Informes Finales 1

SOCIEDAD
RURAL
EDUCACION
Y ESCUELA

UNESCO Proyecto
CEP AL Desarrollo y Educación en
PNUD América Latina y el Caribe
U N E S C O - E C L A • U N D P I UNESCO - CEPAL - PNUD
P R O Y E C T O • • D E S A R R O L L O Y E D U C A C I O N ^ E N A M E R I C A L A T I N A Y E L C A R I B E '

SOCIEDAD RURAL
. EDUCACION Y ESCUELA

Distr.
GENERAL

Informes Finales/I
Junio 1981
810501 ORIGINAL: ESPAÑOL
 INDICE

Capítulo

ADVERTENCIA v

INTRODUCCION vi i

I. LOS CAMBIOS REGISTRADOS EN LA SOCIEDAD RURAL Y SUS

REPERCUSIONES EN LA EDUCACION Y EN LA ESCUELA . 1
Consideraciones preliminares . . 1
PRIMERA PARTE. LOS CAMBIOS EN LA SOCIEDAD RURAL . . . . . . 2
A. El proceso de modernización en el agro 2
B. Algunos resultados macrosociales .... 5
C. Algunos aspectos particulares 6
1. La población y las migraciones 6
2. La organización de las unidades económicas . . . . 8
3. La ocupación y el empleo . 12
Las relaciones sociales . 14
5. La situación indígena 21
D. La socialización de los agentes sociales 22
SEGUNDA PARTE. EL RENDIMIENTO CUANTITATIVO DEL SISTEMA
EDUCATIVO FORMAL EN EL AREA RURAL . 30
1. Matrícula y cobertiira . , 30
2. Retención»repetición, atraso, abandono, promoción . . 32
3. El perfil educativo de la sociedad rural . 35
La información estadística 4-1
TERCERA PARTE. LAS RELACIONES ENTRE LA SOCIEDAD RURAL, LA
EDUCACION Y LA ESCUELA 43

II, LA ESCUELA RURAL: SU SITUACION Y ORGANIZACION 55

A. Ubicación del problema 55
B. El sistema educativo formal como organización . . . . . . 57
1. El modelo básico centralizado y burocrático . . . . . 57
2. Pertenencia al aparato estatal 57
3. El sistema educativo formal tradicional . . 58
4. El sistema educativo formal como sistema 58
5. Los objetivos 59
6. Situación crítica o crisis de la educación 60
7. Los recursos humanos 61
8. Relaciones'con otras réparticiones 63
9. División técnica y social del trabajo educativo . . . 63
10. El publico: participación y control . . . . . . . . . 64
11. Cambio e inercia 65
C. La escuela en el medio rural como parte de esa
organización: algunas dimensiones . 66
D. Propuestas para superar la situación 70
1. La nuclearización . 71
2. Distintas experiencias . . . . . . . 72
3. Líneas de estrategias 79
Capítulo

E. A manera de conclusiones 83 '

III. EL DOCENTE RURAL: SUS CARÍ\CTERISTICAS Y SU FORMACION. . . . . 87

A. Definición del rol i . . 87
B. Meiícado de trabajo 90
C. Características de quiehes ejércen el rol- . . . . . . . 91
D. Condiciohes en cjue se ejerce el rol 95 •
. E. Loa comportamientos reales 99
F. Otros educadores en el medio rural 104
G. La capacitación de los docentes 105
H. Las escuelas normales , 106
I. Propuestas [Link] el rol docente 110
J. A manera de conclusiones 113

IV. EL NIÑO RURAL Y SU CONTEXTO INMEDIATO: LA FAMILIA Y LA

COMUNIDAD 117
A. La demanda de educación formal en las zonas rurales:
sus escenarios 117
B. Asentamientos rurales, comunidad y escuela 118
C. Estrategias familiares y situación de los niños 120
D. Condiciones de vida, estrategias familiares y
participación en el sistema educativo formal 126
E. Propuestas de estrategias 132 Jn)
F. A manera de conclusiones 134

V. EL PROCESO PEDAGOGICO 139

A. La escuela como ámbito de la práctica pedagógica . . . . 139
[Link] unidades familiares 140
2. La escuela 141
3. Los docentes 143
4. Los niños 144
B. Qué sucede en el aula . 146
C. Resultados explícitos y latentes 151
D. A manera de conclusiones 152

VI. LA EDUCACION NO FORMAL. SU ARTICULACION CON LAS NECESIDADES

EDUCATIVAS BASICAS 157
A. La crítica al sistema educativo formal, la educación no
formal y las necesidades educativas básicas. . . . . . . 157
1. Críticas centradas en la propia operación del sistema
educativo formal • , 157
2. Críticas centradas en los problemas surgidos del
estilo de desarrollo rural o agravados por él y a los•
que el sistema educativo formal no atiende, 158
B. Los programas de educación no formal en el ámbito rural. 163
C. Las escuelas radiofónicas de América Latina 175
D. A manera de conclusiones , 182

V)

li
Capítulo Pégina

VII. LAS POLITICAS, LA PLANIFICACION Y LA ADMINISTRACION

EDUCATIVAS: SU ACCION SOBRE LA EDUCACION Y LA ESCUELA
EN LAS AREAS RURALES 185
A. Introducción 185
B. Las políticas educativas para las áreas rurales 186
C. La situación de la planificación educativa
para las áreas rurales 188
1. El proceso de planificación de la educación 188
2. Algunos casos nacionales 191
3. Experiencias en materia de regionalizacion
y microplanificación 193
D. Situación de la administración de la educación
y de la escuela en las áreas rurales 19H
1. Características de la administración de la
educación en las áreas rurales 194
2. La supervisión de la educación en las zonas
rurales 197
3. La descentralización de la administración 198
E. A manera de conclusiones 200

iii
 ADVERTENCIA

El plan de trabajo del proyecto "Desarrollo y Educación en América Latina

y el Caribe" se dividió en tres grandes etapas:

En la primera de ellas se realizó un número considerable de investigaciones

sobre casos nacionales, situaciones socio-educacionales y problemas específicos,
apoyados, en la mayoría de los casos, en estudios empíricos originales y en el
análisis y elaboración de la información estadística y la documentación
existentes.

En la segunda etapa se ha emprendido la elaboración de informes sobre

áreas temáticas, resumiendo los estudios de la etapa anterior y señalando
interrogantes y conclusiones. Está prevista la preparación de tres de estos
Informes, sobre los siguientes puntos: Sociedad rural, educación y escuela;
La educación y el empleo en América Latina; Inercia y cambio de los sistemas
educativos.

En la tercera etapa se preparará un Informe final, síntesis y elaboración

de todos los estudios anteriores, en el cual el tema Universidad tendrá un
desarrollo específico, por no haber sido considerada la educación superior
entre las áreas de la etapa anterior.

El presente informe sobre Sociedad rural, educación y escuela constituye

una versión modificada del Estudio Preliminar realizado por el experto del
Proyecto señor Carlos Borsotti y presentado en el Seminario Regional realizado
en Caracas, entre el 20 y el 2^• de octubre de 1980, con la cooperación del
UNICEF y bajo los auspicios de los Ministerios de Educación y Para la
Participación de la Mujer en el Desarrollo, de la República de Venezuela.
El capítulo referido a las políticas, la planificación y la administración
educativas de dicho Estudio Preliminar estuvo a cargo del experto del Proyecto
señor Norberto Fernández Lamarra. El Informe incluye las observaciones,
comentarios y críticas formulados en dicho Seminario, y diversas modificaciones
de forma, tendientes a lograr mayor unidad y síntesis. En la tarea editorial
colaboró la señora Susana Fiorito.

El texto se presenta en dos tomos, el primero de los cuales contiene

el Informe propiamente dicho, mientras que en el segundo se enumera la
bibliografía consultada y se incluye un apéndice estadístico elaborado por
el señor Carlos Borsotti con la colaboración de la señora Nina Ciarlotti de
Nosiglia.

Para la preparación del Informe -concebido como síntesis del tema- han
constituido insumos de suma relevancia los estudios realizados en la primera
etapa del Proyecto sobre los temas directamente vinculados con la educación
en las zonas rurales, sin desmedro de los aportes de otros documentos, también
producidos en el Proyecto, que consideran los problemas generales del desarrollo
y la educación. Entre los primeros se indican, para referencia del lector,
los siguientes:
 "Educacións lengua y marginalidad rural en el Perú'' (J. Matos Mar y
colaboradores); "Educación para el desarrollo rural en América Latina"
(A. Prada); "La escuela en áreas rurales modernas" (J.P. Núñez); "La educación
rural en la zona cafetera colombiana" (R. Parra Sandoval)j "La educación no
formal en la reforma peruana" (J. Rivero Herrera); "Educación y desarrollo en
el Ecuador (1960-1978)" (Sección Investigaciones Sociales de la JUNAPLA de la
República del Ecuador); "Alfabetismo y escolarización básica de los jóvenes
en América Latina" (J. P. Terra); "Educación y reforma agraria en Honduras
(realizado por acuerdo con el Gobierno de Honduras y editado por el Instituto
Nacional Agi^ario de ese país). Importancia especial revisten "Proceso
pedagógico y heterogeneidad cultural en el Ecuador" (S. Vecino, J.C. Tedesco,
G.W. Rama y otros, en el marco del proyecto ECU/78/023 acordado por el
gobierno del Ecuador con PIWD y UNESCO), en virtud de la metodología de
tipo antropológico que se utilizó para la observación de las prácticas
educativas y "Estructuras sociales rurales en América Latina" (E. Torres
Rivas), que constituye un marco de referencia sobre los cambios socioeconómicos
en las áreas rurales.

Deben agregarse asimismo las colaboraciones específicas para el Estudio

Preliminar enviadas por los señores Miguel Soler ("Comunicación interna al
Proyecto Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe") y Francisco
Delich ("Transformación agraria, movilización social e impacto sobre la
cultura campesina", presentado al Seminario de Caracas).

Independientemente de los aportes mencionados, este Informe es el

resultado de una prolongada labor realizada por los expertos y personal técnico
del Proyecto y, fundamentalmente, de la colaboración de un conjunto de
especialistas da diversos países de la región que se vincularon a él, realizando
no sólo los estudios enumerados, sino también otros más que, por razones
técnicas, no fue posible publicar.

Finalmentes debe quedar expresamente consignado que el Informe está lejos

de dar cuenta de la totalidad de la problemática referente a la situación y
a las relaciones entre sociedad rural, educación y escuela. Ello se debe, en
parte, a la complejidad de las articulaciones entre los términos de la ecuación
en un contexto de profundos cambios. Pero las mayores limitaciones se originan
en la insuficiencia de investigaciones relativas a la transición cultural que
está experimentando la sociedad rural y a las prácticas pedagógicas, tema este
último sobre el que existen contados estudios, tanto de investigadores sociales
y organismos técnicos gubernamentales, como de los propios maestros. En este
sentido, las posibilidades de promover una dinámica de cambio permanente en la
educación para las áreas rurales dependerán de la sustitución de las evaluaciones
formales por investigaciones en el terreno que, apelando a distintas metodologías,
intenten describir y analizar tanto las relaciones en el aula como las de los
procesos educativos con los grupos sociales rurales.

vi
 INTRODUCCION

1. Este trabajo es el informe_de_síntesis de las actividades desarrolladas

por el Proyecto "Desarrollo y Éducacioñ~eñ Anlirica''LÍtiñi~y el Caribe" (RLA/
79/007) en el área "Sociedad_rural y educación", y se centra en la consideración
de las relaciones recíprocas entre la sociedad, la educación y la escuela en las
zonas rivales de América Latina. Los aspectos generales referidos al sistema
educativo formal; la profesión docente; el proceso pedagógico; la planificación,
la administración y las políticas educativas; las relaciones entre la educación,
la ocupación y el empleo; son tratados por otras áreas del Proyecto mencionado.

2. Su orientación general se centra en el análisis de los circuitos de

en las que
correspondería hablar, tal vez con mayor propiedad, de satisfacción de necesidades
educativas básicas. Se parte, por lo tanto, de la existencia de necesidades o
carencias de una población que vive en ciertas condiciones, de los satisfactores
que tiene a su alcance esa población y del ámbito de encuentro entre las
necesidades y los satisfactores. Una orientación de esta índole obliga a
considerar:
a. Las propiedades, características y relaciones del sistema educativo;
b. Las propiedades, características y relaciones de la población que tiene
las necesidades;
c. Las propiedades, características y relaciones de los ámbitos en que se
encuentran las dos realidades precedentes.

3. Las actividades desarrolladas por este Proyecto en el área "Sociedad rural

y éducación" han permitido reafirmar que, si bien es necesario enmarcar la
situación educativa de las áreas riarales en la estructura económica y social
correspondiente, ello no es suficiente, y que es imprescindible explor^ cuáles
son los mecanismos y l^s articulaciones que se producen, en dichas estructuras,
entre las necesidades y los satisfactores o, si se prefiere, entre la demanda
y la oferta educativas.

4. Dentro de la orientación antes expuesta, este_informe_tiene la siguiente

estructura:
a. El 9§B|tulo_I analiza los cambios registrados en la sociedad rural y sus
repercusiones en la educación y en la escuela. En él se consideran los
procesos socioeconómicos que han tenido lugar en los últimos veinticinco
años, sus implicaciones culturales y educativas y el rendimiento del
sistema educativo formal, como puntos de partida para plantear el problema
de la educación en las áreas rurales en relación con los estilos de
desarrollo y su significado para la cultura nacional. Cabe insistir en
que este capítulo no está destinado a discutir aspectos específicos de los

vii
 procesos socioeconomicos, que son objeto de estudio y discusión por los
especialistas respectivos (características de las unidades económicas;
magnitudes, causas y efectos de las migraciones; volúmenes, orígenes y
destinos de los contingentes migratorios; las diversas formas de
ocupación, empleo, subempleo de la población activa; la dinámica de las
situaciones de clase; etc.). A partir de los estudios sobre esos temas,
se intenta desentrañar cuál es el significado cultural y educativo de
esos fenómenos y procesos.
b. Los cagítulos II al V ^ e centran en el circuito de satisfacción de
necesidades educativas a partir del sistema educativo formal y para la
población en edad escobar.
i. El capítulo II Considera al sistema educativo formal en las áreas
rurales desde;ll punto de vista de su carácter de organización formal
(en la que se conjugan elementos políticos, organizativos, técnicos
y, administrativos) integrante de la burocracia estatal y sus
incidencias en la educación. No se han considerado los aspectos
financieros por falta de información desglosada para las zonas rurales,
lo que es una cotisecuencia de la definición de educación básica
común predominante en la región.
ii. El capítulo III analiza el rol docente en cuanto posición dentro del
sistema~edücatIvo formal y en cuanto participante directo en las
prácticas pedagógicas. Se considera al rol docente desde el punto
de vista de su definición formal, de las características personales
de los docentes-, de las condiciones generales y técnicas de trabajo
y sus consecuencias "sobre el desempeño del rol y, por lo tanto,
sobre la educación en' las áreas rurales.
iii. El capítulo IV analiza,.-en forma general, los asentamientos y
comüñIdades~rüraleé,, el papei...de la educación formal en las
estrategias familiares de,los estratos bajos rurales y la forma
en que esas estrategias, al mismo tiempo, condicionan el aprestamiento
de los niños para el sistema escolar y su inserción en él.
iv. El cagítulo V considera el proceso pedagógico tal como transcurre
en la eicuela, como espacio social definido por los condicionamientos
que tienen incorporados cada uno de los elementos que lo componen.
c. El capítulo VI está dedicado a la educación no formal y, desde su óptica
de critica~ii~sistema educativo formal, analiza cómo aquélla se conecta
con las necesidades educativas básicas, tal como se reflejan en los
programas que se están llevando a cabo en la región y, específicamente,
en las escuelas radiofónicas.
d. El cagítulo_VII considera el tratamiento que reciben la educación y la
. escuela de lis áreas rurales por parte de las políticas, la planificación
y la administración educativas.

5. Para precisar ios alcances-de este informe, es necesario tener en cuenta

algunos aspectos específicos:

Vlll
a. Dado que este informe es regional, no refleja ni ha pretendido reflejar
la realidad de ningún país en particular. En consecuencia, es un bosquejo
de la situación regional, en el que se ponen de relieve los aspectos
estructurales centrales do la satisfacción de las necesidades educativas
en las áreas rurales y los problemas que de ellos se derivan. En tal
sentido es, básicamente, un_marco de referencia y una_propuesta_de_un
esquema_de trabajo_para diagnósticos y acciones. Estas, como siempre, son
de incumbencia de los países y sus ciudadanos.
b. En este informe, como en todos los referidos a las zonas rurales, se
plantea el problema de saber gue_se entiende_por _'rural'. Entre los
especialistas, la discusión al respecto no es pacífica, pero aparece como
relativamente secundaria para los fines de este informe. Lo rural esta
intrínsecamente imbricado con lo urbano, pero tiene ciertos rasgos propios
dados, básicamente, por la distribución de la población y las características
generales de su ocupación, predominantemente vinculada a los ciclos
naturales. Sin tener en cuenta la conexión dinámica entre lo urbano y lo
rural (y la dinámica de esa conexión), se hace difícil la comprensión
de la realidad rural.
c. Puede resultar extraño que no_ s_e_ recurra__^^
I^os motivos para no utilizarlas son los
siguientes:
i. Es creciente la insatisfacción con los estudios cuya unidad de
análisis es el país. Del lado de la variable 'independiente' (tipos
de países según las características de su sociedad rural), si sólo
se dicotomizaran algunas de las dimensiones cuya inclusión es
imprescindible (urbanización alta o baja; modernización rural;
participación del sector primario en las exportaciones; integración
del territorio; cultivos predominantes; etc.), el número de
situaciones típicas sería inmanejable. Del lado de la variable
'dependiente' (educación), salvo las situaciones extremas, los
países de la región reconocen una gran dispersión en casi todos los
indicadores y no tienen posiciones similares en cada uno de ellos.
Además, queda siempre sin poder determinar cuáles son las relaciones
sociales efectivas que han producido, en ciertos tipos de países,
ciertos resultados educativos.
ii. Otra opción consistiría en realizar el informe con una unidad de
análisis menor. Del lado de la variable 'independiente' se
plantearía el problema de aislar regiones o escenarios sociales,
culturales, económicos y políticos, a los que se pueda imputar
una orientación de sentido relativamente unívoca. Si sólo se
dicotomizaran algunas de las dimensiones cuya inclusión es
imprescindible (concentración-dispersión de la población;
tenencia-no tenencia de la tierra; autosuficiencia-insuficiencia
de la explotación predial para la subsistencia familiar;
monolingüismo indígena-bilingüismo o castellanización; etc.) se
obtendría, como en la opción anterior, un número muy grande de
situaciones típicas. Del lado de la variable 'dependiente' según
lo que se desprende del conocimiento disponible, la situación no
sería distinta de aquélla de la opción anterior.

IX
 iii. Las investigaciones realizadas en el marco de este Proyecto en
regiones andinas a fin de relacionar los escenarios rurales con la
educación, muestran a pesar de la supuesta homogeneidad étnica,
una gran diversidad de situaciones socioeconómicas y culturales y
de condiciones educativas. Por las razones antes expuestas y por
el modo de análisis centrado en los circuitos de satisfacción de
necesidades educativas puede considerarse, en consecuencia, que
este_informe se refiere a los_estratos bajos_rurales.
d. Cuando se considera cada uno de los elementos comgonentes_de l2s_circuitos
de satisfacción de las necesidades, se corre el riesgo de tomarlos como si
constituyeran realidades aisiadis, dispuestas en etapas sucesivas y
lineales a lo largo de dichos circuitos. En realidad, son elementos
coexistentes, en interacción recíproca, aunque dotados de una dinámica no
totalmente condicionada por esa interacción. Asi, por ejemplo, el sistema
educativo formal, los docentes, el proceso pedagógico, las familias
'demandantes', los niños, los distintos escenarios riirales, tienen, en
algún sentido, su propia dinámica, pero no son entidades que desarrollan
procesos paralelos sino que tienen interacciones y encuentros necesarios,
articulándose en los más distintos ámbitos y por diversos mecanismos.
e. Es posible distinguir distintas formas del fenómeno educativo. Por un
lado, todo hecho social se concreta en prácticas sociales que producen
nuevos aprendizajes en los individuos que participan en ellas, o refuerzan
o cuestionan los aprendizajes ya adquiridos. Por otro lado, el proceso
de socialización se concreta en prácticas educativas que dan lugar a
procesos de enseñanza-aprendizaje intencionales y no intencionales. Por
último, el proceso pedagógico escolar, se concreta en prácticas
pedagógicas escolares, que dan lugar a procesos de enseñanza-aprendizaje
intencionales y no intencionales. Los intencionales tienen contenidos,
métodos y normas relativamente explícitos y sistematizados. Si bien
este informe se centra en el proceso pedagógico escolar, intenta plantearlo,
en la medida en que la información disponible lo ha permitido, en el
marco de los procesos de socialización y de los hechos sociales que
tienen lugar en las áreas rurales.
f. El tratamiento_del_sistema_educati^
primaria o_b|sica y a~las cohortes~de edades correspondientes. La
educación media y menos aún la universitaria, no forman parte del ámbito
rural, salvo contadísimas excepciones. Lejos de desconocer el problema
que significa la situación educativa de los jóvenes y adultos,
especialmente deficitaria en las áreas rurales, este informe pone el
énfasis en la población en edad escolar y en el sistema educativo formal,
dado que ambos canalizan, de manera abrumadoramente mayoritaria, la
oferta y la demanda de educación en las áreas rurales.
g. La escasez de investigaciones_educativas ha planteado dificultades
adicionales. Además, las investigaciones se centran en el estudio de las
situaciones más deterioradas, con lo que se corre el riesgo de presentar
una visión distorsionada de la realidad.
6. La orientación general y la estructiara de este informe han determinado el
niodo_de exposición que se ha seguido y ello ha redundado en aparentes repeticiones
que son, en realidad, la reaparición de distintos aspectos en diferentes contextos
temáticos. Así, por ejemplo, ha ocurrido con las situaciones objetivamente
conflictivas y contradictorias en que se encuentra la población rural y que se
manifiestan en su cultura, en sus prácticas de socialización, en sus estrategias
familiares y en los procesos pedagógicos. Algo similar sucede con los docentes,
quienes integran una profesión, ocupan una posición en el sistema educativo en
cuanto organización formal y participan directamente en las practicas pedagógicas.

7. En algunos casos, en particular en los capítulos primero y cuarto, se

exponen clasificaciones cuyo nexo_con lo educativo_no es_totalmente claro. Sin
embargo, se las ha Incluido porque reflejan una variedad de situaciones que
poseen un significado cultural que es necesario tener en cuenta, aunque la
ausencia de investigaciones adecuadas no permita, todavía, desentrañar sus
implicaciones para la educación y la escuela en las zonas rurales.

8. En suma, aunque centrado en el sistema educativo formal, este info^e_de

síntesis_garte de un_enfoque según el cual todo fenómeno educativo o pedagógico
es a la vez, una práctica y un hecho social que, como tal, contiene de alguna
manera las características de la sociedad en que se produce y, entre ellas, el
desarrollo alcanzado por la educación. Al mismo tiempo, todo fenómeno social
tiene un aspecto educativo, en cuanto refuerza o produce aprendizajes y toda
estructura social establece ciertos grados de probabilidad de que en ella se
produzcan ciertos hechos, entre los que se cuentan los fenómenos que tienen
intencionalidad educativa. Se abre, así, la posibilidad de indagar cuáles son
y cómo se producen las conexiones intrínsecas y necesarias entre los fenómenos
educativos y pedagógicos y la estructura social en que se registran, teniendo
en cuenta, a la vez, las formas propias de ser de la educación y de la sociedad.

9. Es de esperar que ese enfoque permita eludir los riesgos contenidos en

otros enfogues, entre los que cabría citar los siguientes:
a. pedagogizantes, que adjudican a la educación formal o no formal una
capacidad endógena de cambiar y de producir cambios a pesar del medio o
prescindiendo de él;
b. sociologizantes, según los cuales todas las características y los
problemas educativos tienen su origen en el medio;
c. sumatorios; que recurren a los dos anteriores, uniéndolos por
yuxtaposición, como capítulos separados y estancos, entre los cuales no
existe una conexión necesaria.
De los primeros, se derivan las proposiciones según las cuales la educación
puede cambiarse a sí misma, a sus resultados y al medio.. De los segundos, se
derivan las proposiciones según las cuales nada va a cambiar mientras no cambie
el medio. Para evitar las contradicciones, de los terceros se derivan las
proposiciones que, con distintas combinaciones, hacen un listado de los
resultados de los dos enfoque anteriores.

XI
 I. LOS CAMBIOS REGISTRADOS EN LA SOCIEDAD RURAL Y SUS REPERCUSIONES
EN LA EDUCACION Y EN LA ESCUELA

Consideraciones preliminares

En este capítulo se trata de presentar una visi&n panorámica de las

tendencias registradas en las zonas rurales de la region entre 1950 y 19 75 y de
ios principales procesos que han estado operando, así como de su incidencia en la
educación y en la escuela en dichas áreas.

Una vision panorámica como la que aquí se propone, no da cuenta exactamente

de lo ocurrido en cada pais, ni en las distintas zonas de ellos y, para el caso
de pensarse en acciones específicas, cada situación debería ser diagnosticada con
detalle. Sin embargo, esta vision global es necesaria para comprender los
diversos procesos en que han estado involucrados la población rural y sus distintos
agrupamientos, las relaciones recíprocas con la educación y con el sistema
educativo formal y su significado para la sociedad nacional.

El hecho de que este documento se centre en el periodo comprendido entre

1950 y 1975, no significa que se suponga algo asi como un vacío histórico anterior
y quizas la mejor demostración de ello resida en que, salvo en algunos aspectos
(migraciones5 organización de las unidades económicas, etc.), la mayoría de los
indicadores agregados socioeconómicos no presenta variaciones significativas. No
obstante, puede afirmarse que los cambios registrados han conducido a una sitiiación
de mayor movilidad y heterogeneidad que la existente al comienzo del periodo.

Es necesario tener en cuenta que esos cambios se han producido en el lapso

de una generación, con las previsibles consecuencias sobre los individuos y las
familias que los han experimentado en distintas etapas de sus ciclos respectivos.

Se trata, entonces, de ver cómo han variado las probabilidades de vida y de

acceso a los distintos bienes valorados que tienen los individuos y los grupos a
los que pertenecen y las causas de esas variaciones y, teniendo en cuenta esos
cambios en las probabilidades, de conprender las expectativas que pueden
sustentar los individuos y los grupos a partir de sus propias experiencias. Por
ejemplo, cuando la posibilidad de migrar ha alcanzado a más de uno de cada cuatro
habitantes rurales o a más de un miembro de cada familia, se constituye en una
expectativa de los individuos y los grupos. Del mismo modo, cuando han variado
las probabilidades en las condiciones de empleo debido a los cambios en la
cantidad y calidad de las posiciones definidas por las unidades económicas, las
expectativas deben registrar alguna variación concomitante. En ambos casos, la
significación y el papel de la educación y de la escuela tienen que haber sido
afectados de alguna manera.

El análisis se enfoca desde la perspectiva de la sociedad civil, lo que no

implica prescindir del Estado. En los procesos y relaciones que se dan en
aquélla, el Estado está presente de una u otra manera.

- 1 -
 PRIMERA PARTE. LOS CAMBIOS EN LA SOCIEDAD RURAL

A. El proceso de modernización en el agro

El proceso de modernización, es decir, el conjunto de transformaciones en

las estriIctüfis~y~riÍacIoñes~iocioeconómicas de la agricultura V que tienden a
profiindizar el carácter capitalista de su régimen de producción, ha tenido lugar
en el marco de ciertas tendencias generales y de una redefinición de su papel en
la acumulación de capital a nivel nacional e internacional.

Esas tendencias generales se manifiestan en tres niveles interdependientes:

a. En lo que respecta a las relaciones de las economías latinoamericanas

con el sistema económico mundial,la tendencia dominante~ha sido la iñtef-
nacionailzacion de aquellas, en un momento en que los países industriales
tienden a la centralización y unificación del proceso de acumulación a escala
mundial bajo la égida de las empresas transnacionales. Esto ha influido en la
modernización agrícola a través de la expansión del intercambio regional; la
transferencia de excedentes a los países centrales o su reinversión interna en
sectores dinamizados por el sector extemo; la alteración de las condiciones
socioeconómicas de producción en vastas zonas de distintos países debido a la
actuación de las empresas transnacionales - como productoras y como organizadoras
de la producción - mediante el control de la comercialización y de la
transformación industrial de productos agrícolas; la concentración de los
procesos de creación de tecnología y la aceleración de su transferencia y difusión.

b. En lo que hace a las relaciones de la agricultura con el resto de la

economía_nacional, las tendencias~ceñtraÍes~hañ~sIdo~Ía~aceleracíoñ del proceso
de'Iñdüstrlailzación/urbanización y la creciente integración de la agricultura
con otros sectores de la economía. En el primer sentido ha habido una expansión
de la demanda nacional de productos agrícolas, especialmente por parte de los
grupos urbanos de medianos y altos ingresos; un desplazamiento de la fuerza de
trabajo a las áreas urbanas; una expansión de los canales de mercadeo,
generalizándose la circulación mercantil en la agricultura. Todo ello implica
una reestructuración de demanda interna de productos agrícolas y un rápido
crecimiento de su componente monetario. En el segundo sentido, a la producción
agropecuaria y forestal propiamente dicha, se han agregado: i) la producción
'hacia arriba' de la agricultura (insumes agrícolas, etc.); ii) las actividades
de procesamiento y transformación 'hacia abajo' (agro-industrias); iii) la
distribución y comercialización de alimentos de consumo final. Estos tres
últimos aspectos están bajo el control de empresas transnacionales o de sus
filiales nacionales (Arroyo, 1979).

* En la exposición de este punto se ha seguido básicamente a Gerson Gomes

y Antonio Pérez, "El proceso de modernizacióri, de la agricultura latinoamericana",
en Revista de_la CEPAL, agosto de 1979, págs. 57=77, n. de venta 5-79-II, G. 4-.

- 2 -
 c. En las relaciones_entre_los_diversos_s de l a agriculturag l a
tendencia central consiste en que el segmento moderno tiende a tornarse dominante
en las esferas de l a producción y de l a circulación TJ. En la esfera de la
producción, e l desarrollo de l a agricultura moderna se expresa en la presencia de '
un grupo de empresas estrictamente capitalistas, a través de las cuales se expande
el uso de capital y tecnología. Simultáneamente, se produce la descomposición de
la agricultura tradicional 3/ por desmembramiento o conversión de los latifundios
preexistentes y por l a atomización de l a economía campesina vinculada a e l l o s ,
que ha tendido a mantenerse bajo otros mecanismos de articulación con las
empresas modernas. En l a esfera de l a circulación, se ha asistido a una
supeditación directa o indirecta de las unidades productivas a l mercado, a la
integración y unificación de los mercados nacionales de productos agrícolas y a
un crecimiento del componente, monetario.

Las tendencias antes consignadas muestran que las_funciones actuales de l a

agricultura en el desarrollo nacional parecen estructurarse alrededor de tres ejes
principales: a ) l a creación de excedente de mano de obra y l a liberación de
fuerza de trabajo para actividades no agrícolas; b ) e l suministro de alimentos
a bajo costo requeridos por el desarrollo de los núcleos urbanos e industriales;
c) e l suministro de alimentos y materias primas a bajo costo para l a s economías
centrales,

En relación con esas funciones y con l a necesidad de acumulación de capital, el

sector_inoderno de l a agricultura_ha tenido que resolver dos aspectos fundamentales,
a saber: aT la reducción del costo de reproducción de la fuerza de trabajo
garantizando, a l mismo tiempo, l a reproducción de l a reserva de mano de obra, a
fin de regular el nivel y l a s variaciones de la tasa de s a l a r i o s ; b ) la
movilización del excedente económico agrícola de manera congruente con las
necesidades del proceso de acumulación. La resolución de ambos aspectos se
manifiesta en e l doble proceso de expansión de_la agricultura moderna y la
simiiltánea descomposición de la agricultura tradicional, encuadradas dentro de
tres tendencias basicas: l a concentración de l a producción y del capital; l a
proletarización del campesinado; l a recomposición de la economía de subsistencia
bajo nuevas condiciones. Los distintos mecanismos utilizados para l a resolución
de ambos aspectos pueden sintetizarse de la siguiente manera:

- l a tasa de crecimiento de la producción del sector moderno ha sido mayor

que la tasa de crecimiento de l a demanda efectiva, lo que ha redundado en
dificiiltades para colocar la pixjducción de l a agricultura tradicional;

- distintas combinaciones de capitalización, insumos tecnológicos y calidad

de l a t i e r r a , han permitido al sector moderno una utilización menor de mano de
obra para alcanzar niveles similares de producción;

- e l sector moderno ha recurrido a formas de contratación y remuneración de

la mano de obra que excluyen todo el tiempo muerto en su u t i l i z a c i ó n ;

- uso del excedente de mano de obra para la formación de capital,

especialmente en las áreas de frontera y bajo las más diversas modalidades
(desmonte de tierras vírgenes, establecimiento de plantaciones, incorporación de
nuevos cultivos, establecimiento de praderas). Esta utilización se hace a un
costo prácticamente nulo para el capital y resulta posible a p a r t i r del control

- 3 -
de l a propiedad de l a t i e r r a y de la concesión de derechos de explotación a los
sin t i e r r a , según diversas formas institucionales (aparcería., colonaje,
arriendos» e t c . ) ;

- l a agricultura tradicional; se fue orientando' hacia productos de menor

rentabilidad, de gran i^mportancia en l a dieta de los gruidos de ingresos más bajos
y de demanda menos dinámica, con precios normalmente controlados por razones
políticas.

De t a l manera, la modernización agrícola tiende a asumir las siguientes

características: a) expansión productiva y tecnológica a p a r t i r de un nümero
reducido de~explotaciones que son beneficiarías directas de inversiones públicas
en infraestructura, de incentivos económicos y servicios o f i c i a l e s de apoyo
(-crédito, precios, mercados protegidos, asistencia técnica, e t c . ) ; b ) l a
elevación de los rendimientos económicos y f í s i c o s del sector moderno por encima
de aquéllos del sector tradicional, l o que redunda en una mayor participación
del sector moderno en e l ingreso y en l a producción t o t a l ; c) crecimiento del
componente monetario del mercado interno, provocado por los cambios en l a
esstructura y ritmo del crecimiento del consumo de productos agrícolas, debidos
a las migraciones rural-urbanas y a l a concentración del ingreso; d) lento
crecimiento de l a demanda alimenticia en zonas rurales donde, además, l a
agricultura tradicional debe competir con l a moderna para e l abastecimiento de
Alimentos; e ) l a creación de condiciones políticas que tienden a garantizar l a
estabilidad de algunas instituciones, en especial de aquellas que permiten
eliminar los obstáculos a l a realización de operaciones comerciales y, básicamente,
crear y mantener un mercado de t i e r r a s con pocas restricciones.

La descomgosicion_de_la_agricul^ se manifestó,
fundamentalmente, alrededor de tres alternativas de ajuste: a) incremento de l a
ipigración a las ciudades; b ) aumento del número de los asalariados y de su ..
participación en l a población económicamente activa en l a agricultura; c)
expansión f í s i c a de l a agricultura de subsistencia, a veces sólo en términos de
personas y unidades de producción; otras veces, en términos de superficie
ocupada. En los dos primeros casos, tiende a expandirse l a demanda
comercializada y, por lo tanto, él mercado para el sector moderno,
t
La g0rsistencia_de ciertas situaciones socioeconómicas deterioradas en las
zonas rurales latinoamericanas y, en especial, de aquéllas vinculadas a las
actividades agropecuarias no parece explicarse, por l o tanto, por una
insuficiencia de dinamismo económico debida a l a f a l t a de recursos naturales o
humanos, ni a l a incapacidad, tecnológica, ni a problemas de oferta o demanda.
La clave más importante para comprender las tendencias generales parece r e s i d i r
en la expansión de l a agricultura moderna simultáneamente con l a descomposición
Se l a agricultura tradicional, dentro de un proceso de acumulación nacional y
inundial.

No hay duda de que, a largo plazo, e l crecimiento económico supone l a

transformación de l a agricultura tradicional y de que e l proceso de
agro-industrialización es i r r e v e r s i b l e . Pero el carácter concentrador y
excluyante que ha asumido e l proceso de modernización agrícola en l a región ha
producido algunos resultados de naturaleza socioeconómica que es necesario tener
en cuenta (Arroyo,'1979).

_ 14. _
 B. Algunos resultados macrosociales

En termines generales, h-i disminuido la_importancia del sector

agropecuario5 lo que se manifiesta en ía disminución de su participación en el
producto interno bruto y en el total de las exportaciones (ver cuadros 1, 2 y 3).
Pero la producción agrícola creció a un ritmo mas acelerado que la población total
y que la población rural (ver cuadros U, 5 y 6).

En las zonas rurales el ingreso per capita es inferior al de las zonas

urbanas y, según distintas informaciones, sería entre tres y cinco veces menor
(Torres Rivas, 1980; CEPAL, 1979).

El aumento del consumo agarente de productos agrícolas por habitante

(cuadro 7), que podría desprenderse del aumento de la disponibilidad per capita,
no ha mejorado el nivel nutricional de la población rural. Debe recordarse que
gran parte del consumo rural consiste en alimentos producidos por el propio
consumidor y que la ecología y los accidentes climáticos hacen menos variada la
alimentación rural y causan fluctuaciones estacionales en la disponibilidad de
alimentos. El proceso de modernización de la agricultura ha agravado la situación
ya que: la expansión de la agricultura comercial ha conducido a que se reduzca la
fracción del producto que las empresas grandes y medianas destinaban al consumo
alimenticio de sus propios integrantes; ha aumentado la proporción de la producción
comercializada por los pequeños agricultores durante la cosecha; han aumentado los
alimentos que la población rural obtiene del mercado, los que están limitados por
sus ingresos; los costos de transporte y las deficiencias de la organización
comercial rural, hacen que en las zonas rurales los alimentos que no se producen
en el lugar sean más caros que en las ciudades. Todo ello ha redundado en las
restricciones alimentarias que padecen gran parte del año los hogares de los
jornaleros agrícolas estacionales y en el deterioro de la situación nutricional de
muchos pequeños productores (CEPAL, 1979).

En lo que hace a la salud, se registran grandes diferencias dentro de las

mismas zonas rurales, de modo tal que las diferencias entre las zonas rurales más
pobres y las desarrolladas son mayores que las existentes entre estas y el área
urbana. En términos generales, no ha habido programas específicos de salud y
salubridad para los distintos grupos de la población rural que están en situaciones
diversas (CEPAL, 1979).

En un contexto de transformación productiva, espacial y poblacional de las

zonas rurales, en que se registran una duplicación del valor bruto de la producción
y un aumento cercano al 20% del área cosechada y de la dedicada a pastos y praderas
(cuadro 1), más de un 60% de la población rural de América Latina vive en
situación de pobreza (Altimir, 1979; véanse los cuadros 8 y 9), lo que se
manifiesta no sólo en las condiciones de ingreso y nutrición antes indicadas, sino
también en las condiciones de vivienda (cuadro 10), en la mortalidad infantil
(cuadro 11) y en otros indicadores sociales.

- 5 -
 C. Algunos aspectos particulares

Además de los resultados socioeconómicos que se acaban de exponer, el

proceso de modernización agrícola ha tenido lugar afectando particularmente
algunos aspectos de la sociedad rural que es necesario considerar con cierto
detenimiento por su particular incidencia en la educación y en la escuela.

1. La población ^ l^s migraciones

Hasta fines del siglo pasado o las prim&ras décadas del presente, según los
países, el crecimiento y la transformación del patrón de distribución espacial de
la población estuvo relacionado, entre otros factores, con el auge agroexportador
y los requerimientos de radicación de la mano de obra. Se recurrió a migraciones
intercontinentales (africanas y europeas) que tuvieron distinto significado tanto
en los países de origen como en los de destino, y a diversas formas de coacción
(esclavitud, medidas para desintegrar las comunidades indígenas, contratos con
dependencia laboral por años, endeudamiento, etc.). Con ello se logró limitar o
suprimir la libre movilidad de los trabajadores en un momento en que la migración
a las ciudades no constituía una alternativa de importancia. El llamado Cono Sur
de la región constituye en distintos aspectos una excepción a estas tendencias
que, en términos generales, se hicieron presentes en casi todos los países.

Con posterioridad, y hasta 1950, se manifestaron dos tendencias coexistentes:

la transformación de las modalidades de radicación rural y el cambio en las
estructuras económicas urbanas. En cuanto a las modalidades de radicación rural,
se registra una tendencia empresarial a preferir el trabajo asalariado a las
formas indirectas de salarios (colonos, trateros, inquilinos, etc.) y una
expansión de los productores independientes. La expansion de la empresa plantadora
extranjera, la colonización espontánea y las transformaciones de las grandes
empresas nacionales (presentes en distintas combinaciones, según los países),
dieron lugar a una multitud de arreglos entre los pequeños productores y los
empresarios terratenientes. La discriminación en el acceso a la tierra determinó
que el proceso de acumulación beneficiara a los grandes propietarios y
comerciantes locales y no a los pequeños productores pero, en líneas generales,
la situación resultaba menos oprobiosa que la coacción utilizada en el período
anterior para fijar la fuerza de trabajo a la tierra. Los cambios de las
estructuras económicas urbanas fueron muy claros en algunos países (Argentina,
Brasil), donde se produjo desde muy temprano la concentración empresarial y
espacial de la producción y la ocupación industrial. Pero, en lo que respecta a
las ciudades, hay por lo menos tres situaciones distintas a la antes mencionada
y que indican diversas formas de imbricación entre lo urbano y lo rural: a)
ciudades en que se produjo una fuerte concentración de la población sin que ésta
fuera acompañada por un incremento correspondiente de la producción industrial
como, por ejemplo, Lima, b) ciudades desplazadas en muchas de sus funciones por
otras del país o que quedaron marginadas del influjo agroexportador .y sus
avatares posteriores como, por ejemplo, Quito; c) ciudades cabeceras de algunas
regiones que aumentaron su participación en el desarrollo de la industria nacional
o que registraron un aumento conjunto de producción agropecuaria y de la
industrialización como, por ejemplo, Medellín, Cali, Monterrey, Córdoba, Mendoza,
etc.

- 6 -
 Con posterioridad a 1950, América Latina posee en su conjunto la tasa de
crecimiento poblacional más alta del mundo: 2,8% entre 1950 y 1975 (cuadro 1),
aunque en su interior se registran diferencias considerables. Este rápido
crecimiento, muestra tendencias declinantes. No obstante, y a pesar de que la
fecundidad en las áreas rurales sigue siendo mayor que la fecundidad urbana, la
tasa de crecimiento de la población rural (1,^% entre 1950 y 1975) es menor que la
tasa de crecimiento de la población total antes mencionada. Así, en 1975, la
población rural de América Latina y el Caribe era el 38,4% de la población total
de la región (cuadro 6). La vertebración articulada de las redes urbanas
nacionales y la correspondiente definición de lo rural, no se termina de comprender
si no son consideradas en sus conexiones con la expansión de la producción
orientada al mercado (interno y/o internacional), la ampliación de esos mercados
y el grado de penetración hacia el interior del territorio que requieren ambos
procesos.

La proporción de la población en las capitales nacionales y en otras ciudades

importantes ha aumentado en forma sostenida. Los centros urbanos intermedios también
aumentan su población bajo la influencia de políticas estatales orientadas a la
desconcentración de la producción industrial y los servicios y al impulso de la
dinamización de las actividades de localización fija. Los centros urbanos
intermedios cumplen un papel importante de regulación dado que se ha comprobado
que, en muchas oportunidades, la migración rural-urbana procede por etapas. Pero
si la red de centros urbanos intermedios no es suficientemente fuerte, como
sucede en América Central, las capitales atraen a la mayor parte de la migración.
En todo caso, el proceso de urbanización es intenso y la tasa de crecimiento de
la población urbana es del 5% anual. De tal manera, si bien ha habido un
incremento en la densidad de la población, puede sostenerse que en lo que hace a
su distribución espacial se está ante una contradictoria dinámica de concentración
con dispersión (cuadro 12).

El proceso nacional y regional de concentración de las actividades, el

ingreso y las oportunidades ocupacionales y sociales de diversa índole, está
vinculado a la concentración espacial de la población y a su mecanismo básico:
la migración por etapas. El punto de partida de estas migraciones es rural y
para comprenderlas es necesario tener presente lo antes expuesto sobre los cambios
que se han producido en el campo en las últimas décadas.

Pero las migraciones desde las zonas rurales no se reducen a las migraciones
permanentes desde el campo a la ciudad. Hay migraciones internacionales
temporales o permanentes y ésto no sólo de habitantes rurales de un país a
ciudades de otros (un ejemplo claro lo constituye Buenos Aires respecto de países
vecinos), sino de habitantes de zonas rurales de un país a las zonas rurales de
otro (es el caso de los traslados fronterizos que se registran en varios países
de la región: Colombia-Venezuela; Brasil-Paraguaya Paraguay-Argentina;
El Salvador-Honduras; etc.) y que en más de una ocasión crearon conflictos
internacionales. Además, están las migraciones internas, seguramente más
numerosas, entre provincias o estados de un mismo país, las que también presentan
gran variación numérica. Pero esta movilidad geográfica rural-urbana, rural-rural
e internacional, temporaria y permanente-, ha sido cuantificada sólo parcialmente
y la escasa información disponible muestra la existencia de una gran variedad de
situaciones

- 7 -
 Pero, además de estos aspectos relativos a la cantidad de población
movilizada, a las diferencias o similitudes de zonas de origen y de destino, a la
calidad de permanente o temporal de la migración, es necesario tener en cuenta
que ella puede responder a diferentes razones estructurales. No se trata tan
sólo de los motivos declarados por los migrantes cuando se les pregunta por qué
migraron y que, por lo general, se centran en la falta de empleo, la búsqueda de
mejores ingresos o de mejores condiciones de vida^ incluyendo entre éstas, la
educación de los hijos. Se trata de los distintos requerimientos, condiciones y
consecuencias que se dan en las migraciones: a) a zonas de colonización como
expansión de la frontera i b) desde zonas productivas en crisis hacia zonas en
desarrollo; c) de traslado, a veces forzoso, para llenar vacíos de mano de obra;
d) para la industrialización primaria y la urbanización; e) de retorno; f) por
la violencia en las zonas rurales; g) de expulsión del campo por sobrepoblación
o sobreoferta de brazos; h) estacionales rural-urbanas, urbano-rurales, intra-
rurales, normalmente para obtener o completar un ingreso monetario (Torales,
1979). Estas distintas formas de migraciones parecen tener consecuencias
culturales y plantean requerimientos educativos diferentes, pero se carece de
estudios al respecto.

Sobre una población rural de alrededor de 120 millones de habitantes en

1975, se estima que han migrado a las ciudades unos 40 millones de personas
(Urzúa, 1975). Por otro lado, algunos estudios detectan que en zonas donde se
registra un promedio de 5,1 personas por familia, se registra también una
migración promedio de 1,085 personas por familia (Gonzales , 1980). De ambos
hechos puede concluirse que, en promedio, más de uno de cada cuatro habitantes
rurales y más de un miembro por familia, tienen la probabilidad de convertirse
en residentes urbanos permanentes. Si a ello se agregan las probabilidades de
migración rural-urbana- temporaria y de migraciones intra-rurales, puede tenerse
una imagen de las consecuencias de esos hechos para los individuos, las familias
y las zonas de origen y de destino. Acerca de sus repercusiones sobre la
educación y la escuela se volverá más tarde. Por el momento parece haber base
suficiente para dejar de lado una serie de concepciones que, por cierto, cada
vez encuentran menos adeptos: lo rural y lo urbano como realidades separadas;
lo rural como un mundo inmóvil; lo rural como sede de lo tradicional.

En este apartado se van a considerar básicamente las formas predominantes

de organización de las unidades económicas dedicadas a la producción de bienes
agropecuarios. Por cierto, estas unidades también están envueltas en relaciones
de intercambio y de distribución de bienes y servicios, ya que mediante ellas
realizan su producto y concretan su reproducción como unidad productiva. Pero
esto no las convierte en unidades económicas dedicadas al intercambio y
distribución de bienes y servicios. Tampoco van a considerarse las unidades

El desarrollo de este tema se ha hecho sobre la base del informe de una

consultoria contratada por el Proyecto RLA/79/007. (Véase: Torres Rivas, 1981).
familiares en cuanto responsables, entre otros, de los aspectos económicos del
mantenimiento cotidiano de sus miembros, sino en cuanto unidades productivas.

Debe tenerse en cuenta que la forma en que se organiza la producción y se

obtienen y combinan los factores (tierra, capital, tecnología, trabajo humano),
define a las organizaciones productivas como sistemas abiertos que se articulan,
segün los casos, a la sociedad local, nacional e internacional. En las diversas
formas de organización de las unidades económicas que, por otro lado, coexisten
bajo diferentes combinaciones en el tiempo y en el espacio, se encuentra una de
las fuentes de la heterogeneidad existente en las zonas rurales.

a, •.La_hacienda_tradicional

Subsiste en zonas poco desarrolladas del nordeste brasileño, en los llanos

colombianos y en los países de predominio indígena. Sus características
principales son: tipo variable de producción; gran extensión de tierra^ forma
extensiva de producción; utilización de trabajo vitalicio, atado por deudas o
relaciones personales. Combina dos sectores: a) tierra explotada por el
hacendado, con peonaje ligado por deudas o trabajadores semi-libres; b) el resto,
menos fértil y peor situado respecto a riego y otras ventajas, por medio de
arrendatarios, aparceros, medieros, etc.

La productividad de la tierra suele ser baja, por capitalización e inversión

insuficiente, escasa tecnología, y realización de la producción en mercados
regionales.

El rango social del hacendado, propietario ausente, se basa en que la

propiedad de la tierra es condición para el dominio económico, cultural y político
sobre los hombres a ella vinculados. La hacienda se maneja por medio de
administradores, procedimiento que dio origen a la cultura gamonal, con relaciones
señoriales y autoritarias, enmascaradas bajo una formalidad paternal. La
estratificación social incluye a los señores, capataces, un grupo de asalariados
con funciones técnicas, los obreros asalariados y los pequeños productores
(medieros, precaristas, etc.). La composición del empleo incluye de 10 a 20% de
personal administrativo, alrededor de 10% de personal calificado que atiende la
parte mecánica; 20% 'especializado' en una tarea y entre 40 y 50% sin especializa-
ción ni calificación, tanto asalariado como huasinpunguero, yanapero, inquilino,
etc.

b. Hacienda en transición

Tiene en común con la anterior el tamaño, la explotación extensiva, la

división social del trabajo, la estructura laboral. Pero la caracteriza una mayor
productividad del suelo y la mano de obra, mayor nivel de tecnología y mayor
inserción en la circulación de mercancías. El trabajo asalariado tiende a
desplazar a las formas de obtención de renta, con lo que tiende a desaparecer el
mozo/colono, a monetarizarse el salario y a orientarse la producción y la
inversión en función de la ganancia en el mercado. El propietario es más un
capitalista/terrateniente que lo inverso. Presente en Uruguay, pampa húmeda
argentina, centro sur del Brasil, haciendas cafetaleras de Guatemala, El Salvador,
Honduras.
- 9 --
 c. Empresas capitalistas

Cualquiera sea su dimensión tienen en común: relaciones salariales;

especialización productiva; inversiones relativamente elevadas en capital y
organización "basada en la racionalidad de costos, inversiones y salarios en
búsqueda de una tasa de ganancia compatible cor ej. nivel general de dicha tasa;
articulación total con el mercado; expansión basada en una mayor productividad
del trabajo e incorporación de tecnología moderna. Pueden distinguirse:

i. La gran empresa agraria

Son grandes empresas capitalistas por el volumen de su producción
especializada; el uso de maquinarias y herramientas modernas; el empleo de
insumos tecnológicos, alto rendimiento unitario, mano de obra asalariada. El
origen de su capital puede ser comercial, industrial o financiero, están
integradas verticalmente al sistema agroindustrial, obedecen las leyes del mercado
internacional, controlan la comercialización de los rubros que producen,-
financiándola directa o indirectamente y se apropian de parte considerable del
crédito nacional e internacional _5/. Por lo tanto, su preponderancia rebasa lo
económico y lo rural y tiene incidencia política en el plano nacional.

Su forma jurídica predominante es la de las sociedades comerciales

(normalmente anónimas) lo que incide en las relaciones laborales, predominante-
mente impersonales 5 técnicas y monetarizadas. Para ellas es decisiva la
movilidad social y geográfica del factor trabajo: recurren a una pequeña
dotación permanente y el resto es mano de obra estacional para tareas
específicas, con lo que no pagan tiempo muerto. La concentración de tierras,
con el desalojo de los pequeños productores y la contratación de mano de obra
estacional, favorecen la constitución de pequeños centros urbanos de
asalariados ^ lo que produce cambios en la forma de organización de las unidades
familiares y la aparición de sindicatos. Se estima en 10 millones el número de
obreros agrícolas vinculados en la región a este tipo de empresas. Se encuentran
en las zonas ganaderas y cerealeras de la provincia de Buenos Aires, y las
vitivinícolas de Mendoza y San Juan, en Argentina. En el valle de Aconcagua y
regiones inmediatamente al sur de Santiago, Chile, orientadas a la producción de
frutas y vino para la exportación. Las productoras de leche y carne en Venezuela.
En México, las dedicadas a productos de huerta, algodón, café y trigo; en Perú,
las de algodón y caña de azúcar de la costa, ahora cooperativizadas. En
Centroamérica las dedicadas a algodón y caña, en la costa del Pacífico. En
Brasil, las hortícolas, cafeteras y ganaderas del Sur.

ii. -La plantación

Lo que queda de esta antigua forma sigue siendo importante en países

centroamericanos y del Caribe bajo la forma de 'enclaves neocoloniales' _6/. Son
economías manejadas desde afuera de la región, por centros de poder localizados
en las estructuras de financiamiento de los mercados metropolitanos. Se trata
de extensas propiedades orientadas e integradas verticalmente al mercado
internacional, formando parte de las inversiones extranjeras más amplias. Se
caracterizan por la alta densidad del capital y un elevado componente tecnológico,
uso dé importantes volúmenes de mano de obra con compleja división social del
trabajo _7/, donde predomina el asalariado, pero existe también la aparcería.
•Cumplen funciones agrícolas, agro-industriales y de comercialización, con una

- 10 --
compleja articulación en el cercado. En las plantaciones existen pequeños
villorrios proximos a las plantas industriales y toda la vida de los trabajadores
aparece pautada por la mecánica del trabajo de la empresa. En la medida en que
la plantación se aproxima a la gran empresa capitalista agro-industrial, aparecen
aspectos sindicales, políticos, poblacionales y culturales semejantes a los de
ésta,

iii. - La mediana empresa capitalista

Propiedades [Link]ño mucho más reducido que las anteriores, operan casi
exclusivamente en el área de la producción. La tierra es considerada básicamente
un factor de producción y seguridad familiar, y en consecuencia el propietario
(o arrendatario) está presente en las labores. Uso intensivo del suelo,
inversiones constantes; completan el trabajo familiar con relativamente alta
proporción de mano de obra asalariada permanente o estacional. Organización
simple del trabajo y orientación al mercado. La producción puede ser
especializada o diversificada. Los 'farmers' constituyen una categoría especial:
sus ingresos están formados por una mezcla de ganancia capitalista, de renta de
la tierra y proveniente del trabajo propio y familiar.

El beneficio se reinvierte en insumos y tecnología más que en la

adquisición de nuevas tierras. Para resistir las presiones debidas a la
parcelación por herencia y el costo del crédito tienden a agruparse en
cooperativas de tipo capitalista.

En busca de bases rurales para una democracia estable y simbólicamente

participativa, existen propuestas tendientes a apoyar la creación de una pequeña
o mediana burguesía rural basada en productores familiares, competentes y
competitivos, con posibilidades de enriquecerse, niveles de escolaridad
superiores al promedio campesino, alta propensión al consumo urbano y valores
me socráticos.

d. Economías campesinas o_de pequeños productores

Estas formas abarcan a la mayor parte de la población rural y a los

estratos más pobres, registrando una enorme variedad interna de situaciones.
Cualquiera sea la forma jurídica, que de hecho muchas veces no es la propiedad,
se trata de tenencias parcelarias o minifundistas, con capital insuficiente y
técnicas anticuadas. La familia es el origen y finalidad del desarrollo de sus
economías, y provee simultáneamente la tierra, el capital y el trabajo. Cuando
se produce excedente, se destina a reponer capital y posibilitar la reproducción
del mismo ciclo económico. El producto se destina a satisfacción de las
necesidades básicas de la familia y lo que no se utiliza para el autoconsumo
obtiene precios bajos en el mercado. Las decisiones económicas afectan
seriamente la seguridad familiarj esto explica la renuencia ante las innovaciones
que significan la dependencia de factores externos, lo que termina por
descapitalizarlos por agotamiento del suelo o deterioro de su ya baja calidad.
Algunos producen en relación con las empresas capitalistas y las agro-industrias,
de las que terminan siendo asalariados disfrazados. Otros están instalados
dentro de las haciendas o plantaciones. En las zonas de frontera, constituyen
economías campesinas de carácter colonizador. En general asumen dos formas

- 11 --
concretas: las subordinadas al capital coinsr'cis.x y u los propietarios de la
tierra y las subordinadas a la agroindustria y las cooperativas capitalistas.
(Sobre este tema y la proletarización como tendencia central en el ámbito rural
latinoamericano ver Arroyo, 1879j Crouch, 1979; da Silva, 1980^ Kirsch, 1978;
Klein, 1979; etc.).

En la region su evolución ha seguido tres comportamientos: a) aumento del

número y disminución del tamaño promedio (Brasil, El Salvador, Guatemala,
Nicaragua); b) aumento del número y crecimiento del tamaño promedio (Costa Rica,
Chile, Venezuela); c) disminución del número y comportamiento diferenciado del
tamaño promedio (Colombia, México, Uruguay y Panamá). Es decir, el desarrollo
capitalista ha influido, aunque en formas diferentes, en la pequeña explotación.

e. Intentos de recomposición del_campesinado

Son realizados por fuerzas políticas (fundamentalmente el Estado) para

evitar o paliar las consecuencias del desarrollo del segmento moderno con
simultánea descomposición del tradicional, a través de medidas de asentamiento o
reasentamiento, considerando a las masas campesinas ya importantes aliados ya
elementos politicamente peligrosos, potenciales o reales. Han formado parte de
distintos procesos: a) cambio total del sistema; b) modificaciones en la
estructura y distribución como parte de un proceso de reforma general; c)
modificaciones parciales de la estructura y distribución de los recursos naturales
y del capital de las actividades agropecuarias, básicamente en las prediales
(CEPAL, 1979J (Cuadro 13).

Se ha desarrollado una variada gama de formas asociativas según la

propiedad, el usufructo, la organización social del trabajo, el sistema de
servicios y la distribución de los beneficios, con suerte diversa que ha
dependido fundamentalmente de la participación campesina en la elección del
modelo asociativo y del grado de apoyo del Estado. Se ha sostenido que
contribuyeron al desarrollo del capitalismo en el agro, fundamentalmente por
haber facilitado la incorporación de los terratenientes a la burguesía, y que
han favorecido la integración funcional del sector reformado ,a las agroindustrias
de capital nacional o extranjero. Y se ha constatado que en general ha sido
mayor el número de no beneficiarios que el de los beneficiarios (Slutzky, 1979;
CEPAL, 1979).

Las formas descriptas no funcionan aisladamente, sino que, como se ha

dicho, tienen múltiples mecanismos de articulación, entre sí y con el resto de la
economía nacional, así como con el mercado internacional.

3. La ocugación y el empleo

Entre 1950 y 1975 el crecimiento de la fuerza de trabajo fue menor en las

zonas rurales que en las~ürbañas7 ÉÍ~promedio regional del incremento anual de
la fuerza de trabajo rural fue de 600.000 personas, de las cuales tres cuartas
partes se ocuparon en actividades agropecuarias y una cuarta en otras actividades
en el medio rural.

- 12 --
 En el agro, la proporción de la población económicamente activa (PEA)
sobre la población total es menor que en las zonas urbanas lo que no significa
necesariamente que cada activo debe mantener un número mayoi^ de personas, sino
que pone de manifiesto la importancia económica del trabaja predial de menores y
mujeres. En la mayoría de los países hay tendencias a la disminución de la tasa
de crecimiento de la PEA agropecuaria, y en otros hay disminución absoluta del
número de activos (CEPAL, 1979).

Tres hechos determinan esta tendencia: tasas_de fecundidad relativamente

altas, aunque declinantes; monetización, que alcanza a ios productos
alimenticios, insuficiencia de tierras para atender las necesidades familiares
mediante el autoconsumo. En este punto debe tenerse en cuenta que la población
del sector tradicional (campesinado, pequeños productores) da al acceso a la
tierra una valoración que excede en mucho a lo económico: la tierra significa
la posibilidad de constituir una familia, en ella basa su seguridad, su estilo
de vida, su forma de conectarse con el mundo. Lo fundamental es la ocupación en
la tierra y no el ingreso proveniente de otras ocupaciones.

La demanda_de fuerza de trabajo en el período se originó en; crecimiento

de exportaciones y del mercado interno que requirieron poca fuerza de trabajo
estable y mayoría de jornaleros estacionales ; establecimientos orientados a
la subsistencia (el grueso de los nuevos puestos en algunos países y en zonas
importantes de la mayoría) donde estos puestos se asimilan a subocupacion o
desocupación disfrazada; instalación de empresas capitalistas grandes o
medianas (CEPAL, 1979; da Silva, 1980; Galeano, 1980; Gonzales, 1980).

La categoría más numerosa de la fuerza de trabajo rural son los asalariados

permaneñtes~y~Ioi~5orñaÍeros~eveñtüáÍe Éi importante destacar que
una proporcion muy alta de pequeños productores familiares no remunerados
trabajan también como jornaleros estacionales migrantes, y que dicha tendencia
va en aumento, aún en países donde el proceso de reforma agraria fue importante.
Estas tendencias señalan un fuerte cambio en relación con el período anterior y
con las modalidades de radicación de la población rural en los países
latinoamericanos ( CEPAL, 1979) (Cuadros 15, 15 y 17).

Las_relaciones de producción son muy variadas y envuelven simultánea o

sucesivamente a esta fuerza de trabajo (desde familiar hasta asalariada, pasando
por intercambio comunitario y mediería) (Crouch, 1979: Gonzales, 1980)_8/. Las
formas de pago van desde el jornal hasta el porcentaje de la producción,
pasando por el destajo y el ajuste; los obreros con sueldo fijo son una minoría,
inferior incluso a los obreros permanentes.

La garticipación de los_traba2adores sin_tierra en la PEA alcanza al 51%

en Argentina, 42% en Colombia, 53% en Costa Rica, 66% en Chile, 49% en Mexico
(Torres Rivas, 1980).

Solo_el 20% de los_puestos de trabajo (incluye los administrativos)

1980; forres Rivas, 1980). El nivel de instrucción
parece irreievante: no está asociado con el nivel de Ingreso TLlaíñbi"¡~l979')~y
débilmente con el de calificación: a los puestos que requieren alguna
calificación accede el 18% de analfabetos, el 33% de alfabetos sin escolaridad,
23% con escuela primaria incompleta y 30% con primaria completa o más (Llambí,
1980).
- 13 --
 Sólo el 20% de los obreros permanentes goza de todos los derechos_laborales.
el 22% no goza de ningún derecho laboral y el resto tiene acceso sólo a algunos
de los establecidos legalmente (LlambI, 1980), El porcentaje de sindicalizados
es muy bajo. Es importante señalar que en general los obreros agrícolas no se
identifican como tales, y que en sü gran mayoría aspiran a convertirse en
pequeños productores.

Lo expuesto indica la enorme complejidad_Y diversidad de los fenómenos

vinculados al mercado de trabajo y, si se lo relaciona con las diversas formas
de ocupación de los pequeños productores, se debe concluir que no se trata de un
mercado de trabajo convencional. Algunas consecuencias: desde la perspectiva
de la demanda no parecen existir problemas para el abastecimiento de mano de
obra bajo diversas formas institucionales que permiten ofrecer bajos salarios y
eludir el cumplimiento de las obligaciones patronales. Desde la perspectiva de la
oferta, el acceso a la tierra continúa siendo el bien más valorado y en función
de ello se ha mantenido la combinación de actividades prediales y extra-prediales
en busca de un ingreso que permita la subsistencia de la unidad familiar; la
aspiración a convertirse en pequeños productores determina la preferencia por la
capacitación general antes que una capacitación específica (Llambí, 1979). Hasta
ahora, el desarraigo (a través de la venta de la fuerza de trabajo) no es más
que una forma de mantener el arraigo (Galeano, 1980). Pero la persistencia de
las tendencias actuales hará que la improbabilidad de constituirse en un
productor agrario directo se incorpore como una expectativa y la población se
oriente en otras direcciones.

4. Las relaciones sociales .

Para comprender las repercusiones posibles de las transformaciones

estructurales sobre la educación y la escuela,es necesario intentar discernir de
que manera aquellas transformaciones condicionan o están presentes en la vida
cotidiana de la población. .Por cierto, el intento de fundar algo parecido a una
antropología cultural generalizable a toda la región seria más vano que
ambicioso, especialmente si se tiene en cuenta la escasez de estudios empíricos
que pudieran apoyarlo. Sin embargo, a pesar de las limitaciones de toda índole
que se enfrentan, es necesario avanzar, aunque sea hipotéticamente y de manera
fragmentaria, en el análisis de algunas relaciones entre los cambios
estructurales y su incidencia en la vida cotidiana de la población rural. Este
esfuerzo aparece como más necesario cuando se consideran ciertas propuestas de
caracterización de las áreas rurales que tienden a simplificar en modo extremo
la complejidad de la realidad. Reducir la realidad rural latinoamericana a unas
pocas 'situaciones típicas' es un procedimiento que cuenta con escaso apoyo
empírico y que resultará de poca ayuda en el momento de decidir acciones
específicas.

Se sostiene que si bien las relaciones 'cara a cara' no han desaparecido

d^l ámbito rural, han cedido paso a~ñüevas~formas~de~reÍación que abarcan todas
las esferas importantes del que'hacer~de"Ía~pobÍacióñ"(CEPAL"l979). Aquí
interesa ver en qué condiciones y por qué medios la población toma contacto con
realidades que se hacen presentes en el marco local y que, a la vez lo
trascienden, y cuáles son sus consecuencias probables para las orientaciones de

- m _
acción de los distintos agrupamientos de agentes sociales. Por cierto^ las
condiciones, medios y consecuencias aludidos variarán según las distintas
configuraciones de los contextos locales, por lo que aquí solo se atenderá a los
aspectos más generales.

En lo que respecta a las clases sociales en el ámbito rural, su situación y

dinámica no son ajenas al proceso de modernización general. La figura del
^hacendado^ o ^terrateniente^ es cada vez más ausente y casi inexistente. La
cúpula del sistema de estratificación rural no está en el campo sino en las
ciudades, encarnada en los directores y gerentes de los distintos tipos de
sociedades que son propietarias de las empresas capitalistas agrarias y cuyos
intereses no se reducen sólo a este ámbito. Se ha perdido, así el vínculo
reciproco de lealtad personal entre el propietario y los trabajadores directos
de parte de sus tierras y el control económico, político y cultural que se
ejercía sobre la base de dicho vínculo tiene ahora que concretarse, para ambas
partes, por otros medios.

Los antiguos notables (sacerdotes, maestros, médicos) están ahora

acompañados por figuras de otra naturaleza (agentes de bancos, jefes de servicios
públicos, técnicos de las empresas y del Estado, personal superior de las
agroindustrias). El carácter más 'moderno' de estas figuras no impide que
compartan con las anteriores su orientación totalmente urbana y su carácter de
representantes de lo que podría denominarse la cultura oficial y urbana:
maneras, vestuario, vivienda, uso del tiempo libre, lenguaje, vehículos, etc.

Las 'capas medias' incluyen una variedad de situaciones bastante más

heterogénea que ia""existente en la inmediata postguerra. Los empleados
administrativos de las empresas y de los servicios estatales normalmente son de
origen urbano, viven de un salario relativamente elevado en comparación con los
predominantes en el medio, gozan de todos los derechos sociales. Por lo
general, definen su estadía rural como transitoria y tienen muy bajos niveles de
identificación y solidaridad con la población rural, de la que difieren en su
modo y estilo de vida. Socialmente, están más cerca de los notables que del
resto de la población. Los medianos productores capitalistas (chacareros ricos,
'farmers', etc.), tienen normalmente ingresos superiores a aquellos de los
empleados administrativos antes descriptos y tienden a imitar a éstos en lo que
hace a su estilo de vida. Una tercera categoría sería la constituida por
camioneros, acopladores, almaceneros y comerciantes mayoristas, dueños de
talleres de reparaciones, etc., estrechamente vinculados a las actividades
rurales, pero que no las efectúan directamente. Su suerte seguirá la de la
producción rural, pero sus condiciones de trabajo y de ingreso no se asimilan a
las de los productores o trabajadores rurales. Una cuarta categoría es la de
los enganchadores, contratistas, 'empreiteros', que se encargan de reunir
trabajadores agrícolas para el trabajo en las haciendas, plantaciones y
empresas capitalistas. De alguna manera, el enlace que realizan entre las
empresas y los obreros agrícolas podría permitir ubicarlos como los reemplazantes
disminuidos de los antiguos hacendados: la empresa depende de ellos para
abastecerse de mano de obra, ésta depende de ellos para ser contratada por la
empresa. Una categoría relativamente recién ingresada a las 'capas medias' es
la de los beneficiarios de los programas de reforma agraria. Estos pequeños
productores, que han dejado de depender de la empresa para pasar a estar en
alguna forma de dependencia del Estado, son la categoría testigo de que, cuando

- 15 --
es posible acceder por alguna vía a la corriente predominante del proceso de
modernización, es posible mejorar permaneciendo en el medio rural.

Por último, está la masa de los pequeños groductores. Algunos, propietarios

minifundistas de pequeñas parcelas familiares o sub-familiares, Otros, tenedores
de pequeñas extensiones en las que trabajan como aparceros, medieros, colonos,
•inquilinos, sea por medio de una vinculación exclusivamente contractual, sea que
a ella se agreguen ataduras por deudas o por relaciones personales. Otros, por
fin, en carácter de pi'-ecaristas, normalmente población dispersa en zonas de
frontera agrícola.

La niasa_excedentaria_de_trabajadores_asa fuerza de trabajo agrícola

sin tierra y relativamente superflua es una presencia rural pero, en la mayoría
de los casos, reside en pequeños núcleos poblados o en la periferia de
localidades con una urbanización más desarrollada.

Estas distintas situaciones de clase y las diferentes subcategorías que las

integran ponen en funcionamiento un cálculo_económico diverso. Aquellas que
actúan en el ámbito de las empresas modernas y del Estado, recurren,a un cálculo
económico básicamente capitalista, asalariado, monetario. Aquellas que se
mueven en el ámbito de la mediana propiedad agrícola con capacidad de
acumulación (si no en tierras al menos en la,capitalización de la unidad
económica), recurren a un cálculo económico que combina relaciones capitalistas
(cooperativas, crédito, tecnología), con la utilización de trabajo propio,
familiar y asalariado en el que sólo éste se incluye como gasto. Aquellas que
se mueven en el ámbito de la pequeña producción, entre las que cabe distinguir
unas pocas que se mueven con un cálculo económico de auto-subsistencia y
reproducción simple de las condiciones de producción de la unidad económica, y
la gran mayoría que recurre a una compleja combinación de trabajo propio y
familiar y trabajo asalariado o comunitario. En todo caso, si bien el cálculo
económico responde de alguna manera a las condiciones estructurales básicas en
que están insertas las unidades familiares, es sólo una parte de las
estrategias de vida que éstas ponen en movimiento para atender al reemplazo
generacional y al mantenimiento cotidiano de sus miembros y de sus condiciones
de existencia. Otros aspectos de dichas estrategias que deben ser tenidos en
cuenta son: la división por sexo del trabajo familiar.j el trabajo infantil^
los niveles educativos; las migraciones; el tipo de consumo; el tamaño de
la familia¿ etc., etc.

Las características del proceso de modernización agrícola y la dinámica

de la configuración de las situaciones de clase, no pudieron menos que
reflejarse en las características de los movimientos sociales_rurales. Entre
1950 y 1965, los movimientos campesinos llegaron a tener alcance nacional (Cuba,
Bolivia, Colombia) y se^ centraron básicamente en el acceso o la ampliación del
acceso al recurso tierra. A partir de 1965 parece haber una desmovilización,
que en algunas partes, paradojalmente, fue paralela al aumento de los
trabajadores asalariados, la organización sindical y la formación de ligas
campesinas por parte de los pequeños productores. Además, el objetivo parece
centrarse más en los aspectos de empleo y salarios, lo que puede estar vinculado
a que el desempleo, el sub-empleo, las distintas expectativas de movilidad
ascendente individual, socavan la solidaridad que ya había sido minada por las
migraciones y el debilitamiento de las relaciones familiares. Además, debe

- 16 --
tenerse presente el cambio del papel del Estado y la concentración del poder con
sede en las metropolis, que han disminuido la importancia de los poderes locales.
De aquél se supone que es omnipotente y que podría solucionar todos los problemas,
si los funcionarios locales no interfirieran. El poder ausente, por su parte,
recuerda la antigua hipótesis según la cual, para poner en acción un movimiento
clasista es necesario tener un adversario directo (CEPAL, 1979),

Desde el punto de vista de la cultura rural, l2S_migraciones_germanen^

son también importantes en cuanto implican alguna comunicación (visitas, noticias)
entre el ex-residente rural y sus familiares y relaciones. Estas comunicaciones
consisten, a veces, en transferencias monetarias, que implican el cumplimiento
de una estrategia familiar y el consiguiente mantenimiento y reforzamiento de
los derechos y obligaciones del parentesco y la demostración de que se dispone
de un excedente economico. Otras veces, especialmente en las visitas, comportan
la demostración del acceso a artei^actos, vestuarios, maneras de ser que
demuestran la integración a la vida urbana, el distanciamiento de la vida rural
y las diferencias entre ambas. En todo caso, significan la confirmación de que
la migración es posible y, como lo demuestran muchas investigaciones, se percibe
que en la ciudad se está al menos igual que en el campo, pero con mejores
perspectivas. Si se recuerda que, en promedio, los migrantes permanentes son
más de uno por familia y más de uno por cada cuatro habitantes rurales, puede
comprenderse el impacto que tienen en la vida rural estas comunicaciones con
los migrantes permanentes.

En las migraciones temporales están envueltas proporciones mayores de la

población~rüraÍ"(GaÍéañó~y otro5"Í980, Gonzáles, 1980, Molina Barrios, 1980).
Si se considera sólo el caso del migrante temporal rural-urbano, su emigración
es, al mismo tiempo, la afirmación de su condición de miembro de una familia
rural (de cuya estrategia forma parte su migración) y de la insuficiencia de
los medios de que se dispone en el ámbito rural, la afirmación del arraigo a
través del desarraigo temporal. No se dispone de investigaciones detalladas,
que permitan comprobar hipótesis respecto del impacto cultural de estas
migraciones, pero se vislumbra un campo de preguntas: cómo relatan a su
familia y a sus pares los problemas de idioma, de costumbres, de trabajo, de
alojamiento que han vivido;, cómo perciben, al regresar, a su mujer, a sus
hijos, a sus viviendasI como se incrementan las distancias entre el mundo
femenino y el masculino. Entre las migraciones temporales que han recibido
menos atención que la merecida se encuentra aquella de los varones jóvenes en
países donde existe el servicio militar obligatorio. En estos casos, los
analfabetos tienen la posibilidad de alfabetizarse y muchos, la oportunidad de
aprender un oficio. Algunos pocos quedan 'enganchados' en el ejército; otros,
se radican definitivamente en las ciudades; otros, regresan al campo en
condiciones culturales bastante diferenres de aquellas con que partieron. Las
mujeres rurales no tienen esta posibilidad de alfabetización y capacitación a
través de una experiencia vital masiva.

Además de las migraciones permanentes y temporales, la ampliación de las

redes_urbanas3 la construcción de caminos y la mayor frecuencia y variedad de
medios de transporte, con el consiguiente aumento de la posibilidad de contacto
urbano (en términos de costo y de tiempo), sea por el traslado de habitantes
rurales a las ciudades o por la llegada de turistas nacionales y extranjeros,
en algunas zonas, aumentan las relaciones interculturales.

- 17 --
 La acción del Estado, manifestada en la extensión de servicios de distinta
indole! técnicos i agricoias, financieros, sanitarios, educativos, etc.) y de
otras instituciones (iglesias, principalmente), llevan al campo á individuos y
familias de extracción urbana, con ingreso estable, que disfrutan de beneficios
sociales y que tienen estilos de vida, lenguaje, manera de ser y concepciones
del mundo distintos o contrapuestos a los rurales.

La instalación de_^agro'-industrias en el campo tiene diversos significados.

Si se trata"de~üña~pianta procésadora (etnpacadora, extractora, refinadora), el
acGéso a un trabajo asalariado estable en ellas significa una situación de
privilegio para los pequeños productores y para los trabajadores agricoias sin
tierra. Pero implica la adopción de un modo de vida y una disciplina industrial
en términos de horarios, jerarquías de funciones, normas de trabajo, sueldos,
etc. Si interviene como adquirente de productos agrarios, tiende a imponer
ciertas normas de calidad, lo que comporta que los productores que se vinculail
con ella de esa manera tengan que tomar contacto con tipos de semillas, créditos,
técnicos y, en esa forma, queden sujetos a una serie de requisitos que implican,
de alguna manera, también la pérdida de control sobre las decisiones referentes
a su parcela. Si la gran empresa agro-industrial interviene sólo como
productora agropecuaria, su presencia significa poner a los trabajadores que
contrata en contacto con maquinarias, herramientas, insurnos tecnológicos de
distinta índole (abonos, pesticidas, fertilizantes) y, especialmente, con un
producto cuya calidad es, con mucho, superior a la que logran los pequeños
productores en sus parcelas de tierras erosionadas y con herramientas que, en
muchos casos, han fabricado ellos mismos.

Un punto central en el cambio cultural del medio rural es la_extension

de los mercados, en cuanto ámbitos de máximas y normas que regulan diferentes
tipos de intercambios y a los que confluyen las distintas situaciones de
clase antes bosquejadas. Aquellos mercados en qüe se transan bienes materiales
y servicios están cada vez más dominados por la monetización, en detrimento
del trueque y de otras formas de intercambio. Tanto esos mercados, como
aquellos ámbitos en que circulan bienes simbólicos, van reafirmando en el
transcurso mismo de las transacciones la legitimidad de su propia existencia y
las diferencias de poder y prestigio de quienes participan en ellas.

En lo que respecta al mercado de fuerza de trabajo rural, quienes la

demandan son las grandes empresas, ios medianos productores, los beneficiarios
de los proyectos de reforma y también los pequeños productores. La oferta la
constituyen los pequeños productores y los trabajadores agrícolas sin tierra.
Cuando el trabajo se efectúa en unidades grandes y medianas esto significa,
para el. trabajador, entrar en contacto con otros trabajadores provenientes de
dristlntos lugares, así como con formas de organización del trabajo, maquinarias,
herramientas, insumos y productos diversos de aquellos que eran y siguen siendo
los usuales y corrientes para los pequeños productores. En las grandes empresas
ya no está presente el dueño sino los empleados jerárquicos con quienes, muchas
veces, el asalariado agrícola no tiene contacto directo, por la intervención del
contratista o enganchador. En los predios de pequeños productores y
beneficiarios de proyectos de reforma, las formas de organización de la
producción y los instrumentos y técnicas que se utilizan no presentan tantas
diferencias con los que usan los trabajadores en sus propios predios, pero
sirven para reafirmar la existencia de desigualdades. Ante el proceso creciente

- 18 --
de monetización generalizada de la economía rural, el pequeño productor y el
trabajador sin tierra obtienen gran parte Je sus ingresos monetarios por la venta
extrapredial de su fuerza de trabajo y, en consecuencia, dependen de quienes
tienen la capacidad, el poder, de pagársela. Ante sus ojos, con frecuencia,
poder y prestigio se asocian y se expresan conjuntamente con formas de
organización3 con medios de producción y con productos cuyo efecto de demostración
consiste, precisamente, en poner de manifiesto los medios que legitiman la
posesión de ese poder y prestigio.

En el_mercado de bienes cabe distinguir entre los productos agrícolas y los

industriales. El abastecimiento alimenticio se realiza en los mercados locales,
en los que las empresas medianas y los beneficiarios de los proyectos de reforma
colocan sus excedentes no comercializados en los mercados urbanos. Estos
excedentes pueden ser ofrecidos a menor precio y son de mejor calidad que los
ofrecidos por los pequeños productores, quienes se ven asi forzados a vender
mayores cantidades de lo que antes dedicaban al consumo familiar, para obtener
ingresos monetarios similares en situaciones de alza continua de precios. Al
pequeño, productor le resulta difícil cambiar de cultivo de acuerdo con las
variaciones previstas de los precios. Además, no puede retener su excedente
comercializable esperando algún alza de precios, si es que ya no lo ha vendido
en verde a algún intermediario. La literatura ilustra sobre las múltiples
formas en que el pequeño productor es perjudicado en la comercialización de sus
productos, ya sea por los intermediarios, ya sea que trafique directamente en
las ferias locales. En suma, la concurrencia al,mercado local para vender sus
productos, es uno de los recursos a que echa mano el pequeño productor en su
estrategia para obtener ingresos monetarios, pero en ese mercado encuentra
dificultades crecientes, desde las lingüísticas y étnicas hasta las puramente
económicas.

Las clases altas y las capas medias rurales obtienen sus productos
industriales de consumo en los centros urbanos. Los pequeños productores deben
comprarlos en los mercados locales, lo que redunda en el pago de precios mayores
por artículos de inferior calidad. Ellos son los compradores, en definitiva^
de los artículos producidos por pequeñas empresas urbanas, casi artesanales,
que encuentran en ese medio una forma de seguir operando frente a la expansión
de las grandes empresas. Algo similar puede decirse respecto de los pocos medios
de producción que adquieren los pequeños productores. La adquisición de m.áquinas
y herramientas es cuestión de unidades económicas con capacidad de acumulación y
se trata, predominantemente, de transacciones urbanas.

Con el incremento de las distintas formas de movilidad geográfica

(migraciones, personas de origen urbano en actividades localizadas en el campo)
y la difusión de los medios de comunicación social, se ha aumentado la
visibilidad social de la existencia de ciertos bienes y con ello se refuerza y
legítima el poder y el prestigio de quienes los poseen.

El_mercado de crédito es otro ámbito de transacciones. Desde las grandes

empresas hasta ios beneficiarios de los proyectos de reforma, lo normal es acudir
a fuentes institucionales de financiamiento. Pero ésas no son las únicas fuentes
ni menos aún aquéllas a las que puede recurrir el pequeño productor. Carente de
bienes que puedan avalar su solicitud de crédito (si es que tuviere acceso físico
y social a su presentación) y temeroso de no poder enfrentar los sucesivos pagos

- 19 --
monetarios de su deuda, recurre a fuentes locales de crédito tanto para la
producción como para el consumo. Asi, termina cayendo en manos de prestamistas
locales (normalmente algún miembro de las 'capas medias') que le otorgan crédito
a intereses mayores que los bancarios. Si el endeudamiento ha sido con el
propietario de la tierra trabajada, termina siendo un trabajador dependiente
disfrazado.

Como se ha señalado reiteradamente, el centro de la cuestión agraria está

en el mercado de tierras, en el que cada vez se registran menos restricciones
para la libre transacción. Aqui aparecen una vez más las imbricaciones entre lo
rural y lo urbano, ya que las disposiciones referentes a la propiedad de la
tierra y al otorgamiento de los títulos correspondientes se resuelven en el
ámbito urbano. De hecho, los precaristas y muchas antiguas comunidades carecen
de títulos justificativos de su posesión y desconocen las disposiciones por las
que podrían llegar a acceder a dichos títulos o no sabrían cómo realizar los
trámites necesarios. La compra de tierras en el mercado es inaccesible para los
pequeños propietarios agrícolas. De ese modo, la posibilidad que se les presenta
es a través de los proyectos de reforipa. El problema aparece centrado, en la
práctica, en las distintas estrategias para no perder la tierra que se tiene o
para obtenerla de alguna manera. Ambos caminos suelen conducir a distintos a
arreglos destinados a obtener tierra en algunas propiedades o a conservarla en
las propiedades que se establecen, mediante arriendos, aparcerías, medierías, etc.
No siempre las tierras accesibles están próximas a la residencia familiar, lo que
redunda en fragmentaciones de las familias o en traslados diarios de parte de
sus miembros, mientras el resto sigue cultivando la pequeña parcela que se poseía.
Bajo la luz de estas circunstancias puede comprenderse mejor la situación de las
categorías de obreros puros, proletarios antiguos, semi-proletarios de origen
campesino y semi-proletarios de origen rural que antes se expuso y, teniendo en
cuenta la valoración que otorgan a la tierra, entender por qué gran parte de ellos
aspiran a convertirse en pequeños productores y prefieren ser capacitados en todas
las labores agrícolas más que recibir una calificación específica (Llambí, 1979).
Como antes ^ indicara, el desarraigo no as más que una forma de seguir arraigados
(Galeano, 1980).

Además de estos mercados de bienes, están los ámbitos de prestación de

servicios personales y de bienes simbólicos. Ante la gravedad de los problemas
agrarios, el Estado y una vasta gama de instituciones desarrollan programas en
el campo. Con estos programas aparecen en el campo una serie de personas, normas,
valores, hábitos, artefactos, de origen y contenido urbano. No siempre los
contenidos que se transmiten son congruentes, como sucede con los servicios de
atención materno-infantil y, en especial, cuando se trata del rispido tema de los
métodos anticonceptivos. Tampoco sucede que las relaciones entre esas
instituciones o sus funcionarios en terreno sean siempre pacíficas y sus
divisiones suelen manifestarse entre la población rural que, dada su situación,
se vuelca en apoyo de aquellos de quienes esperan recibir una ayuda mayor. El
intercambio entre estas instituciones que otorgan servicios personales y bienes
simbólicos y la población rural es asimétrico por definición, ya que ésta acude
a ellas sólo para recibir y, en este caso, la conjunción de poder, prestigio y
legitimidad llega a su punto máximo.

- 2 0 --
5. • La situación indígena

Cuatro siglos después de la conquista, la población aborigen sigue sometida

a distintas formas de coacción y discriminación. De hecho el modelo colonial
sobrevivió a la legislación que lo legitimaba y está vigente aún hoy. Es más, la
legislación que formalmente dio derecho a los indígenas a la propiedad de la tierra
fue de hecho un instrumento para el despojo y la incorporación de la tierra al
mercado al que el indígena no tuvo acceso.

Las definiciones sobre la condición indígena y sus causas y condicionamientos

son muy variadas, y la cuestión es objeto de una polémica en pleno desarrollo.
Parece haber acuerdo en la definición: indio es aquel que se define como tal, es
defipido como tal y quiere ser definido de esa manera.

De hecho, los registros censales definen a los indígenas por la lengua

maderna declarada, lo que da lugar al sub-registro, porque los bilingües tienden
a declararse como tales o como hispano parlantes. Este, y otros factores,
determinan grandes diferencias en la apreciación cuantitativa, que en la literatvira
van desde 13 millones (Amaro, s/d) hasta 30 millones (Torres Rivas, 1980). Parecehaber
acuerdo en que el porcentaje respecto del total de la población estaría en 63%
para Bolivia; 42% para Guatemala y 10% para México. Pero mientras unos aprecian
para 1960 un 38% para Ecuador y un 46,7% para Perú (Amaro, s/d) otros dan para
1970 17,1% y 30,6% respectivamente (Hernández, 1979).

Atendiendo a estas dificultades cuantitativas y conceptuales, a los efectos

de este trabajo se entenderá por población indígena aquélla que está constituida
por los grupos sociales que mantienen, aunque sea en forma modificada, sus
costumbres ancestrales y su idioma, pudiendo, en muchos casos, reclamar un
territorio para sí (Terra, 1979). Sus relaciones en el contexto de la sociedad
nacional varían en los distintos países, así como el grado de homogeneidad
interna. De todos modos, su peso es importante en Bolivia, Ecuador, Guatemala-,
México y Perú. Paraguay es un caso especial, por su población de relativa
integración étnica pero con fuerte presencia del idioma guaraní.

Tal como se lo ha definido aquí, todos los grupos indígenas viven en el

campo, y desde su posición discriminada han compartido con la población rural np
indígena los procesos económicos y sociales descriptos.

Pero para el indígena el significado de la tierra excede en mucho aún la

va^pración supra-económica que fue subrayada para el campesino. No se trata
sólo de un bien de capital, ni de inversión, ni un medio de vida. Es 'el'
medio de vida, el sitio donde la familia produce para perpetuar su existencia,
el lugar del ceremonial mítico-religioso, al que acompaña el culto a los
antepasados. La relación hombre-tierra es la razón de ser de toda su existencia.
El indígena que quiere dejar de serlo tiene que romper su vínculo con la tierra,
y no sólo dejar de trabajarla y salir de su comunidad en forma permanente, sino
romper los lazos socio-culturales que lo atan a su núcleo social y organizativo y
le dan su identidad. Por eso la movilización, la cholización/ladinización po son
más que soluciones individuales, aunque puedan ser cuantitativamente s'
significativas.

- 21 --
 El largo proceso de discriminación social, cultural y política de
expropiación económica ha influido profundamente en la unidad socio-cultural de
la población indígena, y se registran importantes cambios en sus componentes
esenciales, desde lá propiedad comunal hasta la estratificación social interna. .
Sin embargo, estos cambios no han determinado la desaparición del conflicto:
se registran manifestaciones vigorosas del crecimiento de la conciencia del
problema indígena por parte de los mismos indígenas. Las numerosas expresiones
de esa conciencia se traducen en propuestas que pueden clasificarse como
'activas' y 'pasivas'.

Entre los grupos indígenas que reafirman con más decisión su condición de
tales y la población de origen europeo se ha desarrollado una numerosa categoría
social: los mestizos, mistis, cholos.

Entre todas esas categorías se desarrollan relaciones recíprocas en las

que los indígenas resultan económica y culturalmente perjudicados, pero de las
que í-esulta dañada la sociedad nacional. Nadie que estigmatiza a otro resulta
ileso; nadie oculta su estigma impunemente, aunque el ocultamiento sea exitoso;
nadie que posea una característica congenita que lo estigmatiza puede vivir
como si el estigma no existiera. La definición del 'ser indígena' como un
estigma ha sido hecha por toda la sociedad, la atraviesa por completo y se
afirma y refuerza en multitud de acciones cotidianas que ponen en práctica
todos los miembros de la sociedad. En tal sentido es un problema que atañe a
la cultura nacional, a la democracia política y a la estructura social total.

D._ La socialización de los agentes sociales

La_socialÍ2ación_de__los_agentes sociales, en cuanto conjunto de prácticas

y procesos mediante los cuales se los capacita para ocupar posiciones en los
distintos sistemas de una sociedad es, desde un punto de vista, un proceso de
reproducción y de reemplazo generacional. Pero, en la medida en que la
aculturación es también un proceso que está presente en cualquier actividad
social, sea porque produce nuevos aprendizajes o modifica o refuerza los ya
adquiridos, va más allá de las prácticas educativas entre la generación joven
y las generaciones adultas.

En la región y, en especial, en sus áreas rurales, la_regroducción

biológica_y_social de los niños y los jóvenes y el mantenimiento cotidiano de
la población en general, es responsabilidad de cada una de las unidades
familiares. En los centros urbanos, estas unidades tienen a su disposición
distintas alternativas, dependiendo de la situación de clase en que se
encuentran, para dar cumplimiento a su responsabilidad, dada la mayor cantidad
de bienes y servicios que se producen socialmente y no por las familias. Sobre
la situación de las familias rurales se tratará más adelante.

• acerca de cómo han repercutido en lo educativo los '.dainbips

rural jfciene íTO, '^fe r^qvuere
un trataji^ientQ, ;par;s'ite C f e r t c e s f i ; , ! ^ ' p d V i ^ l ? ^ , ; en
guardia contra cúalquíér' tehtaciówcde sobresim^I'íficar el problema. Eñ'.segundo
Cfííir
- 2 2 --
lugar9 hay que notar que los cambios que se han descripto en los apartados
anteriores han ocurrido en el lapso de una generación, pero no han incidido del
mismo modo en todas las zonas ni para todos los sectores sociales. En tercer
término, cabe hacer presente que la velocidad de los cambios tiene una
incidencia particular cuando se la considera en relación con lo educativo pues,
en situaciones de cambio rápido, el germen de crisis intrínseco en todo proceso
educativo consistente en el hecho de que se producen aprendizajes en el presente
para ser aplicados en un futuro indefinido, se va agudizado por las
incertidumbres provenientes de los mismos educadores y sobre las posiciones para
las que se capacita a los educandos. Por último, hay que dejar constancia de que
no existen investigaciones recientes que hayan estudiado en el terreno cómo se
producen en concreto en la región las interacciones entre lo socioeconómico y lo
educativo. Sin embargo, hay informaciones parciales que si bien no ayudan a
dilucidar el problema, permiten adelantar algunas hipótesis pertinentes y avanzar
en la búsqueda de conexiones de sentido que, es de esperar,permitan plantear
algunas vías de respuesta a las preguntas acerca de cómo se producen los cambios
o las perduraciones de lo educativo, cuáles son los efectos de los cambios en los
agentes socializadores y en los agentes socializados, y hacia dónde conducen.

El universo al que se refieren esas preguntas abarca a la población

residente en el campo. Algunos, los menos, han llegado desde ámbitos urbanos3
otros, los más, ya residían en el campo y se han quedado en él. Unos y otros son
los protagonistas (aunque no los únicos) del proceso según el cual se da
simultáneamente la expansión del sector moderno y la redefinición del sector
tradicional.

Se plantea aquí un punto clave: el de si_existen rugturas entre

urbana y la rural o, si se prefiere, el de la existencia de una cultura campesina
autónoma. Lo ya expuesto parece ser suficiente para dar apoyo a una proposición
según la cual, si bien hay diferencias entre la cultura urbana y la rural, ellas
no justifican que se hable de 'ruptura cultural'. Por cierto, en sentido
antropológico, hubo y hay una cultura campesina, ya que en este sentido siempre
la hay, cualesquiera sean los adjetivos con que se la quiera calificar: anómica,
deteriorada, carente de autonomía, etc. Pero la temprana imbricación subordinada
de lo urbano con lo rural, actuando lo urbano como centro dinainizador de lo rural
y la ausencia de sistematizadores de las distintas dimensiones de las culturas
rurales han dejado a éstas, en el mejor de los casos, una influencia cotidiana
en zonas social y geográficamente reducidas.

Los habitantes rurales, cada vez relativamente menos, también relativamente

dispersos, con elevada proporción de inestabilidad acrecentada por las migraciones
y por las nuevas formas de transhumancia provocadas por las dificultades en el
acceso a la tierra viven, objetivamente, a una gran dÍstancia_geográfica_y_social
de los bienes culturalmente valorados, de los lugares donde se concentra la
prodüccióñ~ínteÍéctüaÍ y~donde se encuentran los equipamientos [Link] escolares
y culturales.

No se puede partir del supuesto de que esa situación objetiva, así como el
cambio en las probabilidades de vida expuestas en los apartados anteriores, sean
subjetivamente percibidos por los individuos o sus grupos de pertenencia. El
problema está abierto y sería necesario saber cuáles son las percepciones que
tienen los habitantes rurales de sus condiciones objetivas y cuáles serían las

- 23 --
 condiciones de posibilidad (materiales, culturales, cognocitivas) que les
permitirían asumir y asimilar esos cambios.

La población rural no es_homogenea y se enfrenta a los cambios en la

educación difusa 97, formal y no formal de distinta manera.

Como se hiciera notario la cúgula de lo rural no está en el campo y, en lo

cotidiano, ejerce su dominacfion por medio de múltiples representantes locales.
Salvo hechos aislados'y muchas, veces no registrados en la información que se
difunde a nivel nacional, dicha dominación opera sin practicar formas abiertas
de coáfcción física lo que implica que esta, de alguna manera, legitimada por
medios jurídicos o simbólicos. La forma en que se expresan esos medios (códigos
legales, procedimientos, trámites ^administrativos5 documentos de identidad
personal, signos^-diversos), es aje^a a la realidad cultural de las clases bajas
rurales. (íJequ^ñoS, productores ,. ajicÍiiso algunos grupos de los llamados sectores
reformados, ifídígi^nas) y, en el contexto de los cambios registrados en la
región-,^._difíci4 desentrañar (sin mayor investigación) cuáles son los motivos
por,.los que los desainados aceptan y legitiman la dominación. No puede afirmarse
que se tárata de las formas clásicas de Jljegitimación burocrática, carismática,
.. tradiciptial o fei^idal, ya que ninguna de ellas "parece totalmente adecuada a los
cambios registrados. "Planteabas laa -cosas desde el punto de vista de las
situaciones_.de intereses materiales y-ncv'materiales, puede sostenerse que se
..acepta ,1a. domináción. porq^ue de no_.hacerlo'se enfrentarían consecuencias no
deseadas. Pero' eso deja de. lado el problema central que tiene múltiples
impj.ij6aci£ines .'sociales, pólíticas-, cultúrales y educativas; la aceptación de
una yáominación en el marco particular del .proceso de expropiación y apropiación
que lleva consigo la expansion del. sector moderno y la redefinición del sector
tradicional.

Dada la valoración central -de qué es objeto la tierra, las dificultades

[Link] los pequeños pí-oductores para conservarla o acceder a ella y las
distintas readecuaciones .que han debido efectuar en sus estrategias familiares
(migraciones, traslados a la frontera agrícola, otras formas de transhumancia),
pareciera que la,legitimación gira alrededor de un eje conformado por la
distancia económica, social y cultural entre dominadores y dominados y el
desvalimiento y la impotencia en que éstos se perciben. En torno de ese eje
podría-oxiganizarse la información-acerca de la percepción que las clases bajas
rurales tienen de sí mismas como menos cultas-, menqg, capaces, ignorantes; y de
lo-urbano como un mundo alejado pero no por eso menos deseado, complejo y
. difícil,_.asiento_del poder y del progreso.

.Relativamente-pocos -de los .que están en las situaciones de clase que se

han'incluido bajo el rótulo de 'not^les_|^ Y. capas_medias, tienen residencia
estrictamente rural- . La mayoría~de~eÍIos residen en pequeños centros poblados.
Sus hijos reciben su educación difusa -en estos ámbitos semi-rurales, pero
llegado éü. mqjiento...de comenzar la. educación formal, normalmente son enviados a
centros urbanos, mayores. -Para-ellos., la situación de la educación formal en el
[Link]ÍQ' rurál es un -problema que puede, preocuparlos como ciudadanos, pero no es
algo-. que„.-^lfes atañe -personalmente

En cambio,para [Link] de' los grogramas de reforma, los

•pequeños^pi-oduc^res, .los asaiariadosTTÍos indígenas y, en menor medida, los

- 24 -
chacareros ricos, la educación difusa y la formal son fenómenos que transcurren
totáÍmeñte~eñ~eÍ ámbito rural. Dadas las características socioeconómicas de
estas clases, es claro que su capacidad de presión sobre el sistema educativo
formal es muy baja, no sólo por motivos políticos sino también por su nivel
cultural que puede llevarlos a participar en las actividades escolares de sus
hijos preponderantemente mediante colaboraciones económicas o de trabajo,
reconociéndose a sí mismos como incompetentes para opinar sobre los aspectos
pedagógicos propiamente dichos.

Los procesos socioeconómicos descriptos en los apartados precedentes y

sus consecuencias para la vida cotidiana de los habitantes rurales apuntan '.a. la
definición de una serie de situaciones objetivamente_conflictivas.

i. "La- valoración de [Link] como fuente de seguridad y su.

inaccesibilidad.

ii. La vis^ilidad de_bienes materiales_y no materiales valorados y

ausentes cuya obtención implica desarraigo.

iii. La presencia de modelos organizativos en los que se participa

necesariamente (la organización de las agro-industrias, las formas asociativas
en el sector reformado) que son extraños a los habituales.

iv. El estar envueltos en situaciones_de_ca^io £2B_una_gredisposicion

renuente a ellos.

V. La necesidad de desarrollar estrategias_que posibiliten la

subsistencia de la familia y afirmen los lazos que ella origina, consistentes
en su desarticulación o fragmentación.

vi. El énfasis implícito que el desarrollo_de los mercados pone en el

individualismo,_la competitividad, la moviÍidad_personaÍ_o familiar para una
población que se percibe como inferior y en situación deteriorada en lo
referente al empleo, la producción, la comercialización.

vii. El aumento de la importancia_de la_fig^a femen^a a través de sus

migraciones tempranas hacia la ciudad o de hacerse cargo de la explotación
familiar durante las migraciones temporales de los varones y la persistencia de
su situación s\ibordinada.

Esas situaciones conflictivas son vividas en un marco que registra la

aparición de organizaciones_e instituciones nuevas y la redefinición_de_las
y abarcan, desde el punto de vista de la sociedad civil, a
ia familia, las formas de organización de la producción y de la
comercialización5 las iglesias, etc. y, desde el punto de vista del Estado, a
la escuela, los bancos, reparticiones administrativas, destacamentos policiales,
servicios de distinta índole. Todas ellas se hacen presentes, de una u otra
forma, en las actividades sociales y, por ende, en la educación difusa de
todos los agentes sociales. Dos de ellas son particularmente importantes para
la educación formal: la escuela, con sus formas disciplinarias, sus curricula
graduados, sus propias prácticas pedagógicas y sus sistemas de evaluaciones
que tienen implícitos contenidos de valor y formas de relacionarse¿ las

- 25 --
unidades familiares, con sus propias estrategias que incluyen, entre otros
elementos, su tamaño, una division de las actividades según el sexo de sus
miembros, un cálculo económico, un patrimonio cultural y una predisposición
hacia el aprendizaje que provee la escuela, su autoridad y sus valores.

Todos los aspectos considerados hasta aqui se manifiestan, de una u otra

forma, en las distintas_dimensiones de la cultura. Dados los procesos de cambio
que se han registrado, es improbable que se de la existencia de un sistema
relativamente estable de valores y lo más probable es que se este registrando un
proceso de valorización y desvalorazación que ha de reflejarse en las distintas
acciones educativas. Si ciertos valores aparecen en la socialización difusa y
gn la formal, es porque esos valores ya están presentes en la sociedad urbana o
en la rural o que ésta ha hacho su propia versión de aquéllos. Pero el hecho de
que ciertos valores estén presentes en la sociedad rubana o rural, no significa
que vayan a aparecer en la educación difusa y, mucho menos, en la formal. En
todo caso, la inestabilidad de valores que se ha expuesto no puede predicarse de
toda la sociedad rural, dado que existen grupos que poseen sistemas de valores
relativamente estables, y adoptan ante el sistema educativo formal actitudes que
van desde el planteo de demandas concretas acerca del tipo de habilidades que
necesitan, hasta la oposición a la instalación de escuelas pertenecientes al
sistema educativo nacional. Pero estos conflictos abiertos no agotan las
posibilidades de conflicto y lo más frecuente es la coexistencia del sistema de
valores de la escuela y aquél de la sociedad local cuya oposición, aunque
larvada, existe.

En cuanto expresión de regularidades de conducta e instrumentos de

percepción interindividual, las normas permiten prever comportamientos y sus
desarrollos, evaluarlos, incidir en la adopción de una u otra forma de actuar y
sancionar a los transgresores. Suele enunciarse la hipótesis de que las
situaciones de cambio rápido tienden a generar condiciones de anomia. Pero
también es posible pensar que en esas situaciones y ante la necesidad de
interactuar en ámbitos distintos, los agentes sociales mantengan en vigencia
diferentes sistemas normativos, que aplican según el ámbito en que estén
interactuando, quizás otorgando prioridad a alguno de esos sistemas normativos.
Esta parece ser una situación insostenible a largo plazo y la naturaleza de los
sistemas normativos que se están forjando es una cuestión abierta.

Los problemas que se acaban de señalar respecto de los valores y las normas,
encuentran una expresión más palpable en el lenguaje, en especial en situaciones
de bilingüismo. Si se sostiene la hipótesis, nada descabellada, por cierto, de
que las clases bajas rurales utilizan un código de lenguaje restringido y los
representantes de las clases medias urbanas recurren a un código de lenguaje
elaborado, se habría avanzado en la ubicación lingüística de las partes en
contactó, pero quedan pendientes de respuesta las preguntas acerca de cómo son
recibidos los mensajes, si es que son recibidos. Porque también pudiéra darse
el casó de discursos paralelos que se rozan sólo esporádicamente. Es en estos
casos, en que los residentes rurales de clase baja acuerdan especial prestigio a
aquellos que consideran más cultos o más escolarizados y que cumplen la función
de articuladores entre la sociedad local y la sociedad urbana o sus
representantes. Estos aspectos lingüísticos se encuentran reforzados por log
medios de comunicación masiva, de penetración cada vez mayor en los medios .
rurales, cuyo origen, contenido e idioma son netamente urbanos. Vuelve a

- 26 --
revelarse aquí la capacidad de convivir con expresiones culturales ausentes de la
propia realidad cotidiana. Algo similar sucede con los elementos materiales de
la_cultura (mobiliario, vestuario, elementos de trabajo,"medios de transporte,
etc."55 ahora conocidos, presentes, disponibles pero inaccesibles.

En el caso de los indígenas, todos los aspectos considerados hasta aquí se

presentan con características particulares. El caso más neto es, posiblemente,
el de aquellos grupos que se definen como tales, son definidos como tales, quieren
seguirlo siendo y están desarrollando acciones para lograrlo. Estos grupos han
conservado una identidad cultural y, en tal sentido, la educación difusa es la'
misma que se realizó tradicionalmente. En cuanto a la educación formal tienden
a rechazar la presencia de la escuela perteneciente al sistema oficial o a
plantearse la posibilidad de una institución propia que cumpla esas funciones.
Algunos de estos grupos parecen haberse vigorizado en los últimos años con lo
que, a largo plazo, se plantea el problema de la forma de su inserción grupal en
la sociedad nacional. Otros casos son los de aquellos grupos indígenas que no se
definen pero son definidos como tales y los que se definen como tales pero no
quieren seguirlo siendo. En estos casos, el contacto intercultural presenta
dificultades especiales en las que el bilingüismo juega un papel preponderante y
en el que los conflictos de normas y valores adquieren carácter agudo, agravados
porque tienden a ser ocultados. Tanto la educación difusa como la formal
enfrentan, en estos casos, problemas que tienden a ser considerados como de
carácter técnico, dada la previa aceptación de los grupos indígenas a
incorporarse a la sociedad nacional. El caso más dramático es el de aquellos
grupos indígenas que se definen y son definidos como tales pero que, por una u
otra razón, no han desarrollado acciones que hagan probable su subsistencia
grupal. En estos casos la educación formal no es sino una más de entre las
muchas formas de violencia que el sistema social ejerce sobre ellos.

En las condiciones precedentemente señaladas en forma general tienen lugar

las distintas acciones educativas. El agente social que asume el papel de
socializador normalmente pertenece a una generación anterior a la del
socializando, pero dados los cambios registrados en la sociedad rural, muchas
formas de socialización difusa deben haber tenido lugar entre miembros de la
misma generación. Tal es el caso de las relaciones que se establecen con el
contratista o enganchador, con el vecino que ya ha migrado estacionalmente,
con el compañero de faenas que ya ha trabajado en las agro-industrias. Algo
similar cabe decir de las prácticas educativas, que tienen lugar en el ámbito
de la capacitación por medio de la educación no formal y de la educación de
adultos.

Lo que importa destacar, en el caso de_la_socialización difusa entre

generaciones, es el hecho de que el socializador está viviendo él mismo un
proceso de socialización relativamente intenso y es probable que, en sus
actividades socializadoras, tenga dudas acerca de la posición que en ellas le
corresponde. Quizás esas dudas no alcancen al derecho mismo de ser transmisor^
pero muy probablemente estén incidiendo en la decisión acerca de lo que debe
ser transmitido y cual es el contenido de lo que se transmite. Estas
incertidumbres, como antes se señalara, no provienen solo de la situación propia
del socializador sino también de las posiciones en los sistemas sociales para
las cuales se está socializando a la generación joven.

- 27 -
 Esto no tiende a suceder con ese agente socializador explícitamente
designado a ese efecto por una institución dedicada directa e indirectamente,
exclusiva o parcialmente a producir aprendizajes, que es el docente. La
situación de los agentes socializadores en la educación difusa y en la educación
formal es, así, totalmente diferente.

No hay información directa sobre los cambios o perduraciones que se

pudieran haber registrado en los métodos y medios utilizados por la educación
difusa en sus prácticas educativas, pero puede suponerse que también en ellos
,harán sentir su influencia las incertidumbres antes indicadas.

El educando que, por definición, está en una posición de receptor

ignorante'resüita, así, el ser más inferior y subordinado en una situación
ambiente de, inferioridad y subordinación. Sobre el cabe preguntarse acerca de
cuáles son las características que va a adquirir en el proceso de socialización
y que lo constituirán en un agente social adulto y cuáles son los procesos
mediante los que adquirirá esas características. Se espera que de la educación
formal adquiera ciertas habilidades, tales como leer, escribir, contar,
castellanizarse, etc. Más adelante se verá cuál es el rendimiento del sistema
educativo formal en el área rural y en que medida la población de esas áreas
adquiere efectivamente las características de él esperadas. Se espera que de
la educación difusa y de la educación formal adquiera ciertas reglas de
convivencia (moral, cívica, del juego social, de lenguaje, etc.) que le permitan
interiorizar valores, asimilar comportamientos, integrarse a la sociedad y estar
en condiciones de ocupar alguna posición en los distintos sistemas sociales,
sean éstos los definidos por los lazos de parentesco, los grupos de pares, el
trabaj,to o algún otro de los sistemas institucionalizados de interacción.

Después de lo expuesto'^ hay que reconocer que son muchas las dudas que se
plantean acerca de las características que adquirirá el educando a través de la
educación'difusa y de su pasaje por el sistema educativo formal. Con las
características que adquieran, algunos continuarán sus estudios en centros
urbanos mayores, otros migraran en busca de trabajo, otros permanecerán en el
campo.

Por un lado, en consecuencia, el proceso socioeconómico ha ido produciendo

una selección social de las relaciones a través de la expansión del sector,
moderno y la simultánea descomposición o redefinición del sector tradicional.
Algunas de esas posiciones están en la corriente predominante de modernización.
Otras,-han perdido en el proceso de selección y, por lo tanto, tienen por
delante un futiaro cada vez más deteriorado. Por otro lado, por* Is vía de la
educación difusa y formal, el proceso de socialización va produciendo la
selección de los agentes_sociales. Por distintos caminos, ambos procesos
parecen conducir a la. coincidencia de posiciones deterioradas ocupadas por
agentes sociales que han adquirido características tales que sólo les permiten
acceder a ellas o migrar hacia un nuevo mundo; la ciudad.

s é ha planteado un esquema de análisis del fenómeno educativo a partir de

tres dimensiones básicas: la zona de'residencia; el origen social; la calidad
de aquella parte del sistema educativo al que se accede. Se ha propuesto que,
dicotomizandó estas tres dimensiones, se obtendría un continuum que va desde
los grupos de residencia urbana, origen social medio o alto y acceso a los

- 28 --
mejores planteles del sistema educativo formal, hasta los grupos de residencia
rural, de origen social bajo y con acceso a planteles educativos deteriorados
CFilgueira, 1977). El cuadro de ocho celdas resultante sería el siguiente:

Zona de residencia
Urbana Rural

Origen social
Calidad del Alto y Alto y
sistema educativo medio . Bajo medio Bajo

Alta 1 2 3
Baja 5 6 7 8

Es indudable la utilidad de este esquema analítico para organizar la

información disponible. Sin embargo, a los efectos interpretativos y de acuerdo
a todo lo expuesto hasta aquí, sería conveniente hacer algunas precisiones. En
primer término, las ocho celdas definidas no constituyen realidades aisladas,
ya que las dimensiones básicas sobre las cuales se construyen remiten a
elementos unificadores. Las zonas de residencia urbana y rural son ámbitos de
una misma sociedad nacionalj de un mismo Estado-Nación, y están compleja y
necesariamente relacionadas. Los distintos orígenes sociales solo pueden ser
comprendidos adecuadamente dentro del sistema de clases de una sociedad nacional.
La'distinta calidad de aquella parte del sistema educativo a la que se accede
tiene sentido si se ubica en el marco del sistema nacional de distribución de
ingresos, bienes y servicios. En segundo término, la calidad del sistema
educativo no puede ser referida sólo al sistema de educación formal, ya que en
la socialización de los agentes sociales inciden, y quizás con más influencia,
una variedad de organizaciones y de agentes y, en especial, las unidades
familiares, portadoras de un 'ethos' educativo, de un patrimonio cultural y
situadas en una ubicación social que condiciona la distancia a los bienes y
equipamientos culturales y a los centros de producción y transmisión de cultura.
En tercer término, la situación de los indígenas merece una consideración que no
aparece adecuadamente captada en el cuadro precedente.

Estos temas serán retomados después de considerar el rendimiento

cuantitativo del sistema educativo formal ets el medio rural.

- 29 --
 SEGUNDA PARTE. EL RENDIMIENTO CUANTITATIVO DEL SISTEMA EDUCATIVO
FORMAL EN EL AREA RURAL

En los últimos años, [Link] Regional de Educación de la UNESCO para

América Latina y el Caribe (OREALO ha producido varios informes sobre el
rendimiento cuantitativo del sistema educativo formal, sobre la base de la
información que dicha Oficina ha obtenido luego de una constante y minuciosa
tarea de recolección de datos, Este informe no va a insistir en el contenido de
esos excelentes documentos, que han tenido una amplia difusión en la región. En
relación con ellos, se limitará a sintetizar sus conclusiones y a anexar los
cuadros estadísticos básicos que la misma Oficina Regional ha actualizado. Por su
parte, agregará la información que este Proyecto ha obtenido de diversas fuentes.

1. Matrícula_;^_¿ober£ura

En números absolutos, la matrícula de la educación primaria en las zonas

rurales de Ameríca~Latina7 era de 20.0^3.0,00 alumnos en 1978 y constituía el
35,8% de la matrícula total en el nivel primario (cuadro 18). Si se tiene en
cuenta que, hacia 1975, el porcentaje-de la población rural de la región era - .el
38,4% de su población total, y que la proporción de jóvenes es mayor en las zonas
rurales que en las urbanas, el hecho de que la matrícula primaria rural fuera el
35,8% de la matricula total, es un indicador de la menor cobertura en esas zonas.

El menor geso relativo de la matrícula primaria_rural en relación con la

matrícula primaria total, es una tendencia que parece confirmada cuando se
considera no sólo desde el punto de vista regional, sino cuando se toman en
cuenta los países de la región.

Aquellos con volúmenes poblacionales menores son los que muestran una tasa
matrícula_rural en el nivel primario más alta que la tasa
de crecimiento de la misma matrícula en las zonas urbanas (cuadros 19 y 20). En
algunos de ellos (El Salvador, Honduras, Guatemala, Paraguay, Haití), la
póblación rural constituye un porcentaje superior al 50% de la población total.
Algunos de los países que registran una tasa de crecimiento de la matrícula
primaria rural superior a la urbana (Cuba, Perú, Ecuador, Costa Rica) tienen
porcentajes de población rural similares o inferiores a otros países en que la
tasa de crecimiento de la matricula primaria urbana es mayor que la rural (Brasil,
México, Bolivia, Nicaragua, República Dominicana). Los países con menor
porcentaje de población rural registran tasas de crecimiento de la matricula
pií-imaria rural más bajas que las tasas urbanas (Venezuela, Chile) y hasta tasas
de crecimiento negativo de la matrícula primaria rural en los dos países con
menor porcentaje de población rural de la región (Argentina, Uruguay) (cuadro 21).
Debe notarse que en las tendencias regionales influyen los volúmenes de población
de los países. Brasil y Colombia, en 1975, dan cuenta de alrededor del 50% de la
matrí[Link] rural, considerando 19 países de la región (cuadro 20).

Estas diferencias entre las tasas de crecimiento de la matrícula primaria

urbana y la rural permiten formular algunas progosiciones. En primer término

- 30 --
que, salvo en Argentina y Uruguay, la matrícula rural se ha estado expandiendo
en todos los países de la región. En segundo término, que esa expansion parece
tener una cierta relación positiva con el porcentaje de población rural, pero
esta conclusion sería válida para los casos más extremos, quedando una amplia
gama de situaciones en que esa relación no se demuestra válida, lo que plantea
que han estado en juego otras circunstancias y, en especial, una decisión política
de expandir la matricula primaria rural.

En todo caso, las series históricas disponibles muestran que la expansign_de

la matrícula rural parece haber tenido una_cierta_estabilidad, como es el caso de
Ecuador y Honduras (cuadros 22 y 23).

En algún país de la región la asistencia escolar muestra que la cobertura

ha alcanzado niveles altos y crecientes para todas las zonas y para todos los
grupos de edades considerados (cuadro 24-). Pero en otros países se informa que
en el período escolar 1973-1974-, de la población rural de 6 a 11 años, quedaron
fuera del sistema escolar el 32% de los varones y el 34% de las niñas, mostrando
el rezago de la educación en el medio rural respecto de aquélla correspondiente
al medio urbano y la discriminación de que es objeto la mujer (Ecuador, 1979).
A partir de estos datos fragmentarios no es posible extraer ninguna conclusión
general, sino solamente señalar cuáles son los puntos que debieran ser
considerados y la escasez de información al respecto 10/.

Dentro de este panorama general, se ha hecho notar que los gastos del
presupuesto nacional destinados a la educación primaria en el área rural parecen
haber~aÍcanzado~su "''techo' máximo y que no es posible pensar en más recursos.
Se agrega, además, que en la situación actual, el costo de oportunidad de la
educación escolar en el medio rural es muy alto en relación con la situación
económica general de ese medio (Proyecto "Red ...s 1977"). A partir de estas
observaciones, se concluye que el problema debe enfrentarse por las vías de
lograr un mejoramiento cualitativo de la educación en el ámbito rural.

No es éste el punto para entrar en la discusión sobre la opción entre

expansión cuantitativa y mejora cualitativa. De la información disponible
sobre la expansión de la matrícula primaria en el área rural puede concluirse
que la población alcanzada por el sistema educativo formal ha aumentado, aunque
con grandes diferencias según los países. Este aumento cuantitativo de la
población cubierta tiene diversas implicaciones, de las cuales interesa señalar
algunos aspectos. En primer término, que el acceso al sistema educativo formal
es un criterio de selección social que está tendiendo a perder peso. Cada vez
menos el asunto consiste en acceder o no acceder, sino en permanecer dentro del
sistema o terminar el curso. Nuevamente, esto varía según los países y según
los agrupamientos sociales de que se trate (las mujeres, los indígenas, algunas
zonas específicas)o Lo que interesa destacar aquí es que a los efectos del
diseño de políticas educativas para el área rural no sólo es necesario
considerar indicadores globales (número total de matriculados^ porcentaje
respecto de la matrícula urbana, tasa de crecimiento de la matrícula), sino
también otros indicadores (sexo, etnia, situación familiar), que permitan
discernir cuáles son los grupos sociales incluidos en la expansión de la
matrícula y cuáles son los grupos sociales excluidos de ella.

- 31 --
2. . Retención, regetición, atraso5_abandono, promocióíi

. Se ha hecho notar que^ en 197^, el 65% de la matrícula en el nivel primario

de las zonas rurales correspondía a los tres primeros grados y que esa
concentración era considerablemente mayor que en las áreas urbanas (UNESCO,
OREALC, 1977). Esto es un primer indicio de la baja capacidad^de_retenci6n del
sistema educativo formal en ámbito rural.

La información basada en cohortes aparentes, cuyas limitaciones han sido

señaladas reiteradamente, indica que la capacidad de retención del sistema
educativo formal en el área rural ha tenido una sensible mejora, ya que en toda
la región ha aumentado en un 230% entre 1960 y 1970 y que a la vez, dista mucho
de ser satisfactoria, ya que a lo largo del ciclo primario abandonan el sistema
el 85% de los que ingresaron (cuadro 26).

Si se pensara en un modelo de retención del 70% de los aliimnos entre todos

los cursos, para un ciclo primario de seis años, se llegaría a una retención
total del 16,8% de los que ingresaron. Bajo esa hipótesis, el porcentaje de los
que no serían retenidos más allá del tercer año y que, en consecuencia,
resultarían analfabetos funcionales, alcanzaría al 51% de los que ingresaron al
sistema. Alrededor de 1970, al menos nueve países de la región estaban próximos
o no hablan alcanzado esos resultados (cuadro 27). De hecho, de entre catorce
países de la región, sólo cuatro conseguían que su sistema educativo formal
retuviera a un porcentaje superior al 50% de los que ingresaron más allá del
cuarto grado primario en las áreas rurales.

Alguna información sugiere que si bien la probabilidad de ser retenido de

un curso a otro (recuérdese que se está trabajando con cohortes aparentes),
presenta variaciones de año en año, son oscilaciones relativamente pequeñas
mánteniéndose, en general, las tendencias centrales (cuadro 28).

Por otro lado, la desagregación por divisiones administrativas o por zonas,

aún dentro de las áreas rurales, probablemente presentará variaciones muy
pronunciadas. Algo similar puede sugerirse para distintos agrupamientos de la
población (sexo, etnia) (cuadro 29).

La información sobre retención se completa cuando se considera la escasa

información disponible sobre las tasas de_promoción, "ya que sugieren que la
promoción es más alta a medida que se avanza en los cursos y que, calculando en
forma acumulada las probabilidades compuestas de ser promovido de un curso a
otro, se llega a una probabilidad final de promoción muy baja (cuadros 30 y 31),
con una probabilidad inferior al 20% de ser promovido del tercer al cuarto grado
y con un mejor rendimiento por parte de las mujeres (cuadro 31).

Entre el acceso al sistema educativo formal en las áreas rurales y la

escasa terminación del ciclo primario y, también, de la aprobación del tercer
grado, se registran fenómenos de repetición y deserción o abandono del sistema.

En lo que respecta a la repetición, se ha constatado que el mayor

porcentaje de repetidores se localiza en los tres primeros grados y que, en las
zonas rurales, los porcentajes de repetición duplican, en algunos casos, a los
del sector urbano (UNESCO, OREALC, 1977).
- 32 --
 Las tendencias de las tasas nacionales de repetición para las áreas rurales
no han sido las mismas para todos los países de la región. En algunos de ellos
las tasas muestran una cierta estabilidad5 en otros, un franco descensoá y en
otros, por fin, un aumento, como es el caso de Brasil, Chile y Guatemala (cuadro
32).

La información disponible sobre algunos países confirma la tendencia

general a que las tasas de repetición sean más altas en los primeros grados
(cuadros 30, 31 , 33 y 34)^ y sugieren que las tasas presentan variaciones de año
en año y que pueden bajar para ciertos grados y ascender para otros (cuadros 33 y
34-). Se ha sugerido que el descenso de las tasas de repetición en algunos países
podría ser adjudicado a la adopción del sistema de promoción automática.

La repetición se manifiesta en el retardo escolarsobre el que existe

escasa información para las zonas rurales de América Latina. Los datos obtenidos
sugieren que se estaría registrando un descenso en el fenómeno, que éste tiene
grandes variaciones según los países pero que, a\in en el caso de países con
indicadores de un buen desarrollo educativo en sus áreas rurales, los porcentajes
de alumnos con retardo no serían inferiores al 30% (cuadros 35 y 36). Por cierto,
el retardo escolar también puede ser producido por un ingreso tardío al sistema
escolar, pero no ha sido posible encontrar información al respecto.

La repetición y el retardo, en conjunto con otros factores, finalmente se

transforman en el abandono o_deserción del s;istema educativo formal. Se
propone distinguir entre la deserción, consistente en el abandono definitivo de
la escuela, y el desgranamiento, consistente en que los inscriptos en un año y
grado no aparecen registrados en el año siguiente dentro de la misma jurisdicción,
ya que el alumno puede no aparecer registrado en el año siguiente por abandono
definitivo, abandono temporario o cambio de jurisdicción. Asimismo, se hace
constar que cuando se utiliza el desgranamiento para medir la deserción, se
estaría suponiendo que los cambios de jurisdicción de los alumnos tienden a
compensarse y que quienes abandonan las cohortes se compensan con quienes se
incorporan a esa cohorte después de haber abandonado la escuela un año antes.
En todo caso, la correlación entre desgranamiento y deserción es alta, con un
coeficiente r = 0,90 (García de Vicens, 1979),

También se propone .la conveniencia de distinguir entre distintos tipos de

deserción (neta, relativa, absoluta, absoluta ajustada, acumulada), según la
naturaleza y objetivos del problema que se enfrente. Pero, por lo general, los
datos disponibles son indicadores de la deserción relativa, es decir, aquella
que se calcula a partir de los matriculados en los distintos grados al iniciarse
el año, con lo que se establece una relación entre el número de matriculados en
cada grado y no entre las cohortes reales (Petty y Tobin, 1973), Este
procedimiento es el de las cohortes aparentes y, en tal sentido, este indicador
de la deserción no sería sino el inverso del correspondiente a la retención, por
lo que valen aquí las consideraciones que se efectuaron al hacer referencia a
ésta, agregando alguna información adicional.

Las tasas de deserción de la cohorte aparente 1969-197U, en las zonas

rurales de Colombia, daban por resultado que, al terminar el tercer año,
hubieran desertado del sistema educativo formal el 74,1% de los hombres y el
71,1% de las mujeres (cuadro 31). Las cohortes aparentes para las zonas rurales

- 33 --
del Ecuador, por su parte, muestran.,una disminución sustancial de las tasas de
deserción entre 1964 y 1972, ya que en el primero de esos años habrían desertado
el 70,3% de los que ingresaron al sistema y para el último, el 54-%. Cabe
subrayar que los mayores progresos-se- han logrado en la disminución de las tasas
de deserción para los primepos años (cuadro 37), que son más importantes por su
incidencia en el analfabetismo y en el rendimiento general del sistema educativo
formal (UNESCO, OREALC, 197^). En las- zonas rurales del Paraguay, la tasa de
deserción pS!P3 la. cohorte! 1$67-1972, daba ..por resultado que al final del ciclo
primario habían desertado"iun 76,6% de los -que- ingresaron y que, al terminar el
tercer grado, la deserción,acumulada llegaba .ya al 48,6% de los ingresados al
sistema (cuadro 30).

Como es sabido las cifras nacionales no revelan las grandes diferencias

existentes entre las divisiones administrativas, y, muy probablemente, en el
interior de ellas. Así para la cohorte 1969-1975, en la Argentina, se constató
un desgranamiento del 20^8% para la Capital Federal y un 77,4% para la provincia
de Corrientes (cuadro 38). Asimismo, se constató que la deserción estimada
para cada provincia y distintos indicadores socioeconómicos, mostraban un
coeficiente de asociación r de 0,67 \con la mortalidad infantil; de 0,74
con el porcentaje de hijos ilegítimosj de 0,70 con el grado de urbanización;
de 0,58 con el producto geográfico bruto por habitante y de 0,73 con un
índice de marginalidad (García de Vicens, 1979).

Todos los aspectos que acaban de exponerse de manera muy general

(retención, promoción, repetición, retardo, abandono), suceden en el sistema
educativo formal con posterioridad al acceso al mismo y llevan a reflexionar
sobre las diferencias existentes entre acceder al sistema y acceder a la
adquisición real de ciertas habilidades y, dichas diferencias a su vez, a
considerar las características reales de los miembros de la población rural y'
que los configuran como agentes sociales.

Aun teniendo en cuenta las variaciones que los fenómenos en estudio

presentan para los distintos países y para las diferentes zonas y grupos
sociales de un mismo país, de hecho, y desde el punto de vista del pasaje por
el sistema i educativo formal, la_goblación_rural_de_15_Y_mas_años_de
ser agrupada de la siguiente manera: ios que no han accedido a dicho sistema;
los que han accedido pero no han aprobado el tercer grado y quedan como
analfabetos funcionales; los que han aprobado el tercer grado pero no han
podido terminar el ciclo primario o básico; los que han aprobado el ciclo
básico. Estos grupos de la población no viven aislados y el estar en uno u
otro de ellos constituye un- criterio de estimación o descalificación
individual, familiar o grupal.

A través del sistema educativo formal, la selección social se manifiesta,-

en consecuencia, de tres formas: por medio de las características o
habilidades con que han sido provistos Os no los agentes sociales a través de su
pasaje por dicho sistema -(leer, escribir» calcular, hablar castellano,
conocimientos generales, ciertos modos de ser); por medio de la promoción o no
de un grado a otro según el sistema escolar de evaluación; por medio del éxito
o del fracaso individual o familiar.

-V 34 -
3. El perfil educativo de la sociedad rural

Los aspectos considerados precedentemente (matrícula, cobertura, retención,

repetición, retardo, abandono, promoción), si bien están infliaídos por una serie
de factores, ej^resan, de alguna manera, el funcionamiento del sistema educativo
formal en las áreas rurales y sus indicadores se construyen con información
proveniente de dicho sistema. Por su parte, el perfil educativo existente en
esas áreas se refiere al nivel de educación formal de los individuos que residen
en ellas. Por lo tanto, ese perfil no puede considerarse como un indicador
exacto del rendimiento de las escuelas situadas en el ámbito rural. En priner
lugar, porque muchos de los que han pasado por el sistema educativo formal
ubicado en las áreas rurales han emigrado. En segundo lugar, porque la
información censal, con la que normalmente se constriñen los indicadores para
estudiar este fenómeno, no registra . si los que residen en el campo estudiaron
en áreas rurales o urbanas.

a. El ^alfabetismo

Alrededor de 1970, en_la población de 15 años y_mas de la región, se

encontraba una persona anüfibeta~de~cada~cüatro~y~un porcentaje de mujeres
analfabetas algo mayor que el de los hombres, dentro de una tendencia general a
la reducción del analfabetismo que, salvo en los países que ya tenían alta
alfabetización, significo m a reducción de la tasa de analfabetismo a la mitad
entre 1950 y 1970 (cuadros 39, 40). Para la misma época y para el mismo gripo
de edad, en las zonas rurales se encontraba una relación de casi una persona
analfabeta por cada dos y, si bien las mujeres registraban una tasa más alta
de analfabetismo, la diferencia con la tasa masculina era más baja que en las
zonas urbanas, lo que podría ser explicado por una mayor migración rural-urbana
de las mujeres. De todas maneras, cabe hacer notar que para los países sobre
los que hay información, la reducción del analfabetism.o en las zonas rurales ha
sido nenor que en las zonas urbanas (cuadros 39 y 41).

En estas tendencias regionales h ^ que tener en cuenta el peso especifico

de algunos países ya que, por ejemplo, cinco de entre quince de ellos concentran
el 79% de los analfabetos rurales de 15 años y más (cuadro 42).

En ocasiones, se ha relacionado la_tasa de_^^f^etismo con el grado de

urb^ización. Si se~coñsIdera~er~proceso~de ürbanIzacion~tomiñdo~en cueñta~ei
porcentaje de población que vive en zonas urbanas y la antigüedad del proceso,
se detecta que, salvo en los extremos de la distribución (por un lado:
Argentina, Urugu^ y Chile, países de urbanización relativamente antigua y bajo
analfabetismo; por el otro: Nicaragua, El Salvador, Guatemala y Honduras,
países de baja urbanización y alto analfabetismo), la asociación entre proceso
de urbanización y tasa de analfabetismo no es lineal. Las desviaciones más
notorias son las de Venezuela (urbanización relativamente antigua y alto
analfabetismo) y las de Costa Rica y Paraguay (países con urbanización baja o
reciente y bajo analfabetismo).

Tanpoco puede discernirse una relación clara entre el proceso de

urbanización y el ritmo de descenso de la tasa de analfabetismo. En efecto, dos

- 35 --
países descendieron su tasa de analfabetismo total con un porcentaje standard 11/
menor del 10% (Argentina y República Dominicana) j cinco países descendieron su
tasa de analfabetismo total con un porcentaje standard del 30% y más (Uruguay,
Venezuela, Colombia, Perú, Bolivia); el resto descendió su tasa de analfabetismo
un porcentaje standard que va del 10% al 20%. Como puede verse, no hay ninguna
asociación clara entre el ritmo de descenso del analfabetismo y el proceso de
urbanización.

Para considerar lo sucedido en el interior de los países, solo hay

información disponible para ocho de ellos (Chile, Colombia, Panamá, Costa Rica,
Ecuador, Paraguay, El Salvador y Guatemala). En todos ellos, entre 1960 y 1970,
en la zona denominada 'resto urbano' la tasa de analfabetismo descendi6_m&_q^
en la zoña~rüráÍ y"tambiin, descendió más que en la_capitaI'Tcon la excepción de
ChíÍe~y~EÍ~SÍÍvidorT7"Por~otra~part^ eñtre~ia capital y el resto
xorbano disminuyó en todos los países y lo mismo sucedió con la diferencia entre
la capital y la zona rural (con las excepciones de Panamá y Ecuador). Por su
lado, la diferencia entre la zona rural y el resto urbano aumentó en todos los
países, con la excepción de. Ecuador. En síntesis, en los ocho países
considerados, el analfabetismo rural descendió menos que en el resto urbano,
salvo en el Ecuador, y en todos el analfabetismo rural descendió menos que en la
capital, salvo Colombia y Panamá. Esto sugiere que, dentro de \jn contexto
general de descenso del analfabetismo, el descenso total se realiza
concentrándose en la capital y el resto urbano, disminuyendo a un ritmo menor
en las zonas rjorales. En lo que hace a la disminución en las capitales son
especialmente notorios los casos de Montevideo y Lima, que registran descensos
en porcentajes standard superiores al 60%, siguiéndoles San Salvador con un
36,7%. En lo que hace a la disminución del resto urbano, los casos más notables
son los de Panamá, El Salvador, Guatemala y .Paraguay, cuyos descensos oscilan
entre un 32% y un 55%., en el orden ejpuesto. En canbio, en las zonas rurales,
el descenso más alto es el del Paraguay, con un 20% de diferencia porcentual
standard. Ninguno de los otros países para los que hay información supera un
descenso del analfabetismo rural superior al 16%.

Por lo tanto, si bien existe alguna asociación entre proceso de

urbanización y alfabetización, como lo indican algunos casos de urbanización
alta y tenprana y bajo analfabetismo (Argentina, Uruguay), urbanización y
analfabetismo intermedio (Brasil y Panamá) y baja urbanización con alto
analfabetismo (El Salvador, Guatemala y Honduras), dicha asociación no es
linéal. Quedan sin explicar casos con urbanización relativamente alta y
reciente, y con urbanización media, reciente y antigua, con bajo analfabetismo
(Chile,; Costa Rica y Paraguay, respectivametite) y casos de urbanización alta
reciente y urbanización media, antigua y reciente, con alto analfabetismo
(Venezuela, México, Ecuador, Perú, Bolivia, Nicaragua). El desarrollo del
proceso de urbanización, por tanto, no eJ5)lica totalmente las tendencias de las
tasas de analfabetismo y para ello sería necesario recurrir a otros aspectos
de la historia de los países y, en particular, a las políticas sociales y
educativas que han seguido. Además, queda en claro que, en lo que hace al
alfabetismo, punto de partida para una integración cívica y cultural, los
resultados positivos que muestra la region siguen concentrándose en las áreas
urbanas en desmedro de las zonas rurales (cuadro M-3).

Reiteradanente se ha señalado que dado el crecimiento de la población o

- 36 --
las migraciones y el de la tasa de escolarización, puede darse a la vez un
crecimiento_del numero_absoluto_de_alfabetos y analfabetos~(Amaro"s,d,;
Apezechea,~1979"Fránco~ÁrbeÍlez, 1980).~~Ásí"eñ Honduras, entre 1961 y 1971+5
en las zonas rurales el número de hombres analfabetos de la población de 10 y más
años de edad creció en un 18,6% y el de mujeres lo hizo en un 13,1%. Por su
parte, el número de hombres alfabetos en el mismo grupo de edad, creció en un
76,6% y el de mujeres en un 80,7%. En todo caso^ las tasas acumulativas anuales
promedio para el analfabetismo, durante ese período, son de -1,52 para los
hombres y de -1,56 para las mujeres y las del alfabetismo son de 1,81 para los
hombres y de 2,35 para las mujeres, de lo que resulta una tasa acumulativa anual
promedio de decrecimiento del analfabetismo del 1,55% con lo que, dadas las tasas
actuales de analfabetismo rural, de mantenerse dicha tasa de decrecimiento la
erradicación del analfabetismo llevaría 252 años (Apezechea, 1979).

Si se consideran las divisiones_administrativas en el interior de los

países, se encuentran diferencias entre ei analfabetismo de las zonas rurales y
de las urbanas aún mayores que las que se registran entre países. En 1973, las
cabeceras de los municipios colombianos muestran una variación en sus tasas de
analfabetismo que va del 6,7% al 37,6%, mientras que las zonas denominadas 'resto
del municipio' tienen una tasa de analfabetismo que oscila entre el 18,2% y el
56,5% con grandes disminuciones en ambas zonas en el período intercensal 1951-1973
(cuadro i+6). Una situación similar se da entre las provincias del Ecuador, ya
que la tasa de analfabetismo para las zonas urbanas de ellas varía entre el 7,1%
y el 14,5%, mientras que para las zonas rurales esa variación oscila entre el
16,5% y el 55,6% (cuadro 45). En los dos casos referidos se notan dos
diferencias: en Ecuador hay mayor homogeneidad en las tasas de analfabetismo
urbano y, además la tasa más alta de analfabetismo urbano de las diferentes
provincias es menor que la tasa más baja de analfabetismo rural.

Si se considera la situación del analf^etismo_rural según sexo, en

catorce países de la región, se encuentra que en Uruguay las mujeres tienen tasas
menores que los hombres, en tanto que en Costa Rica, Chile y Panamá, aon muy
similares y la situación es desfavorable para las mujeres en los países
restantes, aunque las diferencias no son grandes, con la excepción de Bolivia,
Ecuador, Guatemala, México, Perú y Paraguay (cuadro . De estos países, los
cuatro primeros son los que tienen más alta proporción de indígenas de la
región y el último es un país con una situación de extendido bilingüismo aunque
con fuerte monolingüismo guaraní en las áreas rurales.

Si se toma el grupo_de edad de 15 a 24 años, se constata que la tasa de

analfabetismo para 17 países~es del"l872|~mieñtras que en la población total es
del 26,5%. El significativo descenso ha afectado en forma desigual las áreas
urbanas y las rurales ya que en éstas se concentra el 73,8% de los analfabetos
jóvenes. La diferencia entre sexos, si bien muestra una tasa femenina un 25%
mayor que la masculina, es menor que la diferencia que se registra en las zonas
xirbanas. Las diferencias mayores entre sexos se encuentran, también, en países
con fuerte presencia indígena (Guatemala, Perú, Bolivia). Si se considera la
tasa de analfabetismo del grupo de edad 15-24 en los censos de alrededor de 1960
y 1970 se aprecia que descendió del 25,8% al 17% (medias aritméticas de 17
países) con una tendencia similar para hombres y mujeres por lo que las
distancias relativas se mantuvieron en desmedro de las mujeres. El análisis por
cohorte del mismo grupo (15-24 en 1960 y 25-34 en 1970) con el objetivo de

- 37 --
detectar si existe una alfabetización posterior al período escolar muestra una
reducción no considerable pero significativa para el país, aunque permanece casi
estable en las áreas rurales. Se sugiere que las migraciones podrían explicar
esta situación y que influirían en los aumentos del analfabetismo en las
capitales. Por su parte5 el llamado 'resto urbano' estaría recibiendo del campo
gente menos alfabetizada y enviando a la capital gente más alfabetizada, pero no
vería empeorada su propia situación porque se estaría induciendo una
alfabetización de adultos, producto de acciones específicas, o por el contacto
mismo con zonas urbanizadas (Terra, 1980'. Véanse en particular, los cuadros 5,
6, 7, 7.a y b, 8, 9, 11, 12, 13, m , 16, 17, 18 y 19 del texto que se cita).

En lo que respecta a la situación de los indígenas, se encuentra que en

los departamentos de la llamada 'mancha india' del Perú, dentro de una tendencia
nacional de aumento de la tasa de alfabetismo, esos departamentos han tenido, en
promedio, un crecimiento más rápido de dicha tasa que el registrado en la
República, aunque en ellos la tasa continúa siendo más baja. Se constata también
que el alfabetismo de los hombres es mucho mayor que el de las mujeres, aunque
las diferencias han tendido a disminuir por la convergencia del descenso de la
tasa de alfabetismo de los hombres y el ascenso de la tasa de alfabetismo de las
muTjeres. Esto podría sugerir la acción simultánea de la migración de hombres
alfabetos y el mayor acceso de las mujeres a la escuela (cuadro M-8).

Se dispone de las tasas de analfabetismo de Guatemala, por departamento,

zona de residencia, etnia y sexo, para los censos de 1964 y 1973. Si se
consideran ios departamentos con tasas de analfabetismo más bajas y más altas. .
para cada uno de los agrupamientos antes consignados puede concluirse que, en
1964, era suficiente ser indígeaa para tener una probabilidad del 50% y más de
ser analfabeto, situación que compartían también los hombres y mujeres no
indígenas residentes rurales. Debe notarse, además, la situación particularmente
deteriorada de las [Link] indígenas. En 1973, si bien las tasas de
analfabetismo se han reducido, se mantiene la misma estructura que en 1964, con
la excepción de los hombres indígenas. Además, puede constatarse que la
situación de las mujeres rurales indígenas sólo ha tenido una leve mejoría
(cuadro 49). Esta información apoya, si bien con algunas dimensiones distintas,
el esquema de análisis propuesto en el apartado I.D. 'in-fine'.

b. El perfil_educativo

El análisis de los niveles educativos' de la población que reside- en las

zonas rurales_se centra en_lds grupos que no tienen_instrucción o que tienen
educación primaria. La población con niveles educativos medios no supera e-i 6%,
salvo en Oruguay~y Costa Rica. Salvo el caso del Uruguay, .la población con
estudios de nivel superior no sobrepasa el 1% (cuadros 50, 51, 52). El mundo
educativo formal en el medio rural, en consecuencia, está poblado por quienes
nunca accedieron al sistema, aquellos que accedieron y no pasaren más allá del
tercer grado (que constituyen el grupo de, los analfabetos funcionales) y los
que han llegado a los años superiores de la escolarización primaria. Estos
tres grupos deben analizarse conjuntamente, configurando perfiles educativos,
dado que, el volumen de los grupos con niveles educativos superiores al de los
sin instrucción puede deberse a distintas razones. Por ejemplo, un bajo
porcentaje de la población con escolarización [Link] inferior 12/ puede

- 38 --
deberse a que la población ya está en niveles superiores o a que la población no
ha accedido al sistema educativo formal.

La situación de doce países de la región alrededor de 1970 muestra la

existencia de tres tipos de perfiles relativamente definidos. Un perfil bajo,
constituido por altos porcentajes~de la población rural sin instrucción 3
porcentajes bajos o medios de instrucción primaria inferior y porcentajes bajos
de población con educación primaria superior, correspondía a Guatemala, Nicaragua,
El Salvador, Bolivia y Brasil, ün nivel medio, con porcentajes medios de
población sin instrucción o con instrucción primaria inferior y con porcentajes
medios y altos de educación primaria superior, correspondía a Perú, la República
Dominicana, Ecuador y Panamá. Un perfil alto, con bajos porcentajes de población
rural sin instrucción, altos porcentajes con educación primaria inferior y
porcentajes altos o medios de población con educación primaria superior, era el
que tenían Chile, Costa Rica y Paraguay (cuadro 53).

En las zonas rurales de los países con perfil educativo bajo, el mero
acceso a la escuela puede estar operando como un mecanismo de selección social,
ya que ha accedido a ella, en el mejor de los casos, uno de cada dos individuos.
Una situación distinta se presenta en los países de perfil alto donde han
accedido, al menos, dos de cada tres individuos. Por otro lado, en los países
de perfiles bajos puede suponerse que el analfabetismo por desuso puede tener
mayor incidencia que en los países con perfiles altos, dado que es muy distinta
la posibilidad de conservar los aprendizajes logrados en la escuela en sociedades
en que solo el 15% de la población de 10 años y más ha alcanzado los últimos
grados de la educación formal primaria que en sociedades donde ha logrado acceder
a la escuela primaria al menos el 60% de la población, y al menos un 30% de ella
ha cursado los últimos grados.

Por supuesto, cada país ha alcanzado sus niveles educativos actuales por
distintos caminos. Así, por ejemplo, en Costa Rica se partió del desarrollo y
la organización de la educación básica considerándose, en un primer momento,
innecesaria a la universidad y de menor prioridad a la enseñanza media (García,
1977). En el período comprendido entre 1960 y 1970, en ese país se registra un
gran crecimiento de la educación primaria superior en sus zonas rurales, que
compensa las disminuciones de ese nivel en la capital y en el resto urbano
(cuadros 54- y 55). En Chile, el crecimiento de los últimos años del nivel
primario total, es el resultado de un proceso de escolarización rural logrado a
partir de una reducción de la categoría de la población que carecía de
instrucción. En Panamá se produce un crecimiento de los niveles superiores de
primaria y de enseñanza media y un decrecimiento de los sin instrucción. El
Salvador y Guatemala muestran fuertes decrecimientos en el grupo sin instrucción
y crecimientos en el nivel primario inferior, variaciones que no son de extrañar
dada la situación educativa de esos países. Las variaciones que muestran los
distintos niveles educativos en la República Dominicana son muy atípicas, habida
cuenta de la situación educacional de ese país, y requerirían un estudio en
profundidad, a menos que se pusiera en tela de juicio la conflabilidad de la
información (cuadro 55).

En todo caso, es conveniente recalcar que, para los países sobre los
cuales se dispone información, no es posible afirmar la existencia de una
asociación lineal entre grado de urbanización y_perfil educativo (cuadros í+3 y 53).

- 39 --
 Se dispone de información sobre años promedio de educación de la población
por sexo y zona de residencia para cinco países de la región (^cuadro 56). En
BrasiiT país"de~perfii educativo rural bajo, el promedio de años de educación de
la población urbana en 1970, era 3,38 veces mayor que el de la población rural y
la situación por sexos era relativamente similar, favoreciendo levemente a los
hombres, tanto entre zonas como en el interior de cada una de ellas. En Perú,
país de perfil educativo medio, el promedio de años de educación de la población
urbana era 3,3 veces mayor que el de la rural en 1951 y 2,9 veces mayor en 1972.
Es notoria, en este país, la diferencia de años promedio de educación entre sexos,
tanto en la zona rural como en la zona urbana, donde el promedio de años de
estudios de los varones duplica, para los dos años considerados, el promedio de"
las mujeres. Esto se refleja en las diferencias entre zonas por sexos, ya que
la diferencia; • entre los hombres urbanos y rurales es menor que la diferencia
entre mujeres urbanas y rurales. Debe recordarse, nuevamente, la elevada
proporción de población indígena que hay en este país y la incidencia que parece
tener esa situación en la condición de las mujeres.

Costa Rica, país de perfil educativo alto, muestra promedios similares de

años de estudio para ambos sexos tanto para 1963 como para 1973, con una leve
ventaja para las mujeres, tanto en lo rural como en lo urbano. La población
urbana tiene un promedio de años de estudio 1,6 veces mayor que la rural,
diferencia que ha ido decreciendo entre los dos años considerados. Por su parte,
entre IQSM- y 1973, Colombia muestra los comportamientos esperados por lo genera:!
en los países de la región: mayor promedio de años de estudio en las zonas
urbanas y para los hombres, aunque las diferencias por sexos no son muy grandes,
especialmente en" las zonas rurales. Sin embargo, muestra un aumento en las
diferencias educativas entre el campo y la ciudad, dado que el promedio de años
de estudio de la población urbana, en 1964, era 1,3 veces mayor que el^ de la
población rural y en 1973 esa diferencia pasó a ser de 2,1. Esto estaría
sugiriendo una concentración de las actividades educativas formales en las zonas
urbanas o una fuerte migración [Link]-urbana de la población educada o, por
supuesto, alguna combinación de ambos fenómenos. En 1971, Venezuela no muestra
que haya diferencias en los promedios de años de estudio entre sexos tanto en
las zonas urbanas como en las rurales, pero en aquéllas dicho promedio es 1,4
veces mayor que en estas.

En lo que respecta al grupo_de_edad de 15_a 24 años, se ha constatado que '

la escolarización nula sigue las mismas~pautas que el analfabetismo y que sus
tasas son muy parecidas. Entre I960 y 1970, la escolarización nula de ese grupo •
de edad, así como sa analfabetism.o, ha descendido^, habiendo estado la
alfabetización acompañada por la realización de algún curso. La reducción [Link]
de la escolarización nula fue mucho mayor en los hombres (-17%) que en las
mujeres (-6%). Si bien levemente (de 29,2% a 29,5%), la tasa de los sin
instrucción aumenta en el medio rural, lo que indicaría que los escolarizados
han emigrado proporcionalmente algo más al medio urbano. Por su parte, la
escolarización incipiente (1 a 3 años de educación primaria formal) de este
grupo de edad, varía poco por país y por sexo, pero presenta diferencias
notorias por zonas. En el medio rural, la media aritmética alcanza a 27,1% más
"•-que duplicando la urbana, que es 12,8%. Las tasas de escolarización incipiente
rural juvenil son altas en casi todos los países. Es baja en Haití, donde más
de tres cuartos de la población joven no fue nunca a la escuela, y en Venezuela,
donde la situación educativa está muy polarizada.

- 4 0 --
 En este nivel de educación básica incipiente se encuentra más del 5854-% de
la población de la region de 15 a 2*+ años. A esa situación se ha llegado a
pesar de que entre 1950 y 1970 se ha registrado un fuerte descenso en la
escolarización incipiente de la población de esas edades« lo que indicaría que
quienes ya habiaii cumplido uno a tres años de estudio, tienen tendencia a seguir
estudiando después de los 15 años. El fenómeno es exclusivamente masculino y
más acentuado en los países de analfabetismo bajo. Se registra alguna reducción
en la media de las tasas rurales de educación incipiente en los países con
analfabetismo medio y bajo^ lo que podría significar que en ellos es más
frecuente que se continúen estudios primarios a edades avanzadas (Terra, 1980,
Véanse, en particular, los cuadros 26.a, 26.b, 27, 28, 29, 30, 31, 34, 35 y 37
del texto que se citah

En este punto parece conveniente recordar lo expuesto en los apartados

precedentes sobre las relaciones entre etiucación_Y_empleo en el medio rural, así
como la demanda de empleo calificado en ese medio. Esas consideraciones se
apoyan también con la información proporcionada para los departamentos de la
llamada 'mancha india' del Perú por el censo de 1972. Si bien la información
se refiere a la población urbana y rural, de ella surge que dos tercios de la
población tienen ocupación en la agricultura y que, de entre quienes participan
en ella, el 86,5% carece de instrucción. Algo similar cabe señalar de la
industria manufacturera (presumiblemente con predominio de las formas
artesanales) dado que, quienes se ocupan en ella, carecen de instrucción en un
71,5% (cuadro 57).

4-. ta información estadística

El marco de referencia dentro del que se producen las estadísticas

educativas está dado por la organización administrativa y funcional del sistema
de enseñanza y por su estructura, tamaño y composición, e incluye tanto la
educación escolar como la extraescolar, así como otros organismos de apoyo o
descentralizados,

Dentro de ese marco, para abrir un juicio definitivo sobre las

estadísticas educativas que se producen en la región, sería necesario considerar
sus aspectos técnicos y organizativos, tales como la estructura de la oficina
que iieva~ias estadísticas^'sus objetivos y su dotación de personal y su
calificación¿ las principales variables que se trabajan, las formas de
recolección de la información¿ el modo en que ésta es procesada (manual,
mecanizado, computarizado); la publicación y divulgaciónj los usuarios, etc.
En la región, esta es una tarea que todavía está pendiente. En un estudio
realizado'sobre el sistema de información estadística de la educación de uno de
los países de la región que está más avanzado en la materia, se concluía que en
dicho país no hay un esquema de información, porque las oficinas estadísticas
actúan sobre la base de sus propias necesidades, lo que duplica funciones por
falta de coordinación ; que hay organismos de planificación e investigación que .
no cuentan con oficinas propias de estadísticas;y que se hacía necesaria una
política de coordinación basada en los objetivos funcionales del sistema que
racionalizara la actividad estadística (UNESCO-OREALC, "El sistema de
información 1978).

- 41 --
 Pero además de los aspectos técnicos, organizativos y admiriistrativos,
están los aspectos sustantivos. En términos generales y en lo que hace a los
indicadores'tradicionaies j se ha hecho notar que responden a sistemas culturales
individualistas que obedecen a estructuras sociales de tipo urbano y con
ovganizacion económica industrial y que el trasplante de esos indicadores a las
zonas rurales puede ocasionar el riesgo de originar procesos errados de
planificación que podrían conducir a acentuar las desigualdades en lugar de
corregirlas (Miranda-Salas, 1980). En el mismo documento se hace un análisis
crítico de los indicadores tradicionales y, en los aspectos más pertinentes a
las áreas rurales, se hacen las observaciones siguientes: el nivel educativo
registra sólo la educación escolarj las necesidades educativas mínimas tienden
a ser definidas de manera estática, descuidando la naturr^leza dinámica de-ellas
en relación con la ocupación de posiciones en los distintos sistemas sociales i
la retención del sistema escolar no puede ser captada con precisión, dado que
la carencia de estadísticas administrativas de seguimiento lleva a construir
cohortes aparentes que no dan cuenta de las repeticiones por primera, segunda o
más veces y de los cambios de jurisdicción por las migraciones; las tasas de
repetición suelen estar abultadas por la inscripción en el último grado de las
escuelas incompletas por parte de aquellos alumnod que ya lo han aprobado y por
el hecho de que se considera repitente al alumno que abandonó el grado durante
el período y se matricula en el mismo grado en el período siguiente; la tasa
de escolarización suele dar origen a subenumeración, por la existencia de
escuelas incompletas en el medio rural que lleva a muchos niños y jóvenes a
estudiar en escuelas de las áreas urbanas; el retraso cronológico está
aumentado por el ingreso tardío muy frecuente, dado que se siguen pautas locales
de incorporación más que las disposiciones legales; las tasas de deserción
incluyen muchos casos de salidas anticipadas por búsqueda de trabajo o de otras
alternativas educacionales, que tienen un significado muy distinto a aquellas
(Miranda-Salas, 1980).

Estas dificultades organizativas, técnicas y sustantivas se reflejan en

las estadísticas disponibles. Fara muy pocos indicadores se tiene información
para todos~íos~paises de~ía~región. Además, a veces sucede que no coinciden
las cifras informadas, aun ."".as provistas por una misma repartición (véanse los
cuadros 19 y 20, y 40 y M-1 de este documento y los cuadros 5 y 6, y 8 y 9 del
apéndice estadístico del documento: Ecuador, 1979).

Se habrá notado que gran parte de la información utilizada en este

trabajo proviene de d?";os proporcionados por los censos levantados hace casi una
década y está extraída de las tabulaciones tradicionales que se publican
oficialmente, con excepción de aquellas tabulaciones especiales obtenidas del
Programa OMUECE. De no recurrirse a las fuentes censales, a pesar de su
antigüedad, el vacio de información sería enorme. De todas maneras, a pesar de
la realización de la ronda de censos de los ochenta, si las cosas suceden como
hasta el presente, difícilmente se dispondrá de esa información hasta varios
años después del levantamiento de esos censos. Por otra parte, los avances de
la computación permiten una utilización más intensiva y desagregada de la
información censal, especialmente útil para diagnósticos referidos a las
políticas sociales. Tal es el caso de los registros de familias, mediante los
cuales se organiza la información censal de tal manera que la unidad de análisis
son los hogares censales, por lo que es posible detectar la situación educativa
de los miembros de cada hogar de acuerdo a diversas características (edad,

- 42 --
ocupación y nivel educativo del jefe y su cónyuge, estructura, tamaño y
composición de los hogares, características da la vivienda, etc.). Dada la
importancia de la familia en relación con la educación, la utilización de este
tipo de registros permitirá realizar diagnósticos cuantitativos más adecuados.

La necesidad de desarrollar indicadores cualitativos sigue siendo una

propuesta que sólo tiene logros parciales y cuya utilización dista mucho de
haberse generalizado.

Como se ha visto, la educación formal en el área rural es predominantemente

básica. El hecho de que los países de la región tiendan a definir una educación
básica_común se_refleja en las estadísticas, que sólo desagregan la información
por zona de residencia para muy pocos indicadores (por lo general, número de
establecimientos, número de docentes, número de alumnos). Se ha constatado que,
a pesar de incluirse la prioridad a las zonas rurales en los objetivos
programáticos, tampoco las estadísticas financieras o presupuestarias desagregan
las partidas por zonas (Venezuela, 1979). Tampoco es frecuente que se obtengan
estadísticas desagregadas por sexo o por grupo étnico, aunque debe reconocerse
que se han realizado grandes progresos en esa dirección.

Paradojalmente, el énfasis en la necesidad de obtener indicadores

cualitativos ha redundado, en muchas ocasiones^ en la postergación de acciones
tendientes a mejorar las estadísticas cuantitativas.

TERCERA PARTE. LAS RELACIONES ENTRE LA SOCIEDAD RURAL,

LA EDUCACIGN Y LA ESCUELA

Lo expuesto hasta aquí, es decir, los grandes lineamientos de los procesos

socioeconómicos experimentados en el ámbito rural de la región, sus probables
implicaciones sobre la cultura y la socialización y el comportamiento en dicho
ámbito del sistema educativo formal, constituyen sólo el punto_de_gartida_gara
reflexionar sobre las relaciones entre la sociedad, la educación incidental y la
educación formal y no formal. Es decir, la atención de las necesidades
educativas de la población rural.

Normalmente, cuando se trata del ámbito rural, se toman en consideración

sólo los niveles bajos de ambos términos de la ecuación (clases bajas rurales,
educación formal de nivel primario), descuidándose el contexto dentro del cual
aquellos adquieren pleno sentido: la sociedad nacional de que forma parte lo
rural; el sistema nacional de estratificación en cuyas relaciones se insertan
las clases bajas del campo, el sistema nacional de educación al que se integra
la educación formal en el ámbito rural. Normalmente^ también, se recurre a una
enumeración de síntomas y de causas y a asociaciones estadísticas que muestran
las variaciones concomitantes entre variables socioeconómicas y variables
educativas, sin considerar cuáles son los procesos y las situaciones reales en
las cuales y mediante los cuales se producen los impactos recíprocos entre ambos

- 43 -
tipos de variables. En síntesis no se considera el circuito mediante el cual se
atiende a las necesidades educativas en las zonas rurales.

Tal vez una forma_de aproximarse al problema consista en analizar algunas

maneras de hacerlo que parecen inadecuadas.

Una de ellas sostiene que "la educación no responde a la realidad social

que vive el país" (Bolivia.j 1979) o~que""aüñ~reconociendo la existencia de
esfuerzos aislados, puede afirmarse que, por lo común, la educación coiiio_sistema
y la escuela como institución permanecen_fuera del contexto social, económico y
cüÍtüraÍ~de~Ias~zoñis""rürnes~'~I^ ""Notas 7 7 , 1 9 7 8 ) . En ambas
expresiones, es clara la insatisfacción por la forma en que el sistema educativo
formal responde a la realidad social o en que se inserta en su contexto, pero en
la medida en que no se aclaren cuáles son las dimensiones y los criterios sobre
los que se fundamenta el juicio de insatisfacción, la educación como sistema y
la escuela como institución están en las zonas rurales y son la. .forma de
respuesta que recibe la necesidad educativa de la población de esas zonas.

Otra de las maneras de aproximarse al problema que parece inadecuada

consiste en sostener que "la_eduGación refleja_las condiciones objetivas de la
organización social, traduciendo en normas y principios pedagógicos
de_ia~ciase domiñante7~así como el grado de desarrollo de las fuerzas productivas
y el caricter~de~ias relaciones de producción" (Bolivia, 1979). Aunque podría
aceptarse que la educación, com.o cualquier otro aspecto de la superestructura
ideológica, es un reflejo de la infraestructura, este tipo de proposiciones
tiene varios supuestos tales como que la infraestructura determina de manera
mecánica a la superestructura y que carece de sentido plantearse cualquier
problema de tipo superestructura! (entre ellos el de la educación), mientras
no sea modificada la infraestructura, determinante en última instancia. La
aparente opción entre radicalismo y gradualism© que está implícita en ese tipo
de proposiciones pierde su carácter dilemático cuando se tienen presentes las
características de las distintas instancias de una formación económico-social
y que, aunque se produzcan cambios en la naturaleza y orientaciones de la clase
dominante y en el carácter de las relaciones de producción, queda pendiente el
problema de cómo realizar los cambios correspondientes en la orientación y. el
desarrollo de las fuerzas productivas una de las cuales, la población, sólo
puede ser cambiada mediante la educación cualquiera sea la forma que ésta adopte.

Otra de las aproximaciones que parece inadecuada consiste en la hipótesis

de que las clases dominantes son omniscientes y controlan que y cuánta educación
hay que dar para que nada cambie y poder seguir acumulando. Es dudoso que
dichas clases tengan una idea tan clara sobre sus fines y los medios posibles
para concretarlos. La realidad es un poco más compleja que el análisis que
parte de la oposición simple entre burguesía y proletariado o entre clases
dominantes y dominadas y no es mucha la información existente que permita
discernir qué está sucediendo con las situaciones de las clases agrarias a ;
partir de los procesos que se han registrado en el campo y, sobre todo, cuáles
son los mecanismos por medio de los cuales se concreta la dominación y cuáles
son las fuerzas sociales que se estarían oponiendo a ella.

Otra de las maneras de aproximarse al problema, que parece inadecuada, es

aquella que sostiene que la cult^a_escolar_es una de las formas oor lss_2ue_la

_ !+í4 _
cultura dominante_se impone a los dominados y que el sistema educativo formal
tiene una fuerza que se nutre^ a su vez~ de las relaciones de fuerza existentes
en el sistema de clases. Esta proposición puede dar lugar a varias
consideraciones. En primer término5 que es necesario distinguir entre cultura
dominante y sectores sociales que controlan la producción o difusión de la
cultura. Sobre la naturaleza y contenidos de la cultura dominante hay, en la
región, una gran carencia de investigaciones. La acción de los sectores
sociales que controlan la producción y la difusión de la cultura se dirige
preponderantemente a otros grupos de niveles culturales similares, por lo que es
dudosa su influencia directa sobre la población rural. En segundo termino, como
se señalara en el apartado I.D., la imposición de la dominación en la región
tiene lugar sin el recurso a la fuerza física irresistible o insuperable por lo
que se estaría en presencia de una dominación de alguna manera aceptada, para la
que existiría una socialización anticipada. En tercer termino, estas relaciones
entre cultura dominante, cultura escolar y relaciones de clase que se proponen
para dar cuenta de la reproducción de la sociedad, llevan a una situación en que
la reproducción adquiere un carácter especular y hace improbable el cambio, o a
alguna de las proposiciones anteriores, según las cuales el foco de atención se
centraría en las relaciones de clase.

El hecho de que las proposiciones precedentes hayan sido calificadas como

inadecuadas no implica desconocer el componente de_verdad que pudieran contener
y se les ha dedicado una consideración especial porque parecen apuntar a
aspectos más significativos que las variadas proposiciones que sugieren gue es
posible enfrentar_la totalidad del_probleina desde_angulos más restringidos, ya
sean técnicos, administrativos u organizativos, dentro del sistema educativo
formal,

Para considerar las relaciones entre sociedad y educación formal en las

áreas rurales el punto de partida ineludible es que la_escuela_es_una_institución
considerada legítima por la población de esas áreas con un modo legitimado de
acción y~de inculcación de la cultura escolar, inserta en un medio que tiene
ciertas distancias con dicha cultura, con una población con determinadas ;
disposiciones para adoptarla, prefiguradas por las relaciones de clase. El
aumento de la cobertura escolar en las áreas rurales es un indicador de que la
población de esas áreas considera legítimo el modo en que se atienden sus
necesidades educativas. Lo que importa no son sólo esas relaciones entre el
sistema escolar y el sistema de clases, sino también el producto de ellas.

Es alrededor de este producto individual_y colectivo que giran los

[Link] centrales, normalmente formulados como qué tigo_de sociedad_se
desea alcanzar y_3ue_tigo_de_individuo se_Qesea_formar. Estos interrogantes
dominan y sübyacen a todos los diagnósticos sobre la crisis, el fracaso o los
problemas del sistema educativo formal en el medio rural, pero normalmente son
objeto de un planteamiento elusivo, ya que el tratamiento de los valores que se
espera estén incorporados en la sociedad y en el hombre es transferido a un
futuro sin plazo, mientras se dejan sin explicitar cuáles son los valores y las
orientaciones que se están incorporando de hecho en la sociedad y en los
individuos, a través de los procesos y prácticas actualmente en curso, por qué
esos valores y orientaciones resultan insatisfactorios y por medio de qué
acciones se intentará revertir el devenir de los procesos y transformar las
prácticas presentes.

- 45 -
 Los problemas_,_la_cx^isiS;_o el fl-'acasD del sistema educativo_formal en el
medio rural ^ también suelen ser objeto de un tr-atamientio elusivo, en ..cuanto se
asume la existencia de un problema sin problematizar 'su propio planteo. Así,
es posible, aunque sea someramente, revisar varias dimensiones.

En primer término^ habría que considerar quién define el problema comó tal,
ya qüe su definición adquirirá connotaciones totalmente diversas si está hecha
por un experto internacional5 por un funcionario gubernamental, por un
representante de alguna fuerza política o institucional, o por-algún ciudadano
residente en el campo, dependiendo, en este caso, de la particular optica desde
la que efectúa su formulación, ya que puede preverse que ésta tendrá contenidos,
oi?ientaciones y propuestas diferentes según la situación de clase 'en que se-,
encuentre el ciudadano en cuestión. Por cierto, cada una de esas categorías de
actores tiene distintas posibilidades de lograr que su preocupación se convierta
en un tema de debate nacional y distintas capacidades de reflexión, de acción y
de presión. No es éste el momento para redundar en consideraciones sobre el
escaso acceso que tienen las clases bajas rurales al poder, para orientar la
educación y su escasa capacidad de presión sobre los niveles decisorios del
sistema educativo.

En segundo término, es necesario precisar en qué consisten los problemas,

la_crisis [Link] fracaso del sistema educativo formal en las zonas rurales. En
líiíeas [Link] ha señalado que residen en sus grandes carencias, en la
desigual distribución de las oportunidades de educación, en las relaciones
disfuncionales entre educación y empleo y en la naturaleza [Link] estructuras
educativas (UNESCO, "Evolución 1977). Esta caracterización,
fundamentalmente correcta, permite avanzar algo más en el camino conducente a
precisar el pi-'oblema.

i. Las carencias_del sistema educativo formal en el ámbito rural se

refieren a su cobertura y a su rendimiento interno. En el primer caso,
se trata, de que no alcanza a toda la población que debiera alcanzar. En
el segundo caso, se trata de que, aún a la población que alcanza, no le
da ío que debiera darle o le da algo que no es suficiente. En este punto
quedan pendientes de definición no tanto los criterios por los cuales
se define la población que debiera ser cubierta (es presumible que hay
acuerdo en que debe ser cubierta toda la población) sino, particularmente,
los criterios acerca de lo que debería entregarse a dicha población y lo
que seria suficiente.

ii. En lo que respecta a .la ,.desigual_distribución de oportunidades de

educación, especialmente grave'y notoria~éñ ias~áreai~ruraies"cábe
pfeguntirse acerca de las posibilidades reales de lograr la igualdad
educativa en sociedades segmentadas, con alta heterogeneidad estructural
y cultural, con grandes desigualdades en casi todos los otros aspectos
de la vida social. Es pertinente., además, en este punto, preguntarse
acerca de si la igualdad de oportunidades se refiere a antes, durante o
después del pasaje por el sistema [Link] (Solari, 1977). Este
aspecto de la desigual distribución de las oportunidades educativas
apunta a determinaciones que van mucho más allá del sistema educativo
formal.

- 46 -
 iii. En lo que respecta a las relaciones disfunc:.onales entre_educaci6n
y empleo, cabe reiterar que los planteos que se centran en esta dimension
tienden a reducir a la educación a sus aspectos más instrumnntales y,
además a especialmente inaplicables a la situación del medio rural. Por
otro lado3 cuando se adopta este punto de vista, normalmente se deja sin
explicitar cuál es el criterio en base al cual se abre el juicio de
funcionalidad3 ya que la disponibilidad de una fuerza de trabajo con
mayor calificación que la requerida para los puestos disponibles puede
ser juzgada disfuncional desde un punto de vista 3 pero funcional desde
otro punto de vista. El tema del ajuste entre_la_educacion_y_la_ocugacion
también parece apuntar a determinaciones que escapan a la esfera del
sistema educativo formal.

iv. Por último, se hace mención al formalismoj la rigidez y la

desarticulación de las estructuras educativas, que las incapacitan para
dar respuesta a las necesidades educacionales del medio rural. Este
punto pone de relieve el carácter de organización formal que tiene el
sistema educativo escolar y de institución especializada dentro de una
burocracia estatal y de una division del trabajo de la sociedad. Este
carácter, a su vez, hace notar las posibilidades y los límites de cambio
endógenamente generado que tendrían las estructuras educativas formales.

Los tipos de causas_a los_que se adjudican_los_problemas,_el_fracas

crisis del_sistema"edücativo~fomaÍ~en~Ías"zonas rurales merecen consideración
porque~señaÍañ~distiñtos ámbitos del asunto que deben ser tenidos en cuenta y
porque apuntan a distintos tipos de acciones. En todo caso, hay que recordar
que una cierta dosis de crisis y de fracaso es intrínseca a todo hecho
educativo por su naturaleza de proceso que transcurre en el presente para
producir aprendizajes a ser utilizados en el futuro. Esto es particularmente
aplicable a las carencias referidas a la suficiencia de los aprendizajes y al
ajuste entre educación y ocupación. Sobre este tipo de causas es muy
improbable que pueda haber una acción inmediata y efectiva en situaciones de
rápido cambio social. Otros tipos de causas que se señalan son aquellas que
provienen de la estructura social, de las estructuras administrativas de la
educación, de las categorías de agentes sociales que conforman a éstas (desde
los altos funcionarios hasta los d o c e n t e s d e la naturaleza de las mismas
prácticas pedagógicas, o de diversas combinaciones de las anteriores. Cada
una de estas causas remite a distintos tipos de acciones o de medios para
enfrentarlas. Si el problema de la educación se redujera sólo al sistema
educativo formal, cabría considerar solamente los medios de que éste dispone
dirigidos a incidir sobre aquellas variables que están bajo su control y
reducir las políticas educativas a esos medios y variables.

En cambio, una más_amplia del fenómeno_educativo requiere un

marco de_referencia más comglejo. Este marco de referencia tiene que incluir
las características propias de la organización del sistema educativo formal
(jerarquía de establecimientos, grados, personal, disciplinas, evaluaciones,
prácticas, etc.), las características del sistema de clases sociales al que
pertenece el sector específico de la población que entra en contacto con el
sistema educativo formal (residencia, condiciones de vida, representaciones
sociales, prácticas culturales, capital cultural, disposición hacia la
escuela, etc.) y los mecanismos y formas mediante los cuales se conectan

- H7 -
ambos sistemas (legitimidad del trabajo escolar, sus métodos y contenidos;
probabilidades de acceso al sistema escolar, de permanecer en él y ser promovido;
las distintas formas de selección social de las posiciones y de los agentes
sociales; .el papel que en dicha selección le corresponde a la escuela y su
significado, etc.) (Bourdieu, 1977).

Aunque luego serán considerados con más detenimiento, es conveniente

ahora destacar algunos aspectos_de_ese marco de_referencia.

En lo que respecta al sistema educativo formal, que suele considerarse

como la oferta educativa, no~puéde~predicarse de éÍ"lo que se constata en los
sistemas europeos, en los que habría abundancia de investigación educativa,
escasez de acciones tendientes a cambiarlos pero una alta capacidad del sistema
para asimilar y generalizar innovaciones (Gras, 1974). En la región, y en
especial en lo que respecta al funcionamiento del sistema en las áreas rurales,
se registran tendencias casi totalmente contrapuestas: escasez de investigación
educativa, gran inquietud y diversidad de acciones localizadas, dispersas y poco
generalizables por el propio sistema.

Se ha constatado reiteradamente que l2_Í2Stitucion_escolar, como

institución especializada, con sede metropolitana y orientada por profesionales
urbanos, es extraña a_la sociedad rural y, en particular, su modo de
funcionamiento concreto, que reúne a los educandos en grupos de edad
específicos, bajo la autoridad de un maestro, en un local escolar, durante un
determinado número de horas, en un período fijo, para que reciban enseñanza de
acuerdo con un curriculum graduado, del cual es necesario superar cada etapa
diferente para tener derecho a acceder a la etapa siguiente (Rivero, 1979).
También se ha constatado la distancia_entre los contenidos_cognoscitivos_y
valóricos g^ue transmite en relación con la población que debe recibirlos.

Todas estas constataciones han conducido a que se desarrolle una

tendencia según la cual el sistema educativo formal^ en sus distintos aspectos,
aparezca como el chivo emisario de los problemas, la crisis o el fracaso de la
educación en el medio rural. Sin embargo, se registra en la región una
expansión del sistema educativo formal en las zonas rurales, lo que conduce,
de algyna manera a la necesidad de considerar algunos de los niecanismos_^ue
conectan el sistema educativo formal con la población_rural: la legitimidad
del sistema educativo y la demanda de sus servicios.

Esta_conexión_adquiere_su_real_&ignificación cuando se tiene presénte

que, desde un punto de vista global, no está demostrado que la escuela
contribuya al desarrollo de la producción de bienes materiales, ni al ascenso
social; que una sociedad más escolarizada sea más democrática; que a mayor
escolaridad corresponda una mayor igualdad en la distribución de la riqueza
(Carnoy, 1978). En lo que se r-efiere más específicamente a las zonas rurales,
parece poco probable que la educación formal haga algún aporte sustancial al
mejoramiento de la agricultura de subsistencia. También es poco probable que
la educación [Link] permita escapar de la pobreza, ya que si un niño rural
sabe leer, escribir, calcular, expresarse, etc., no saldrá de la pobreza a
menos que encuentre un empleo bien renumerado y estable lo que, como se ha
visto, es una posibilidad relativamente baja.

- j+8 -
 Estas serían las probabilidades existentes en el niedio rural y si bien no
puede suponerse la existencia de una conexión mecánica entre ellas y las
expectativas de la población, tampoco puede'suponerse que éstas son
independientes de aquéllas o que carecen de fundamento. Surgen entonces las
preguntas_desde el Py5;to_de_vista_de_la_poblacion_dema^ qué obtiene de
una escuela como la que existe; por que se esfuerza por acceder a la escuela;
cómo se asimila ciilturalmente la presencia de la escuela y su^actividad; cómo
se asimilan el éxito o el fracaso escolar; qué papel tienen esos esfuerzos en
las estrategias de supervivencia de las clases bajas rurales (Tedesco, 1981).
Porque la expansión de la demanda educativa sugiere fuertemente que esa población
considera a la escuela una institución legítimas es decir, cree que favorece sus
intereses y satisface sus necesidades (Carnoy, 1978).

La escuela en el ámbito rural se agregaría a otras situaciones_conflictivas

que viven las ciases bajas del campo y que ya se'expusieron en el punto I.D.j en
particular: la visibilidad de bienes materiales y no materiales valorados y
ausentes cuya obtención implica desarraigoj la presencia de modelos
organizativos en los que se participa necesariamente y que son extraños a los
habituales; el estar envueltos en situaciones de cambio con una predisposición
renuente a ellos; el desarrollo de estrategias que posibilitan la subsistencia
de la familia y afirman los lazos que ella originaj consistentes en su
desarticulación o fragmentación; el énfasis en el individualismo, la
competítividad, la movilidad personal o familiar para una población que se percibe
como inferior y en situación deteriorada en lo referente al empleo, la
producción, la comercialización.

En ese marco conflictivo resultante de los procesos socioeconómicos

vividos por la sociedad rural latinoamericana, con los rendimientos escolares
expuestos, hay que ver (sin caer en una lectura psicologista) cuáles son las
carencias que satisface la escuela y por qué se la demanda como un satisfactor
adecuado y, en ese sentido, legítimo (Sirvent, 1978).

De acuerdo con todo lo expuesto hasta ahora y, en particular, la

distribución de la población en distintos grupos en relación con su acceso a la
escuela y su pasaje por ella, lo_£ue_dicha_goblación esperaría de_la_escuela
tiene más una significación simbólica que instrumental; la incorporación de los
hijos a un mundo rural distinto al tradicional, aunque sea de manera segmentaria,
parcial y limitada; la aproximación a la vida urbana« la obtención de un
símbolo de prestigio en el interior de la sociedad rural o, al menos, la
evitación de un desprestigio. En el transcurso de esta búsqueda simbólica se-
produce, de alguma manera, la adquisición de conocimientos instrumentales que
son importantes ante los procesos de modernización que se registran en las
áreas rurales y la alta probabilidad de emigración de ellas.

Cada vez es menos frecuente que en los círculos técnicos, académicos y

políticos se sostenga que la escuela es la institución más importante del mundo,
rural y que ella es'capaz de liderar cambios estrúcturales (Matos Mar, 1978),
aunque es difícil negar que, a pésar de sus deficiencias, es portadora e
introductora de semillas de cambio. Pero ante las condiciones de vida de la
población rxoral y, en particular, su situación educativa, se han propuesto
nuevas formas educacionales y nuevas maneras de definir el rol de la educación
en la sociedad rural, algunas de las cuales implican un juicio negativo sobre
el sistema educativo formal. Por cierto, ni éste es el mismo en todas partes y
en cualquier período histórico, ni su papel se mantiene inalterable.

- ^9 -
 Esto lleva a reflexionar sobre las relaciones_entre_los_distintos_est^
de desarrollo ^ sistema educativo^ el papel de Iste en aquéllos y en relación
con ia cüitiira.

Si el nüaleo del análisis de un estilo_de desarrollo reside en el excedente

econoraicb, social y cultural (si éste se produce y cómo, cuál es su monto,
quiénes lo controlan y cóifto se distribuye), alrededor de este eje y teniendo en
cuenta básicamente su control y distribución, pueden considerarse cuatro grandes
situaciones: control y distribución concentrada en algunos grupos sociales¿
control y distribución generalizada a toda la sociedad o ampliada a grupos
mayores; pasaje de una situación concentradora a otra generalizada o ampliada;
pasaje de una situación generalizada o ampliada a otra concentradora.

Por otro lado, y también a grandes rasgos, si el núcleo de un sistema

educátivo formal está constituido por los valores que transmite (individualistas
y~competitivos7 en un extremo, solidarios y comunitarios, en el otro extremo) y
por la calidad de los aprendizajes instrumentales que produce (alta o baja), es
posible pensar en cuatro grandes tipos de sistemas educativos formales:
individualistas de baja o de alta calidad; solidarios de baja o de alta calidad.
En la i^egión predominan los sistemas educativos formales de naturaleza
individualista y competitiva que, en las zonas rurales producen, predominantemente
aprendizajes instrumetales de baja calidad.

No es del caso analizar todas las posibilidades lógicas que se definen a

partir de la combinación de las dos dimensiones expuestas, pero parece
relativamente claro que los problemas mayores se encuentran en la situación
educativa de la población riárai~de los países" con estilos de desarrollo
concentradores y en las transformaciones del sistema educativo formal requeridas
en los países que han enfrentado o enfrentan el pasaje de un estilo concentrador
a otro de tipo ampliado.

En_el_grimer_caso, el estilo de desarrollo y el tipo de sistema educativo

formal tienen un grado'de congruencia relativamente alto, de lo que resulta
probable el mantenimiento de la situación actual: exclusión de la población
rural o mejoras cuantitativas graduales. En el segundo caso, los niveles
educativos de la población rural, la inercia del sistema educativo formal en
cuanto burocracia y en términos de su capacidad para producir aprendizajes,
sumadas a las dificultades financieras y políticas propias de todo cambio en el
estilo de desarrollo, plantean al sistema educativo un enorme desafio.

En cualquier caso, sea que se haga algo para cambiar la educación o para
que las cosas sigan como están, el medio rural tendrá una cultura, en sentido
antropológico y ésta, si no mecánicamente deducible del estilo de desarrollo
nacional, no será independiente de él.

^^ supone
cambiar los actuales circuitos de satisfacción de las necesidades en las zonas
rurales y ello, de alguna manera, implica urbanizar el campo o ruralizar las
ciudades y si eso no va a consistir en un mero contacto simbólico, se requiere
redefinir las formas en que la población se ha apropiado del producto y del
espacio nacionales y, entre ellas, la distribución y naturaleza de los
asentamientos hiimanos. En la región, una estrategia intencional de este tipo

- 50 --
seria la SGguidci po^? Cui)a, B Ta,l vez si cpfecimienlzo esponizsnco d.G los cen'tT'OS
urbanos intermedios sslis ppod-UGiGndo 5 d.e inaTiGríi no xntiGricxonalj consGcusncias
de esa naturaleza en otros países.

De no seguirse esa vía, lo que es altamente probable, las culturas_o_

s^cult^as rurales podrin configurarse como culturas paralelas que, en algiinos
casos, se manifestarán como contra-culturas, en otros, quedarán marginadas,
constituyéndose en una manifestación más de sociedades segmentadas económica,
social y políticamente; en otrospor fin, continuarán la tendencia de
integración individual y familiar, traumática y conflictiva, resultante de la
expansión de la modernización productiva, de la penetración parcial de las
formas de vida urbana en el campo y de las migraciones temporales o permanentes.
En el primer caso, el sistema educativo formal tenderá a ser rechazado. En el
segundo, dicho sistema será casi inútil. En el tercero, cumplirá un papel
similar al que le ha correspondido hasta el presente: por un lado transmite y
consolida un sistema de valores^ por el otro, puede entregar herramientas que
permitan asumir un rol crítico ante esos valores y la sociedad en general. En
la dinámica implícita en estas situaciones se encuentra el germen de los cambios.

- 51 --
 Notas

1/ Cuando en este, apartado se utilicen los términos 'agricultura' y

1 agrícola', debe entenderse que se denota con ellos tanto a las actividades
agrícolas propiamente" dichas como a las ganaderas y forestales. En la region,
las actividades mi,neras se llevan a cabo predominantemente con tecnologías y
formas de organización modernas, desde hace mucho tiempo. Por esta razón, por
el período considerado y por su particular impacto en las economías nacionales,
y, en especial en las zonas rurales, el análisis se centra en la modernización
agrícola.

2/ El segmento o sector moderno está integrado por aquellas actividades

y unidades económicas que lideran el proceso de modernización y por aquellas
que, con algunas adaptaciones pueden sumarse activamente a él y beneficiarse
con la expansión capitalista. El segmento o sector tradicional está integrado
por aquellas actividades y unidades económicas que no lideran ni controlan el
proceso de expansión capitalista ni obtienen de él un beneficio directo.

La utilización del término 'descomposición' para describir lo que

sucede con la agricultura tradicional ante la expansión del sector moderno,
presenta algunos riesgos: a) connotar upa agricultura tradicional, homogénea
e inmóvilj b) dar una idea de desaparición de la agricultura tradicional, sin
rescatar los procesos simultáneos de desestructuración y reestructuración que
se producen en las diversas relaciones o instituciones. A pesar de estas
observaciones, se ha utilizado el término 'descomposición' porque ha sido
ampliamente aceptado. Sin embargo, en algunos pasajes de este documento se
prefiere el término 'redefinición'. Las diferencias no son sólo
terminológicas sino que tiene implicaciones teóricas y prácticas: un sector
tradicional 'descompuesto' remite a la determinación de su alejamiento de su
estado originario^ un sector tradicional 'redefinido' remite a la
determinación de sus propias características.

V Por ejemplo, un estudio realizado en dos estados de Venezuela informa

que sólo el 3,5% de los obreros agrícolas eran extranjeros^ que [Link] de los
estados estudiados, el 92,3% de ellos eran nativos del mismo estado, mientras
que en el otro estado, eran nativos de él sólo el 42,4% (Llambí, 1979).

_5/ Se ha señalado reiteradamente el grado en que estas empresas > .

controlan el procesamiento, distribución y comercialización de determinados
productos: en Centroamérica, la Standard Brands (United Fruit, Co.), produce
y distribuye el 65% de la margarinaj la General Mili y la Pillsbury, réfinan
y comercializan el 100% de la harina especialj la British American Tobacco
y Phillip Morris, compran, industrializan y venden el 99% de los cigarrillos
que se fuman en la región^ tres empresas transnacionales controlan el 96% de
la producción y exportaciones de banano de Costa Rica, Guatemala, Panamá y
Honduras; la Wolf 6 Western Jnc. produce el 30% del azúcar de la República
Dominicana, modernas empresas japonesas se han hecho cargo de la producción
masiva de soya, café y maderas en Brasil, Mitsubishi y Toyomenka han comprado
300 000 Has. en la Amazonia.

El significado y las características del 'enclave' han quedado

- 52 --
registrados en distintos estudios. Por ejemplo en las plantaciones bananeras
de Limón3 en Costa Rica, la mano de obra no especializada estaba básicamente
integrada por inmigrantes extranjeros quienes, por razones culturales y étnicas,
no se mezclaron fácilmente con el elemento nativo. El impacto de esta población
trabajadora extranjera sobre la cultura de la región resulta evidente aún hoy.
El idioma inglés y las sectas protestantes caracterizaron a la región^ a
pesar de que los inmigrantes, gente de color, mostraron gran respeto por el pals
de destino y sus instituciones. El trabajador que llegaba a la zona bananera,
normalmente era soltero y relativamente joven. La industria bananera no produjo
transformación estructural de la economía nacional, porque se hallaba aislada
de ella, aislamiento que resultaba de la ausencia de relaciones de alimentación
y retroalimentación con la economía nacional. De tal manera, el enclave no sólo
se transformó en una región culturalmente distinta sino que, como economía
aislada de exportación, tendió a crear una clase de mercaderes nacionales,
importadores de artículos suntuarios, dedicados a satisfacer las demandas de la
población extranjera vinculada al enclave y de la población nacional que imitó
las normas de consumo del grupo foráneo (Casey Gaspar, 1979).

U Por ejemplo, la Tela Railroad, de Honduras, emplea a 15 000

trabajadores, de los cuales unos 2 000 son administrativos, y se maneja con un
presupuesto anual de 10 millones de dólares. En lo que respecta a la
agricultura, el proceso está dividido en 29 secciones de trabajo que incluyen
189 funciones distintas.

£/ Se constata que en Guatemala, por ejemplo, la mayoría de los pequeños

productores y familiares no remunerados, trabajan como jornaleros estacionales
y migrantes y que dicha tendencia va en aumento. En otros países, el incremento
de los puestos de trabajo fue mayor en los establecimientos de menos de 10 Has.,
y que ese incremento tuvo lugar básicamente en los establecimientos de menos de
una hectárea. En países donde el proceso de reforma agraria ha tenido
importancia, como en el caso de Perú y Venezuela, buena parte de los
beneficiarios continúan trabajando parte del año como jornaleros migrantes, y
la gran masa de pequeños productores que no ha sido beneficiada continúa
alimentando su participación en el trabajo en calidad de jornaleros migrantes.

_9/ Se ha utilizado el término 'educación difusa' para denotar a todas

aquellas acciones que, sin intencionalidad explícitamente educativa, producen
nuevos aprendizajes o refuerzan los ya adquiridos y que tienen lugar en la
vida de relación social, en la familia y por los medios de comunicación social.
A veces se ha preferido la expresión 'educación incidental'.

10/ Por ejemplo, alguna información sobre un distrito ubicado en una zona
en que predomina la población indígena permite plantear nuevas preguntas de
carácter muy general acerca de quiénes son los que asisten (cuadro 25). En
primer lugar, puede constatarse que entre el grupo más joven (población de 6 a
14 años) y el de edades mayores (de 15 a 19 años), los residentes registran una
gran disminución, lo que estaría indicando una corriente emigratoria
relativamente fuerte aun a esas edades. En segundo lugar hay que señalar que,
si bien la asistencia a primaria del grupo más joven es más alta que la del
grupo mayor, las diferencias no son tan grandes (28,8% y 22,0%, respectivamente),
lo que podría explicarse por el proceso de reformas educativas que se estaban
realizando en el momento en que se recogió la información. Pero si esa fuera

- 53 --
la explicación, quedarían pendientes las dudas sobre la eficiencia de una
reforma educativa que cubre a un porcentaje tan bajo de la población o sobre el
grado de deterioro educativo existente en la zona con anterioridad a la reforma.
Ademásj debe notarse que dentro de un bajo nivel de asistencia, se registran
grandes diferencias en el comportamiento por sexos, para los dos grupos de
edades considerados, en detrimento de las mujeres en ambos casos.

11/ Se ha calculado el porcentaje standard, ya que permite tomar en

cuenta los valores absolutos de los porcentajes cuya variación se desea medir.
La formula aplicada es: 2 - P^) . 100

?! + P2

12/ Por 'primaria inferior' se entienden los tres primeros grados de ese
nivel. La 'priitíaria superior' incluye desde el cuarto grado en adelante.

- 54 -
 II. LA ESCUELA RURAL: SU SITUACION Y ORGANIZACION

A. Ubicación del_problema

La totalidad_de los recursos educativos de un país (financieros, docentes,

materiales, locales, etc.l, se distribuye entre los distintos sectores sociales
y entre las diferentes zonas"de residencia de acuerdo con las reglas que se
establecen como resultado de las pugnas políticas y esa distribución es administrada
y puesta en práctica cotidianamente.

Í/S^-SÍESÍÍÍÍÍ^ mediante los cuales se atiende a las demandas de la poblacion

incluyen una variedad de instituciones y agentes cuyas prácticas se articulan
mediante mecanismos políticos, administrativos y organizativos. En el sistema
político, en cuanto conjunto de procesos y relaciones que apuntan, directa o
iñdirictamente, a orientar de manera obligatoria y para toda la sociedad los
distintos aspectos de la vida social, se deciden las reglas de producción y de
distribución de los recursos educativos según niveles, zonas de residencia, el
carácter público o privado del servicio y su contenido (qué educación, a quiénes
como, cuándo, donde). El sistema técnico-administrativo, en cuanto conjunto de
acciones tendientes a obtener, conservar, asignar y utilizar los medios para la
ejecución de las políticas está, de alguna manera, subordinado al sistema político,
aunque lo condiciona fuertemente. En los sistemas educativos de la region, la
población tiene, predominantemente, una participación limitada en la administración
educacional. Por su parte, la organización es el sistema de posiciones según el
cual se disponen los individuos como sujetos activos o pasivos, a efectos de
ejecutar las acciones políticas, administrativas y técnicas. (Borsotti, 1972 y
1973). Los habitantes de las zonas rurales de la región participan en este
sistema, básicamente, como sujetos pasivos.

Por otro lado, en la región, la reproducción generacional y el_mantenimiento

cotidiano_de los agentes sociales se~efectüa mediante una forma de organización
según la cual se asigna a cada una de las unidades familiares la responsabilidad
de esa reproducción y de ese mantenimiento. Esto no significa que las unidades
familiares ejecuten directamente todas las tareas, pero sí se da por supuesto
que se responsabilizan por ello. Así, aunque las unidades familiares no se hagan
cargo directamente de la educación formal de sus hijos, son las responsables de
que éstos la adquieran. Según la zona de residencia y según la situación de clase,
las familias dan cumplimiento a esa responsabilidad de distinta manera y con
diferentes posibilidades (Borsotti, 1978).

Se cierran así los circuitos de satisfacción de las necesidades: por un lado,

las responsabilidades de las unidades familiares y sus"estrategias"para cumplirlas;
por el otro, los mecanismos políticos, técnico-administrativos y organizativos. En
lo que respecta a la educación, las formas socio-organizativas vigentes van desde
las escuelas primarias privadas con profesores extranjeros que enseñan en su
idioma, con buenos materiales didácticos y pedagogía activa, hasta "'las escuelas
rurales unitarias e incompletas; desde las universidades privadas exclusivas

- 55 --
hasta los programas de capacitación para el cuidado de animales domésticos
realizados por voluntarios. Esa diversidad de formas socio-organizativas es el
producto resultante de presiones múltiples y heterogéneas (ECLA, 1968).

Lo expuesto hasta aquí permite sugerir algunas hipótesis de_trabajo de_caracter

general.

a. La demanda agregada efectiva de servicios educativos que hacen las

unidades familiares, difiere en calidad y en cantidad según su zona de residencia
y la situación de clase a la que pertenecen.

b. En una misma sociedad coexisten distintas forraas_socio-organizativas

de obtener servicios educativos y esas formas son más o menos disímiles según
los estilos de desarrollo.

c. Tanto las unidades familiares como el servicio educativo al que acceden

tienen distintas calidades y valores incorporados y estas diferencias habrán de
manifestarse~en~definitiva, en las características de los agentes sociales que
los insumen.

d. A menos que se modifiquen las condiciones actuales, la reproducción

de los agentes sociales a través de las diversas formas socio-organizativas
vigentes conducirá muy probablemente al mantenimiento__o_la §gí;avación_de_las
desigualdades educativas_actuales.

En este capítülo se /considerará lo que sucede con la escuela en el medio

rural, en cuanto estructura organizativa y administrativa terminal del sistema
educativo, partiendo del supuesto de que tanto dicha estructura organizativa y
administrativa, como las condiciones infraestructurales de los planteles o
establecimientos en que se produce la relación del sistema escolar con el
educando y la comunidad, tienen incidencia en el rendimiento cuantitativo y
cualitativo.

Para precisar mejor los límites de este, capitulo son necesarias algunas
aclaraciones. En primer término, no se harán consideraciones referentes al resto
de la administración y organización burocrática educativa y estatal, excepto
aquellas que se consideren pertienentes para enfocar el tema. En segundo término
se considerará a los docentesj las comunidades, las unidades familiares, los
educandos y las relaciones pedagógicas sólo en cuanto elementos de la organización
dejándose el análisis más detallado de esos temas para capítulos posteriores.

Es necesaria una aclaración menos formal que las dos anteriores. La escuela
en el medio rural, en cuanto estructura organizativa y administrativa terminal del
sistema educativo formal, así como las condiciones infraestructurales de los
planteles o establecimientos en que se produce la relación del sistema escolar
con el educando y la comunidad, constituyen la forma socio-organizativa mediante
la cual se atienden las necesidades educativas de la población rural. Hay muchas
constataciones de hecho e hipótesis [Link] que señalan la existencia de áreas
problemáticas entre los distintos aspectos de esa forma socio-organizativa y los
distintos indicadores del rendimiento escolar (acceso, permanencia, retardo,
abandono, promoción), pero muy pocas de dichas constataciones_e_higótesis_están_
fundMentadas en investigaciones sitemáticas que se inserten en un marco

- 56 --
interpretativo más amplio. Estas limitaciones se hacen presentes en este capítulo
que oscila entre un intento de aproximación a un marco interpretativo mayor y la
recuperación5 dentro de ese marco, da la dispersa información disponible.

B. El sistema educativo formal como_organizaci6n

La escuela situada en las áreas rurales no es sino la expresión física,

organizativa y administrativa del circuito destinado a atender, las necesidades
educativas de la población rural. A continuación se señalarán algunos aspectos
relativos a la organización del sistema educativo formal en las áreas riorales.

1. El modelo básico centralizado y burocrático

La estructura organizativa y funcional de los sistemas educativos formales

de los países de la región muestra grandes variaciones, las que adquieren mayor
magnitud cuando se considera la forma en que dichos sistemas se han ido
desarrollando y creciendo históricamente (UNESCO, OREALC, "Evolución...", 1977).
Sin embargo, a pesar de esas variaciones, es posible reconocer en las estructuras
actuales que ellas se han inspirado en el modelo europeo, de rasgos centralizados
y burocráticos. Desde que el Estado interviene en la educación, en especial en
las áreas rurales, pierden rápidamente importancia las organizaciones locales
destinadas a proporcionar educación formal, algunas de las cuales tenían su
origen en la Colonia. Asimismo, se profundiza la diferenciación entre la educación
formal, la socialización y otros procesos educativos.

2. Pertenencia_al aparato estatal_

El sistema educativo formal pertenece a un aparato estatal que corresponde

a sociedades dependientes aunque, por cierto, con distinto grado de desarrollo.
Esto significa que ese aparato estatal ha crecido por el efecto combinado (en
distintas formas según los países), de diversos hechos: el clientelismo político,
que ha implicado la asignación de recursos educativos a ciertas zonas en detrimento
de otras; la necesidad de suplir el déficit de generación de empleo por el sector
privado de la economía, lo que ha redundado en la creación de cargos públicos de
distinto nivel en el sector educación-, las demandas sociales de diverso origen
y naturaleza, emergentes de la quiebra de los modelos oligárquicos y de las
distintas alianzas de clases conformadas en el decurso histórico, algunas de
las cuales fueron atendidas, de manera sustituía, con servicios educativos; la
decisión de integrar el territorio nacional, en virtud de razones económicas o
geopolíticas, para lo cual la expansión del sistema educativo se ha mostrado
como un instrumento ágil; etc. Esos aparatos estatales se concentran en las
capitales y en los grandes centros urbanos por lo que la adopación de decisiones
políticas y la asignación de recursos educativos, tienden a estar sesgadas por
una visión urbana de los problemas y por las presiones de la población ciudadana.
Además, las finanzas de esos aparatos estatales están supeditadas a las fluctuaciones
del mercado mundial y, por lo general, no son florecientes por lo que, los sectores

- 57 --
sociales perdidosos en la pugna por su asignación (entre los que se cuentan los
rurales), enfrentarán una situación particularmente deteriorada.

3. El sistema educativo formal tradicional

Se ha señalado que las bases del sistema educativo formal tradicional giran
alrededor de tres ejes principales. El primero de ellos consiste en el dominio
de la relación biunívoca entre los tramos de edad y los niveles educativos,
complementada por la continuidad entre niveles educativos y el paralelismo
correspondiente en el diseño de todo el sistema. A cada nivel se asocia una
determinada forma educativa (nivel primario-escuela primaria, etc.) y le
corresponde un aparato especializadoC;la Dirección de enseñanza primaria). Este
esquema nacional se reproduce en el ámbito local. El segundo eje sería el de la
organización basada en'el paralelismo y la compartimentalización que produce una
división é independencia aparentes entre las respectivas problemáticas educativas,
pero que dificilmeiiite integrables en la Dirección Superior. Esto se expresa
en políticas educativa$ independientes, que se manejan a través de aparatos
también independientes, a los que se les asigna recursos propios que redundan
en altos costos. El tercer eje está constituido por la centralización y uniformidad
del sistema y conduce á una educaci-ón- dirigida a un hombre abstracto, ya que el
modelo,.es ¡el del hombre-ciudadano, urbano, cuya finalidad en la vida del país es
la/de integrarse a las^actividades preponderantes que caracterizan al correspondiente
e^ilo de i desarrollo económico. De. ahí, la existencia de un curriculum de vigencia
nacional, ,a través de procedimientos normados para todo el país. Aquellos sectores
sociales cuya insercióft [Link] es adecuada a los rasgos generales de ese modelo,
no enfrentan dificultades-especiales. Los otros, entre los que se cuentan los '
rurales, tienen que ver cómo [Link] a una educación que no ha sido
concebida;para ellos (UNESefí, "Proyecto PAN/72/Po 1/13", 1975).

M-. El sistema educativo formal como sistema

El tipo ideal de un sistema .de-esa naturaleza está dado por las organizaciones
formales, en cuanto unidades planificadas,-, estructuradas deliberadamente con el
propósito de obtener fines específicos (Etzioni, "ISSii-; Blau, 1962). Tal vez por
las distancias que separan a este tipo- ideal de las características de los
sistemas educativos formales de la región, hay quienes sostienen que en esta no
existen tales sistemas. Pero una cosa, es sostener, que, dadas las diferencias
existentes entre la realidad y el tipo ideal no puede hablarse en la región, con
propiedad, de la existencia de tales sistemas y otra cosa, muy distinta, es sostener
que, con sus propias características,-dichos sistemas existen y que su manera de
ser es la que corresponde a sistemas de sociedades segmentadas, estructuralmente
heterogéneas y concentradoras.

Está discusión no tiene carácter-puramente académico, ya que aceptar la

existencia de un [Link] tomar conciencia de que el cambio en cualquiera
de sus elémentoK o de las relaciones entre- ellos tendrá, a corto o largo plazo,
consecuencias sobre los elementos restantes y de que el cambio del sistema, como
tal, sólo es posible mediante el cambio de' todos los elementos y de las relaciones
existentes entre -ellos.

- 58 --
 Debe recordarse, además^ que el sistema educativo formal se dirige a un grupo
específico de edad y deja de lado una parte importantísima de las acciones educativas
en las que está envuelta la población rural, tales como las extra-escolares e
informales» Desde este punto de vistaj el sistema educativo formal es solo una
parte del sistema educativo 5 los docentes son una categoría de los agentes
educativos; la escuela es una de entre múltiples situaciones educativas; el de
alumno es una de las distintas versiones del rol de educando (Miranda, 1980).
Si bien este trabajo se centra predominantemente en el sistema educativo formal,
las precisiones precedentes apuntan a poner de relieve que su presencia en las
áreas rurales, las actividades que en el se originan y las que tienen lugar en su
seno, no se realizan en un vacio en el que no existen otras acciones socializadoras
sino que éstas existen y con ellas puede establecer relaciones contradictorias,
complementarias o paralelas.

Como todo otro sistema social, el sistema educativo formal es un sistema

abierto, tanto desde el punto de vista de sus insumos, como desde el punto de
vista de sus productos directos e indirectos. En las áreas rurales y con respecto
a los insumos, cabe señalar que, con excepción de la materia prima (constituida
por los niños con los que debe trabajar), el reclutamiento de una proporción importante
de las distintas categorí[Link] sus miembros,así como la obiencion de gran parte de sus recursos
financieros y materiales, se produce en las ciudades. Para una parte considerable
de su producto directo (agentes sociales con determinadas características),
existe una alta probabilidad de tener destino urbano. En cuanto a sus productos
indirectos (la parte de la selección social que le corresponde procesar, la
difusión de cierto estilo cultural y de cierto modelo organizativo), se constituyen
en la presencia de lo urbano en las áreas rurales, con todo lo que ello significa
para la población residente. Por ello, la presencia y desarrollo del sistema
educativo formal en las zonas rurales ha tenido las mismas connotaciones
ambivalentes de todo proceso de biirocratización: por un lado, modernizantes, en
cuanto presencia de personas, elementos materiales y maneras de ser urbanas; por
otro lado, conservadoras, en cuanto reafirmación de las distancias sociales y
culturales existentes,

5. Los objetivos

Se ha señalado que las burocracias no tienen objetivos, sino que éstos son
los que propugnan distintas personas, estratos o grupos, dentro y fuera de la
organización, qviienes pretenden que ésta los realice. De esta manera, en la
variación de las personas, estratos o grupos dentro y fuera de la organización,
se encontraría una de las fuentes de cambios en los objetivos y, además, una de
las fuentes de la coexistencia de fines contradictorios, en la medida en que se
vayan agregando nuevos fines sin revisar los anteriormente establecidos (Bolivia,
1979).

A pesar de la alta tasa de rotatividad existente en los sistemas educativos

formales de la región, se ha hecho notar que subsisten objetivos formulados hace
veinte años o más; que ellos no han sido revisados sistemáticamente en relación
con una significación clara para educadores, autoridades, alumnos e individuos;
que hay escasa investigación para apreciar si se cumplen los objetivos asignados;
que persisten finalidades tradicionales basadas en una concepción intelectualista

- 59 -
y enciclopedista de la cultura e individualista de la educación. (UNESCO, OREALC,
"Evolución...", 1977). Por otro lado, se ha constatado que el objetivo de una
educación universal, gratuita y pública es la homogeneizacion de la población y
que ese objetivo se refleja en todas las actividades educativas, encontrándose
una negación rotunda de la homogeneidad en la sola presencia de los grupos
indígenas (Vecino y otros, "Proceso...", 1979). La situación de dichos grupos
constituye un caso extremo de negación de la- homogeneidad y ella no debiera
oscurecer el significado real del problema, que fuera señalado al caracterizar
al sistema educativo tradicional: los objetivos definen los rasgos más generales
de un modelo de hombre y de ciudadano. Como antes se señalara,aquellos sectores
sociales cuya inserción social es adecuada a ese modelo, no enfrentan
dificultades especiales. Los otros, entre los que se cuentan los rurales, tienen
que ver cómo pueden adecuarse a una educación que no ha sido concebida para ellos.

Esta situación no es generalizable para toda la región y puede constatarse

que en algunos países se han establecido para la escuela rural los siguientes
objetivos: formar en los campesinos buenos hábitos de vida en relación con
alimentación, vestuario, vivienda, salud personal y prácticas cívicas,sociales
y morales; hacer del campesino un buen agricultor y enseñarle la importancia de
la conservación de los suelos y otros recursos naturales; enseñar al campesino
las prácticas de una buena crianza do los animales domésticos y los fundamentos
de las industrias caseras de la región (Amaro, 1980).

o_crisis de la_educación

A la oposición entre objetivos (enseñanza básica común y universal vs.

escuela diferenciada), debe agregarse la observación de que la escuela, como
institución, sólo puede realizar su función propia mientras se mantiene un
mínimo de adecuación entre el mensaje pedagógico y la aptitud de los receptores
(la materia prima) para descifrarlo, y que un sistema de educación que se funda
en una pedagogía de tipo tradicional sólo puede realizar su función mientras
se dirija a estudiantes dotados del capital lingüístico y cultural que este
mismo sistema presupone y consagra, sin que eso nunca sea expresamente exigido
ni metódicamente trasmitido (Bourdieu, 1977). Si este fuera el caso en las
zonas rurales de América Latina (y así lo estaría indicando el bajo rendimiento
de los sistemas educativos formales), podría concluirse que no sirven las
estructuras, organización y métodos empleados hasta ahora (Prada, 1978) y no
por una crisis generalizada de la educación sino porque esta, y más específicamente
el sistema educativo formal en el medio rural, estaría enfrentando una situación
crítica: la de incorporar a un público que hasta ahora no era tomado en
consideración por dicho sistema, dado su modo concreto y específico de operar.
No se trata de que el público no existiera antes, ni de que h\ibiera sido explícitamente
excluido. Se trata de un público que fue o es negado de hecho, en la médida en
que no eran o no son reconocidas sus características particulares y en que la
organización (sus estructuras, métodos y prácticas) le ofrecía o le ofrece un
servicio adecuado para otro tipo de público.

- 60 --
 Como puede verse, tanto desde el punto de vista de los objetivos, como
desde el punto de vista del grado de adecuación entre el mensaje pedagógico y
la aptitud de los receptores para descifrarlo, se está ante un dilema cuya
solución no es fácil. Por un lado, una enseñanza básica común y universal»
Ella puede constituir un factor integrador de gran valor social en el ámbito
local y nacional. Pero esa misma universalidad, al no adecuarse a las condiciones
de existencia de distintos grupos rurales, puede ser una de las causas de la
ineficiencia del sistema educativo formal para esos grupos. Por otro lado,
una escuela diferenciada, que atienda a las condiciones de vida de los grupos
a los que se dirige. Ella puede contribuir a elevar el rendimiento del sistema
escolar en relación con esos grupos, pero también puede ocurrir que el resultado
no esperado de la diferenciación fuera la institucionalizacion de las
desigualdades sociales.

Se ha hecho notar que una enseñanza diferenciada requiere docentes con

capacidad de reconocer la situación cultural del medio en que se desenvuelven
y de convertir sus elementos en material didáctico que, respetando las condiciones
culturales, les permitan dar cumplimiento a los objetivos más generales (Loxirié,
1976). Sin duda, no puede pensarse en la posibilidad de una enseñanza
diferenciada si no se cuenta con docentes adecuados, pero es innegable que tal
tipo de enseñanza requiere cambios que, a corto o largo plazo, afectarían al
sistema educativo formal como un todo y no solo a aquella parte de él más
directamente vinculada con las áreas rurales.

7. Los recursos humanos

Un aspecto importante de cualquier organización es el de los recursos

humanos, ya que tienden a desarrollarse pautas para su reclutamiento, distribución
y promoción. Por cierto, las características de esos recursos humanos están,
en última instancia, condicionadas por la estructura social más amplia en que se
encuentra la organización y esto adquiere especial significado cuando se trata
dé una organización de gran tamaño, extendida en todo el territorio nacional,
como es el caso del sistema educativo formal. Una vez que el individuo ha
ingresado a la organización, su condición (o status) está definida por los
derechos, obligaciones y restricciones correspondientes al cargo que ocupa y a
los que se espera ajuste su conducta lo que condicionará, de alguna manera, las
expectativas de los otros miembros de la organización o de fuera de ella con
los que entre en contacto en razón de su cargo. En el interior de la
organización, los cargos se ordenan en una relación de superioridad o subordinación,
en una cadena de mandos o autoridad formal, conformándose una pirámide de autoridad
y de jurisdicciones.

En la cúspide de esa pirámide se encuentran los funcionarios reclutados

según consideraciones preponderanfemente políticas. En la región, estos
funcionarios técnico-políticos (o político-técnicos), tienen una alta tasa de
rotación lo que, se ha constatado, redunda en políticas educativas inestables,
en constantes reformas educativas, reglamentos y disposiciones sin previa
evaluación de las anteriores y hasta en la aprobación constante de sistemas y
formas de educación extranjeras (Bolivia, 1979). La condición de estos
funcionarios está definida por la intersección de dos roles: el de adherente

- 61 --
al grupo político ea que se genera su dasigi'iacion; el de líder formal de la
organización educativa. La lealtad al primero de esos roles suele predominar,
sea debido a la motivación de realizar el proyecto político educativo, sea por
la continuidad de la propia carrera política.

Por debajo de la cúspide, se encuentra un grupo de funcionarios reclutados

en razón de criterios técnicos o burocráticos, con [Link] en sus
cargos que los anteriores y que, de alguna manera, constituyen uno de los
elementos de la continuidad operativa de la organización, lo que redunda en
que se conviertan en una masa crítica de experiencias y conocimientos, que los
hacen casi iiriprescindibles en el momento de adoptar decisiones. Se ha observado
que, en la región, muy pocos países han puesto en práctica sistemas de
designación y promoción de esta [Link] funcionarios basados en criterios
técnicos. Por el contrario, gran [Link] estos técnicos son reclutados entre
los mismos docentes, con una preparación insuficiente para sus nuevos cargos y
sin medios institucionales para lograrla. En ocasiones, ni siquiera provienen
del campo educativo y su designación se origina en recomendaciones políticas.
En esta categoría de funcionarios técnico-burocráticos se ubican los supervisores
cuya acción, en lo que respecta al-funcimamiento del sistema educativo formal
en las zonas rurales de la region, ha sido frecuentemente considerada como
insuficiente e inadecuada.(Prada, 1978; Ripa, 1980; Ferro, 1978).

En el escalón más bajo del cuerpo técnico se encuentran los docentes,

cuya condición dentro de la-organización está definida por la intersección de
dos roles: el que se origina en su carácter de procesador de la materia prima,
participante en las acciones pedagógicas•formales que lleva a cabo la organización
el que se origina en su carácter de miembro de la burocracia educativa. Surgen
de aquí dos fuentes de lealtades: hacia los destinatarios de su trabajo y hacia
la organización a la que pertenecen. .. Las. demandas que provienen de ambas
lealtades no siempre son-congruentes.

Si bien la situación--de los decentes-será considerada con más detalle en

el capítulo siguiente, por el momento es necesario retener que, en lo que
respecta al sistema educativo formal en las zonas rurales, se ha insistido en
los problemas que se derivan de: su reclutamiento urbano; su insuficiencia
C dada la cantidad de escuelas que cuentan-con un solo maestro); los criterios
utilizados para su promoción; el destino a áreas rurales da docentes recién
egresados y, por lo tanta, con., escasa práctica y experiencia.

Entre todas estas categorías d.e funcionarios se dan relaciones formales

(regidas por las normas burocráticas) e informales, que originan formas de
distribución del poder y-del prestigio,, no. siempre coincidentes y que pueden
originar distintos tipos de conflictos. Los docentes que ejercen en las áreas
rurales, dispersos en el-territorio nacional, tienen una escasa capacidad de
presión en el interior del aparato-organizativo, aunque su antigüedad en él
puede darles experiencia suficiente como para manejar situaciones particulares
con relativa eficiencia.

En las condiciones generales antes descriptas, no es extraño que se •

registren en el sistema educativo formal una serie de hechos que han sido
calificados como 'vicios' de las organizaciones formales: desarrollo excesivo
de las rutinas y del ritualismo (Matos Mar, 19 78; Rivero, 1979; Vecino y

- -62 -
Otros,. "Proceso,,,", 1979); el nepotismo y el favoritismo ( Ferro, 1978; Ripa,
19S0); y hasta la oposición de la estrúctura burocrática (Batallan y Tobín, 1980).

8. Relaciones con otras reparticiones

Las organizaciones formales no sólo son un conjunto de relaciones hacia adentro.

También mantienen relaciones hacia el exterior y ello es especialmente válido en
el caso del sistema educativo formal en las áreas rurales. Cuando se propone la
realización de acciones conjuntas entre diversas reparticiones estatales, es
conveniente recordar que, dentro del mismo sistema educativo formal, se ha notado
la existencia de escasa coordinación entre instituciones educativas y la dispersión
de acciones en la educación nacional (:Bolivia, 1979). Asimismo, debe tenerse
presente que la coordinación que se verifica en los más altos niveles fxmcionarios
no siempre se compadece con la que se registra en la práctica en terreno. A veces
se dan acciones coordinadas en terreno, por iniciativa de los mismos docentes, al
margen de cualquier disposición superior( Batallan y Tóbln, 1980). Otras veces se
registran, en el terreno, relaciones conflictivas entre representantes de distintas
reparticiones estatales (Rivero, 1979; Ripa, 1980).

Otro aspecto que debe tenerse en cuenta son las incursiones de representantes
del sistema político nacional en las áreas rurales. Por lo general, estas
incursiones tienen una orientación manipuladora y despiertan o alientan expectativas
de cambio que, al no concretarse, terminan en frustraciones que pueden reforzar
en la población residente, la convicción de que es necesario migrar para acceder
a ciertos bienes.

9. División técnica y_social del trabajo educativo

Pero el eje central de las relaciones del sistema educativo formal con el
exterior esta constituido por la actividad específica que le corresponde: la
reproducción generacional de los agentes sociales. Hasta hace no mucho tiempo,
en las áreas rurales de la region, ésta era una actividad a cargo de los
individuos, las familias o las iglesias.

El sistema educativo formal se integra, así, en un proceso de diferenciación

social y de división social y técnica del trabajo, que se manifiesta en las zonas
rurales con características propias. Con frecuencia, en dichas zonas, la escuela
es la única institución estatal que está presente de modo continuo como expresión
de tales procesos. Cabe preguntarse cómo y en qué medida el sistema educativo
formal y las unidades familiares rurales articulan-la división social y técnica
del trabajo de socializar a los niños, de satisfacer su necesidad educativa.

Por un lado, la materia prima sobre la que opera el sistema educativo formal
son individuos en edad temprana pertenecientes a unidades familiares que tienen
una determinada ubicación en la estructura social. Por otro lado, parece haber
una tendencia de las organizaciones a estandarizar la materia prima a fin de
minimizar las situaciones excepcionales (Perrow, 1967), Esta tendencia parece
estar bastante avanzada en el sistema educativo formal de la region y se
manifiesta en distintas dimensiones de su estructura (órganización centralizada

- 63 --
y burocrática, curricula de vigencia nacional, procedimientos normados para todo
el país, etc.).

A esta primera indicación de que la división técnica y social del trabajo

entre las unidades familiares y el sistema educativo formal, en las áreas rurales,
se articula más por yuxtaposición que por cooperación o complementaridad, cabe
agregar la consideración de otro aspecto que se verá en detalle más adelante.
Se ha sostenido que la escuela dispone por muchos años de una audiencia obligatoria
y gratuita (Althusserj 1970), lo que facilitaría su papel de inculcación y de
reproducción. Dado el público rural, esa obligatoriedad adquiere características
particulares ante otras obligaciones que, de hecho, tienen los,niños campesinos
y ante las dificultades para sancionar el incumplimiento. También la gratuidad
adquiere otro carácter duando la asistencia a la escuela significa restar el
aporte significativo de los niños a la economía familiar.

Si la escuela es, muchas veces, la única presencia estatal en las áreas •

rurales, casi siempre es la única posibilidad de adquirir educación formal que
tienen los residentes en esas áreas, a menos que las unidades familiares tengan
alguna posibilidad de enviar a sus hijos a centros urbanos próximos o alejados,
ya sea contando con sus propios recursos o recurriendo a parientes. Esta ausencia
de alternativas en las posibilidades educativas de la población rural incide en
la vulnerabilidad de su situación (o esta educación o nada) y además, le impone
esa manera de satisfacer-sus necesidades educativas (o esta escuela o nada).

10. El público: participación y_control

Además de la relación con ,los niños (su materia prima y, a la vez, sus
consumidores), la escuela tiene relación con los padres de esos niños y con el
público rural, algunas de cuyas características generales han sido expuestas
en el capítulo I (migraciones definitivas y temporales, dispersión de los
asentamientos humanos, t^ituaciones conflictivas en las que está envuelto,
patrones culturales, características de la socialización, condición étnica,
etc.).

En términos generales, se considera que al público de las organizaciones

le caben los roles de consumidores o controladores. El consumo directo (ya
considerado) es el que efectúan los niños. El control quedaría en manos de
sus padres y esto conduce al tema de la participación y al significado más
profundo de la forma [Link] en que se presta un servicio. Ya se
ha hecho mención a la poca capacidad de presión sobre el poder político nacional
que, por lo común, tiene las clases bajas rurales. El sistema educativo formal
no es una excepción. Por lo general, lo que tienen los padres delante de ellos
es una pequeña instalación con uno o dos maestros, que prestan un servicio
consistente en la provisión de un bien del que normalmente carecen. En consecuencia
suelen tener una enorme disposición a colaborar con la escuela en aspectos
económicos (lo que puede significar un gran esfuerzo, dadas sus condiciones de
vida) y llegar a enjuiciar, según sus propios criterios, las actividades y
actitudes de los docentes. Pero tienden a sentirse inhibidos para hacer
propuestas de tipo pedagógico u organizativo. Además, salvo las iniciativas
de los propios maestrosc casi no hay otros aspectos de la organización que les

- 64 --
 reclamen o alienten otro tipo de participación. La organización del sistema' ;
educativo fox'mal y la participación prevista de su público, en consecuencias
tienden a reforzar las percepciones de distancia con lo urbano y con la cultura
:escolar y la ubicación de los propios habitantes rurales como alejados de ellos
y como inferiores.

Por otra parte, la posibilidad de participar en el funcionamiento de la

escuela en al medio ruralj de controlar ese funcionamiento y a los docentes
que traban en olla, solo significa ejercer un control sobre la parte terminal
de la organización lo que, en caso de no existir un proyecto educativo nacional,
de delegar el control a las comunidades y un adecuado flujo ascendente y
descendente de comunicación y de asistencia técnica, lejos de incidir en un
mejoramiento del servicio educativo, puede llevar a serios conflictos locales.

11. Cambio e inercia

Un tema ineludible es el del cambio o la inercia de las organizaciones

formales y, en este caso, del sistema educativo formal en las áreas rurales.
En la región, estos sistemas no serían una excepción a la constatación de que
en todo el mundo tienen una gran inercia (Gras, 1974).

Se ha hecho notar que las situaciones son muy distintas cuando lo que se
propone son cambios limitados al sistema educativo formal, o cuando ellos se
insertan en cambios más amplios de la organización social en relación con algún
proyecto nacional. Pero aún en estos casos, es necesario tener en cuenta la
naturaleza de las fuerzas sociales que lideran esos intentos, en especial en
lo que hace a la situación rural, ya que las circunstancias difieren si esas
fuerzas se nutren en movimientos sindicales campesinos o si se originan en
sectores urbanos poco vertebrados (Matos Mar, 1978).

Las propuestas o situaciones de cambio de los sistemas educativos formales

no son diferentes a coyunturas similares en otras organizaciones formales. Ante
cualquier propuesta de cambio, los funcionarios de la organización podrían ser
clasificados en tres grandes grupos: los que aceptan pasivamente cualquier
cambio; los que resisten activa o pasivamente cualquier cambio; los que los
inician o adhieren fuertemente a las propuestas. Se ha demostrado que los
funcionarios orientados por tradiciones de tipo liberal y que pertenecen a grupos
sociales de raiz conservadora, contribuyen signficativamente a la inercia social
que suele paralizar los cambios (Lipset..., en Merton, 1952).

En todo caso, algimas experiencias de reformas llevadas a cabo en la

región parecen corroborar, una vez más, que las burocracias no son entidades
politicamente neutras y que distan mucho de ser simples herramientas maleables.

Se ha señalado, también, que mientras más antigua sea una organización y

más fuertes las tradiciones que ha desarrollado, más establecidos tienden a ser
sus moldes y procedimientos. En este sentido, y en lo que respecta al área
rural, parecen haberse registrado en la región distintas tendencias. Hay
sistemas antiguos, dirigidos a un público predominantemente homogéneo que,
mientras atendieron a ese público, obtuvieron un alto grado de rendimiento.

- 65 --
pero luego parecen haber llegado a un punto de saturación, para enfrentar el'
cual se encuentran trabados por la tradición y, al mismo tiempo,.cuentan con
el capital de conocimientos suficientes para encarar sólidaitiehte distintas •
alternativas (este sferia el caso de lirüguay y Argentina). Por otro lado, en
los, sistemas educativos más recientes y en rápida expansion, parecen registrarse
tendencias a una adhesión ritual a los moldes y procedimientos pedagógicos y
adthinistrativos o a un rechazo de ellosj cuyos resultados pueden ser ambivaléntes,
ya que pueden conducir: a la aplicación de principios establecidos que
probablemente redunden en desconexión con el medio y en algún grado mayor de
rendimiento cuantitativo; o a la innovación cotidiana en búsqueda de aumentar
la conexión con el medio y mejorar el rendimiento, pero que puede redundar en
la 'anomia pedagógica' (Tedesco, 1980; Vecino, 1980).

En todo caso, el tema del cambio o la inercia del sistema educativo formal
no puede reducirse a los docentes y sus prácticas. Tampoco puede ser encerrado
en los limites estrictos del sistema educativo ya que» como se señaló
precedentemente, eiciste un público que está habituado (o educado) a ejerqer
sus róles de consumidor y de controlador de una cierta manera, y de cuya^
aceptación, indiferencia, apatía o rechazo, no puede prescindirse. La inclusión
o exclusión del público en la generación, puesta en práctica e institucioñalización
de las propuestas de caiíibio contiene, en sí misma, la propuesta de un modo de
relacionamiento social.

C. La escuela en el medio rural como garte_de esa_

organización: algunas_ dimensiones

Dentro del marco organizativo general del sistema educativo formal,

corresponde ahora hacer una revisión de algunas de las dimensiones, más directamente
vinculadas a la acción pedagógica de la escuela en el medio rural. Ellas ponen
de manifiesto lo qUe ha correspondido a las áreas rurales en la asignación de
recursos que resulta de la pugna política nacional y aluden a ciertos aspectos
técnicos de las condiciones en que se atiende a las necesidades educativas en
las áreas rurales.

1. En lo que respecta a las condiciones físicas operativas de los planteles

formales en el área rural, se dispone de algüña
información dispersa, referida a distintos aspectos.

En Venezuela, para el año escolar 1978-1979, los planteles o establecimientos

educacionales formales en el área rural eran el 66% del total de los planteles,
pero en ellos trabajaba sólo el 21,2% de los docentes, porque de los planteles
ubicados en zonas rurales, el 55% eran escuelas unitarias (Cuadro 63). Por su
parte, en Honduras, el predominio de los planteles escolares en zonas ruíjales
era abrumador, alcanzando al 89% del total de planteles( Cuadro 64). En las áreas
rurales, la dotación promedio de docentes por plantel era de 2,3 para Venezuela
(Cuadro 63), de 1,8 para Honduras (Cuadros 62 y 64) y de 2,3 en Haití (Cuadro 61).

- 66 --
 En lo que hace a las escuelas incompletas, la información disponible para
trece países ce la region5 alrededor de 1970s muestra que su proporción era
superior al 80% en Colombia, Guatemala, Paraguay, República Dominicana y Venezuela;
oscilaba entre el 40 el 79% en Barbados, Ecuador y Perú; y era inferior al 40%
en Argentina y Panamá. En todos los casos, el porcentaje de escuelas incompletas
en las áreas rurales era varias veces superior al de las áreas urbanas (Cuadro 65).
Sin embargo, algur.a información sugiere que el porcentaje de escuelas incompletas
en el medio rural estaría tendiendo a disminuir. Tal sería el caso del Paraguay)
país en el que dichas escuelas eran en 1968 el 80,4% del total de escuelas en el
área rural, mientras que en 1972 eran el 72,1% y en 1974 el 67,6% (Cuadros 65 y
66). Con esta información solo puede concluirse que los alumnos que asisten a^
escuelas incompletas no terminan el ciclo básico en ellas, pero no se puede
inferir nada sobre destino ulterior del alumnado en términos educativos u
ocupacionales. Se sostiene que algunos alumnos que han aprobado el último curso
que se dicta en escuelas incompletas, vuelven a inscribirse en dicho curso a fin
de mantenerse en contacto con el mundo escolar.

En las áreas rurales del Brasil, en 1972, el porcentaje de escuelas con

una sola sala de clases era del 89,79%. De esta información no se puede inferir
nada sobre la situación de completitud o de dotación docente, pero sí se puede
concluir que se trata de escuelas de plurigrado (Cuadro 67).

También se ha hecho notar que las escuelas rurales están sometidas a un

mantenimiento insuficiente, por lo que presentan un aspecto deplorable. El 68%
de ellas necesitaría reparaciones mayores para su normal funcionamiento. Ninguna
posee laboratorios y sólo el 30% tiene pequeños equipos de talleres. El valor
total de los equipos por alumno es reducido. Se ha sugerido que en las escuelas
mal equipadas se pierde o se disminuye la capacidad didáctica de los profesores
y que la enseñanza memorística podría ser un resiiltado directo de esta falta de
equipamiento adecuado (Virreira C., 1979).

Todo esto ha llevado a hablar de la 'atractividad de la escuela' como una

resultante de la escuela, la familia y el medio. Se ha constatado que las
escuelas con más comodidades (bancos, mesas, pizarras, etc.), tienen menos
atraso escolar y obtienen un mejor rendimiento del alumnado (Comboni Salinas,
1979; Virreira C., 1979), posiblemente porque crean un ambiente propicio y
atractivo, dando por resultado una asistencia temprana a la escuela o un mayor,
interés por asistir.

2. Entro 1957 y 1978, la dotación de personal docente en toda América

Latina creció en un 354,6%, sieñdo~ei~crecímaeñto~de la dotación urbana 1,57
veces mayor que el de la rural. Además, mientras la dotación de personal docente
para las zonas urbanas muestra tendencias crecientes, en las zonas rurales
exhibe grandes discontinuidades, en especial entre 1965 y 1970, cuando creció
sólo un 4,4% y entre 1975 y 1978, período en el que disminuyó (Cuadro 58).

Cuando se consideran las variaciones en el personal docente según zonas

rurales y urbanas, para diecinueve países de la región, se encuentra que en un
periodo de alrededor de quince años, en algunos países se ha mantenido la
estructura con pequeñas variaciones en más o menos: Argentina, Bolivia,
Colombia, Ecuador, Haití, México, Panamá, Perú, República Dominicana

- 67 --
y Uruguay. En otros, en cambio, dicha estructura se ha modificado claramente en
dos direcciones: a) una disminución del porcentaje de docentes rurales (Venezuela,
-7%; Nicaragua,-13 %; Brasil,-16%; Costa Rica,-19%); b) un aumento del
porcentaje de docentes rurales (Guatemala, 7%; Honduras, 9%; Paraguay, 12%;
Cuba, 18%). Esas tendencias quedan confirmadas con las tasas de crecimiento anual
del personal docente (Cuadros 60, 61 y 62).

Estos cuatro cuadros provocan algunas reflexiones. En primer lugar, que el

empleo docente ha registrado tasas de crecimiento muy superiores a las tasas de
crecimiento del empleo total y, especialmente, del empleo rural de la region
(Rollins, 1977). Esto significa que el sistema educativo formal estatal ha sido
una de las fuentes de empleo que se han abierto a los sectores de las clases
medias virbanas. Las disminuciones registradas en el período 1975-1978, probablemente
no sean ajenas a las dificultades de las finanzas estatales que, a partir de 1974-,
han enfrentado la mayoría de los países de la región. En segundo término, que
sólo aquellos países que han registrado un aumento en el porcentaje de docentes que
ejercen en las áreas rurales, estarían poniendo en práctica políticas y acciones
congruentes con las necesidades de dichas áreas, quizás con excepción de Argentina
y Uruguay. Ambos países registran bajas tasas de analfabetismo rural y en el
Uruguay la población rural ha disminuido en número absolutos. No deja de llamar
la atención el mantenimiento o la disminución del porcentaje de docentes que
ejercen en las áreas rurales, en países que tienen serios problemas educativos en
esas áreas.

3. En las áreas rurales de Haití, la carga docente se mantuvo en 59 alumnos

por profesor entre 1960 y 1971, contra un promedio"ñicioñal de i+S en ambos años,
y la relación entre alumnos y planteles pasó de 109 en 1960 a 134 en 1971, frente
a un promedio nacional que varió de 132 a 157 (Cuadro 61). Por su parte, en
Venezuela, en el año escolar 1978-1979, la relación entre alumnos y docentes en
el área rural era de 26,6, sobre un promedio nacional de 25,9 y la relación de
alumnos por plantel era de 61,4- contra un promedio nacional de 457,5 (Cuadro 63).

4. Alguna información sugiere que los indicadores antes considerados pueden

registrar importantes variaciones, según las divisiones administrativas, en el
interior de'ios paisei~rcüadro~68). En todo caso, la información aunque dispersa,
sugiere que en las áreas rurales existen locales escolares mal mantenidos, mal
equipados, con insuficiente dotación docente y con abundancia de escuelas
incompletas y de plurigrado. Si bien el equipamiento es sólo un indicador que
expresa lo que se le asignó a las zonas rxirales en términos de recursos educativos
y no puede suponerse que esos recursos inciden mecánicamente en el rendimiento que
obtiene el sistema educativo formal en dichas áreas, constituye un elemento
importante de la forma en que se desarrollan las prácticas educativas y es un
dato del que no puede prescindirse.

5. Algunos aspectos organizativos referentes a las actividades escolares,

muestran que en la escuela satüada~eñ~ei campo no sólo se expresa lo que ha
correspondido a éste en la asignación de recursos, sino también el origen urbano
de la organización y su carácter centralizado y, por lo tanto, las distancias con
el medio rural.

- 68 --
 Se ha señalado reiteradamente el carácter unlversalizantes académico y
extenso de los curricula, con poca adaptación a las condiciones locales y que no
toman plenamante en cuenta las necesidades de los aliffiinos y de la sociedad. Se
sostiene que sus contenidos son concebidos a partir de situaciones no rurales
y sin consulta a los docentes o a la población de estas áreas y que su metodologías
basada en asignaturas aisladas, fomenta la fragmentación del aprendizaje y, por
lo tanto, de la realidad (UNESCO, OREALC, "Evolución...", 1977; UNESCO, OREALC,
"Notas,..", 1978j Flood y Tobín, 1978). Esta falta de flexibilidad y agilidad
para responder a las demandas de la población y la persistencia en practicas
educativas tradicionales, redunda en que la escuela en el medio rural no sea
sino un traslado del esquema urbano, disminuido y deformado (Proyecto "Red..., 1977;
Lourié, 1976; Prada, 1978).

En cuanto a los contenidos de los programas, se afirma que en ellos se

concentran las mayores~criticas~y~5üIcios~adversos. En oportunidades, son
formulados de manera tan minuciosa que no dejan ninguna libertad a los docentes
por lo que algunos de éstos no les dan cumplimiento, mientras que otros sólo se
preocupan de hacerlo formalmente.

Las actividades escolares se realizan dentro del marco de calendarios y

horarios qüe"segün se~ha~observado, no tienen en cuenta las características de
la vida local, del clima y los períodos de zafra u otros trabajos del ciclo
agrícola (Matos Mar, 1978; Prada, 1978). A veces, los mismos maestros tratan
de solucionar la situación creando pequeños internados, en los que los alumnos
viven en la escuela en la época en que son menos necesarios para actividades
económicas y van a sus casas los sábados y domingos (Ripa, 1980). Pero la
disposición centralizada acerca de los calendarios y horarios en los que
corresponde dar cumplimiento a los curricula, se refleja en las zonas rurales
de manera que su cumplimiento resulta imposible. Si se suman las inasistencias
de los alumnos, las inasistencias de los docentes y la utilización de horarios
en situaciones de escuelas con plurigrado o con un solo maestro, todo redunda
en la disposición de menos horas efectivas de clase, en menor exposición escolar.
De tal manera, si las horas de clases estimadas para el desarrollo de un curric\iluin
en las escuelas fiscales son alrededor de setecientas, ello puede llegar a ser
cumplido en las zonas urbanas, pero es difícil que se logre en las zonas rurales,
con la consiguiente incidencia en el aprendizaje y, a partir de esto, en la
repetición, en otros aspectos del rendimiento y, en general, en la forma en que
se satisfacen las necesidades educativas de la población rural.

6. Referirse a la precariedad del funcionamiento del sistema educativo

formal en las áreas rurales, puede constituir una generalización insuficiente.
En primer termino, porque no en todas partes se hace presente dicha precariedad.
En segundo término, porque cuando la precariedad existe, se manifiesta de muy
diversas maneras que no tienen una asociación directa con las condiciones del
asentamiento local correspondiente. Esta ausencia de asociación directa entre
las condiciones de los asentamientos locales y de las escuelas que los atienden,
se pone de manifiesto en distintas dimensiones (pertenencia o no a un núcleo
educativo, aportes con los que se construyen los locales, superficie cubierta,
materiales de construcción, iluminación y ventilación de las salas de clase,
número de aulas, completitud de la escuela, elementos didácticos, patio, existencia

- 69 --
de huerto y su utilización, uso del local para actividades escolares, número de
docentes y su calidad de monolingües, o de bilingües etc.). Ellas han quedado registradas
en algunas investigaciones (Vecino y otros, "Proceso. .. ,1979 " ; Matos Mar, 1978;
Amaro, 1980).

7. A manera de síntesis de lo expuesto eh este apartado y en el precedente

puede señaiirse que ia atención de las necesidades educativas en las zonas
rurales se produce por una organización que, debido a una serie de condicionamientos,
tiene una cierta estructura organizativa y administrativa que parece ser
insatisfactoria juzgada desde distintos punto de vista. Esto no debe oscurecer
el hecho de que dicha estructura no es producto de la casualidad sino que es el
resultado posible y necesario del modo de operar de la sociedadi

Esa estructura, a su vez, condiciona las prácticas pedagógicas que se

realizan en su seno y tiene, además, efectos educativos difusos en sus miembros,
así como en la población a la que se dirige, quienes han aprendido a manejarse
con ella y han generado hacia ella distintas actitudes.

Básicamente, el sistema educativo formal en las áreas rurales es una

expansión a esas áreas del modelo urbano. Para algunos, los resultados de la
operación de esa estructura, demuestran que ella no sirve y proponen su cambio
por otra diametralmente opuesta. Para otros, esos resultados sólo demuestran
que lo que existe en las áreas rurales a veces ni siquiera merece el nombre de
escuela y que, por lo tanto, se trataría de instalar en ellas servicios que
merecieran ese nombre. Por otra parte, los asentamientos rurales parecen tener
dificultades para expresar sus propios modelos alternativos (si es que los
tienen) de organización escolar y, dadas las desigualdades sociales existentes,
pareciera que hubiera que partir necesariamente de un alto nivel de intervención
por parte del Estado.

Entre esas alternativas, las que debe agregarse el nada fácil dilema
entre la enseñanza básica común y la enseñanza diferenciada, se mueven las
distintas experiencias y líneas de estrategia propuestas para superar la situación.

D. Propuestas para superar la situación

E l análisis organizacional del sistema educativo formal pone en juego una

variedad de dimensiones que, como se ha visto, pueden asociarse plausiblemente
con el rendimiento escolar y con otros efectos educativos, pero esas asociaciones
no han sido objeto de investigación sistemática. Por otro lado, la forma socio-
organizativa de atender las necesidades educativas en las áreas rurales no puede
reducirse al sistema educativo formal, aún cuando el problema se centre
básicamente en la operación de dicho sistema. En efecto, en esa forma socio-
organizativa • intervienen otros elementos que se analizarán más adelante (los
docentes, las condiciones del medio y de las unidades familiares, los niños,
el proceso pedagógico).

- 70 - .
 Las propuestas V qua se han formulado para superar, desde el punto de
vista organirrativos los rendimientos escolares en las áreas rurales, pueden
considerarse bajo la optica de los circuitos de satisfacción de necesi,<Jades
edye^l^ivas y d^rila^.^foBaas sóeid^orgañizáti'vas implícitas'en 'esos 'circuitos,
teniendo presente "qüé se trata da sistemas y que la modificación de cualquiera
de los elementos tiane incidencia, en el corto o largo plazos en los elementos
restantes.

1. La nuclearizacion

La organización del sistema educativo formal en las áreas rurales a partir

de la constitución de núcleos escolares, está presente en la gran mayoría de las
propuestas que se han formulado y se han puesto en práctica en la región, se
trate de reformas globales o parciales del sistema educativo.

Los núcleos escolares rurales consisten en una escuela central debidamente

equipada y que tiene todos los grados de educación básica y un conjunto de
escuelas seccionales o satélites, generalmente de un solo maestro, diseminadas
en un radio alrededor de la central, en las que sólo se dictan algunos cursos.
La escuela central se constituye en un centro de supervisión, asistencia técnica
y recursos. Los aportes que realizaría la nuclearizacion consistirían en que
permite romper el aislamiento, dispersión y carencia de recursos de las pequeñas
escuelas del medio rural; da lugar a la capacitación en servicio del personal
docente; facilita la integración social de los vecinos y, en especial, de los
jóvenes. El director de la escuela central dirige el núcleo y depende,
jerárquica y técnicamente, del supervisor de zona y éste, a su vez, del jefe
del distrito escolar (Prada, 1977; Baldivieso, 1979; Proyecto "Red...", 1977).
Se ha señalado que, además, esta forma de organización nuclear propicia el
aprovechamiento educativo de los recursos de que disponen las comunidades y la
gestión por la población de dichos recursos (Rivero, 1979).

Esta propuesta, en cuyas líneas generales parece haber acuerdo básico,

tiene varios supuestos: la delimitación de un ámbito geográfico específico,
concreto y limitado, cuyas características estén de acuerdo con lo que se
persigue con el núcleo; la desconcentración (lo que no implica necesariamente
la descentralización) de la administración de la educación; la integración y
la coordinación de actividades; la promoción de las comunidades ubicadas en
el ámbito espacial definido y la utilización de los recursos comunitarios.

Se ha señalado que existen pocas investigaciones que permitan discernir

cuáles son las condiciones que facilitan el cumplimiento de esos supuestos y
en qué casos es conveniente pensar en una programación de núcleos en forma
generalizada o sólo para algunas zonas (Tamayo Peña, 1977). Tampoco se han
encontrado estudios que permitan estimar cuál es la dimensión óptima de los
núcleos: cuántas escuelas seccionales o satélites pueden ser debidamente
atendidas por una escuela central; cuáles son las distancias máximas a las que
pueden ubicarse las escuelas seccionales o satélites para no obstaculizar el
funcionamiento eficaz del nucleamiento.

- 71 - .
 Sin intentar establecer un orden de prioridad entre ellos, se ha informado
que el establecimiento del sistema de nuclearización a nivel nacional puede
enfrentar problemas de distinto tipo: la determinación de las competencias
jurisdiccionales en relación con el sistema educativo central5 la dejnarcación
de los límites espaciales en los cuales operarían las escuelas centrales; la
elección de los miembros de' los núcleos y su adjudicación a'las ^seuel&s centrales
o. a las seccionales, partioularmente en lo que respecta a los miembros de la
comunidad que participan en ellos; la falta de coordinación entre diversos ámbitos
administrativos; las distintas acciones que manifiestan la resistencia al cambio
de una burocracia no renovada; el traslado del poder burocrático y la constitución
de grupos pequeños y autónomos en las regiones y en las zonas; disputas por las
promociones administrativas entre los maestros de las escuelas centrales y los
maestrees de base; el crecimiento de las exigencias burocráticas sobre el magisterio;
las condiciones mismas de la población objetivo, que hacen que carezca de
motivaciones acerca de la necesidad o la bondad de su propia educación; las
condiciones organizativas de las propias comunidades, etc. (Rivero, 1979; Lourié,
1976).

2. Distintas experiencias

Para enfrentar el problema de la educación formal en las áreas rurales, han

tenido lugar en la región una serie de experiencias de distinta índole. Cada una
de ellas constituye, a su manera, la proposición de una forma de encarar el
problema. Como es imposible considerarlas a todas en detalle, se expondrán
someramente algunas de ellas a fin de obtener un panorama, aunque sea insuficiente,
de la riqueza de acciones mediante las cuales se intenta modificar la organización
del sistema educativo o algunos de sus aspectos.

a. Iniciadas desde la base del sistema o fuera de él

i. Iniciadas por_los maestros. Es poco lo que puede hacer el docente que

ejerce en el medio rural, por sí mismo, para modificar el sistema en su aspecto
organizacional. Sin embargo 5 hay alguna información que sugiere la adopción de
procedimientos de nuclearización puestos en práctica por los mismos maestros,
al margen del sistema formal, a fin de intercambiar experiencias y materiales,
romper el aislamiento geográfico y cultural y apoyarse mutuamente. A veces se
ponen en conocimiento de los supervisores, aunque sea de manera informal. En
otras ocasiones, las gestiones para que la situación tenga reconocimiento oficial,
implican la realización de largos trámites por la via administrativa (Batallán y
Tobín, 1980).

ii. Iniciadas_por las comunidades. En ocasiones, a pesar de los reclamos de

los habitañtes'~Íos aseñtamieñtos"rüraÍes carecen de escuela, por lo que ellos
mismos proceden a crearla. Las posibilidades son varias. En algunos casos,
proyeen el edificio, el amoblamiente y el sueldo del docente, o alguno de esos
elementos. En otros casos, la escuela es pensada, hecha y dirigida por los
miembros de la comunidad. En estas situaciones, la escuela suele incluir
instrucción teórica y práctica en las actividades económicas del pueblo; el
curriculum se elabora según las necesidades de los alumnos; las decisiones que
afectan a la escuela y las evaluaciones son procesos en que participan todos los
implicados. Se informa que hasta se han iniciado programas para capacitar a los

- 72 - .
egresados del ciclo primario, de esas escuelas, a fin de que se desempeñen como
maestros en ellas o en otras similares. Los candidatos son elegidos por los
comités de vecinos (ANUC, 1977; Vecino y otros, "Proceso...", 1979).

iii, ÍBÍ^i^^^ss por los_maestrQS y las ccomunidades. La unión de los docentes

y de la población en ia realización de acciones~con]üñtas para mejorar distintos
aspectos de la organización escolar en las áreas rurales, muchas veces al margen
del sistema educativo formal, aunque no necesariamente en contradicción con él,
es uno de los procedimientos más frecuentes.

Se creans asi albergues autofinanciados, programas de desarrollo comunitario

a través de la escuela, comedores escolares, cooperativas escolares, cooperativas
agrícolas escolares administradas por los alumnos de los dos últimos cursos del
ciclo básico, escuelas con sistemas de alternancia, etc. A veces, estas acciones
se estructuran sobre la base de actividades inter-agenciales con la participación
de distintas reparticiones estatales con presencia en la zona (Batallan y Tobín,
1980).

Se informa que en una comunidad los maestros se organizaron en comisiones

y comenzaron a trabajar en torno a diversos proyectos que poco a poco fueron
concretando en acciones destinadas a ampliar el servicio educativo en beneficio
de las comunidades circundantes, abarcando a los niños, jóvenes y adultos. Se
constató que un elevado número de niños en edad escolar no asistía a clase
por inconvenientes de horario y que, cambiando los horarios, en breve tiempo
crecía la matricula. Asimismo se registró la existencia de amas de casa, en
su mayoría analfabetas, que deseaban contar con oportunidades de aprendizaje,
y que había grupos de jóvenes y adultos que deseaban retornar a sus estudios.
Los maestros se organizaron del siguiente modo: por las mañanas, todos los
maestros trabajaban, con los alumnos regularmente inscriptos a principios de
año; por las tardes, una comisión de ellos trabajaba con los nuevos alumnos
inscriptos en el horario vespertino; por la noche, otra comisión de maestros
atendía a los adultos; por las tardes, las amas de casa trabajaban bajo la
conducción de otra comisión de docentes. La dirección y administración de la
escuela la ejercían los docentes, los padres y las autoridades del pueblo
(Baldivieso, 1979).

Otras experiencias encaradas en forma conjunta por docentes y comunidades

van mucho más allá del campo puramente escolar. Tal fue el caso de las Escuelas
Ayllu, basadas en la organización socioeconómica y político-cultural del ayllu o
comunidad. Asi como hay iina central de la comunidad (marca) que agrupa a varias
comunidades, se constituyó un núcleo escolar que conglomeró a varias escuelas
seccionales. Su ideología y objetivo fueron comunitarios, basados en el código
moral aymara-quechua (no robes, no mientas, no seas holgazán) y orientados a
la liberación de las masas indígenas en la lucha contra el régimen de servidvimbre.
Los contenidos programáticos se adaptaban a la realidad socioeconómica y cultural
de la comunidad y de la región. La metodología de trabajo era comunitaria y
se basaba en los usos sociales (ayni, mink'a, waqui). La administración educativa
estaba a cargo del parlamento amauta o junta escolar de la comunidad. La
infraestructura fue levantada por los mismos comuneros, en base al sistema rotativo
y al esfuerzo y trabajo de todos. El financiamiento fue autogestionado. El
sistema de evaluación fue comunitario y permanente. Los educandos eran de

- 73 - .
ambos sexos niños, jóvenes y adultos, quienes recibían un trato acorde con la
edad, de modo horizontal y sin imposiciones en las actividades escolares y
extraes colares. Sin embargo., en la relación profesor-alumno se traducía, en
algunos casos, cierto verticalismoy producto de la improvisación de las clases
por maestros interinos. Las actividades eran múltiples: socioculturales
(lectxira, escrituraj cálculo); económicamente productivas (agricolo-ganaderas;
ai^tesanales5 pequeñas industrias); de autoeducación grupal a través del salón
de clases-taller y la organización de programas especiales; sociales (defensa
a los campesinos de los malos tratos de terratenientes o funcionarios; salud
individual y comunal; resolución pacífica de conflictos internos a las
comunidades); deportivas; etc. (Baldivieso, 1979; Centro Boliviano, 1979).

Se destaca que esta experiencia supone el cumplimiento de al menos tres

supuestos: la existencia de comunidades campesinas aún no tocadas por las
instituciones de la ciudad o que permanecen intactas en cuanto a los valores
morales de los campesinos; el interés de superar la inercia y la rutina por
parte de los docentes y de las comunidades; la combinación de la iniciativa
que viene de afuera de la comunidad y la respuesta local que vaya más allá
de la mera recepción o acogimiento de la iniciativa. Entre las razones por
las cuales la experiencia terminó siendo destruida, se mencionan: la existencia
de vma alianza entre la Sociedad Rural y las autoridades educativas nacionales;
las contradicciones ideológicas que provocó su orientación revolucionaria; las
rivalidades entre los mis'mos docentes por cuestiones de poder, las críticas
que surgieron a partir de la construcción de algunas instalaciones que sé
consideraron lujosas. En todo caso, la experiencia plantea, básicamente las
preguntas acerca del rol que puede jugar el magisterio (como institución)
en un proceso de concientización de los indígenas y acerca de las posibilidades
que tienen las experiencias educativas de ser un instrumento, aun'.ue sea
auxiliar, que facilite el crecimiento de las organizaciones campesinas
(Centro Boliviano, 1977),

iv. Iniciadas por instituciones. Dentro de un régimen escolar y a partir

de las misiñas~escüeÍas~perteñeGieñtes~al sistema educativo formal, se dan
experiencias de modificaciones relativamente profundas en la organización del
trabajo de los establecimientos, muchas veces al margen de las disposiciones
de dicho sistema, aunque toleradas u oficialmente ignoradas por él. Se informa,
así, que existen experiencias de organización de escuelas rurales productivas.
Entre las experiencias relatadas tienden a predominar las que se producen en
el nivel medio de enseñanza, más que en el nivel básico y aquéllas originadas
en establecimientos privados más que en los oficiales. Se señala que los
rasgos comunes que tienen estas experiencias serían los siguientes: el comproíniso
de los docentes explicaría gran parte de la iniciativa y de su continuidad;
el 90% del alumnado es de la zona en que está ubicada la escuela; en términois
pedagógicos la innovación más importante consiste en la incorporación del
trabajo productivo al curriculum escolai'; el efecto más claro en el rendimiento
escolar és su incidencia en la disminución de la deserción (Tobín, 1977).

Originadais a veces en airibientes institucionales definidos y a veces fuera

de ellos» se ha registrado en le. región la existencia, de las llamadas misiones
socio-pe¿ag6gicas. Consisten en movimientos de estudiantes universitarios,
profesionáles e intelectualesj dirigidos a conocer y á divulgar los problemas

- 74 - .
de las áreas deprimidas en las zonas rurales y a cooperar en distintas formas con
la educación de sus pobladores prestando, a la veZj cierta forma de asistencia,
especialmente en salud y vivienda. Estas acciones, muy pr6ximas al campo de la
educación no forraal y muchas veces vinculadas a ella tienen, por lo común, un
fuerte contenido político y concientizador. En lo que respecta al sistema
educativo formal en las áreas rurales, las misiones socio-pedagogicas han hecho
aportes muy importantes en la identificación de necesidades; la experimentación
con equipos multidisciplinariosj el ensayo de metodologías de trabajo con jóvenes
y adultos; la divulgación de características poco conocidas de la realidad; la
promoción de un planteamiento integral de los problemas de la educación rural
(Prada, 1973),

b. Iniciadas por el sistema_y_hacia aspectos parciales

Se incluyen en este rubro distintas actividades y programas desarrollados

dentro del sistema educativo formal que se dirigen de manera relativamente
especifica a algunos de sus componentes.

Este sería el caso, por ejemplo, del programa de nuclearización del Ecuador.
El ente básico es el núcleo de educación para el desarrollo rural, cuyos objetivos
consisten en aumentar el grado de democratización, eficiencia y adaptación al
medio del sistema escolar y lograr la participación de la comunidad, todo con
vistas al logro de un desarrollo rural integrado. Se informa de la existencia
de 25 núcleos, que alcanzan a 396 comunidades rurales, con una población de
211.827 habitantes con lo que, cada núcleo atendería, en promedio, a 16
comunidades y a 7.500 personas (Cárdenas, 1978).

Otra experiencia es la de las escuelas normales rurales, que tratan de formar

maestros salidos de las mismas comunidades rurales con un plan de estudios que
vincule aspectos de la agricultura, la vida r\iral y el desarrollo de la comunidad.
Su aporte más importante consiste en que proveen personal docente capacitado y
con una visión más realista de las condiciones del medio rural. Esta experiencia
lejos de haber sido profundizada, ha tendido a ser dejada de lado o debilitada
ante otras propuestas (Prada, 1978). En el campo de los recursos humanos, deben
recordarse las experiencias de formación de promotores bilingües que se han llevado
a cabo en Guatemala y en Ecuador.

c. Iniciadas en el marco de reformas más ampl:^as _

Tres países de la región han llevado a cabo experiencias de cambios en el

sistema educativo en el marco de reformas más amplias: Panamá, Perú y Cuba.

Las escuelas de producción de Panamá tenían como propósitos la introducción

de un nuevo curriculum que permitiera~ÍIgar la educación formal con la práctica
productiva; la modificación de las tendencias migratorias internas vinculando a
la población del interior del país a actividades agropecuarias e industriales;
la organización comunitaria de base a fin de crear nuevas organizaciones políticas
regionales y nuevas formas de generar las autoridades nacionales. La obtención
de estos propósitos implicaba la reordenación espacial y temporal del sistems educativo
temporal junto con la relocalización de los asentamientos rurales y de la
población dispersa, a partir de proyectos de desarrollo agropecuario, agro-industrial
e industrial.

- 75 - .
 Desde el punto de vista del sistema educativo, las escuelas de producción
eran concebidas como establecimientos escolares qué desarrollaban un curriculum
adaptado a la realidad de la población de una región, llevando a cabo dos
actividades interrelacionadas y mutuamente condicionadas: las propiamente
educativas y las productivas. Cada escuela de producción constituía el ciclo
básico de la educación básica general (grados VII, VIII y IX) y nutría su
matricula de los egresados de las escuelas satélites, que se encargaban de los
primeros años de la educación básica general (grados I a VI). Los núcleos
educativos eran concebidos como la organización educativa definida por una
escuela de producción y sus escuelas satélites. Las redes educativas regionales,
a su vez, agrupaban a distintos núcleos de desarrollo educativo de regiones
orgánicamente definidas. Se intentaba definir, así, un mapa educativo integrado
por las redes educativas y los núcleos de desarrollo educativo. Se espéraba
obtener una organización educativa nacional que empezara en las mismas bases
y sólo pudiera definirse por ellas y una política educativa nacional integrada
que fuera la manifestación de la diversidad de expresiones o variantes concretas
adecuadas a cada núcleo de desarrollo educativo.

Las escuelas de producción, por lo tanto, contemplaban tres aspectos

principales. En primer lugar, un nuevo curriculum orientado por el principio
de organizar las áreas de conocimiento a través de 'ejes de interés' definidos
a partir de la realidad social, política, étnica, etc. En segundo lugar, la
producción, que iba más allá de la relación pedagógica entre estudio académico
y actividad productiva de los educandos y perseguía: un mínimo de calificación
técnica de los educandos; un nivel de producción que sirviera para alimentar
a los educandos y para generar excedentes; la incorporación de los padres a la
actividad productiva de la escuela y la aceleración del agrupamiento de la
población en áreas de dispersión demográfica, incorporándola a un proyecto
productivo comunitario.

Desde el punto de vista de la micro-estructura social, lo central era la

organización de la comunidad y se preveía que la articulación en el tiempo entre
las comunidades (C), las escuelas de producción (EP) y los proyectos dé reforma
agraria localizados (PRA) podrían seguir distintas pautas en su desarrollo
(C-PRA-EP; C-EP-PRA; EP-C-PRA: PRA-C-EP; C-EP; C: PRA y EP) con lo que
abrían varias posibilidades tácticas.

La puesta en práctica de la reforma propuesta tenía implicaciones en

distintos sentidos. Desde el punto de vista educativo, suponía capacidad
creativa y autonomía de los aparatos educativos regionales; supervisión
administrativa suficiente y con capacidad de adecuar las realidades zonales a
la política educativa nacional; la puesta en práctica de un curriculum flexible;
la adaptación a las necesidades educativas concretas de una población más o
menos organizada. Desde el punto de vista de las comunidades, se suponía la
existencia de comunidades organizadas o la posibilidad de organizarías; la
capacidad y el interés de las comunidades por participar eñ la definición de
los contenidos de la educación y en la administración de ésta, Desde el punto
de vista de la producción,- de acuerdo a la manera en que fue concebida, se
plantearon problemas relacionados con los volúmenes de producción; la definición
de su estructura según los precios del mercado y de la demanda de los diversos
productos; las diferencias entre excedentes reales y financiros; los límites
mínimos y máximos en materia de ganancia mercantil, auto-consumo y acumulación;
la planificación global de sus actividades productivas. (UNESCO/Proyecto
"Planeamiento...", 1975).

- 76 -
 En esta experiencia se encontró que los cambios estructurales se vieron
limitados por la persistencia de prácticas educativas tradicionales; por la
falta de preparación de los maestros para actuar con la comunidad o introducir
cambios radicales en la enseñanza; por la falta de terrenos apropiados para las
escuelas y por las dificultades para la organización espontánea de la comunidad
(Louriá, 1973).

En el Perú, la reforma educativa tuvo lugar en un marco general de reformas

que contemplaban5 además, la realización de una reforma agraria, de una reforma
de la gestión enipresaria y la oficialización del quechua en condición equivalente
al castellano. En lo que se refiere a la situación educativa en las áreas irurales,
es necesario tener en cuenta que la reforma agraria significó la constitución de
un sector reformado y de un sector no reformado que vivieron distintas situaciones
y enfrentaron diversos problemas.

Desde un punto de vista general, los principios básicos de la reforma

educativa fueron el acceso de toda la población a múltiples posibilidades educativas
y la desescolarización. Con lo primero, se propiciaba la apertura a todos los
individuos de la comunidad, de los medios y elementos que atiendan a su formación.
Con la segunda, se partía de la disociación de la educación y la escuela. Sus
finalidades consistían, básicamente, en la educación para el trabajo, para el
cambio de estructuras y para la auto-afirmación de la personalidad nacional.
Además de la educación regular, se pusieron en movimiento tres modalidades de
educación de adultos: la Educación básica laboral; la Calificación profesional
extraordinaria y la Extensión educativa. Por otro lado, se diseñaron y pusieron
en práctica distintos programas: a) destinados a la atención de sectores, marginados
de la población: Alfabetización integral; servicios educativos en áreas riorales;
educación inicial no escolarizada; b) de formación de recursos humanos: Unidades
de instrucción; Educación básica laboral no escolarizada; Servicio civil de
graduandos; c) programas de Extensión educativa: divulgación de la ciencia y la
tecnología; Talleres de comunicación; promoción de la audiovisión crítica; Hora
cultural educativa; la Casa de cartón. En el conjunto de la reforma se recurría
a la educación formal, no formal, no escolar o extra-escolar, todo dentro de un
concepto de educación permanente.

En las áreas rurales la organización fue nuclear. Cada Núcleo educativo

comunal centralizaba las actividades de las escuelas iniciales, de las escuelas
básicas y de los otros programas que estuvieranfuncionando en el área de su
competencia (Educación básica laboral. Calificación profesional, etc.). Las
asociaciones de padres de familia de cada Centro educativo de los Núcleos educativos
comunales elegían el presidente de dicho centro y la reunión de los presidentes
elegía a sus representantes al Consejo educativo comunal correspondiente a cada
núcleo educativo. A los docentes encargados de las escuelas regulares, se agregaron
los promotores de los distintos programas.

Se ha hecho notar que la ejecución de la Ley General de Educación de 1972

implicaba una renovación profunda de las técnicas y los medios didácticos; la
manera do concebir los curricula y los períodos de escolaridad; la adaptación de
la educación a las circunstancias y requerimientos de los grupos sociales a los
que iba dirigida; la superación del esquema de una escuela cerrada; la realización
de modalidades y programas que permitieran alcanzar la crítica y la cooperacióno

- 77 - .
 Además de los problemas administrativos, que habían sido señalados en un
informe de la Comisión de Reforma de la Educación, esta encontró dificultades
originadas en la oposición de los diferentes sectores sociales-, en la puesta
en práctica de la vinculación de la educación con el trabajo, en la modificación
de la duración de los estudios, en las nuevas modalidades que se agregaban a la
educación regular.

En lo más específicamente relacionado con el sistema educativo en las

áreas rurales, las dificultades no fueron menores y tuvieron diversos orígenes.
Los núcleos enfrentaron los problemas que suelen presentarse a este tipo de
organización y que ya se expusieron (ver apartado II.D.l). En los Consejos
educativos comunales se manifestaron falta de interés de los grupos de base
y la existencia de un magisterio heterogéneo en cuanto a su composición,
formación y permeabilidad frente a las demandas que planteaba el cambio. En
los aspectos puramente técnicos, no pudieron ser resueltos adecuadamente los
problemas que planteaban los materiales didácticos para educandos de culturas
y lenguas diferentes; la necesidad de métodos aplicables a la vinculación de
lo educativo con la realidad del medio; los sistemas de evaluación y seguimiento;
la calidad de los locales escolares; la formulación de programas específicos de
estudio que tomaran en cuenta las diferencias regionales; las deficiencias en
la formación de los maestros rurales, que no los capacitaba para superar las
prescripciones puramente formales y normativas. Por otro lado, quedó de
manifiesto que el sistema educativo por sí solo, no fue capaz de enfrentar la
situación de marginalidad de la población indígena y que eso difícilmente sea
posible mientras el centro de decisión esté en manos de funcionarios y técnicos
localizados en el centro urbano y no en el propio grupo social. Pudo observarse
que, a varios años de la puesta en marcha de la Reforma Educativa, en algunas
comunidades rurales la metodología de enseñanza no había sufrido cambios,
debido al carácter unidocente de la escuela y a su escasa comunicación con
los centros urbanos, que continuaban siendo los dinamizadores de la Reforma;
la ausencia de material didáctico; el carácter formal de los cambios más .
significativos (administración, trámite, control en la adopción de decisiones);
la escasa participación de la población en el Núcleo educativo comunal.
En estas comunidades, el cambio pareciera haber tenido más un significado
político-educativo que puramente educativo, pues muchos maestros y promotores
adhirieron a los cambios para tener ventajas (traslados, promociones, ascensos,
etc.), dado el poder de las ligas campesinas, lo que no dejó de crear conflictos
entre los docentes (Matos Mar, 1978; Rivero, 1979; Tejada Cano, 1979).

Se ha destacado que los problemas centrales estarían en la distancia

entre la concepción estatal y la estrategia de solución de ciertos problemas
de acuerdo con las concepciones de la propia población; la heterogeneidad
de las situaciones rurales ante programas que siguen siendo concebidos con
carácter generalizado y con perspectiva urbana; la necesidad de disponer de
recursos muy cuantiosos. Se concluye que el problema de la educación y del
desarrollo rural no puede ser percibido sin referencia explícita al contexto
global de la interacción campo-ciudad y que cualquier intento de intervención
sectorial sobre la educación con el fin de"promover el desarrollo rural, sin
considerar los términos de intercambio urbano-rural y lo que ellos implican,
está destinado al fracaso. Si las áreas rurales continúan en una situación
de atraso y de pobreza, el aumento de la escolaridad intensificaría los

- 78 - .
movimientos migratorios agudizando, de esta manera, la brecha existente entre
el campo y la ciudad (tMatos Mar, 1978).

Como en cualquier otro caso, la experiencia de Cuba solo puede comprenderse

en el contexto del proceso socioeconomico global que se ha desarrollado en ese
país. Su situación educativa es totalmente atípica en relación con los otros
países de la región, hasta el punto de que puede resultar totalmente inadecuado
hablar ¿e educacicn for'inal en las áreas rurales, en atención a los planes de
escuela en el campo y a Ir. organización de los asentamientos humanos. Por otro
lado, todos los aspectos de la educación han sido objeto de particular atención,
han tenido un dinamismo intenso y se han producido redefiniciones en la medida
en que se iba detectando la necesidad de superar deficiencias en el funcionamiento
de todo el sistema.

3. Líneas de_estrategias

Sin perjuicio de considerar en los capítulos pertinentes las propuestas

específicas que se han formulado para enfrentar los problemas de la educación
en las áreas rurales, corresponde exponer aquí, aunque sea de manera sintética
aquellas propuestas de carácter más general que, en ultima instancia, sólo
pueden encararse dentro del marco de la organización educativa.

Según una de dichas propuestas, para dar solución al problema de la

escuela en las áreas rurales hay que partir de ciertos postulados básicos:
debe ser una escuela situada en el medio, ya que la escuela es inoperante y
acumula diferencias sociales si se aplica la concepción universalista y
generalizada de la educación a sectores deficitarios; la escuela debe ser
integral, en el sentido de considerar todos los problemas de su zona y las
necesidades fundamentales de cada vecino; la escuela debe ser vital en cuanto,
mediante la actividad mental, la observción científica y la experimentación,
desarrolle el juicio crítico y la capacidad de reacción ante situaciones nuevas.
Sus funciones tienen relación: a) con los alumnos, ayudándolos a crecer de
dentro hacia afuera, para lo cual debe transmitir mecanismos de relación
(lectura, escritura y cálculo); compensar los déficits sociales, en particular
los de alimentación y salud; favorecer la práctica de la lectura; desarrollar
la integración social; proporcionar un aprendizaje activo y adecuado a la realidad';
b) con los jóvenes de la zona, mediante la integración social, la recreación y
los deportes y la iniciación agrícola; c) con los adultos, mediante la extensión
educativa y la acción social para mejorar la calidad de vida. Su organización
formal debe permitirle brindar servicios educativos a nivel local; garantizar
una supervisión adecuada; promover la participación comunitaria en la labor
educativa y los vínculos entre la educación y otros sectores sociales. En lo más
específicamente escolar, la escuela debe ser de varios niveles, con graduación
móvil; lograr una adecuada distribución de horarios; discernir cuáles son las
asignaturas que requieren más atención y el tiempo que debe dedicarse a cada
asignatura; cuáles son los cursos que requieren mayor dedicación. En las
actividades, se recomienda tener en cuenta que las asignaturas tradicionales
son tan importantes como aquellas que permiten una mejor vinculación con el medio
y realizar aquellas actividades propias de éste que promuevan los mejores
resultados educativos posibles. Por último, los procedimientos de trabajo deben

- 79 - .
diversificarse, según los distintos momentos del trabajo (con niños, con jóvenes
o con adultos) (Nuñez, 1976).

Según otra propuesta, el sistema educativo, en las zonas más deprimidas,

tiene como "primera tarea la atención de_las necesidades básicas de subsistáncia_
(alimentación y protección), para lo cuai~debe comeñzar'po? deflñar~más
precisamente cuáles son los conocimientos y habilidades que pueden contribuir
a atender esas necesidades. En tal sentido, se señala que el ciclo escolar de
educación básica es insuficiente, ya que corresponde alcanzar a niños y ádultos
y que el objetivo de la escolarización total aparece más difícil cada día. No
obstante, la estrategia que se diseñe debe conducir a una cobertura general del
sector en edad escolar. Los parámetros generales a tener en cuenta en el diseño
de la estrategia estarían dados por la necesidad de partir de lo específico del
medio rural y de no limitar la acción a los niños y, asimismo, la imposibilidad
de mejorar aisladamente un aspecto sectorial. Se propone concebir a la escuela
como un centro de animación rural y de recursos educativos. Su estructura debe
ser flexIBIe, de'iñodo que le permita atender al proceso educativo comunitario
de manera integral y, a la vez, constituirse en base de desarrollo creciente,
mediante la participación directa de la comunidad, los docentes y todos los que
trabajan en o para la comunidad. En tal sentido, sus funciones tendrían que
centralizar todos los servicios que reciba la comunidad; atender [Link];
poner recursos educativos a disposición de los adultos; servir de asiento a los
organismos de base; prestar asistencia técnica agropecuaria; asistir a las
madres en la educación de sus hijos y en la economía del hogar rural; ayudar
a los jóvenes a organizarse autónomamente; constituir una despensa comunal y
organizar un pequeño taller rural; centralizar la recepción de programas de
radio y televisión; impulsar acciones cooperativas. Su equipamiento debe
incluir medios de intercomunicación, un equipo elemental de herramientas y un
botiquín-droguería comunal, además de los elementos propiamente pedagógicos.
Se concluye que, para promover la participación efectiva de la comunidad y para
devolver a ésta la responsabilidad de la educación básica, es necesario:
interpretar la educación como un hecho social; identificar los tipos de
educadores que pueden llevar adelante la tarea y las acciones educativas
adecuadas; reconocer las necesidades de formación que tienen los distintos
individuos y grupos; lograr que cada individuo sea educador y educando; eliminar
la imagen paternalista de la educación y de los restantes servicios; reconocer
las fuerzas culturales de la comunidad; definir a la escuela como un apoyo al
proceso educativo y al maestro como un colaborador de la comunidad (Prada, 1978).

Eri otra propuesta se sostiene que el sistema escolar debe: 1) buscar

'situaciones formativas', que permitan integrar a la población a los procesos
globales de desarrollo como sujetos activos; 2) aprovechar los momentos y
elementos previstos para el desarrollo productivo de las zonas rurales como
estímulo y fuentes de contenidos para el aprendizaje; 3) implementar una
metodología de desarrollo curricular integral para producir un acercamiento
entre educación escolar y extraescolar, formal y no formal; 4) incorporar
equipos multisectoriales de técnicos de distintos sectores (salud, agricultura,
etc.) y una descentralización real, otorgando autonomía de decisiones y de poder
a dichos equipos; 5) renovar y cambiar el reclutamiento, la formación y la
capacitación de los cuadros docentes, técnicos y administrativos del sistema
educativo formal, buscando metodologías y formas de aprendizaje para este

- 80 - .
persoiiaX', • que tengan los mismos principios que orientan la renovación de la ' ' '
educación'"íürinal: flexibilidad y adaptación a los momentos 'inicial' y, 'p'eriiiknefite'
de ..su preparación. Por su parte el conjunto del sistema educativo debe lograr
una comunicación entre los sistemas escolares y los extraescolares de manera tal que
el cducandc pueda ingresar al sistema escolar cada vez que el mismo interesado lo
estime necesario para su desempeño profesional y para el mejoramiento de sus
condiciones de vida (Proyecto "Red...1977),

En una reseña de los nuevos enfoques y tendencias de la educación en las

arcas rurales so sostien2, sintéticamente, que los objetivos deben ser definidos
de acuerdo con las perspectivas y con la situación específica de las distintas
zonas rurales de un país. En lo que respecta a la estructura del sistema y a
los contenidos educativos, se propone concebir a la nueva estructura educacional,
integrada por modalidades de educación de tipo escolar y extraescolar, de modo
que se adapte a las condiciones de vida de la población y a la atención de sus
necesidades básicas, siempre dentro de un concepto de educación permanente;
asociar la educación a la problemática del medio rural; impulsar una nueva
formación del educador para que esté en condiciones de comprender el desarrollo
integrado del medio rural. Los métodos deben lograr una coordinación efectiva
entre todas las actividades educativas escolares y extraescolares; aprovechar
al máximo todos los recursos humanos, de comunicación social y de infraestructura
física disponibles; lograr la participación conciente y la contribución efectiva
de la comunidad; desarrollar mecanismos o instituciones que motiven a la
comunidad rural para dicha participación; formar un educador que actúe con
competencia an la coordinación de las acciones educativas (UNESCO, OREALC,
"Notas,..", Í978),

Además de las propuestas de estrategias generales que acaban de exponeí'se,

hay otras de naturaleza más limitada. Según una de ellas, las escuelas en las
áreas rurales tendrían que ser centros eficientes de enseñanza para los niños y
la comunidad, en las qua se enseñe todo lo necesario para el trabajo, el
aprovechamiento ce las posibilidades locales en agricultura, ganadería, artesanía.
Para ello es necesario que los planes de estudio y los programas se adecúen a la
realidad social que rodea a la escuela y dotar a ésta de los elementos técnicos
imprescindibles (vivero, semillero, taller, centro de agricultura). Se recomienda,
asimism.o, la producción de libros de texto que interesen a los alumnos y a las
familias de las zonas rurales y desechar en estas zonas el uso de textos aprobados
en las capitales, escritos por autores de ellas y para alumnos que residen ahí o
en las grandes ciudades (Ripa, 1980). Según otra propuesta, es necesario
posibilitar que la escuela conozca la realidad socioeconómica de sus usuarios;
diversificar la educación rural mediante el entrenamiento para el trabajo y la
vinculación con la estructura ocupacional regional y nacional; adicionar
progresivamente grados hasta llegar a la escuela completa, aunque sea en forma
nuclearizada; rcclutar docentes ya capacitados; modificar los contenidos
educativos de modo que incluyan las tradiciones de las etnias nacionales, las
vivencias comunales y las prácticas cotidianas; cambiar la metodología y la .
diagramación de los libros de texto (Vecino, 1980).

En los últimos años se ha planteado cada vez con más fuerza la idea de un
desarrollo rural integrado, planteo en el que no puede estar ausente la educación.

- 81 - .
Se entiende por desarrollo integrado de las zonas rurales, al proceso de
transformaciones estructurales realizadas por la propia comunidad rural con el
propósito esencial de mejorar sus condiciones de vida, procurando una progresiva
y sostenida elevación de su situación cultural, social y económica, a partir
de su participación, de sus intereses y de sus necesidades y teniendo en
cuenta las relaciones estructurales existentes erltre dichas zonas y los centros
de poder y de decisión (UNESCO, OREALC, "Notas...", 1978). En esta estrategia
de desarrollo, la educación integrada en él es concebida como un proceso
dinámico, continuo y coherente estimulado por el Estado dentro del marco
general de la planificación nacional, en virtud del cual se produce una
creciente participación del individuo y de la comunidad en el planteamiento
y la solución de sus propios problemas (UNESCO, "Reunión de técnicos...", 1973).

Se ha observado que algunas de las propuestas que se han formulado en la

región tienen un carácter excesivamente normativo o son demasiado ambiciosas.
También se ha hecho notar que algunas de ellas, en especial las que parten del
supuesto de que los campesinos permanecerán en su medio y es necesario
habilitarlos para mejorar ese medio y elevar su calidad de vida, pueden
desarrollar nuevas formas discriminatorias para la población rural, que
impliquen su aislamiento respecto de la realidad nacional y la perpetuación
de las condiciones de inferioridad y miseria. En términos más específicos,
se ha señalado que las propuestas de 'escuela en el campo' sólo alcanzan un
significado real dentro de un marco de programas de asentamientos de la
población rural, de los servicios destinados a ella y del sistema educativo
como un todo (Gillette, 1978),

Hace ya algunos años, se hacía notar que todo sistema educativo que no
sea muy nuevo y rudimentario tiene complejas fuerzas internas que derivan de
los intereses de los administradores y profesores y de los distintos niveles
y áreas especializadas de instrucción. Las heterogéneas presiones de dentro
y de fuera del sistema educativo hacen que las líneas reales de evolución y el
'producto' del sistema dependan de lo que se ha llamado una 'intención agregada'
o 'resultante'. Se hacía notar que los estratos bajos rurales y los marginales
semiurbanos, recientemente capturados por el hambre educativa, pueden ejercer
presiones relativamente débiles y solo han comenzado a adquirir la capacidad
de formular demandas realistas por un contenido educativo adaptado a las
oportunidades que probablemente estén al alcance de sus hijos. Se concluía
estimando que la situación de la escuela en áreas rurales tradicionales, se
enfrentaba a tres alternativas básicas; 1) su crecimiento puede ser paralizado
y esterilizado por las estructuras existentes; 2) su crecimiento puede minar
dichas estructuras, creando aspiraciones que no pueden satisfacerse en ellas,
dando a la población instrumentos para organizarse y relacionarse con la vida
política nacional; 3) su crecimiento puede ser relacionado con movimientos
progresistas y de reforma rural más amplios, de modo que se produzca un apoyo
recíproco entre dicho crecimiento y medidas de reforma de la tenencia de la
tierra, desarrollo de la comunidad y provisión de servicios públicos (ECLA, 1968),

- 82 - .
 E. A manera de conclusiones

A pesar de la escases de investigaciones empíricas en relación con la

incidencia de los distintos aspectos del sistema educativo formal sobre el
rendimiento educativo^ caben pocas dudas de que cualquier intento de mejorar
los circuitos mediante los cuales se atienden las necesidades educativas de
la población de las áreas rurales tiene que tenerlo en cuenta dado que, con
sus propias características, al fin y al cabo es el sistema que existe.

Tampoco caben demasiadas dudas de que cualquier sistema educativo con

las características de los tradicionales, no producirá resultados mejores
que aquellos que ha producido hasta el presente, especialmente en una situación
en que la población a atender no tiene las características que se daban por
supuestas en la organización tradicional. El asunto es si lo que existe en
las áreas rurales es el sistema educativo tradicional o una versión deformada
y casi irreconocible de éste.

Las distintas experiencias expuestas demuestran todo lo que es posible

hacer y, a pesar de la escasez de evaluaciones, proveen de enseñanzas sobre
las condiciones para que las acciones que se emprendan perduren o fracasen'-.a
corto o largo plazo. Por su parte, las propuestas que se han formulado,
algunas de las cuales se han sintetizado precedentemente, contienen
indicaciones de gran valor y sugieren una gran variedad de acciones posibles.
Como habrá podido observarse, muchas de ellas tienen una serie de elementos
en común.

La nuclearización parece ser un instrumento organizativo de gran

utilidad en la medida en que no se exija de él lo que no. está en condiciones
de dar.

De acuerdo con todo lo expuesto, los cambios en el sistema educativo

formal en cuanto organización técnica y administrativa para atender a las
necesidades educativas de la población en las áreas rurales, podrían ser
considerados bajo tres grandes hipótesis: a) según una hipótesis máxima,
los cambios se insertarían en el marco de reformas sociales más amplias y
profundas; b; según una hipótesis media, los cambios podrían consistir en
reformas producidas desde el sistema y hacia algún aspecto parcial de él;
c) según una hipótesis mínima, los cambios se producirían desde la base del
sistema o desde fuera de el o por alguna combinación de ambas fuentes de
cambio.

Cada una da dichas hipótesis tiene distintos supuestos, plantea

diferentes condiciones y acarrea diversas consecuencias, según se considere
su viabilidad en el corto, mediano o largo plazo.

En todas ellas ronda el dilema entre una enseñanza básica común y una
enseñanza diferenciada, con sus implicaciones para la población, su cultura
y les estilos de desarrollo posibles en sociedades segmentadas o integradas.
Pero también la opción por una u otra alternativa tiene connotaciones axiológicas.

- 83 - .
 Para sostener válidamente que la educación debe ser igual para todos los
ciudadanos y alcanzar a toda la población, deben encararse acciones efectivas
dirigidas a modificar las actuales condiciones en que se presta el servicio a
la población rural. Si, en cambio, se plantea la necesidad de una educación
diferenciada, debe as-umirse la posible existencia de un componente discriminatorio
en la primera etapa, y se deben poner en práctica todas las medidas concretas
tendientes a que la diferenciación educativa, en lugar de consolidar la
marginación, proporcione las bases culturales y políticas necesarias para
obtener, a mediano o largo plazo, una educación comün.

- 84 - .
 Notas

V No se van a considerar las propuestas de desescolarización, ya que todo

parece indicar que ellas no serían viables en l a regi6n y que es poco probable
que sean formuladas desde e l sistema educativo formal o por los sectores sociales
que supuestamente se beneficiarían con e l l a s .

- 85 - .
 III. EL DOCENTE RURAL: SUS CARACTERISTICAS Y SU FORMACION

A. _Definición del rol

Se ha hecho notar precedentemente que el sistema educativo, las situaciones

educativas, los educadores y los educandos, son realidades mas inclusivas que el
sistema educativo formal, la escuela, los docentes y los alumnos, respectivamente.
Se ha ubicado a la escuela en el medio rural dentro de los circ\iitos de
satisfacción de las necesidades educativas y como un punto terminal de la
estructura burocrático-administrativa del sistema educativo formal. Los
docentes que ejercen en el medio rural ocupan esa posición terminal, como
agentes sociales explícitamente designados por una institución a la que, en
la división técnica y social del trabajo, le corresponde directa o indirecta-
mente, exclusiva o parcialmente, producir aprendizajes vinculados con la
reproducción generacional de los agentes sociales. En el circuito de
satisfacción de las necesidades educativas, el rol del docente es el de trabajador
directo en los espacios en que se articulan, se ponen en contacto directo, la
demanda y la oferta educativa.

Esto significa que el rol del docente abarca al menos tres sectores de rol:
a) hacia la institución que lo designó; b) hacia el público y la materia prima
en cuyo proceso directo de transformación trabaja; c) hacia la sociedad
nacional en la que se inserta desde esa posición que ocupa. Esos sectores de
rol de la posición de docente, no agotan todos los roles que pueden desempeñar
sus ocupantes a partir de las posiciones que ocupen en otros sistemas sociales
(familia, amigos, partidos políticos, organizaciones gremiales, etc.). La
participación en esos otros sistemas sociales no dejará de incidir en las
conductas que ejercen los docentes en el cumplimiento de sus actividades, así
como en la definición que ellos mismos hacen de su rol.

El rol recibe su definición formal del sistema educativo en que está

incluida la posición de docente y las variaciones en dicha definición no son
ajenas a la dinámica del propio sistema educativo (las modificaciones
introducidas al modelo básico en que se inspira, los avatares a que ha
estado sometido como repartición estatal, su antigüedad y consolidación, las
condiciones en que enfrenta la situación crítica planteada por el 'nuevo'
püblico rural, la forma en que encara el dilema entre enseñanza común y
diferenciada, etc.). En esta relación entre el sistema educativo y la
definición formal del rol docente, hay dos aspectos en que conviene deteiíerse.

En primer término, la definición formal de un rol específico para los

docentes rurales está dificultada en la mayoría de los países de la región
por la definición de educación básica común que se utiliza. Hacia fines de
la década de los años 60 se empezó a abandonar la formación de maestros
especializados para el área rural. Ello podía justificarse en países donde
la homogeneidad cultural entre lo urbano y lo rural era relativamente alta.

- 87 - .
pero es difícil de justificar en países con alta heterogeneidad cultural. Por .
un lado, ello significó la desaparición de una de' las fuentes en que se
generaba el compromiso con su tarea que caracterizaba al magisterio rural.
Por otro lado, se sostiene que a esta formación homogénea y uniforme del
docente pueden adjudicarse muchas de las fallas que se detectan hoy en día
en la educación formal en las áreas rurales. Es necesario resaltar que las
fallas se adjudican a las características de la formación que reciben los
docentes y no,a los docentes i En muchos casos dada•la formación que han
recibido, ellos hacen más de lo que cabría esperar.

En segundo término, la definición formal del rol se vincula estrechamente

con la orientación política del sistema educativo y con la concepción vigente
de la educación y, según como sean ambas, variarán los objetivos, los curricula,
las normas administrativas, pedagógicas y didácticas y, por lo tanto las'
características que define, formalmente, la posición de docente. Así, por
ejemplo, una concepción de la educación como la que predomina en los sistemas
educativos de la región, según la cual ella consiste en transmitir conocimientos,
con una visión pedagógica en ,1a que el contexto social es prescindible y una
didáctica que parte de una interacción profesores-aliimnos en que éstos aparecen
como una audiencia cautiva, define el rol docente de una manera totalmente '
distinta a la que se desprende de una didáctica basada en la interacción entre
el alumno y su medio y de una pedagogía que pone el énfasis en el conocimiento
del medio social. Este nexo entre la definición formal del rol docente y las
orientaciones políticas y las concepciones oficiales de la educaciónj la
pedagogía y la didáctica, debe ser retenido cuando se consideren las
posibilidades de cambio en dicho rol y el papel del docente en el cambio del
sistema educativo formal.

En el capítulo anterior (apartado II.B.9) se señaló que, a diferencia de

la población urbana y de otros estratos sociales, la población rural se
enfrenta con una sola posibilidad de satisfacer sus necesidades de educación
formal. A las características del sistema educativo que se indicaron entonces
cabe agregar ahora las propias de la definición formal del rol docente. Todo
lleva a sugerir que la conjunción de esas características impone a la población
rxiral la necesidad casi ineludible de relacionarse con un servicio que es el
trasplante deteriorado del modelo urbano, c'ulturalmente distante pero legitimado,
en el que sólo puede participar,eñ fprma pasiva y subordinada.

El rol de docente no se agota en su•definición formal, ya que comprende

también la propia definición qué cada uno de sus ocupantes hace de su rol y las
expectativas que tiene respecto'de él, así como las expectativas de los ocupantes
de las contraposiciones con quienes' entra en relación necesaria por su posición
en. el sistema educativo formal. En lo que respecta al 'público y a la materia
prima, esas expectativas sólo pueden comprenderse en el contexto más general
del estilo de desarrollo nacional y, en particular, del proceso de desarrollo
rural que se ha registrado en la zona en que desempeña sus tareas y de las
condiciones de vida (económica, política, cultural, étnica, etc.), de los'
habitantes de esa zona (Asian, 1977).

Es necesario tener presente dos distinciones cuyá omisión dificulta el

a|álisis de los problemas. En primer término,, es necesario distinguir entre '
la definición del rol (la formal y la basada en las expectativas) y las "

- 88 - .
conductas efectivas que pueden poner en práctica sus distintos ocupantes. En
las diferencias existentes entre definiciones y conductas se basan las
evaluaciones que hacen los ocupantes de las distintas contraposiciones sobre
el comportamiento de los docentes. En segundo términos es necesario distinguir
la estabilidad de un rol de la permanencia de sus distintos ocupantes. Cuándo
se sostiene que el rol de docente es el más permaftente del sistema educativo
formal (Batallán y Tobín, 1980), debe tenerse presente que no hay una relación
directa y necesaria entre la estabilidad de un rol y el grado de rotatividad
de sus ocupantes.

Estas diferencias entre definición formal del rol y definición basada en

las expectativas y conductas de los ocupantes; permanencia del rol y de quienes
lo ocupan; condiciones esperadas y reales de trabajo, laborales y técnicas;
deben tenerse en cuenta cuando se consideren las posibilidades de cambio en el
rol y el papel que les cabe a los ocupantes de ese rol en el cambio del sistema
educativo formal y en el cambio social o en el desarrollo rural. En las
diferencias señaladas se encuentra una de las fuentes de la dinámica del rol.

Lo que se analiza en este capítulo es el rol de docente y no está en juego

ningún tipo de juicio sobre las personas de los docentes. Respecto de éstos
es frecuente una actitud maniquea, según la cual, o son responsables de todo
lo malo que sucede con la educación formal, o son responsables de todo lo bueno
que sucede con ella. El asunto es considerar cuáles son los condicionantes que
tienen para realizar su tarea y la incidencia de dichas condicionantes sobre
las prácticas pedagógicas específicas, así como los efectos educativos difusos
y el impacto cultural sobre el medio.

La información disponible no permite profundizar suficientemente un

aspecto tan importante como la motivación, la 'mística' o la ideología de los
docentes rurales en el ejercicio ds su rol. En distintos países de la región,
se registraron movimientos, acciones, propuestas, relativas al magisterio rural,
que han quedado como puntos de referencia pero cuya vigencia efectiva no ha sido
posible analizar. La motivación, la ideología o la 'mística' de'l docente rural
hacia su rol es un aspecto fundamental, teniendo en cuenta, por un lado la
naturaleza de la materia prima, ya que el niño exige mucho afecto, y, por otro
lado, las características del proceso de aprendizaje, que requiere una dedicación
particular. Contar con buenas condiciones de trabajo, buenas escuelas, buena
organización, buenas técnicas, son todas condiciones necesarias, pero no
suficientes. En cambio, está demostrado que una fuerte motivación por parte de
los docentes y de la audiencia, permite superar las dificultades técnicas y
lograr los aprendizajes deseados. Dado que, en términos generales, el sistema
educativo formal en las áreas rurales de la región no cuenta con buenas
condiciones de trabajo, escuelas y organización, tal vez los resultados que se
logran (aún insatisfactorios como son), puedan adjudicarse a la tarea que, a
pesar de esas condiciones, realizan docentes dotados de la motivación, la
ideología y la 'mística' necesarias.

- 89 -
 B. Mercado de trabajo

Se ha señalado que el mercado de trabajo de los docentes está constituido

mayoritariaraente por el Estado, lo que implica un nivel de sueldos similar al
del resto del personal del aparato estatal; que su ingreso al sistema educativo
se produce en puestos marginales rurales o lurbanos y en grados claves, como
serían el'primero y el quinto (Tedesco, 1981). '

Los datos consignados en el capítulo anterior (Apartado C), en conjunto

con las migraciones rural-urbanas, estarían indicando que se está prestando
mayor atención a las áreas rurales (Cuadros 58, 59 y 60)i

En cuanto a la dependencia en que se ocupan, se ha indicado que entre el

76% y el 96% dependía del Estado (UNESCO, OREALC, " E v o l u c i ó n . 1 9 7 7 ) . Dado
el carácter preponderantemente estatal de la educación formal en las áreas
rurales, esos porcentajes podrían ser más elevados en esas áreas. Así parecen
sugerirlo algunas cifras según las cuales, en Venezuela, si bien el 85,9% de
los docentes trabajan en dependencias estatales, en el área rural lo hacen el
98,3% (Cüadro 63).

En lo que respecta al lugar de ingreso, la hipótesis antes consignada

de que éste se produciría en áreas marginales urbanas o rurales, aparece
apoyada con alguna información según la cual podrían registrarse tendencias
diferentes dentro de un mismo país (Paraguay): mientras los docentes de las
categorías superiores se distribuyen más igualitariamente entre las zonas
urbanas y rurales, los docentes de las categorías inferiores tienden a ser
relativamente más en las zonas rurales (Cuadro 69). En éstas, el ingreso
parece producirse inmediatamente después de graduado o al año siguiente
(Vecino y otros, "Proceso...", 1979) y se ha hecho notar que en algunos casos,
las designaciones tienden a producirse por riguroso orden de recomendaciones ,o
influencias, o aceptando el docente ir a cualquier parte a la qüe se lo destine
(Ferro, 1978; Ripa, 1980). En algunos países, los maestros tienen "obligación
legal de iniciarse en áreas rurales, lo que podría indicar que si no fuera por
este reclutamiento forzoso, no estarían dispuestos a trabajar en esas áreas.
Estos hechos no pueden dejar de reflejarse en su desempeño posterior ya que
manifiestan un rechazo inicial al lugar de trabajo.

La información presentada, si bien dispersa, apoyarla la hipótesis según

la cual, tal como se produce la inserción del docente, se estaría dando una
situación en la que las áreas rurales disponen de docentes con menos experiencia,
mientras que las áreas urbanas tienen mejores maestros, con lo que en aquellas
áreas, se estaría prescindiendo de la calidad del producto (Tedesco, 1981).
Al mismo tiempo, podría encontrarse en estos hechos una nueva fuente de
incongruencia entre las necesidades educativas de las áreas rurales y los
propósitos declarados de mejorar su atención.

- 90 - .
 Características_de quienes ejercen el_rol

Dado que los docentes rurales tienen las más variadas características
personales y los más variados niveles profesionales, se ha sugerido que no hay
un prototipo de ellos (Solerj 1980). Por otro lado, se señala que los rasgos
generales de los docentes rurales son similares a aquéllos que poseen los
docentes urbanos (Vecino y otros, "Proceso...", 1979). A continuación se
expondrán algunas características para las que se ha obtenido información.

En lo que respecta al sexo se ha establecido que, en la region, el 81,'+%

de los docentes son mujeres"(UNESCO, OREALC, "Evolución..,", 1977),
característica que parece darse también en las zonas rurales (Vecino y otros,
"Proceso...", 1979; Rivero, 1979).

En lo que hace a la edad, se ha señalado que en las áreas rurales de un

país, hay un alto porcentaje de docentes con más de 35 años de edad y 15 de
servicios (Rivero, 1979). Se ha indicado que los docentes jóvenes son más
receptivos a los cambios y los más dispuestos a introducir innovaciones (Matos
Mar, 1978). Pero esta asociación entre la edad y las tendencias innovadoras
ha sido objeto de otra interpretación, ya que se ha señalado que, mientras
los docentes de más edad tienden a aplicar la pauta tradicional, los docentes
más jóvenes tienden a utilizar distintos recursos pedagógicos con lo que
terminan recurriendo a lo que ellos denominan 'método propio' (Vecino, Í980),
que suele estar bastante próximo a lo que podría denominarse una pauta
metodológica anómica (Tedesco, 1981). Si es cierto, como se desprendía del
apartado anterior, que el ingreso a la carrera docente se produce preponde-
rantemente en puestos ubicados en las áreas rurales, la inexperiencia y las
pautas anómicas antes mencionadas pueden estar incidiendo fuertemente en las
prácticas pedagógicas específicas. Por otro lado, el predominio de mujeres
jóvenes entre los docentes de las áreas rurales y la posesión de un saber
superior y autorizado que la población rural tiende a adjudicar a los
docentes, pueden resultar hechos contradictorios con pautas culturales
locales que reconozcan sabiduría y autoridad a hombres ancianos.

En cuanto al estado civil de los docentes, no se ha encontrado ninguna

información estadiitIcaT

Los docentes rurales parecen provenir de estratos medios en ascenso, de

capas intermedias y bajas de las ciases medias y de los sectores más
pauperizados de la pequeña burguesía (Vecino y otros, "Proceso...", 1979);
Parra, 1978; Rivero, 1979). Se ha señalado que sus padres se ubican entre
los pequeños y medianos propietarios urbanos y rurales, los empleados medios
y bajos de la empresa pública y privada y en la franja tradicional del
trabajador independiente; y que mientras más grande sea la localidad de origen,
mayor tiende a ser el nivel educativo del padre (Parra, 1978). En estas
asociaciones generales entre el origen de clase y la profesión docente pueden
intervenir el grado de desarrollo del país y las posibilidades de empleo para
las mujeres de los sectores medios.

- 91 - .
 El origen social de los docentes rurales parece tener especial importancia
en los países con altos porcentajes de población indígena, ya que al ser
aquéllos blancos o mestizos es muy probable que tengan comportamientos
discriminatorios. Estos han sido detectados, pero parecen ser más bajos que
los niveles de discriminación existentes en la sociedad global (Vecino y
otros...", 1979). Por otro lado, el origen étnico de los docentes incide en
sus posibilidades de ser bilingües y en la forma en que desarrollan sus
actividades en caso de tener que desenvolverse en localidades indígenas
monolingües (Matos Mar, 1978; Rivero, 1979; Vecino y otros. Proceso...", 1979).
Esta situación no parece presentarse en sociedades de bilingüismo urbano casi
generalizado (Rivarola, 1980). Se ha señalado que lo principal no parece ser
el origen social del docente sino su capacidad para interpretar objetivamente
el medio y saber como y en qué sentido introducir los cambios que sean
necesarios (Soler, 1980).

Parece ser un hecho'frecuente que los docentes rurales tengan aspiraciones

que no terminan en el ejercicio de su profesión en dicho ámbito. Muchos
manifiestan su deseo de dejar de trabajar en el nivel primario y pasar a ser
docentes en el nivel medio o superior; de ser trasladados a ciudades importantes
o a las capitales de continuar estudiando otra profesión (Parra, 1978; Matos Mar,
1978; Ripa, 1980; .Vecino y otros, "Proceso...", 1979). De esta información no puede
desprenderse mecánicamente ninguna conclusión sobre un desempeño profesional
deficiente, pero sí indica un bajo nivel de identificación con el medio, lo que
habrá de reflejarse en las relaciones con los alumnos y sus padres.

El análisis de las aspiraciones antes consignadas, así como el de las

actitudes de los docentes~hacia~su profesión, es inseparable de la consideración
3e~uña~serie de aspectos que están en la base de su conformación, y entre los
que pueden citarse: a) el bajo nivel de remuneraciones, que promueve un deseo
lógico de abandonó del desempeño profesional y, en algunos casos, una
frustración considerable; b) la inexistencia de un régimen regular y objetivo
de nombramientos, calificaciones y promociones, que no sólo los afecta en
términos de personas ocupadas, sino que resulta incongruente con los valores
que deben transmitir (creencia en el valor del conocimiento, en el acceso a
posiciones según capacitación y competencia, etc.); c) la falta de partici-
pación en la orientación educativa y, en particular, en los procesos de
reforma de la educación; d) la ausencia de estímulos a la innovación
educativa y a la libertad de comportamiento del educador en cuanto a
modificación del curriculum, relaciones con la comunidad, etc.; e) la
incongruencia entre una formación profesional débil y estereotipada y la
complejidad de las tareas educativas y sociales que deben asumir en medios
socioculturales deprimidos.

Por otra..parte, la actitud de un gran número de docentes ante los cambios

educativos aparece explicada^ en términos institucionales, por~razohes~taÍes
como: el rechazo frente al hecho de tener que hacerse cargo de más tareas y
responsabilidades; el escepticismo debido aí fracaso reiteir'ado de anteriores
intentos de renovación; los temores fundados en la supueáta inestabilidad
laboral que podría generar la innovación; las inhibiciones que provocaría el
control rígido ejercido por la dirección y la supervisión (UNESCO, OREALO,
"Seminario-Taller", 1979).

- 92 - .
 La conjunción de dificultades provenientes del medio, de situaciones
institucionales y de componentes de personalidad que están en la base de las
actitudes antes señaladas, redunda en distintos comportamientos de los docentes;
algunos, se refugian en el aula; otros, adhieren a una posición de defensa del
sistema tradicional y la escuela común; otros se lanzan a la realidad, hacen
de todo, se vuelven imprescindibles. A estos últimos, los supervisores pueden
juzgarlos peligrosos porque colocan al servicio en una posición comprometida y,
como no encuentran los medios para darles una orientación correcta o ayudarlos,
tratan de aislarlos u olvidarlos. A los que trabajan junto a las comunidades
campesinas, en condiciones en que se desalienta la participación social, se los
acusa de cumplir una consigna de agitación de masas (Soler, 1963).

La característica donde se han centrado las observaciones y se han

focalizado las críticas, es la formación que tienen los docentes rurales para
el desempeño de su cargo. Se~ha~señaIado que dicha formación se proporciona
según un curriculum homogéneo, como si la realidad en que se van a desempeñar
también lo fuera; que el aprendizaje que realizaron tiene carácter memorístico,
casi exclusivamente verbal, individual y directivo; que consiste en una serie
de disciplinas aisladas y de carácter puramente académico; que no se les provee
instrumentos para guiar el crecimiento del niño y que es insuficiente su
formación en psicología evolutiva y en teorías del aprendizaje, que sus
herramientas pedagógicas y didácticas son tradicionales; etc. Se señala que
estas características de la formación se hacen presentes en la clase y
condicionan fuertemente la relación que se establece entre maestros y alumnos.
Las críticas a la formación recibida se extienden a otros campos. Asi,
también se ha señaldado que las prácticas realizadas durante la formación son
totalmente inadecuadas a la realidad en que deben trabajar con posterioridad,
pues se hacen en escuelas urbanas graduadas, mientras que el trabajo efectivo
se realiza, en gran medida en escuelas unitarias y de plurigrado. Asimismo,
se ha hecho notar la ausencia de elementos que les permitan o faciliten el
establecimiento de relaciones con los habitantes de las localidades donde van
a trabajar; el desconocimiento de las lenguas o dialectos nativos; la carencia
de conocimientos sobre la geografía de las zonas en las que trabajan o sobre
la profilaxis de las enfermedades más comunes en ellas; su falta de preparación
para la realización de tareas agrícolas; la inexistencia de elementos que les
permitan comprender la cultura propia de aquellos con quienes deberán realizar
su trabajo (Asían, 1977; Vecino y otros, "Proceso...", 1979; Ferro, 1978;
Parra, 1978; Ripa, 1980; UNESCO, OREALC, "Evolución...", 1977; Vecino,
1980; Núfiez, 1978).

Dados los rasgos de forroación que se han expuesto someramente, es casi

inevitable que el docente rural tienda a ritualizar ciertos elementos de la
relación pedagógica y a desvincularlos de su relación con el aprendizaje
efectivo. No se trata de que el docente se adjudique el papel de transmisor
activo de información y se defina como depositario de un saber superior al
del alumno, con la obligación de protegerlo para que no cometa errores, con
derecho a juzgarlo y a definir los límites de la intercomunicación y adjudique
al aliimno un papel pasivo. Con esto, el docente no haría nada nuevo, ya que
la relación asimétrica antes descripta es casi generalizada en educación y no
una característica particular de las zonas rurales de la región. Se trata de
que ante la formación recibida y la situación pedagógica que enfrenta, el
docente no impone disciplina porque con ello va a lograr un aprendizaje más

- 93 - .
efectivo, sino por la disciplina misma; no es autoritario para orientar más
decididamente el proceso pedagógico, sino por la autoridad misma, como medio
para defenderse de sus propias dudas. Las normas provenientes del sistema
educativo se orientan hacia una enseñanza común y no adaptada, diferenciada;
su formación no incluyo el aprendizaje de metodologías y técnicas para adaptar
a los diferentes medios los conocimientos adquiridos en las distintas
asignaturas; la materia prima con la que debe trabajar tiene una distancia
cultural enorme con los curricula de vigencia nacional.

Entretanto, los sistemas escolares han elevado formalmente el nivel

académico del título de maestro, aumentando los gastos en este rubro'ímás
profesores,~coñ"formicion~más larga y con mayores salarios) y se ha producido
el éxodo hacia las zonas urbanas de los docentes titulados y capacitados
(Proyecto "Red...", 1977). Asimismo, se ha constatado que los docentes
titulados prefieren asumir un rol académico y no realizar actividades de
desarrollo de la comunidad (Amaro, 1980).

La situación de doce pa:íses de la región indica que la variación entre

países del porcentaje de docentes titulados que trabajan en las áreas rurales
es muy grande, oscilando entre un 95i y un 9%. En todo caso, dentro de una
tendencia general al aumento de los docentes titulados, también se registra
un aumento de ellos en las zonas rurales (Cuadro 70). Esta información
aparece confirmada por las estadísticas de algunos países de la región.
En Paraguay, entre 1970 y 1974, dentro de un alimento del niómero total de
docentes, los no titulados han disminuido en números absolutos y relativos.
En las áreas rurales ha aumentado el porcentaje de docentes titulados y ha
disminuido el de no titulados, pero éstos se siguen concentrando en dichas
áreas (Cuadro 71). La serie histórica de que se dispone para Colombia entre
1950 y 1967, muestra un sostenido aumento de la presencia de maestros
titulados. Sin embargo, es notorio un comportamiento diferencial según
dependencia, ya que en la última fecha mientras el porcentaje de docentes
titulados que trabajan en escuelas privadas urbanas casi no difiere del de
aquéllos que lo hacen en establecimientos privados rurales, en las escuelas
públicas las diferencias;son notorias, dado que el porcentaje de docentes
titulados que trabajan en escuelas urbanas casi duplica el de docentes
titulados que lo hacen en escuelas situadas en el medio rural, que es del
39,1% (Cuadro 72). Esta situación parece haber experimentado una mejoría,
ya que se informa que, en 1973, en las 20.700 escuelas rurales públicas
estaban trabajando un 4-7,3% de docentes con formación universitaria o
título de maestro; un 46,6% de docentes que tenían una formación inferior
a la antes detallada pero superior a la escuela primaria y sólo un 6,1%
de docentes con formación de nivel primario (Peña, 1978). La situación era
muy disímil,en el año 1972, en las áreas rurales de Brasil, ya que sólo el
32,3% de los docentes tenía formación pedagógica; el 14,6% tenía nivel
medio y el 52,8% tenia nivel primario (Cuadro 73). Son destacables las
acciones tendientes á profesionalizar a los maestros sin título docente que
están ejerciendo en el nivel primario (Montalvo, 1978). El problema que queda
pendiente consiste en determinar si, dadas las características antes señaladas
de la formación que reciben los docentes titulados y que no parecen haber
variado sustancialmente, esa formación debe ser alentada o propiciar algún otro
estilo de formación pedagógica más corta y con capacitación en servicio.

- 94 - .
 Ante la diversidad de características analizadas, se han propuesto diversas
tipologías de docentes que, como todo procedimiento de agrupar a una población
en tiposs responden a objetivos distintos 1/. Por cierto, no hay cifras que
indiquen la distribución de los docentes en los distintos tipos pero, en todo
caso, la misma necesidad de constituir tipologías según diversos objetivos,
pone en guardia respecto a cualquier generalización apresurada que pretenda
imputar a todos los docentes orientaciones unívocas de acción.

Esas tipologías, en conjunto con las características antes expuestas,

conducen a un interrogante central sobre el cual, como se ha visto, hay escasa
investigación: ¿cuáles son las características de los docentes que inciden en
el rendimiento cuantitativo y cualitativo que obtienen de su trabajo? Mientras
no se conozca la distinta importancia que tienen las diferentes características
en ese rendimiento, las propuestas de acción y las acciones mismas tenderán a
tener un resultado aleatorio.

En síntesis, y sin pretender establecer nada que se parezca a un prototipo,

puede~iiñaiarie que los docentes que trabajan en el área rural, tienen
mente, las siguientei~cáracteristicasT~sexo femenino, edad que oscila entre 18
y~30~añoi"extraccaóñ~ióclai en las capas medidas y bajas de los estratos medios;
origen \irbano o socialización urbana tardía, en el momento de cursar sus
estudios; blancos o mestizos; experiencia docente escasa o adquirida en el
medio rural; titulados; formación profesional tradicional; aspiraciones a no
seguir trabajando como docentes en el nivel primario en áreas rurales; diferentes
tipos de personalidad básica, de compromiso con su tarea, de actitudes hacia
reformas educativas profundas; empleddos del Estado.

El rendimiento cuantitativo y cualitativo que obtienen los docentes que

trabajan en el medio rural no puede adjudicarse sólo a sus características
personales. También deben tenerse en cuenta las condiciones en que realizan
su trabajo.

D. Condiciones en que se ejerce el_rol

El análisis de las condiciones en que se ejerce el rol se realizará en dos

etapas, considerándose en primer término las condiciones laborales generales
y, en segundo término, las condiciones que inciden en el desempeño técnico.

En lo que respecta a las condiciones laborales generales, son conocidos

los reclamos acerca de la insuficiencia del sueldo (Ferro, 1978; Rivero,
1979). Se ha señalado que la situación económIca~y social del personal docente
influye para que la educación no cuente con personal altamente calificado.
(UNESCO, OREALC, "Evolución...", 1977). En todo caso, parece poco probable
que los sueldos de los maestros que ejercen en las zonas rurales puedan aumentar
de tal manera que lleguen a constituirse en un atractivo suficiente como para
que esos cargos sean pretendidos por docentes con altas calificaciones, excepto
en el caso de aquellos países cuyas finanzas estatales sean florecientes y :se
otorgue prioridad política a la educación en el medio rural.

- 95 -
 En cuanto a los incentivos economicos, parecen poco frecuentes las
compensaciones salariaies~para los maestros rurales, en atención a las zonas
en que se desempeñan (Vecino y otros, "Proceso...", 1979,; Soler, 1980). En
lo que respecta a incentivos no económicos, hay casos en que los años de trabajo
se ponderan con coeficientes especiales a los efectos jubilatorios (Soler, 1980).

Las pautas de residencia son varialbes y debe notarse que en la region,

en generaÍ7~Ía~dotacIón~de~casa para el maestro rural es muy deficiente. A veces,
el maestro rural llega a vivir en las mismas localidades donde ejerce, sea
alojando en el mismo local escolar, sea contratando alguna habitación en el
poblado. Esto significa apartarse-del núcleo familiar y de sus amigos y estar
lejos de las comodidades de la vida urbana a las que estaba acostumbrado, así
como tener [Link], a veces, a laG. duras condiciones de la" zona y pasar
una. difícil época, de-aculturacion respecto de las formas de hablar, relacionarse,
trabajar, recrearse, que tienen los residentes del lugar >(Núñez, 1978; Ripa,
1980; Ferro, 1978). Otras veces, el maestro no vive en su lugar de trabajo
y'viaja diariamente hacia éste desde el centro urbano en ique reside. Se ha
sugerido que esta-disirancia.fí[Link]ía reflejando la-distancia simbólica
existente enti'^e e^ docente rural y los habitantes de la Zípna en que ejerce sus
tareas (Vecino y iptros, "Procesa.^..", 1979 ; Vecino^ 198€y ,^atos Mar, 1978).
Son notorias, en esta situación, las dificultades para que el docente se
compenetre de la cultura y los problemas propios del medio,-así como para que
acepte de buen grado -realizar - t-areas .extraescolares- Las condiciones descritas
hasta aquí, serían suficientes para comprender el hecho de que los maestros que
ejercen en el medio' rural tiendan—a no permanecer'mucho'1:ieii$30 en la misma
escuela (Vecino y ^itros, "Proceso...", 1979).

Los beneficios sociales de que goza .el. magisterio son próducto en parte,
de su carlcter~de funcionarios'estatales y, porotxK) lado, de sus propias
reivindicaciones gremiales. Pero para el maestro que ej-erce en .las zonas
rurales, la participación_sindical no resulta fácil., ni siempre está dispuesto
a ella (Ferro7 197877 "Dado el hecho de que son-funcionarios estatales, las
acciones reivindicartivas del magisterio siempre tienen,, de una u otra
manera, un carácter político. La participacion--de los maestros rurales en
laa, acciones reivindicativas de su gremio tiene'rasgos propios: su adhesión
tiene visibilidad -directa en. el,medio local restnringido en que se desempeña,
pero escaso impacto en el ámbito .nacional; los habitantes con quienes está
en contacto, juzgan—al.,maestro-directamente ressponsáble de lo que entienden
como desatención a sus hijos, menos comprensible ..aún cuando-comparan sus
propios ingresos con- los que suponen que tiene el maestro. Este hecho,
sumado a la escasa.,participación. que pueden tener en el .gremio, suele redundar
en una_baja motivación de los docentes—rurales, en- este Sdentido.

P o r - o t r a - p a r t a u n q u e el fenómeno varí-a-para las-distintas zonas

rurales, aún en ellas parece..haberse-constatado- una disminución del prestigio
del docente. Se sostiene que al sentirse'desplazado de su liderazgo
tradicional, el docente no ve eslámulos ni tiene el entrenamiento adecuado
para buscar nuevas -formas de colaboración-con la comunidad que redunden en
un- dinámico y eficaz proceso pedagógico participativo íRivero, 1979; Vecino,
1980).

- 96 - .
 En lo que respecta a las condiciones que inciden en el desempeño técnico
de los docentes, lo primero que hay que destacar~es que eÜos no desconocen
las tendencias del rendimiento del sistema educativo formal en las áreas rurales,
Esas probabilidades de que el trabajo termine resultando en altas tasas de
repetición, abandonos, retrasos, escolaridad incipiente y bajas tasas de
promociones, de alguna manera están presentes en su ánimo. A algunos los
desalentarán de antemano, e ingresarán al magisterio al solo efecto de hacer
luego todo lo posible por conseguir un pronto traslado a zonas urbanas. A otros
les resultarán. u.n desafio y tenderán a dar a su profesión un carácter de
apostolado. Debe recordarse que se ha comprobado que las expectativas que
tienen los docentes sobre el posible rendimiento de sus alumnos, terminan
reflejándose en los resultados que obtienen, a modo de profecía auto-cumplida.

Se ha hecho notar que la carga docente es un indicador que puede apuntar

en distintas direcciones: una~ba]a~reiací6ñ de alumnos por docente puede señalar
una mejor atención de los educandos, una sub-utilizacion de los recursos hvraianos
del sistema o una baja productividad de éste. Por otro lado, la carga docente
no puede interpretarse al margen del hecho de que se produzca en escuelas
graduadas, concentradas o unitarias, o prescindiendo de las frecuentes
inasistencias de los alumnos. Todo hace que dicha carga sea más pesada en
las áreas rurales. Entre trece países de la región, sólo en cuatro (Colombia,
Honduras, Panamá y Venezuela) se observó que la carga docente en zonas riarales
es igual o inferior a aquélla existente en las zonas urbanas. En los nueve
países restantes, la carga docente es mayor en las zonas rurales (UNESCO,
OREALO, "Evolución...", 1977).

En el Paraguay, en el período 1965-1974, la carga docente ha registrado

un leve aumento en el área urbana y en la rural, y en estas áreas es levemente
superior a la de las áreas urbanas (31,5 contra 29,3 alumnos por docente)
(Cuadro 74). En Honduras, entre 1974-1978, al comienzo del periodo la carga
docente en zonas rurales era superior en un 10% a la de las zonas urbanas,
mientras que en el último año la diferencia alcanzaba a un 20% y el aumento de
la diferencia resultó de un mantenimiento de la carga docente en las zonas
rurales y un descenso de ella en las zonas urbanas (37,5 contra 31,4) (Cuadro
75). En el capitulo precedente se hizo mención a otras situaciones. En Haití,
entre 1960 y 1971 la carga docente se mantuvo en las zonas rurales y en las
urbanas en las que alcanzaba a 59 y 34 alumnos por docente, respectivamente
(Cuadro 61). La relación entre zonas urbanas y rurales varía si se tiene en
cuenta si la escuela es unitaria, graduada o concentrada. Los datos obtenidos
para Venezuela (1978-1979) indican que en las escuelas graduadas, la carga
docente urbana es mayor que la rural (27,2 contra 25). En las escuelas
concentradas, la carga docente rural (27,8) es un 25% mayor que la carga
docente urbana (20,9). Por su parte, en las escuelas unitarias la carga
docente rural (26,3) casi duplica a la carga docente urbana (14,9). A ello
debe agregarse que el 76,2% de los docentes rurales ejerce; en escuelas
unitarias o concentradas (Cuadro 63).

Alguna información parece apoyar desde el ángulo de la carga docente la

hipótesis antes expuesta de que la forma en que se produce el reclutamiento
e ingreso de los docentes al sistema escolar sugeriría una asignación de
recursos según la cual se estaría prescindiendo del producto. En efecto, en

- 97 -
una misma comunidad (Qinua, en Perú), la carga docente más alta se produce
en los tres primeros grados de primaria y, en particular, en el primer grado,
hasta el punto que la carga docente promedio para los tres primeros grados
(45,4) es superior a la de los tres últimos grados (36,7) en más de un 20%
(Cuadro 76).

Las diferencias en la carga docente también son elevadas cuando se

consideran escuelas próximas, como lo son las de los distintos sectores de
una misma comunidad ya que dicha carga, que en promedio alcanza a 45 alumnos
por docente, oscila entre 37 y 54- alumnos por docente. Incidentalmente, cabe
notar que en todas las escuelas predominan los alumnos del sexo masculino y
que, si bien el promedio de mujeres que asiste a las escuelas de la comunidad
es del 30%, dicho porcentaje oscila entre el 11,3% y el 47,7% entre los
sectores de esa comunidad (Lauramarca, Perú) (Cuadro 77).

Estas variaciones en la carga docente también parecen producirse entre

las divisiones administrativas de los países, poniendo de relieve las
diferencias en más o en menos respecto de las normas establecidas y las
distintas condiciones en que trabajan los docentes rurales (para Guatemala,
ver Cuadro 68).

De las 20.700 escuelas en el área rural de Colombia, en 1973, el 80% era

de máestro_único (Peña, 1978). En cambio, en Venezuela, en 1978, de las
19.372~escüeias en el área rural, el 23,8% eran unitarias, el 52,4%
concentradas y el 23,8% graduadas (Cuadro 63). Esto sugeriría, a la vez,
la gran diversidad que parece haber entre países en este sentido y la situación
generalizada de plurigrado. Como antes se señalara, los docentes rurales
suelen carecer de formación teórica y práctica que les permita enfrentar
eficientemente esa situación y recxirren a las más diversas soluciones. La falta
de formación de los maestros para atender simultáneamente a varios grados se
constata en la práctica educativa: cuando un maestro tiene que dar clase á
varios cursos suele avanzar materia con alguno de ellos y darle tareas a los
otros cursos pero a veces se registran soluciones más drásticas, según las
cuales se enseña sólo el programa correspondiente al segundo curso; los niños
del primer año, en general, no entienden nada; el segundo año que se le repite
aprenden algo; el tercero 'afianzarán' sus conocimientos (Baldivieso, 1979).

En repetidas ocasiones se ha puesto de relieve que los programas están

pensados para realidades urbanas. El maestro rural los percibe~como un reloj
contra el que tiene que correr (Ferro, 1978). Este parece ser un aspecto
central, ya que las horas de clase estimadas en los programas para las
distintas actividades difieren sustancialmente de las horas de clase reales
de que dispone el maestro rural. Por un lado, está la condición antes
mencionada del plurigrado. Por otro lado, están las inasistencias de los
alumnos que inciden no sólo en la posibilidad de aprendizaje de cada uno de
ellos, sino también en las posibilidades de aprendizaje del grupo, ya que la
rotatividad de los alumnos obliga a pasar repetidcimente las mismas materias o
a continuar el desarrollo del programa cualquiera sea el aprovechamiento que
se haya obtenido. Todo esto redunda en que la exposición de los alumnos de
las escuelas rurales a situaciones efectivas de aprendizaje pueda estimarse
en alrededor de un cuarto de la establecida en los programas oficiales. En los

- 98 - .
casos en que la población es indígena monolingüe se agrega, además, la
dificultad lingüística. Sobre esto se volverá al considerar el proceso
pedagógico.

Ante la situación que enfrenta el docente rural al desempeñar su rol,

dadas sus propias características personales y las condiciones laborales y
técnicas en que trabaja, una supervisión adecuada es, a la vez, un apoyo y un
aliciente. Sin embargo, no parece sir~ese~el caso más frecuente y pocos
países de la región han puesto en práctica medidas conducentes a contar con
un cuerpo de supervisores capacitados para desempeñar eficazmente esas funciones.
Se ha constatado que los supervisores tienden a ser más un control que una
ayuda (Vecino y otros, "Proceso...1979). Asimismo, se ha hecho notar que
su llegada a la escuela en el medio rural no aporta al docente ni consejos ni
directivas eficaces. Las visitas son muy breves y se limitan a pedir registro
de inscripción y de asistencia, los cuadernos, los planes de clases, los
cuadernos de los niños, un ligero examen de los conocimientos que tienen los
alumnos, lectura, cálculos. Estas visitas suelen tener lugar una vez por año
y funcionan más como control administrativo que como guía técnica. Se ha
sugerido que en algunos casos, supervisores que fueron en su tiempo maestros
rurales, adoptan esa conducta no por ignorancia, rutina o ritualismo
burocrático, sino porque conocen muy bien los problemas y saben que son de
difícil solución (Ripa, 1980).

Como consecuencia de lo expuesto hasta aquí respecto de las condiciones

laborales~y~tecnacas~en que se_desenvuelven_los docentes_que_ejerciñ~en~Ias
lreis~ruriÍei y de algunos aspectos considerados en el capítulo precedente,
puede sostenerse que dichas condiciones, tendencialmente, serían las siguientes:
sueldos bajos en relación con las expectativas personales y altos en relación
con los ingresos predominantes en el medio en que se desempeñan; escasos
incentivos económicos; pautas de residencia que ponen al docente rural en
contacto con un medio y con una cultura que son ajenos a su socialización
y su origen de clase; alta rotatividad en los puestos de trabajo; dificultades
para la participación gremial; prestigio decreciente de la profesión; carga
docente relativamente alta, en situaciones de plurigrado; objetivos y
programas escolares no adecuados al medio; recursos didácticos mínimos;
locales escolares deteriorados; supervisión de baja utilidad técnica.

E. Los comportamientos reales

Las características personales de los docentes rurales y las condiciones

laborales y técnicas en que ejercen su rol, no pueden sino manifestarse en
sus conductas e imágenes. Sin embargo, estas conductas e imágenes no pueden
deducirse directamente de aquellas características y condiciones. Además,
esto pone de relieve la complejidad del rol, la que debe ser tenida en cuenta
especialmente en el momento en que se hacen propuestas para cambiarlo. Un
cambio en alguna de las características personales como, por ejemplo, la
formación que posee el docente sería, sin duda, un aporte significativo en el
cambio de la definición del rol,en particular, si dicho cambio no se reduce
sólo a los aspectos cognoscitivos. Sin embargo, su impacto estará limitado por

- 99 - .
las otras características personales, las condiciones laborales y técnicas y
los comportamientos reales, si estas otras dimensiones del rol no son modificadas
en alguna forma.

La información disponible sobre las conductas efectivas de los docentes que

ejercen en áreas rurales, es fragmentaria y parcial y lo que se expondrá a
continuación, más que pretender validez general, tiene un carácter ilustrativo
tendiente a señalar las áreas en que seria necesario profundizar las
investigaciones. Por otro lado, la exposición se centrará aquí en lo que
concierne a los docentes, postergándose la consideración de lo que sucede en
la relación pedagógica para el capítulo correspondiente.

En términos generales, se ha señalado que en un país de la región, las

características del maestro rural serían las siguientes: conduce un aprendizaje
abstracto, verbal y repetitivo; en sus actividades no aparecen las funciones
de promoción social, ya que limita su trabajo a la sala de clase sin establecer
conexiones con la comunidad; no existen condiciones que le permitan rendir toda
su capacidad en el lugar en que se ubica la escuela: los administradores centran
su atención en los controles estadísticos de matrícula y asistencia, más que
en la eficiencia del trabajo del maestro rural (OEA, 1978).

Se ha constatado que las técnicas y métodos que aplican los maestros rurales
consisten en consignar, repetir, iñemorizar (Ferro, 1978) y que en la sala de
clase existe una ausencia de interacción con la realidad, el predominio de
relaciones verticales entre maestros y alumnos con escasa participación de éstos,
una definición del docente como transmisor de información sobre contenidos ya
elaborados que se integran a un curso cuya programación se ha establecido
previamente (Batallán y Tobín, 1980).

Las ^^nciones (estímulos y castigos) son un elemento central en toda la

relación pedagógica y vinculan de alguna manera a los maestros, los alumnos y
los padres de éstos. Los castigos (que pueden variar desde la amonestación
gestual hasta la agresión física), los premios (también de distinta naturaleza)
y las razones por las que se imponen los primeros y se distribuyen los segundos
tienen que ver no sólo con el comportamiento escolar, sino que son la forma
en que se genera una serié de disciplinas sociales básicas (obedecer, no
pelear, ser puntual, no interrumpir a los mayores, etc.)' cuya congruencia con
la cultura local y nacional y su utilidad para movilizarse en dichos ámbitos
no ha sido estudiada. En todo caso, el hecho de que los padres entreguen al
maestro la capacidad de sancionar, implica otorgarle a su acción una legitimidad
cuyas consecuencias no han sido estudiadas a fondo, así como tampoco lo han
sido las conductas reales de los docentes en este sentido (Ferro, 1978).

Cabe observar que, dados los rendimientos escolares en las zonas rurales,
las sanciones no parecen tener demasiada influencia en ellos. Con respecto a
las posibles incongruencias entre las disciplinas sociales básicas y la
cultura local, podría encontrarse aquí una de las fuentes de aprendizaje de
la existencia de normas distintas para diferentes situaciones, ya señalada en
el capítulo I.

- 100 -
 En lo que respecta a las evaluaciones escolares, se ha hecho notar que a
menudo, el maestro evalúa el aprendizaje del niño tomando primordialmente en
cuenta el impacto de dichas evaluaciones en sus relaciones con los padres, con
la comunidad y, como reflejo, con el supervisor lo que, a su vez incidirá en
las posibilidades de conseguir una designación en una escuela mejor ubicada
(Baldivieso, 1979).

Cuando los docentes están fuera del aula de clase tienden a relacionarse
entre ellos y no con los alumnos. Se ha constatado que los docentes hispano
parlantes de una escuela de una comunidad indígena monolingüe, usaban casi
exclusivamente el castellano en sus conversaciones, aunque éstas fuei^n-en
presencia de los alumnos y de los padres de éstos (Matos Mar, 1978).

En lo que respecta a la cantidad y tipo de las actividades_extraescolares

de los docentes rurales, se ha establecido que ellai~estan deteriñinidis, en
gran medida, por la población usuaria de la escuela (Vecino, 1980). Esto
podría explicar en parte las diferencias que se registran en la participación
de los maestros eñ dichas actividades (Vecino y otros, "Proceso...", 1979).

En cuanto a las imágenes que los docentes tienen de sí_mismos, algunas

informaciones proveen indicaciones valiosas. Según algunos»para los docentes,
ellos y la escuela sólo aparecen dando, sacrificándose (Batallan y Tobín, 1980),
Esto se enmarcaría dentro de la que se ha denominado 'ideología del esfuerzo'
(Tedesco, 1981), según la cual los maestros se sacrifican para que los niños
aprendan, los padres se sacrifican para que los niños asistan a la escuela y
los niños deben responder a esos sacrificios. Es claro que en función de esa
constelación, el fracaso escolar sólo puede ser vivido por el niño como
resultado de su propia acción o incapacidad. La selección social procesada
por la escuela encontraría en esta ideología una de las fuentes de su
legitimidad.

Otra de las imágenes que los docentes presentan de sí mismos tiene

relación con la forma en que conciben lo que es un 'buen' maestro. Este ha
sido definido como aquél que sabe dar explicaciones que entiendan sus alumnos,
tiene facilidad de expresión y buen método (Ferro, 1978). En una definición
de este tipo, son claras las connotaciones referentes a: la valoración de
técnicas tradicionales que implican toda una visión de la profesión docente;
una concepción bancaria del conocimiento y de los alumnos como receptores
pasivos; una explicitación de las cualidades personales y de las herramientas
metodológicas adecuadas a esa concepción de los procesos de
ens eñanza-aprend i za j e.

En otra imagen, asoma una idea angustiosa de la potencialidad simbólica

de su tarea y su significado en el medio rural ya que, cuando lee una alumna,
se plantea la duda acerca de dejarla leer, hacerla comprender y conocer la
existencia de una posibilidad de vida mejor a la cual podría aspirar aunque
fuera india o de impedirle que leyera, que comprendiera, que conociera para
que, ignorando las cosas, no sintiera el dolor de su situación (Ripa, 1980).

También entregan un valioso material las imágenes que los maestros rurales
tienen de los alumnos y, nuevamente, una buena aproximación consiste en
establecer qué es Ío que entienden por un 'buen' alumno. Este sería aquél que

- 101 -
cumple con sus tareas, permanece atento enfclase,es discííJlihadtíi és aplicado,
colaboró'con'el gínipo, tiene sus cüádernos al día, se interesé por las actividades
escolares y no anda buscando pelea con sus compañeros (Ferro, 1978). Quien
formula esta imagen reconoce que la mayoría de los alumnos son cambiantes y que
a veces se atienen a algunas de esas características y a veces no lo hacen. Por
otra parte, se sostiene que el 'mejor' alvramo es aquél que tiene madiirez,
inteligencia, creatividad, iniciativa, es decir, cualidades partícipativas,
activas. Pero se ha coíistatado que los maestros que verbalizan esa imagen, de
hecho premian a los que tienen conductas y actitudes pasivas, orientadas á la
compostura, la prolijidadi las buenas maneras y costvmibres (Vecino, 1980).
Estas contradicciones entre los planteamientos discursivos de los profesores
y las actividades que realizan efectivamente tienen implicaciones sustantivas
y metodológicas. En el primer sentido es claro que, en los hechos, la imagen
real que se tiene del alumno es la que corresponde a la del docente tradicional,
cuyas connotaciones ya han sido señaladas. Desde el punto de vista metodológico,
indican que las investigaciones que se emprendan en este sentido deben registrar
no sólo las respuestas verbales, sino también los comportamientos efectivos y
detectar las congruencias y contradicciones entre ellos. Se ha señalado que,
en lo que respecta a la disciplina y al poder, las familias rurales y la
escuela tienden a coincidir (Vecino, 1980). Si esto fuera cierto, las familias
estarían legitimando la organización vertical y' la orientación directiva de la
autoridad que existen en la escuela tradicional y esto lleva a reflexionar sobre
cuál sería la actitud de los padres ante una escuela activa y partícipacionista
y los posibles conflictos en una socialización que en la escuela transmite y
genera actitudes de este tipo y que en las otras acciones educativas difiisas
transmite y genera actitudes, opuestas.

También es posible sondear las imágenes que tienen los docentes rurales
de su público. En alguna oportunidad se ha constatado que los maestros perciben
qüe"'Íoi~pobÍadores de zonas marginadas y pobres se sienten marginados, son
resentidos sociales y relegados de antemano, les falta nivel intelectual, se
resisten a las innovaciones y cambios educativos y, además, presentan todas
esas características como si fueran innatas y no adquiridas en la vida social
(Batallán y Tobin, 1980). En esta representación están claramente presenté^
varias dimensiones: una, referida al vector inferioridad-superioridad, en la
que el maestro se ubica en este extremo y a la población rural en el'primero;
otra, referida a la comunicación cuyas dificultades se imputan a la población^
otra, referida al propio ejercicio profesional qu^ se present^ como entorpecido
,e inhibido en sUs acciones innovadoras por las características de los destinatarios;
otra, por .fin, que actúa como justificación genérica de las anteriores, que
consiste en el c^ácter innato y, por lo tanto, imposible de modificar, que
tendrían los rasgos antes consignadlos.

Por otro lado, las actitudes de ij,os padres son percibidas como si estuvieran
enciiha, de los maestros, observándolos todo el día, dándose cuenta de todo lo
que pasa, prestando atención a su presentación personal, sus entradas y salidas,
la fo^a en que tratan a los niños (Ferro, 1978). Esta percepción, proveniente
de un docente que reside en la misma escuela rural en que trabaja, puede
refleja una hipersensibilidad de ese docente hacia los controles externos,
pero también refleja la molestia que siente cuando los padres asumen, respecto
de los maestros, una posición similar a la que le asigna a éstos la pedagogía
tradicional.

- 102 -
 También los padres tienen sus percepciones respecto de los maestros y se han
registrado quejas según las cuales ha disminuido ia~caiidad de los docentes. En
ocasiones, no se han limitado a quejarse y han influido en su designación y
remocion (Matos Mar, 1978). Esta constatación es interesante porque pone de
relieve un juego de mutuas inculpaciones que puede estar presente; los padres
hacen responsables a los maestros¿ estos hacen responsables a los padres, a las
condiciones de trabajo y al sistema educativo; los funcionarios de este sistema
hacen responsables a los maestros. Esta traslación de responsabilidades
dificulta la aproximación más real a los problemas desde un doble punto de
vista: las posibilidades de que los ocupantes de las distintas posiciones
evalúen su aporte al mantenimiento de la situación; las posibilidades de
analizar sin una fuerte carga emocional los componentes efectivos de la realidad.

Como se indicara precedentemente, en algunos casos los docentes perciben

al sistema educativo como obstáculo a la innovación impulsada por ellos. Sin
embargo, adjudican a los funcionarios superiores un papel matizado según el
cual algunos favorecen el cambio y otros se oponen (Batallán y Tobin, 1980).
Lo que está por detrás de esa percepción es una consideración del sistema
educativo como una máquina con movimiento propio y no como una organización
cuyas orientaciones y acciones son producto de interacciones de agentes
sociales. El tipo de contacto que los maestros rvirales tienen con el sistema
educativo podría explicar, en gran parte, esa percepción.

Se ha hecho notar que los docentes (sean urbanos o rurales, trabajen en

nivel básico o medio) tienden a tener representaciones rígidas y estereotipadas
de la cultura, según el modelo académico, asociadas con desvalorización de la
cultura vivida, lo que se manifiesta en la organización de situaciones de
enseñanza-aprendizaje correspondientes (Sirvent, 1978).

En una investigación acerca del grado de conformidad_de_los_docentes

urbanos con su rol y sus condiciones de trabajo, se encontró que el 30% estaba
disconforme con su roí y sus condiciones de trabajo y que el 70% estaba
disconforme con éstas, pero no con el rol, de lo que se concluía que predomina
una disconformidad focalizada en algunos aspectos de sus condiciones de empleo,
sin integrarla en una crítica global al rol que desempeñan (Vera, 1978). Se
carece de una investigación similar tendiente a establecer el grado de
conformidad de los maestros rurales. Es probable que en ella se encontrara
la misma unanimidad en lo que se refiere a la disconformidad con las condiciones
de trabajo. De acuerdo a lo expuesto hasta aqui es probable, también, que la
disconformidad con el rol, en caso de producirse, sea más bien de carácter
parcial y focalizada sólo en algunos de sus aspectos.

Con el grado de dispersión que tiene la información analizada, sería

apresurado sacar otra conclusión que la necesidad urgente de profundizar el
conocimiento existente en este campo. Sin embargo, sin ninguna pretensión de
llegar a una generalización válida, parece plausible sostener que los
comportamientos efectivos en el desempeño del rol se manifiestan en conductas
externas y en percepciones o representaciones. La información revisada respecto
de unas y otras parece sugerir que, de hecho, el comportamiento predominante
sigue las líneas generales de una definición tradicional del rol docente: las
técnicas y métodos que aplican; el manejo de las sanciones; la escasa conexión

- 103 -
con la comunidad y la desvalorización de su cultura; sus percepciones de lo que
es un buen maestro y un buen alumno.

Sin embargo, las contx^aaicciones entre las verbalizaciones acerca de su

quehacer y lo que realmente se hace y el disconformismo total o parcial con
sus condiciones de trabajo y con su rol, pueden ser el punto de partida para la
búsqueda de acciones innovadoras.

F. Otros educadores eli el medio rural

El conjunto de los educadores en las áreas rurales no se agota en los

docentes explícitamente designados a tal e¡fecto por el sistema educativo formal.

En primer término, hay que agregar [Link] promotores, monitores o animadores,

especialmente aquellos bilingües que, con diversa formación, características y
finalidades se han incorporado al mundo educativo formal, en particular en
Guatemala, Ecuador, México, Perú. Son personas de las comunidades locales que,
desde el punto de vista del sistema educativo formal, actúan como auxiliares
docentes. En general, su grado de inserción en el sistema escolar es precario,
no tienen mejores condiciones de trabajo que los docentes y -su salario es muy.
bajo. Sin embargo, en relación con la comunidad local, ése salario es alto y
el prestigio que dimana de sus actividades les permite encontrarse en un pie de
relativa igualdad con los ocupantes de las posiciones más altas del sistema
social local.

Normalmente:son propuestos por las mismas comunidades locales. Si el

monitor es un líder de la comunidad, con ampliost contactos externos y tradición
reconocida de servicio, su éxito es mayor. Pero no siempre es ese el caso, ya
que se ha constatado que en muchas partes el rol es asumido por el que 'no tiene
nada que hacer , generalmente una mujer joven soltera escolarizada, que tiende
a repetir la relación maestro-alumno y a trasmitir contenidos que muchas veces
no se adecúan a las necesidades, intereses y problemas de la gente. En todo
caso, los datos apuntan a que las cohortes con promotores bilingUes tienen un
rendimiento escolar más alto. Las diferencias en las tasas de deserción,
reprobación y promoción no son [Link] grandes entre cursos que no han tenido
promotor bilingüe y aquéllos que los han tenido pero, en general los
rendimientos escolares son mejores en aquellos cursos que contaron con
promotores (Amaro, 1980). Asimismo, éstos tienden a participar en las acciones
comunitarias más que los maestros, aun en el casp en que éstos son bilingües
(para el [Link] de Guatemala, ver Cuadro 78).

En general, el promotor bilingüe es más aceptado que el monolingüe y su

rol en la promoción de la comunidad tenderá a ser más importante cuanto más
alto sea el grado de desarrollo de ésta. Se ha constatado que si es mujer
tenderá a dedicar gran parte de su tiempo a trabajar con las amas de casa,
cuya influencia en la comunidad es menor (Amaro, 1980). Los grupos a cargo
de los monitores suelen reproducir las características de éste' (Movimiento, 1978;
Amaro, 1980; Cornejo, 1978).

- 10i4 -
 Se ha hecho notar que existe una progresiva diversidad de formulas educativas
y de tipos de educadores que actúan en el campo (iglesias, servicios de extensión,
programas de desarrollo de todo tipo, medios de comunicación, etc. ) y que todos
ellos, de alguna forma, hacen educación. A veces complementan y completan la
acción de la escuela, a veces la reemplazan y otras veces compiten abiertamente
con ella. Dentro de una política nacional de educación para las zonas rurales,
es claro que no se puede descansar en la existencia de esas distintas formulas
educativas ni en los diversos tipos de educadores, promotores y animadores que
no son maestros, aunque difundan conocimientos, organicen a la gente e
introduzcan prácticas de diversos tipos. En este sentido y en relación con la
situación anterior de las zonas rurales, las actuales condiciones indican un
progreso, pero se ha notado que tienen, al menos, dos notas inquietantes. En
primer término, la dispersión de esfuerzos y la falta de coordinación y de
concentración que, por lo general imperan. En segundo lugar, cuando existe,
la escuela puede llegar a ocupar un rango modesto en esa constelación
institucional, pasando a convertirse en algo así como una entidad en retirada,
que deja terreno a nuevas corrientes. Se ha sugerido que esto puede deberse
a que algunos de los nuevos programas tienen objetivos muy precisos, vinculados
a las situaciones rurales y su transformación, mientras que la escuela
generalmente responde a objetivos y pautas más universales y no logra hacer
perceptibles sus objetivos concretos en relación con las realidades locales
(Soler, 1980).

Se ha señalado la conveniencia de estudiar las formas pedagógicas que pone

en práctica la población rural en sus acciones de educación difusa o incidental:
quiénes educan; con que métodos y técnicas; en qué momento; cómo se constituye
la relación pedagógica; con qué contenidos; etc. Se estima que de ello podría
resultar un enriquecimiento de la pedagogía académica y una variedad de
posibilidades de innovación y que permitiría, asimismo, detectar la existencia
de educadores locales que podrían ser integrados al trabajo escolar.

Por el momento, existe muy poca información sobre las experiencias en

relación con distintos tipos de auxiliares educativos (alfabetizadores, promotores
sanitarios, extensionistas, etc.), su autonomía de acción y la diferenciación
de actividades con los docentes. Tampoco existe claridad conceptual respecto
del rol que podrían jugar en estrategias educativas alternativas.

En conjunto, parece existir un campo inexplorado cuya potencialidad es

aún desconocida, pero que podría representar una vía para enfrentar algunos
problemas tales como el multigrado, las relaciones entre la escuela y la
comunidad, las acciones educativas con jóvenes y adultos» etc.

G. La capacitación de_los docentes

El maestro rural que vive en el campo o en algún centro poblado del interior
próximo a la escuela en que trabaja, carece de facilidades para actualizarse o
perfeccionar sus conocimientos. No sólo son costosos los desplazamientos a la
ciudad, sino que también significan abandonar la escuela o estudiar en épocas de
vacaciones (Ferro, 1978).

- 105 -
 La capacitación o perfeccionaniietito de los docentes en ejercicio puede
entenderse como una actividad paralela a su tarea y realizarse de manera más o
menos académica o como una actividad auto-evalüativa de dichas tareas y c
encuadrarse como iina necesidad de eíicontrar soluciones creativas a su propia
práctica (Bátallán y Tóbín, 1980). Lo más frecuente es la realización de cursos
de corta duración y sobre aspectos específicos de la formación académica ya
recibida. De tal manera, por. lo general, se busca desarrollar sólo algunos
aspectos cognoscitivos parciales, dándose por supuesto que la posesión dé
conocimientos más actualizados o completos actúa sobre las conductas de los
docentes y, por lo tanto, sobre su comportamiento en el desempeño del r^ol,
con ló que en definitiva se estaría también actuando sobre el comportániiento
de ios alumnos. Otras veces, se pretende que con el curso de perfeccionamiento
se logrará algo así como una conversión individual, un cambio de la actitud
global del docente ante su rol. En estos casos suele suceder que se olvida que
un cambio de actitudes no es una cosa sencilla o no se prevén entre las
actividades a desarrollar para el perfeccionamiento, algunas que se dirijan
más o menos directamente a incidir sobre las actitudes.

Una evaluación sobre actividades de reentrenamiento constató que el

número de docentes que debía ser incluido era muy grande, lo que aumenta las
dificultades a enfrentar. En esas actividades se detectaron dos errores: uno,
consistente en que se generó en los reentrenados una minusvaloración dé su
formación anterior; el otro, que se presentó la adhesión a la nueva política
educativa como un apoyo al gobierno que la propiciaba, con lo que se levantaron
resistencias políticas no sólo provenientes de los docentes que se reenti^énaban.
Entre los aspectos positivos, se señala que el reentrenamiento logró que los
docentes: se interesaran en conocer la realidad social, económica y cultural
de las localidades en que trabajaban; tuvieran en cuenta esa realidad en la
orientación de su acción educativa; consideraran la posibilidad de reemplazar
la organización vertical y paternalista anterior; se preocuparan por mejorab
la relación del docente con los educandos y con los padres, lograr una mayor
integración con la comunidad y un mayor intercambio entre docentes (Rivero, 1979).

H. Las escuelas normales

Algvinos países de la región tienen un sistema relativamente antiguo de

institutos normales los que, desde hace tiempo, tuvieron a su cargo la formación
de la mayor parte de los educadores. Ese sistema no experimentó bruscos cambios
cuantitativos y desarrolló ciertas prácticas en la formación de docentes,
basadas en experiencias pedagógicas acumuladas en el propio país. Así, por
ejemplo, los tres años de práctica docente, en Uruguay, que comprendían un año
como observador, un segundo año como practicante en algunas clases y en apoyo
del maestro titular y un tercer año como maestro en ejercicio, bajo supervisión
especial. Esas prácticas se vinculaban con la formación teórica y con
experiencias de terreno como las misiones socio-pedagógicas que incluían la
educación peira la comprensión de las estructuras socioculturales. Otro ejemplo,
el Instituto Pedagógico de Chile, con su énfasis en la metodología más que en
los contenidos.

• - 106 - •
 Por otra parte, en otros países con una rápida expansion del sistema
educativo, las características de los institutos normales fueron: a) carencia
de un modelo de formacion que sirviera de referencia, consolidado en
instituciones con tradición^ b) expansion del número de instituciones y de
la matrícula sin un sistema nacional de control; c) adopción de diferentes
modelos teóricos de formación, muchos de origen extranjero; d) carencia de
estudios sobre las condiciones antropológicas y sociales y del desarrollo del
psiquismo infantil; e) escasa atención a la práctica docente. La profesiona-
lización creciente, las tendencias a la homogeneización de la formación y el
desarrollo de la misma organización burocrática, han hecho que las escuelas
normales rurales sean un fenómeno en franco retroceso, a pesar de que, en su
momento, hicieron aportes de significación (Prada, 1978). Sin embargo,
todavía existen, aunque se señala que en las normales que forman maestros
para el área rural, lo que ellos aprenden tiene poco que ver con los problemas
rurales (Baldivieso, 1979). Si bien para otras regiones se ha señalado que
las normales de orientación rural con apoyo nacional e internacional, pasan a
ser instituciones de vanguardia, el número de educadores que forman está
lejos de permitir atender a las necesidades (UNESCO, BREDA, 1979).

Para un país de la región (Colombia) se constata la existencia de dos

etapas. En la etapa de expansión, se registró un fuerte proceso de
privatización, feminización y disminución de la calidad de la enseñanza.
[Link] divisiones administrativas más industrializadas la expansión de las
escuelas normales fue mayor. En ellas se produjo un aumento de los
establecimientos de mayor calidad, pero también un aumento de los de menor
calidad por la multiplicación de los establecimientos privados que escaparon
al control de las autoridades educativas. En consecuencia, el aumento de la
demanda educativa fue atendido con maestros cuya formación era de menor calidad.
Se produjo luego una etapa de contracción de los estudios normalistas, por la
confluencia de: la saturación del mercado de trabajo docente, al menos de las
plazas más apetecidas; la devaluación de la educación normalista por el
aumento de normalistas y por el surgimiento de universidades pedagógicas y de
los bachilleratos, hechos que fueron acompañados por el aumento de los
requisitos para ocupar cargos administrativos en el sistema educativo y por
el crecimiento de otros sectores del mercado de trabajo para la mujer (Parra
Sandoval, "Bases sociales,..", 1978). Entre 1950 y 1965 se produce una
aceleración de la tasa de crecimiento del número de escuelas normales,
mientras la tasa de crecimiento de la matrícula en ellas se acelera,
particularmente en el período transcurrido entre 1959 y 1965. Sin embargo,
mientras las tasas de crecimiento del numero de establecimientos y del número
de docentes que trabajan en ellos siguen movimientos relativamente paralelos
y descienden después de 1965, la matrícula ha seguido creciendo, con lo que se
llega a un mayor número de alumnos por establecimiento y una mayor carga docente
lo que, a pesar de la ambigüedad ya apuntada de estos indicadores, puede estar
señalando una menor calidad en la formación (Cuadro 79). En lo que respecta al
número de establecimientos por dependencia y sexo, puede observarse que
predominan los establecimientos oficiales, excepto en el período de expansión
del sistema normalista (la década de 1950) y los establecimientos femeninos,
tendencia que parece disminuir por la aparición de las escuelas normales mixtas
a partir de 1955. Por otro lado, las escuelas normales privadas masculinas
no tuvieron demasiada demanda, excepto en el auge de la etapa de expansión
(Cuadro 80). La evolución de la matrícula en las normales sigue más o menos

. - 107 -
las mismas tendencias antes expuestas, aunque el porcentaje de matrículas en
las escuelas normales oficiales es mayor que el porcentaje de establecimientos,
lo que podría indicar que en ellas había un mayor número de alumnos por
establecimiento y una mayor carga docente, al menos en lo que respecta a las
mujeres (Cuadro 81). El predominio de mujeres en el alumnado no tiene
paralelismo con las tendencias que se registran entre los profesores, ya que
si' bien la participación de las mujeres en el cuerpo docente ha ido en aumento,
no alcanza aún proporciones similares a las del alumnado (Cuadro 82).

La tendencia al aumento de la matricula en la carrera docente, el

predominio del sexo femenino y su ubicación creciente en el nivel superior,
parece haber sido una constante en la región. Se informa que solo en los
cuatro años transcurridos entre 1969 y 1973, la matrícula en una escuela
universitaria de educación creció en un 2^3,7% (de 1.080 a 2.6M-5 alumnos) y
que el 59,5% de los inscriptos fueron mujeres (Del Valle, 1974).

Esta tendencia a la inserción de la formación docente en el nivel superior

aparece también en el Paraguay. Se informa que antes de 1957 se exigían cinco
años de escuela normal y el título de maestro normal superior para poder
ejercer en el nivel primario. Para ejercer en el nivel medio era necesario
cursar otros tre§ años. En 1957 se produce una reforma segün la cual, al
finalizar el .cid» básico (los tres primeros años comunes a todas las ramas
de estudio del ciclo medio) se establecen tres años de estudios específicos,
concediéndose el título de profesor de educación primaria. En 197í4 se establece
un nuevo sistema de formación docente. Para ingresar a la carrera del Magisterio,
a la que se confiere el carácter de educación superior, se exige como requisito
el haber terminado el ciclo secundario. Asimismo, se estableció el escalafón
del docente en base al nivel educativo formal, años de experiencia, méritos
obtenidos, etc. Se ha hecho notar que el Magisterio ya no es una carrera
corta que facilite una pronta inserción en el mercado de trabajo (Rivaróla,
"Educación...", 1977).

Se ha constatado que existe una estratificación de las escuelas normales

que se manifiesta en tendencias selectivas en la extracción social de los
estudiantes y en la calidad del cuerpo docente. Se sugiere que esta'
estratificación tendrá incidencia en la calidad de sus egresados, en sus
posibilidades en el mercado de trabajo y en la enseñanza posterior que lleven
a cabo (Parra Sandoval, "Bases sociales...", 1978). Una de las manifestaciones
de esta estratificación estaría dada por la ubicación geográfica del
establecimiento. Las escuelas normales situadas en pequeños pueblos configuran
un núcleo educacional que favorece la movilidad en las áreas rurales y en los
pueblos vecinos y cuyos estudiantes están más dispuestos a trabajar en las
labores docentes y a ejercer su profesión en lugares de tamaño pequeño y en
niveles de primaria. Pero parece haberse registrado una tendencia a desarrollar
en .los normalistas actitudes negativas con respecto a la necesidad de adaptar
ios conocimientos y actitudes docentes que reciben y que son fruto de la
modernización y de la urbanización del conocimiento, a las características
económicas y culturales del variado medio ambiente rural (Parra Sandoval,
"Bases sociales...", 1978). Per ctra parte, los docentes de estas escuelas,
y aún de aquéllas de centros urbanos mayores, son reclutados entre los mismos
egresados de esas escuelas.

- 108 -
Se ha planteado la hipótesis de que este hecho y distintos fenómenos concatenados
han conducido a una especie de endogamia educativa o reproducción degeneradora
de los mismos conocimientos entro generaciones de maestros y estudiantes dentro
de una misma institución (Parra Sandoval, "Bases sociales...", 1978).

El objetivo de homogeneizar e integrar la población ha encontrado una de

sus vías de concreción en los mensajes de los docentes distribuidos en el
territorio nacional. Una manera de unificar esos mensajes se produce por medio
de un entrenamiento similar (Parra Sandoval, "Bases sociales...", 1978). Es así
que la formación de docentes es homogénea en la mayoría de los países de la
región. En algunos, se realizan cursos de especialización de post-grado para
maestros en zonas rurales. Otros países incluyen en sus curricula asignaturas
agropecuarias (Soler, 1980).

La homogenidad de la formación y los problemas que luego se presentan en ,

la práctica efectiva, pueden colegirse de la información provista por maestros
que trabajan en una zona con población predominantemente indígena (Chimborazo,
Ecuador). En la escuela normal sólo el 27% de ellos había recibido formación
para atender simultáneamente a varios grados; el 23% conocía métodos de
enseñanza aplicada, elaboración de material didáctico con instrumentos simples
disponibles en el medio ; entre el 12% y el 15% había recibido formación para
enseñar a niños que sólo hablan quechua, información sobre el universo cultural
de los quechuas, entrenamiento práctico sobre labores del campo y formación
teórica y práctica para trabajar en la comunidad. La capacitación posterior,
en la que tiene mucho que ver la motivación del propio maestro para superar
sus limitaciones, ha permitido una mejoría sustancial en la situación. Sin
embargo, siguen desempeñando, sus tareas en zonas con población predominantemente
indígena ,un 25% de maestros que no han recibido ninguna capacitación para
atender simultáneamente varios grados y entre un 56% y un 6i+% de maestros que
no han recibido capacitación para enseñar a niños que hablan quechua, para
conocer el mundo cultural en el que trabajan y para realizar labores del campo
(Cuadro 83).

En suma, en la región parecen haberse registrado las siguientes tendencias

generales en lo que se refiere_a las_escuelas normales: ante las restricciones
crecientes en el mercado de trabajo docente, se estaría produciendo una
desaceleración de la tasa de crecimiento de su matrícula; se ha producido
un aumento en los años que lleva la formación y se han elevado los
requerimientos académicos; el hecho anterior, en conjunto con una tendencia
generalizada a la homogeneización de la formación, ha producido el retroceso
de las escuelas NOR'í[Link] pu.i?6.3_6S Í gI alto número de matriculados y las
restricciones del mercado han incidido negativamente en la calidad de la
formación, a pesar del aumento en el número de años y en los requisitos
académicos; en la matrícula en las escuelas normales sigue predominando
fuertemente el sexo femenino; las restricciones del mercado de trabajo docente
y la disminución general de la calidad a pesar de la homogeneidad de la formación,
han producido una estratificación de las escuelas normales; parece regíst3?as'se
un fenómeno de endogamia educativa que puede operar como obstáculo para la
incorporación de innovaciones.

- 109 -
 Las tendencias que acaban de señalarse son de índole predominantemente
institucional y cuantitativa. Probablemente, las variaciones que se registran
según los países no son ajenas al momento en que se produjo la expansión del
sistema educativo y al ritmo de esa expansión. Sin embargo, es posible señalar
algunas implicaciones generales para la educación en las zonas rurales.

• L¿ elevación de los requerimientos académicos para obtener el título de

docente probablemente va a redundar en la concentración de los institutos que
los otorgan en unas pocas ciudades y en una elevación del origen social de los
alumnos que se matriculan. Ambos hechos, posiblemente, repercutan' en un aumento
de la distancia cultural y social entre los docentes y la audiencia rural.

Por otro lado, a mayores años de estudio, se tenderán a generar expectativas

de salarios más elevados, lo que incidirá en mayores costos, menores posibilidades
de financiamiento y más dificultades para mejorar la atención educativa en las
zonas rurales. Además, á mayores años de estudio, mayor tenderá a ser la
socialización urbana y los niveles de calificación, con lo que tenderán a
disminuir las probabilidades de que los docentes acepten ir a las áreas rurales.

Por otra parte, en los países con pronunciada heterogeneidad cultural,

podrán presentarse serias dificultades con lo que se entienda como formacion
general y especifica para los docentes rurales. Tal vez, para la formación de
un docente, el aprendizaje de alguna lengua indígena y de la cultura
correspondiente, pudiera ser considerado una formación específica y dedicarle
algunas asignaturas en los curricula. Pero para la formación de un docente
que vaya a trabajar en una región con población predominantemente indígena, el
conocimiento de la cultxara y del idioma integran su formación general. Ambas
al1:ernativas son difíciles de compaginar.

Tal vez la solución deba buscarse en un ciclo común de formación básica,

de corta duración, previendo sucesivas especializaciones de acuerdo con las
nuevas funciones que va a ocupar el docente, dentro de una concepción de
educación permanente.

I. Propuestas para cambiar el_rol docente

De la exposición de las distintas propuestas formuladas para producir cambios

én el sistema educativo formal y de algunas de las diversas experiencias que en
él'mismo sentido se han registrado en la región, se desprende que todas ellas,
de una u otra manera, implican algún cambio en algún aspecto del rol docente,
tal como se encuentra definido. No es de extrañar que asi suceda dado que el
docente es el encargado de procesar directamente la materia prima que ingresa
al sistema educativo. Pero la situación inversa también debe ser tenida en
cuenta: cualquier cambio que pretenda introducirse en el rol del docente
incidirá, de una u otra manera, en él resto del sistema y en su rendimiento.

Antes de considerar las propuestas específicas formuladas en relación con

el rol docente, conviene detenerse en algunas recomendaciones relativas al marco
en el cual deben insertarse dichas propuestas. Se señala, por ejemplo, que la

- 110 -
formación del docente debe responder a los requerimientos concretos de su oficio
y no plantearse en función de enunciados demasiado generales, para lo cual
puede recurrirse a distintas técnicas (Soler, 1963). También se señala la
inconveniencia de hacerse ilusiones sobre medidas que se ocupen del maestro,
si ellas descuidan el contexto en el que actúa. En tal sentido, se indica que
la actualización y articulación de los contenidos de la formación pedagógica
debe producirse en torno a los principios y operaciones que el maestro tendrá
que realizar en el ejercicio de sus actividades y que, sea diferenciada o no,
la formación de los educadores para los medios rurales debería ser inicialmente
breve y actualizarse en el mismo ejercicio aplicando el concepto de educación
permanente (Soler, 1980; UNESCO, "Evolución...", 1979). Existe unanimidad
en que la formación del docente riiral debe ser multidisciplinaria y contemplar
la realización de prácticas en la misma zona rural. Por otro lado, se ha
indicado que las medidas que se adopten tienen que tener en cuenta las
necesidades y la realidad educativa de cada país: en algunos países sería
recomendable que se hiciera la doble experiencia de que el futuro maestro
viviera, estudiara y realizara prácticas tanto en zonas rurales como en zonas
urbanas; en otros países parece necesaria una formación especifica para
maestros rurales con posibilidades ulteriores de pasaje al medio urbano
previo reciclaje. En todo caso, se ha hecho notar que la superación del
problema no es cosa de unos pocos años, aunque no por eso hay que renunciar
a hacer algo (Soler, 1980).

Las propuestas formuladas para producir cambios en el rol docente pueden

agruparse bajo dos grandes rubros: a) las de carácter global, que abarcan
distintos aspectos del rol; b) las de carácter más restringido, que atienden
a algunos aspectos específicos del rol o a sectores de sus ocupantes. A modo
de ilustración, se expondrán algunas de esas propuestas.

a. De carácter global

i. Según una propuesta, se trata de obtener un maestro rural capaz de:

atender y cumplir sus responsabilidades con los niños y los adultos; administrar
sus energías y su tiempo; limitar su propio papel en los procesos de cambio,
haciendo sentir a la gente que procede por propia determinación y no por
obediencia; dar y recibir cooperación, entendiendo el progreso como empresa
interpersonal, colectiva y que requiere acción permanente. Para lograr un
maestro con esas condiciones, se propone la adopción de las siguientes
medidas: 1) una política definida por parte de los gobiernos, sobre la
escuela rural que se necesita; 2) que las escuelas formadoras de maestros
rurales coloquen a los futuros maestros ante la situación real en que han de
trabajar y los capaciten para actuar coordinadamente y con buen método con
los niños y con la comunidad; 3) ayudar a las entidades públicas o privadas
que actúan en el campo a que entiendan y apoyen el papel que le cabe al maestro
en la sociedad comenzando por los propios supervisores; 4) dotar a la escuela
de lo imprescindible, ya que si su actividad tiende a concentrarse en el aula
y está dotada de medios didácticos insuficientes ,1a acción intelectualista es
ineludible; 5) mejorar los salarios de los docentes, ya que un maestro mal
pagado, mal alojado y mal preparado, huye a la ciudad o se entrega a la
rutina (Soler, 1953).

- 111 -
 ii. Según otra propuestai el cambio en [Link] del docente rural debe
incluir medidas tendientes a: 1) ifiejorar su capacitación profesional,
considerando: el momento de du ciclo vital en que se forma; los contenidos
académicos que recibe, los que deben incluir asignatüras tales como sociol&gía
rural, investigación social, acción social, iniciación agronómica, didáctica
especial rural; realizar prácticas referidas a las asignaturas anteriores;
emplear én la formación de los docentes una metodología igual a la que se
espera que apliquen; 2) posibilitar su entrenamiento en servicio, con
cobertura masiva y continuada; 3) provisión de asesoramiento frecuente y
de calidad; 4) establecimiento de estímulos que permitan lograr continuidad
(mejores sueldos, superación del aislamiento, créditos para artefactos del
hógár, escalafón y sistemas de promoción) (Núñez, 1978).

iii. Otra propuesta que abarca distintos aspectos del rol docente,
conáiste en la supresión de las escuelas normales de menor calidad, tanto
regionales como nacionales; la aplicación de técnicas de formación a distancia,
la regionalización de la educación, en base a información obtenida de censos
educativos o de la confección de un mapa escolar (Parra Sandoval, "Bases
socialés...", 1979).

b. De carácter restringido o específico

i. Una propuesta centrada en la formación de los docentes que traba;jan

en zonas en que predomina la población indígenas consiste en obtener un ihaestro
calificado, mediante curricula que incluyan aspectos lingüísticos, metodológicos
y socio-culturales, así como aspectos actitudinales y motivacionales que
aumenten su compromiso personal, capacitados para trabajar en escuelas de
plurigrado, contando con una supervisión productiva y no puramente controladora
(Vecino y otros, "Proceso...", 1379).

ii. Para estimular al educador rural joven se propone la adopción de las

siguientes medidas: mecanismos de mejoramiento técnico (cursos de vabáciones,
entrenamiento especializados jomadas, etc.); superación del aislamiento
mediante la organización nuclear, boletines periódifcos, audiciones radiales,
etc.; capacitación específica cuando actúe en zonas que presentan problemas
particulares relativos al monolingüismoj culturas muy diferenciadas, etc.;
compensaciones salariales en función de las dificultades del medio, prograirtas
de construcción de viviendas o de estímulo a las comunidades para que las '
construyan; facilidades especiales para retener los matrimonios de educadores
en el medio rural; incrementos, en los años de trabajo a los efectos de la
jxibilacion; posibilidades de ascenso en la carrera y de traslado a medios
urbanos; política de respaldo y valorización del educador rural para mejorar
Su status en el conjunto social. Se indica que la mejor medida que podría
adoptcirse consistiría en mejorar las condiciones de vida en las zonas rurales,
a lo que han de contribuir la educación y los educadores (Soler, 1980).

iii. En lo que respecta a la capacitación de los maestros y a fin de

superar el carácter predominantenierite cognoscitivo y académico que suele
adoptar, se propone la realización de talleres docentes en los cuales ellos
mismos, en grupo, planteen los problemas que han encontrado en su práctica
como tema de investigación; los formulen, seleccionen y apliquen las

- 112 -
metodologías adecuadas, de modo de plantear soluciones alternativas, que
posteriormente experiraenteiiy evalúen. Esta propuesta parece especialmente
ütil en situaciones de nuclearizacion, sea ésta dispuesta por el sistema
educativo o surgida por iniciativa de los maestros de una zona (Batallan y
Tobin, 1980).

iv. En relación con la formación interdisciplinaria del docente rural,

se propone concebir a las asignaturas previstas en el curriculum como
materias-vínculog es decir, materias que busquen relacionar directamente,en forma
teórica y práctica, al futuro maestro con la comunidad, a fin de ensanchar
su conocimiento con respecto a la organización social de la comunidad y los
efectos que ese conocimiento tiene en la enseñanza que imparte (Parra Sandoval,
"Bases sociales...", 1978).

V. Con respecto a los programas de profesionalización de los maestros que

actualmente no tienen título, se propone proseguirlos y, al mismo tiempo,
adoptar las medidas necesarias para evitar que crezca el número de docentes
en esa situación (Soler, 1980).

J. A manera de conclusiones

Con frecuencia se habla acerca del papel del docente en el cambio social
y del cambio del rol docente. También con frecuencia se descuida el hecho de
que el cambio implica historia y ésta, a su vez, posibilidad de variación de
las realidades históricas. En este enfoque, ya no sería posible referirse
al sistema educativo o al docente como realidades transhistoricas, sino que
habría que referirse a ellos como realidades de cuyas características propias
y específicas hay que partir para cualquier consideración.

Los análisis de este capítulo y del capítulo precedente muestran una

realidad tica y variada. Como sucede con cualquier análisis, de ellos no
pueden deducirse directamente las acciones posibles, que quedan siempre
libradas al juego de la imaginación creadora de individuos, sectores y grupos
que ejercen presiones múltiples y heterogéneas. Pero pueden resultar útiles
para plantear los problemas de manera más adecuada y para estimar, antes de
realizar cualquier acción, sus resultados probables y sus efectos posibles,
deseados e indeseados.

En lineas generales y sólo a título indicativo, el análisis precedente

permite distinguir diferentes órdenes de problemas:

i) El papel del docente í;^í;ai_en_el_cambio:

a. de su propio rol, lo que permite al punto ii) siguiente;

b. del sistema educativo. Los mismos docentes reconocen sus limitaciones

para introducir innovaciones en el sistema educativo, ya que si ellas son
impulsadas sólo por los docentes, la innovación es difícilmente asimilable
por dicho sistema (Batallán y Tobin, 1980);

- 113 -
 c. del sistema social local. Teniendo en cuenta que los residentes de
la localidad donde se desempeña el maestro se encuentran en determinadas
condiciones de vida y que permanecen en ellas no por propia decisión y deseo,
sino por razones estructurales más profundas, es mucho lo que puede hacer con
ellos un maestro que se compenetre de sus problemas y de su cultura y asuma
su tarea con compromiso. Se ha constatado que mientras mayor sea el grado
de desarrollo socioeconómico de la comunidad donde se asiente la escuela,
mayores son las probabilidades de innovaciones impulsadas por los docentes
y por la comunidad (Batallán y Tobín, 1980);

d. del sistema social nacional. Aquí entran en juego las mismas

determinaciones que para la actividad tendiente al cambio tienen todos los
ciudadanos. Sin embargo, el docente rural es un agente privilegiado, teniendo
en cuenta sus posibilidades de incidir en la organización de la población
residente y, en su caso, de denunciar la situación en que se encuentra dicha
población, así como colaborar para que ella llegue a estar en condiciones de
formular sus propias demandas.

ii) El cambio en el rol del docente rural. Todo este campo de problemas
está signido~por~ei"hecho~de~qüe~se~trita de~funcionarios del sistema educativo
de un Estado que tiene cierto estilo de desarrollo nacional y, en particular,
de desarrollo rural.

a. El cambio en la definición formal del rol del docente rural. Como se

ha visto, esto significa un cambio en el sistema, sus objetivos, su política,
su organización, su administración, su concepción de la educación y de la
práctica pedagógica.

b. El cambio en la definición real del rol del docente rural. Esto

abarca varias dimensiones: las características personales, las condiciones
laborales generales, las condiciones técnicas de trabajo, las expectativas
propias y ajenas respecto del rol. Entre las características personales,
se ha puesto énfasis especial en el cambio en la formación, dada la
comprobación reiterada de que el docente enseña tal como aprendió.

c. El cambio en la conducta del rol. Esta dimensión no es ajena a las

áreas problemáticas antes indicadas, pero también depende del medio en que
se ejerce el rol.

En este campo de problemas, podrá trabajarse también con hipótesis

máximas, medias y mínimas. Para las primeras, dentro de un contexto de
cambio social general, se inserta el cambio en la definición del rol del
docente rural y su papel en el cambio de la sociedad local y nacional. Las
hipótesis medias son aquéllas que contemplan cambios en la definición del
rol del docente rural en el sistema educativo y su papel en el cambio de
este sistema. Las hipótesis mínimas son las que intentan cambios parciales
y segmentarios, aunque no por eso menos significativos, en la definición del
rol del docente rural o en algunas de sus dimensiones.

"Las iniciativas para los cambios, como antes se señalara, no dependen

de los análisis. Los agentes sociales (individuos, grupos, sectores),
siguen haciendo la historia y actuando sobre ella.

- 114 -
 Notas

La exposición de algunas de las tipologías propuestas puede ser útil

para destacar los problemas que se enfrentan en las distintas situaciones.

Para comprender las actitudes de los docentes rurales que trabajan en una
zona con población indígena, se propuso agruparlos en las siguientes
categorías: a) con alto grado de compromiso político; son aquéllos que
asignan importancia crucial a la acción comunal, ya sea como movilización de
la misma comunidad o como un medio de mejorar su status politico; b) con
compromiso técnico; son aquéllos que dan prioridad al trabajo escolar y
tratan de establecer contacto con la comunidad a partir de las exigencias y
dificultades que encuentran en su tarea profesional; c) motivados por el logro
individual; son aquéllos que encaran el trabajo rural como etapa transitoria
y obligada hacia un empleo urbano. Algunos de ellos atienden a la comunidad
por las consecuencias negativas que podría acarrearles el no hacerlo;
d) anómicos; son aquéllos escépticos respecto del valor de su tarea, no creen
en las normas y valores en que se socializaron como docentes, no tienen
energías para postular alguna alternativa que brinde sentido a su acción
(Vecino y otros, "Proceso...", 1979).

Según las posiciones adoptadas ante una propuesta de reforma educativa

en un contexto de reformas más amplias, se propuso agrupar a los docentes en
las siguientes categorías: a) innovadores: interesados en mejorar las
relaciones con los padres, los niños y los jóvenes, superando la rutina
docente y aplicando una metodología no escolarizada. Estos, en general,
tenían una actitud favorable hacia las reformas que estaban teniendo lugar;
b) gremialistas: los que se orientan por una actitud condicionada por el
logro de beneficios gremiales para los docentes; c) políticos: aquéllos que
captan la conexión entre la política y la educación e intentan manipularla
con fines individuales o partidarios; d) burocráticos: son aquellos docentes
preocupados por la carrera administrativa y por las expectativas de logro
personal dentro de la nueva estructura educativa; e) profesionalizantes: son
aquéllos que coinciden con los aspectos pedagógicos de la reforma educativa
pero critican sus componentes ideológicos, con lo que se oponen a los
innovadores y a los políticos; f) tradicionales: son aquéllos que tienen
una actitud tradicional ante su quehacer, que se manifiesta en su falta de
creatividad, rutina y el [Link] la relación con sus alumnos
(Rivero, 1979).

Puede notarse que las tipologías que acaban de exponerse se centran en

aspectos actitudinales, por lo que podría sostenerse que lindan entre lo
psicológico y lo psico-social. Un intento de superar esta limitación y de
establecer algunos nexos con la estructura social, parte de la hipótesis de
trabajo de que los tipos de profesores tenderán a variar según: a) el estrato
social al que pertenece su grupo familiar de origen y el hecho de que dicho
grupo familiar tenga una tradición docente o política; b) el grado de
conciencia de los docentes sobre el significado social y político de su labor
y su obtención a través de su participación en organizaciones gremiales y
políticas; c) la mayor o menor claridad acerca de la ubicación del sistema
educativo dentro de la estructura social (Vecino, 198C). Esta tipología, se
centra predominantemente en el nivel de conciencia política y educativa de los
docentes y las formas en que esa conciencia pudo haberse adquirido.

- 115 -
 IV. EL NISO RURAL Y SU CONTEXTO INMEDIATO: LA FAMILIA Y LA COMUNIDAD

A. La demanda de educación formal en las zonas rurales:

'süs'escenarlos
(
Los dos capítulos precedentes han sido dedicados a considerar el sistema
educativo como organización formal (las políticas educativas, los aspectos
administrativos y organizativos y las formas socio-organizativas resultantes)
y el rol docente (su definición formal y real, las características,
condiciones generales y técnicas de trabajo y los comportamientos de sus
ocupantes). Corresponde ahora considerar las características de la audiencia
local, y en particular de la materia prima, que normalmente se incluyen bajo
el riibro de demanda educativa.

Se considerará el publico y, en especial, a la materia prima, como

elementos internos del sistema educativo formal, cuyas características inciden
en el rendimiento cuantitativo y cualitativo de dicho sistema. En caso
contrario, se estaría considerando un circuito de satisfacción de necesidades
prescindiendo de los portadores de éstas. Desde esta perspectiva, es posible
considerar tres alternativas básicas: a) homogeneizar al público, lo que sólo
dependería parcialmente del sistema educativo; b) especificar el servicio
para los distintos públicos; c) mantener entre el público y el servicio el
paralelismo que resulta de ofrecer un servicio común a un público heterogéneo.

Hace algún tiempo ha ido creciendo en la región la conciencia de que el

público del sistema educativo es heterogéneo y que esa heterogeneidad, si bien
mayor en las zonas rurales, no es exclusiva de ellas. Esto ha planteado al
sistema educativo formal la situación crítica, antes señalada, de tener que
adecuarse a unas circunstancias de las que se estaba tomando conciencia
creciente pero que, en realidad, existían desde hacía tiempo, A esa situación
crítica se agregó, más o menos simultáneamente, una crítica general a la
educación formal, generada en los países centrales y que, como suele suceder
en las sociedades dependientes, fue acogida con mayor o menor aceptación en
los distintos países de la región. Situación crítica y crisis de la educación
se presentan ahora inextricablemente unidas, pero es necesario tener en cuenta
ambas facetas de la crisis educativa a fin de precisar su sentido para
América Latina. Tal vez el objetivo final de una educación activa,
participativa, creativa y que parta de los problemas vividos en situaciones
reales tenga que ser precedido por el objetivo más modesto de lograr que la
población (toda la población) tenga un manejo efectivo de la lecto-escritura.
Este capítulo se centrará en el punto de vista de la situación crítica más
que en el de la crisis general de la educación e intentará caracterizar al
público del sistema educativo formal en las áreas rurales.

- 117 -
 A tales efectos, es necesario recordar algunos aspectos desarrollados en
el capitulo primero, que parecen tener una relación más directa con la cultura,
la educación difusa y la educación formal: el proceso simultáneo de expansión
del sector moderno, i'edefinicion del sector tradicional y recomposición del
campesinado bajo distintas formas; la incidencia de ese proceso en la
distribución de la población, las formas de organización de las unidades
económicas, la redefinición del orden económico existente y, por lo tanto, en
las situaciones de clase; la existencia,' en el plano cultural, de una serie
de situaciones conflictivas. Se subrayó que esos procesos han tenido lugar
en el lapso de una generación y que los grupos indígenas los han vivido con
el agravante de la discriminación étnica de que son objeto.

B. Asentamientos rurales, comunidad y escuela

En muchas de las propuestas tendientes a mejorar la situación edücativa de

la población rural se considera a los asentamientos, vecindarios o comunidades
locales como agrupamientos estratégicos para la realización de distintas
acciones. Tal es el caso cuando se propone que, al actuar sobre la comunidad,
se abre la posibilidad de que los resultados se desvien poco de las necesidades
de alta prioridad que se quiere atender; se organicen acciones multisectoriales
y programas integrados; se movilicen recursos locales, humanos y materiales,
adaptándose a su disponibilidad; se logre la participación activa dé sus
miembros en las decisiones y en la ejecución (Terra, 1979). Asignando este
papel estratégico a los asentamientos, vecindarios o comunidades locales se
cprre el riesgo de dar por supuesto que ellos son de naturaleza homogénea,
supuesto que resulta difícilmente sostenible cuando se lo contrasta con la
información de que se dispone.

Un asentamiento o vecindario rural es un conjunto de personas, familias

y otros pequeños grupos que, en razón de la proximidad física de la residencia,
mantienen entre sí relaciones que presentan cierto grado de intensidad y
estabilidad y por tanto, cierta forma de estructuración. Entre esta situación
y aquella en que el agrupamiento de residencia tiene cierta forma jurídica,
define derechos y obligaciones de sus miembros, instituye autoridades y
delimita su jurisdicción y [Link] forma de pequeños municipios o
comunidades indígenas propiamente dichas, hay una enorme gama de situaciones
posibles. Los procesos reseñados en el apartado precedente y sus consecuencias,
han escapado al ámbito de la comunidad local y ésta ha perdido importancia,
de manera que en muy pocos casos será posible pensar en unidades locales
semiautárquicas. Por otra parte, toda la información disponible confirma que
las comunidades locales no son agrupamientos simples y que, por el contrario,
en su interior existen diferencias sociales que, en muchas ocasiones, son
conflictivas. En la realidad actual de la región, aún en el área andina y
centroamericana, la propiedad y los trabajos agrícolas colectivos se dan en muy
pocos casos y, en cambio, se hallan muy difundidos el sentido de la propiedad
privada y del trabajo individual tratándose, con frecuencia, de asociaciones
de propietarios individuales que mantienen en común la propiedad de ciertas
tierras, generalmente aptas sólo para el pastoreo (Terra, 1979).

- 118 -
 El grado de homogeneidad o heterogeneidad de los asentamientos rurales es
un punto OTucial en el diseño, formulación y ejecución de las políticas
educativas para esas áreas. En efecto, si el grado de homogeneidad fuera
relativamente alto, se justificaría la constitución de una cierta cantidad
de situaciones típicas, ya que los diagnósticos que se hicieran de ellas y
de sus condiciones educativas, así como las evaluaciones que se realizaran
de las acciones emprendidas, podrían generalizarse de modo que abarcaran a
un porcentaje considerable de la población. Sin embargo, ese no parece ser
el caso en la mayoría de los países de la región y menos aún para la región
en su conjunto 'y•

De hecho, no ha sido posible obtener otros estudios destinados a analizar

la situación socioeconómica de los asentamientos rurales en su relación con la
educación que los realizados en el marco de este Proyecto. Dos estudios
llevados a cabo en seis comunidades indígenas del área andina, supuestamente
más homogénea por la escasa dispersión lingüística y la homogeneidad étnica
de la población, muestran que existe entre ellas tal grado de heterogeneidad
que cada una podría ser considerada una situación 'típica' tanto desde el
punto de vista de los aspectos socioeconómicos, como por la relación de dichos
aspectos con lo educativo (Matos Mar, 1978; Vecino y otros,"Proceso., 1979).
Otro estudio realizado en cuatro comunidades de un país con fuerte predominio
indígena, conduce a una conclusión similar (Amaro, 1980). Esta conclusión se
refuerza aún más cuando se considera la diversidad de situaciones que se
encuentra entre los distintos sectores de una misma comunidad indígena (Matos
Mar, 1978); las diferencias que existen en la utilización de la fuerza de
trabajo familiar y el recurso al trabajo asalariado fuera de la comunidad en
tres comunidades de un mismo distrito (Cuadros 15 y 16); las diferencias en el
porcentaje de familias con migrantes temporales (Cuadro 17); las diversas
condiciones de trabajo predial y extra-predial en colonias de áreas geográficas
definidas (Cuadro 14-).

Pero el alto grado de heterogeneidad entre asentamientos rurales, no debe

ocultar algunos hechos básicos. En primer término, ellos constituyen una
unidad social restringida, que vive sobre un territorio dado y poseen algún
tipo de organización (informal o formal), con una cierta homogeneidad de
cost\jmbres y con vocación predominantemente agrícola y/o ganadera. En segundo
lugar, parte considerable de la vida de los niños y de las mujeres transcurre
en ellos y está condicionada por ese medio físico y social. En tercer
término, existen ciertas analogías que han llevado a los residentes a agruparse
en los asentamientos y hay una homogeneidad relativa en lo referente a
problemas y necesidades, a condiciones ambientales, servicios e infraestructura
(Terra, 1979).

En todo caso, cabe recordar que el 62% de los habitantes rurales de la

región se encuentra por debajo de la línea de pobreza y que el 34% se encuentra
por debajo de la línea de indigencia (Cuadro 9), aunque con grandes diferencias
entre países. Esta situación de pobreza e indigencia sintetiza las
probabilidades de vida, aprovisionamiento de bienes y destino personal
vinculadas a las situaciones de clase de los habitantes rurales que se
manifiestan, además, en otros indicadores. Así, sólo siete de entre veintiún
países de la región cuentan con un porcentaje superior al 40% de la población
rijral servido por sistemas de abastecimiento de agua (Cuadro 84); de entre

- 119 -
quince países de la región, sólo tres cuentan con un porcentaje superior al 10%
de la población rural cubierto por servicios de alcantarillado (Cuadro 85); de
entre diez países de la región ninguno superaba el porcentaje del 30% de las
viviendas rurales que disponían de luz eléctrica alrededor de 1970, y en cinco
de ellos ese porcentaje no superaba el 10% (Cuadro 86). Estas condiciones de
vida se reflejan, a su vez, en la probabilidad de morir entre el nacimiento y
los dos años de edad, que en las zonas rurales es siempre más alta que en las
urbanas, siendo estas diferencias especialmente significativas en los países
con población preponderantemente indígena (Cuadro 11).

Pero la existencia de estas condiciones deterioradas de vida en las zonas

rurales no debe llevar a la conclusión de que los asentamientos rurales tienen
una estructura homogénea (Matos Mar, 1978 ; Vecino y otros, "Proceso...", 1979)
y mucho menos a suponer que ellos ya cuentan con una organización espontánea
que facilite su participación en distintos tipos de programas (Lourié, 1973;
Rivero, 1979; UNESCO, Proyecto "Planeamiento...", 1975). Por lo tanto, un
diseño de políticas que considere a los asentamientos rurales como grupos
estratégicos en la ejecución de las acciones, previamente debe considerarlos
en su manera propia de ser en cuanto grupos focales hacia los cuales se
realicen, por su parte, acciones que les permitan intervenir, ulteriormente,
como tales grupos estratégicos.

C, Estrategias familiares_y situación de_los_niños_

El conjunto de los recursos que movilizan, los procedimientos que emplean,

los comportamientos que ejecutan y los arreglos organizativos a que echan
mano las unidades familiares de las distintas clases para el logro de sus
objetivos y de los proyectos e imágenes que generan acerca de su desarrollo
como grupo y del de cada uno de sus miembros, configuran distintas estrategias
•familiares que, en el caso de las familias rurales de estratos bajos serán,'
predominantemente, estrategias de supervivencia (Borsotti, 1979).

La aproximación a la reproducción generacional y el mantenimiento cotidiano

de los agentes sociales a través de esa totalidad que constituyen las
estrategias familiares, posibilita el desglose de algunos puntos de vista
analíticos que, al mismo tiempo, permiten enriquecer la imputación de una
orientación relativamente unitaria de acción. Desde el punto de vista económico,
en consecuencia, las unidades familiares son unidades de consumo sólo én
relación con los bienes y servicios que pudieran producir para el mercado y
con la reproducción generacional y el mantenimiento cotidiano de sus miembros.
Es decir, lo que consumen constituye insumos para su operación económica y,
de acuerdo a las hipótesis adelantadas en el capituló II.A,, estos insumos
varían en cantidad, calidad y forma socio-organizativa con que se logran, así
como en el hecho de que sean obtenidos por producción de, la propia unidad
familiar, adquiridos en el mercado o de alguna otra manera, según la zona de
residencia y la situación de clase de las unidades familiares.

Desde un punto de vista organizativo, hacia el interior de las unidades

familiares, se genera una serie de pautas y normas según las cuales se asigna

- 120 - .
distintas actividades; quién hace que, como, cuándo, con qué instrumentos,
donde, todo según sexo y edad de los miembros. La solidaridad emergente de
enfrentar condiciones de supervivencia en una asignación complementaria de
actividades estaría en la base de la fuerte identificación de los miembros
con la unidad familiar a la que pertenecen. Hacia afuera de las unidades
familiares, las relaciones en que se ven envueltas dichas unidades o sus
miembross para su realización personal y para la obtención de bienes y
servicios, también están condicionadas por el grado de desarrollo de la
sociedad en que viven, la zona de residencia y la situación de clase a la
que pertenece la unidad familiar.

Desde el punto de vista psico-social, se destaca la importancia de la

socialización temprana en sus aspectos cognocitivos (aprendizaje de normas,
lenguaje, pautas, disciplinas, etc.), reforzado por los componentes afectivos
y simbólicos concomitantes (imagen de la mujer, del hombre, de la autoridad,
etc.) (Borsotti, "La familia.,.", 1978).

Ahora bien, los procesos registrados en las áreas rurales han cambiado
los recursos de las familias para realizar sus actividades cotidianas (tamaño,
empleo, tiempo, ingresos, distancias, infraestructura de servicios básicos,
utensilios, oportunidades de trabajo, etc.). Esos procesos han condicionado
la situación de las familias y ciertas formas de organización familiar han
condicionado, a su vez, la forma en que se han producido dichos procesos.
Sin embargo, la gran mayoría de las familias rurales produce bienes y
servicios para su propio consumo, tiene a su cargo y realiza directamente
de manera casi total las actividades correspondientes a la reproducción
generacional y al mantenimiento cotidiano de sus miembros, realiza casi la
totalidad,del consumo en el ámbito doméstico, es centro de la vida social
cotidiana y el 'locus' donde los individuos se transforman en agentes
sociales partícipes en relaciones económicas, sociales y políticas, portadores
de normas y valores (CEPAL, "Las transformaciones...", 1979).

En el marco de estas estrategias de supervivencia de las unidades

familiares rurales y dentro de los procesos sociales, económicos, políticos
y culturales en que están envueltas, debe considerarse: ,

1. Cuál es el papel que juega la estrategia de la unidad familiar en

las posibilidades educativas de sus miembros (de acceso y
permanencia en el sistema educativo formal, de aprestamiento de
los niños para participar en dicho sistema, de educación para las
mujeres, etc.). Es decir, de qué manera las unidades familiares
condicionan la participación de sus miembros en el sistema educativo
formal.

2. Cuál es el papel que se adjudica a la educación en las estrategias

familiares (aumento de la productividad, preparación para la
migración, consumo simbólico, etc.). Es decir, por qué y para qué
las familias demandan educación formal.

- 121 -
 Para el análisis que sigue se dejarán expresamente de lado las unidades
familiares de los medianos productores agropecuarios vinculados al mercado
nacional o internacional y aquéllas de los beneficiarios de programas de
reforma agraria. Respecto de los primeros, un estudio informa que los hijos
se trasladan diariamente a un centro poblado próximo porque interesa que
logren el nivel educativo más alto posible, lo que se insertaría en una
estrategia dirigida a no svibdividir la tierra. En estas circunstancias,
aquél de los hijos que se quede, con ella estará en condiciones de participar
en las cooperativas y en las operaciones financieras necesarias con los
bancos de la zona, de informarse por la radio y los periódicos sobre las
cotizaciones do los cultivos producidos, etc. Aquellos hijos que no
permanezcan en la tierra, podrán enfrentar la vida urbana en mejores
condiciones. Las hijas, que difícilmente quedarán en posesión de la tierra,
estarán en mejores condiciones para aspirar a un adecuado contrato matrimonial,
(Archetti, 1975). En lo que respecta a los beneficiarios de los programas de
reforma agraria, normalmente participan en alguna forma asociativa prevista
en los mismos programas que, además, suelen incluir la prestación de otros
servicios, entre los que se cuentan los servicios educativos. A estos hechos
cabe agregar la necesidad de realizar trámites administrativos, la prevision
de que difícilmente todos los hijos podrán continuar en el mismo programa al
que pertenece el padre, los cursos de capacitación en el manejo de ciertos
cultivos, maquinarias e insumos, etc. En estas dos estrategias resulta
relativamente claro el por qué y el para qué de la demanda de educación formal,
así como la cercanía y predisposición familiar hacia ella lo que, unido a
mejores condiciones de vida, también produce un mejor condicionamiento de lós
niños para su participación escolar.

Retomando la situación rural en términos generales y centrada en los

estratos más bajos de la población 'de esas áreas, debe recordarse lo expuesto
en el primer capítulo acerca de la rapidez de los procesos de cambio, las
situaciones conflictivas que se desprenden [Link], su efecto en las normas
y valores y su impacto en la socialización difusa. En este sentido se hizo
notar que los agentes socializadores, en términos generales, viven ciertas
incertidumbres provenientes de su propio rol socializador, de las posiciones
acerca de las cuales socializar a sus hijos y, por lo tanto, de lo que sería
útil para ellos.

En relación con la proximidad a la cultura escolar, cabe recordar que aún

en países de desarrollo educativo relativamente alto, el porcentaje de
analfabetismo funcional en las zonas rurales, es bastante elevado (Costa Rica,
49,2%; • Chile, 55,3%, Panamá, 55,7%; Paraguay, 63,9%). Esta situación es más
grave en los países de menor desarrollo educativo (Bolivia, 74,7%; Brasil, 80%;
Perú, 81,3%; Nicaragua, 89,1%; El Salvador, 98,3%) (Cuadro 51). Cabe también
recordar que esos porcentajes suelen ser mayores entre la población indígena
y, en particular, entre las mujeres (Cuadros 47, 48 y 49). La información
obtenida para una comunidad indígena puede ejemplificar esta situación con
toda claridad. Mientras que los padres de los niños del primer grado son
analfabetos en un 38,7%, las madres lo son en un 84,3% (Cuadro 87). Esta
diferencia enorme en la aproximación a la cultura escolar se manifiesta
también en la dimensión lingüística, ya que mientras el porcentaje de padres

. - 122 -
monolingües quechuas es del el porcentaje de madres en esas condiciones,
alcanza al 86%. Llama la atención, asimismo la diversidad de situaciones que
se registran, en esta dimensión, en los distintos sectores de la misma
comunidad. Si bien con diferencias entre ellos, en dos sectores (Chago y
Chiwapampa) predomina el monolingUismo quechua con porcentajes similares
entre ambos padres (60% y 69%, 91% y 97%, respectivamente). En cambio, en
los tres sectores restantes, predominan los padres bilingües, mientras que el
monolingüismo materno es abrumador, ya que hablan sólo quechua casi la
totalidad de las madres (87%, 88%, 93%) (Cuadro 88).

Cabe destacar que el nivel de instrucción de la madre no se refleja sólo

en los aspectos educativos de la reproducción generacional de los agentes
sociales, sino que también se asocia fuertemente con la probabilidad de que
esos agentes mueran entre el nacimiento y los dos años de edad. Las relaciones
encontradas en este sentido (posiblemente asociadas con otras variables) en
catorce países de la región son absolutamente sistemáticas y, además, sugieren
que el descenso más pronunciado en la probabilidad de morir entre las edades
citadas se produce cuando la madre tiene siete años y más de estudio (Cuadro 89).
Si a la importancia de estas actividades femeninas relacionadas con la
reproducción social y biológica de los agentes sociales, se añaden aquellas
relativas a las actividades domésticas propiamente dichas, a las relacionadas
con la producción y la comercialización, las migraciones de mujeres
adolescentes hacia centros urbanos y las altas tasas de jefaturas femeninas
de las unidades feimiliares, permanentes o temporales, en las zonas rurales de
la región, se hace claro que la elevación de sus niveles educativos no sólo
está relacionada con el propio desarrollo personal de las mujeres, sino también
con el desarrollo económico, social y cultural de las áreas rurales (Hewitt de
Alcántara, 1979; León de Leal, 1980-, Ossandón y Covarrubias, 1980; Arriagada
y Noordam, 1980),

Antes de intentar dar una respuesta aproximativa a las dos preguntas

centrales antes formuladas, es necesario analizar la información referida a
las condiciones de vida de los niños de los estratos bajos rurales y a su
socialización difusa.

La existencia de los niños de los estratos bajos rurales, como la de los

restantes miembros de las unidades familiares, está signada por la subsistencia
cuya atención es primordial (Matos Mar, 1978). El trabajo de los niños en la
agricultura es importante (ECLA, 1968) y de ahí que se sostenga que los niños
deben costear su existencia desde la infancia (Vecino, 1980).

En su gestación, la madre no recibe cuidados especiales, no varía su

ritmo de vida, ni tiene alimentación especial. El parto es•considerado como
un estado fisiológico normal y su atención está a cargo de una comadrona.
Luego que nace, el niño recibe una atención mínima por parte de sus padres,
sin que por eso deje de demostrársele cariño. En las zonas indígenas, el
niño es cargado a las espaldas de su madre y la acompaña en todas sus
actividades (Tejada Cano, 1979).

En áreas que no son hispano-parlantes, el niño se mantiene monolingUe

hasta que va a la escuela. Puede que entienda el castellano, pero no lo habla.

. - 123 -
La cultxira campesina se mantiene monolingüe en el idioma materno y, como se ha
visto, la expresión 'idioma materno' no tiene nada de metáfora. Alrededor de
ese idioma se estructuran la cultura, la organización y la expresión cultural
de los valores. El es el eje de la interacción social, el instrumento básico
para comprender el mundo y transmitir sus vivencias fundamentales. La lengua
y toda la experiencia social del,niño rural lo ubican en el concreto, lo
denotativo. Sus formas de conceptualizar y de abstraer son poco conocidas,
pero claramente son extrañas a la manera de conceptualizar y de abstraer que
practica el sistema educativo formal (Tejada Cano, 1979; Rivarola, 1980;
Vecino y otros,"Proceso..1979).

La peroepcion social y el autoconcepto de los niños están profundamente

influidos por los estereotipos culturales y se autodefinen y definen a los
miembros de su familia nuclear según las características consideradas típicas.
Además, la influencia de la socialización es progresiva y a medida que
transcurren los años, las percepciones están más influidas por los estereotipos.
Esto se aplica también a los roles sexuales. Los sujetos femeninos asimilan
progresivamente a su autoconcepto características tales como la pasividad y
la debilidad, y se atribuye las tareas domésticas y el deseo de ayudar a otros
a las figuras femeninas. Por su parte, los sujetos masculinos presentan una
percepción valorizada de su propio sexo. Los hermanos son percibidos como más
fuertes que las hermanas y estas como más cariñosas y caseras (Graciano, 1977).
La separación de los roles según sexo y edad tiende a ser muy neta y se
entiende que la actividad doméstica es la meta fundamental de la mujer aunque
ésta, en definitiva, desarrolle actividades que exceden en mucho esa definición
(Vecino, 1980).

Dentro de las estrategias familiares, todos los individuos tienen un status

y una tarea que desempeñar según sus categorías de sexo y edad-. ' El niño
enfrenta desde temprano sus tareas con seriedad y le molesta que se piense
que está jugando cuando está cumpliendo con alguna de las responsabilidades
que se le han adjudicado. Ya a los tres años cuida animales domésticos.
A partir de los cinco años empieza á desarrollar actividades en las labores
agrícolas o de pastoreo o bien ayuda a su madre en los quehaceres domésticos
y artesanales. Al participar con sus padres en tareas económicas y domésticas
obtiene una educación informal que le brinda conocimientos sobre agricultura,
ganadería, artesanía y otros aspectos que le serán útiles en la vida rural.
Cuando los padres se ausentan, asume la responsabilidad sobre sus hermanos
menores, sobre el ganado y continúa asistiendo a la escuela. Si migra con sus
padres es empleado en alguna tarea de recolección. A los siete u ocho años
empieza a obtener algún ingreso monetario por su trabajo en propiedades vecinas.
Diversas fuentes confirman esta participación de los niños en actividades
agrícolas, el cuidado de animales, acompañar a sus padres al mercado,, la
responsabilidad por el cumplimiento de tareas que tienen que ver con el desarrollo
de las actividades familiares. Cabe notar que las actividades antes descritas
tienen algunos rasgos comunes: se realizan de manera colectiva, otorgan al
niño un cierto grado de autonomía y se llevan a cabo por medio de instrumentos
relativamente simples, muchas veces de fabricación doméstica. Estas
características ponen de relieve que el niño rural ha adquirido en su vida
pre-escolar una definición de cuSl debe ser su comportamiento, pero la escuela no
tiene en cuenta dichas características, ni las valora (Vecino y otros,
"Proceso...", 1979 ; Tejada Cano, 1979; Schiefelbein, 1979).

. - 124 -
 Los niños juegan con lo que les ha puesto aroanola naturaleza, imitando
actividades de pastoreo, agricultura, construcción de casas, fabricación de
muñecas y representación de ceremonias y ritos. Pero el juego ocupa un tiempo
marginal en sus vidas (Tejada Cano, 1979).

Por otro lado, en todas sus actividades los niños se bastan a sí mismos
desde muy tiernos ya que, desde que empiezan a caminar, los padres tienden a
desentenderse de ellos y a ocuparse de sus múltiples tareas. Esto hace que
los niños tengan un sentido desarrollado de la autosuficiencia en su medio y
no sientan temor a la soledad y al abandono (Tejada Cano, 1979).

Pero el medio en que se mueven se reduce a su familia y, en particular,

a sus hermanos y a su madre, ya que es común que el padre esté ausente,
aunque no haya migrado. Comienzan a vincularse con otros niños cuando
acompañan a sus hermanos mayores en algunas tareas agrícolas, en especial el
pastoreo, y cuando se producen los intercambios de trabajo entre parientes
o vecinos. Por su aislamiento y su temprana incorporación al trabajo, no
entablan fácilmente amistad con extraños, casi siempre se retraen ante ellos
o los rehuyen, particularmente si los extraños tienen rasgos externos que les son
ajenos (Tejada Cano, 1979). No es raro, en consecuencia, que ante ellos y,
en especial, ante los docentes, aparezcan como tímidos, sumisos, carentes de
vivacidad, callados, taciturnos (Ferro, 1978; Ripa, 1980).

El tiempo no es una entidad cuantificable en si misma para el niño rural:

para él es mensurable en relación con la naturaleza y con su actividad (la
tarea a cumplir determina el tiempo, y no a la inversa), y por lo tanto la
disciplina impuesta por el tiempo de clases y de recreos le es extraña
(Ripa, 1980).

Los niños comparten las condiciones de vida de sus familias y, dado que
desde el año y medio o los dos años tienen la misma alimentación que el resto
de los miembros de ellas, son frecuentes los problemas de nutrición y las
enfermedades. Los niños suelen llegar a la escuela sin comer o habiendo
ingerido algún líquido y al poco tiempo de iniciádas las labores escolares
ya se sienten cansados, fatigados, aparecen somnolientos y su rendimiento se
ve afectado (Vecino, 1980; Ripa, 1980; Tejada Cano, 1979). También se han
señalado las condiciones deficientes de vestuario.

Los castigos físicos son práctica común en las familias, especialmente a

los varones. Proliferan los regaños, las prohibiciones. Estas sanciones se
centran en las faltas [Link] autoridad (desobediencias) y las faltas a las
'buenas costumbres' (malas palabras, grosería, mala educación, etc.). Los
niños varones piensan que los castigos son justos y adecuados y que deben ser
distintos según sexo. Los premios y los castigos son concedidos al azar, sin
reglas de regularidad (Vecino, 1980).

Los métodos utilizados para la producción de aprendizajes son el

acostumbramiento y la imitación denotativa. Los padres enseñan a sus hijos
todo lo que saben acerca de su trabajo, con seriedad, paciencia y en forma
deliberada. De tal manera, los niños en edad pre-escolar aprenden a usar
varios instrumentos, están estimulados a participar en el trabajo, se les
asignan tareas en las transacciones corrientes. Padre, madre y abuelos dan

- 125 -
instrucciones diarias sobre hilado, tejido o cualquiera de las artesanías
locales. Pero los padres jóvenes parecen entender que esta formación no basta
para 'enfrentar la vida' con éxito (Tejada Cano, 1979). En todo caso, no se
perciben prácticas familiares orientadas a la adquisición y al desarrollo de
las destrezas necesarias para el desempeño escolar (Vecino, 1980). Se informa
que en un grupo indígena de la región, la educación difusa es predominantemente
espontánea e informal, orientándose básicamente a la enseñanza-aprendizaje de
roles en y hacia el interior de la sociedad indígena, así como a desarrollar
comportamientos que tienden a satisfacer las necesidades vitales. Los niños
generan conductas positivas, afectivamente equilibradas, cognoscitivamente
concientes y eficaces en el contexto de la sociedad rural en que viven
(Sotomayor Cantero, 1977). Estos hechos, más las condiciones generales de
vida antes descritas, explicarían en gran parte la vigencia de una pauta de
gratificación inmediata, contraria a la pauta de acumulación y gratificación
diferida contenida en la cultura escolar formal (Vecino y otros, "Proceso...",
1979).

D. Condiciones de_vida,_estrategias_familiares_y_participació^
formal

Después de lo expuesto es posible intentar una aproximación a una respuesta

a las dos preguntas centrales formuladas en el apartado precedente.

En lo que respecta a la forma como condicionan la situación de las familias

y sus estrategias la participación en el sistema educativo formal, se ha
sostenido que el éxito escolar no está preponderántemente determinado por el
medio familiar (Comboni Salinas, 1979). Si se recuerda lo expuesto respecto
de las características de la escuela en el medio rural y de los docentes que
se desempeñan en él, la proposición precedente resultaría plausible en
términos generales. Pero si se distinguen, por un lado, el acceso al sistema
(indicado por la matricula y la cobertura) y, por otro lado, el comportamiento
dentro del sistema (indicado por la retención, la repetición, el retardo, el
abandono y la promoción) y se tienen en cuenta las condiciones en que se
desarrollan las estrategias familiares orientadas a la supervivencia, parecería
que la proposición aludida quedaría mejor formulada si sostuviera que el éxito
escolar y la participación en el sistema educativo formal no están sólo
determinados por el medio familiar. Por otro lado,, las características
generales del medio rural, de sus escuelas y de las familias que viven en él,
son variables muy contaminadas y difíciles de aislar.

Así, por ejemplo, si se comparan los porcentajes de las distintas caiisas

aducidas de la inasistencia de niños entre 7 y 14 años, en Asunción y en las
áreas rurales del Paraguay, se encuentran varios hechos de interés. En Asunción
la inasistencia atribuida a la inexistencia de escuela o de grados superiores
alcanza al 2,2%, mientras que en las zonas rurales alcanza al 25,3%. Por otro
lado, la inasistencia atribuida a la falta de recursos o al trabajo alcanza al
61,4% en Asunción y al 50,3% en las zonas rurales. Pero la significación de

- 126 -
ambas situaciones queda sujeta a un interrogante cuando se observa que Asunción
abarca el 637% de los encuestados, mientras que las áreas rurales comprenden al
81% de ellos (Cuadro 90). Algo similar sucede cuando se considera la
inasistencia escolar debida al desempeño de algún trabajo. Los porcentajes
por edades comienzan a mostrar alguna diferencia significativa entre zonas
rurales y urbanas recién a partir de los doce años, pero la población rural
que no asiste debido a razones de trabajo es el 74,5% del total (Cuadro 91).
El peso de la residencia rural en la inasistencia es tan grande que hace casi
incomparable la distribución de la población según las distintas edades y causas
aducidas•

Todos los indicadores de rendimiento cuantitativo del sistema educativo

formal muestran que la situación en las zonas rurales es más deteriorada que en
las urbanas. Debe tenerse presente que, aunque los costos incidentales de la
asistencia a la escuela se mantengan en un mínimo, la asistencia escolar es
una carga pesada para los padres, dada la importancia del trabajo de los niños
(ECLA, 1978). Es por eso, también, que en las épocas de siembra y cosecha
disminuye la asistencia escolar, en especial de los más pequeños (Matos Mar,
1978). Se ha señalado que los niños que más repiten son los hijos de
campesinos, que deben abandonar el sistema escolar cuando han aprobado muy
pocos grados, con el agravante de que los grupos de extrema pobreza realizan
grandes esfuerzos para lograr que sus hijos sobrevivan dentro del sistema
escolar (Schiefelbein, 1979).

Pero no sólo se trata de razones de índole puramente económica.

En primer término, cabe señalar la distancia a la cultura escolar, que se

manifiesta de distintas maneras: el nivel educativo de los padres; los métodos
de enseñanza-aprendizaje utilizados en la socializacióm, familiar; la misma
concepción del tiempo; la orientación hacia gratificaciones inmediatas y
actividades realizadas colectivamente; en el caso de los grupos indígenas en
que predomina el monolingüismo, el lenguaje, que no sólo es un conjunto de
fonemas, sino que es portador y base de una cultura, de una visión del mundo,
de un modo de relacionarse con los objetos y con las personas.

En segundo término, la misma concepción de lo que es un niño, ya que la

cultura escolar predominante lo define como básicamente dependiente, relevado
de responsabilidades (en particular las económicas), excepto de aquellas que
tienen relación con el estudio. Estas características se encuentran, también,
bastante distantes de la realidad de los niños de los estratos bajos rurales.

En tercer término, el tipo de desarrollo mental y psico-motor que requiere

el sistema educativo formal. Una cada vez más abundante literatura demuestra
que se pueden lograr desarrollos cognocitivos, de lenguaje y desarrollo
perceptivo, con niños de edad preescolar mediante el uso de •objetos que rodean
al niño en su medio y las actividades cotidianas del hogar (Filp, 1977;
Fundación, 1979). Pero se ha notado que jen las áreas rurales no se perciben
prácticas orientadas a la adquisición y desarrollo de aquellas destrezas
necesarias para el desempeño escolar (Vecino, 1980). Tal vez esta ausencia
se deba a que las destrezas necesarias para el desempeño escolar no son
necesarias para desempeñarse en la vida rural y el hecho de que los programas

- 127 -
de estimulación precoz sean fácilmente aplicables por las madres y de bajo
costo, no debe hacer olvidar que implican un cambio cultural de significación;
una predisposición distinta hacia el sistema escolar; una visión distinta del
niño. Por último, cabe notar que el ingreso a la escuela es un hecho
socialmente novedoso y abrupto desde el punto de vista individual e infantil,
ya que tanto los niños como sus padres carecen de antecedentes sobre lo que
significa la escuela (Vecino, 1980), o ingresan a ella con una definición
anticipada de cuál debe ser su comportamiento en relación con la autoridad y
en relación con un personaje urbano y blanco o mestizo, característica ésta
de importancia en las zonas indígenas.

En síntesis, la situación de las familias rurales de estratos bajos y sus

condiciones de vida condicionan la relación de sus hijos con el sistema
educativo formal de varias maneras: la posibilidad de acceso, permanencia y
asistencia; la distancia a la cultura escolar; la concepción de lo que es ser
niño; el aprestamiento para el trabajo en la escuela; la preparación para
la incorporación a una organización desconocida o, lo que tal vez sea peor,
conocida a través del prejuicio de discriminaciones sociales o étnicas.

La segunda pregunta planteada se refería a por qué y para qué las

unidades familiares demandan educación formal.

Por una serie de razones, el sistema educativo formal está presente en

las zonas rvu?ales y se ha hecho más visible y accesible, pero esta mayor
accesibilidad y visibilidad no permite dar cuenta de como, en qué medida,
por qué y para qué, esa organización es incluida como un recurso en las
estrategias familiares. Hay que tener en cuenta que, salvo para algunos
grupos indígenas que se definen como tales, son definidos como tales, quieren
seguirlo siendo y están desarrollando acciones en ese sentido (como los Shuar
en Ecuador, los Páez en Colombia), la demanda por educación formal es
generalizada en las zonas rurales, aunque con variedades en los contenidos
demandados según el grado y los modos que asuma en cada contexto la expansión
del sector moderno y la redefinición del sector tradicional (Vecino y otros»
"Proceso...", 1979). Así, en algunos casos la demanda se centra en la
castelianización; en otros, en la permanencia en la escuela; en otros, en
la lecto-escrit\jra y el cálculo (Vecino y otros...", 1979; Rivaróla, 1980;
Ferro, 1978),

En todo caso, sigue pendiente la pregunta acerca de cuáles son las

carencias que satisface el sistema educativo formal, por qué se lo considera
un satisfactor adecuado y legitimo de esas carencias y cuál es el significado
de ambos hechos. Si bien la asistencia de los niños a la escuela es
legalmente obligatoria y gratuita, esa definición no tiene el mismo sentido
para los estratos bajos rurales. En efecto, para éstos se plantea un
conflicto entre las urgencias de la supervivencia inmediata y un aprendizaje
que, en el mejor de los casos, tiene una utilidad diferida. Al niño se lo
deja en la escuela hasta que aprenda a medio leer, a firmar y a saber de
cuentas lo suficiente como para que no lo engañen. Si se le da más estudio
ya:no ayuda a los padres en el trabajo (Ferro, 1978). La asistencia a la
escuela en las áreas rurales no es gratuita, porque si bien el niño no paga
por asistir, sí deja de producir o de aportar su trabajo en términos de la
estrategia familiar. Tampoco la asistencia es obligatoria porque, como se ha

- 128 -
visto 5 el niño tiene una serie de obligaciones que son prioritarias en relación
con las estrategias mencionadas. Al niño rural no se lo manda a la escuela
para que aprenda algo útil o un oficio, para que no moleste en la casa, para
que no tenga 'malas compañías', para que no esté ocioso, o para que llegue a
la Universidad, como lo expresan algunas de las verbalizaciones referidas a
los niños urbanos. Por otra parte, en la organización social de la reproducción
generacional de los niños urbanos, la asistencia escolar cumple un papel central,
que todavía no cumple en la reproducción generacional de los niños rurales de
los estratos bajos. Sin embargo, los padres de estos estratos mandan a sus
hijos a la escuela y de ahí las preguntas acerca de en qué medida este hecho
altera la estrategia familiar actual,que esperan los padres de sus hijos y para
sus hijos en el futuro, en qué medida esos hechos prefiguran las estrategias
familiares del futuro.

Los padres constituyen el público del sistema educativo formal y, como se

vió anteriormente, se trata de un público que, salvo casos excepcionales, no
controla la manera en que se trabaja con sus hijos, ni el producto que se
obtiene con ellos. La mayoría de los padres sigue considerando que su obligación,
en el mejor de los casos, es contribuir a la infraestructura material de la
escuela, pero se consideran ajenos a lo que la escuela debe hacer y cómo debe
hacerlo. En general, se consideran sin la ilustración suficiente para
preocuparse del curriculum, el rendimiento, la repetición, las dificultades
lingüisticas. Entienden que eso corresponde a los docentes, a los que
gobiernan. Además, la actitud autolimitante de los padres debilita aún más
los vínculos entre la escuela y la familia. Los padres reconocen su poca
formación y la imposibilidad de ayudar a sus hijos en las tareas escolares-
y en el aprendizaje escolar. Esto incide en que los padres no tengan en
cuenta los requerimientos de sistematicidad y continuidad propios del trabajo
escolar y sean desaprensivos con las ausencias de sus hijos (Rivarola, "Notas...",
1979), Pero de todos modos la escuela existe y los niños asisten a ella. Esto
hace que los padres exijan de la escuela que eduque a sus hijos dentro del
roarco valorativo que ellos consideran válido y que, además, les impartan
conocimientos. Si esto no sucede o si los padres no lo perciben así, no
solamente reprimen a los niños, sino que culpan y sancionan a la escuela
por el fracaso. Por su parte, la escuela también pide a sus usuarios que
cumplan cosas: si ellos no las cumplen, también se dan sanciones a los niños
y reproches a sus familias (Vecino, 1980).

Pareciera que la única relación entre la escuela y la familia se da para

encarar situaciones disciplinarias aunque, cuando los padres demandan represión
para sus hijos, se refieren sobre todo a que se castiguen las faltas
propiamente escolares. A algunos padres les gusta que se castigue a los
niños con varas (que ellos mismos proveen a veces a los profesores), flexiones
o dejándolos sin recreo, aunque generalmente prefieren que se los deje
estudiando, porque los niños no estudian en la casa (Rivarola, "Notas...",
1980; Vecino, 1980; Ferro, 1978). Se ha notado, así, que la escuela y la
familia tienen en común la valoración de la obediencia, el ejercicio de la
autoridad y, por ende, del poder (Vecino, 1980). Pero esta coincidencia en
los aspectos disciplinarios supone la asistencia de los niños a la escuela,
con lo que se vuelve a la pregunta sobre el papel de ésta en las estrategias
familiares.

- 129 -
 En este sentido, la información disponible puede agruparse de la siguiente
manera:

a. La educación formal es considerada como un bien en sí misma. Así, el

campesino aymara desea que su hijo sea educado (Thomas, 1 9 7 8 l o s padres
reconocen que es importante que los hijos reciban una'educación elemental
porque siempre es bueno estudiar (Rivarola, "Notas...", 1980). Esta afirmación
de la bondad de la educación se produce aunque a veces se reconozca su escasa
utilidad en la situación rural actual. En tal sentido, se informa que los
padres de familia piensan y actúan de acuerdo al principio según el cual la
escuela es poco útil para los niños y nada o casi nada para las niñas por lo
que, en los cursos superiores, son muy pocas las niñas que estudian (Baldivieso,
1979). Algo similar sucede con el alfabetismo, ya que se informa que éste
no es considerado útil para que los campesinos mejoren sus servicios
comunitarios, aumenten sus conductas favorables al trabajo colectivo, aumenten
su productividad; es visto como útil para que los campesinos aumenten sus
conocimientos teóricos, se ubiquen con mayor criticismo ante sus problemas
y aumenten su grado de modernizaciónj no parece ser valorado a menos que se
participen en un programa de desarrollo agrícola. Todo llevaría a concluir
que por sí solo el alfabetismo no es un arma de desarrollo (Schmelkes, 1979).
Pero estos juicios sobre la utilidad inmediata no se contraponen con la
consideración de la educación como un bien en si misma y, menos aún, con su
utilidad futura. Así, también se informa que la población considera
importante a la educación porque es una preparación necesaria para el trabajo
urbano, dado que las actuales actividades productivas de la agricultura no
garantizan trabajo para las nuevas generaciones (Matos Mar, 1978).

b. La educación fprmal es considerada una fuente de prestigio y los

padres buscan la educación de sus hijos o para confirmar el status que la
familia ya ha alcanzado o como una avenida hacia un mayor status o para
ocupaciones mejor pagadas (ECLA, 1968). Esto es particularmente importante
en zonas cuya lengua autóctona no es el castellano. Dentro de la comunidad
y de la familia, ser bilingüe significa un,medio para mejorar la posición
social, ya que la articulación con el mundo extra-comunidad se hace por los
bilingües (Rivarola, "Notas...", 1980). En suma, en estas zonas, ser bilingüe
acuerda o refuerza el prestigio asociado a la vinculación con el mundo externo.

c. La educación formal es considerada como una vía de integración al

mundo urbano y a la nacionalidad y esto, asociado con el prestigio, como una
fuente de autovaloración. Las familias, aunque no tengan capacidad para
elegir, confían en que la escuela transmute a sus hijos en ciudadanos y
aunque el grupo se sienta lo suficientemente seguro como para preservar los
valores originarios, dan el máximo apoyo a la acción escolar como vía de
'occidentalización controlada' (Vecino y otros, "Proceso...", 1979). El ámbito
urbano es el ámbito del castellano y éste es la fuente de inseguridad del
campesino en sus contactos con el mundo exterior por lo que, para acercarse
al mundo urbano, perciben que es necesario algún grado de castellanización
(Rivarola, "Notas...", 1980). Se declaran ignorantes y desean aprender a
hablar y a escribir en castellano y a interiorizar patrones culturales
urbanos, lo que esperan conseguir en la escuela que, de tal manera, estaría
siendo un incentivo para la migración. En efecto, los padres exigen que

- 130 -
la escuela enseñe castellano porque es el único lugar donde los niños pueden
aprenderlo, porque es difícil aprender a leer y escribir en las lenguas
autóctonas, cuya gramática es compleja y, por último porque se sienten
inferiores cuando en las clases solo se habla en la lengua autóctona (Matos
Mar, 1978). Cuando un poblador que sabe leer y escribir dice que no es un
indio rudo como todos los -paisanos de la zona y cuando otro afirma que está
cansado de tener nietos indios y que quiere un nieto que pueda llegar un día
a ser ministro y por eso lo manda a la escuela (Ripa, 1980) ambos están
expresando claramente las dimensiones de autovaloración y de integración
nacional que se acuerdan a la escuela.

d. La educación formal es considerada una fuente de conocimientos

instrvunentales, aunque los niveles a los que aspiran los padres para sus hijos
son relativamente limitados: leer bien y entender, realizar los cálculos
aritméticos y saber desenvolverse (Rivaróla, "Notas...", 1980); castellani-
zación y algunos conocimientos instrumentales, rechazando todo lo demás
(Vecino y otros. "Proceso...", 1979). Con respecto a la demanda de
castellanización, la variación según los distintos contextos locales puede
ser muy grande. En un país de la región se llevó a cabo un programa de
castellanización en los medios rxxrales recurriendo a promotores bilingües
y dirigido a preparar al niño indígena para sus estudios primarios. Al mismo
tiempo que los niños aprenden a hablar castellano, empiezan a leer y a
escribir su lengua materna y, una vez que hablan en castellano empiezan el
aprendizaje de la lectura y la escritura en este idioma. La significación
real del programa no parece ser demasiado generalizada, ya que se informa
que entibe 1966 y 1977 se inscribieron 86.180 niños, habiéndose promovido al
52,6% de ellos. Pero mientras por un lado se informa que hubo escasa
colaboración de los padres por la escasa importancia que dan las comunidades
indígenas al uso del castellano, por otro se sostiene que es un hecho bastante
frecuente que las familias reclamen que desean que sus hijos aprendan
castellano y no la lengua indígena y que muchas familias indígenas ya habían
olvidado su lengua materna (Amaro, 1980; García, 1978). Por otro lado, se
sostiene que el impacto castellanizador de la escuela se limita a la
población escolar, dado el poco contacto pedagógico entre padres e hijos, los
escasos contactos con el mundo exterior y los exiguos requerimientos y hábitos
de lectura prevalecientes. Finalmente, entre las razones que justifican el
interés en que los hijos hagan el ciclo primario formal se mencionan: la mayor
capacitación que se requiere hoy día para poder trabajar; las ambiciones de los
jóvenes, que hacen necesario que se preparen para otras actividades fuera del
campo; la necesidad de leer y firmar documentos, recibos de cuotas, etc., dado
que cada vez hay más papeles (Rivarola, "Notas...", 1980).

En síntesis, para los estratos bajos rurales la educación formal es

demandada porque se la considera: un bien en sí misma, aunque de dudosa
utilidad inmediata; una fuente de prestigio; una vía de integración a la
nacionalidad y al [Link]; una fuente de autovaloración; un medio para
obtener conocimientos instrumentales.

Si se confrontan esas razones con las estrategias de las unidades familiares

de los estratos considerados, puede concluirse que la educación formal: a) no
se considera importante para el trabajo predial, el trabajo doméstico, el

. - 131 -
mejoramiento inmediato de las actuales condiciones de vida, las relaciones
sociales locales; b) se considera relativamente importante para el trabajo
agrícola extra-predial^ • c) se le adjudica importancia para el trabajo no
agrícola, las migraciones, el mercado, las relaciones sociales con el mundo
externo al asentamiento local, la posición dentro del sistema de estratificación
local, las vinculaciones con las reparticiones estatales y privadas con que los
campesinas entran en relación institucional cada vez más frecuente.

El intento de aproximación a la respuesta de las dos preguntas centrales

que se formularon conduce a dos conclusiones de carácter general. Por un
lado, en las condiciones de vida que han sido expuestas, los niños asistirán
a la escuela mientras las urgencias de la supervivencia sean postergables;
mientras no tengan que incorporarse definitivamente a la fuerza de trabajo;
mientras no se demuestre que 'no les da la cabeza', cualquiera sea el nivel
educativo que alcancen en definitiva. Por otro lado, en su demanda por
educación formal, los padres afirman su deseo de que los hijos tengan una
calificación escolar superior a la de ellos y otra forma de vida con lo que,
simultáneamente, afirman su rechazo a su propia forma de vida.

Ambas conclusiones sugieren que está abonado el terreno para que el

proceso de expansión de la modernización siga su curso.

.•E._ Propuestas de estrategias

Dada la situación del sistema educativo formal en el medio rural, de la

escuela, de los asentamientós humanos locales, de las condiciones de vida de
las unidades familiares y sus estrategias y de las condiciones en que están los
niños en el momento de ingresar a la escuela, se han formulado distintas
propuestas de estrategias, algunás de las cuales se centran en los aspectos
educativos, mientras que otras se centran en las condiciones de pobreza en
que están los estratos bajos rurales.

Según una de dichas propuestas de estrategia, la causa de la tendencia de

los sistemas escolares a reproducir y consolidar las desigualdades sociales
y económicas entre los distintos estratos de la población, sería el divorcio
entre la cotidianeidad de la vida campesina y las formas, el personal y los
contenidos de dichos sistemas, asi como la tendencia de estos a desarrollarse
en base a una adaptación y proyección de su propio pasado (Proyecto Red...,
1977). De este diagnóstico causal se desprende que las acciones deben
encaminarse a superar el divorció entre la cotidianeidad de la vida campesina
y las formas,.el personal y los contenidos de los sistemas educativos, por un
lado v, por otro, a quebrar la tendencia de estos sistemas a desarrollarse
sobre la base de una adaptación y proyección de su propio pasado. Sin embargo,
parece dudoso que la superación de ese divorcio y el quiebre de esa tendencia
pudieran ser suficientes para impedir que lois sistemas escolares reproduzcan
y consoliden las desigualdades sociales y económicas entre los distintos
estratos de la población. No obstante, una estrategia de este tipo, que se
ubica entre las hipótesis medias (acciones iniciadas desde el sistema

- 132 -
educativo)9 podría facilitar una posicion crítica ante el sistema educativo de
la que pueden surgir propuestas innovadoras que el mismo sistema pondría en
práctica.

Como resultado de un esfuerzo exploratorio para identificar las respuestas

educativas de los asentamientos rurales, se propusieron las siguientes
recomendaciones: 1) las estrategias educacionales deberían basarse en problemas,
centros de interés o necesidades, definidos por la comunidad y no en curricula
formales y predeterminados; 2) alrededor de cada problema o centro de interés,
debe desenvolverse una serie de actividades que se tocan con otras áreas de
problemas tales como salud, nutrición, agricultura, vivienda, etc. Estas
actividades no pueden ser sólo de aprendizaje sino también herramientas
analíticas para la solución de problemas; 3) la progresión, ritmo y
localización de las actividades de aprendizaje no pueden depender del educador
sino de las reales necesidades y características de la población; H) la
participación de la comunidad es necesaria tanto para la identificación de
cada actividad como para su ejecución. Esto implica la existencia de
estructuras locales de participación (UNESCO/BIE, 1978). La primera reacción
que surge de la lectura de estas recomendaciones es acerca de por qué se
proponen sólo para las áreas rurales, ya que la educación centrada en problemas
e intereses reales y la participación de la comunidad en la identificación y
ejecución de las actividades, constituyen una propuesta educativa revolucionaria
aún en términos de la educación urbana y de nivel medio y superior para los
países de la región. Por otro lado, las características actuales de los
sistemas educativos formales en las zonas rurales y de los docentes que se
desempeñan en ellas, parecen estar bastante alejadas de las posibilidades de
detectar problemas y convertirlos en material pedagógico; de desarrollar las
áreas de problemas vinculadas a cada centro de interés (salud, nutrición,
agricultura, vivienda, etc.); de entregar herramientas analíticas para la
solución de problemas; de subordinar la progresión, ritmo y localización de
las actividades de aprendizaje a las necesidades y características de la
población. Por último, ya se ha hecho referencia al equívoco que puede estar
implícito en suponer la existencia de estructuras locales de participación.
Esta propuesta parece moverse preponderanteraente en el largo plazo y centrarse
en la faceta que antes se calificó como de crisis general de la educación
más que en aquélla de la situación crítica de los niveles educativos formales
en las zonas r\jrales latinoamericanas y del sistema educativo formal para
acceder a ese público.

Las propuestas estratégicas centradas en la atención de los grupos pobres

parten de que si se desea atender en forma preferencial a dichos grupos, se
deben modificar diversas variables, siendo insuficiente la simple expansión de
la oferta del sistema educativo. La constatación de que el deterioro de las
condiciones de vida afecta a distintas dimensiones además de la educación
(salud, nutrición, vivienda, etc.) ha llevado a la conclusión de que existe
una ccaaplanentariedad de las necesidades básicas y de que los déficit en los
distintos aspectos se refuerzan recíprocamente (Tironi, 1979; Terra, 1979;
Borsotti, "La familia...", '1978). Con distintas variantes, estas estrategias
proponen desarrollar paquetes de acciones que incluyen: programas de empleo;
de dotación de servicios básicos; de prestación de servicios de salud,

- 133 -
educación y vivienda; de educación familiar y de organización de las familias
sobre una base territorial, etc. Generalmente se recuerda que, en la región,
los gobiernos ya están desarrollando acciones en todos esos campos y que la
aplicación de estos paquetes de acciones más que requerir nuevos o mayores
recursos financieros, exigiría una utilización más eficiente de esos recursos,
siempre que sea posible coordinar eficazmente las distintas acciones. Sin
embargo, debe tenerse presente que, aunque se logre una utilización más
eficiente de los recursos y una coordinación eficaz de las acciones, esos
son aspectos que no necesariamente modifican la naturaleza de los problemas
técnicos y culturales propios de cada uno de los servicios involucrados.

Según otra estrategia, que intenta tener en cuenta simultáneamente la

condición de pobreza y la situación educativa, se propone distinguir
distintos agrupamientos dentro de la población rural. Para los grupos más
deprimidos (población dispersa, regiones no alcanzadas por el proceso de
expansión de la modernización), la escolarización no aparece como prioritaria
y las urgencias se centran en alimentación, salud, empleo, vivienda, etc.
Estos grupos necesitan un paquete de medidas tendientes a satisfacer necesidades
básicas antes que maestros y escuelas. En el corto plazo, ellos serían
marginados de la educación formal y su atención educativa se prestaría a través
de programas de educación no formal, relacionados con las necesidades básicas.
En la medida en que fueran mejorando sus condiciones de vida serían
incorporados al sistema educativo formal. Para estos grupos, lo que debe
dar la escuela (lecto-escritiara, alfabetización, integración, valores, pautas k
de conducta), no parece responder a ninguna necesidad, ni tener una mayor
utilidad. Para los grupos que están en un nivel más alto (población
alcanzada por el proceso de modernización pero que se mantiene en condiciones
de supervivencia), el sistema educativo formal podría atender a sus
necesidades educativas a condición de que se produzcan algunos cambios en
la escuela y en la pedagogía. Por último, para los grupos de la población
que han superado los niveles de supervivencia y se encuentran al menos
parcialmente integrados al proceso de modernización rural, el sistema
educativo formal puede dar respuesta a sus necesidades educativas. Para
estos dos últimos grupos de la población, el problema no consiste en los
aprendizajes que Hay que producir sino en cómo producirlos.

F, A manera de conclusiones

La forma en que se ha tratado la materia correspondiente a este capítulo

deja la sensación de que hay en ella algo de inasible y de que todo sólo ha
sido aludido. Tal vez eso sea inevitable cuando se llega a lo que se ha
denominado el 'grass root level', en un análisis de características
regionales. En este casó, son poco útiles tanto la casuística antropológica
como las grandes categorías sociológicas, y su escasa utilidad no se refiere
sólo al análisis sino también al diseño, formulación y ejecución de políticas.
Por eso se ha optado por la exposición de dos determinantes genéricos de los
circuitos de satisfacción de las necesidades educativas: las condiciones

- 134 -
cultiarales y de vida de las unidades familiares y sus estrategias y la forma
en que ambas condicionan la demanda educacional y esa particular materia prima
que son los niños.

En el momento de reflexionar sobre el alcance de los puntos aludidos en

este capítulo, debe tenerse presente que él se ha centrado en los niños,
quienes concretan la demanda educativa que realizan sus padres. Si se supone
que el sistema educativo formal en las áreas rurales va a seguir atendiendo
solo a ese grupo de edad, queda por considerar a qué otros medios se puede
recurrir para atender a las necesidades educativas de los otros grupos
etarios, en particular los jóvenes y los adultos que, o no han asistido a
la escuela o no han adquirido un mínimo de educación básica. Si se
consiguiera que el sistema educativo actualmente operante lograra que los
niños residentes en zonas rurales tuvieran acceso total al sistema y mejoraran
sustancialmente sus niveles de asistencia, permanencia y aprobación de los
cursos habiendo adquirido los aprendizajes previstos, ya se estaría ante un
cambio sustancial. Aún esa modificación incidiría en las familias rurales,
dadas sus condiciones de vida, el papel que en ellas tienen los niños y la
dualidad entre la cultura local y la escolar. La opción de que el sistema
escolar no se restrinja sólo al grupo de edad infantil y/o que inicie
acciones dirigidas a enfrentar otras necesidades de la población rural,
además de las educativas, conduce a problemas derivados de los requerimientos
de equipamiento;» docentes, curricula, etc., y debe ser considerada en
relación con las propuestas de educación no formal.

De lo expuesto puede concluirse que, bajo una hipótesis máxima para

políticas y acciones, éstas deben orientarse a cambiar las condiciones de
vida de las unidades familiares y sus estrategias, sea por intermedio de
medidas de corto plazo o por intervenciones de carácter estructural.

Bajo una hipótesis media, son múltiples las acciones que pueden
intentarse desde el sistema educativo formal. En este caso, será necesario
tener presente que las razones por las cuales la población rural demanda
y legitima a la escuela ponen en guardia acerca de reformas educativas que
no respondan a las expectativas de dicha población. Así lo sugiere alguna
información sobre la insatisfacción de los padres ante las actividades de
aprestamiento escolar previas al aprendizaje del castellano y la lecto-
escritura, establecidas en un programa reformado (Matos Mar, 1978), Por
otro lado, debe tenerse presente qu.e el deficiente aprestamiento de los
niños rurales para las actividades escolares refleja mucho más que un proceso
de desarrollo mental o psico-motor diferente. Por último, debe recordarse
que, en las zonas rurales, la vulnerabilidad escolar es muy alta, ya que
cualquier crisis que afecte al niño puede implicar con mucha facilidad la
salida de la escuela y no existen otras alternativas como las que hay en las
zonas urbanas o de las que disponen otros sectores sociales (Tedesco, 1980).

Bajo una hipótesis mínima, se abre un enorme campo, muy variado, de

acciones posibles en el marco de la educación no formal y de atención a las
necesidades básicas.

En todo caso, dadas las características de la organización social de la

reproducción generacional y el mantenimiento cotidiano de los agentes sociales

- 135 -
en las zonas rurales, [Link] atención la situación educacional de las
mujeres y, en particular» las mujeres indígenas, en atención al papel que les
cabe en las estrategias familiares, así como a su propio desarrollo personal.

- 136 -
 Notas

'U Tal como se señaló en la Introducción, la constitución de la variable

independiente (en este caso, asentamientos rurales), en situaciones típicas,
aunque las dimensiones teóricamente significativas se redujeran a un mínimo y
sólo fueran dicotomizadas, daría un número tan grande de tipos, que este
procedimiento perdería utilidad. Así, por ejemplo, si se tomaran solo cinco
dimensiones dicotomizadas (pequeños productores dependientes-independientes;
población concentrada-dispersa; tenencia de la tierra en propiedad individual-
en otras formas jurídicas; centro urbano proximo-lejano; calidad de la tierra
buena-mala), se tendrían treinta y dos situaciones típicas. Debe tenerse en
cuenta que en la enumeración precedente no se incluyen dimensiones tales como:
la historia del asentamiento; el grado de integración a la sociedad nacional;
la tecnología utilizada; los ingresos familiares y los modos de obtenerlos;
las condiciones de vida; la organización social interna; la situación étnica
efectiva, etc.

- 137 -
 V, EL PRCCESO PEDAGOGICO

A. La escuela como ámbito de la practica_pedagó|ica_^ \J

La interacción entre docentes y alumnos en un ámbito material y reglamentario

éspecífico y con ciertos recursos metodológicos, técnicos y didácticos, define
un espacio social en el que se produce el encuentro del sistema educativo formal
(con sus propiedades y características) con el sistema social rural (también
con sus propias características y propiedades). En ese espacio social se
concertan, por un lado, la forma socio-organizativa del circuito de
satisfacción de necesidades educativas en las áreas rurales, con sus
componentes políticos, administrativos, técnicos y organizativos y, por el
otro, la forma en que las unidades familiares dan cumplimiento a la responsa-
bilidad que les cabe en ese aspecto de la reproducción generacional de los
agentes sociales.

La práctica pedagógica que se desarrolla en ese espacio social está

signada por todos los condicionantes que tienen incorporados cada uno de los
elementos que lo componen. En consecuencia, ese espacio social (que, por
cierto, no se reduce al ámbito físico del aula), no es un sistema cerrado sino
abierto, tanto desde el punto de vista dt sus insumos como desde el punto de
vista de su producto y las características y propiedades de las relaciones que
se dan en su interior permiten vincular el sistema educativo formal con el
sistema social.

Las prácticas pedagógicas son un proceso de comunicación entre docentes

y alumnos destinado a producir aprendizajes a través de mensajes recíprocos
en un medio dado. La comunicación cara a cara que se da en el proceso
pedagógico no se agota en las palabras que emite el docente, ya que otra
serie de gestos van produciendo el aprendizaje de actitudes, valores, normas
y modelos que implican el desarrollo de un curriculum oculto, que no
necesariamente es congruente con el curriculum explícito.

No siempre los procesos pedagógicos dan como resultado los aprendizajes

previstos explícitamente, ni sólo el de ellos. Pero siempre tendrán algún
resultado, que incluirá total o parcialmente los aprendizajes previstos y
otros imprevistos.

En consecuencia, corresponde analizar, en primer término, los condicionantes

más genéricos de los elementos que confluyen en las prácticas pedagógicas.

- 139 -
1. Las unidades_fa'm:'liaren

Las unidades familiares a las que se refiere este trabajo residen en las
zonas rurales de sociedades segmentadas, con alta heterogeneidad estructural
y cultural y con grandes desigualdades en casi todos los aspectos de la vida
social que se manifiestanj entre otras cosas, en una situación difundida de pobreza.

Como se ha visto con anterioridad, el sistema de dominación tiene asiento

urbano y actualmente no se ejerce en las zonas rurales sobre la base de los
vínculos de lealtad personal, sino por medio de representantes de origen Urbano
y por medios simbólicos (leyes, documentos,papeles). La dominación, por tanto,
se legitima por la distancia geográfica, económica, social y cultural entre
dominadores y dominados y por el desvalimiento, la impotencia y la inferioridad
de éstos, que se perciben a sí mismos como menos cultos, menos capaces, ignorantes
y a lo urbano como un mundo alejado y deseado, complejo, difícil, asiento del
poder y del progreso. Estas características de la forma de legitimar la
dominación también se aplican a la legitimación de la institución escolar, con
mayor razón cuando ésta aparece como una vía para superar la situación de inferioridad.

En efecto, ante las situaciones objetivamente conflictivas en que se ve

envuelta la población rural (bienes valorados y ausentes; modelos organizativos
distintos a los habituales; participación en situaciones cambiantes con
renuencia al cambio; difusión de los mercados y consiguiente énfasis en
valores no congruentes con los de la población rural; afirmación de la familia
y estrategia de desarticulación), la institución escolar aparece como una Vía
accesible para la superación de dichos conflictos.

Por último, se vió que la escuela aparece legitimada y considerada como

un satisfactor adecuado por los residentes rurales, en cuanto es vista como:
üna vía para la incorporación de los hijos a un mundo distinto; una aproximación
a lo urbano; una fuente de prestigio y autovaloración; una forma de socialización
anticipada; un medio de adquirir una serie de conocimientos instrumentales.

Estas características generales de la predisposición de las; unidades

familiares de las áreas rurales hacia la institución escolar, más la escasa
capacidad de presión sobre el sistema político en general y sobre el sistema
educativo formal en particular, explicarían la baja participación de los padres
en aquellos aspectos escolares directamente relacionados con el proceso
pedagógico (Rivarola, "Notas,..", 1980; Tedesco, 1981).

En su demanda educativa, las unidades familiares afirman su deseo de una

mejor educación y de mejores condiciones de vida para sus hijos, y con esa
afirmación manifiestan su rechazo a sus condiciones educativas y vitales
actuales. Desde el punto de vista escolar aparece el conflicto entre la
disposición a participar y la distancia entre la institución escolar y las
predisposiciones que se generan en sus condiciones de vida, en particular,
el aprestamiento de los niños.

- 11^0 -
 2. La escuela

La escuela y la institución escolar se centran, en forma explícita y

apariencialj alrededor del eje enseñanza-aprendizaje (Vecino y otrosj "Procesa.."-,
1979) y, como tales, son instituciones especializadas para producir conocimientos
a través de curricula graduados, prácticas pedagógicas propias, contenidos de
información i) maneras de relacionarse, evaluaciones, formas disciplinarias. Pero
sus distintos aspectos van más allá de los aprendizajes cognocitivos y, en la
producción de éstos, se manifiesta como un ámbito de relaciones entre el
sistema educativo formal y la sociedad.

En primer término, la escuela manifiesta los resultados de la pugna política

por la distribución de los bienes y servicios sociales y la selección social
que ella origina, en particular, la asignación que ha correspondido a las zonas
rurales. De ahí que en éstas se den, con mayor frecuencia, instalaciones
precarias y locales inadecuados (Matos Mar, 1978); escuelas unitarias y con
plurigrado, con docentes que inician en ellas su carrera profesional y que
carecen de formación en técnicas destinadas a hacerlas funcionar adecuadamente
(Vecino, 1980; Baldivieso, 1979; Ripa, 1980); escuelas incompletas; una carga
docente relativamente alta agravada por la situación de plurigrado.

En segundo término, manifiesta la distancia social y cultural existente

entre las determinaciones propias del sistema educativo y el público al que se
dirige, y esto lo hace por distintos medios. Uno de estos medios, consiste en
la exposición de los educandos al proceso pedagógico, condicionada por los días
efectivos de trabajo escolar y por los horarios. Con respecto a los primeros,
en un país de la región en que se ha establecido legalmente que deben ser ,
doscientos días, las listas de docentes no se terminan de preparar hastá que
ya ha comenzado el año escolar y, además, durante los meses de siembra y de
cosecha los niños no van a la escuela, con lo que no se totalizan más de
noventa días de clase por año (Baldivieso, 1979). Por otro lado, en muchos
casos los niños no ingresan todos al mismo tiempo, sino que se van agregando,
lo que dificulta la enseñanza y obliga a estar repitiendo lo que se enseñó
el día o la semana anterior. Si a eso se suman las inasistencias,"
relativamente frecuentes, especialmente en épocas de nevazones, tra|jajós
agrícolas, fiestas ceremoniales, etc., las condiciones en que llegan los
niños a la escuela (Ripa, 1980; Ferro 1978) y la situación de plurigrado
antes mencionada, la exposición de los niños al trabajo escolar por año
calendario en muchas zonas rurales debe estimarse en alrededor de menos de
un tercio de la exposición que tienen los niños urbanos.

Con respecto a los horarios, éstos son fijados centralmente, por lo que
difícilmente atienden a la optimización y aprovechamiento máximo de recursos
de espacio, maestros, alumnos y tiempos. En una experiencia llevada a cabo
en la región, se aplicó a las escuelas rurales un calendario escolar
diferente del tradicional, con vacaciones durante las épocas de cultivo y
cosecha. Además, a partir del cuarto grado, los alumnos podían asistir días
alternados con ocho o nueve horas diarias de clases. Este horario no se
consideró cansador y se atribuyó al cambio la reducción de los índices de
deserción y repetición y una influencia directa en el incremento del
aprovechamiento escolar. Los profesores no recibieron bien el cambio de
horario, pero sí los padres y los alumnos, aunque éstos prefirieron los

- 141 -
camBios en los curricula,, la infraestructura y la asistencialidad escolar
(Schutz y Chesterfield, 1978).

En todo caso, es frecuente que el tiempo de exposición de los niños rurales

al trabajo pedagógico resulte insuficiente para el desarrollo de curricula
pensados para realidades urbanas y desde ellas, en el marco de una concepción
de una enseñanza básica común para todo el país.

Otro áe los medios por los cuales se manifiesta la distancia social y

cultural entre el sistema educativo formal y el público al que se dirige,
reside en las determinaciones técnicas de aquél, entre las cuales se citan:
a) la inadecuación de los objetivos (Costa Rica, 1979); b) los curricula
unlversalizantes, académicos, extensos, sin adaptación a las condiciones
locales ni a las necesidades de los alumnos y de la sociedad local, sin
basarse en las condiciones en que realmente se produce el proceso de
aprendizaje (UNESCO, OREALC, "Evolución...", 1977; Costa Rica, 1979);
c) programas rígidos, que no toman en cuenta las realidades regionales,
propuestos a docentes que carecen de experiencia y creatividad para adaptarlos
(UNESCO, OREALC, "Evolución...", 1977; Costa Rica, 1979; ^5atos Mar, 1978);
d) planes de trabajo que tienen en cuenta sólo los contenidos y no los
objetivos (Costa Rica, 1979); e) guías metodológicas inadecuadas al tiempo,
a los materiales y a la organización de la escuela en los medios rurales
(Costa Rica, 1979); f) elaboración de los contenidos sobre la base de fuentes
predominantemente cognoscitivas en los que la presencia del contexto socio-
económico se da a un nivel tan abstracto que no facilita su adaptación ni a
las condiciones rurales, ni al grado de madurez de los alumnos y que parecen
orientarse a mantener un status social satisfactorio ante los padres de familia
(Costa Rica, 1979; Proyecto Red, 1977). Así, se sostiene que en las zonas
rurales algunas materias, como la biología, tal como aparecen en los programas
oficiales pueden llegar a ser una pérdida de tiempo (Ferro, 1978);
g) materiales didácticos escasos y creados para educandos de culturas y
lenguas diferentes (Costa Rica, 1979; Matos Mar, 1978); h) libros de textp
que llegan tarde a las escuelas rurales y que representan, a través de la
escuela, la presencia urbana en el mundo rural (Costa Rica, 1979; Matos Mar,
1978). No debe pensarse que la distancia cultural y social manifestada por
estas determinaciones técnicas sea propia de países con bajo desarrollo
educativo o con población predominantemente indígena, ya que ellas también
se registran en países con alto desarrollo educativo, con bajas diferencias
educacionales entre las áreas urbanas y las rurales y sin población indígena
(Costa Rica, 1979). Pareciera haber, en consecuencia, factores intrínsecos
al sistema educativo formal que lo llevan a moverse según ciertos cánones
técnicos ineficaces en relación con los requerimientos de la población rural^
lo que, por cierto, parece ser una' tendencia general en las organizaciones
formales especializadas. Si a esto se suma la decisión política de ofrecer
\ina educación básica común para todo el país, parece presentarse una
contradicción según la cual el modo en que se ha desarrollado la especialización
técnica del sistema educativo formal tiende>a incrementar las distancias
culturales y sociales con la población rural y, de ese modo, a reforzar la
selección social de que ha sido objeto dicha población.

- 142 -
3, Los docentes

Los docentes son agentes socializadores especializados, específicamente

designados a tales efectos por una institución dedicada directa e indirectamente
a producir aprendizajes. Sin embargo, los distintos aspectos de su formación,
reclutamiento, condiciones de trabajo y comportamiento, van mucho más allá de
la producción de los aprendizajes explícitamente previstos, lo que se
manifiesta de di\;-ersas formas.

En primer término, por su extracción social predominantemente de clase

media, su socialización urbana temprana o tardía y su etnia blanca o mestiza,
personifican en la sociedad rural a lo urbano, distante y deseado, y a la
dominación legitimada.

En segundo término, el hecho de que el reclutamiento para desempeñarse en

áreas rurales del sistema educativo formal se realiza, predominantemente, entre
maestros recién recibidos (lo que implica escasa experiencia profesional) y las
condiciones en que éstos deben desempeñarse (carga docente, escuela unitaria y
de plurigrado), manifiestan la asignación de recursos que ha correspondido a
dichas áreas en la pugna política y la consiguiente selección social.

En tercer término, su socialización urbana aunque hayan nacido en el medio

rural, su carácter de empleados estatales, sus ingresos relativos, la posesión
del saber que se espera que transmitan, manifiestan su distancia social y cultural
reforzada., por el rechazo que tendencialmente parecen tener los mismos docentes
a su situación y que se expresa en aspiraciones a dejar lo rural, deseos de áeguir
estudios superiores, rotatividad en los cargos, desconexión con las comunidades,
etc.

En cuarto término, el vínculo asimétrico que sugieren los aspectos antes

considerados se ve reforzado por los métodos y técnicas utilizados en el
proceso educativo y que responden a una definición trádicional del rol:
exposición verbal de partes del conocimiento; relativa pasividad y escasa
participación de los alumnos; asignación y realización de tareas individuales
por los alumnos, abandonados a su propia suerte, o memorización de textos
impresos o dictados por el maestro y copiados mecánicamente por los alumnos
(UNESCO, OREALO, "Evolución...", 1977). A ello deben agregarse la poca
experiencia de los maestros en el trabajo con métodos activos, el manejo
de las sanciones, y el hecho de que una cantidad considerable de los que
ejercen en el área rural carecen de bases adecuadas para la enseñanza de la
lectura y escrit-ura (Costa Rica, 1979). Por ello, aunque parece existir una
predisposición favorable del docente hacia el niño y su desarrollo, ella
tiene dificultades en concretarse por la rigidez en lo que respecta a los
niveles de rendimiento que se esperan de los niños y por las imágenes que
tienen los docentes de lo que es un buen maestro y un buen alumno (Schiefelbein,
1979; Vecino, 1980; Ferro, 1978).

La distancia social y cultural existente entre'el docente y los alumnas,

revelada en las situaciones que se acaban de analizar, suele concretarse en
los docentes en contradicciones entre los principios pedagógicos que aplican,
las declaraciones respecto de dichos principios y las actuaciones concretas.

- 143 -
así como entre lo que se manifiesta en forma explícita a los niños y los
mensajes .implícitos. Así, por ejemplo, el mejor alumno sería aquél que muestra
madurez, inteligencia, creatividad, iniciativa, es decir, cualidades partici-
pativas, activas. Pero, de hecho, se premia al que tiene conductas y,actitudes
pasivas, orientadas a la compostura, la prolijidad, las buenas maneras y
costumbres (Schiefelbein, 1979; Vecino, 1980).

4-. Los niños

Los niños son los agentes sociales en proceso de reproducción generacional,

son la materia prima a transformar y, por lo tanto, son los más directamente
afectados por lo que sucede durante el proceso pedagógico. Todo ello ocurre,
por otra parte, en el seno de dos tipos de crisis que, aunque no están
presentes en la conciencia de los ñiños, no por eso son menos reales: aquella
intrínseca a todo proceso educativo, que consiste en producir en el educando
de hoy ciertas características que tendrán que aplicarse en el futuro; aquella
propia de un sistema educarivo formal que tiene que alcanzar a un público para
el que no está pensado.

También en las actividades escolares de los niños se manifiestan una

serie de relaciones y de aprendizajes que van más allá de los previstos en el
curriculum.

En primer término, la selección social de los agentes sociales que sé

produce antes de su pasaje por la escuela y durante éste. No se trata sólo de
la probabilidad de acce±er o no acceder a la escuela, sino también de las'
condiciones en que se encuentran los niños que acceden, dado que se ha
constatado reiteradamente que los niños de las zonas rurales tienden a tener
un desarrollo mental y psico-motor distinto del que se da por supuesto en el
sistema educativo formal (Costa Rica, 1979; Vecino, 1980; Vecino y otros,
"Proceso...", 1979; Filp, 1977; Fundación, 1979). Conviene subrayar que aquí
se sostiene que el desarrollo mental y psico-motor es distinto y no insuficiente,
dado que se quiere recalcar el hecho de que la insuficiencia juzgada desde el
punto de vista de los requerimientos de la cultura escolar no significa
insuficiencia del desarrollo de las funciones psicológicas. • - ..

En segundo término, las condiciones de vida en los asentamientos rxirales

en los que han transcurrido sus vidas y las estrategias de las unidades
familiares a las que pertenecen y que están en la base de la selección social
antes mencionada, también condicionan la distancia social y cultural que se
manifiesta en distintos aspectos de la vida escolar. En muchos casos, las
urgencias de la subsistencia, las deficiencias de la nutrición, las enfermedades,
las condiciones climáticas, inciden en la duración y el aprovechamiento de su
exposición escolar. La violencia latente en cualquier proceso de socialización
puede adquirir el carácter de sometimiento directo a una cultura extraña, en
muchos aspectos, a la que ha vivido el niño: el lenguaje; los estereotipos;
los roles según sexo y edad; las pautas de gratificación inmediata; la
participación en acciones colectivas; ,el manejo del tiempo; la imagen de la
infancia. Los métodos de enseñanza-aprendizaje de carácter informal y que
proceden por acostumbramiento e imitación denotativa,• a los que ha estado
habituado el niño, son cambiados por relaciones de autoridad formal, represiva,

- 144 -
que lo ponen en contacto con aleroentos que no va a encontrar en su realidad
fuera de la escuela, por medio de imitaciones abstractas y de exposiciones
discursivas.

Es probable que la infancia pueda dividirse en dos etapas:(antes y después

de asistir a la escuela)y que esas etapas puedan aplicarse a los niños urbanos
y a los rurales. Pero para éstos, esta segunda etapa puede implicar comenzar a
vivir el conflicto entre la cultura que le entrega el sistema educativo formal
y la cultura que ha interiorizado y que aplica en su vida cotidiana. Mientras
mayor sea la heterogeneidad cultural3 mayor tenderá a ser la gravedad de ese
conflicto. En estas condiciones, el niño es el supuesto beneficiario de la
abnegación de los docentes y del sacrificio de sus familias, abnegación y
sacrificios que pueden ser reales, pero ello no impide que el niño termine
siendo la víctima en esa 'ideología del esfuerzo' (Tedesco, 1981).

En suma, si bien es cierto que, como se ha sostenido sen las escuelas

rurales se intersectan dos culturas (Vecino y otros,"Proceso..1979) y que,
como sucede con cualquier intersección cultural, en ella deben producirse
conflictos, eso no puede llevar a olvidar los propios conflictos y contra-
dicciones que aportan todos y cada uno de los elementos confluyentes. Esta
confluencia parece estructurarse alrededor de algunos puntos básicos que se
han enumerado en los capítulos anteriores: a) la pugna en el sistema político
nacional, de la que resulta cierta asignación de recursos a lo rural y que
implica todo unpi'oceso. de selección social de relaciones, de posiciones y de
agentes sociales; b) la legitimidad que acuerdan los dominados a las distintas
manifestaciones de la dominación social, fundada en la aceptación de la
asimetría derivada de la distancia geográfica, social y cultural y en el papel
subordinado que se adjudican en esa asimetría; c) la visión de la escuela
como una vía accesible para el logro de bienes deseados y distantes; d) las
dificultades de que está erizada dicha vía, originadas en: las determinaciones
políticas, administrativas, organizativas y técnicas del sistema educativo
formal; las características de los docentes; las condiciones de vida y la
cultura de las unidades familiares rurales; las posibilidades efectivas de
exposición que tienen los niños; las características y propiedades de la
relación entre estos elementos.

Se ha mencionado reiteradamente que el lenguaje seria una de las fuentes

de la distancia social y cultural que se pone de manifiesto en las prácticas
escolares. Como se trata de un elemento privilegiado en todo proceso de
comunicación, es necesario considerarlo aunque sea someramente.

En la consideración de los problemas educativos el tema lingüístico suele

ser tratado, normalmente, en relación con grupos indígenas no hispano parlantes.
Con eso tiende a descuidarse que no se trata sólo de una cuestión de clases
sociales y lenguaje, sino de cultura y comportamiento lingUístico, que el
lenguaje es uno de los principales medios para esbozar, sintetizar y reforzar
los modos de pensar, sentir, comportarse, organizar la experiencia y reaccionar
y que, por lo tanto está profundamente anclado en la cultura a la que pertenece.
Un niño rural se distingue de un niño urbano, entre otras cosas, por la
diversidad de los campos que abarcan sus respectivos vocabularios, la
sensibilidad, la manera de organizar las experiencias y de reaccionar, y todos

- 145 -
estos hechos están estrechamente vinculados al hecho lingüístico. Por lo tanto,
la provisión de un vocabulario más amplio y correcto no sería suficiente para
resolver el problema de la diferente estructuración de la realidad ínsita en
todo lenguaje (Lawton, 197'+). De tal manera, el problema lingüístico está
presente en la educación en las áreas rurales aunque su incidencia pueda ser
menor si el docente es originario de las zonas en que ejerce.

Con respecto a aquellos grupos indígenas cuyos hijos entran a una escuela
donde se les habla un idioma que desconocen, pueden distinguirse,básicamente,
tres situaciones según que el grupo indígena en cuestión desee que sus hijos
se castellanicen; desee que sus hijos aprendan el castellano sin detrimento
de la lengua indígena; no desee que sus hijos se castellanicen. En este
último caso, se está ante un problema de política educativa. En los dos
primeros casos, el problema parece ser de naturaleza más bien técnica y
presenta las posibilidades de ser enfocado desde el lenguaje nativo,
introduciendo el segundo idioma como'una disciplina más o desde éste,
introduciendo el lenguaje nativo como una disciplina más. Se ha hecho notar
que es poco lo que se conoce sobre los procesos cognoscitivos y psico-
lingüísticos implicados en el aprendizaje de una segunda lengua; cuáles son
los procesos de aprendizaje de lectura que una vez aprendidos con un lenguaje
no hay que reaprender con el segundo; qué implica el aprendizaje de una
segunda lengua en un momento dado del desarrollo del niño; cuáles son las
diferencias entre maestros indígenas que enseñan en español, maestros mestizos
o indígenas enseñando en lenguas indígenas y ambos enseñando en sus idiomas
maternos; qué acontece en aquellas aulas que han tenido éxito en sus
enseñanzas (Engel, 1973). Además, debe tenerse presente que el tiempo
efectivo de exposición de los niños rurales a la escuela, insuficiente sin
considerar los problemas lingüísticos, puede plantear al docente la necesidad
de optar entre lograr que sus alumnos lleguen a ser hispano parlantes o
producir otros aprendizaj es.

B. Qué sucede en el aula

Se ha sostenido antes que la práctica pedagógica que se desarrolla en ese

espacio social que es la escuela está signada por todos los condicionamientos
que tienen incorporados cada uno de los elementos que lo componen y que los
niños son los más afectados por lo que sucede durante el proceso pedagógico.

Es escasa la investigación educativa sobre lo que sucede en ese reducido

espacio físico y social que es un aula. No obstante, la información recogida
en forma sistemática (Vecino y otros. "Proceso...", 1979 ; Vecino, 1980;
Matos Mar, 1978) y alguna otra información dispersa, permiten aproximarse a
algunos aspectos importantes y, además, proveen de apoyo adicional a las
proposiciones del apartado precedente. Hay que insistir en que gran parte
de la información proviene de escuelas ubicadas en zonas de cultura muy distante
de la cultura escolar.

- 146 -
 Una investigación realizada en una comunidad indígena vecina a un centro
poblado i;r;po::terreeinforma sobre el transcurso general de un día escolar. A
las nueve de la mañana, un profesor toca un silbato para que los alumnos se
pongan en fila por altura. La formación se dirige con órdenes de tipo militar
(atención, descanso) y en castellano, a menos que haya alvimnos que no lo
entienden. Las clases son hasta el mediodía con dos recreos de media hora
cada uno. A mediodía los niños se van a sus casas y los profesores almuerzan
en la casa de un profesor que vive en el pueblo. A las dos de la tarde
recomienzan las clases y se repite lo mismo que a la mañana. A las cinco
de la tarde finalizan las clases y los profesores van a la carretera que los
conduce hasta el centro poblado donde llegan una hora después (Matos Mar, 1978).
La situación de esta escuela, de doble horario, completa y con varios docentes,
no puede generalizarse para el resto de la zona rural, aunque tal vez puedan
serlo la organización de los horarios y los aspectos disciplinarios. Esta
faceta de la subcultura escolar parece no haber registrado variaciones
significativas en mucho tiempo ya que investigaciones realizadas alrededor
de los anos '50 registran hechos similares (.Havighurst, 1973).

En las zonas que no son hispano parlantes, la situación lingüistica es

claramente represiva. Si el maestro conoce algo del idioma nativo, se ayuda
con él para mejorar el aprendizaje. En caso contrario, recurre a algún niño
para que sirva de traductor e intérprete (Baldivieso, 1979; Rivaróla,
"Notas...", 1980). El docente utiliza la amonestación verbal, la reducción
al silencio, la corrección formal del uso del lenguaje, la prohibición expresa
de usar el idioma nativo. Como contrapartida, los niños usan el castellano
solamente en la comunicación con el docente. Si bien los padres legitiman
esa represión porque están en desacuerdo con la introducción del idioma
nativo en la enseñanza, los niños presionan en forma indirecta por el uso
de su lengua, reaccionando con conductas que van desde la pasividad ante
el proceso de aprendizaje hasta el pedido explícito al docente para que
hable en el idioma nativo y transgreda las prohibiciones establecidas (Vecino
y otros, "Proceso...", 1979). Según algunos docentes bilingües, seria
imposible lograr comprensión si se prescindiera del idioma nativo. Dan
explicaciones en esta lengua aún en los grados más adelantados y hasta en
los ejercicios de lectura en español tratan de expresar los significados
en ella. Pero la decisión de usar el idioma nativo como lengua instrumental,
es de carácter práctico y adoptada por los docentes por su cuenta y riesgo
(Rivarola, "Notas...", 1980). En otras situaciones, en los últimos grados
casi no se usa el idioma materno, porque se supone que los niños ya han
aprendido castellano. Pero entre ellos, los niños hablan en su lengua nativa,
tal como lo hacen en los recreos. A veces también hablan en quechua con los
profesores, a pesar de que saben que no deben hacerlo (Matos Mar, 1978). Es
claro que la situación lingüistica no sólo es represiva en sí misma (prohibición
de usar los idiomas nativos, los docentes que lo usan por su cuenta y riesgo)
y crea tensiones que se solucionan de distinta manera, sino que también
refleja la represividad de la situación escolar, ya que los niños retoman su
propio idioma ni bien pueden actuar espontáneamente (entre ellos y en los
recreos).

La formación generalista, imitativa, de carácter impositivo, de los

docentes, se patentiza en el manejo de su autoridad, ya que cuando los niños
intentan participar proponiendo alternativas de acción, éstas casi siempre

- 11+7 -
son ignoradas, reprimidas (Vecino, 1980). El docente considera que los alumnos
tienen poco que sportar,, les dificulta su participación activa, los castiga,
los reprime, les reprocha la suciedad, el desaliño, la falta de prolijidad,
el traer comida a las clases, hablar en su idioma nativo (Vecino y otros,
"Proceso..."," 1979). Se" establece .así una mecánica de enseñar y, por lo tanto,
otra de aprender, según la cual el docente actúa como si estuviera enseñando .
y el alumno como si estuviera aprendiendo. Las condiciones en que se desarrolla
el proceso pedagógico facilitan la-predisposición al formalismo (Vecino, 1980;
Vecino y o t r o s P r o c e s o . , 1979).

En estas condiciones, no es de extrañar que las actitudes y comportamiento

de los niños en la sala de clase sean de pasividad: no suelen indagar el por
qué de las exposiciones de los docentes ni responder a sus preguntas (Vecino,
1980; Vecino y otros,"Proceso...", 1979). Se ha constatado qué las respuestas
de los alumnos son más espontáneas y libres cuando hay promotores bilingües
(Amaro, 1980). Por otro lado, fuera del aula los niños parecen perder su
retraimiento y timidez y recuperar su espontaneidad. Estos hechos no hacen
sino manifestar la distancia social y cultural que los niños perciben ante la
cultura escolar y el docente.

Esa misma situación explica que los problemas de disciplina sean reducidos
(Vecino y otros, "Proceso...", 1979). De ahí que las sanciones tiendan a
concentrarse en las faltas cometidas en relación con el profesor. Aquellas
faltas que se referirían a conductas básicamente académicas, también son
trans formadas en desobediencias al profesor. Las posibilidades de disenso y
oposición son reducidas al silencio y a la compostura. El comportamiento de
los niños se orienta al auto-control; han interiorizado la norma de que al
profesor no se le contradice, no se lo cuestiona y adoptan una actitud pasiva
sin necesidad de castigos explícitos (Vecino, 1980).

Los esquemas de motivación utilizados también reflejan una gran distancia

cultural respecto de los alumnos y revelan una ideología subyacente como, por
ejemplo, la enseñanza de la lecto-escritüra mediante palabras que designan
objetos inexistentes en el medio y la presentación de personajes y objetos
extraños al mundo rural (Costa Rica, 1979; Groupe, 1974). El énfasis se pone
más en el proceso de enseñanza que en el aprendizaje efectivo. El profesor
tiende a transmitir contenidos que los alumnos deben aprender, alcanzándose el
máximo cuando son capaces de repetir en forma más o menos textual lo que el
profesor ha dicho. Los contenidos son presentados en forma retórica, con
carácter de absolutos, de universales. En la medida en que el docente proviene
de otra cultura, sus mensajes tienden a alejarse de lo que interesa a los niños
(Schiefelbein, 1979; Vecino, 1980). Todo parece transcurrir según los cánones
pedagógicos más tradicionales, con todas sus implicaciones.

Los materiales didácticos disponibles. no permiten un trabajo de

experimentación ni de observación, así como tampoco poner en práctica técnicas
fundamentales de aprestamiento psico-motor (Tedesco, 1981). En las condiciones
de vida predominantes, es claro que sólo unos pocos alumnos de cada grado tienen
todos los materiales didácticos que deben ser adquiridos por las familias (Matos
Mar, 1978).

- 148 -
 El uso de los textos y de otros implementos está básicamente determinado
por el docentej quien pido poco a los niños que vean los libros. Sin embargoj
los niños usan el texto a espaldas del profesor: miran figuras; copian dibujos;
reconocen letras y palabras; los utilizan para distraerse y como base de
ensoñaciones; para introducirse al mundo de los libros y de los blancos; para
acercarse a formas, letras y colores impresos. Los niños demuestrdn escasa
comprensión de los textos que se les leen, dado que están fuera del alcance de
su capital lingüístico. En lo que respecta al contenido de los libros de texto
se ha observado que no incluyen diferenciaciones reales, ni explican o aportan
conocimientos sobre relaciones sociales ni sobre la inserción social de los
campesinos; disfrazan diferencias sociales y mistifican la realidad campesina;
valorizan acciones y cualidades que son novedosas para la población campesina;
proponen ejemplos de indígenas excepcionales que han tenido gravitación
nacional o presentan situaciones de niños o adultos promedio que se proponen
como modelos que es posible realizar. La escuela es presentada como un
fenómeno urbano, como un lugar de trabajo antagónico con la recreación, el
juego y el trabajo campesino. La discriminación sexual aparece bajo diversas
formas. La familia suele presentarse como compuesta por los padres, uno o dos
hijos y, ocasionalmente, la abuela. El trabajo es presentado en función de
las tareas y no de las posiciones que implica (Vecino y otros, "Proceso...",
1979).

Las evaluaciones se aplican sólo a los aspectos cognoscitivos, aunque

tanto estas como el control de tareas son escasos (Vecino y otros, "Proceso...",
1979; Costa Rica, 1979).

Dado que una cantidad considerable de maestros de la zona rural carece de

bases adecuadas para la enseñanza de la lectura y escritura, se registran
fallas en la aplicación del programa y en los métodos utilizados. Los
profesores mezclan distintos métodos (silábico, palabra generadora, etc.).
A veces eligen palabras que designan elementos inexistentes en el medio local.
Ante las dificultades de aprendizaje, el docente recurre a la repetición
mecánica, realizada de manera colectiva. Los resultados del aprendizaje son
pobres. La lectura no sólo es de mala calidad, sino que manifiesta dificultades
de pronunciación y escasa comprensión de los textos leídos. La escritura
presenta faltas de ortografía, baja calidad caligráfica, mala construcción e
incoherencias (Costa Rica, 1979; Vecino y otros, "Proceso...", 1979); Vecino,
1980). A veces los niños aprenden las lecciones mal y de memoria, con lo que
deben hacer un desaprendizaje para volver a aprender (Ripa, 1980), Ante las •
palabras aparentemente más simples, los niños siguen designando a las
correspondientes ilustraciones de los libros con las palabras a las que están
habituados. Tal vez una anécdota patética sintetice todo .lo que se acaba de
exponer: después de varios días de trabajar la palabra 'pato', un niño pasa al
frente con el libro y lee: P - A: PA; T - 0: TO. GANSO (Ripa, 1980).

Los modelos que se transmiten, practican y enseñan dentro del aula

entrañan competitividad, individualismo, sumisión, pasividad, y todo ello sin
prédicas explícitas, sino como un emergente natural de la relación y de las
condiciones en que ésta se plantea (Vecino, 1980).

En un plano menos subliminal, los distintos contenidos y actividades

presentan un modelo de ciudadano urbano, cuya finalidad en la vida del país

- 14-9 -
es integrarse a las actividades que se consideran preponderantes para su
desarrollo (UNESCO, Proyecto "Planeamiento..,", 1975). Más específicamente,
el modelo que transmite la escuela en general enfatiza la valoración de: a) la
promoción social y el mejoramiento individual; b) la posibilidad de logros
sobre la base del esfuerzo individual y el papel caéi omnipotente de la educación
en esos logros; c) la sociedad democrática integrada por ciudadanos en igualdad
de condiciones; d) el individualismo y la competitividad. Pero esos valores
son enfatizados en las zonas rurales de .sociedades fen que existen discontinui-
dades entre estratos sociales y, en algunas de dichas sociedades, barreras
étnicas; en que ei status adquirido por el nacimiento tiene un peso importante;
en ¿i^e: existen grandes distancias económicas, sociales y culturales que se
manifiestan en relaciones autoritarias; en que se registran una alta heterogeneidad
estructural, segmentación y grandes desigualdades. Por cierto,
para poder presentar un modelo conflictivo con el modelo cultural vigente en
las zonas rurales y contradictorio con sus circunstancias reales, es necesario
reprimir formas culturales propias de los educandos, socavando sus valores o
desvalorizando su realidad (Vecino, 1980). Sin embargo, este modelo que
transmite la institución escolar y sus valores constituyen una profunda
innovación que se contrapone a las interacciones sociales tradicionales y•
producen una modernización de los modos de pensamiento en términos de potencial
de cambio social (Vecino y otros, "Proceso...", 1979).

La única forma de lograr la adecuación de los educandos rurales al

modelo propuesto estaría dada por una especie de mutación similar a las que
se producen en algunos cuentos infantiles y que implicaría la desaparición
de la condición campesina o indígena actual y la interiorización del nuevo
modelo (Vecino y otros, "Proceso...", 1979). Sin pensar en soluciones mágicas
y súbitas, el proceso está en marcha. En composiciones escolares de los niños
de escuelas rurales relativas a las ocupaciones que les gustaría desempeñar
cuando sean grandes, se encuentra que eligen: a) ser profesores y tener
ocupaciones que se ejercen básicamente en áreas urbanas, destacándose la
ausencia casi total de aspiraciones hacia ocupaciones agrícolas; b) ocupaciones
difusas que señalan valoraciones de distinta índole, pero que no tienen un
referente concreto (Vecino, 1980). Se ha señalado que en la lectura de
expectativas de este tipo se presentan varias posibilidades, ya que puede
entenderse que reflejan la legitimación del orden de valores y de prestigio
dominante en la sociedad; o que manifiestan una disociació[Link] en
suponer que esas expectativas son las que deben tenerse ante ciertos
interrogadores (maestros, encuestadores, etc.) o en ciertos lugares (la escuela);
o que constituyen una forma de sometimiento según la cual se estaría afirmando
lo que se espera que se afirme, desechando la posibilidad de una expresión
propia (Tedesco, 1981). En cualquiera de esas posibilidades, el modelo
propuesto actualmente por la escuela podrá ser conflictivo con el propio
modelo cultural, podrá ser contradictorio con las condiciones reales de
existencia pero, en todo caso, es aceptado.

- 150 -
 A través del curriculum explícito y del curriculum oculto, a lo largo del
proceso pedagógico for;nal, S3 transmiten informaciones, valores, actitudes,
pautas de conducta, modos de relacionarse socialmente, modelos culturales.

En lo que respecta al rendimiento cuantitativo, no es este el momento de

reiterar lo ya expuesto, Pero es importante subrayar que, a pesar de que en
la mayoría de los países de la region la situación de la educación formal es
insatisfactoria desdo distintos puntos de vista, los avances que se han logrado
son notables, especialmente en materia de alfabetización. Es cierto que los
niños de comunidades rurales logran puntajes significativamente menores que los
de grupos urbanos y que ésto sucede aún en aquellos países de la región con un
desarrollo educativo relativamente alto y con bajas diferencias educativas
entre ambas zonas de residencia (Costa Rica, 1979). También es cierto que
algunos niños de las zonas rurales que han asistido todo el año no pueden
llegar a trazar algún signo con el lápiz, que otros dibujan algunas palabras
cuyo sentido apenas comprenden, que pocos pueden haber completado los dos
primeros grados y que todavía menos están en condiciones de aprobar el
tercero (Ripa, 1980). Asimismo, es cierto que existe una pérdida de los
conocimientos aprendidos debida al desuso y que muchos de los que llegaron a
algún nivel significativo de escolaridad reconocen haber perdido las
capacidades logradas de lectura, escritura y cálculo porque la lengua oral
excluye la práctica de la lectura; la estructura socioeconómica plantea
exigencias limitadas; el aislamiento relativo con respecto a la cultura
urbana implica la falta de oportunidades para utilizar los conocimientos; el
nivel educativo predominante en las zonas rurales no estimula al mantenimiento
o desarrollo de las capacidades adquiridas (Rivarola, "Notas...", 1980).
No obstante, los agregados estadísticos revelan un mejoramiento sustantivo
de la situación educativa en las áreas rurales y, en último término, esos
agregados se constituyen a partir de individuos que poseen ciertos atributos.

Los resultados de los procesos pedagógicos no se manifiestan solo en

aprendizajes adquiridos por los individuos, sino que también tienen una
dimensión colectiva que se expresa a través del cambio en las pautas de
conducta, normas y valores que conforman una cultura.

A lo largo de este capítulo se señalaron varios conflictos o contradic-

ciones de los distintos componentes directos e indirectos de los procesos
pedagógicos. En lo que respecta a las unidades familiares, el conflicto
entre la disposición a participar en el sistema educativo formal y la
distancia entre éste y las predisposiciones que se generan en las condiciones
de vida de las familias y, en particular, el aprestamiento escolar. Con
respecto al sistema educativo formal, la contradicción entre el modo en que
se ha desarrollado su especializacion técnica y el incremento de las distancias
culturales y sociales con la población rural a la que debe prestar sus servicios,
con lo que se refuerza la selección social que se ha producido en detrimento
de esa población. En lo que hace a los docentes, las contradicciones entre
los principios pedagógicos que aplican, las declaraciones que hacen respecto
de dichos principios y sus comportamientos concretos, así como la contradicción
existente entre lo que se manifiesta en forma explícita a los niños y los

- 151 -
mensajes implícitos. Con respecto a los niños, el conflicto entre la cultura
que les entrega el sistema educativo formal y lá cultura que han interiorizado
y que aplican en su vida cotidiana, conflicto reforzado por la llamada
'ideología del esfuerzo'.

En esos conflictos y contradicciones parece residir la clave de la

comprensión de la situación de la educación formal en las zonas rurales. Ellos
no solo contendrían la síntesis de los procesos registrados hasta el presente,
sino también el germen de los desarrollos futuros. Ha habido cambios en las
formas de imbricación entre lo urbano y lo rural y uno de los aspectos de ellos
es el cambio en la forma de articulación entre la población urbana y la rural.
La integración efectiva de gran parte del territorio al Estado-Nación sin la
mediación personal de los grandes terratenientes; la difusión de los mercados
y de la economía monetaria; las migraciones; los medios de comuniaación; los
modos de legitimación de la dominación y sus diversas manifestaciones
institucionales; la expansión de los servicios estatales; etc., han redefinido
las distancias entre lo urbano y lo rural y al mismo tiempo, la asimetría
existente entre ambas zonas. Los mismos procesos de modernización han hecho
variar la naturaleza de esas distancias y de esas relaciones y los agentes
sociales rurales, desde su posición de inferioridad, de pasividad y de
impotencia, están predispuestos a modernizarse y desean hacerlo. Para ellos,
el sistema educativo formal es una vía accesible a la que han recurrido y a
la que, muy probablemente, seguirán recurriendo. Su propuesta para solucionar
los conflictos y contradicciones consiste, previsiblemente, en un mantenimiento
o en un aumento de la demanda educativa.

Las propuestas correspondientes al sistema educativo formal y a los

docentes se han bosquejado en los capítulos pertinentes. Aquí sólo cabe
recordar la variedad de propuestas y de experiencias que se han hecho en
tal sentido.

D. A manera de conclusiones

Dado que el espacio social en que se desarrolla el proceso pedagógico

está signado por todos los condicionantes que tienen incorporados cada uno
de los elementos que lo componen, bajo una hipótesis máxima de cambio habría
que apuntar a revertir las condiciones de todos y cada uno de ellos: las
situaciones vitales de las unidades familiares y sus estrategias; el sistema
.educativo formal; los docentes; los niños; la asignación de recursos a lo
rural.

Bajo una hipótesis media, so trataría de cambiar, en forma generalizada

a todo el sistema educativo formal, las características de la relación más
directa entre docentes y alumnos. . Aquí correspondería tener en cuenta la
posibilidad de aplicar una pedagogía del medio, cuyo objetivo consistiría
en desarrollar las habilidades para vivir en él, las que serían transferibles
a otros medios. Se sostiene que el desarrollo de una pedagogía de esé tipo,
m᧠que un problema de programas y contenidos, es un problema de didáctica.

- 152 -
si ésta favorece el planteamiento de problemas concretos y la búsqueda y
adquisiciíi. Cv'ca''.[Link] zfmocimicnto _ el alixmno se ubicara frente a la
ruralidad con hei'ramientas que tanb-Lén utilizará correctamente ante otras
realidades (Soler, "Comunicación,,.", 1980), Aún así, quedarían por considerar
los problemas i-eferidos a. la üsinietria y autoritarismo de la relación y lo
que aportan an esc sentido los docentes, los alumnos y la misma definición
formal y real de la situación; la formacicn adecuada de los docentes para
llevar a la práctica esa pedagogía, que implica la capacidad de conocer el
medio, de convertir los elementos de éste en material didáctico y, a partir
de ellos, desarrollar planes de trabajo y programas que permitan alcanzar
los objetivos establecidos; la compleja situación lingüística; el papel de
la misma sala de clases; etc.

Bajo una hipótesis mínima, se trataría de profundizar lo que muchos

docentes ya están poniendo en práctica por su cuenta y riesgo, y de ampliar
las posibilidades de difusión e intercambio de experiencias innovadoras.

En el último apartado del Capítulo I, se considero el enorme desafío

que se presenta a un sistema educativo formal de creación relativamente
reciente pero tradicional en su forma, en una sociedad con bajos niveles
educativos, en una situación de cambio de un estilo de desarrollo concentrador
a otro ampliado o de participación generalizada. En casos como éste, en que
la elevación de los niveles educativos de la población es un elemento central
del estilo de desarrollo deseado, el desafío es enorme porque no sólo hay
que enfrentar los problemas derivados de los bajos niveles educativos de la
población, de las dificultades financieras y políticas propias de todo
cambio en el estilo de desarrollo y de la inercia del sistema educativo formal,
sino también de las expectativas y predisposiciones de los agentes sociales y
de los contenidos del curriculum oculto. Para enfrentar adecuadamente la
situación hay problemas técnicos educativos de distinto calibre y provenientes
de diversas fuentes, que la mística y la creatividad emergentes de la misma
situación pueden ayudar a resolver o a generar una actitud según la cual los
fracasos son absorbidos como experiencias positivas. Pero sería irresponsable
no preverlos o considerar que en su momento se improvisará alguna solución.

También en el primer capítulo se consideraron como inadecuadas aquellas

definiciones del problema educativo en las zonas rurales, según las cuales
éste se originaría en que: la educación no responde a la realidad social;
la educación como sistema y la escuela como institución permanecen fuera del
contexto económico, social y cultural de las zonas rurales; la educación
traduce en normas y principios pedagógicos la voluntad de la clase dominante;
la burguesía nacional es omnisciente y controla qué y cuánta educación hay
que dar para que nada cambie y para poder seguir acumulando; la cultura escolar
es una de las formas por las que la cultura dominante se impone a los
dominados y el sistema educativo formal tiene una fuerza que se nutre, a su
veza de las relaciones de fuerza existentes en el sistema de clases. Lo
expuesto en este capítulo termina de aclarar las razones que entonces se
adujeron para considerar inadecuadas a estas definiciones del problema, así
como el rechazo a la opción dilemática entre gradualismo y radicalismo
implícita en ese tipo de definiciones ya que, aunque se produzcan cambios
en la naturaleza y orientaciones de la clase dominante y en el carácter de
las relaciones de producción, queda pendiente el problema de cómo realizar

- 153 -
los cambios correspondientes en la orientación y el desarrollo de las fuerzas
productivas una de las cuales, la población, solo puede ser cambiada mediante
la educación, cualquiera sea la forma que ésta adopte.

Por otro lado, se hizo presente que se había acordado a esas definiciones
una consideración especial porque parecían apuntar a aspectos más significativos
que aquéllas que sugieren que es posible enfrentar la totalidad del problema
desde ángulos más restringidos, ya sean técnicos, administrativos u
organizativos, dentro del sistema educativo formal.

Puede ser cierto que las prácticas pedagógicas, como cualquier otra
práctica social, sean formas de ocultación de la realidad o maneras de presentar
sólo las apariencias de ésta. Pero también son una realidad, y una estrategia
de cambio debiera partir de la definición de diversos frentes dé ataque
internos y externos a dichas prácticas y no sólo esperar que se produzcan
cambios externos a ellas. Parece bastante inadecuado pensar que por el sólo
hecho de que se produzcan esos cambios externos, mágicamente, vayan a
transmutarse todas las prácticas sociales. Tarde o temprano será necesario
trabajar sobre ellas y no hay razones para postergar ese trabajo.

- 15U -
 Notas

_!/ La escasez de estudios y de información relativa a los problemas

considerados en este capítulo es aún más grave que la ya indicada en relación
con otros temas. Por otro lado, los estudios disponibles se refieren a
situaciones particularmente deterioradas y a contextos de marcada heterogeneidad
cultural. Sin embargo, se ha preferido exponer los problemas implicados en
el proceso pedagógico y sus prácticas aun a riesgo de caer en algunas
generalizaciones injustificadas, ya que dichas prácticas constituyen un
momento ineludible en el análisis de los circuitos de satisfacción de las
necesidades, y en particular de las educativas.

- 155 -
 VI. LA EDUCACION-NO FORMAL. SU ARTICULACION CON LAS NECESIDADES
EDUCATIVAS BASICAS

formal, la educación no_formal

y_las_necesidades educativas básicas

•El surgimiento y desarrollo de la educación no formal (ENF) no son ajenos

a las múltiples críticas que, desde diversos puntos de vista, se han formulado
al sistema educativo formal. Asimismo, éstas constituyen una primera indicación
del vastísimo campo susceptible de ser cubierto por acciones de ENF.

En lo que respecta al sistema educativo formal en las áreas rurales, las

críticas que se le hacen en las más diversas fuentes pueden ser ordenadas de
la siguiente manera:

1, Críticas centradas en la propia operación del sistema_educativo formal:

i. Cobertura insuficiente: no alcanza a la población dispersa;

te6ricameñte~excÍüyé"a todós~Íos grupos salvo a los niños y, en la práctica,
no alcanza a un numero elevado de ellos, o les da educación incipiente, por lo
que lana parte permanece en el analfabetismo; en las zonas rurales, la gratuidad
y obligatoriedad de la enseñanza tienen distinto carácter que en las urbanas.

ii. Ba2o_rendiniiento: altas tasas de repetición y abandono; baja retención;

alfabetización insuficiente; egresados que carecen de las características
necesarias para su desarrollo personal y para aportar al desarrollo nacional.

iii. Estructura y costos: es un sistema pensado desde una realidad urbana

y para ella; centralizado; único; aunque sus costos unitarios de operación
sean bajos, en las actuales circunstancias, difícilmente puedg ser aumentado
de manera sustancial el monto de los fondos que se le asignan.

iv. Inadecuación técnica: rigidez de métodos, técnicas y procedimientos;

curricula universalizantes, académicos, extensos y sin adaptación al medio
rural; calendarios y horarios de actividades inapropiados; inadecuada formación,
actitudes y comportamientos reales de los docentes; contenidos explícitos de
raigambre urbana; textos alienantes; provee una formación generalista,
imitativa, impositiva; el aprestamiento de los niños rurales es inadecuado
para los requerimientos del sistema.

- 157 -
 V. Aspectos ideológicos: el sistema educativo formal pone énfasis en lo
urbano y süi~vaÍores, con lo que desvaloriza la propia cultura rural; coloca
al público en una posicion pasiva, sin control sobre la educación y sin
posibilidades de iniciar un flujo de comunicación que retroalimente al sistema;
afirma la distancia social, económica y cultural existente entre lo urbano y
lo rural; plantea modelos extraños al mundo rural, con una actitud paternalista.

vi. Refuerza la desigualdad: asignación insuficiente de recursos que se

manifiesta eñ los locales, ios materiales didácticos, las escuelas incompletas,
de maestro único con plurigrado; interviene en la selección social de manera
negativa para la poblacion a la que se dirige, por la vía del acceso, la
permanencia, el rendimiento y la baja calidad del servició que ofrece.

vii. Escasa utilidad gara la población rural: no parece tener mayor

incidencia en la ocupación y el empleo, en la obtención de bienes materiales,
para el ascenso y la igualdad social, para aumentar la productividad de la,
agricultura de subsistencia, para el desarrollo personal o local.

2. Críticas_centradas_en_los_problemas surgidos_del estilo de desarrollo_riaral

o agravados por él_Y a los £ue ei_sistema educativo_formal no atiende.

i. Necesidades básicas: la pobreza rural y sus componentes; empleo y

ocupación; ingreso; vivienda; nutrición; salud; etc.

ii. Necesidades educativas básicas para: la organización para la defensa

de los derechos, entre eÍÍos"Ía tierra;'"ia~sindicalización; el mercadeo; el
desempeño en actividades que requieren lecto-escritura; evitar la expoliación
por los intermediarios; posibilidad de asimilar los cambios sin destrucción
personal, familiar y grupal; el desarrollo de formas asociativas de producción
y comercialización y los elementos mínimos de contabilidad, administración,
etc.

iii. Incapacidad gara atender a la población de 15 años y más que no

asistió a la escuela o que va perdiendo su escolarización por desuso.

Este amplio espectro de criticas no se produjo de una sola vez y en

bloque, sino que fueron apareciendo desde diversos frentes en el transcurso
histórico y en distintos momentos del desarrollo económico, político, social
y cultural de los países de la región. Por ello, en el intento de superar
las deficiencias del sistema educativo formal, están envueltos el mismo
sistema educativo, distintas reparticiones del aparato estatal que'actúan por
diversas razones (entre las que cabe incluir a las de índole geopolítica) y
las más diferentes instituciones.

La noción de educación no formal hace referencia a un variado conjunto

de actividades educativas organizadas y semi-organizadas, que se ofrecen en

- 158 -
muchas circunstancias y a través de diferentes instituciones o personas, y
operan fuera de la estructura regular y de las rutinas del sistema educativo
formal aunque sean desarrolladas por éste, destinadas a atender una gran
variedad de necesidades de aprendizaje de distintos subgrupos de la población,
tanto adultos como niños, aunque su población-meta fundamental está constituida
por los adultos (Ahmed y Coombs, 1975; Rivero, 1979). Como se ha hecho notar,
el mundo de la ENF no se constituye como un sistema, sino que es un conjunto
de las más diversas acciones (UNESCO, "Consulta...", 1980), con muy distintos
grados de formalización y tipos de vínculos con el sistema educativo formal ya
que muchas de las acciones de ENF se llevan a cabo a través de dicho sistema.
La educación formal y la no formal tienen en común la intencionalidad educativa
y las diferencias entre las formas que ambas asumen pueden pensarse más que
como radicalmente opuestas, como un continuum en el que en un extremo se
colocaría un tipo de educación absolutamente formal (educandos reunidos en
grupos de edad específica, bajo la autoridad de un cuerpo docente profesional,
en un local escolar, durante un determinado número de horas, en un período
fijo, que reciben enseñanza según un curriculum graduado, del cual es
necesario superar cada etapa para tener derecho de acceder a la etapa siguiente)
y, en el otro extremo, formas muy flexibles de educación no formal (sin
encuadres rígidos administrativos u organizativos, con docentes voluntarios
no profesionales, sin curriculum puntualizado, con asistencia libre, etc.)
quedando, entre uno y otro extremo, una variedad de formas posibles cuyos
límites son siempre lábiles (Hernández, "La educación...", 1980).

En relación con la población rural, la ENF interesa como una manera

de atender las necesidades educativas básicas de los grupos más desfavorecidos
de dicha población.

En este sentido, es necesario tener presente que, según un análisis,

aunque los términos 'pobreza' y 'necesidades básicas' son utilizados con
frecuencia como si tuvieran un significado equivalente, entre un enfoque
centrado en la 'pobreza' y un enfoque centrado en las 'necesidades básicas'
existe una disparidad sustancial, tan considerable que la mayoría de las
comparaciones entre ambos enfoques son arbitrarias, por estar fuera del
contexto en que se propusieron.

El enfoque centrado en la pobreza, define a ésta como un problema

autocontenido, sin proyecciones sobre otros ámbitos estructurales y procesos
sociales más amplios, por lo que intenta aportar soluciones al problema de
la pobreza masiva como situación anómala que debe erradicarse o extirparse,
lo que puede hacerse sin postergar ni reducir el crecimiento, ni alterar los
rasgos estructurales de la economía y del poder, ni la dinámica del estilo
de desarrollo vigente. Implica la aceptación del orden social vigente y
se concreta en una política compuesta por paliativos afines con cualquier
orden político y estilo de desarrollo. Por eso mismo suele conducir a
propuestas asistenciales y paternalistas (canalización de recursos de arriba
hacia abajo y para superar el umbral de pobreza), las que se ubican al margen
de las políticas y estrategias generales de desarrollo.

Por su parte, el enfoque centrado en las necesidades básicas parte de un

amplio espectro de problemas: alimentación, recursos naturales no renovables.

- 159 -
población, balance ecológico, democracia, orden internacional, justicia social
y superación de la alienación humana. Estos problemas son concebidos como un
complejo interrelacionado y mutuamente dependiente. Este enfoque pone en
cuestión el logro del pleno desarrollo de la persona humana, e implica un
rechazo radical de los sistemas sociales vigentes y hasta de la civilización
industrial. Por eso mismo, las propuestas derivadas de este enfoque demandan,
de una u otra manera, la reorganización total de la personalidad individual y
social y del orden social internacional y nacional requiriendo, en lo que
respecta a éste, la reestructuración de las instituciones y del poder político
y económico.

Se ha destacado, asimismo, la existencia de al menos dos posiciones

eclécticas entre ambos enfoques. Según una de ellas, se propugna el
establecimiento de una secuencia temporal, a veces indefinida, entre satisfacción
de necesidades materiales y no materiales. Según la otra, se reduce la atención
de las necesidades no materiales a la provisión masiva de servicios sociales
básicos de segunda clase (salud, educación, esparcimiento), sin mayores
transformaciones estructurales. Estas dos posiciones eclécticas suponen
transferencias de recursos de diverso orden y algún grado de redistribución
del ingreso, de arriba hacia abajo, sin plantearse la ampliación de la
participación social y política como un requisito del proceso de democratización
fundamental implícito en el enfoque de las necesidades básicas (Graciacena,
"La estrategia,...", 1979).

No es éste el momento de señalar las implicaciones que se desprenden de

uno u otro enfoque y, menos aún, de considerar en qué medida las acciones de
ENF se encuadran en cada uno de ellos, pero hay que destacar que, a pesar de
la heterogeneidad de las instituciones que llevan a cabo,esas acciones y de
sus objetivos institucionales, comparten la intención explícita de satisfacer
las necesidades educativas básicas de la población-meta como justificación de
sus programas de ENF, sean éstos exclusivamente educativos o se inserten en el
marco más amplio de programas de desarrollo rural (Hernández, "La educación...",
1980).

Al referirse a las necesidades educativas básicas, UNICEF las agrupa

en cuatro campos: a) rudimentos de lectura, escritura y aritmética funcionales
que permitan a las personas el acceso a ,las fuentes de conocimientos que les
resulten útiles; b) comprensión elemental de los procesos de la naturaleza
de su zona (cultivos, ganadería, nutrición y conservación de alimentos,
medio ambiente, protección del mismo); c) conocimientos y habilidades para
desarrollar confianza en sí mismas, para crear una familia y administrar un
hogar (puericultura, planificación familiar, salud, alimentación);
d) conocimiento del medio social que permita una participación constructiva.
El Banco Mundial, por su parte, también agrupa a las necesidades educativas
básicas en cuatro campos, muy semejantes a los definidos por UNICEF, a saber:
a) Educación general o básica, comprendiendo alfabetización, conocimientos
generales de ciencia y del medio ambiente (educación primaria y secundaria);
b) Educación para el mejoramiento familiar, de la calidad de vida familiar:
salud, nutrición, atención a los niños, planificación de la familia;
c) Educación para el mejoramiento comunitario y el fortalecimiento de las
instituciones de base y nacionales; d) Educación ocupacional con el fin de

- 160 -
desarrollar conocimientos y habilidades respecto de diversas actividades
económicas y de utilidad en la vida diaria. Estos grupos de necesidades
educativas básicas no se manifiestan en todos los casos con la misma fuerza,
aunque las condiciones educativas propias de las zonas rurales hacen aparecer
como de primera prioridad los aspectos relacionados con la lecto-escritura y •
la atención al niño en edad pre-escolar y así parecen entenderlo, en términos
generales, los gobiernos y las otras entidades participantes en actividades de
ENF, ya que los incluyen como un componente importante en casi todos los
programas (Hernández, "La educación...", 1980).

En todo caso, es claro que el concepto de necesidad educativa básica

difiere del que se tendría si se parte de una vision de la educación que se
limite a esquemas formales (escuela, niveles, etc.), así como del que se
obtendría si se partiera de las necesidades sentidas por los sujetos. En este
caso, es frecuente que los individuos que perciben tener necesidades educativas
ya tengan algún grado de educación, con lo que termina beneficiándose de las
acciones de ENF aquella parte de la población que tiene niveles relativos más
altos de educación.

Se plantea de esta manera el problema de cómo definir las necesidades

educativas básicas de la población-meta. Por lo general, las entidades
comprometidas en actividades de ENF, efectúan investigaciones y diagnósticos
y, en la mayoría de los casos, es en esta etapa donde se comienza a solicitar
la participación de la población. Pero se ha notado que es difícil precisar
cuáles son las necesidades educativas básicas, ya que incluso suelen producirse
discordancias entre las que son expresadas por los grupos y las que se
derivarían de diagnósticos técnicos. Se ha sugerido que esta discordancia
entre las necesidades educativas básicas que expresan los grupos y las
necesidades educativas reales determinadas por sus condiciones de vida y
las capacidades efectivas que tiene la población para enfrentarlas, pueden
explicarse por la incidencia que tiene la ideología dominante sobre las
representaciones sociales de los grupos más desfavorecidos. De tal manera,
hay pocas dudas de que en la determinación de las necesidades educativas
básicas es necesaria la part'icipacicn activa de la población involucrada y,
en especial, de sus organizaciones representativas; pero siguen en pie los
interrogantes acerca de cómo lograr esa participación y cuáles serían los
instrumentos más adecuados para que ella se haga efectiva y conduzca a la
determinación de las necesidades educativas básicas objetivas (UNESCO,
"Consulta...", 1980).

En el fondo, las acciones de ENF orientadas a la satisfacción de las

necesidades educativas básicas, tienden a lograr una mejor relación de la
educación con los problemas, intereses y necesidades de los grupos sociales
más necesitados y, en especial, con los problemas de ocupación y empleo. Pero
las diferentes concepciones de la educación originan distintas definiciones
de esa relación. Así, si se parte de una perspectiva de democratización de la
educación y déla educación permanente, las necesidades educativas básicas serían un punto
de partida para que los grupos sociales más necesitados tengan acceso a un
conocimiento que les permita, no sólo individual sino colectivamente,
entender, analizar y transformar las situaciones vividas, sus condiciones
de vida y la sociedad en la cual se ubican. Por otro lado, la idea de responder

- 161 -
a las necesidades básicas o a las necesidades educativas básicas de la población
puede llevar a justificar una educación limitada, de segundo rango y de bajo
costo, destinada a las mayorías populares, mientras se mantienen intactas las
características del sistema educativo formal. En este caso, la noción de
necesidad educativa básica justificaría una educación reducida a la adquisición
de habilidades y conocimientos técnicos, utilizables a corto plazo para
resolver•problemas inmediatos y correspondientes a un nivel científico y técnico
muy elemental, con lo que se mantendría él dualismo educacional existente
(UNESCO, "Consulta...", 1980).

A veces, las actividades destinadas a satisfacer necesidades básicas se

desarrollan de manera paralela a aquéllas destinadas a la satisfacción de
necesidades educativas básicas, sin interpenetración entre ambas. En estos
casos es necesario tener presente que la realización de acciones tendientes a
enfrentar el problema de la vivienda, por ejemplo, no significa la solución de
problemas de otro tipo y que una acción educativa destinada a atender un
problema concreto no se extiende necesaria y mecánicamente a otras áreas.

Cuando se decide llevar a cabo acciones para atender necesidades educativas

básicas a partir de los enfoques eclécticos o centrados en la pobreza, se
presenta el problema de la continuidad de las acciones, ya que se ha notado
frecuentemente que, una vez satisfecha (aunque sea de manera relativa) la
necesidad detectada, el grupo constituido se disuelve. La discontinuidad de
las acciones puede tener distintas fuentes, provenientes de la institución
que las llevaba a cabo, de la población atendida, de la relación entre ambas
o de la interferencia de otro tipo de circunstancias. Entre las formas de
disminuir las probabilidades de discontinuidad, se ha sugerido la conveniencia
de centrar las acciones en problemas que lleven a una mayor duración de las
motivaciones para asociarse (generación de fuentes de ocupación y empleo antes
que viviendas, por ejemplo) y la necesidad de vincularlas estrechamente a las
organizaciones de base popular, con control y participación de los miembros en
la definición de los objetivos, de su ejecución y de su evaluación (Hernández
"La educación...", 1980; UNESCO, "Consulta...", 1980).

Dada la multiplicidad de instituciones de distintas características que

ofrecen servicios para la atención de necesidades básicas y de necesidades
educativas básicas, la variedad de estas necesidades y de las situaciones en
que se encuentran los grupos que activa o pasivamente demandan atención y la
diversidad de métodos, técnicas y medios a los que recurren las instituciones
que ofrecen los servicios, las acciones de ENF definen un campo vastísimo, cuya
captación teórica todavía está por elaborarse. En consecuencia, todo parece
indicar que la ENF sólo puede comprenderse cuando se la toma como una respuesta
a las deficiencias del sistema educativo formal y como intentos de hacer
realidad las distintas propuestas de cambio de las prácticas educativas. Desde
ambos puntos de vista, la ENE tiene un enorme potencial innovador. Por otro
lado, la existencia de un sistema formal de educación y la aparición de las
acciones de ENF, que insumen recursos educativos y financieros, plantean una
serie de interrogantes, tales como: el grado de paralelismo y competitividad
entre ambas formas de educación; cuáles son las bases conceptuales comunes a
ambas; como articularlas; qué implica que una acción educativa pase del
sistema educativo formal a la ENF, o viceversa; cómo pueden ser coordinadas
en terreno ambas formas de educación; etc.

- 162 -
 B. Los programas de educación no formal en el ámbito rural (*)

1. La carencia de evaluaciones parciales o fúñeles de los diferentes

programas de EÑF~que~se han~ÍÍevado~a cabo y se están ejecutando en las zonas
rurales de la region, es un problema grave que afecta a la mayoría de las
acciones de este tipo. Esta situación impide conocer con mayor profundidad y
detalle lo que sucede en las diferentes etapas de cada programa, limita las
posibilidades de plantear interrogantes, formular juicios o avanzar hipótesis
en función de datos consistentes, así como de capitalizar cada experiencia y
proyectar nuevas acciones teniendo en cuenta dichas experiencias. Por ello,
solo será posible caracterizar de manera descriptiva y general los programas
de ENF que se están desarrollando en las áreas rurales de la región.

2. Una visión global de los objetivos explícitamente declarados de_las

ofrecen ENF muestra que ellos no se limitan a los aspectos
educativos, sino que se refieren a una concepción de desarrollo integral del
hombre, que implica propiciar entre los educandos una mayor comprensión de la
realidad en la que están inmersos, una toma de conciencia de su propia
personalidad y de su papel como miembros de la comunidad y como sujetos
creativos y eficientes en el desempeño de una ocupación.

3. Estos objetivos de las instituciones se reflejan en la casi totalidad

de_los_programas consultados, en los que predomina la tendencia antes indicada.
Sea cual fuere la modalidad a la que se refieran las acciones de ENF consideradas
en los programas, es posible distinguir un cuerpo de objetivos específicamente
educativos limitados al cumplimiento de metas puntuales (alfabetizar a un
número determinado de campesinos en un lapso determinado; lograr que las mujeres
de una comunidad se capaciten en el uso de una determinada técnica artesanal
o agrícola, etc.) y un cuerpo, no menos extenso, de objetivos que podrían
denominarse 'extra-educativos' (participación social y política, promoción de
liderazgo, concientización, criticidad, creatividad, promoción religiosa, etc.)
(Cuadro 93).

Los objetivos específicamente educativos se relacionan con la amplitud e

intencionalidad de los programas, con la modalidad de instrucción que se adopta,
con las características y necesidades de la población-meta, con la disponibilidad

(*) El desarrollo de este apartado se ha hecho sobre la base de un informe

especialmente preparado para el Proyecto RLA/79/007 por Isabel Hernández: "La
educación no formal. Su articulación con las necesidades educativas básicas".
Para la elaboración de ese informe la autora revisó varios Programas de Educación
no formal en las zonas rurales, llevados a cabo en distintos países, con
finalidades y modalidades diferentes y patrocinados por diversos organismos y/o
entidades. De entre ellos se seleccionaron doce siguiendo un criterio de
heterogeneidad de característicasjde modo que su análisis en profundidad permitiera
aproximarse a distintas perspectivas y proveyera un conocimiento cualitativo más
profundo. No se pretendió medir la importancia cuantitativa o generalizar a
partir de los programas seleccionados y, menos aún, proponerlos como modelos
o estilos de ENF para la región (cuadro 92).

- 163 -
de recursos, etc. Por su parte, los objetivos extra-educativos se relacionan
más específicamente con el tipo de institución que participa o desarrolla las
acciones de ENF y, en especial, con los aspectos ideológicos, políticos o
religiosos de las instituciones. En el caso de programas en los que colaboran
instituciones con diferentes orientaciones ideológicas, pueden darse
situaciones de consenso o disparidad en los objetivos explícitos e implícitos
que se persiguen. Por cierto, la posibilidad de explicitar los objetivos y las
formas de hacerlo dependen del contexto social y político en que se desarrolla
el Programa y de la orientación de las instituciones.

En general, los objetivos se orientan a subsanar necesidades educativas

básicas de un determinado sector de la población. En la mayoría de los programas
se advierte una gran preocupación por parte de las instituciones participantes
por detectas_laa_üese§.idadea_eaiiacificaa de la población a la que van dirigidas
las acciones, para lo que se prevé la realización de investigaciones, Pero en
buena parte de las experiencias consultadas, existen algunos equívocos en la
relación entre necesidades detectadas, objetivos implícitos y explícitos y
resultados obtenidos. Hay casos en que se detecta en la población-meta la
necesidad educativa básica de alfabetización de la población adulta pero,además,la
necesidad de instrumentar formas de organización local, promover la participación
y generar alguna forma de asociación productiva. Como algunos de esos objetivos
pueden explicitarse y otros no, el diseño del programa tiende a ser sesgado por
los objetivos explícitos, con lo que se llega al término del período previsto
para la duración del Programa, sin que sea posible determinar en qué medida se
ha dado cumplimiento a los distintos objetivos.

5. Las instituciones, organismos y entidades que participan y ejecutan

programas de EÑF en el medio~ruriÍ~de ia~región~són numerosas y de las_más
Puede tratarse de instituciones estatales o privadas
y~ser~nacioñaÍes~o extranjeras.

6. Cuando es el Estado el que ofrece ENF en las zonas rurales, generalmente

lo hace desde los respectivos Ministerios de Educación. En muchas oportunidades
se vale de la infraestructura administrativa existente para el sistema educativo
formal y en otras crea sus propias' unidades o direcciones programadoras y
ejecutoras sectoriales. En varios casos, se ha podido observar que el
Ministerio de Educación es la institución estatal que con mayor asiduidad
impulsa acciones de ENF y que no sólo participa en ellas sino que, con
frecuencia, también se encarga de la coordinación de dichas acciones. Esta
coordinación puede tomarla a su cargo en forma exclusiva o compartirla con
otra entidad u organismo. Existen otras entidades estatales que participan
y eventualmente coordinan actividades de ENF (Ministerios de Planificación,
Salud, Agricultura, Secretarías de Gobierno, entes coordinadores supra-
ministeriales o reparticiones estatales autónomas).

El hecho de que entidades tan dispares puedan impulsar o participar en el

suministro de ENF desde el mismo aparato estatal, ofrece una primera indicación
sobre la amplitud y flexibilidad del campo educativo no formal y de la
importancia que se le atribuye a esta forma de instrucción y, por otra parte,
da una medida del cuestionamiento de la capacidad de impartir educación por

- 164 -
medio del sistema educativo formal. Sin duda, hay muchas otras razones por las
cuales reparticiones oficiales tan dispares se ocupan en estas acciones educativas
y, entre esas razones suele hacerse mención explícita de: las limitaciones del
Estado para asumir la satisfacción de las necesidades educativas básicas de la
población de las áreas marginales a través del sistema educativo formal; la
conveniencia de aprovechar los recursos culturales y educativos que tienen las
mismas comunidades; la necesidad de que se produzca una concertación entre el
Estado y las comunidades para proveer a éstas de servicios básicos; las
ventajas en costos y los ahorros en gastos indirectos que resultan de conjugar
los distintos programas de atención de necesidades básicas que desarrolla el
sector público; etc. Pero además de estas razones explícitas, suele haber
razones implícitas referidas al control de los recursos financieros que se
destinan a las acciones de ENF, o a la utilización de los programas de ENF
para la realización de acciones de proselitismo o de control político, sea
entre la población-meta o entre distintos agrupamientos políticos existentes
dentro del mismo aparato estatal, o razones de índole geopolítica. El tipo
de coordinación que se adopta entre distintas reparticiones oficiales que
desarrollan acciones de ENF, parece estar estrechamente relacionado con el
contexto social y político en que se inserta cada Programa. En algunos casos,
el criterio basado en el control político por parte de algún sector prima por
sobre criterios económicos o de eficiencia técnica; en otros, sobre todo si se
registra la intervención de entidades privadas o de agencias internacionales en
la ejecución o el financiamiento de un determinado programa, las reparticiones
estatales se propondrán reservarse para ellas la conducción o el control o la
simple supervisión de las actividades, según la orientación del régimen político
y de la política educativa del momento; en otros casos, la existencia de un
frente político en el gobierno, en una situación de amplio pluripartidismo,
lleva a que se configiire un proyecto implícito de política de ENF abierta y
expansiva, que permita la existencia de Programas donde la participación de las
distintas reparticiones estatales se concreta en un estilo de coordinación muy
amplio, que cristaliza en actividades de apoyo y de asesoramiento, más que de
conducción o control; en otros casos, una política educativa con metas de corto
plazo, precisas y declaradas, exige un grado muy alto de centralización,
conducción y control político. En síntesis, puede afirmarse que existe una
estrecha relación entre la política educativa de un país en un determinado
momento histórico y la participación, conducción y el tipo de coordinación
entre reparticiones estatales que intervienen en acciones de ENF, así como
también entre esa política educativa y los objetivos, modalidades, ejecución,
etc. de los programas de ENF.

7. Casi no existen en las áreas rurales de la región, instituciones

privadas que realicen acciones de ENF con fines de lucro. La gran mayoría de
ellas son instituciones sin fines de lucro y, muchas, de carácter religioso.
Si bien es cierto que en América Latina, es el Estado quien históricamente
ha tomado a su cargo la máxima iniciativa y responsabilidad en materia
educativa en las zonas rurales, es notable el peso que han ido adquiriendo
las entidades privadas que coordinan;, organizan, participan o subvencionan
actividades de ENF en dichas zonas. Las entidades privadas pueden tener
objetivos educativos, sin ningún objetivo extra-educativo declarado o pueden
tener objetivos explícitos de adoctrinamiento, concientización, etc., en cuyo
caso la prestación del servicio educativo sería un instrumento para la

- 165 -
realización de dichos objetivos. Por cierto, el grado de explicitacion de unos
y otros dependerá de los contextos socio-políticos.

8. También intervienen en acciones de ENF instituciones extranjeras, sean

fundaciones o asociaciones privadas, gobiernos, organismos o gg§ncias_interna-
cionales regionales y mundiales. Ellas prestan una decidida colaboracion en
tirmíños de financiamiento, materiales o asistencia técnica. En el caso de las
agencias y organismos internacionales, la relación se da en forma directa con
los gobiernos y las acciones se emprenden de manera conjunta, aunque la
conducción de los programas queda en manos de los organismos estatales
correspondientes.

9. Entre_estas diferentes instituciones, que pueden llevar a cabo

acciones de EÑF semejantes o diferentes en las mismas o en diferentes áreas
geográficas, se pueden dar relaciones de participación, indiferencia, control
mutuo, cooperación^ apoyo,"asistencia, competitividad, etc. Estas relaciones
se combinan de distinta manera y van experimentando cambios a lo largo del
tiempo. Aunque todas las entidades se preocupan predominantemente de atender
las necesidades educativas básicas de la población-meta, las diferentes
motivaciones institucionales inciden en las relaciones que entablan. Los tipos
de relaciones entre instituciones se manifiestan con especial nitidez en el
desempeño de los individuos que participan en los programas (directivos,
administrativos, docentes) y, en particular, de aquellos que trabajan en
terreno, sea en calidad de asalariados de las instituciones o de voluntarios.
En los programas en que intervienen varias entidades con personal en terreno
dependiente de cada una de ellas, las diferentes orientaciones tienden a
reflejarse en las acciones y a tener repercusiones sobre el programa y sobre
la población-meta,

10. La consideración de los aspectos institucionales de la ENF pone

de relieve la importancia de las preguntas acerca de quiénes la promueven,
quiénes conducen las acciones y bajo qué forma socio-organizativa. Se ha hecho
notar que los esfuerzos por integrar acciones suelen conducir a crear mecanismos
excesivamente complejos de coordiñacioñ~qüe~redundan en que los programas son
puestos en práctica y funcionan con lentitud y que es difícil que la integración
de objetivos e instituciones logre conciliar Una actuación rápida y eficiente
con la cobertura de amplios contingentes de población. Asimismo, se ha
constatado que los programas de ENF impulsados o conducidos por los Ministerios
de Educación, si bien indican una creciente flexibilidad en términos de acceso
a los servicios educativos, continúan siendo dominados por criterios escolarizantes
(La Belle, 1976).

11. Una revisión de los diferentes programas y experiencias de ENF,

muestra que definen su población-meta de acuerdo con las necesidades educativas
básicas y las necesidades~bisicas~detectadas, los objetivos de las instituciones
y de los mismos programas, pudiendo alcanzar a distintos agrupamientos o
poblaciones según edad, sexo, inserción productiva, condición étnica, etc.
En lo que respecta a la población indígena, se distinguen programas monolingUes,
bilingües o de castellanización según el tipo de demanda que formula la
población y los objetivos que se plantean explícita o implícitamente para

- 166 -
las acciones. Asimismo, los contenidos curriculares pueden tener o no en cuenta
los elementos básicos de la personalidad cultural diferenciada (historia,
religion, costumbres, cultura material, etc.); dedicar espacio a la discusión
del grado de conciencia étnica en que se encuentra el grupo atendido (tendencia
asimilacionista, resistencia étnica típica de la situación de enclave, auto-
afirmación de la personalidad étnica diferenciada); incorporar o negar la
discusión de las estrategias de integración propuestas por la sociedad nacional
y la política cultural indígena que implican.

12. También hay una gran variedad en los programas en lo que respecta a
las zonas_geográficas en que se llevan a cabo. Algunos eligen zonas aisladas;
otroi, zonai cercinas a centro poblados; otros, agrupamientos de viviendas o
caseríos comunicados por carreteras; otros, por fin, población dispersa. Es
posible detectar la existencia de zonas en las que se produce una sobre-oferta
de ENF y otras que carecen de todo tipo de atención. En algunas zonas se produce
la superposición de varias instituciones que ofrecen servicios similares a
poblaciones-meta semejantes. En estos casos, la coordinación tiende a ceder el
paso a la competencia y ésta no se limita a las instituciones sino que termina
reflejándose en conflictos entre comunidades o en el interior de ellas.

13. A través de los programas de ENF consultados, se advierte la

existencia de una gran diversidad y combinación de modalidades, las que encuentran
múltiples formas de adaptación a las necesidades báiicis de la población-meta.
Las modalidades más frecuentes son: a) alfabetización: puede ser funcional o
integral,incluir cálculo y elementos rudimentarios de cultura general, puede ser
monolingUe o bilingüe; b) nivelación básica: implica el desarrollo acelerado,
reducido o compensado de un curriculum equivalente al de la enseñanza elemental
o básica. Se supone que, al cabo del mismo, el poblador rural alcanza un nivel
educativo que lo habilita para iniciar estudios secundarios; c) Educación
funcional de adultos: tiende a preparar y pre-calificar para el desempeño
ocupacional a todos aquellos sectores de la población rural que aún no se
encuentran incorporados al mercado de empleo o que lo están en forma precaria
o esporádica; d) Calificación laboral para el medio rural: propicia la
adquisición de conocimientos tendientes a la mayor capacitación o perfeccionamiento
laboral a fin de lograr mayor productividad y mejor desempeño frente a la
diversidad de tareas que se realizan en el medio rural; e) Educación al pre-
escolar o estimulación precoz: procuran mejorar el desarrollo psico-motriz de
los niños en edad pre-escolar mediante el entrenamiento de los padres y, en
particular, de las madres; f) Educación que incluye todo el proceso educativo
del llamado 'desarrollo de la comunidad'. Las formas que puede adquirir esta
modalidad son las siguientes: 1) mejoramiento del hogar (construcción y mejora
de viviendas, dependencias, servicios higiénicos, etc.); 2) nutrición; 3) parti-
cipación comunitaria (actividades culturales, deportes, etc.); 4) saneamiento
ambiental. Esta modalidad de ENF es una de las más divulgadas, admite innumerables
formas y se adapta a las más diversas circunstancias, permite el logro de
objetivos múltiples y una gran flexibilidad en los contenidos curriculares.
La mayoría de los programas que adoptan esta modalidad, se caracteriza por
implicar una mayor: participación de la comunidad. Es frecuente que el personal
docente requerido por este tipo de ENF sea reclutado entre los propios pobladores»
en mayor proporción que para las acciones correspondientes a otras modalidades.

- 167 -
 14. La adopción de una u otra Tnodalidad depende de varias razones: los
objetivos que persiguen las instituciones; las necesidades educativas básicas
detectadas; la especializacion que puedan haber adquirido las entidades
prestatarias de los servicios; etc. En general, las instituciones privadas
privilegian las modalidades del_tipD'desarrollo de_la comunidad', mientras que
las instituciones oficiales se dedican más a las modalidades relativas a la
alfabetización, nivelación básica, etc.

15. Con respecto a la modalidad alfabetizadora, se informa que la

motivación de las poblaciones es baja y que lo que reflejarían los programas
serían más bien los intereses de las instituciones que los ponen en práctica
(UNESCO, OREALC, "Reunión de expertos...", 1977). Pero, asimismo, se ha hecho
notar que si la necesidad de alfabetización es sentida, ella logra motivar
suficientemente a los campesinos como para que se junten en reuniones diarias
durante varios meses, y que la combinación de alfabetización y diálogo facilita
la movilización de los grupos campesinos hacia la solución de sus problemas.
De hecho, se comprobó que los campesinos pueden conducir reuniones con otros
campesinos sin necesidad de una extensa preparación, que tienen pocas
dificultades para reflexionar y dialogar acerca de tópicos que emergen de sus
ejercicios de alfabetización, que hubo un aumento en la eficacia de sus
presiones ante las autoridades. Desde un punto de vista técnico, los juegos
se revelaron como un medio eficaz para romper la imagen estereotipada de los
procesos de aprendizaje (Hoxeng, 1973).

16. El tema de la participación_comunitaria es recurrente en las-acciones

de ENF. En ¡j^a-ícasi totalidad de los programas consultados se plantea la
necesidad de una presencia activa y permanente de la comunidad o vecindario.
El éxito de este propósito es relativo y se ha dado de distintas maneras según
las diferentes experiencias: hay programas en los que la participación comunitaria
no existe o es mínima y otros en que se da de manera constante. Estos resultados
no parecen ser ajenos al hecho de que la sociedad misma sea o no participativa
(UNESCO, "Consulta...", 1980).

En algunos programas sólo se prevé una participación de la población-meta

como beneficiaría de las acciones. Normalmentej se trata de aquellos programas
orientados a objetivos educativos muy específicos y a poblaciones restringidas.
En estos casos, las instituciones detectan las necesidades, definen el programa
educativo, lo planifican, elaboran el curriculum, designan los educadores y los
capacitan, ejecutan las acciones y evalúan los resultados. La comunidad es
/Considerada sólo como un sujeto pasivo que recibe los beneficios del programa
o como espectadora del desenlace de las acciones.

En otros programas se prevé la participación de la comunidad o vecindario

en forma indirecta. Esto ocurre cuando la comunidad se expresa y participa
por intermedio de sus propias organizaciones, sean éstas institucionales y con
cierta tradición o asociaciones voluntarias estables o esporádicas. En estos
casos la mediación es ejercida por líderes o dirigentes cuyo grado de represen-
tatividad varia según las experiencias organizacionales de cada comunidad o
vecindario y el momento histórico que vive en relación con el contexto nacional.

- 168 -
 Otros programas, por último, prevén la participación directa de la comunidad
en los diferentes momentos del desarrollo de las naciones. Esto significa la
intervención directa de los habitantes del vecindario, sin mediaciones por parte
de las organizaciones locales.

17. Es sabido que pueden darse distintos niveles_de_garticigacion¿ estar

informado, opinar, decidir, poner en práctica, evaluar, etc. TOÑÉSCO. "Consulta...",
1980). Más específicamente, la participación puede manifestarse en la expresión
de las necesidades educativas; en el ejercicio de distintas presiones durante el
desarrollo de las acciones; en la elección de los ejecutores de las acciones del
programa, sean éstos promotores, monitores o facilitadores, provenientes de la
misma comunidad; en los distintos aspectos económicos (aportes monetarios, en
bienes o en trabajo, análisis de costos, organización presupuestaria, destino
y utilización de los recursos, etc.); en la supervisión de las tareas; la
coordinación de las activi-dades; la evaluación de los resultados; el ajuste
permanente en el transcurso del desarrollo de las acciones; etc.

18. Se ha hecho notar que en la organización social predominante en la

región, la participación es también una conducta que_debe aprenderse y que así
como la educación supone un cierto gasto de tiempo, de atención y de recursos,
también debe aceptarse que el aprendizaje de la participación insume tiempo,
atención y recursos y que, por lo tanto, la primera decisión que corresponde
adoptar es la referente a alentar o desalentar dicho aprendizaje (UNESCO,
"Consulta...", 1980).

19. Como antes se hiciera notar, el tema de la participación de la

comunidad y el vecindario en las acciones de ENF no puede considerarse al
margen del hecho de si la sociedad es o no participativa. Pero en este punto,
como en otros, las sociedades latinoamericanas y, en especial, sus zonas
rurales, presentan una gran heterogeneidad, ya sea sucesiva o simultáneamente.
Por eso mismo, la perspectiva dualista según la cual los contextos serían
considerados como inmóviles o como de reformas, puede inducir a engaño. Así,
por ejemplo, se podría proponer la hipótesis simplista de que mientras más
inmovilizador sea el proyecto social del régimen que gobierna, menores serán
las posibilidades de participación que se abrirán. Tal vez esa hipótesis sea
válida en algunos casos y en algunas etapas del desarrollo de los regímenes
con proyecto inmovilizador. Pero también es cierto que luego de una primera
etapa en que el proyecto inmovilizador se traduce en menor participación,
pueden seguirse otras etapas en las cuales la educación, junto con otros
medios de comunicación y de socialización, puede ofrecer un canal de
consolidación de determinados procesos y convertirse en un medio adecuado para
obtener cierto consenso y apoyo popular. En estos casos, puede ocurrir que
la participación comunitaria en acciones de ENF, directa y controlada o
indirecta a través de las organizaciones propias de la comunidad, sea no sólo
permitida sino incluso propiciada oficialmente. Otra situación se da en
aquellos casos en que las instituciones que ofrecen ENF coinciden con el
proyecto inmovilizador que rige en la sociedad.

Por otra parte, los procesos socio-políticos registrados en la última

década en la región, ofrecen numerosos ejemplos y diversas experiencias de
reformas sociales, en los que la educación ha cumplido diferentes papeles.
A veces, la educación se ha constituido en un elemento más de la dinámica

- 169 -
del proceso de cambio, otras veces, ha acompañado a los movimientos sociales
desde una posición rezagada; otras veces, se han producido divergencias en el
ritmo o la intensidad con que sa impulsan las reformas en los distintos
sectores. En ocasiones, un programa educativo ha conseguido aglutinar a los
más amplios sectores de la sociedad, incluso a aquellos reticentes a las
reformas propuestas en otros campos de la organización social. En otras
circunstancias, se ha constituido en el detonante de la oposición a las
reformas generales propuestas.

En lo que respecta a la ENF, la situación es similar. Ha ocurrido que

en un contexto de reformas globales, el propio Estado propicia programas de ENF
en las zonas rurales, a través de las instituciones pertienentes. En este
caso, el Estado trata de controlar el desarrollo de las actividades educativas
encauzándolas hacia la consolidación de su política de reformas. También ha
ocurrido que, conducida por distintas reparticiones estatales o por funcionarios
de esas reparticiones con distintas orientaciones políticas, la, ENF ofrezca un
espacio para ciertas acciones de agitación y de propaganda, cualquiera fuera
la modalidad de ENF utilizada. En estos casos, las instituciones oficiales que
ofrecían ENF propiciaban la participación de toda la comunidad o vecindario y
requerían la mayor colaboración directa por parte de los pobladores rurales.
Asimismo, ha ocurrido que la iniciativa estatal sea de amplia permisividad, lo
que la lleva a aceptar y hasta a solicitar la colaboración de otras entidades
privadas enroladas en la misma política de cambios o coincidentes en algunas
definiciones tácticas. Puede ocurrir, también, que el Estado requiera la
participación de las organizaciones y asociaciones populares, como entidades
que actúan con independencia y capacidad de decisión en el conjunto "de
instituciones que conducen acciones de ENF. Por cierto, se han registrado
casos en que las reformas o cambios sociales se imponen con cierta dosis de
autoritarismo, de compulsividad y de control social, lo que resulta aparentemente
contradictorio dentro de un proceso amplio de participación y colaboración
popular (Rivero, 1979; Maidana, 1979).

Aún en el marco de contextos movilizadores y en casos en que se dio una

motivación activa de la comunidad hacia la participación y una promoción plena
de su colaboración, se han registrado procesos • de desmovilización o han
surgido diversas interferencias que a veces lograron ser rechazadas o
neutralizadas por las mismas comunidades pero que, otras veces, llevaron a su
•escisión. Una fuente de interferencias la constituyen las acciones políticas,
emprendidas desde dentro o de fuera de las comunidades. Otra fuente la
constituyen los celos profesionales o las competencias producidas como reacción
ante el ejercicio de funciones educativas o de acciones destinadas al desarrollo
de la comunidad, entre el personal especializado (normalmente los docentes del
sistema educativo formal) y el personal especialmente reclutado y capacitado
para las acciones de ENF. ,

Al tratar el tema de los asentamientos rurales se hizo notar que si bien

la existencia de una comunidad de base organizada es un elemento estratégico
invalorable, no podía darse por supuesta su presencia real. Aquí cabe señalar
que si bien la participación de la población-meta en cada una de las etapas
del desarrollo de las acciones de ENF puede ser, a la vez, un medio y un fin,
no parece conveniente partir del supuesto de que dicha población está ansiosa
por participar, está acostumbrada a hacerlo, sabe cómo hacerlo y, menos aún,

- 170 -
suponer que en el proceso de aprendizaje y desarrollo de la participación las
dificultades desaparecen como por arte de magia. Se está de nuevo ante el
delicado equilibrio, entre el supuesto pesimismo que suele adjudicarse a la
consideración de las condiciones objetivas y el supuesto optimismo que suele
adjudicarse al voluntarismo.

En este sentido, se ha informado que los participantes en programas de

ENF tienden a descansar en el" acompañamiento externo y que la actitud de los
educadores refuerza esta tendencia. Pero, como sucede en otros aspectos,
también en éste hay informaciones que contradicen la anterior.

20. En lo que respecta a los mémdo^y-técnicas utilizados en las

acciones de ENF, también se registra una enoriñé~viríedad~de~sítüaciones. Todo
llevaría a pensar que, dadas las características de la ENF, se utilizan en
ella los métodos y técnicas más recientes, de máxima flexibilidad en cuanto a
la transmisión de contenidos, de corte anti-autoritario con respecto a la
relación educador-educando, de una permanente interacción grupal, de un
rescate del medio como fuente pedagógica, etc. Sin embargo, no parece ser
una situación generalizada y aplicable a cualquier tipo de acción, a pesar de
que lleve el rótulo de ENF y a pesar de la difusión que ha tenido en la región
el método psico-social de palabras generadoras (método concientizador o método
Freire) para la alfabetización que, como se vio, es la modadlidad predominante
entre las acciones de ENF. Una de las razones puede consistir en que los
objetivos de las instituciones, las necesidades de la población-meta y los
objetivos de los programas obligan a desarrollar enfoques curriculares que
permitan conquistar el interés del educando, lo que no siempre es fácil de
lograr. Para acciones de ENF de tipo puntual y dirigidas a poblaciones-meta
específicas, el desarrollo decoirricula centrados en problemas, en enfoques
proyectivos o en enfoques de autorrealización y su adaptación a cada nueva
situación, requiere un tipo de técnico con un dominio tal de su oficio que no
suele estar a disposición de las instituciones que desarrollan acciones de
ENF (Srinivasan, 1977). Por otro lado, en ocasiones, las práctics pedagógicas
de ENF se realizan en situación de sala de clases por lo que, a pesar de que
se pretende impulsar una metodología participativa, dicha situación hace que
los educandos no se desprendan del estereotipo enseñante-alumno y se genere
una fuerte dependencia respecto del capacitador (Gajardo, 1977). Asimismo,
se ha hecho notar que mientras las escuelas rurales han tendido a desescola-
rizarse., se encuentra que las comunidades piden mayor formalización, resultante
de todo un proceso de colonización mental sufrido por la población (UNESCO,
"Consulta...", 1980). De tal manera, la alta potencialidad de innovación de
las acciones de ENF encuentra también limitaciones de distinta índole.

21. Los distintos programas de ENF prevén diversas f2™as_de_atención

a la población-meta.

En la atención individual, el alfabetizador, promotor, monitor, técnico-

docente, etc., encargado de la extensión y el desarrollo de las acciones,
visita casa por casa a todos los pobladores rurales de la comunidad y efectúa
una tarea educativa individualizada. En estos casos se utiliza el material
didáctico más indispensable y la comunicación es oral. La interacción grupal

- 171 -
y la posibilidad de aprender interrelacionándose con los pares, es sustituida
por la permanencia continua y la repetición de contenidos por parte del educador.
Es frecuente que este tipo de atención cuente con el apoyo a distancia de algún
medio de comunicación (radio, periódico, etc.).

En la atención a la_f5niilia, en lo que hace a metodologías de enseñanza-

aprendizaje, no hay mucha diferencia con la atención individual, sólo que en
este modo de atención se ofrecen distintos grados de interacción, pero siempre
dentro del grupo familiar.

En la 5tención_a_grugos_limitados, los grupos se constituyen con educandos

provenientes de un mismo vecindario o comunidad, con necesidades educativas
similares y en búsqueda de un mismo objetivo de aprendizaje. Este tipo de grupo
puede funcionar mediante reuniones periódicas, en cualquier local comunitario
(escuela, parroquia, alcaldía, la casa de algún miembro del grupo, etc.). Tanto
el local como el 'elenco de educadores y educandos pueden ser estables o rotativos.
Generalmente se'trata de grupos que no superan las veinte personas. Los
miembros del grupo pueden reclutarse procurando cierta homogeneidad e identidad
o cohesión de grupo o puede tratarse de grupos heterogéneos en términos de edad,
sexo, estado civil, ocupación, etc. Por lo general, la metodología de
enseñanza-aprendizaje utilizada es de interacción grupal, y los materiales
didácticos a los que se recurre son los más rudimentarios. En las modalidades
de alfabetización es frecuente que se utilice el método de Paulo Freire, en
alg-una de sus variantes.

La 3tencion_a grupo extendido, en realidad, es la situación que se

produce cuando se ha constituido y funciona una red de grupos limitados 'con
educandos pertenecientes a distintas comunidades y vecindarios, relacionados
entre sí a través de la estructura, los objetivos y la ejecución del programa.
En estos casos, resultan posibles múltiples combinaciones en cuanto a métodos,
técnicas, medios y materiales. Lo más usual es que se combinen metodologías
de enseñanza cara a cara con métodos de comunicación a larga distancia, ya
sean de radiodifusión (escuelas radiofónicas), televisión, periódicos, folletos
y otras técnicas audiovisuales.

No se dispone de un estudio que sistematice las distintas posibilidades

de utilización de ciertos métodos y técnicas en relación con los tipos de
atención, las características de la población-meta, las distintas modalidades
de las acciones, los diferentes tipos de programas y los diversos objetivos
institucionales, etc. Quizás esta ausencia de sistematización encuentre su
fundamento en la propia falta de sistematicidad de las mismas acciones de ENF.

22. Se ha hecho notar que las experiencias de ENF tienden a la

y temen y, en consecuencia, se mantienen ambiguas respecto
a una serie de aspectos que podrían conducirlas a burocratizarse.

23. Un tema íntimamente ligado a la burocratización, e igualmente

conflictivo es el referente a los recursos humanos. En la gran mayoría de los
programas de ENF aparece manifiesta la preocupación sobre los mecanismos con
que se designa al personal directivo Y_administrativo, si son rentados o
voluntarios, quién los financia y con qué nivel de salarios, cuál es la

- 172 -
a la contraprestación üe servicioss una alta motivación por la tarea, serían
las notas distintivas de estos docentes respecto de aquellos que pertenecen al
sistema educativo formal.

Por lo general, cuando en la zona en que se desarrolla algún programa de

ENF existe una escuela perteneciente al sistema educativo formal, los docentes
de ambas prácticas pedagógicas comparten el espacio social confoyroado por la-
población de la comunidad. En estos casos, es probable que se registren
relaciones de competencia más que de cooperación entre los docentes del sistema
educativo formal y aquellos que participan en acciones de ENF.

25. Al comenzar este apartado se mencionó la carencia de evaluaciones de

los programas de ENF y su incidencia en algunos de sus"aspectos"mis proble-
máticos: estabilidad; continuidad; generalización; difusión de las innovaciones;
capitalización de las experiencias. Por ello, los programas más recientes
incluyen guías para su evaluación y las preocupaciones comunes en ese sentido pueden
sintetizarse de la siguiente manera: a) grado de ciamplimiento total o parcial
•de los objetivos explícitos; b) control de los avances percibidos en relación
con los objetivos implícitos y formas de detectarlos; c) metas alcanzadas en
relación con el presupuesto de tiempo, de recursos financieros y. humanos y su
utilización y grado de influencia de las interferencias y los imprevistos
endógenos y exógenos a los programas: d) grado de participación comunitaria,
en térroinos de respuestas de la población-meta en relación con el nivel inicial
de expectativas; e) perspectivas de continuación; posibilidades de generalizar
las experiencias positivas; alcances e implicaciones de los logros alcanzados;
propuestas de nueva programación en función de nuevas necesidades aparecidas
o reconocidas durante el desarrollo de cada programa. Estas propuestas de
evaluación requieren que los objetivos y metas sean utilizados de la misma
manera en el diagnóstico, durante la ejecución de los programas y en su
evaluación lo que, aunque parezca obvio, no siempre se produce.

26. Se ha sostenido que los programas de ENF carecen de ra?on_de_ser

mientras no estén ligados con otros componentes del sistema social; no
incluyan incentivos socioeconómicos; no entreguen habilidades, productivas o
conductas que' puedan ser transferidas o aplicadas al medio social de los
participantes (La Belle, 1976). Pero esta falta de sentido puede deberse a
que ésas' características también las tiene el sistema educativo formal y, en
consecuencia, no se justificaría la iniciación de acciones de ENF; o a que sin
esos elementos cualquier acción de ENF difícilmente alcance sus objetivos.
También se ha sostenido que para que los programas de ENF tengan éxito es
básico que tengan un sólido apoyo institucional, procedan a una selección
cuidado^de las comunidades, prevean y consigan la participación de las
comunidades y haya una adecuada selección y entrenamiento del personal docente.
Cabe preguntarse si el .sistema educativo formal no tendría un éxito similar si
consiguiera dar cumplimiento a esas condiciones y cuántas de las acciones de
ENF tendría sentido continuar si se les exigiera, también, reunir esas
condicionés.

En todo caso, la discusión sobre los temas presentados de manera tan

general y descriptiva, así como sobre otros que no se han mencionado (cobertura

- 1344 -
©S'triic'ti^'ur'B. [Link].'tiva. 3, is que se ajustan y, si se ofrece participación
comunitaria, cuál es la ingerencia que se prevé en términos de designación
de esos cargos administrativos y directivos. El tema es particularmente rispido
cuando se trata de programas que llevan a cabo conjuntamente varias instituciones
en cuyo caso se plantean preguntas acerca de si el personal directivo y
administrativo pertenece a alguna institución o al programa, si la [Link]^tividad
de, cada institución en la conducción del programa se da por un prorrateo de
personal administrativo o de dirección o si se jerarquiza a través de relaciones
depoder-ientre las instituciones participantes, etc.

Las-posibilidades de organización de este tipo de recursos son multiples

y puede afirmarse que, en este sentido, no hay un caso que sea similar a otro
y que resulta imposible definir un modelo de articulación del personal no
docente jinj-erviniente en acciones de ENF.

' El reclutamiento del personal docente presenta las mismas dificultades

y los mistóos problemas antes señalados y en el caso de que pertenezcan a
distintas' entidades que actúan conjuntamente en un programa de ENF, también
ádtnité''la' misma variedad de formas que las señaladas para el personal no docente.

'Sití""'embargo, en la medida en que su radio de acción está directamente

vincuíádci con la comunidad y con la población-meta, se abren nuevos tipos de
relaciones y con otras connotaciones. Los docentes participantes en acciones
de ENF pueden ser rentados o voluntarios. En el caso de ser rentados^ estos
docentes pueden tener salarios equivalentes a aquéllos de los docentes del
sistema educativo formal pero, por lo general, los salarios de los primeros
son más bajos. Estos salarios más bajos no sólo inciden negativamente en el
prestigio y status de los educadores en las acciones de ENF, sino que también
inciden en sus formas de reclutamiento, en los niveles de capacitación y,
por lo tanto, en las posibilidades de lograr los objetivos de los programas.
La forma de reclutamiento también se relaciona con la calificación exigida
para desenvolverse en los distintos programas. Así, por ejemplo, si para un
programa de alfabetización se requieren monitores con estudios primarios
completos, es probable que éstos se recluten dentro de la misma comunidad
local. Pero en las formas de reclutamiento del personal docente de las
acciones de ENF no deben perderse de vista dos perspectivas. En primer término,
si los objetivos del programa son suficientemente importantes para la
comunidad o responden a reivindicaciones fuertemente sentidas por el vecindario,
es probable que la población se sienta suficientemente motivada como para que
surjan de ella misma los agentes educativos. En segundo término, si esta
motivación de la comunidad de base se corresponde con las orientaciones de las
instituciones que prestan el servicio (políticas, religiosas, etc.), es
probable que se incorporen al personal docente y en calidad de promotores,
monitores, facilitadores, etc., aquellos individuos que se encuentran más
próximos a la 'mística' institucional.

Como se ve, no existe un docente-tipo dentro de la ENF y no hay muchas

posibilidades de precisar algunas de sus características predominantes. No
obstante, puede concluirse que el tipo de capacitación requerida, las distintas
formas de reclutamiento, el carácter de la recompensa obtenida como contrapartida

- 1345 -
efectiva de las acciones de ENF, costo, etc.), sigue abierta y seguirá abierta
mientras no se disponga de evaluaciones adecuadas. Tal vez lo más grave de
esta ausencia de evaluaciones no consista en que las distintas instituciones
que prestan servicios de ENF las realicen en forma confidencialy para su propio
uso, sino en el hecho de que dichas instituciones no evalúan sus propias
actividades.

C. Las escuelas radiofónicas de América Latina('«)"

1. Se ha dedicado este apartado a las escuelas radiofónicas por varias

razones: En primer término, por el interés en considerar la potencialidad
educativa de ese medio tecnológico, en sí mismo o en combinación con otros
medios. En segundo término, porque gran parte de ellas pertenecen a la
Iglesia [Link]ólica y constituyen la participación más importante de esa
institución en el campo educativo, fuera de sus institutos de educación
formal. En tercer término, como una especificación de las acciones de ENF
que muestra un alto grado de homogeneidad (dado el medio tecnológico
utilizado y la institución a la que se vinculan) y, al mismo tiempo, la
gran diversidad de situaciones existentes dentro de esa relativa homogeneidad.
El análisis se basa, en gran parte, en documentos producidos por las mismas
escuelas radiofónicas.

2. La Asociación Latinoamericana de Escuelas Radiofónicas (ALER) está

conformada por Instituciones de educación radiofónica TÍÉR) con sede en
dieciseis países de la región. La primera de ellas fue creada hace treinta
y cinco años, lo que constituye una indicación de su continuidad, de la
intensidad con que se han reproducido en ese lapso y de la experiencia que se
ha acumulado.

3. Básicamente, las lER son asociaciones_grivadas, sin fines de lucro,

que se dedican a la educación integraÍ~de~aduÍtos y a ia promoción de
estructuras comunitarias de desarrollo en áreas rurales y en zonas especialmente
desprotegidas, utilizando para su actividad una integración de medios de
comunicación social e interpersonales.

(*) Este apartado es una síntesis de un informe especialmente preparado

para el Proyecto RLA/79/007, por la consultora María Teresa Sirvent: "Las
escuelas radiofónicas de América Latina". La autora fue Directora Técnica
Asociada al Proyecto "Análisis de Sistemas de Educación Radiofónica",
investigación que abarca la totalidad del universo de las escuelas radiofónicas
que componen la Asociación Latinamericana de Escuelas Radiofónicas, y asxime la
total responsabilidad por las ideas que vierte en su informe. Este apartado
puede reflejar con distintos grados de adecuación las ideas de la consultora
o no expresarlas íntegramente, y eso escapa a su responsabilidad.

- 175 -
 M-. Las lER son organizaciones de inspiración cristiana, basadas en
documentos del Magisterio de la Iglesia católica. La educación es valorada
como un medio para que el hombre alcance un más alto nivel de desarrollo. En
eso se basa su intención promocional y su valoración de la cultura autóctona.

5. Conciben el desarrollo como el aumento de la_calidad de_la vida de

los sectores más desposeídos de ü población y a la calidad de ía vida como un
conjunto de necesidades humanas, materiales y no materiales.

6. Según los mismos documentos de las lER, sus objetivos específicos

explícitos son los siguientes: a) atender las necesidades humanas materiales
y no materiales, con un sentido de unidad y una visión sistémica; b) tender
a concretar las finalidades de una educación liberadora en función de una
concepción de educación permanente. En lo que respecta a la visión sistémica
de las necesidades humanas, las lER se distinguen de otras agencias porque
a) sus objetivos contemplan el aprendizaje de los recursos mentales necesarios
para satisfacer necesidades materiales y no materiales; b) enfatizan los
aprendizajes relacionados con las necesidades no materiales; c) su acción se
orienta a transformar un grupo social como grupo y no como individuos aislados.

7. De acuerdo con los_objetivos, las IER_pueden clasificarse según pongan

mayor o menor énfasis en necesidades no materiales de participación, reflexión,
concientización; según la forma de encarar esos objetivos; según el mayor o
menor énfasis en encuadrar las acciones en un proceso de educación permanente.

8. Por otra parte, los objetivos de las_IER han ido cambiando con el
tiempo, ya que han variado~3eide~üñ~extremo~neütraÍ~hacía~uñ~ra^
Eso se refleja en el cambio de actitud respecto de la alfabetización, por
ejemplo, la que ha pasado de ser un fin en sí misma, a ser considerada como
un instrumento más que sólo es válido en conjunción con otros instrmentos
facilitadores de la participación social, la conciencia reflexiva, la creación
y la re-creación.

Este cambio en los objetivos debe ser considerado a partir de las

relaciones de las lER con la Iglesia católica y los cambios que ésta ha
registrado. Algunas lER se han generado en la alta jerarquía eclesiástica
nacional; otras en la acción individual de sacerdotes, por lo general
misioneros extranjeros. Por otro lado, ha habido un cambio en la Iglesia,
desde el apoyo a las élites gobernantes hasta el apoyo al sector campesino.
A ello debe agregarse, por una parte, la crisis interna dé la Iglesia,
manifestada en la carencia de sacerdotes»la expansión del protestantismo
en áreas rurales, el temor a la secularización y las continuas luchas
políticas; y, por otra parte, la reyitalización religiosa, que significó
empezar a plantearse objetivos asociados con la promoción rural a partir
del contacto con la realidad campesina. Dentro de este panorama general,
no hay un conocimiento preciso acerca de cómo influyeron los factores
estructurales, la naturaleza de las élites eclesiásticas y el movimiento
campesino, las motivaciones del grupo fundador, las crisis, los cambios
y la evolución hasta la situación actual.

- 176 -
 9. Las lER tienen distintas relaciones con la Iglesia 2at6lica_^ Algunas,
pertenecen a una orden o movimiento religioso. Otras, son dirigidas por un
religioso, pero sin vinculación de pertenencia a una organización mayor dentro
de la Iglesia. Otras5 son conducidas por laicos, sin pertenencia a ninguna
organización eclesiástica, pero con dependencia pastoral de la Iglesia. Otras,
por fin, son propiedad de la iglesia de la comunidad o de una asociación
religiosa. No se tiene claro cómo esos distintos vínculos condicionan la
selección de personal, la determinación de objetivos y contenidos específicos,
el financiamiento, la supervisión de las tareas y del personal.

Se piensa que los vínculos con la Iglesia católica han beneficiado a las
lER por cuanto han facilitado el acceso al mundo rural y han permitido superar
algunas limitaciones impuestas por el contexto socio-político. Por otro lado,
el vínculo no ha dejado de acarrear dificultades, como por ejemplo, las
contradicciones entre los principios de participación y autogestión de las
bases y las áreas de decision vedadas al personal o a las bases por la
dependencia eclesiástica; las limitaciones a un mayor compromiso con el
campesinado ; la posibilidad de que se esté ante nuevas formas de cooptación
y paternalism© y no ante un nuevo papel de la Iglesia; etc.

10. En relación con la calidád de la vida y la satisfacción de las

necesidades básicas, las IER_adjudican a_la educación un gapel facilitador o
inhibidor del reconocimiento o toma de conciencia de dichas necesidades; de la
toma de conciencia de la participación, de da valoración de sí mismo, de su
grupo de pertenencia y de su cultiura; de reflexión sobre sí mismo, los otros
y su entorno; de la relación con las representaciones sociales que obstaculizan
reconocer las necesidades. Para lograr esos objetivos, se recurre a una
concepción de educación fundamental integral, entendida como aquella educación
que intenta cumplir con todos los objetivos antes detallados, partiendo de una
visión sistémica de las necesidades, todo en el marco de una educación permanente,
continua, para lo que se intenta organizar acciones educativas que sean parte
de un proceso de aprendizaje de mayor alcance y no solo acciones aisladas.

11. Las líneas generales de acción consisten: a) en una estrategia de

comunicación social, orientada por una concepción de la educación no formal,
combinando el uso de varios medios, masivos e interpersonales, entre los que
se destaca la radio; y b) en un modelo de promoción comunitaria y de inserción
en la comunidad basado en el trabajo con organizaciones de base.

12. La población-meta de las lER estaría definida como constituida por

adultos pobres residentes en las áreas rurales, especialmente indígenas, con
carencias educativas y desatendidos por otras instituciones. Se ha estimado
que, en la región, las lER alcanzan a una audiencia de 250.000 personas
organizadas en grupos, más una numerosa audiencia abierta o no controlada
(UNESCO, OREALC, "Innovaciones...", 1980). El diagnóstico nacional en base
al cual se eligen los grupos prioritarios a atender, el tipo de acciones y
de medios, es elaborado por cada lER o por la federación de escuelas
radiofónicas de un país. Se sostiene que la población rural, en especial la
indígena, que constituye la población-meta principal de las lER, tiene
características de solidaridad grupal o una vida comunitaria que facilitan
acciones colectivas y de participación social.

- 177 -
 13. Existe consenso en partir_de la cultura indígena, para revalorizarla,
conocerla y potenciarla, y una conciencia generalizada del respeto por los
valores de la comunidad indígena, que hacen necesario que los diagnósticos sean
cada vez más profundos. Pero dentro de esas características compartidas, en
cada lER hay matices que las diferencian. Algunas de ellas no hacen ninguna
distinción entre los factores positivos y negativos que inciden sobre la
culttira indígena y se busca el desarrollo de ésta por su propio cauce. Otras,
en cambio distinguen entre los factores que inciden en la revalorización de las
culturas indígenas y desarrollan una estrategia orientada a dinamizar los
factores positivos y a neutralizar o minimizar el efecto de los negativos.

Entre los elementos a que recurren las lER y que facilitan la identificación
con la cultura indígena y campesina, pueden citarse las transmisiones en lengua
nativa; la apertura a las inquietudes de los campesinos (mensajes, noticias,
citaciones a reuniones, etc.); el tomar los problemas cotidianos como punto de
partida para la acción cultural y educativa; la selección de monitores,
animadores, coordinadores, facilitadores, voluntarios y miembros de la comunidad;
la acción en terreno.

14. Se han producido en las lER algi«ios_consensos en íiistintas_áreas. En

el área de las comunicaciones, hay consenso en fortalecer sistemas de
comunicación propios de los sectores populares; en lograr el empalme de esos
sistemas con sistemas nuevos, sin pérdida de identidad cultural; en procurar
la conquista de espacios de comunicación propios. En el área de la educación,
hay consenso en que debe tratarse de una educación popular; en reconocer como
punto de partida la experiencia cotidiana y concreta como modo de sintetizar
las necesidades y las soluciones; en lograr el desarrollo del pensamiento
reflexivo; en la autogestión creciente. En él área de la organización el
consenso se da en la prioridad qüe se otorga a organizaciones del sector
popular; en la potenciación de la participación de esas organizaciones; en la
promoción de nuevas formas de organización de las bases; en el sentido crítico
frente a las organizaciones actuales.

Pero a partir de esos consensos generales, hay matices que diferencian a

las lER entre si. Con respecto a los destinatarios indígenas, algunas lER se
inclinan por estrategias de integración, mientras que otras lo hacen por un
desarrollo o apoyo a la identidad étnica. En lo que respecta al grado de
compromiso con los sectores populares, algunas lER se inclinan por la
neutralidad, mientras que otras lo hacen por la identificación. En lo que
respecta a la educación, algunas lER prefieren la educación popular, mientras
que otras recurren a la llamada pedagogía del oprimido.

15. Las combinaciones de medios utilizados por las lER pueden analizarse
de acuerdo oon algunas dimensiones básicas, a saber: formas de combinación de
lo auditivo, lo visual, lo personal; función del monitor (extensión del locutor,
el animador o moviiizador, como líder autónomo de la emisión radial);
entrenamiento del monitor para seguir instrucciones de la emisión o para animar
al grupo; personal rentado o voluntario; centralización o descentralización de
las acciones; metodología del aprendizaje (conciéntización o clase magistral);
organización de los grupos de recepción (familia, comunidad, etc.).

- 178 -
 En un comienzo, las lER concentraron su acción en la radio como medio de
educación, pero el uso de la radio fue evolucionando con la transformación
histórica de las lER y sus reflexiones sobre sus objetivos. En esa evolución,
el uso de la radio vario desde dirigirse fundamentalmente a audiencia abierta
a ser utilizada en varias combinaciones con medios interpersonales, visuales,
gráficos, etc. o a ser concebida fundamentalmente como apoyo de las estrategias
de acción en terreno. Actualmente, las lER utilizan la radio en alguna de estas
dos últimas alternativas, ya que en la ¡audiencia abierta el locutor se
convertía en un profesor más y el promotor en la prolongación del locutor,
cuyas órdenes debía obedecer, lo que le restaba espontaneidad e iniciativa y
redundaba en pérdida de prestigio del promotor.

En la combinación del uso de la radio con otros medios, se tienen en

cuenta varios factores. En primer lugar, el contexto social global, ya que un
clima de características represivas puede limitar la programación para una
audiencia abierta, así como la posibilidad de organizar grupos de aprendizaje.
En segundo lugar, las características de la audiencia y, en particular, si se
recepta en tiempo libre o mientras se hace otra cosa. Se tiene en cuenta el
grado de formalidad o informalidad que la audiencia requiere en el promotor
y se respetan las características de cada medio: la radio para motivar; la
discusión grupal para reflexionar; la cartilla para informar. Según estas
características se plantea una estrategia de uso de los medios según los
distintos objetivos. Como antes se señalara, la combinación de medios es
una estrategia de acción orientada a superar las limitaciones de la radio y
a buscar modelos más adecuados a los objetivos de las lER.

16. Las características de_los grupos_en terreno son las siguientes:

tienen alrededor de diez participantes; están compuestos predominantemente por
adultos, aunque se hallan presentes niños y adolescentes; sus miembros pertenecen
a la misma familia o a familias del mismo vecindario; se reúnen en horarios y
con frecuencias regulares para realizar sus actividades; cada grupo tiene un
monitor, voluntario, con poco entrenamiento, que ayuda al grupo a usar el
material.

17. Sin embargo, en el transcurso de las experiencias de cada lER se han

ido desarrollando algunas formas_típicas_de_combinación_de_medios, que podrían
ser consideradas como 'modelos'.

Según uno de esos 'modelos', predomina la neutralidad política, hay un

alto grado de rigidez en la acción del monitor o auxiliar y una organización
centralizada y vertical.

Otro de los 'modelos', pone el énfasis en la creación de organizaciones

descentralizadas, con responsabilidad de los centros locales y gradual
participación de los campesinos. El rol del monitor es entendido como el
de un 'animador' grupal encargado de facilitar la movilización del potencial
del grupo para organizar acciones colectivas de transformación social y de
estimular la retroalimentación grupal. Se utiliza la metodología de Paulo
Freire, dirigida a la liberación o ruptura de la conciencia dependiente del
campesino a través de su concientización.

- 179 -
 Otro 'modelo' reemplaza al grupo familiar por el grupo organizado
alrededor de asociaciones campesinas de base. El entrenamiento del monitor
lo capacita para ser líder en desarrollo comunal, con aptitudes para dirigir^
organizaciones locales posibilitando la amplia participación en las decisiones.
Se utiliza el método Freire, poniendo énfasis en los factores causales de la
situación social en el campo, tanto en las clases radiofónicas, como en la
capacitación de los líderes.

Otro 'modelo' es particularmente útil cuando el objetivo es la

escolarización. Se trata de un curso por correspondencia con explicaciones
radiofónicas y una reunión semanal con un profesor, en el terreno. Es una
enseñanza sistemática desescolarizada, de la que el alumno obtiene el
certificado o diploma de estudios primarios. Se apoya en tres puntos:
a) esquemas o material impreso, aspecto visual que recoge la experiencia de
los textos y fichas de trabajo; b) clases radiofónicas: auditivo, con técnicas
especiales para captar la atención y promover la actividad del alumno;
c) tutoría semanal del maestro guía, en la que se da la relación maestro-alumno.

18. La acción directa de las_IER_en terreno implica una inserción en las

comunidades campesinas a través de la vinculación, apoyo y promoción de las
organizaciones campesinas de base. En esta acción directa en terreno, las
lER se vinculan con una variada gama de asociaciones: juntas parroquiales;
clubes de madres, de jóvnes; comisiones formadas para problemas inmediatos;
organizaciones reivindicativas (sindicatos campesinos o agrarios). Las
actividades que se realizan en terreno pueden ser de desarrollo, es decir,
destinadas a mejorar la salud, la producción, etc., o a buscar la solución
de problemas inmediatos de la comunidad; o reivindicativas, consistentes en
acciones para enfrentar situaciones injustas que afectan a los grupos campesinos,

Las lER acuden adonde se las llama o donde se demanda su intervención.

Se discuten con la comunidad los problemas y necesidades y las alternativas
para enfrentarlos (creación de una cooperativa, un proyecto agrícola, alguna
forma de capacitación) y se elaboran con la misma comunidad planes a•corto,
mediano y largo plazo. Tanto en la elaboración de los planes como en su
ejecución, se tiende a la decisión conjunta entre las lER y la comunidad.
Algunas lER tienen formas de evaluación de sus monitores por las comunidades
de base.

Por cierto, mientras mayor es el contacto con las bases y organizaciones

en terreno, mayores son las posibilidades de conflictos internos en las lER.
Además, se producen roces derivados del cúmulo de demandas y las estructuras
burocráticas de las lER. Por otro lado, la aparición de éstas en terreno,
a veces desata conflictos entre cam^pesinos y no campesinos de la comunidad.
En otros casos, los docentes del sistema educativo formal tienden a adoptar,
una actitud de critica o de indiferencia ante las actividades de las lER..

19. De acuerdo a su marco doctrinario y teórico, las lER tienen que

buscar la conformación de estructuras participativac que aseguren la
participación de laS' bases en la elaboración de sus''propios mensajes y del
personal de las lER en las decisiones institucionales. También se procura

- 180 -
la participación en las investigaciones que se llevan a cabo para efectuar
diagnósticos o evaluaciones. Para el logro de una participación real y no
simbólica, se han encontrado dificultades de distinta naturaleza: clima
socio-político; resistencia de la comunidad; temor a la participación por
parte de personalidades sumisas y dependientes; el bajo grado de movilización
o de organización participativa de la comunidad; los liderazgos instituciona-
lizados de las lER, así como su burocratización y formalización, la rigidez
de los organigramas o normas burocráticas; el bajo compromiso del personal
de las lER.

20. Se proctira la garticipación dé los campesinos_en_la_elaboración

directa_de_los_mensajes, raediañte~Íos~lÍamados~radío-foríS;"ca
tele-ciübs. EÍ monitor~voluntario» actuando como auxiliar de los centros
radiales campesinos» graba el mensaje de ellos, que se transmite a todas
las comunidades y es respondido por otros grupos campesinos. Se establece,
así, un diálogo entre comunidades distantes. El significado de este tipo
de actividad es que se trata de un mensaje de campesinos para campesinos;
que los grupos campesinos se abren a la comunicación, con entrenamiento
para la propia expresión y el diálogo;que se produce una comunicación
horizontal entre comunidades y se fortalece la solidaridad entre ellas.
También se realizan reportajes en comunidades campesinas sobre problemas
de la comunidad. Se graban las expresiones campesinas respecto del problema
y las reflexiones de la audiencia y la grabación se transmite sin modificaciones.

21. En las lER se ha generalizado el uso del método psico-social de Paulo

Freire porque les permite buscar modelos de~icción~coherentes con sus objetivos.
Sin embargo, se registran críticas a la manera con que dicho método está
siendo utilizado. Por otra parte, hay una constante búsqueda de una metodología
para adultos, que sea coherente con los principios de las lER. Un ejemplo de
lá liberación de las fórmulas tradicionales lo provee la utilización del
radio drama como técnica didáctico-explicativa.

22. Las lER tienden a movilizar recursos humanos voluntarios que

pertenecen a la misma comunidad. NorTnaÍmiñte"'éitIñ"ii5ibüídos 3e üñ sentido
místico de las tareas (sean religiosos o laicos), con alto grado de compromiso
y lealtad con la institución y con altos niveles de satisfacción con la tarea
y con la institución. Es frecuente que tengan rasgos de personalidad tales
que les permiten realizar actividades sacrificadas en terreno,

23. Los distintos rasgos de las lER que acaban de exponerse, quedan
de manifiesto en las características de los programas de alfabetización en
situación_de_bilingüismo. Las diferentes estrategia» de Ías~ÍÉR~eñ~reÍáción
coñ'ias cüitüras~ñativai7 responden a diferentes finalidades en términos de
integración del indígena a la comunidad nacional. El uso de la lengua
nativa varía según esa finalidad y se concreta en dos modelos: a) busca
castellanizar usando la lengua nativa como un puente para después olvidarla;
b) enseña a leer y escribir en lengua nativa por varios años y después se
pasa al castellano como segunda lengua, sin olvidar la lengua nativa. La
mayoría de las lER usa una combinación de medios, con promotores de

- 181 -
alfabetización de la misma comunidad, los que tienen un nivel adecuado de
alfabetización y son capacitados en cursos intensivos y residenciales. Kay un
buen sistema de supervisión de los promotores y de seguimiento de los
alfabetizados.

' Las lER han puesto énfasis en los procesos de planifiqacioa,_^up_^ryi_sJ.6

y evaluación y han logrado en ellos un nivel significativo de racionalidad y
?ormaÍizaci6n.

25. Las relaciones de las lER con el Estado y el sistema_educativo_foOTnal

dependen de la legislación del país al respecto. Algunas han suscripto
convenios con el Estado, que implican derechos y obligaciones, cierto grado de
control (verificación de contenidos escolares adaptados al programa nacional),
aseguran la dotación de parte de su personal (docentes estatales) y certificación
oficial de sus estudios, lo que significa la posibilidad de que sus alumnos
ingresen al sistema educativo formal. También se registran situaciones
negativas, como las derivadas de los exámenes oficiales con exigencias muy
altas, que los alumnos no consiguen aprobar y que los conducen a desvalorizarse
a sí mismos y a las lER. La relación con el Estado tiene ventajas y desventajas
para las lER. En lo que hace a la dependencia, la vinculación con el aparato
estatal les permite actuar dentro de un modelo de desarrollo integral, pero
eso significa la pérdida de autonomía para fijar los objetivos.

26. La accion_de_las_IER comoraecanismos_facilitadoresde una transformación

de la situación de los sectores populares de América Latina depende de factores
extemos e inteimos. Entre los factores externos se mencionan: el apoyo en
las estructuras existentes en la comunidad (laIglesia y las organizaciones a
baée campesina); el grado de dependencia política (autonomía e independencia
fré'nte al Estado); el grado de movilización y de organización de la comunidad
campesina; el grado de compromiso del sistema político con un cambio basado en
los sectores populares. Entre los factores internos, se incluyen: las
características del liderazgo; la acción directa en terreno: las estructuras
participativas del personal y de las bases; la calidad del recurso humano y
su vocación de servicio, mística y lealtad a la institución; los principios
que conducen la situación de enseñanza-aprendizaje y su concreción técnica;la
identificación del campesino con las lER a través del idioma, la atención a
problemas cotidianos, la apertura de la radio a sus intervenciones, las
posibilidades de participación.

D. A manera de conclusiones

Los desafíos e interrogantes que enfrenta la ENF no se limitan a

constituirse en propuestas para superar los déficit críticos del sistema
educativo formal en las zonas rurales sino que, como se ha visto, se le
adjudica un papel primordial en las actividades dirigidas a romper con la
alienación del educando y la unilateralidad del mensaje educativo; asegurar
la retroalimentación de dicho mensaje y la participación de los educandos

- 182 -
en su producción; posibilitar la reflexion sobro hechos de la vida y que el
grupo determine alternativas colectivas de acción sobre la realidad; lograr la
identificación cultural del campesino. (Sirvent, 1980),

En conjunto, esto significa que las acciones de ENF implican de una u

otra manera, la fijación de metas sociales que requieren atención urgente, ya
que sus actividades no se reducen solo a innovar métodos y técnicas. Sin
enlbargo, se ha notado que, en muchos programas, se intenta cambiar el estado
interno o la conducta, ¿ig los individuos, sin atender a las limitaciones
materiales y estructurales que impone el sistema social (La Belle, 1976).

Por otra parte, se ha señalado que los argumentos en favor de la ENF

son contradictorios. Se parte de que el sistema educativo formal básico no
puede alcanzar a toda la población y no es un instrumento adecuado para
promover mayor igualdad social. Acto seguido, se propone que para que la
educación básica alcance a todos, hay que crear un nuevo tipo de educación
que será inferior a la formal y se concluye que ese nuevo tipo será un
instrumento de igualación social (Solari, 1977).

Tal vez en atención a estas razones, se sugiere que lo que se sabe sólo
autoriza a pensar en medidas que: hagan más eficaz al sistema educativo formal,
en especial ala enseñanza básica: amplíea la ENF en todos los aspectos eh
que se muestre más eficaz y económica que el sistema educativo formal;
traten de reforzar la importancia de las calificaciones obtenidas fuera de
dicho sistema y de desacelerar la carrera de incremento de las exigencias
educacionales en términos ocupacionales. Se sostiene que la destrucción
del sistema educativo formal en función de argumentos inaplicables a la
realidad latinoamericana o falsos razonamientos para crear nuevos sistemas
educativos de segunda clase, es una maner.a más de perpetuar y reforzar las
grandes desigualdades sociales (Solari, 1977)

Pero todo esto plantea el problema de si el sistema educativo formal

y la ENF deben articularse y cómo. Se ha constatado que la ENF no llega a
constituirse como sistema, ni aun cuando es propiciada por el Estado, ya que
en estos casos, el sistema formal la atrapa y lo que no se conforma a sus
normas, queda afuera (UNESCO, "Consulta..,", 1980). También se ha señalado
que, de hecho, la política educativa global abarca tanto al sistema educativo
formal cpmo a las distintas acciones de ENF que se llevan a cabo (UNESCO,
"Consulta...", 1980). Ante esta concepción de las políticas educativas
globales, la pregunta acerca de la articulación entre el sistema educativo
formal y la ENF merece, por ahora, dos comentarios. En primer término, tal
cpmo se la plantea normalmente, sin distinguir distintos aspectos o
dimensiones, resulta casi una pregunta sin respuesta posible. En segundo
término, en la situación de la mayoría de los países de la región y desdé el
punto de vista de los interrogantes y desafíos que enfrenta la ENF, el problema
de la integración o articulación entre el sistema educativo formal y las
acciones de ENF no puede encararse de manera abstracta y los enfoques para
resolverlo se fundamentan en ciertos criterios de valor. El Estado suele
considerar a la ENF provista por instituciones privadas como un servicio
educativo marginal y, en no pocos casos, como un elemento perturbador del
orden social establecido. Otras veces, el mismo Estado entraba las acciones
que dice promover. Ante esas circunstancias, los distintos sectores sociales

- 183 -
tienen distintas posibilidades de reaccionar y se asiste a una atomización, a
una marginalización de la educación que conduce a una variedad de formas no
escolares, para-escolares o clandestinas. En esas condiciones, la integración
de la ENF al sistema educativo formal puede ser juzgada como peligrosa tanto
desde el punto de vista del Estado como de aquellas instituciones que
desarrollan acciones de ENF. En suma, la articulación o la vinculación entre
el sistema educativo formal y la ENF no es sólo un problema educativo, sino
que es un problema de política educativa o, lisa y llanamente, político,
aunque se piense por parte del Estado o de las instituciones que ofrecen ENF,
que todas las formas de educación extra-estatal no van a cambiar las estructuras
sociales, por más que se trate de una educación para el cambio (UNESCO,
"Consulta...", 1980).

En términos de estrategias puede pensarse, nuevamente, en tres niveles

de hipótesis. Bajo una hipótesis máxima, se trataría de integrar el sistema
educativo formal y las acciones de ENF, explícitamente, en políticas educativas
globales, en un contexto de reformas más generales. Se estaría, básicamente,
dentro del enfoque de atención de las necesidades básicas, tal como se expuso
en el apartado primero de este capítulo.

Bajo una hipótesis media, se trataría de que el sistema educativo formal

intentara incorporar en sus distintos aspectos, y de manera generalizada,
algunos de los resultados provenientes de las experiencias de ENF.

Bajo una hipótesis mínima, se t r a t a r í a de alentar, profundizar, perfeccionar,

generalizar, las acciones de ENF que están teniendo lugar. Pero debe recordarse
que este no es un j u i c i o puramente técnico, sino que está teñido de connotaciones
valofativas.

- 184 -
 VII. LAS POLITICAS, LA PLANIFICACION Y LA ADMINISTRACION EDUCATIVAS: SU ACCION
SOBRE LA EDUCACION Y LA ESCUELA EN LAS AREAS RURALES

A^ Introducción

En América Latina la _ a c c i ¿ i i j 3 ^ t i e n e una significativa

importancia en materia de política educacional: sobre ellos ha recaído la
responsabilidad fundamental en la organización y funcionamiento de la oferta
escolar en todos los niveles, y aún más acentuadamente en la educación básica.
Específicamente, la existencia y expansión de la educación fundamental en las
áreas rxirales ha sido, hasta años recientes, el resultado casi exclusivo de la
acción estatal 1/. (Rama, comp., 1980, Introducción).

En los últimos años, el privado, ha ido incrementando su participación

en la oferta de educación básica en la región, orientándose prioritariamente a
los sectores sociales medios y altos, y ofreciendo una educación con objetivos
y valores frecuentemente diferentes de los que caracterizaron históricamente a
la educación fiscal. Esto constituye el reflejo, en el primer nivel de enseñanza,
de un proceso de segmentación del sistema educativo en todos sus niveles,
probablemente como réplica a las políticas de crecimiento y democratización de
la educación estatal. Pero también se registra un incremento de la participación
privada en la oferta educativa destinada a los estratos sociales bajos rxarales
aunque, como se ha visto en el capítulo anterior, el énfasis de este tipo de
oferta recae en la educación no formal.

De todas formas, debe destacarse aque aun la educación privada está

signada en la región por un alto grado de sujeción a las estrategias, directivas
y normatividad del Estado.

En este marco, se acentúa la importancia del_papel_jugado_gor_las_políti^

la planificación y la administración gubernamentales. Estas son tres dimensiones
de un mismo proceso, cada uni de las cuales debiera adquirir mayor énfasis o
importancia relativa según los diversos momentos de dicho proceso, y entre ellas
tendría que desarrollarse una interrelación permanente (Fernandes L. y
Aguerrondo, 1977).

Pero en la región una de las características_de ls_acción gubernamental,

acentuada en lo que respecta a la educación y las escuelas en las áreas rurales,
es la escasa integración, coordinación y compatibilización de estas tres
dimensiones, cada una de las cuales se desarrolla en función de sus propios
intereses y objetivos.

Una explicación de esta dinámica podría estar dada por las características
de la estructuración del Estado en América Latina, una de las cuales consiste
en que sus actividades se llevan a cabo en forma aislada y separada. En los
Estados latinoamericanos no es frecuente que los problemas y las decisiones
sean considerados por cada una de las tres dimensiones a partir de su
competencia específica y se produzca un. flujo ascendente y descendente de

- 18-5:-
retroalimentación. La naturaleza de esa dinámica dificulta la interrelacion
entre las tres dimensiones mencionadas y su funcionamiento coordinado, a partir
de pautas que lo compatibilicen dado que forman parte de un mismo proceso.

Por el contrario, cada dimension del proceso de gobierno adquiere una

dinámica propia y conduce, en muchos casos, a que las políticas no se reflejen
en los planes y que, habitualmente, éstos no sean ejecutados por los organismos
administrativos responsables de la implementación. De igual manera, cada
dimensión aplica criterios, formula orientaciones y elabora propuestas
diferentes, referidos, como se ha dicho, a su propia dinámica y sus intereses
específicos. Resulta claro que estos rasgos, comunes a la totalidad del
sistema educativo, se agudizan y producen consecuencias aún más negativas en
relación con el sector rural, en el cual la heterogeneidad de problemas y
requerimientos es también mayor.

B. Las políticas educativas para las áreas_rurales

Las políticas educativas son la expresión fundamental de los instrumentos

de acción del Estado en dicha área. Son opciones dirigidas a resolver problemas
y forman parte de un proceso político más amplio^ Se expresan por medio de
acciones y omisiones que reflejan una orientación predominante, resultado de un
juego de apoyos, resistencias y negociaciones, en función de la estructura de
poder vigente (Solari y otros, 1977). Por lo tanto, cuando se analizan las
políticas educativas que se adoptan en América Latina, debe tenerse en cuenta
que ellas son el resultado de un proceso de esas características, y que
reflejan, de alguna manera, la inestabilidad y la situación de conflicto
relativamente permanente que se desarrolla alrededor de las principales
decisiones sociales que afectan de manera diferente a los distintos sectores
de la comunidad.

En las últimas décadas, las políticas educativas han impulsado un notable

sistemas escolares, posibilitando la extensión
de la oferta a sectores masivos de la población alcanzándose (como ya se ha
señalado en el Capítulo I), altos porcentajes de cobertura, especialmente en las
zonas urbanas.

También la matrícula escolar se ha incrementado significativamente en las

zonas rurales de todos los países de la región, ampliándose la cobertura a
capas de la población antes no alcanzadas por los sistemas educativos. Sin
embargo, tanto las tasas de crecimiento de la matrícula como las de cobertura
han sido menores para las zonas rurales que para las urbanas, registrándose
diferencias muy importantes entre diversos países de la región.

En cuanto a las tasas que expresan el rendimiento cuantitativo del

sistema (deserción, desgranamiento, repetición^ etc.l, piano hacia el que se
trasladó el proceso de selección social antes predominantemente centrado en
el acceso, son también más deficientes para el sector rural que para el urbano,
como "también se ha indicado en el Capítulo I.

- 186 -
 Dos son los principales problemas que debe enfrentar la mayoría de los
países de la reglón mediante una reformulaciSn de sus políticas educativas:
a) la incorporación a la escuela de los sectores que aún se encuentran marginados
por cazones sociales, culturales y geográficas; b) la permanencia en la escuela
de amplios grupos poblacicnales recientemente incorporados, pero cuya retención
dentro del sistema es altamente deficiente.

El diseño de políticas dirigidas a resolver ambos problemas exige la

utilización de estrategias e instrumentos diferentes a los habituales, que han
demostrado su escasa eficiencia para enfrentar la problemática actual de la
educación y la escuela en el ámbito rural. Las estrategias e instrumentos a
utilizar deben referirse tanto a aspectos específicamente educativos como a
otros no específicos del sector educación pero que pueden ser encarados por
éste para compensar las restricciones provenientes de la estructura social
rural. En este último caso, se trata de incluir acciones dirigidas tanto a
mejorar las condiciones de vida de la comunidad (salud, vivienda, servicios
sanitarios, etc.), como las de los propios escolares (comedor, ropero, internado,
transporte, etc.)

En general, en la región, las <iefiniciones_de_las_golíticas_educativ

para el nivel primario no establecen~diferencias'entre~escueias de zonas \arbanas
y rurales, ni entre escuelas de ámbitos rurales tan diversos como se han
presentado a lo largo de este trabajo. Se suelen desarrollar criterios uniformes
dirigidos a poblaciones escolares que se suponen homogéneas, partiendo de
trasladar a las áreas rurales los modelos vigentes en las urbanas.

La significación_Y_el_pa£el_§e_l2S <iistintos_sectores_sociales en el
diseño, la foriñuiacion y ia ejecución de las políticas educativas es uno de los
elementos que explica la existencia de las contradicciones enunciadas entre las
definiciones y los requerimientos diferenciados de la realidad concreta. Este
es uno de los ámbitos en que cada uno de los sectores sociales pugna por imponer
sus propios intereses y necesidades, y en esta puja es definitoria la capacidad
de presión de cada uno.

desarrollo_grevalecientes en la región,
resulta claro que los grupos sociales demandantes de educación básica en las
áreas rurales tienen escasas posibilidades de presionar sobre el poder y de ser
tenidos en cuenta para el diseño de políticas enderezadas a atender sus
problemas específicos. Sólo un cambio, o una reforma importante de dichos
estilos, posibilitaría una transformación sustantiva de las políticas educativas
referidas a la educación y a la escuela de las áreas rurales y permitiría mejorar
su situación deteriorada en relación con las políticas educativas nacionales y
con las otras políticas sociales en curso.

Las limitaciones de las ^políticas referidas a la _educacion en las área^

iwales frecuentemente, al programar y ejecutar las políticas aprobadas, se
acentúan los elementos conducentes a la postergación de la escuela rural y de
la población destinataria de sus servicios. Esta situación se analizará en los
"puntos siguientes.

- 187 -
 C. La situación de la planificación educativa para las áreas rurales

1. El_proceso_de_planificacion de_la_educación

A fin de poder comprender más cabalmente la situación de' la educación y

la escuela en las áreas rurales en materia de planificación, es conveniente
analizar brevemente las características generales de_la planificación educativa
que inciden más significativamente en dichas áreas.

La planificación educativa_surge y_se_desarrolla en los países de la '

región durañte~ias últimas dos décadas, mostrando ciertas características
comunes,, aunque se han registrado algunos casos nacionales con connotaciones
específicas. En general, la evolución de la planificación no partió de una
decisión política, previa y fundamentada, de encarar en forma programada el
desarrollo educativo de cada país, sino de una serie de factores de orden
nacional e internacional muy diversos pero, en su mayoría, extraños a la
iniciativa de las autoridades político-educativas de cada país. Entre ellos
pueden citarse los referidos al desarrollo de la planificación global, la
ideología predominante en la década del '60 respecto del desarrollo tanto
en los países centrales como en la región, el papel de las entidades
internacionales (financieras y de cooperación ' técnica), las experiencias
de planificación educativa en países de fuera de la región, etc.

Estos y otros factores impulsaron el desarrollo de un proceso de

glanificación_educativa_que no se_insertó orgánicamente en_la estructwa de
gobierno ;de la educación, y que no ha podido cumplir las funciones que hubiera
debido asumir - esencialmente reflexivas, de laboratorio de ideas y de
programación - en relación con el nivel político y el administrativo. Esa
mecánica ha llevado a que, muchas veces, los planes no hayan reflejado
efectivamente las políticas decididas por el nivel de conducción superior y,
por el contrario, incluyeran una interpretación de la realidad social y
educativa y de los objetivos requeridos, originada en la ideología y los
intereses profesionales de los propios planificadores (Fernández, L. y
Aguerrondo, 1977).

La orientación economicista ^ desarrollista predominante en las

primeras épocas de la planificación y el fuerte acento tecnocrático que se
impuso posteriormente a esas tareas, por lo menos en buen número de países,
hizo que las preocupaciones se centraran en la enseñanza media urbana y en
la superior, y en las vinculaciones entre la oferta educativa y la demanda
de recursos humanos por parte de los sectores productivos. Esto originó un
relativo desinterés por el análisis de los piroblemas y las alternativas
respecto de la educación básica, muy especialmente la de las áreas rurales.

Las metodologías de_planificación ^ los_procedimientos de trabajo utilizados

han constituido una reafirmacion~di lá~orieñtacióñ~ya~señaÍadaT Las~metodologías
han puesto el acento, básicamente, en lo económico y en lo administrativo,
otorgando menor importancia a los aspectos sociales, culturales y pedagógicos.
De esta manera, en un período en que la oferta de educación básica se expande

- 188 -
con un ritmo muy significativo, hasta abarcar a la mayoría de la población en
edad escolar, la planificación no logra orientar y programar dicho proceso con
pautas de racionalidad y eficiencia mínimas.

El análisis del groceso_de elaboración y de los contenidos de los planes

de educación producidos por ios países de la region (Fernández L. y Aguerrondo,
1980) permite extraer observaciones muy significativas sobre el tratamiento dado
por la planificación educativa a la educación y la escuela en las áreas rurales.
Dicho proceso ha estado casi exclusivamente a cargo de las oficinas de
planeamiento que funcionan en los Ministerios de Educación'de cada país y que
en general ostentan el nivel de direcciones generales. Esto implica que, salvo
contadas excepciones, la preparación de los planes ha sido asumida por los
funcionarios y especialistas de esas oficinas con escasa y a veces nula
participación tanto de los ejecutores de los planes (administradores,
supervisores, directores de establecimientos, docentes, etc.) como de los
destinatarios.

En la mayoría de los países sólo se han elaborado planes nacionales, sin

desagregación en planes regionales, por lo que su preparación se lleva a cabo
en las oficinas ministeriales centrales, en las ciudades capitales, por técnicos
que desconocen la problemática y la realidad de las áreas rurales. Tampoco se
dispone habitualmente de informaciones estadísticas, estudios e investigaciones
desagregados para las áreas rurales, que puedan ser utilizados como insumos en
el proceso de elaboración de planes.

Estas características se evidencian en el análisis del contenido de los

planes. La casi totalidad [Link] planes presenta un mayor desarrollo en
cuanto al diagnóstico y a las políticas y estrategias, y uno mucho menor en el
aspecto que más lo requeriría para asegurar su implementación: la programación.
De esa manera, luego de la definición de ciertos problemas, y de la fijación de
los lincamientos generales para su superación, no se incorporan los programas y
proyectos que posibilitarían su concreción. Esta característica, común para
toda la planificación educativa, se agudiza en lo referente a las áreas rurales,
ya que son escasísimos los planes que presentan programas con alguna
especificidad.

Pero el análisis pone de manifiesto otras dificultades. En general, no

se dispone de información estadística desagregada por zonas y, cuando se dispone,
no se hace uso de ella. En consecuencia se carece de análisis comparativos
en cuanto a escolarización, alfabetización y rendimiento. En la mayoría de los
planes estos análisis comparativos por zona (urbana y rural) se reemplazan por
los análisis de carácter regional, con información desagregada por provincias
o departamentos. Este tipo de desagregación, aunque aproximativa (ya que en
cada uno de los países existen jurisdicciones con características más
acentuadamente riirales que otras), se ha revelado insuficiente.

otra parte muy

limitado en todos los planes, no particulariza en relación con las áreas rurales.
En consecuencia, no existen bases para un tratamiento adecuado de los aspectos
referidos a la escuela y su organización, a los docentes, a los contenidos y al
proceso pedagógico que permitan formular, posteriormente, programas y proyectos
específicos para dichas áreas.

- 189 -
 En cuanto a los objetivos,_política3_y_estrat la presencia de la
problemática rural se acentúa. En términos generales,~ia mayoría de los planes
plantea la prioridad de la educación y la escuela en las áreas rurales en el
marco de objetivos de expansion de la educación básica, de democratización, de
igualdad de oportunidades educativas, sin discriminación por regiones ni
sectores sociales. Sin embargo, en las políticas y estrategias no se formulan
precisiones sobre la orientación del esfuerzo a desarrollar para superar los
problemas concretos de las áreas rurales, tales como las barreras culturales,
lingüísticas, de dispersión geográfica, etc. Tampoco se plantean estrategias
específicas para abordar los problemas de carácter cualitativo, excepto algunas
referencias sobre la adaptación de los contenidos escolares a las necesidades
de cada zona.

La carencia de P£2Puestas_e_ideas í;enovadoras, enmarcadas en modelos

culturales~aÍternativos, limita Íos~aportes que ía planificación podría haber
hecho al proceso de desarrollo y cambio de los procesos educativos. En el caso
de las áreas rurales el déficit se agudiza, porque la planificación debería
haber aportado la visión interdisciplinaria que le es propia y que requiere el
tratamiento de los complejos problemas de la población rural. Al respecto,
debe señalarse que esta limitación se extiende también a la planificación
global, y a la de otros sectores además del educativo.

En algunos planes, como se verá más adelante, se proponen estrategias

de microplanificación, de nuclearización y de desconcentración administrativa.

Otra limitación muy importante de los planes se refiere al tratamiento

inadecuado de la educación no formal, la que se incorpora como un tipo más de
educacion"siñ tener en cuenta que por sus características y modalidades
requeriría un enfoque conceptual y metodológico diferente, con matices
específicos para las áreas rurales, en las cuales la ENF cumple funciones
y plantea requerimientos diferenciales.

Las_metas, que deberían reflejar los objetivos y estrategias desde el

punto de vista cuantitativo, no se plantean aperturas desagregadas según
áreas urbana y rural, y ni siquiera lo hacen en la mayoría de los casos por
jurisdicción administrativa. Las metas de matrícula, de cobertura y de
graduación, que son las más habituales, se presentan en forma global para la
totalidad del país. De igual manera ocurre con las de inversión. Solamente
en casos de países que, como el Perú, tienen planes bienales y anuales, se
presentan metas regionales en los planes bienales y por zonas de educación
en los anuales. Aún en estos casos la desagregación es por jurisdicción
administrativa y no por zona rural y urbana, lo que, como se verá más adelante,
permitiría evaluar la significación del esfuerzo.

La imprecisa definición de estrategias y_metas y la falta de desagregación

de estas ultimas dificulta ia formulación de programas y proyectos con objetivos
claramente definidos, con acciones localizadas geográfica y temporalmente y
especificación de los recursos requeridos. En consecuencia, la programación
suele contener una serie de propuestas algo más detalladas que los objetivos
y estrategias, pero que no llegan a constituir verdaderos programas o proyectos,
defecto que se acentúa en las áreas rurales por la ausencia de desagregación
en los insumos antes enumerados.
- 190 -
 La debería constituir uno de los elementos
principales 5el proceso de píaneainientoj particularmente en los aspectos de
programación, tiene en l a región una actividad limitada. La investigación
educativa debería proveer a l a planificación, (además del nivel de reflexión
requerido para l a adopción de políticas y e s t r a t e g i a s ) , e l conocimiento
c i e n t í f i c o exhaustivo de los problemas educacionales, el análisis de sus
causas y consecuencias y e l diseño de modalidades innovadoras, ya sea en los
aspectos pedagógicos, metodológicos, didácticos y curriculares, como en los
organizativos y administrativos. Como se ha destacado a lo largo del presente
documento, la actividad de investigación es aún más d e f i c i t a r i a en lo que
respecta a l a educación básica en áreas riorales que para otras áreas y nivelas;
por e l l o son más esquemáticas y formales las propuestas de los planes en lo
referente a la educación en e l medio r u r a l .

Otro elemento determinante de las limitaciones en materia de programación

son los utilizados predominantemente en la región en
materia de planeamiento. Como se ha señalado, el énfasis ha recaído en el
planeamiento global, de tipo tecnocrático y con orientación económica o
administrativa, descuidándose aspectos esenciales como los de orden cultural,
social y aún pedagógico.

2. Algi^os_casos_nacionales

El análisis detallado de los planes de algunos países muestra que, en

los últimos años, el tratamiento de la educación en las áreas rurales, ha
tenido una evolución favorable.

En el caso de Brasil, tal vez el más representativo, se han producido

cambios sustanciales"entre los contenidos del primer plan (período 1972-1974)
y el tercero (período 1980-1985). Sólo uno de los 33 proyectos del primero
hace referencia a la extensión de la escolarización a zonas rurales (Brasil,
1971). El segundo (período 1975-1979) incluye entre los objetivos la expansión
de la educación rural que asegure por lo menos cuatro años de educación
fundamental, pero omite las áreas rurales en las metas y estrategias y sólo
dos de las acciones programadas tienen referencia al tema: una, sobre adaptación
de los procesos educativos a las necesidades y peculiaridades socio-económicas
de las distintas regiones rurales; otra, sobre la ampliación de la red física
y su reordenamiento en zonas rurales (Brasil, 1977).

En cambio, el tercer plan plantea a la educación en dichas zonas como

primera línea programática, con una clara fundamentación sobre la situación
en ellas y las limitaciones que plantean, por lo que se "impone repensar la
política de educación para esas áreas, especialmente en lo que se refiere a
los planes curriculares, la descentralización de los programas y la efectiva
participación de los usuarios" agregando que "se espera poder ofrecer
servicios educativos más convenientes a la estrategia de sobrevivencia de las
familias pobres". En el capítulo de política regional señala que "en corres-
pondencia con las prioridades nacionales que establecen la importancia del
planeamiento participativo y la necesidad de que las comunidades participen

- 191 -
activamente en la formulación y conducción de políticas, se considera muy
relevante el enfoque regional del planeamiento sectorial"; luego se
establecen estrategias comunes y estrategias especificas para cada una de
las cinco grandes regiones definidas para el país (Brasil, 1980).

En el caso de los últimos dos planes elaborados para la Argentina, la

evolución no es tan marcada. Así, en el Plan Nacional de Desarrollo y
Seglaridad 1971-1975 se hacen referencias específicas, tanto en el diagnostico
como en los objetivos y estrategias, a las desigualdades regionales y sociales
y a la efectivización de una política de igualdad de oportunidades educativas
sin discriminación de regiones ni sectores sociales, con una ampliación de la
cobertura del sistema en zonas críticas del interior del país. Entre las
medidas propuestas se incluye la creación de establecimientos escolares y de
diversas acciones de asistencialidad escolar, entre las que figura el
transporte gratuito en áreas rurales. Pero las metas no se discriminan por
áreas, y ni siquiera por regiones o provincias (Argentina 1971). El último
plan elaborado (Argentina, 1Q74) muestra en eu diagnóstico la desigualdad
de oportunidades educativas según diversos indicadores, presentando información
por provincias y no por áreas. El capítulo dedicado a los objetivos, políticas
y prioridades plantea un fuerte énfasis en cuanto a una real igualdad de
oportunidades, fundamentalmente en las regiones menos favorecidas, aunque sin
hacer referencia especifica a lo rural.

En el marco de la Reforma Educativa, el Perú ha desarrollado un sistema

de planificación con planes quinquenales, bienales y anuales, en los que el
tratamiento de la educación en áreas rurales se particulariza en los de menor
plazo. En el diagnóstico, el Plan de Educación 1971-1975 plantea el privilegio
de que han gozado los centros urbanos en detrimento de los rurales en materia
de programas, servicios, métodos, etc., aunque en el análisis cuantitativo no
se discrimina la información por urbano-rural; en los objetivos se propone la
aplicación de proyectos especiales en las áreas menos favorecidas para la
liberación del campesino y en materia de política educativa se establece la
implantación del sistema de nuclearización, la efectiva igualdad de oportunidades
sin discriminaciones socioeconómicas,'la aplicación de programas especiales en
las áreas desfavorecidas, particularmente en cuanto a la erradicación del
analfabetismo, la educación de adultos y la desconcentración administrativa;
sin embargo, ni en las metas ni en la estrategia para la aplicación de la
Reforma Educativa ni en los programas para la conversión del sistema se hacen
referencias específicas a las áreas rurales (Perú, s.d.). El Plan Bienal
1973-1971+ y el Plan Operativo 1973, en sus objetivos y política afirman los
plan quinquenal sobre democratización, nuclearización y participación de la
comunidad. En la estrategia dan prioridad a las zonas menos desarrolladas
(áreas rurales, pueblos jóvenes, etc.) en cuanto a la aplicación de la
Reforma y la nuclearización, estableciéndose al respecto metas por regiones.
En el capitulo de metas también se desagregan por regiones y no por urbano-rural,
siendo las mismas muy detalladas (de atención, de alfabetización, de
escolarización por edades, de ingresantes, de producción y de inversión).
En materia de programación pone el énfasis en áreas rurales, zonas de educación
bilingüe y pueblos jóvenes. Sin embargo, es de interés señalar que el Programa
de Investigaciones del Plan Bienal no considera la realización de estudios sobre
problemas de la educación en zonas rurales (Perú, 1973).

- 192 -
3. Experiencias en_inateria de regionalizacion y_inicroplanificación

La conciencia gradual sobre las limitaciones del proceso de planeamiento

ha dado lugár~a diversas experleñciis~teñdieñtis~i~superariis7~refe^
especialmente a la regionalizacion y, complementariamente, a la microplanificación
que posibilitan un mayor acercamiento a los problemas y perspectivas de la
educación rural.

Las experiencias_de planificación regional dentro de los diversos países

se ponen en marcha en los primeros años de la decada del '70 en Argentina,
Brasil, Perú y Venezuela. Argentina»por medio de equipos interdisciplinarios
de especialistas en la mayoría de las provincias. Brasil establece oficinas
estaduales de planificación en las respectivas Secretarías de estado de
educación, Perú desconcentra la planificación a través de Unidades de
Planeamiento en cada una de las nueve Direcciones regionales de educación de
las que dependen 27 Direcciones zonales, desarrollando así un sistema de
planeamiento muy diversificado, probablemente el mayor de la región. En
Venezuela, en el marco de un proceso más amplio de regionalización administrativa,
cada Oficina regional de educación cuenta con una Coordinación de Planeamiento.

La microplanificación es un intento de revertir las características

predominañtes~eñ~miteraa~de planeamiento, reseñadas anteriormente, poniendo
el énfasis en una zona específica, con relativa homogeneidad y tamaño reducido.
Plantea la posibilidad, y se puede decir que la exige,de la participación de
la comunidad local y de los miembros del sistema escolar en las tareas de
planeamiento. La instalación de Nücleos educativos comunales ha permitido
realizar en Perú una tarea relativamente sistemática de microplanificación,
mientras que en otros países se ha ensayado sólo a nivel experimental.

En cuanto a los organismos internacionales ,la OREALC de UNESCO ha

impulsado actividades de microplanificación en varios países, con objetivos
de capacitación, en el marco del denominado "Desarrollo integrado de las
zonas rurales", y ha preparado un documento de síntesis donde se desarrolla
una serie sistemática de notas metodológicas sobre las diversas fases del
proceso de microplanificación en áreas riorales, que constituye un avance
significativo hacia la microplanificación (UNESCO, OREALC, "Notas...", 1978).
En Centroamérica, en relación con el Programa UNESCO-UNICEF de Necesidades
educativas básicas, coordinado por el Proyecto UNESCO RLA/78/100 "Red de
sistemas educativos para el desarrollo en Centroamérica y Panamá"(Proyecto
"Red...", 1977) se han llevado a cabo algunas actividades de microplanificación.

Las diferentes experiencias a este respecto, incluyendo la de Perú,

permiten afirmar que se trata de una vía que es necesario continuar
perfeccionando y explorando, tratando de evitar el trasplante de errores y
limitaciones de la planificación a nivel nacional sobre la que, sin embargo,
ha influido escasamente.

Uno de los instrumentos de la microplanificación es la denominada

Carta o Maga escolar, que está siendo utilizada por diversos países de la
región y posibilita un conocimiento detallado y con perspectiva de futuro .

- 193 -
de la situación actual, la evolución y los requerimientos educacionales de una
determinada zona y permite planear el aprovechamiento máximo de los recursos
disponibles y su más equitativa distribución. En razón de que su elaboración
exige la consideración de un conjunto de factores pedagógicos, sociales,
administrativos, económicos, financieros y políticos, ella se convierte en un
ejercicio completo deraicroplanificación(Fernández Lamarra, 1976).

p._ Situación de la administración de la educación y de

la escuela en las áreas rurales

1. Características de la administración de la educación en las áreas rurales.

La administración ha desempeñado un papel muy importante en los procesos

de expansión de ios sistemas educativos de la región. La falta de operatividad»
integralidad y permanencia de las decisiones del nivel político y los frecuentes
cambios de las personas que ejercen las más altas jerarquías, así como la
limitada inserción de la planificación en el proceso de adopción de decisiones,
generaron vacíos frecuentemente llenados por los administradores, que fueron
definiendo políticas en forma casi simultánea con su ejecución. Esto, entre
otros factores, explica el carácter inorgánico e improvisado del proceso de
evolución de los sistemas educativos que se registra en la región.

La mayoría de las decisiones operacionales se van adoptando en forma

relativamente puntual y limitada, en función de requerimientos o de presiones
perentorias, planteadas por los funcionarios de la administración en vista de
sus propios intereses o de los de los sectores sociales con capacidad de
presión. En muchos casos, la administración y sus intereses se han convertido
en un objetivo en sí mismos, en vez de constituir un medio para el cumplimiento
de los objetivos educacionales fijados.

La escasa incidencia de la planificación en la adopción de este tipo de

decisiones~se debe, por una parte, a la falta de relaciones fluidas entre
planificadores y administradores, obstaculizadas por las resistencias mutuas
a aceptarse cada uno en sus funciones específicas y, por la otra, a las
limitaciones propias de los planes en materia de programación y de inclusión
de medidas específicas enmarcadas en proyectos concretos, las que ya fueron
señaladas.

Para_superar_estas limitaciones se requiere, entre otras medidas, una

mejor articulación y coordinación entre planeamiento y administración en e l
que ambos niveles del mismo proceso gubernamental participen de responsabilidades
y tareas, siguiendo e l principio de " p l a n i f i c a r administrando y administrar
planificando". Si bien este lineamiento es requerido en la totalidad del
campo educativo, su importancia se acrecienta respecto de la educación en las
áreas rurales por l a complejidad de l a situación cultural, social y económica
en dichas áreas, que exige l a adopción de c r i t e r i o s de conducción administrativa

- 19i| -
también complejos, dirigidos a facilitar la interacción de los factores positivos
e impedir la habitual mecánica por la cual un déficit potencia a los restantes.

La composición profesional_de la administración difiere de un país a otro,

pero puedi"señalarse "que en los cargos~técñico-pedagógicos predominan los
funcionarios de origen docente^ llegados prr sucesivos ascensos sin capacitación
específica para sus nuevas tareas. Los cargos administrativos son ocupados p«*r
agentes provenientes de la rnisn.a bvirocracia, que tampoco suelen ser especialmente
capacitados para ios sucesivos ascensos. En ambos casos los ascensos son
determinados por la antigüedad y por la relación política más que por la
capacitación y la actuación técnico-profesional. Este perfil varía relativamente
en ciertos países que han optado por un modelo 'tecnocrático' de conducción,
en los que se recurre con más asiduidad a funcionarios con formación profesional
específica.

En la mayor parte de los países se administran conjuntamente la educación

y ^^ mayor parte de los administradores provienen
del medio urbano, desconociendo la problemática rural específica, por lo que
aplican indistintamente a todo el sistema los mismos criterios, normas y
directivas. La lectura y análisis de las comunicaciones y circulares recibidas
en las escuelas de las áreas rurales, que funcionan en condiciones de la mayor
precariedad técnica y material, revelan clai^amente el grado de 'ficción' en
que se desenvuelve el sistema escolar en esas áreas.

La contradicción entre_las características de la estructura de la

administraci6n~educatlva y del recIütamIeñto~y~pfomocion~de~süi funcionarios y
Íos~reqüerImieñtos"dei~servicio escolar en"ias"zonas rurales^ origina serios
problemas de funcionamiento. Entre ellos se pueden mencionar el formalismo, el
burocratismo, la rigidez y la excesiva centralización.

El formalismo deriva de la importancia excesiva que asignan las

estructurai~poÍltícas y burocráticas de América Latina a las disposiciones
escritas, ya sean decretos, reglamentos, circulares, etc. En el caso de la
educación se ha reemplar_iado la necesaria orientación y supervisión para el-
mejoramiento de les servicios escolares por una frondosa acumulación, realizada
a lo largo de varias décadas, de reglamentaciones, disposiciones y otras
normas escritas. Los contenidos de estas normas no son generalmente
orientaciones pedagógico-técnicas sino estrictas y detalladas disposiciones
sobre aspectos formales del funcionamiento escolar y no ofrecen nuevas vías
para el mejoramiento de la educación sino rígidas prohibiciones.

Este formalismo también predomina en los aspectos referidos al proceso

pedagógico y a los planes y programas de estudio, ya que no se arbitran medios
para evaluar y controlar el verdadero aprovechamiento de los alumnos, sino el
estricto cumplimiento de los programas escolares, provocando nuevas 'ficciones'
generadas por la existencia de dos niveles para analizar el funcionamiento de
la escuela, particularmente la de áreas rurales: el real y el legal.

Otra de las características de la administración educativa es el

burocratismo. Las limitaciones en la formación para las tareas que desempeñan,
evidenciadas por muchos administradores, surcadas a las que derivan del proceso
de acceso a dichos cargos, conduce a que habitualmente, adopten una actitud de
rígida jerarquizacion de la autoridad. Se tiende a generar relaciones meramente
burocráticas y autoritarias, impuestas por el poder del cargo ejercido y no por
la calificación técnica. Esto impide, asimismo, la posibilidad de trabajo en
equipo, requerido para enfrentar adecuadamente la complejidad de los problemas
educativos rurales, a los que se ha hecho referencia en forma permanente a
lo largo de este documento.

El formalismo y el_burocratismo generan estructuras_y_conductas

administrativas de gran rigidez. El peso de las estructuras vigentes es muy
sigñifacativo~y~aÍ igual que el de la norma escrita, es un fuerte argumento
para desalentar propuestas transformadoras. El apoyarse rígidamente en las
funciones aprobadas para cada dependencia, a veces hace mucho tiempo, genera
largos conflictos de jurisdicción que impiden operar con la velocidad que la
educación y la escuela de las áreas rurales exigen, por las características
de su labor y por la necesidad de adoptar nuevas modalidades de acción
pedagógica. Para superar estos problemas se han arbitrado distintas
alternativas: creación de nuevos organismos para atender aspectos específicos,
formación de comisiones diversas, incorporación de nuevos funcionarios de
nivel de 'staff y no de línea, etc. Muchas veces estas alternativas
generaron un incremento de la estructura burocrática, nuevos conflictos de
jiarisdicciones y una mayor complejidad de los procedimientos administrativos.
Estos ültirnos constituyen otra evidencia de rigidez administrativa. Los
procedimientos se basan en la utilización del expediente, aún para la
resolución de problemas de carácter menor; el expediente sigue un curso
rutinario de una dependencia a otra, con largas y formales 'providencias'
que generan un lento y costoso sistema administrativo.

Otra manifestación de la rigidez administrativa se refiere a un aspecto

nás sustantivo. Es la actitud que generan los intentos de cambios gedagogicos,
ya sea impulsados por las autoridades políticas, por~Íos planificadores y
técnicos o por los propios docentes o los grupos comunitarios de base. La
administración suele aferrarse en esos casos a la inercia derivada de las
características de su propia estructura y de sus procedimientos habituales.
La estrategia de resistencia puede adoptar diversas modalidades: el rechazo
cuando la propuesta proviene de las bases; la indiferencia o resistencia
pasiva cuando se origina en oficinas técnicas; la desnaturalización de la
propuesta a través de una actitud falsamente conformista cuando es impulsada
por el nivel político. Esta característica, que es uno de los factores que
explican las dificultades para la transformación de los sistemas educativos,
ha bloqueado innumerables propuestas de cambio . Por otra parte, debe señalarse
que esto ha evitado, en algunos casos, la imposición de propuestas retrogradas
o negativas.

Otra característica de la administración educativa es la excesiva

conducción y la gestión
administrativa se concentran eñ~ias ciudades capitales. Esto hace que la
totalidad, o casi totalidad, de las decisiones se adopten a gran distancia
del lugar de su aplicación, ya sea que se trate de problemas significativos
o de asuntos relativamente menores. Esta centralización es causa y
consecuencia, simultáneamente, de las características ya anotadas anteriormente

- 196 -
porque el formalismo, el burocratismo y la rigidez la dinamizan y son a su vez
provocadas por ella.

Asimismo, esta centralización genera la lentitud habitual de l^^tramitación

administrativa, ya que el cumulo de asuntos a resoÍver~eñ~Íos~organismos [Link]
es~3e tai magnitud que obliga a largas y enojosas de'noras parí su resolución.
La educación y las escuelas de las áreas rurales son las principales víctimas
de esta situación, ya que por su lejanía y aislamiento geográfico los interesados,
ya sean docentes o miembros de la población demandante, tienen escasas
posibilidades ie acceder y ejercer presión sobre los organismos administrativos
capitalinos para la mejor resolución de sus problemas. Es habitual que los
directores de escuelas y los maestros tengan que dedicar sus vacaciones, o
abandonar sus establecimientos en época de clases, para peregrinar por
distintas oficinas burocráticas en seguimiento de trámites iniciados a veces
largo tiempo atrás.

Por otra parte, esta centralización lleva a que las decisiones_sobre_la

educación en las zonas rurales sean adoptadas muchas veces por funcionarios que
no conocen los probiemas específicos de este tipo de escuelas ni las
características del medio en que desarrollan sus actividades. Por ello
predomina, en general, la aplicación de criterios similares a los que se
aplican a la educación en las áreas urbanas, trasladándose mecánicamente
modelos y pautas propios de estos medios al ámbito rural.

2. La supervisión de la educación en las zonas rurales

Una de las funciones más significativas de la administración educativa

desde el punto de vista técnico es la supervisión. Se entiende por supervisión
educativa el proceso por el cual tanto los funcionarios específicamente
asignados a esa tarea como los restantes miembros de la administración
contribuyen a orientar los procesos pedagógicos escolares en procura de
alcanzar más eficazmente los objetivos de la educación. En esta perspectiva,
supervisión es orientación, coopnración, ayuda, asistencia para mejorar el
proceso de enseñanza-aprendizaje.

No es ésta, sin embargo, l a interpretación que la administración de la

educación otorga habitualmente a la supervisión, ya que e l §nfssis_se coloca_en_
el control más gue_en_la_orientación. La supervisión de l a educación rural
muestra características que limitan sus funciones e imposibilitan e l
cumplimiento de sus objetivos esenciales.

El aislamiento de escuelas y_maestros que es propio de la educación

en la zona~füfiÍ"requeriría que la supervisión cumpliese eficientemente su
papel de orientación, de apoyo, de factor de intercambio e intercomunicación
entre docentes de escuelas situadas en un mismo ambiente geográfico. De esa
manera se compensaría, aunque sea parcialmente, dicho aislamiento, y se
enriquecerían técnicamente los procesos pedagógicos de dichas escuelas.

- 197 -
 Esto no ocurre en la realidad de la educación en el ámbito rural
latinoamericano, donde la supervision cumple una mera función de control ^de
punici6n_. Los supervisores visitan muy irreguiarinente las escuelas por
diversos motivos. En primer lugar, porque la cantidad de supervisores es
muy reducida en relación con el número de maestros que están actuando; así,
mientras se considera que debe haber un supervisor cada 50 maestros,
particularmente en áreas rurales, la realidad muestra que cada supervisor
atiende según los países, entre 200 y 4-00 maestros. En segundo lugarporque
al no estar claramente diferenciadas las funciones de orientación técnica y
de gestión administrativa, los supervisores se ven habitualmente sobrecargados
con estas últimas tareas por lo que deben dejar de lado las primeras, que son
obviamente las esenciales.

Por lo tanto, en sus escasas visitas se ven compelidos a actuar en

función del formalismo,el burocratismo y ia rigidez que son propios de la
administración educativa. De ahí que su tarea habitual consista en verificar
el cumplimiento formal de las normas escritas mediante una actitud autoritaria
y rígida. Si se verifican anomalías se adoptan las sanciones pertinentes sin
tener en cuenta que los criterios formales parten de una 'ficción' escasamente
vinculada con la realidad de las escuelas de las áreas rurales.

Otro de los problemas que d i f i c u l t a el adecuado desempeño de la función

de supervisión escolar r u r a l es la f a l t a de adecuada formación técnica para
dicha tarea, que caracteriza a los füñcioñarios~qüe"Ía deseiñpeñanT" Ai igual'
que para otros cargos de l a administración, los de supervisor se llenan a
través de los ascensos de docentes que actúan como directores y maestros;
dichos ascensos son generalmente debidos a antigüedad en los cargos anteriores
o a favor de compromisos p o l í t i c o s , como ya se ha señalado. Los ascensos no
se complementan con un programa de capacitación técnica que permita que los
supervisores se desempeñen eficazmente en sus nuevas tareas, aunque en
algunos países se llevan a cabo cursos formales para supervisores.

La puesta en marcha de un proceso de supervisión orientada al

mejoramiento técnico de la educación en las zonas rurales es uno de los
requerimientos para tender al perfeccionamiento de la escuela, de los
maestros y del proceso pedagógico en esas zonas.

3. La descentralización de la administración

En forma concordante con el proceso de regionalización de la educación,

al que se ha hecho referencia,en varios países de la región se observan
esfuerzos y experiencias tendientes a superar la centralización y rigidez
administrativa vigente, a través de procesos de descentralización o
desconcentración de la administración educativa. Los conceptos de
3esceñtfalizacíón y desconcentración son diferentes. Por descentralización
se entiende la transferencia de la capacidad de tomar decisiones a un organismo
estadual, provincial o municipal sin necesidad de consulta previa a una
autoridad central, en aspectos normativos, operativos, de control y de
financiamiento. La desconcentración es el proceso por el cual por vía de

- £98; -
delegación, se trasladan funciones, atribuciones y niveles de decisión de las
autoridades centrales a órganos dependientes de las mismas y situados en
diversos ámbitos geográficos del territorio nacional. Es decir, que la
descentralización implica autonomía y la desconcentración solamente delegación;
la primera es más propia de la organización jurídica de los países de
estructura política federal.

Como se ha visto en el punto anterior, el toma de la descentralización o

de la desconcentración está planteado específicamente en los planes de diversos
países, evidenciando ia preocupación por superar la centralización administrativa.
Por supuesto que este proceso ha asumido características y estrategias diferentes
según_los diversos países; en términos generales las principaÍes~modalidadei
adóptadis"hañ"sido'Ías siguientes: a) transferencia de algunos niveles y ramas
educativos a unidades administrativas regionales o departamentales, dotadas de
facultades ejecutivas y que administran fondos provenientes de diferentes
fuentes de financiamiento del sector público; b) creación de oficinas
seccionales que, para regionalizar la oferta de los servicios educativos,
han sido establecidas como organismos especializados que funcionan autónomamente
con respecto a los ministerios de educación o que forman parte integrante de
los mismos; c) implantada con carácter experimental en una determinada región,
con vistas a ensayar las posibilidades y limitaciones que la descentralización
presenta, antes de ampliarla en forma gradual a todo el país; d) integrada en
el marco de una descentralización administrativa de todos los servicios pióblicos,
como consecuencia de una política de regionalización implantada por el gobierno;
e) instituida a escala nacional, en algunos casos más acorde con indicadores de
•desarrollo económico y social y rompiendo el esquema de 'región educativa'
(UNESCO, OREALC. "Educación para el desarrollo...", 1980).

El proceso de descentralización administrativa se complementa con el de

nuclearización de los servicios educativos, que se está desarrollando en
diversos"países de la región en forma cada vez más extendida.

Ambos procesos, en forma complementaria, implican una estrategia muy

positiva'para~qüe~Ía~edücacióñ~eñ~ireas~ruraÍes pueda superar muchos de los
problemas señalados a lo largo de este documento. Por una parte, favorecen
el acceso a la educación escolar y no escolar de la población rural; por otra,
posibilitan la institucionalización de la participación comunitaria en el
planeamiento y administración de los servicios educativos, ofreciendo una
condición necesaria aunque no suficiente por sí misma. Estos procesos también
favorecen una mayor racionalidad en el empleo de los recvirsos humanos, físicos
y financieros,disponibles para la educación, por lo que incrementan su
eficiencia.

- 199 -
 E. A manera de conclusiones

El análisis de las modalidades que las políticas, la planificación y la

administración adoptan en relación con el tratamiento de la educación y la
escuela en áreas rurales muestra características que afectan significativamente
el funcionamiento del sistema educativo en esas áres y que probablemente
contribuirían a explicar algunos de los problemas planteados a lo largo de
este trabajo.

La falta de integración, coordinación y compatibilización de_estas_tres

dimensiones del proceso de gobierno, no sólo limita la acción estatal en
iñiteria"eipecifícameñte educativa, sino también las posibilidades de encarar
la misma con una orientación tendiente al desarrollo rijiral integrado y a la
satisfacción de las necesidades básicas de la población. Este tipo de
funcionamiento de los distintos niveles de la conducción educativa se refleja
necesariamente en los posibles intentos de coordinación con los otros sectores
gubernamentales, tanto a nivel nacional como regional y local, afectando
negativamente su concreción.

A pesar de la falta de compatibilidad que se registra entre las tres

dimensiones, existe una característica en común en el tratamiento de_la
problemática educativa en_ias áreas rurales: la ausencia de una consideración
especifica~de~sü~sítüaclón7 Coiño'se ha~visto, tanto las políticas como la
planificación y la administración no discriminan suficientemente, por lo menos
desde el punto de vista operativo, sobre criterios, normas y orientaciones
para la educación y las escuelas en los ámbitos urbanos y rurales. Se aplican
pautas uniformes, surgidas habitualmente de la problemática y la situación del
primero de dichos ámbitos como si se destinasen a poblaciones-meta homogéneas.

Esta ausencia de la problemática específicamente' rural, que abarca

situaciones~müy~difereñciadas7"es~observ^ analizados, que
no establecen estrategias específicas para las áreas rurales, ni desagregan
las metas para determinar el esfuerzo aplicable a dichas áreas, ni incluyen
una programación detallada de proyectos y acciones para las mismas. Este vacío
no es casual, sino la consecuencia de la orfandad en cuanto a disponibilidad
de estadísticas e indicadores cuantitativos, estudios e investigaciones sobre
la educación en la zona rural, su evolución, su funcionamiento, -sus
requerimientos, etc.

Tampoco existen tr^ajos técnicos y de investigación que permitan

orientár~adicüadimeñte~Ía~idmiñístracIoñ áreas rurales,
que tienen características tan disímiles con respecto a. lás urbanas, de
manera tal que la aplicación en su ámbito de normas y procedimientos
uniformes lleva a generar lo que se ha denominado una' 'ficción', con escasa
o ninguna relación con la realidad. Esto agudiza los problemas dé la escuela
en las áreas rurales, ya que se establecen criterios y orientaciones para
una escuela inexistente mientras que la real, la que funciona efectivamente,
se encuentra con un vacio de normas y de consideración adecuada en lo político,
en lo técnico-pedagógico y en lo administrativo.

- 200
 Las experiencias de mejoramiento llevadas a cabo en los últimos años
en materia~de~piañiflcacl6ñ~y~admlñistrac algunas de las cuales se
reseñaron anteriormente, constituyen un avance que posibilita un más adecuado
tratamiento de la educación y de la escuela en áreas rurales. Sin embargo,
hay que tener en cuenta que las mismas son solamente experiencias
relativamente embrionarias, muchas veces puntuales, cuyo énfais ha estado
puesto en los aspectos metodológicos.

Un replanteo_mas_integral debería partir de una reconceptualización

de la accióñ~eitatal dirigida a las áreas rurales y, específicamente, a la
educación, a través de la adopción de políticas y planes acordes con sus
requerimientos educativos y del funcionamiento de una administración que
sea un instrumento eficaz para el cumplimiento de los objetivos que se
propongan.

Para que este proceso de cambio pueda concretarse es necesario dar

participación progresiva en el_mismo a_los sectores y grupos sociales
rüraÍes~destiñatarios de~Íos~servicíos educativos. Ésto implica un esfuerzo
tendiente a organizar y moviliar a dichos grupos, la mayoría de los cuales
presentan actualmente características de muy escasa estructuración. Para
ello es necesario apoyar dicha estrategia con acciones específicas de
educación no formal que favorezcan sus posibilidades efectivas de participar
en la definición de sus propios requerimientos y de las modalidades
educativas más adecuadas para satisfacerlos.

Dicho proceso de cambio requiere, asimismo, un significativo esfuerzo

en el mejoramiento_de_la información y_del__conocimiento_disgonibles sobre
la educación y la escuela en áreas rurales. La reflexión y la investigación
sobre dichas áreas debe posibilitar la formulación de nuevos modelos, pautas
y estructuras educativas que se constituyan en verdaderas alternativas de
las actuales.

Un proceso de renovación de las políticas, la planificación y la

administración sólo podrá tener vigencia efectiva en el marco de una
transformación de los estilos de desarrollo prevalecientes en la región, lo
qüe~ie"pÍañtei~como una hipótesis máxima. Bajo hipótesis medias y mínimas
será factible llevar a cabo procesos de intensidades diferentes, que permitan
introducir gradualmente transformaciones, aunque sean relativamente parciales,
en materia de políticas, planificación y administración, tendientes al
mejoramiento de la educación y la escuela en áreas rurales. Es importante,
por lo tanto, identificar los factores más significativos para ello, diseñar
las estrategias alternativas más convenientes en cada circunstancia nacional
y emprender los cambios con una visión integrada de mediano y largo plazo.

- 201 -
 Notas

_!/ Esta situación d i f i e r e del proceso registrado en otras regiones,

donde la alfabetización y la educación básica correspondieron en gran medida
a la i n i c i a t i v a de sectores privados vinculados con las comunidades, la
familia y las i g l e s i a s .

- 202 -
 fubllcacionos del Proyecto "Desarrollo y Kducaclón en America Latina y ol Caribe"

DEALC/N° Título Autor

DEALC/1 Educación e industrialización en la Argentina (agotado)• J.C. Tedesco

DEALC/2 EducaclÓJi y desarrollo en Costa Rica. J.F. García
DEALC/3 Financiamiento de la educación en América Latina. Una aplicación H. Gertel
a la Argentina.
DEALC/4 Expansión educacional y estratificación social en América Latina. C. Filgueira
(1960-1970)(agotado).
DEALC/5 Modelos educativos en el desarrollo histórico de América iatina. G. Weinberg
Nueva Versión.
DEALC/6 Educación, imágenes y estilos de desarrollo. G .V). Rama
DEALC/7 Educación y desarrollo en el Paraguay. La enseñanza básica. D.M. Rivarola
DEALC/8 Seminario Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe.
Informe Final (agotado).
DEALC/9 Industria y educación en El Salvador (agotado). J.C. Tedesco
DEALC/10 Educación, lengua y marginalidad rural en el Perú (agotado). J. Matos Mar y
colaboradores
DEALC/11 Educación para el desarrollo rural en América Latina (agotado). Abner Prada
DEALC/12 La escuela en áreas rurales modernas. J.P. Núñez
DEALC/13 Bibliografía sobre educación y desarrollo en América Latina y A. Copetti Hontiel
el Caribe (agotado).
DEALC/14 Bibliografía. Universidad y desarrollo en América Latina y A. Copetti Montiel
el CaribeV
DEALC/15 La educación rural en la zona cafetera colombiana (agotado). R. Parra Sandoval
DEALC/16 Education and Development in the English-Speaking Caribbean. L.D. Carrington
A Contemporary Survey.
DEALC/17 La educación no-formal en la reforma peruana. J. Rivero Herrera
DEALC/18 Heterogeneidad técnica, diferenciales de salario y educación. R. Carcioffi
DE7UX:/19 Disyuntivas de la educación media en América Latina. R. Vera
DEALC/20 Educación y desarrollo en el Ecuador (1960-1978). JÜNAPLA
DFALC/71 Segundo Seminarlo "Desarrollo y Educación en América Latina y
el Caribe". Informe Final.
DEALC/22 Proceso pedagógico y heterogeneidad cultural en el Ecuador. S. Vecino, [Link]
G.W. Rama
DEALC/23 Aprendizaje, innovación tecnológica y recursos humanos J. Vivas, R. Carciofl,
universitarios.'Consideraciones sobre el caso argentino. C. Filgueira
DEALC/24 Alfabetismo y escolarizaclón básica de los jóvenes en J.P. Terra
América Latina.
DEAI,C/26 Estructuras sociales rurales en América Latina. E. Torres Rivas

Buenos Aires, julio 1981

 PiibJic<ic..[Link],!ij del Proyecto "Desarrollo y Eii'jcüCtíin en Ainfirlca Latiría y el Caribe"

Titulo Autor

F?.chas/1 La planificación educativa en Air.írica Latina. Una reflexión N. Fer.-iSndcz Lamarra

a partir i3e la opinión de los ;>1 anificadorea de la ragifin (agotado) . 1, Ayvicrrorído

Fí.chas/2 Insercifin de los universitarios en la eatructur* ocupacional

argentina (agotado).

Fichas/J Educación y democracia (agotado). G.W^ RoíiiiS

Fichas/4 El concepto de masificaciCn. [Link] y perspectivas J. Rodríguez P.
para «1 análisis de la educación superior (ayotado).

FAchas/5 Notas acerca de la expansión universitaria., el mercado de empleo G.W. Rama

y las prácticas académicas (agotado).

FichaB/6 Bases sociales para la íoraación a distancia de los raaestroa R. Parra Sandoval
colombianos (agotado).

Flchas/7 Cultura popular y educación en Argentina (agotado). M.T, Sirvent

[Link]/8 Social Values of Secondary Students and their Occupational

Preferences In Guyana (agotado). •S.B. Khan y U.M. Paul

Flcban/i) El origen social de log estudiantes de la Universidad

Buenos Aires. D. Klubitachko

Fichas/lO Acerca del debate sobre eúiicacx/5n y ernpleo en íjn(5rica Latina (agotado).
R. Caroloíi
Fichaa/Xl Education and Development in Latin Aiüó[Link] (1950-1575) (agotado). J.C. Tedesco y
G.W. Raraa
Pichas/a2 Styles of Development emd Education! a Stocktaking of Myths, «. Kolfe
Prescriptions and Potentialities

[Link]/lS Democratización y educación bSsica en la reform-% educativa R. Vargna Vega

peruana (agotado).

FichaB/14 Marginalidad urbana y educación formaJ.. Planteo del problema J.C. Tedesco y
y perspectivas de análisis (agotado). F, Parra

Fic5i.ís/15 Educación técnica y estructura social ray flmSzíca Latina (agotado) . D. Wiñar

Fi«ha3/16 La profesión del nsestro y el desarrollo nacional en R. Parra Sandoval

Colofníjia .

Fichao/17 La lectura en J.a e.9cuela de América Latina. B.P. de Braslavsky

Irsforrres
ri_na_les

X Sociedad rural educación y escuela. -

7. El earobio educativo, fiituación y condiciones.

3 La educación y los problemas del empleo (en prenaa).

Buenos Aire.i, Julio de 1981.

f'
 v

LIBRO DE EDICION ARGENTINA

Impreso en CEPAL
Callao 67 - B - 1022 Buenos Aires'
Junio de 1981
t'!
 /

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S E D E DEL PROYECTO
C O M I S I O N E C O N O M I C A PARA A M E R I C A LATINA
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