materia electoral de 1996, que fue producto del
consenso social que ya para entonces existía en
torno al reclamo de elecciones libres y justas,
consistió en que no sólo abarcó el plano federal,
sino

44 Esta opinión que comparto es de Magali Modoux

sobre el significado de la competencia política en
las relaciones de poder verticales. Véase
Démocratie et fédéralisme aii Mexique
(1989-2000), París, Ed. Karthala, 2006, p. 364.
45La legitimidad de origen del gobierno de Zedillo,
producto de una elección legal, transparente y con
una elevada participación permitió que la reforma
electoral se convirtiera en el primer tema de lo que
fuera su oferta de reforma del Estado. Véase
Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg,
op. cit., p. 373.
46
El 30 de julio de 1996, la reforma se aprobó por
455 votos en la Cámara de Diputados y sin votos
en contra. Lo mismo sucedió en el Senado (124
votos a favor y ninguno en contra) y 27 congresos
locales la avalaron por unanimidad. Véase ibidem,
p. 419.

que fue en cierta manera fundacional para el

ámbito local, cobrando con ello una verdadera
dimensión nacional.
Además de consolidar la autonomía de la autoridad
electoral y de definir esquemas de financiamiento
de los partidos y de acceso a los medios de
comunicación para hacer
las contiendas por los cargos públicos, la reforma
estableció que el gobierno del Distrito Federal fuera
electivo -primero en la jefatura de gobierno y
después en las jefaturas delegacionales (artículo
122)-; modificó el artículo 116
constitucional para determinar una serie de
principios que habrían de recogerse de manera
obligatoria en todas las legislaciones electorales de
los estados, con lo cual "la operación reformista
llegaría a todos los ámbitos del país". 47
Finalmente las modificaciones constitucionales
introdujeron certeza jurídica a la organización de
los comicios,
al convertir al Tribunal Electoral en un órgano del
Poder Judicial (TEPJF), con plenas facultades para
resolver de manera
definitiva e inatacable los conflictos electorales
tanto en el plano federal, como en el estatal.
Además, lo dotaron de atribuciones plenas para
ejercer el control de la legalidad, es decir para
asegurar que las acciones y decisiones de las
autoridades encargadas de la administración de las
elecciones federales o locales se sujetaran a las
normas. 48
Otro avance de la mayor relevancia de la reforma
de 1996 que englobó a los ámbitos federal y local
fue la introducción del control de la
constitucionalidad de las leyes electorales por parte
de la Suprema Corte de Justicia. 49 Todo
esto contribuiría a extender los principios básicos
de una
47 Ibidem, p. 401.
48La calificación de las elecciones presidenciales,
que implica la revisión de su legalidad, se sacó de
los colegios electorales para trasladarse a manos
del Tribunal. Véase Alonso Lujambio, El poder
compartido, op. cit., p. 108.
49 La reforma al artículo 105 constitucional
introdujo la acción de inconstitucionalidad en
contra de leyes electorales que no se apeguen a la
Constitución; la de los artículos 41 y 99 dispuso
que todo acto de las autoridades electorales fuera
sujeto a control de la legalidad y constitucionalidad
por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación.

contienda democrática a los distintos rincones del

país, al menos en el ámbito normativo.
Si bien en otros asuntos resulta conveniente que la
diversidad regional se recree en reglamentaciones
con particularidades diferenciadas, como en el caso
de las relativas a las responsabilidades de los
municipios, en el de las normas electorales, así
como en todas aquellas que tienen que ver con el
ejercicio de derechos políticos y ciudadanos, la
aspiración debe ser la de homogeneizar para
asegurar un conjunto común de reglas básicas
para otorgar certeza a partidos y ciudadanos,
sobre todo debido al predominio de los partidos
nacionales en los diferentes escenarios políticos.
Los principios rectores incorporados al artículo 116
constitucional con la reforma de 1996, que habrían
de ser adoptados por las constituciones y leyes
electorales locales reprodujeron aquéllos previstos
en el artículo 41 para las elecciones federales
(certeza, legalidad, imparcialidad, independencia y
objetividad). La reforma estableció igualmente que
los estados tendrían dos tipos de autoridades
electorales, al igual que en el plano federal: 1. la
administrativa que se encargaría de la organización
de los comicios y 2. la jurisdiccional que resolvería
los conflictos electorales. La disposición
constitucional se centró en ocho rubros:
1. sufragio universal, libre secreto y directo; 2.
autoridades electorales que gocen de autonomía en
su funcionamiento e independencia en sus
decisiones; 3. equidad en la contienda a través de
un financiamiento público para las actividades
ordinarias y de campaña de los partidos; 4.
limitaciones para los gastos de campaña y para las
aportaciones de simpatizantes a los partidos; 5.
acceso equitativo de los partidos a los medios de
comunicación social; 6. rendición de cuentas para
los partidos, con procedimientos de control y
vigilancia sobre sus recursos y sanciones por
incumplimiento en esta materia; 7. justicia
electoral reglamentada, que incluiría un sistema de
medios de impugnación con plazos adecuados para
el desahogo
de las impugnaciones y con el principio de
definitividad de las etapas de los procesos
electorales; y 8. la tipificación de los delitos
electorales y las penalizaciones correspondientes.
50
Desde luego que la obligación para que las
legislaturas locales sintonizaran sus normas
electorales con los principios rectores de la
Constitución federal no implicó que hubiera un
plazo perentorio para hacerlo, ni que la
interpretación del contenido de dichos principios
fuera uniforme. Si como vimos más arriba, la
democratización generó un proceso de
autonomización de los gobiernos estatales frente al
centro, esto mismo haría que la adecuación de las
leyes electorales locales a las disposiciones de la
Constitución federal ocurriera a un ritmo variado,
con diferentes orientaciones y énfasis, justamente
debido a la mayor independencia de las entidades
federativas respecto de la autoridad central.
De hecho, entre 1994 y 1999, todos los estados
modificaron sus leyes electorales y la gran mayoría
lo hizo en más de una ocasión. 51 En este periodo,
el D.F. tuvo por primera vez un código electoral
propio, incorporándose plenamente a la dinámica
de reformas electorales que caracterizaría a las
entidades federativas durante los siguientes años y
que, paradójicamente contrastó con el
estancamiento en la actividad reformista a nivel
federal (véase cuadro 1).
La mancuerna de mayores niveles de
competitividad política y leyes electorales más
democráticas impactó al sistema de partidos,
convirtiéndolo en uno plural, con importantes
niveles de implantación social, aunque
regionalmente diferenciada, ya que la
configuración de tres principales partidos políticos
nacionales no se replicó en la esfera subnacional
en donde el tripartidismo fue más la excepción

50 Véase artículo 116, inciso Iv, Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, México,
IFE, 2000, pp. 112-113.
51 El lustro entre 1994 y 1999 registró 72
reformas electorales en los estados. Véase Irma
Méndez de Hoyos, op. cit., p. 104.

que la regla. En la mayoría de los estados sólo dos

de los principales partidos realmente tienen
potencial competitivo, lo cual muestra la
diferenciada implantación regional de los partidos
políticos caracterizados como nacionales.
Este conjunto de cambios en las reglas del juego y
en la competencia desembocó en la alternancia en
el Ejecutivo federal en 2000 que significó no sólo la
conclusión del largo proceso de transición a la
democracia, sino la transformación de las
coordenadas básicas del sistema político
posrevolucionario, incluidas las de la relación
centro-periferia.
A pesar de que en 1997, todavía bajo el gobierno
nacional del PRI, la competencia política derivó por
primera vez en la conformación de un gobierno sin
mayoría en la Cámara de Diputados, en 2000, la
competencia dio lugar a la alternancia en el
Ejecutivo federal y una vez más a un gobierno
dividido, en el que, además, ya ningún partido
controlaría el poder por sí solo. Esta circunstancia
hizo que los actores políticos tanto en el plano
horizontal (relación Ejecutivo-Legislativo) como en
el vertical (relación gobierno federal, gobiernos
locales) se enfrentaran al dilema de decidir entre
colaborar o enfrentar al poder federal, con los
costos que ello conlleva para actores políticos en
competencia.
La alternancia en el Ejecutivo federal fue la
consumación del proceso de democratización
electoral en México, además, para ese momento ya
prácticamente todas las entidades federativas
habían adoptado la idea de la autonomía de los
órganos electorales. Sin embargo, la evolución
político-electoral después de 2000 estuvo lejos de
ser unidireccional, pues no implicó el gradual
desmoronamiento del PRI, ni el crecimiento
constante de la fuerza electoral del nuevo partido
en el gobierno. De hecho, mientras que en 2000 el
arrastre de la elección presidencial fue evidente
porque catapultó al PAN en las contiendas locales,
ya para las elecciones intermedias de 2003 ocurrió
una recuperación relativa del PRI que lo colocó
como primera minoría en la Cámara de Diputados,
mientras que el partido
en el gobierno registró la mayor pérdida en votos y
escaños de las tres principales fuerzas políticas,
quedándo sólo con la tercera parte de las curules.
En el plano local, después de 2003, el PRI recuperó
espacios en los congresos locales, no sólo en
estados gobernados por él, sino en estados
gobernados por otros partidos como Baja
California, Jalisco y San Luis Potosí (gobernados
por el PAN) y Chiapas, y Tlaxcala (gobernados por
el PRD).52
Después de la alternancia: dinamismo reformista
local

Así como durante los años noventa, el impulso

reformista en el plano federal sentó la pauta para
la democratización de las instituciones electorales
en las entidades federativas, después de 2000, el
plano federal fue rezagándose, mientras que el
local cobró gran dinamismo, aunque no siempre en
un sentido progresista, es decir, de aprobación de
leyes electorales de mayor calidad democrática,
capaces de impulsar el cabal ejercicio de los
derechos políticos. 53
Para explicar este giro, hay que tener en mente
que la centralidad que cobraron las reformas
electorales federales obedeció a que ése era el
campo en donde había que pasar la prueba de la
transición, es decir, para medir si el país se había o
no democratizado electoralmente, era
indispensable
que la legislación federal permitiera efectivamente
la competencia. Por otro lado, en la construcción
de una ley federal confiable, capaz de dar lugar a
elecciones libres,

52 Para un recuento de las elecciones locales

durante el gobierno del presidente Fox, véase José
Woldenberg, "Los procesos electorales durante el
gobierno de Vicente Fox", en Adolfo Sánchez
Rebolledo (comp.), ¿Qué país nos deja Fax?,
México, IETD-Ed. Norma, 2006, pp. 85-104.
53 Entiendo por reformas de mayor calidad
democrática aquellas que incorporan mayores
garantías de equidad en la contienda para hacer
más efectiva la competencia y/o que contemplan
formas adicionales de ejercicio de los derechos
politicos -nuevas vías de participación, o
ampliación de la representación.

justas y competidas, se condensaban las

demandas y reclamos en contra del fraude en
estados y municipios.
Es cierto que después de 2000 se habló de la
necesidad de reformas electorales federales de
segunda generación, enfocadas, sobre todo a la
revisión del financiamiento de los partidos y a su
acceso a los medios de comunicación, así como al
fomento de la transparencia y la rendición de
cuentas de los partidos y la necesidad de mayores
facultades de control de la autoridad y también de
formas adicionales de participación política.
Aunque en el curso del sexenio de la alternancia se
presentaron cerca de 40 iniciativas legislativas en
la materia, el Cofipe únicamente fue objeto de tres
modificaciones puntuales que poco tenían que ver
con la agenda de reformas identificada como
necesaria: 1. la introducción de especificaciones
para impulsar la cuota de género en la postulación
de candidaturas en 2002; 2. el endurecimiento de
los requisitos para el registro de nuevos partidos
políticos nacionales en 2003 y 3. la reglamentación
del voto de los mexicanos en el extranjero en
2005.54 Esta última había sido una demanda,
sobre todo del PRD desde que la reforma de 1996
había eliminado el requisito de residencia en
territorio nacional para ejercer el derecho al voto,
sin embargo, la adecuación del Cofipe para hacerlo
factible se fue retrasando, en buena medida por la
oposición del PRI que lo consideraba como un voto
en su contra. Cuando finalmente se reglamentó en
el último momento previo a 2006, los candados
impuestos estrecharon la posibilidad de su
ejercicio. 55

54 Solamente la reforma sobre las cuotas de

género significó realmente una extensión de los
principios democráticos, porque la relativa al voto
de los mexicanos en el extranjero resultó al final
muy restrictiva y la de los requisitos para registrar
a un nuevo partido político fue claramente
regresiva porque limitó aún más las posibilidades
para que nuevas organizaciones políticas pudieran
ingresar a la lucha institucional. Véase Jacqueline
Peschard, "Medio siglo de participación política de
la mujer en México", en Revista Mexicana de
Estudios Electorales, núm. 2, julio-diciembre 2003,
pp. 13-35 y "Los partidos cierran el club", El
Universal, 30 de diciembre de 2003.
55 Para un recuento del tema del voto de los
mexicanos en el extranjero, véase Leticia
Calderón, ''Algunas coordenadas de análisis para
comprender

51
La reforma que incrementó al doble los requisitos
de afiliación para obtener el registro como partido
político que aprobaron por unanimidad los
legisladores a finales de 2003 fue una reacción
excluyente que demostró el miedo que los partidos
tenían a que la posibilidad de formar un nuevo
instituto político fuera un incentivo para que se
generaran desprendimientos en sus filas.
Solamente la reforma sobre cuotas de género
significó de inmediato un avance efectivo en la
extensión de los derechos políticos de un sector de
la sociedad mexicana, las mujeres.
A diferencia del estancamiento en el plano federal,
el movimiento reformista en los estados después
de 2000 fue muy significativo, pues para mediados
de 2005 se habían registrado más de 50 reformas
electorales y estaban en discusión 15 iniciativas
más. 56
De tal suerte que, si antes de 1996 la competencia
político-electoral en los estados y municipios había
sido un acicate para las reformas en el ámbito
federal, las cuales, a su vez, habían impulsado
modificaciones en las leyes electorales estatales,
después de 2000 la mecánica se invirtió, aunque el
fuerte activismo reformista local dio lugar tanto a
disposiciones más avanzadas en términos de
calidad democrática, como a leyes más restrictivas.
El análisis de las reformas electorales locales más
recientes da cuenta de cómo se ha progresado en
la extensión generalizada los requisitos esenciales
de una legislación democrática que se resumen en
la reconocida frase de "elecciones libres y justas".
En algunas entidades se ha ido más allá para
incorporar la protección a derechos políticos
adicionales al electivo,

el voto en el exterior de 2006", en Jacqueline

Peschard (coord.), 2 de julio. Reflexiones y
alternativas, México, UNAM-SITESA, 2007, pp.
146-161.
56 El listado de los temas incorporados en las
diversas iniciativas de reforma electoral en los
estados entre 2004 y 2005 puede encontrarse en
el estudio preparado por el Centro para el
Desarrollo Democrático del IFE de mayo de 2005.
Véase Reforma» e iniciativas en materia electoral
en las entidades federativas, 2004-2005.

como son el de asociación y otras formas de

participación, o el de una representación más
plural. También se han registrado reformas para
fortalecer a las instituciones electorales,
haciéndolas más eficaces en el desarrollo de las
funciones que tienen encomendadas. En cambio,
en otras se aprecian resistencias claras a aprobar
nuevas reformas, e incluso se han registrado
retrocesos. ¿Cómo explicar esta diversidad de
posiciones frente al reformismo electoral en la
periferia mexicana?
Es inevitable buscar la respuesta a esta
interrogante en la variable de la competencia
electoral que estuvo asociada tradicionalmente a la
dinámica de la reforma electoral; es decir,
parecería factible que en aquellos estados en
donde fue creciendo la fuerza opositora,
conquistando mayores espacios de representación,
o incluso en donde se logró la alternancia en el
Ejecutivo estatal, fueran los casos en los que las
leyes electorales presentaran un avance en su
calidad democrática.
A contrario sensu, en aquellos estados en los que
el PRI se mantuvo como partido si no hegemónico,
sí todavía dominante, lo esperable era encontrar
una tendencia a ejercer un dominio autoritario más
rígido, no dispuesto a la apertura en el terreno
electoral. Esta perspectiva reconoce que la
alternancia en 2000 había significado la derrota de
los elementos más modernos del PRI, dejando el
control de la maquinaria partidaria a los cuadros
más tradicionales, entrenados en el control
excluyente, o como dijera Wayne Cornelius, "a los
caciques locales afiliados como una amplia red de
jefes que trataban de perpetuar su monopolio ...
".57 El caso de Oaxaca es ejemplar porque es el
estado más atrasado en materia de legislación
electoral, pues todavía en 2006, quien calificaba
las elecciones locales era el propio Congreso
estatal y no

57 Wayne A. Cornelius, Todd Eisenstadt y Jane

Hindley (eds.), Subnational Politics and
Democratization in Mexico, La Jolla, Centro de
Estudios MéxicoEstados Unidos, 1999, p. 11.

existía límite alguno a la representación de un solo

partido. Guanajuato es otro ejemplo de retraso en
normatividad electoral, pues sus consejeros
electorales siguen siendo propuestos en parte por
el Ejecutivo estatal.
Hay entidades en las que, después de lograda la
alternancia, se ha construido una nueva
hegemonía como en Guanajuato (PAN) o el
Distrito Federal (PRD) y ello ha aplazado la
actualización de sus respectivas leyes electorales,
aunque la agenda pendiente es muy clara.
No existe una relación directa entre pluralismo y
calidad democrática de las leyes electorales,
porque hay estados como Chihuahua que fue
pionero en reformas electorales, que ha tenido
experiencias de alternancia una y otra vez pero
que después de 1997 tardó casi 10 años en volver
a someter a revisión su normatividad electoral.
Existen estados
como Veracruz que aunque sigue estando
gobernado por PRI, presenta ya una competencia
política muy importante, tanto del PAN como del
PRD, y que en 2004 experimentó cambios
regresivos en su legislación electoral, que fueron
anulados por la Suprema Corte de Justicia.
Posteriormente, en 2006, el Congreso veracruzano
aprobó una reforma electoral integral. 58
De otra parte, hay estados que destacan por tener
legislaciones electorales de lo que entendemos
como una segunda generación de reformas
(regulación de precampañas, mayores controles
sobre los recursos de los partidos políticos) como
Coahuila y Quintana Roo, o más tarde Sinaloa
y Sonora, en donde el PRI sigue siendo la fuerza
dominante. En estos casos, tal parece que los
motores de reforma electoral provienen
justamente de una voluntad del
58 La reforma regresiva a la integración del
Consejo General del Instituto Electoral de Veracruz
fue impulsada por una alianza entre el PRI y el
PAN, con el argumento de que no era necesario
contar con consejeros "no partidarios"
permanentemente, es decir, fuera de periodo
electoral. Con la renovación del gobierno estatal,
producto de una reñida contienda electoral entre el
PRI y el PAN, en 2006, se promovió una nueva
reforma electoral de tipo integral.

gobernante de incrementar la legitimidad política

de su administración. La fuerte valoración social
que adquirió la democratización electoral hizo que
justamente en aquellos estados en donde, aunque
ya existe una importante fuerza opositora, la
alternancia no se ha logrado, pero sí ha permitido
que la promoción de reformas electorales más
avanzadas se convierta en una herramienta
preventiva de futuros conflictos electorales.
En este sentido, tal parece que para que avancen
las reformas electorales de segunda y tercera
generación, es necesario que exista una oposición
con capacidad de desafiar al poder establecido,
obligándolo a negociar cambios en la legislación, o
que, en ausencia de ello se den como producto de
una voluntad clara del gobierno de apostar por
reformas electorales como una fórmula que se
anticipe a posibles situaciones de crisis, producto
de demandas no resueltas de mayor pluralidad
política.
Cabe señalar que existen casos en los que la
legislación electoral no ha sido actualizada, como
en Nuevo León y, no obstante, se dan prácticas
electorales libres y justas que permiten la
competencia y la alternancia. Seguramente es el
consenso entre las élites locales lo que hace
posible que se desarrollen procesos electorales
reconocidos como válidos y que no provocan
conflictos poselectorales. Sin embargo, la
explicación de por qué no se han aprobado
reformas en los últimos cinco años está justamente
en la dificultad para que se logren acuerdos en un
contexto marcado por el bipartídismo. 59

59 Desde los años noventa, estados del centro y

sur como Michoacán y Chiapas registraban un
mayor número de conflictos poselectorales,
mientras que los norteños presentaban una menor
frecuencia de conflicto. Véase Todd Eisenstadt,
C01tejando a la democracia, op. cit., p. 227.
Aunque en Sonora, la elección más reciente de
2004 fue muy disputada e impugnada en el
Tribunal Electoral y ello derivó en una reforma que
eliminó al Colegio Electoral que todavía existía, ello
contrasta con Nuevo León que ha tenido dos veces
alternancia en el gobierno, y aunque el gobierno
local en turno ha presentado diversas iniciativas de
reforma, hasta el momento, éstas no han podido
aprobarse.

55
LOS PRINCIPIOS RECTORES DE ELECCIONES
DEMOCRÁTICAS EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
La garantía del derecho al voto

De entrada, el hecho de que la elaboración y

actualización del padrón electoral sea una tarea
nacional, encomendada exclusivamente al IFE, con
la vigilancia estrecha y permanente de los partidos
políticos en 333 comisiones de vigilancia nacional,
estatal y distrital, garantiza que a nadie con
derecho a votar se le impida hacerlo. A diferencia
de lo que sucede en prácticamente todos los
países, en donde el padrón electoral es
responsabilidad del gobierno, en México el listado
de electores está administrado por un organismo
autónomo, que funciona a partir de criterios
técnicos estrictos y con un esquema de
permanente certificación por parte de los partidos
políticos, para asegurar su certeza e inviolabilidad.
Cabe destacar que la elaboración del padrón
electoral es la única tarea que no distingue las
competencias de la autoridad federal respecto de
las de las locales. 60 La gran ventaja que esto
conlleva es que la lista de electores tiene una sola
fuente de control que lo mantiene lo más alejado
posible de cualquier tentación de intervención de
los poderes gubernamentales y, en particular de
los gobiernos locales que, al estar menos
expuestos al escrutinio público nacional, tienen
mayores márgenes de maniobra para intervenir en
un proceso electoral. El carácter nacional y la
responsabilidad federal sobre la integridad del
padrón electoral son las claves para el derecho a
un voto libre, sin lugar a discriminación social,
cultural o política alguna en todos los niveles del
sistema electoral. 61

60 Sólo en el caso de Baja California, durante

cerca de 20 años existió un listado nominal y una
credencial para votar locales.

61 No es casual que el padrón electoral mexicano

haya sido la fuente de inspiración para reformar la
legislación electoral en los Estados Unidos después
del cuestionamiento de que fue objeto en Florida
en 2000. La existencia de un solo listado nacional
asegura que no haya dobles registros, que