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TEMA 1: LA CORONA.

1. Constitución y monarquía parlamentaria.

La forma política del estado español es la monarquía parlamentaria, hay una jefatura del estado (el
rey que viene de una dinastía histórica y ostenta la jefatura del estado), pero el protagonismo está en
el parlamento = cortes generales (congreso + senado). El rey tiene funciones representativas, de
mantener la unidad del pueblo español y representar España, pero no gobierna. Decide el presidente
del gobierno. La monarquía es constitucional. El rey tiene funciones debidas, actos obligados, está
obligado a cumplir sus funciones independientemente de su opinión personal.

2. Estatuto personal del rey.

A. Títulos, juramentos y prerrogativas económicas.

El rey y la reina recibirán el tratamiento de majestad. El príncipe heredero desde su nacimiento o el

llamamiento tendrá la dignidad de príncipe de Asturias y demás títulos vinculados. El rey, al ser
proclamado ante las CG, prestará juramento de desempeñar fielmente sus funciones, guardar y
hacer guardar la CE y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las CCAA. Dicha
formula busca que quien preste juramento exprese su fidelidad a la constitución; que según el TC
puede entenderse como el compromiso de aceptar las reglas del orden público existente.

B. La inviolabilidad del rey.

Supone una protección absoluta del sistema judicial hacia el rey. El rey no puede asumir
responsabilidad. La persona del rey es inviolable. Es una inmunidad frente a las leyes penales, el
rey puede hacer lo que quiera y no puede ser juzgado ni condenado. Supone una excepción a
cualquier hipotética responsabilidad penal del rey.

C. La irresponsabilidad del rey y el refrendo.

El rey no está sujeto a responsabilidad. No asume responsabilidad ni se hace cargo de sus acciones.
La responsabilidad cae en su refrendo; institución que consiste en asumir la responsabilidad del acto
de otras personas. Es el presidente del gobierno, los ministros del gobierno o el presidente del CD.

- Refrendo expreso: una firma que sigue a la del rey en los documentos oficiales.
- Refrendo tácito: acompañamiento del PG o ministros en las visitas oficiales o actos del rey.

Todos los actos que realiza el rey como jefe del estado precisan refrenda para tener validez jurídica,
con dos excepciones; distribuir la cantidad global que recibe de los presupuestos generales del
estado para el sostenimiento de su familia y casa, y nombre y relevar a los miembros civiles y
militares a su casa. Sin embargo, el rey optó porque el último acto estuviera refrendado x el PG.

3. Las funciones del Rey.

Todas sus funciones o facultades son siempre honoríficas, nunca efectivas. En el articulo 56.1 CE;
- El rey es el jefe del estado. Es símbolo de su unidad y permanencia.
- Arbitra y modera el funcionamiento de las instituciones.
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- Asume la más alta representación del estado español en las relaciones internacionales.
- Ejerce las funciones que le atribuyen expresamente las constitución y las leyes.
Se suelen clasificar en funciones especificas (enumeradas, de forma casuística en los artículos 62 y
63 CE); función simbólica, función arbitral y función moderadora.

Facultades conexas con el gobierno:

• Proponer al candidato a PG al CD, y poner fin a sus funciones.

• Nombrar y separar a los demás miembros del gobierno, a propuesta del presidente.
• Ser informado de los asuntos de estado y presidir las sesiones del consejo de ministros.
• Expedir los decretos acordados en el consejo de ministros, que llamamos reales decretos.
• Conferir los empleos civiles y militares y conceder los honores y distinciones con arreglo a las
leyes; mando supremo de las fuerzas armadas.
• El nombramiento de los presidentes de las comunidades autónomas.

Facultades relacionadas con las Cortes Generales:

• Sancionar (indica la conformidad con el contenido de la norma) y promulgar (ordena que se

incorpore y sea cumplida) las leyes en el plazo de 15 días.
• Convocar y disolver las CG y convocar elecciones en los términos de la CE.
• Previa autorización de las CG; declarar guerra y hacer la paz.

Facultades vinculadas al Poder judicial:

La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del rey por jueces y magistrados integrantes
del poder judicial. Esta invocación al monarca alude a su función simbólica. Tenemos que incluir el
nombramiento del fiscal general del estado, y el ejercicio del derecho de gracia con arreglo a la ley.

4. La sucesión en la corona.

A. El orden sucesorio: la CE establece un criterio automático de sucesión, de manera que en

ningún supuesto pueda quedar vacante la corona. La corona es hereditaria en los sucesores de
Juan Carlos de Borbón y la sucesión seguirá el orden regular de primogenitura y representación;
la linea anterior > las posteriores; en la misma línea, hijos > nietos; mismo grado, el varón > la
mujer y en el mismo sexo, la persona con mayor edad.
• Los supuestos que abren paso a la sucesión en la corona son el fallecimiento del monarca, la
abdicación y la inhabilitación permanente para el ejercicio de su autoridad.

B. La preferencia del varón sobre la mujer en el orden sucesorio. Este precepto limita la
posibilidad de que las mujeres accedan a la corona al supuesto de ausencia de hermanos
varones. Ante esta discriminación por razón de sexo, algunos autores han afirmado que este
articulo vulnera los artículos 1.1 y 14. Se trataría de un precepto constitucional inconstitucional.

C. El matrimonio inconveniente como causa de la perdida de los derechos sucesorios. Ni el

rey ni sus descendientes precisan de autorización parlamentaria para contraer nupcias. Sin
embargo, “aquellas personas que teniendo derecho a la sucesión en el trono contrajeran
matrimonio contra la expresa prohibición del rey y las CG, quedarán excluidas en la sucesión a
la corona para el y sus descendientes”.
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5. La reina consorte y el consorte de la reina.

Por lo que se refiere al titulo del cónyuge del titular de la corona, según el articulo 58; la mujer es la
reina consorte y el varón es el consorte de la reina. Ambos tienen el titulo de “majestad” a
diferencia de como llaman a la familia real “alteza real”.

6. La regencia.

Es una institución de derecho público por medio de la cual una persona ejerce la jefatura del estado
en nombre del rey, que esta imposibilitado temporalmente para ejercerla. Su característica
fundamental es la interinidad. Puede ser unipersonal o colegiada. Dos supuestos de regencia = por
minoría de edad del rey (ejercerá la regencia la madre o padre del rey y, en su defecto, el pariente
mayor de edad más próximo a sucederle en la corona) y por inhabilitación del mismo (entrará a
ejercer inmediatamente la regencia el príncipe heredero de la corona si fuera mayor de edad, y si no
procediera de la manera prevista para la regencia x minoría de edad). Si no hubiera ninguna persona
quien corresponda la regencia de conformidad con las reglas anteriores, esta será nombrada x las
CG y se compondrá de 1, 3 o 5 personas. Asumirá todos los cometidos que la constitución
encomienda al rey, con su misma irresponsabilidad y con referendo.

7. La tutela regia.

En el supuesto de minoría de edad del monarca, junto a al regencia, también tiene relevancia la
tutela del rey menor. El tutor ocupa el lugar del rey-padre. El ejercicio de la tutela finaliza con la
mayoría de edad del rey y prestar preceptivo juramento ante las CG. Tres tipos de tutela:
- La tutela testamentaria: que haya un testamento que diga quien será el tutor.
- La tutela legítima: la que viene establecida en la constitución o en alguna ley si no hubiera tutor
testamentario, será tutor la madre o padre del rey menor mientras permanezcan viudos.
- La tutela parlamentaria: el parlamento decide quien es el tutor.

8. La casa del Rey.

La casa del rey como instrumento jurídico al servicio de la corona, se creó mediante un decreto.
Dicha institución fue consagrada, adquiriendo superior rango. La casa del rey es el organismo que
tiene como misión servirle de apoyo en cuantas actividades se derive del ejercicio de sus funciones.
Es una organización estatal pero que no se inserta en ninguna de las administraciones públicas, pero
si es una institución del estado y es constitucional. 4 entidades o departamentos dentro;

- La jefatura de la casa: las funciones más protocolarías, lleva la agenda del rey.
- Secretaria general: organización y asesoramiento jurídico y económico del rey.
- Cuarto militar: aspectos de la jefatura de los ejércitos.
- Guardia real: seguridad privada del rey.

TEMA 2. LAS CG. ELECCIÓN DEL CONGRESO Y SENADO.

1. El sistema electoral de las CG: cuestiones generales.

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El sistema electoral son las normas técnicas y procedimientos que utilizamos desde la convocatoria
de las elecciones hasta su resolución. En cuando al régimen jurídico de la elección de los
integrantes de ambas cámaras, diputados y senadores, debe tenerse en cuenta que toda mayoría
parlamentaria tiene una tendencia a no modificar la legislación electoral que le ha permitido alzarse
con el triunfo en el último proceso electoral.

A. Nociones electorales básicas:

• Cuerpo electoral: ciudadanos con derecho a voto. Están excluidos los extranjeros, al considerarse
que el derecho de sufragio activo (voto) y pasivo (me votan) es un derecho de naturaleza política,
que entronca de forma directa con el concepto de soberanía nacional.
• Censo electoral: registro público en el que constan los ciudadanos con derecho a votar.
• Votante: aquellos electores que han ejercido el derecho de sufragio en unas eleciones concretas.
• Electores y elegibles: todos los españoles que están en pleno uso de sus derechos políticos. El
derecho de sufragio corresponde a los españoles mayores de edad que no están condenados por
sentencia judicial firme a la pena de la privación de derecho al sufragio. La ley reconocerá el
ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio español.
• Circunscripción o distrito electoral: es el marco territorial que se toma como base para aplicar la
fórmula electoral que transforma los votos en escaños.
• Fórmula electoral: procedimiento matemático que traduce los votos emitidos en escaños.
• Barrera electoral: barrera legal, cláusula de exclusión…en virtud de la cual se fija el % mínimo
de votos que debe lograr un candidato/lista electoral para participar en la distribución de escaños.

B. Precedente; la legislación electoral de la transición política.

El principio del sistema electoral para CG se remonta a la primera época de la Transición Política.
- Por lo que se refiere al CD, se consagraba: un mínimo de escaños por circunscripción, un sistema
electoral de listas cerradas y bloqueadas, la regla D’Hont como fórmula electoral proporcional
para el reparto de escaños, una barrera o umbral electoral, la limitación concreta de los sujetos
que pueden presentar válidamente candidaturas, y la firme decisión política de corregir el
«excesivo fraccionamiento de las representaciones parlamentarias».
- En cuanto al Senado, la Ley para la Reforma Política afirmaba que sus elecciones «se inspirarán
en criterios de escrutinio mayoritario». El Senado utilizaría un «sistema electoral mayoritario»,
en «la modalidad de sufragio restringido».

C. Normativa aplicable a las elecciones a las CG:

Las fuentes del derecho que regulan las elecciones generales son la propia CE y la LOREG.

• La constitución española. La normativa electoral viene establecida en la CE, lo que proporciona la

jerarquía y estabilidad que se deriva de su inclusión en ella, y evita posibles reformas
manipuladoras. Elecciones de las CG: deben regularse por ley orgánica las elecciones de
diputados y senadores a las CG, las elecciones de los miembros de las corporaciones locales y las
elecciones de los diputados al Parlamento Europeo.
• La LOREG. La competencia legislativa estatal en este ámbito del ordenamiento se ha concretado
en dicha ley. La LOREG afirma que es de aplicación a las elecciones de diputados y senadores a
CG, sin perjuicio de lo dispuesto en los estatutos de autonomía para la designación de los
senadores previstos en el articulo 69.5 CE.
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2. El sistema electoral del Congreso de los Diputados.

Está establecido en el articulo 68 CE.

a. El congreso se compone de un mínimo de 400 diputados. La LOREG ha concretado en 350.

Deben ser elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que
establezca la ley. Como la CE no ha dispuesto nada sobre las papeletas electorales, la LOREG
ha optado por el llamado voto categórico o de partido, mediante listas cerradas (no pueden
añadir ni suprimir nombres) y bloqueadas (no pueden modificar el orden de los candidatos).
b. Cada candidatura tiene una papeleta propia. Esta, debe expresar: la denominación, la sigla y
símbolo del partido, federación, coalición o agrupación de electores que presente la candidatura,
los nombres y apellidos de los candidatos y de los suplentes, según su orden de colocación.
c. La circunscripción electoral es la provincia. La provincia queda fuera de cualquier sospecha de
gerrymandering o diseño artificial y arbitrario de las circunscripciones electorales. La única
excepción a la circunscripción provincial en las elecciones al CD son las ciudades autónomas
de Ceuta y Melilla, que estarán representadas cada una de ellas por un diputado.
d. La ley distribuirá territorialmente el número de diputados (350), asignando una representación
mínima inicial a cada circunscripción (2: 50 x 2 = 100 + 2 Ceuta y Melilla = 102) y
distribuyendo los demás (248) en proporción a su población.
e. La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación
proporcional. Quedan excluidas por inconstitucionales las fórmulas de reparto de escaños de
carácter mayoritario. La representación proporcional es la que persigue atribuir a cada partido o
a cada grupo de opinión un número de mandatos en relación a su fuerza numérica. Su idea
fundamental es la de asegurar a cada partido político o grupo de opinión una representación. La
proporcionalidad es una orientación o criterio tendencial, porque siempre quedará modulada o
corregida por múltiples factores del sistema electoral. Cualquier concreción o desarrollo
normativo de esta fórmula electoral implica un recorte de esa proporcionalidad.
f. El legislador estatal, para concretar la exigencia constitucional de proporcionalidad, ha optado
por emplear la regla D’Hondt. Esa fórmula opera, como correctivo de la regla de
proporcionalidad pura, y como tal es una modulación de la misma. La mayoría de las 50
provincias españolas eligen menos de 7 diputados, que es el número mínimo para que el sistema
pueda tener resultados proporcionales. Otro efecto que tiene el régimen electoral del CD es que
favorece la concentración del voto y castiga su dispersión. Por tanto, los partidos beneficiados
son los que tienen muchos votos en toda España o muchos votos en una o varias provincias,
castigando, a quienes tienen pocos votos en muchas circunscripciones.
g. Por otra parte, en Ceuta y Melilla, será proclamado electo el candidato que haya obtenido
mayor número de votos, se aplica el sistema mayoritario puro. De hecho, no puede aplicarse
ninguna otra fórmula electoral, dado que lo que está en juego en cada una de estas dos
circunscripciones es un único diputado.
h. Aprovechando el silencio de la Constitución, la LOREG estableció una accesible barrera
electoral, concretada en el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción. Teniendo en
cuenta la pequeña magnitud (número de escaños atribuidos) de la inmensa mayoría de las
provincias españolas, dicha barrera solo puede tener eficacia de descarte (de impedir el acceso
al CD a candidatos a los que les correspondería un escaño por aplicación de la regla D’Hondt)
en las provincias de Madrid y Barcelona, pero no en las otras 48 circunscripciones provinciales,
donde el coste del escaño está muy por encima de aquel %.
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3. El sistema electoral del Senado.

El sistema electoral del Senado o Cámara Alta está establecido en el artículo 69 CE, siendo
complementado por la LOREG. Sin embargo, dicho precepto constitucional prevé dos clases de
senadores: los senadores provinciales (representan el 80% de la cámara, son elegidos por los
ciudadanos; en las elecciones generales votamos al 100% del CD y al 80% del S) y los senadores
autonómicos (representan aproximadamente el 20% por ciento restante, son designados por los
Parlamentos de las CCAA). «El Senado es la Cámara de representación territorial».

A. La elección de los senadores provinciales.

El sistema electoral de los 208 senadores que eligen los ciudadanos se rige por los siguientes
criterios:
- En cada provincia continental se eligen 4 senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y
secreto. Por tanto, en las 47 provincias continentales la circunscripción es la provincia. El hecho
de que el número de senadores que se asigna a cada provincia sea el mismo al margen de su
población, acentúa mucho más el sesgo rural (injusticia). La distorsión de la representación
poblacional = sobre-representación de la España rural y sub-representación de la urbana.
- En las tres provincias insulares (Islas Baleares, Las Palmas y Tenerife), cada isla o agrupación de
ellas constituirá una circunscripción a efectos de elección de senadores, correspondiendo 3 a cada
una de las islas mayores y 1 a cada una de las islas menores o agrupaciones: 8. Como vemos, por
lo que se refiere a la circunscripción, en las provincias insulares sigue siendo la provincia.
- Las candidaturas para el Senado son individuales a efectos de votación y escrutinio (se vota a
personas, no a listas o candidaturas), aunque pueden agruparse en listas a efectos de presentación
y campaña electoral. Las papeletas de votación de senadores irán impresas por una sola cara, y
contendrán la denominación del partido que presenta al candidato. Bajo esta figurará el nombre
del candidato, que irá precedido de un recuadro. El votante marcará con una cruz el
correspondiente a los candidatos al que otorga su voto. Cada candidatura a senador debe incluir 2
candidatos suplentes haciendo constar el orden en el que suplirían.
- La elección de los senadores en las circunscripciones provinciales, insulares y en Ceuta y Melilla
se rige por los siguientes criterios: los electores pueden dar su voto a un máximo de 3 candidatos
en las circunscripciones provinciales; 2 en Gran Canaria, Mallorca, Tenerife, Ceuta y Melilla; y 1
en las restantes circunscripciones insulares. Serán proclamados electos aquellos candidatos que
obtengan mayor número de votos. Para todas las circunscripciones provinciales y para las
insulares mayores se ha establecido un sistema mayoritario corregido o mitigado, que otorga 3
senadores (en las provincias continentales) y 2 senadores (en las islas mayores) al primer partido
y un senador al segundo partido. Por el contrario, en las islas menores y la agrupación de islas el
sistema electoral es el mayoritario puro. También se utiliza el sistema mayoritario puro en Ceuta
y Melilla, pues sus electores pueden poner 2 cruces en la papeleta (al poder marcar tantos
candidatos como puestos a cubrir, los 2 escaños son para el mismo partido, el más votado).
- En caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia de un senador, la vacante se cubrirá por su
suplente designado en el BOE en el momento de proclamación de las candidaturas.

B. La elección de los senadores autonómicos.

Las CCAA designarán, 1 senador y otro más por cada millón de habitantes de su territorio. La
designación «corresponderá a la Asamblea legislativa o, al órgano colegiado superior de la CCAA,
de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán la representación proporcional». A
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efectos de dicha designación, el número concreto de senadores que corresponda a cada CCAA se
determinará tomando como referencia el censo de población de derecho vigente en el momento de
celebrarse las últimas elecciones generales al Senado. Veamos cómo ha interpretado el Tribunal
Constitucional la figura de los senadores autonómicos:
- El proceso de acceso de los senadores de las CCAA, aunque se haga por elección, «presenta el
rasgo diferencial de que es una elección de segundo grado», en el seno de las respectivas
Asambleas legislativas, y el artículo 69.5 CE lo califica expresamente de «designación».
- Es evidente que el punto de referencia para la proporcionalidad de la representación, es la
composición de la propia Cámara electoral, es decir, el Parlamento autonómico que hace la
designación. La representación proporcional pretende otorgar a cada partido político un número
de puestos (en el Senado) en relación con su fuerza numérica.
- En cuanto a la duración del mandato de los senadores representantes de las CCAA hay que
subrayar que la fórmula del artículo 69.6 CE (según la cual el Senado es elegido por 4 años)
adolece de una cierta ambigüedad. En efecto, con esta redacción, el mandato de los senadores
autonómicos puede vincularse tanto a la duración del Senado como a la duración del Parlamento
autonómico que lo designa. Sobre este tema, el TC afirma que, siendo los senadores del artículo
69.5 CE designados por las respectivas CCAA, estas pueden optar entre la vinculación del
mandato senatorial con la legislatura de la Asamblea legislativa o con la legislatura del Senado.
El TC estima que deben admitirse ambas posibilidades.

4. Las fases del procedimiento electoral.

Por su naturaleza, es un procedimiento muy rápido. Se inicia con la convocatoria de las elecciones.
En estas líneas introductorias al procedimiento electoral, es preciso subrayar que es un
procedimiento finalista, pues está dirigido a un fin concreto: la renovación de un Parlamento. Sin
embargo, como subraya el TC, la pretensión de exhaustividad de las normas electorales nunca se
podrá lograr de forma completa. Por ello, la LOREG afirma que, «en todo lo no expresamente
regulado por esta ley en materia de procedimiento, será de aplicación la Ley de Procedimiento
Administrativo». Dicha supletoriedad debe ser interpretada de manera restrictiva. Para que la
colaboración normativa se produzca, es necesario que haya aspectos que no hayan sido previstos
por la LOREG, y que dicha colaboración no contradiga la finalidad perseguida por esta ley.

A. La convocatoria de las elecciones a Cortes Generales.

Le corresponde al Rey mediante real decreto refrendado por el Presidente del Gobierno. La forma
cómo debe realizarse dicha convocatoria; artículo 42 LOREG:

- En los supuestos de elecciones a CG en las que el PG haga uso de su facultad de disolución

anticipada, el decreto de convocatoria se publica al día siguiente de su expedición, en el BOE,
entrando en vigor el mismo día de su publicación.
- En los supuestos de elecciones a CG en las que el PG no haga uso de su facultad de disolución
anticipada, el decreto de convocatoria se expide el día 25 anterior a la expiración del mandato de
las Cámaras (cuatro años después de su elección), y se publica al día siguiente en el BOE,
entrando en vigor el mismo día de su publicación.
- En ambos casos, el decreto de convocatoria de elecciones debe especificar el número de
diputados a elegir en cada circunscripción y señalará la fecha de las elecciones, que habrán de
celebrarse el día quincuagésimo cuarto (54) posterior a la convocatoria.
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B. El nombramiento de representantes y administradores de los partidos y las candidaturas.

- Los partidos, federaciones… que pretendan concurrir a una elección designarán a las personas
que deban representarlos ante la Administración Electoral y ante la Junta Electoral Central. Los
promotores de las agrupaciones de electores designan a los representantes de sus candidaturas en
el momento de presentación de las mismas ante las Juntas Provinciales.
- La Administración Electoral, que puede definirse como el conjunto de medios personales y
materiales que hacen posible la limpieza y el control de todo el proceso electoral.
• Toda candidatura debe tener un administrador electoral responsable de sus ingresos y gastos y
de su contabilidad.
• Los partidos, federaciones… que presenten candidatura en más de una provincia deben tener,
además, un administrador general, que responde de todos los ingresos y gastos electorales
realizados por el partido y por sus candidaturas, así como de la correspondiente contabilidad.
- Las Juntas Electorales tienen una composición mayoritaria de jueces y magistrados, a los que se
unen representantes propuestos por los partidos políticos con representación parlamentaria.

C. La presentación y proclamación de candidatos y candidaturas.

Pueden presentar candidatos o candidaturas; los partidos políticos y federaciones inscritos en el

registro correspondiente, las coaliciones que se constituyan para cada elección y las agrupaciones de
electores. Por su parte, los que no hubieran obtenido representación en ninguna de las Cámaras en la
anterior convocatoria de elecciones necesitarán la firma, al menos, del 0,1% de los electores
inscritos en el censo electoral de la circunscripción por la que pretendan su elección. Los
candidatos, que deben ser españoles y mayores de edad, no pueden presentarse en más de una
circunscripción ni formar parte de más de una candidatura. Además, es imprescindible que los
candidatos no estén incursos en ninguna de las causas de inelegibilidad. Nadie puede presentarse
simultáneamente como candidato al CD y al Senado. En todo caso, los partidos, federaciones,
coaliciones…no podrán presentar candidaturas que vengan a continuar o suceder la actividad de un
partido político declarado judicialmente ilegal y disuelto, o suspendido.

Las candidaturas que se presenten para las elecciones de diputados al Congreso deberán tener una
composición equilibrada de mujeres y hombres, de forma que, en el conjunto de la lista, los
candidatos de cada uno de los sexos supongan como mínimo el 40%.
Las candidaturas, suscritas por los representantes se presentan ante la Junta Electoral competente
entre el 15 y 20 día posteriores a la convocatoria. El incumplimiento de dicho plazo no es una
irregularidad subsanable, sino que determina la inexistencia de la candidatura.
El escrito de presentación de cada candidatura debe expresar claramente la denominación, siglas y
símbolo del grupo que la promueve, así como el nombre y apellidos de los candidatos incluidos en
ella. Al escrito de presentación debe acompañarse declaración de aceptación de la candidatura, así
como los documentos acreditativos de sus condiciones de elegibilidad.
De acuerdo con la doctrina constante del TC en relación con la posible subsanación de
irregularidades sufridas en la presentación de candidaturas, «por principio, los errores e
irregularidades cometidos en la presentación de estas son subsanables». Mediante este examen de
oficio se posibilita identificar y advertir los defectos que fuesen apreciables en los escritos de
presentación de los candidatos. Deriva de lo expuesto que «no resultan constitucionalmente
admisibles interpretaciones desproporcionadas de la legislación electoral que conduzcan a la
anulación de candidaturas electorales por defectos subsanables que no fueron puestos de manifiesto
en ningún momento por la Administración electoral».
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1. Art. 49 LOREG; a partir de la proclamación de las candidaturas y los candidatos, cualquier
candidato excluido y los representantes de las candidaturas cuya proclamación hubiera sido
denegada disponen de un plazo de 2 días para interponer un recurso contra los acuerdos de
proclamación de las Juntas Electorales. La resolución judicial, que habrá de dictarse en los 2
días siguientes a la interposición del recurso, tiene carácter firme e inapelable.
2. Con la interposición infructuosa del recurso, se entenderá cumplido el requisito de haber
agotado «la vía judicial procedente» a los efectos de poder interponer el recurso de amparo ante
el TC. El amparo debe solicitarse en el plazo de 2 días y el TC debe resolver sobre el mismo en
los 3 días siguientes. Como ha reiterado el TC en numerosas resoluciones, el recurso de amparo
electoral sigue siendo, «un recurso de amparo en el que solo pueden hacerse valer las presuntas
violaciones de los derechos fundamentales supuestamente vulnerados que, por la propia
naturaleza del procedimiento electoral en el que se inserta, serán en principio los reconocidos en
el artículo 23 de la CE»; el derecho de sufragio activo y el derecho de sufragio pasivo.

D. La campaña institucional.

Los poderes públicos que hayan convocado un proceso electoral pueden realizar una campaña de
carácter institucional para informar a los ciudadanos sobre la fecha de la votación, el procedimiento,
los requisitos y trámite del voto por correo. Desde la convocatoria de las elecciones y hasta la
celebración de las mismas queda prohibido cualquier acto organizado o financiado por los poderes
públicos que contenga alusiones a las realizaciones o a los logros obtenidos, o que utilice imágenes
o expresiones coincidentes o similares a las utilizadas en sus propias campañas por alguna de las
entidades políticas concurrentes a las elecciones. Asimismo, queda prohibido realizar cualquier acto
de inauguración de obras o servicios públicos o proyectos de estos.

E. La campaña electoral.

Conjunto de actividades lícitas llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones…con el
objetivo de captar votos. Nadie distinto de las anteriores puede realizar propaganda. Sin embargo,
esta prohibición debe interpretarse restrictivamente, en el sentido de que solo los partidos,
federaciones, coaliciones…pueden beneficiarse de las ventajas y ayudas públicas previstas
legalmente para la campaña electoral, pero la libertad de expresión avala que otras entidades puedan
pronunciarse sobre los temas de la campaña e incluso recomendar el voto en un sentido u otro.

Las elecciones se celebrarán el día 54 posterior a la convocatoria. La campaña, que dura 15 días,
comienza el día 38 posterior a la convocatoria, terminando a las 00 del día anterior a la votación,
dando paso al «día de reflexión», en el que está prohibida toda actividad de propaganda electoral.
- Los Ayuntamientos deberán reservar locales oficiales y lugares públicos de uso gratuito para la
celebración de actos de campaña electoral. Asimismo, los Ayuntamientos tendrán la obligación
de reservar lugares especiales gratuitos para la colocación de carteles, pancartas…
- Las candidaturas tendrán derecho a realizar publicidad en la prensa periódica y en las emisoras
de radio de titularidad privada, sin que los gastos puedan superar el 20% del límite de gasto
previsto legalmente. No pueden contratarse espacios de publicidad electoral en los medios de
comunicación de titularidad pública ni en las emisoras de televisión privada. Sin embargo,
durante la campaña los partidos, federaciones… que concurran a las elecciones tienen derecho a
espacios gratuitos de propaganda en las emisoras de televisión y de radio de titularidad pública.
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- La distribución de espacios gratuitos para propaganda electoral se hace atendiendo al número
total de votos que obtuvo cada partido, federación o coalición en las anteriores elecciones
equivalentes. La Junta Electoral Central es la competente para distribuirlos.
- Durante el periodo electoral, las emisoras de titularidad privada deberán respetar los principios
de pluralismo e igualdad. Asimismo, las televisiones privadas deberán respetar también los
principios de proporcionalidad y neutralidad informativa en los debates y entrevistas electorales.
- Los administradores generales y los de las candidaturas, deben comunicar a la Junta Electoral
Central y a las Juntas Provinciales las cuentas bancarias abiertas para la recaudación de fondos.
Todos los fondos destinados a sufragar los gastos electorales, cualquiera que sea su procedencia
(que deberá indicarse, pues están prohibidas las aportaciones anónimas y no podrán superar los
10.000 euros por persona), deben ingresarse en las mencionadas cuentas y todos los gastos deben
pagarse con cargo a las mismas. Son responsables de las cantidades ingresadas y de su aplicación
a los fines señalados. El Estado subvenciona, los gastos ocasionados a los partidos, federaciones,
coaliciones o agrupaciones… por su concurrencia a las elecciones al CD y al S.
- La subvención del Estado x los gastos que originen las actividades electorales, se determina por
unas reglas. Las + importantes son las subvenciones: a) por cada escaño obtenido en el CD o S;
b) por cada voto conseguido por cada candidatura al Congreso o S, uno de cuyos miembros, al
menos, hubiera obtenido escaño de diputado o senador.

F. La votación.

El momento decisivo de las elecciones es el acto de votación, en que el ciudadano, haciendo uso de
su libertad, decide qué papeleta introduce en el sobre de votación.
- El Presidente y los 2 Vocales de cada Mesa Electoral se reúnen a las 8 de la mañana del día de la
votación en el local indicado, uniéndoseles los interventores designados por las candidaturas.
- Cada Mesa Electoral debe disponer de 1 urna para cada una de las elecciones que deban
realizarse y una cabina de votación (para garantizar el secreto del voto), así como de un número
suficiente de sobres y de papeletas de cada candidatura. Las urnas, cabinas, papeletas y sobres de
votación deben ajustarse al modelo oficialmente establecido.
- Se iniciará a las 9 la votación, que continuará sin interrupción hasta las 20. El Presidente
anunciará su inicio con las palabras: «Empieza la votación». A las 20, el Presidente de la Mesa
anunciará en voz alta que va a concluir la votación. A continuación, procederá a introducir en las
urnas los sobres que contengan las papeletas del voto remitido por correo de los residentes en
España. Por último, votarán los miembros de la Mesa y los interventores.

La modalidad ordinaria de la votación es la que se ejerce personalmente por el elector en la Mesa

Electoral. Sin embargo, la LOREG también prevé el voto por correo en los siguientes supuestos:
- Los electores (residentes en España) que prevean que en la fecha de la votación no se hallarán en
la localidad donde les corresponde ejercer su derecho de voto, o que no puedan personarse.
- El personal embarcado en buques de la Armada, de la marina mercante o de la flota pesquera, y
el personal de las Fuerzas Armadas españolas y de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del
Estado que estén cumpliendo misiones en el exterior, así como los ciudadanos que se encuentren
temporalmente en el extranjero entre la convocatoria de un proceso electoral y su celebración.
- Los españoles inscritos en el censo de los electores residentes-ausentes que viven en el extranjero
deberán formular mediante impreso oficial la solicitud de voto dirigida a la correspondiente
Delegación Provincial de la Oficina del Censo Electoral. Recibida la documentación pertinente,
dichos electores deberán optar entre ejercer por correo su derecho de voto o por depositar el voto
en urna, en las dependencias consulares habilitadas para ello.
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G. El escrutinio y la proclamación de electos.

Constituyen la fase final del procedimiento electoral, existiendo una clara concatenación de ambos
actos, puesto que la proclamación de los elegidos es la consecuencia del escrutinio. El escrutinio =

1. El escrutinio en las Mesas Electorales. Terminada la votación, acto seguido, comienza el

escrutinio en las Mesas Electorales, primero, las papeletas del CD y, después, las del S. El
escrutinio se realiza extrayendo el Presidente, 1 a 1, los sobres de la urna correspondiente y
leyendo en alta voz la denominación de la candidatura o, nombre de los candidatos votados.
Terminado el recuento, el Presidente preguntará si hay alguna protesta contra el escrutinio y,
anunciará en voz alta su resultado, especificando el número de papeletas nulas, votos en blanco
y votos obtenidos por cada candidatura (CD), y por cada candidato (S). Las papeletas extraídas
de las urnas se destruirán en presencia de los concurrentes, con excepción de las que se hubiera
negado validez o que hubieran sido objeto de alguna reclamación, las cuales se unirán al acta.
2. El escrutinio general por las Juntas Electorales Provinciales y la proclamación de electos. Es un
acto público y se realiza el tercer día siguiente al de la votación, por la Junta Electoral
Provincial que corresponda. Durante el escrutinio la Junta no puede anular ningún acta ni voto.
Sus atribuciones se limitan a verificar el recuento y la suma de los votos admitidos en las
correspondientes Mesas, pudiendo solo subsanar los errores materiales o de hecho. También
sumará los votos CERA recibidos. Concluido el escrutinio, la Junta Electoral extenderá un acta
de escrutinio de la circunscripción correspondiente que contendrá mención expresa del número
de votantes, de los votos obtenidos por cada candidatura (CD) y cada candidato (S), de los
votos en blanco y de los votos nulos. Tras un brevísimo plazo para presentar reclamaciones y
resolverlas, las Juntas Electorales competentes procederán, dentro del día siguiente, a la
proclamación de electos y expedir las credenciales correspondientes.

3. Los recursos jurisdiccionales contra el escrutinio y la proclamación de electos.

A. El recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo.

- Los jueces y tribunales del orden contencioso-administrativo tienen encomendado el control de

los acuerdos de las Juntas Electorales en diversos momentos del procedimiento electoral.
- Están legitimados para interponer dichos recursos: los candidatos; los representantes de las
candidaturas; y los partidos, federaciones y coaliciones que hayan presentado candidaturas.
- La representación pública y la defensa de la legalidad en el recurso contencioso electoral
corresponden al Ministerio Fiscal, y el tribunal competente para su resolución es la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
- El recurso contencioso-electoral, que se interpone ante la Junta Electoral correspondiente dentro
de los 3 días siguientes al acto de proclamación de electos, se formaliza mediante escrito en el
que se consignan los hechos, los fundamentos de Derecho y la petición que se deduzca.
- Las características principales de este procedimiento son: la amplitud de su objeto (puede tomar
en consideración cualquier irregularidad durante el desarrollo del procedimiento electoral), la
plenitud de jurisdicción del órgano (intenta averiguar lo qué realmente ha sucedido) y la
tipificación de las sentencias (ya que estas habrán de pronunciar alguno de los fallos indicados).

B. El recurso de amparo ante el tribunal constitucional.

 12
- La sentencia que resuelve el recurso contencioso-electoral contra la proclamación de electos se
notifica a los interesados no más tarde del día 37 posterior a las elecciones. Contra la misma no
procede recurso contencioso alguno, sin perjuicio del recurso de amparo ante el TC (proceso
tutelar preceptivo ya que están presentes los derechos fundamentales). El amparo debe solicitarse
en el plazo de 3 días y el TC debe resolver sobre el mismo en los 15 días siguientes.
- Es preciso subrayar que, el recurso de amparo no debe convertirse en una instancia de apelación
para volver a discutir los hechos, ni en un tribunal «dedicado a corregir lo que se denuncia como
una defectuosa aplicación de la legalidad». En coherencia con ello, el TC afirma que «no cabe
entender el recurso de amparo interpuesto tras un recurso contencioso-electoral como una última
instancia de apelación en la que pueda plantearse una plena revisión de los hechos y de la
interpretación del Derecho electoral realizadas primero por la Junta Electoral y luego, por la sala
de lo Contencioso-Administrativo». Tratándose de un derecho de configuración legal, el derecho
de sufragio pasivo «debe ser ejercido con arreglo a los requisitos legales que lo integran, y la
interpretación de esa legalidad hecha por los tribunales no debe ser revisada «in toto» por el TC.

TEMA 3. LAS CG. LA ORGANIZACIÓN DE LAS CÁMARAS.

1. Composición de las cortes generales.

- Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los
Diputados y el Senado. En ambas Cámaras toman asiento los representantes del pueblo español.
Por lo que se refiere al Congreso, la CE marca una horquilla de entre 300 y 400 diputados, que la
LOREG, ha concretado en 350, y en cuanto al Senado, está compuesto por un número fijo de
senadores provinciales (208) y un número ligeramente variable de senadores autonómicos.
- Los miembros de las CG no están ligados por mandato imperativo; tienen plena libertad para
ejercer su derecho de voto sin estar sujetos a ordenes o instrucciones (mandato representativo).
- Las CG, como todos los Parlamentos, están integradas por una pluralidad de miembros elegidos
en los diferentes territorios del Estado y con una adscripción ideológica diversa. Además, se trata
de un órgano deliberante, que adopta las decisiones mediante procedimientos formalizados y
complejos en los cuales han de intervenir los diversos grupos políticos que tengan representación
en la Cámara. Por todo ello, el Parlamento ha de contar con una organización interna. Por lo que
el Parlamento se estructura en diversos órganos: unos con tareas de dirección y gestión (órganos
de gobierno) y otros para el ejercicio de sus competencias (órganos de funcionamiento).

2. Un parlamento bicameral.

- Estamos ante un Parlamento bicameral, que ha sido el modelo seguido en la mayoría de las
Constituciones históricas españolas. El CD fue históricamente la Cámara donde tomaban asiento
los representantes elegidos mediante sufragio censitario. Posteriormente, se fue convirtiendo en
la Cámara de representación popular o ciudadana. El S, fue históricamente una Cámara
conservadora donde tomaban asiento las aristocracias sociales. Sin embargo, en la Constitución,
el Senado ha cambiado totalmente su rol, intentando ser una Cámara de representación territorial.
- También es preciso subrayar que estamos ante un bicameralismo desequilibrado o imperfecto,
pues el CD es la Cámara realmente importante en la toma de decisiones, y se sitúa en una clara
situación de superioridad. El S, queda relegado a ser una Cámara de enfriamiento, de segunda
lectura o de reflexión. Así, tiene una intervención limitada en los procedimientos legislativos, y
no tiene ninguna intervención en la investidura del Presidente del Gobierno, en la moción de
censura, en la cuestión de confianza, etc.
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3. Las prerrogativas colectivas de las cámaras.

A. La autonomía reglamentaria.

- La expresión más cualificada del principio de autonomía parlamentaria es la denominada

autonomía reglamentaria; la competencia de cada Cámara para establecer con libertad sus
propias normas de organización y funcionamiento.
- Su aprobación y su reforma exigen una votación final, que requerirá la mayoría absoluta. Sin
embargo, en la elaboración y aprobación del Reglamento de las Cámaras no intervienen.
- La CE, remite la ordenación en detalle del trabajo parlamentario a lo que las propias Cámaras
establezcan en sus reglamentos; el RCD y el RS, ambos con numerosas reformas. La CE
establece que las sesiones conjuntas se regirán por un Reglamento de las CG; nunca ha llegado a
aprobarse. No deben confundirse los reglamentos parlamentarios, con los reglamentos emanados
del Poder Ejecutivo, que son normas de nivel inferior a la ley, dictadas por el Gobierno.
- Por lo que se refiere a su posición en el sistema de fuentes normativas, aunque no son leyes en
sentido formal, tienen el monopolio sobre las materias que deben regular y están «directamente
incardinados» a la CE. Por ello, ocupan la misma posición que le corresponde a la ley, debiendo
ser «asimilados a las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley». En consecuencia, su
control no se sustancia ante la jurisdicción contenciosa-administrativa, sino ante el TC.
- Los Reglamentos de las Cámaras pueden completarse con las resoluciones que sus Presidencias
dicten en virtud de las facultades que les otorgan los Reglamentos. Estas resoluciones
presidenciales no pueden ser controladas por los procedimientos del TC (inconstitucional), pero
sí a través del recurso de amparo si se vulneran derechos fundamentales.

B. La autonomía administrativa.

- La dualidad de Cámaras no afecta a la unidad del Estatuto de su Personal. Atendiendo a ello, las
Mesas del CD y del S, como órganos competentes para el establecimiento del régimen
parlamentario interno, aprobaron, el actual Estatuto del Personal de las Cortes Generales.
- Las Cámaras eligen a sus Presidentes, los cuales ejercen todos los poderes administrativos y
facultades de policía en el interior de sus sedes. Sus decisiones en principio son definitivas. Sin
embargo, estas facultades deben matizarse en lo referente a las relaciones con terceros.
- En efecto, se prevé que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS conocerá de los recursos
contra actos y disposiciones de los órganos competentes del CD y S en materia de personal y
actos de administración y, para cuando puedan verse lesionados derechos fundamentales, podrán
ser recurridos en amparo dentro del plazo de 3 meses desde que sean firmes. Ello ha supuesto
una reducción de los actos interna corporis, que quedan en; las resoluciones políticas de las
Cámaras o sus órganos, con la exigencia de que no exista lesión a los derechos fundamentales.

C. La autonomía presupuestaria.

Las Cámaras aprueban autónomamente sus presupuestos, que se integran en el proyecto de Ley de
Presupuestos para su aprobación anual en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Esto
pretende evitar que el monopolio del Gobierno en la elaboración de dichos Presupuestos pueda
servirle para «estrangular económicamente» a las CG, negándoles los recursos necesarios para que
puedan cumplir sus funciones. Por ello, en el proyecto de presupuesto elaborado por cada Cámara
para sí misma no interviene el Gobierno.
 14

D. La inviolabilidad de las cámaras.

- Las CG son inviolables. Ello implica que las Cámaras no pueden ser perturbadas ni coaccionadas
en el ejercicio de sus funciones o en los locales en las que estas se llevan a cabo.
- También se prohíbe la presentación directa de peticiones a las Cámaras por manifestaciones
ciudadanas. Por ello, quienes ataquen la seguridad, la tranquilidad o la independencia de las
Cámaras deberán responder penalmente de tales acciones.
- A modo de ejemplo, los que invadieren con fuerza, violencia o intimidación las sedes de las CG,
si están reunidos, serán castigados con la pena de prisión de 3 a 5 años. Y que incurrirán en la
pena de prisión de 6 meses a 1 año o multa de 12 a 24 meses los que promuevan, dirijan o
presidan manifestaciones u reuniones ante las sedes de las CG.

4. El estatuto de los parlamentarios.

La finalidad que persigue la autonomía parlamentaria es garantizar que los representantes de los
ciudadanos puedan llevar a cabo sus funciones con total independencia, evitando intromisiones
ilegítimas. Ahora bien, estas interferencias pueden afectar no solo a las Asambleas como tales, sino
también a sus integrantes individualmente considerados. Por esto, la autonomía parlamentaria no se
refleja solo en las Cámaras como órganos, sino también en los diputados y senadores.

A. Adquisición de la condición de parlamentario. Las causas de incompatibilidad.

- Los diputados y los senadores son los candidatos que han resultado elegidos por los ciudadanos y
han sido proclamados electos por las Juntas Electorales Provinciales. No obstante, para la
efectividad de las facultades que integran su estatuto, es necesario, adquirir la condición plena de
diputado o senador, que se consigue por el cumplimiento conjunto de los siguientes trámites =
presentar en la Secretaría General de la Cámara la credencial expedida por el correspondiente
órgano de la Administración electoral; cumplimentar su declaración de actividades en los
términos previstos en la LOREG; y prestar la promesa o juramento de acatar la CE.
- La incompatibilidad es una institución cuya finalidad es garantizar que el parlamentario no verá
interferida su función representativa por el ejercicio de ninguna otra función. Por lo que se refiere
a las causas de incompatibilidad, hay que señalar que las causas de inelegibilidad de los
diputados y senadores lo son también de incompatibilidad.
- Son también incompatibles: los diputados y senadores electos en candidaturas presentadas por
partidos declarados ilegales con posterioridad y los electos en candidaturas presentadas por
agrupaciones de electores declaradas vinculadas a un partido ilegalizado. Esta última causa
surtirá efecto en el plazo de 15 días naturales, desde que se le comunique, salvo que este formule
una declaración expresa de separación y rechazo respecto de las causas determinantes de la
declaración de ilegalidad del partido político en cuya candidatura hubiese resultado electo.

B. El juramento o promesa de los parlamentarios.

El parlamentario que se niega a jurar o prometer la Ce sigue siendo diputado o senador electo, su
escaño no es cubierto por otro candidato, pero no adquiere la condición plena de diputado, lo que le
priva de los derechos y prerrogativas del cargo. En un Estado democrático, que relativiza las
creencias, no resulta congruente «una interpretación de la obligación de prestar acatamiento a la CE
que antepone un formalismo rígido a toda otra consideración». Además, como es obvio, jurar o
 15
prometer la Constitución no tiene por qué significar una identificación ideológica con su contenido,
sino únicamente el respeto a los procedimientos establecidos por la misma. Por tradición, se vienen
entendiendo que el que jura lo hace por Dios, en tanto que el que promete lo hace por su honor.
Distinción que, en un Estado laico, no puede tener ningún significado relevante para el Derecho.

C. Los derechos y deberes de los parlamentarios.

- Los derechos: asistir con voto a las sesiones del Pleno de la Cámara y a las de las comisiones de
que formen parte; asistir, sin voto, a las sesiones de las comisiones de que no formen parte;
formar parte al menos, de una comisión y a ejercer las facultades y desempeñar las funciones que
el Reglamento de su Cámara les atribuye; recabar de las Administraciones Públicas los datos,
informes o documentos que obren en poder de estas; percibir una asignación económica que será
fijada por las respectivas Cámaras y recibir las ayudas, franquicias e indemnizaciones por gastos
que sean necesarios para el cumplimiento de su función.
- Deberes: asistir a las sesiones del Pleno del Congreso y de las comisiones de que formen parte;
adecuar su conducta al Reglamento y respetar el orden, la cortesía y la disciplina parlamentarias,
así como no divulgar las actuaciones que puedan tener el carácter de secretas; formular
declaración de sus bienes patrimoniales en los términos previstos en la LOREG; y observar, en
todo momento, las normas sobre incompatibilidades establecidas en la Constitución y en la
LOREG. También debe subrayarse que los diputados no podrán invocar o hacer uso de su
condición de parlamentarios para el ejercicio de actividad mercantil, industrial o profesional.

D. La pérdida de la condición de parlamentario.

- Son causas de pérdida de la condición de diputado o senador: la anulación de la elección o de la

proclamación de diputado o senador mediante sentencia judicial firme; la condena a pena de
inhabilitación absoluta o especial para cargo público dispuesta por sentencia judicial firme; la
pérdida de los requisitos generales de elegibilidad; la extinción del mandato, al concluir la
legislatura o ser disuelta la Cámara; la renuncia efectuada ante la Mesa de la Cámara; y el
fallecimiento. Además, en el caso de los senadores autonómicos, también pierden tal condición
cuando así proceda y se comunique por las Asambleas Legislativas al Senado.
- Los Reglamentos de las Cámaras también prevén la pérdida temporal del escaño parlamentario
por razones disciplinarias graves o reiteradas. La suspensión de la condición de parlamentario
debe ser acordada por la Cámara de la que forma parte. Además, el diputado quedará suspendido
en sus derechos y deberes parlamentarios cuando se hallare en situación de prisión preventiva y
mientras dure esta. Asimismo, quedará suspendido cuando una sentencia firme condenatoria lo
comporte o cuando su cumplimiento implique la imposibilidad de ejercer sus funciones.

5. Las prerrogativas individuales de los parlamentarios.

A. La justificación de las prerrogativas parlamentarias.

Las prerrogativas parlamentarias son garantías funcionales dirigidas a salvaguardar la libertad y la

independencia de los diputados y senadores, en el ejercicio de la función parlamentaria, frente a
presiones y persecuciones. En definitiva, protegen a los diputados y a los senadores porque son los
individuos que llevan a cabo la función representativa. La Constitución establece las tres
prerrogativas parlamentarias clásicas:
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B. La inviolabilidad.

- La inviolabilidad es la irresponsabilidad jurídica (en cualquier procedimiento sancionador) de la

que gozan los parlamentarios por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones y
por los votos emitidos en el ejercicio de su cargo. El TC afirma que la inviolabilidad impide «la
punición o la sanción de quien se hallare protegido por esta prerrogativa».
- La finalidad de esta es, proteger la libertad de expresión de los diputados y senadores en el
desarrollo de su función representativa. El alcance temporal es indefinido, perdura incluso
después de haber concluido el mandato parlamentario. El único límite viene determinado por las
exigencias de la cortesía y disciplina parlamentarias, a las cuales los diputados y senadores están
obligados a adecuar su conducta. La jurisprudencia constitucional ha ceñido la inviolabilidad a la
actividad parlamentaria, sin cubrir opiniones emitidas en otros contextos (político/privado).

C. La inmunidad.

- Durante el período de su mandato (y solo durante este), los diputados y senadores gozan de
inmunidad, protección que, se circunscribe al ámbito penal. Gracias a esta prerrogativa, los
parlamentarios solo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito; y, no podrán ser inculpados
ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva, solicitada por el TS a través del
correspondiente «suplicatorio». Esta autorización será también necesaria en los procedimientos
contra personas que, hallándose procesadas o inculpadas, accedan al cargo de diputado o senador.
- El suplicatorio se entenderá denegado si la Cámara correspondiente no se hubiese pronunciado
sobre el mismo en el plazo de 60 días naturales, computados a partir del día siguiente al del
recibo del suplicatorio. Esta prerrogativa ha sido interpretada de forma restrictiva por el TC, que
ha excluido de la inmunidad las acciones civiles contra los parlamentarios y que ha fijado que la
denegación del suplicatorio no es una facultad discrecional de las Cámaras, su decisión debe ser
motivada en coherencia con la finalidad de la inmunidad, expresando porque autoriza o deniega
el procesamiento del parlamentario.
- Las CG solo podrán denegar el suplicatorio de uno de sus miembros cuando entiendan, que hay
indicios de persecución con fines políticos (fumus persecutionis), en concreto, de querer alterar
la composición de la Cámara o condicionar la voluntad de los parlamentarios.

D. El fuero especial.

- El fuero especial o aforamiento supone la determinación de unos órganos judiciales específicos

para las causas criminales contra los parlamentarios. En concreto, en las causas contra diputados
y senadores será competente la Sala de lo Penal del TS.
- Este aforamiento se justifica en la conveniencia de que el proceso contra un parlamentario sea
resuelto por el órgano judicial que goza, de mayor cualificación jurídica e independencia. Ello,
sin embargo, impide al parlamentario el derecho de revisión de su sentencia por otro tribunal,
pero el objetivo de esta prerrogativa, es darle una protección especial, pues consigue en primera
y única instancia lo que para los demás ciudadanos solo se logra en última instancia.

6. Los órganos de gobierno de las cámaras.

A. El presidente.
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- Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes. En la elección de Presidente, cada parlamentario
escribirá solo un nombre en la papeleta. Resultará elegido el que obtenga el voto de la mayoría
absoluta de los miembros de la Cámara. Si ninguno obtuviera en primera votación dicha mayoría,
se repetirá la elección entre los dos que hayan alcanzado mayores votaciones y resultará elegido
el que obtenga más votos. El Presidente del CD y el del S ostentan la representación personal de
cada Cámara y, tienen un lugar destacado en el orden de protocolo.
- Los Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes
administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes. Entre sus funciones
esenciales, podemos destacar la de presidir la Mesa y la Junta de Portavoces, dirigir los debates
del Pleno y de las comisiones a las que asista, mantener el orden de los mismos, ejercer la
disciplina parlamentaria y, hacer cumplir el reglamento, interpretándolo y supliéndolo.

B. La mesa.

Las Cámaras eligen a los demás miembros de sus Mesas. La Mesa, es el órgano rector de la Cámara
y ostenta la representación colegiada de esta en los actos a que asista.
- La Mesa del CD está formada por el Presidente del Congreso, 4 vicepresidentes y 4 secretarios.
- La Mesa del S está formada por el Presidente de la Cámara, 2 vicepresidentes y 4 secretarios.
- El Pleno de cada Cámara elegirá a los miembros de la Mesa en su sesión constitutiva. El sistema
de elección de sus integrantes garantiza una representación plural.
Entre otras funciones, les corresponden a las Mesas de las Cámaras: adoptar cuantas decisiones y
medidas requieran la organización del trabajo y el régimen y gobierno interiores de la Cámara;
elaborar el proyecto de Presupuesto de la Cámara; calificar los escritos y documentos de índole
parlamentaria, así como declarar la admisibilidad o inadmisibilidad de los mismos; concretar las
fechas en que hayan de comenzar y terminar los períodos de sesiones; programar las líneas
generales de actuación de la Cámara; fijar el calendario de actividades del Pleno y de las comisiones
para cada período de sesiones; y coordinar los trabajos de sus distintos órganos. Las Mesas llevan a
cabo funciones de dirección de las Cámaras en sus vertientes administrativa y gestora, mientras que
en el terreno político el protagonismo se ha desplazado a la Junta de Portavoces.

C. La junta de portavoces.

- Ambas formadas por los representantes de cada grupo parlamentario, bajo la presidencia del
Presidente de la Cámara. Este órgano refleja el protagonismo de los grupos parlamentarios en la
vida actual de las Asambleas Legislativas. Por tanto, no es extraño que los Reglamentos de las
Cámaras les asignen funciones relevantes. Entre ellas, la de fijar el orden del día de las sesiones
del Pleno del Congreso, o ser oída para fijar el orden del día las sesiones del Senado. Asimismo,
los Reglamentos establecen que se les debe dar audiencia en la programación de las líneas
generales de actuación y en la fijación del calendario de actividades, también en numerosas
cuestiones referentes a la organización y funcionamiento de las Cámaras.
- Las decisiones de la JP se adoptan siguiendo el criterio del voto ponderado, es decir, el voto de
cada portavoz vale tanto como el número de miembros del grupo parlamentario que representa. A
tenor del carácter de órgano fundamentalmente político que tiene la JP, los Reglamentos de las
Cámaras prevén que de las convocatorias se dé cuenta al Gobierno, para que, si lo estima
oportuno, un representante suyo asista con voz, pero sin voto. La JP es un órgano de carácter
eminentemente político y es en ella donde se institucionaliza la relación entre el Gobierno y la
Cámara.
 18
7. Los órganos de funcionamiento de las cámaras.

A. El pleno.

- El Pleno es la reunión de todos los diputados o senadores en sesión convocada con todas las
formalidades previstas en el Reglamento. Es el órgano supremo de la Cámara y le corresponden
las competencias esenciales que el ordenamiento jurídico le atribuye. Además, es en su seno
donde se desarrollan, normalmente, los debates de mayor enjundia política. Las fechas de
celebración de los Plenos se fijan por la Mesa de la Cámara al inicio de cada período de sesiones.
- Para adoptar acuerdos deben asistir la mayoría de sus miembros, y para ser válidos, deberán ser
aprobados por la mayoría de los miembros presentes. El voto de senadores y diputados es
personal e indelegable. Las sesiones plenarias de las Cámaras serán públicas, salvo acuerdo en
contrario. Los parlamentarios tomarán asiento en el salón de sesiones de cada Cámara conforme
a su adscripción a los grupos parlamentarios y ocuparán siempre el mismo escaño.
- La CE también permite Plenos conjuntos. Afirma que las Cámaras se reunirán en sesión conjunta
para ejercer las competencias no legislativas que el título II («De la Corona») atribuye
expresamente a las CG. Estas sesiones serán presididas por el Presidente del CD y se regirán por
un Reglamento de las CG, sin perjuicio de aplicar el RCD en todo lo no previsto por aquel.

B. Las comisiones.

- Tienen una gran importancia en el funcionamiento de las Cámaras, ya que los Plenos no son
órganos ágiles para llevar a cabo con carácter cotidiano todos los quehaceres parlamentarios. Por
este motivo, el trabajo ordinario de las Cámaras se lleva a cabo a través de las comisiones, que
presentan unas dimensiones más reducidas y están especializadas por materias o funciones.
- Se convierten en los órganos básicos del trabajo parlamentario, en donde se preparan y discuten
los asuntos de que conoce el Pleno y donde se adopta en ocasiones la decisión definitiva.
- Están formadas por los miembros que designen los grupos parlamentarios en el número que
indique la Mesa, y en proporción a la importancia numérica de aquellos en la Cámara. Todo
parlamentario tiene derecho a formar parte, al menos, de una comisión.
- En el seno de cada comisión se elige una Mesa, integrada por 1 presidente, 2 vicepresidentes y 2
secretarios. La composición y la organización son análogas a las del Pleno.
- Pueden ser permanentes (legislativas; se estructuran por materias o áreas de actividad e
intervienen en el procedimiento de elaboración de leyes, o no legislativas; con funciones de
control, participación ciudadana o carácter administrativo) o no permanentes (se constituyen para
la realización de un trabajo concreto; investigación, estudio…finalizado el cual se extinguen).
- Sus conclusiones deberán plasmarse en un dictamen que será discutido en el Pleno de la Cámara.
Las conclusiones aprobadas por el Pleno de la Cámara serán publicadas en el «Boletín Oficial de
las Cortes Generales». Será obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras.
- En 1994, se creó la Comisión General de las CCAA (CGCA). Se reunirá cuando sea convocada
por su Presidente o por el del Senado a iniciativa propia, o por el Gobierno, alguno de los
Consejos de Gobierno de las CCAA o un tercio de sus miembros. La CGCA celebrará, una vez al
año y antes de que finalice el primer período de sesiones, una sesión cuyo único punto del orden
del día será dedicado a efectuar un balance de la situación del Estado de las Autonomías. Tras el,
se podrán presentar mociones. Las intervenciones que se produzcan en las sesiones de la CGCA
podrán realizarse en cualquiera de las lenguas que tengan el carácter de oficiales en alguna
CCAA, de acuerdo con la Constitución y el correspondiente Estatuto de Autonomía. En el Diario
de Sesiones se reproducirán íntegramente en la lengua en que se hayan realizado y en castellano.
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8. Los grupos parlamentarios.

- Agrupaciones de diputados o senadores a partir de su adscripción política. Se constituyen sobre

la base de los partidos, federaciones y coaliciones que hayan participado en las elecciones. Su
objetivo es defender una línea política en la Cámara y simplificar su funcionamiento.
- En la CE y en los Reglamentos de las Cámaras se evidencia un tipo de organización y
funcionamiento cuyo elemento fundamental y básico es el grupo parlamentario, expresión del
partido político, y no el parlamentario individualmente considerado.
- Dentro de cada grupo, tiene un papel muy protagonista su portavoz, que le representa en la Junta
de Portavoces. Por lo que se refiere a los GP en la Cámara Baja, el RCD establece reglas =
1. Los diputados, no menos de 15, podrán constituirse en GP. También los que hubieren obtenido
un número de escaños no inferior a 5 y, al menos, el 15% de los votos en las circunscripciones
en que hubieren presentado candidatura o, el 5% de los emitidos en el conjunto de la Nación.
2. En ningún caso pueden constituir GP diputados que pertenezcan a un mismo partido político.
Tampoco podrán los que pertenecieran a formaciones políticas no electas.
3. La constitución de grupos parlamentarios se hará, dentro de los 5 días siguientes a la sesión
constitutiva del Congreso, mediante escrito dirigido a la Mesa de la Cámara.
4. Los diputados que no quedan integrados en un GP, quedarán incorporados al Grupo Mixto.
5. Ningún diputado podrá formar parte de más de un grupo parlamentario.
6. Cuando los componentes de un GP reduzcan durante el transcurso de la legislatura a un número
inferior a la mitad del mínimo exigido para su constitución, el grupo quedará disuelto.
7. El CD pondrá a disposición de los GP locales y medios materiales suficientes y les asignará,
una subvención fija a todos y otra variable en función del número de diputados de cada uno.

- La regulación de los GP en el S; cada grupo parlamentario estará compuesto, al menos, de 10

senadores y cuando se reduzcan a un número inferior a 6, el grupo quedará disuelto.
- La principal novedad son los grupos territoriales; dentro de los grupos parlamentarios que se
compongan de senadores elegidos o designados por 2 o más CCAA podrán constituirse grupos
territoriales. Cada uno estará integrado, al menos, de 3 senadores. Podrán asistir, con ciertos
límites y condiciones, a las reuniones de la JP y intervenir en los debates del Pleno de la Cámara
sobre cuestiones que afecten de modo especial a una o más Comunidades Autónomas.

8. La diputación permanente.

- Es una institución útil e interesante, que responde principalmente al objetivo de asegurar la

continuidad de los poderes y funciones de las Cámaras cuando estas no están activas.
- En ambas cámaras hay una, presidida por el Presidente de la Cámara, compuesta por un mínimo
de 21 miembros, que representa a los GP. La del CD será convocada x el Presidente, a iniciativa
propia o a petición de 2 GP o de 1/5 parte de sus miembros. Por su parte, la del S se reunirá
siempre que el Presidente lo considere y, el día antes de celebrarse la Junta Preparatoria inicial de
cada legislatura, cuando lo solicite el Gobierno y cuando lo pida 1/4 parte de sus miembros.
- Funciones: convocar el Pleno de Cámara respectiva en sesión extraordinaria, asumir las
facultades que correspondan a las Cámaras en los supuestos de decretos-leyes y estados
excepcionales, y velar por los poderes de las Cámaras cuando estas no estén reunidas. Expirado
el mandato o en caso de disolución, las DP seguirán ejerciendo sus funciones hasta la
constitución de las nuevas CG. Reunidas las nuevas Cámaras, cada Diputación Permanente dará
cuenta a la suya de los asuntos tratados y de las decisiones adoptadas.
 20
- Los miembros de la DP conservarán su condición de parlamentarios, con todos los derechos y
prerrogativas inherentes a la misma, aun después de expirado su mandato o de disuelta la Cámara
y hasta que se reúna la que posteriormente resulte elegida. La DP actúa como «puente» entre
legislaturas y entres sesiones de las Cámaras en la misma legislatura.

9. El funcionamiento del parlamento.

Las CG ejercen sus poderes de manera permanente. No obstante, el funcionamiento de las Cámaras
es discontinuo y, es necesaria una estructuración temporal de las tareas, para que puedan ser
desarrolladas de manera ordenada y eficaz. Así, los procedimientos parlamentarios son solemnes (lo
que implica la sujeción a unas reglas formales concretas y, en general, el carácter público) y
complejos. En consecuencia, el funcionamiento del Parlamento se ha de analizar desde dos ópticas:

A. El tiempo de las actuaciones parlamentarias: legislatura y períodos de sesiones.

- Tanto el CD como el S son elegidos por 4 años. El mandato termina 4 años después (fin natural)
o el día de la disolución de las Cámaras. En ambos casos, las elecciones tendrán lugar el día 54
posterior a la convocatoria electoral, por tanto, «Las elecciones tendrán lugar entre los 30 días y
60 días desde la terminación del mandato». El CD electo deberá ser convocado dentro de los 25
días siguientes a la celebración de las elecciones. Dentro de este margen, el RD de convocatoria
de las elecciones generales indicará el día y la hora en que se reunirán las Cámaras resultantes.
- Los períodos de sesiones: espacios de tiempo durante los cuales las Cámaras se reúnen con
carácter ordinario. Las Cámaras se reunirán anualmente en 2 períodos ordinarios de sesiones: de
septiembre a diciembre, y, de febrero a junio. Por esta razón, el año parlamentario comienza en
septiembre. Ello no significa que fuera de estos períodos no se puedan reunir, pero solo lo pueden
hacer en sesión extraordinaria. Este tipo de sesiones presenta, unas reglas especiales en relación
con quién puede solicitar la convocatoria (el Gobierno, la DP o la mayoría absoluta de los
miembros de cualquiera de las Cámaras) y con los asuntos que se pueden tratar.
- Todas las sesiones parlamentarias son convocadas por el Presidente respectivo conforme a un
orden del día. Las sesiones han de celebrarse, en el CD, entre los martes y los viernes, y en el
Pleno del S, en los días entre los martes y los jueves. De todas las sesiones se extiende un acta y
las intervenciones que se han producido en las mismas se reproducen en el Diario de Sesiones.

B. El régimen de adopción de acuerdos.

- Los acuerdos de las Cámaras se producen después de un debate en el Pleno o comisión

correspondiente, dirigido por el Presidente respectivo. Es en estos debates donde el Gobierno y
los GP exponen su posición y los argumentos que la fundamentan. El Gobierno debe explicar su
actuación y los criterios que la guían. Los Reglamentos de las Cámaras prevén los turnos de
intervención y el tiempo para cada uno. Finalizado el debate, se lleva a término la votación.
- Para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas de forma reglamentaria y con asistencia
de la mayoría de sus miembros. Dichos acuerdos, deberán ser aprobados por la mayoría de los
miembros presentes (mayoría simple), sin perjuicio de las mayorías especiales (cualificadas) que
establezcan la CE o las LO y las que, para elección de personas, establezcan los Reglamentos de
las Cámaras. Las mayorías cualificadas (absoluta, de tres quintos y de dos tercios) siempre se
computan sobre los miembros de derecho que integren la Cámara, estén o no estén presentes.
- El voto de senadores y diputados es personal e indelegable y puede ser de diversos tipos: por
asentimiento a la propuesta de la presidencia (cuando, anunciada esta, no suscite objeción u
 21
oposición), ordinario (mediante el sistema electrónico que está al alcance de los diputados,
aunque también puede hacerse por el procedimiento de levantamientos), por llamamiento o
nominal (los diputados son llamados individualmente por orden alfabético). La votación nominal
puede ser pública o secreta. La nominal secreta podrá ser, a su vez, por papeletas o por bolas
blancas o negras. La votación ordinaria y la nominal pueden ser telemáticas para aquellos
diputados que no puedan asistir a las sesiones. Se computarán como presentes en la votación los
miembros de la Cámara que, pese a estar ausentes, hayan sido expresamente autorizados por la
Mesa para participar en la misma, haciendo uso del voto por procedimiento telemático.
- Cuando el resultado en alguna votación fuera de empate, se repetirá esta hasta 2 veces y, caso de
que el empate continuase, se entenderá desechado el texto, dictamen, artículo, proposición o
cuestión de que se trate. En las votaciones en comisión se entenderá que no existe empate cuando
la igualdad de votos, pudiera disolverse ponderando el número de votos con que cada grupo
cuente en el Pleno.
- Las reuniones de parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularán a
las Cámaras, que no podrán ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios.
- Se ha de tener también en cuenta la publicidad de los trabajos parlamentarios. La propia
naturaleza de la institución parlamentaria exige publicidad de los debates y los acuerdos.
Publicidad que se garantiza por dos vías; por el carácter público de las sesiones plenarias de
ambas Cámaras (de modo que pueden asistir a las mismas los ciudadanos y los medios de
comunicación acreditados, los representantes de los medios de comunicación social acreditados,
se pueden seguir a través de las webs de las cámaras y, la televisión pública retransmite la parte
de las sesiones del Pleno dedicada al control del Gobierno). Por otra parte, la actividad del
Parlamento puede ser conocida a través de sus publicaciones oficiales: el Boletín Oficial de las
CG y los Diarios de Sesiones del Pleno, la DP y las comisiones de cada una de las dos cámaras.

TEMA 4. LAS CG: LAS FUNCIONES LEGISLATIVA Y FINANCIERA.

1. Introducción:

- Las CG «ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la
acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución».
- El ejercicio de tales funciones y el alcance de las mismas se encuentran delimitadas conforme a
las características propias de nuestra forma política del Estado, la Monarquía parlamentaria; del
Estado de partidos; y de nuestro sistema parlamentario de Gobierno, donde el Gobierno depende
de la confianza depositada por la mayoría del Congreso. Una relación de confianza que en
nuestro ordenamiento constitucional debe mantenerse a lo largo de la legislatura.
- Por otro lado, las funciones que se ejercen por las CG no son idénticas ni tienen el mismo
alcance cuando las ejerce el Congreso o el Senado. Debe observarse que el bicameralismo
imperfecto que caracteriza el funcionamiento de nuestras CG tiene una clara proyección en la
elaboración y aprobación de las leyes, en la tramitación de la ley de Presupuestos Generales del
Estado o cuando se accionan los mecanismos de exigencia de la responsabilidad política del
Gobierno, que en modo alguno puede formalizar el Senado. También debe tenerse presente el
propio modelo de organización territorial de Estado en el que los Parlamentos autonómicos
tienen capacidad de aprobar leyes autonómicas en función de sus competencias.

2. La función legislativa.
 22
- Es la función que tradicionalmente ha correspondido a los Parlamentos y constituía la función de
mayor relevancia. El parlamentarismo racionalizado ha desviado las discusiones de las leyes que
se sustanciaban en largas sesiones del Pleno de los Parlamentos a las Comisiones Permanentes
Legislativas, dejando al Pleno de las Cámaras las leyes de especial trascendencia o los trámites
en la elaboración de las leyes que la CE o los Reglamentos de las Cámaras les atribuye.
- La tramitación de las leyes se desarrolla especialmente en el seno de la Comisión parlamentaria
respectiva según la materia en ambas Cámaras. En el sistema constitucional español las Cortes
Generales no tienen el exclusivo monopolio en la elaboración y aprobación de las leyes porque:
• Los Parlamentos autonómicos también poseen esta potestad, limitada a las materias sobre las
que tienen competencias. La ley autonómica despliega sus efectos dentro del ámbito territorial
de la CA respectiva a diferencia de la ley estatal. Desde la perspectiva de las fuentes del
derecho, la relación entre las leyes autonómicas y las leyes estatales no se explica en función
de la relación de jerarquía entre normas, sino en función de la relación de competencias.
• El Gobierno tiene la potestad de aprobar normas con fuerza de ley. Por ejemplo, la delegación
legislativa (decretos legislativos) o la legislación de urgencia (decretos leyes). No obstante,
esta potestad está limitada por la Constitución y las Cortes Generales.
• Además de lo anterior, a sujetos distintos del Congreso y del Senado se les reconoce la
iniciativa legislativa. Es el Gobierno quien ejerce mayoritariamente la iniciativa legislativa a
través de la presentación de los proyectos de ley. Ahora bien, la tramitación y aprobación de
las leyes les corresponde a los representantes del pueblo. La ley es el fruto de la potestad
legislativa del Estado que la Constitución atribuye a las CG a través de sus cámaras.
• El principio democrático consagrado por la Constitución impone que la formación de la
voluntad de las CG expresada en la ley se articule a través de un procedimiento cuyos rasgos
estructurales se contiene en la Lex Suprema y se complementa por lo dispuesto en los
Reglamentos del Congreso y del Senado. La ley como expresión de la voluntad popular sigue
adquiriendo todo su valor en el Estado Democrático de Derecho. La CE en su título III dedica
el capítulo II a «la elaboración de las leyes» y ha consagrado un sistema parlamentario en el
que en la formación de voluntad de las Cámaras se prioriza al Congreso sobre el Senado.
• Finalmente, el procedimiento legislativo responde al denominado principio mayoritario. Esto
significa, que las mayorías cualificadas constituyen la excepción a la regla; el principio
democrático atiende a que las decisiones se adoptan por mayoría simple.

3. La iniciativa legislativa.

- Es la facultad de promover la elaboración de una ley, y pertenece al gobierno, al CD y al Senado.

También atribuye a las asambleas de las comunidades autónomas. La capacidad de; solicitar del
gobierno, la adopción de un proyecto de ley y remitir a la mesa del congreso, una proposición de
ley, delegando ante dicha cámara, un máximo de 3 miembros de la asamblea encargados de su
defensa. Esta capacidad implica que las comunidades autónomas pueden participar en la
formación de la voluntad estatal. A través de esta se ejerce la iniciativa legislativa stricto sensu.
- El apartado 3 del artículo 87.2 CE, mandata al legislador orgánico regulan las formas de ejercicio
y requisitos de la iniciativa legislativa popular, establece un requisito y límites al contenido de las
proposiciones de ley que se presenten por iniciativa popular. Se exigirán al menos 500.000 firmas
acreditadas. Además, no procederá dicha iniciativa en materias propias de LO, tributarias o de
carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.
- En consecuencia, la puesta en marcha del proceso legislativo se confiere al Gobierno, al
Congreso, al Senado, a los Parlamentos autonómicos y a la iniciativa popular. Puede apreciarse
que la iniciativa legislativa directa y plena corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado.
 23

a. Gobierno.

- En nuestro sistema parlamentario, la mayor parte de las iniciativas legislativas parten del
gobierno y reciben el nombre de proyecto de ley, estos tienen preferencia en la tramitación
parlamentaria. Tienen que ir acompañados de una exposición de motivos y antecedentes para que
el congreso pueda pronunciarse sobre ellos.
- La mesa del congreso, una vez remitido el proyecto, ordena su publicación, abre el plazo de
presentación de enmiendas y lo envía a la comisión competente. Las enmiendas pueden ser a la
totalidad o a la articulado.
- El gobierno en funciones no puede presentar proyectos de ley en general ni de presupuestos del
Estado, que es una iniciativa legislativa exclusiva del gobierno.

b. Congreso de los Diputados.

- Sus proposiciones pueden ser adoptadas a iniciativa de un diputado con la firma de otros 14 o de
un GP con la firma de su portavoz. La mesa del congreso publica la proposición (exposición de
motivos y antecedentes) y la remite al gobierno para que se manifieste.
- Si pasados 30 días el gobierno no niega su conformidad a la tramitación, la proposición será
incluida en el orden del día para su toma en consideración por la cámara. Antes del debate de
toma en consideración, se lee el criterio del gobierno (si hay), y tras el debate la presidencia del
congreso, pregunta si se toma o no en consideración la proposición de ley.
- Si se vota afirmativamente, la mesa acuerda su envío a la comisión competente y se abre el plazo
de enmiendas. No caben, ya que ya se ha tomado en consideración, enmiendas a la totalidad.

c. Senado.

- Las proposiciones de ley que se presentan a iniciativa del Senado deben estar suscritas por un
GP o por 25 senadores. «Aprobada la toma en consideración de la proposición por el Pleno, el
Presidente del Senado la remitirá al Congreso, para su trámite en éste como tal proposición».
- El Congreso goza de un papel preponderante frente al Senado en el ámbito de la tramitación de la
iniciativa legislativa.

d. Asambleas legislativas de las CCAA.

- La constitución prevé dos supuestos a través de los cuales las asambleas pueden ejercer la
iniciativa legislativa; al solicitar al gobierno la adopción de un proyecto de ley, que el gobierno
podrá decidir si adoptar o no, y por otro lado, la posibilidad de remitir a la mesa del congreso,
una proposición de ley que podrá defender ante el congreso mediante una delegación de hasta 3
miembros de dicha asamblea. En este supuesto, nos hayamos ante la auténtica iniciativa
legislativa, ejercida por la asamblea autonómica.
- El ejercicio de la iniciativa por parte de las asambleas legislativas de las CCAA se realiza de
acuerdo con la Constitución, los respectivos Estatutos de Autonomía, los Reglamentos de los
respectivos Parlamentos autonómicos y el Reglamento del Congreso.

e. Iniciativa legislativa popular.

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- La iniciativa legislativa popular no puede versar sobre una serie de materias propias de leyes
orgánicas, naturaleza tributaria, de carácter internacional y las relativas a la prerrogativa de
gracia. A estas materias excluidas expresamente por la Constitución, la LOLIP añade dos
supuestos más: los proyectos de planificación económica y los Presupuestos Generales del
Estado, ya que la propia constitución reserva estos supuestos al gobierno.
- El art. 87.3 CE exige que la presentación de la proposición de ley esté suscrita por, al menos,
500.000 firmas. En el escrito de presentación de la proposición de ley se debe contener el texto
articulado de la proposición con una exposición de motivos y la relación de los miembros que
integran la Comisión promotora de la iniciativa.
- La Mesa del Congreso examina la documentación y deberá pronunciarse en el plazo de 15 días
sobre su admisibilidad. Son causas de inadmisión; el que tenga por objeto las materias excluidas
a las que nos hemos referido, que no se cumplan los requisitos del art. 3, que el texto de la
proposición verse sobre materias distintas y carentes de homogeneidad entre sí, que exista en el
Congreso o en el Senado un proyecto o proposición de ley que verse sobre el mismo objeto y que
esté en el trámite de enmiendas u otro más avanzado, y que sea reproducción de otra iniciativa
popular de contenido igual o equivalente presentada durante la legislatura en curso.
- Contra la decisión de la Mesa del Congreso de no admitir la proposición de ley, la Comisión
promotora puede interponer un recurso de amparo ante el TC, y si éste decide que no incurre en
ninguna causa de inadmisión, el procedimiento seguirán en su curso.
- Admitida la proposición, la Mesa del Congreso lo comunica a la Junta Electoral Central, que
garantiza la regularidad del procedimiento de firmas, y ésta se lo comunica a la Comisión
promotora para que proceda a la recogida de las 500.000 firmas en el plazo de 9 meses. A la
Junta Electoral Central corresponde la comprobación y recuento definitivos. Una vez
comprobado el cumplimiento de los requisitos, la JEC elevará al Congreso la certificación
acreditativa de número de firmas válidas.
- Recibida la notificación que acredite que se ha reunido el número de firmas exigido, la Mesa de
la Cámara deberá incluir la proposición en el orden del día del Pleno para su toma en
consideración en el plazo máximo de 6 meses.

4. El procedimiento legislativo común.

Una vez ejercitada la iniciativa legislativa, nos referiremos a las fases fundamentales del
procedimiento legislativo común en el Congreso y que son las que a continuación se relacionan:

a) Presentación de enmiendas. En el plazo de 15 días desde la publicación del proyecto de ley,

los diputados y GP pueden presentar enmiendas escritas, a la totalidad o a la articulado. Las
enmiendas a totalidad pueden versar sobre la oportunidad, principios o espíritu del proyecto de
ley, que postulen la devolución de aquel al gobierno, o las que proponen un texto alternativo, y
estas solo pueden ser presentadas por los GP. En el pleno del congreso, la presidencia someterá
a votación las enmiendas a la totalidad, comenzando por las que proponen la devolución del
proyecto al gobierno. Si el pleno acuerda la devolución del proyecto queda rechazado, lo que se
comunica al Presidente del Gobierno. En caso contrario se remite a la Comisión respectiva para
proseguir la tramitación. Si lo que se aprueba por el Pleno es una enmienda a la totalidad que
propone un texto alternativo, se da traslado a la Comisión y se abre un nuevo plazo de
presentación de enmiendas, que solo podrá formularse sobre el articulado. No cabe enmiendas a
la totalidad de las proposiciones de ley del Congreso, ni de las CCAA. Por su parte, las
enmiendas al articulado podrán ser de supresión, modificación o adición. En estos dos últimos
supuestos, las enmiendas deberán contener el texto concreto que se propone.
 25
b) Deliberación en la Comisión. Finalizado el debate a la totalidad, y en todo caso el plazo de
presentación de enmiendas, el texto se remite a la Comisión correspondiente para proseguir la
tramitación. La Comisión nombra a uno o varios ponentes para que, redacten un informe en el
plazo de 15 días. Concluido el informe de la ponencia comienza el debate en Comisión que se
hará artículo por artículo y el dictamen de la Comisión se remite a la Presidencia del Congreso a
efectos de la tramitación subsiguiente.
c) Deliberación en el Pleno del Congreso. En el Pleno se sustancian los votos particulares y las
enmiendas que habiendo sido defendidos y votados en Comisión no se incorporaron al dictamen
y se quieran defender en el Pleno. El Senado dispone de un plazo de 2 meses, a partir del día
que recibe el proyecto o proposición, para; aprobar el texto sin modificarlo, oponer, sujeto
mediante mensaje, motivado, o introducir enmiendas. Estas dos últimas se deben producir
dentro de los 10 días siguientes a aquel en que se haya publicado el proyecto o proposición de
ley, aunque este plazo pueda ampliarse, a petición de 25 senadores, no superior a cinco días.

- Si el Senado propone una enmienda, el congreso decide por mayoría simples, si admitirlo o no.
Incluso si el Senado adoptarse por mayoría absoluta vetar el texto aprobado por el congreso, éste
puede ratificar su texto inicial por mayoría absoluta o dejar transcurrir 2 meses y ratificarlo por
mayoría simple. El plazo de 2 meses puede reducirse a 20 días naturales en los proyectos
declarados urgentes por el gobierno o por el congreso.

5. Procedimientos legislativos especiales.

- Se hace alusión a los procedimientos legislativos que la constitución exige para la aprobación de
algunas normas, y a ciertas especialidades procedimentales en la tramitación que la constitución/
reglamentos de las cámaras posibilitan, sin carácter obligatorio.
- La CE y los reglamentos parlamentarios establecen un procedimiento específico de tramitación
legislativa para leyes orgánicas, decretos leyes, estatus de autonomía, proyectos de reforma
constitucional y la ley de presupuestos.
En relación con las especialidades procedimentales no obligatorias cabe destacar:

a. La competencia legislativa plena de las comisiones.

- La CE posibilita una especialidad procedimental que afecta a la delegación del Pleno de cada
Cámara en favor de las Comisiones Legislativas Permanentes para la aprobación de proyectos o
proposiciones de ley sin requerirse deliberación en el Pleno. Esta delegación es revocable en
cualquier momento por el Pleno que puede recabar en cualquier momento el debate y votación.
- El RCD prevé que el acuerdo del Pleno del Congreso por el que se delega la competencia
legislativa plena en las Comisiones se presumirá para todos los proyectos de ley que sean
delegables, se excluye el debate de votación a la totalidad o de toma en consideración. Se
excluyen las competencias de la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las LO y
de bases y los Presupuestos Generales del Estado. El RCD también añade que las Comisiones
carecen de competencia para conocer con plenitud legislativa de los proyectos o proposiciones de
ley que hubieran sido vetados o enmendados por el Senado, aprobados por el Pleno del Senado.
- El Pleno del Congreso puede recabar para él la deliberación y votación final de los proyectos
antes de iniciarse el debate de Comisión. En el Congreso la delegación en Comisión es lo
habitual y se presume, con las excepciones citadas. Sin embargo, en el Senado la delegación en la
Comisión competente se realiza para cada proyecto o proposición de ley y la propuesta la puede
realizar la Mesa, un GP o 25 senadores.
 26
b. Tramitación de un proyecto de ley en lectura única en el pleno.

- Si la naturaleza o formulación de un proyecto/proposición de ley lo permita, el pleno de la

cámara puede acordar a propuesta de la mesa, que se tramite directamente y en lectura única.
- Adoptado el acuerdo, el conjunto del texto se somete a una sola votación. Si es favorable; el
texto queda aprobado y se remite al Senado. Si no lo es; quedará rechazado.
- Antes de su debate en el pleno, se puede presentar exclusivamente propuestas de veto, que, si
alguna fuera aprobada, se daría por concluido el debate, y la presidencia del Senado lo
comunicaría al PG y a la presidencia del congreso, trasladándole el texto de la propuesta.
- En el supuesto de que el proyecto no fuera aprobado o no alcanzará la mayoría se considera
rechazado por el Senado y la presidencia del Senado, lo comunica a la del congreso.

c. El procedimiento de urgencia.

- El RCD prevé que la Mesa del Congreso puede acordar que un asunto se tramite por el
procedimiento de urgencia cuando lo solicite el Gobierno, 2 GP, o 1/5 parte de los diputados.
- En el Congreso este procedimiento significa que los plazos tienen una duración de la mitad de los
establecidos con carácter ordinario. Esta decisión, puede acordarse cuando se halla ya un trámite
en curso en cuyo caso el procedimiento de urgencia se aplicará para los trámites siguientes.
- En el Senado hay 2 supuestos; que los proyectos hayan sido declarados urgentes por el gobierno
o congreso (dispone de 20 días para ejercitar sus facultades de orden legislativo) o; que la mesa
del Senado o a propuesta de un GP o de 25 senadores, decida la aplicación de este procedimiento.

6. Sanción, promulgación y publicación de las leyes.

- Una vez aprobada la ley por las CG, la Presidencia de la Cámara respectiva dará traslado del
texto de la ley aprobada al Presidente del Gobierno quien lo remite al Rey. Una vez concluido el
procedimiento legislativo, el Rey en el plazo de 15 días, sancionará las leyes aprobadas, las
promulgará y ordenará su inmediata publicación.
- Según el art. 2.2 de la Ley del Gobierno corresponde al Presidente del Gobierno refrendar, en su
caso, los actos del Rey y someterle, para su sanción, las leyes y demás normas con rango de ley.
- La sanción constituye un vestigio del constitucionalismo histórico en el que la ley era expresión
de la concurrencia de dos voluntades: la del Monarca y la del Parlamento.
- La promulgación es el acto a través del cual se proclama que la ley cumple con los requisitos
constitucionalmente exigidos y de ahí el mandato de que se cumpla y sea obedecida. El control
de constitucionalidad sobre la irregularidad formal o sustantiva de la ley corresponde al TC.
- La promulgación lleva aparejada la orden de publicación de la ley. La publicación de la ley es un
acto jurídico de gran relevancia dado que a través de la misma se da cumplimiento al principio de
«la publicidad de las normas» y está en íntima conexión con el principio de seguridad jurídica
garantizados directamente por la Constitución.
- La publicación constituye un requisito para la eficacia jurídica de la ley y con este acto se
garantiza los principios de certeza en el derecho y seguridad jurídica. Las leyes entrarán en vigor
a los 20 días de su completa publicación en el BOE, salvo que en ellas se disponga otra cosa.

7. La función financiera: la potestad tributaria y presupuestaria.

- Es la potestad de las CG para fijar la forma de determinar los ingresos y los gastos del Estado.
Está integrada por la potestad tributaria del Estado y la potestad presupuestaria.
 27
- La potestad tributaria implica la capacidad del Estado de imponer tributos: «La potestad
originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley».
- La potestad presupuestaria, implica la facultad de aprobar anualmente las cuentas del Estado
mediante la Ley de Presupuestos Generales. Los Presupuestos Generales del Estado tienen, por
mandato constitucional, que incluir la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal
y deben consignar el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
- El principio de legalidad financiera se impone en ambas vertientes, y constituye la llegada de una
evolución; los representantes de los ciudadanos son quienes deciden el establecimiento de los
tributos. Si los impuestos constituyen una limitación del derecho a la propiedad de los
ciudadanos, se exige la ley para su aprobación.
- La Constitución vincula el concepto de tributo y gasto público, que debe atender a la equidad en
la asignación de los recursos públicos, y al criterio de eficiencia y economía al que debe
responder la programación y ejecución de la asignación de esos recursos públicos.
- En el ámbito presupuestario, por la grave crisis financiera y económica a partir del 2008, se
impuso la necesidad de asegurar la estabilidad presupuestaria para evitar los elevados déficits
financieros de muchos estados. Para esta estabilidad, se hizo una reforma constitucional del
art.135 CE, la segunda reforma y cuyo objeto es garantizar el principio de estabilidad
presupuestaria, reforzar el compromiso de Esp. con la UE y la sostenibilidad económica y social.
- Este artículo, establece límites a la capacidad de endeudamiento del Estado y de las CCAA, al
prohibirles, incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos por la UE en
sus estados. Este artículo remite a una LO que debe regular la distribución de los límites de
déficit de deuda entre las distintas administraciones públicas, el procedimiento y metodología
para el cálculo del déficit o la responsabilidad de cada administración, en caso de
incumplimiento de los objetivos de la estabilidad presupuestaria.
- Fruto de ello es la LO de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de 2012. En esta
ley se establece que el acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contengan los objetivos de
estabilidad presupuestaria y de deuda pública se remitirá a las CG y, tras el debate en Pleno, el
Congreso y el Senado tendrán que pronunciarse aprobando o rechazando los objetivos propuestos
por el Gobierno. De forma que si alguna de las Cámaras rechaza los objetivos en el plazo
máximo de 1 mes, tiene que remitir un nuevo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento.
- El Senado tiene capacidad de veto en esta materia, salvo en catástrofes naturales, recesión
económica o situaciones de emergencia que escapen del control del Estado y perjudiquen la
situación financiera o sostenibilidad del Estado; supuestos en los que se puede superar los límites
de déficit estructural y volumen de deuda pública, cuando se acepte x mayoría absoluta del CD.

A. La potestad tributaria.

- Capacidad para imponer tributos (aportaciones de dinero para proporcionar ingresos a la

hacienda pública y que ésta pueda atender los gastos públicos) que graben los ingresos y
propiedades de los ciudadanos. Todos contribuirán a sostenimiento de los gastos públicos de
acuerdo con su capacidad económica, con los principios de igualdad y progresividad.
- Esta potestad corresponde exclusivamente al Estado mediante ley. Aunque las CA y las
corporaciones locales pueden establecer y exigir tributos de acuerdo con la constitución y las
leyes. En efecto, los recursos de las CA, están constituidos entre otros por sus propios impuestos,
tasas y contribuciones, sin embargo, mediante ley orgánica se regula el ejercicio de las
competencias financieras previstas en ese apartado.
- Finalmente, la Ley de Presupuestos no puede crear tributos, sin embargo, sí que puede
modificarlos cuando una ley tributaria así lo prevea.
 28
B. La potestad presupuestaria.

- A través de la ley de presupuestos, el gobierno puede desempeñar las funciones que se le

atribuyen. En ella se contiene la previsión de ingresos y autorización de gastos de los poderes
públicos. Cumple la función de vehículo de dirección y orientación de la política económica.
- Su importancia como elementos esencial en el funcionamiento del Estado social, se refleja
también en las especialidades procedimentales; la iniciativa parlamentaria exclusiva del gobierno
y hasta los límites, materiales y requisitos a los que la constitución somete su procedimiento de
elaboración. Todo ello sin olvidar que los Presupuestos Generales del Estado fundamentan su
marco normativo básico amén de en la Constitución, en la Ley General Presupuestaria y en la
Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Los elementos que caracterizan la Ley de Presupuestos son los que siguen:

• Los Presupuestos Generales del Estado tiene carácter anual y tienen que incluir la totalidad de los
gastos e ingresos del sector público estatal. Dado de carácter anual, la constitución establece una
serie de plazos al gobierno a la hora de presentar el presupuesto ante el Congreso; al menos tres
meses antes de la expiración de los del año anterior.
• Al Gobierno corresponde la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes
Generales, su examen, enmienda y aprobación.
• Si la Ley de Presupuestos no se aprueba antes del primer día del ejercicio económico
correspondiente, «se considerarán prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la
aprobación de los nuevos»; si al llegar al 1 de enero del nuevo año no hay una nueva Ley de
Presupuestos se consideran prorrogadas las cuentas públicas del ejercicio anterior.
• Al proyecto de Ley de Presupuestos se le aplica el procedimiento legislativo común, si bien su
tramitación está sometida a una serie de requisitos entre los que destacan los que siguen:
1. El proyecto de Ley de Presupuestos goza de preferencia en la tramitación respecto a los
demás trabajos de la Cámara.
2. Las enmiendas al proyecto que supongan aumento de créditos en algún concepto
únicamente pueden ser admitidas a trámite si proponen una baja de igual cuantía en la
misma Sección.
3. Toda enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos
presupuestarios requiere la conformidad del Gobierno para su tramitación.
4. El debate de totalidad tiene que producirse en el Pleno de la Cámara. En ese debate quedan
fijadas las cuantías globales de los estados de los Presupuestos y una vez finalizado el
debate el proyecto se remite a la Comisión de Presupuestos. El debate del presupuesto se
refiere al articulado y al estado de autorización del gasto el debate final en el Pleno del
Congreso se desarrolla diferenciando el conjunto del articulado de la ley y cada una de las
secciones.
• Una vez aprobada la Ley los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno está
constitucionalmente habilitado para presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto
público o disminución de los ingresos «correspondientes al mismo ejercicio presupuestario». De
ahí que toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los
ingresos presupuestarios requiera la conformidad del Gobierno para su tramitación. Lo que se
pretende salvaguardar con el requerimiento de conformidad del Gobierno es la función del
presupuesto y, es un mecanismo que permite al Gobierno defender su legítimo ámbito de
actuación, tal y como ha argumentado el Tribunal Constitucional.
 29
TEMA 5. EL CONTROL PARLAMENTARIO DEL GOBIERNO Y LOS
MECANISMOS DE EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD POLÍTICA.

1. Significado constitucional del control parlamentario del gobierno.

- En los sistemas parlamentarios actuales, el control parlamentario sobre la acción del gobierno se
funda en la labor central del parlamento. Este control significa que el parlamento ejerce una
actividad de vigilancia de toda la acción del gobierno. En el sistema español, la Constitución
atribuye la función del control del gobierno a las CG, que representan al pueblo español, y es el
único órgano que tiene un vínculo directo con el titular de la soberanía nacional.
- El control no solo responde a la necesidad de que el gobierno rinda cuentas a las cámaras, sus
órganos, GP o diputados/senadores. Lejos de ello, el control parlamentario cobra sentido cuando
es ejercido por la oposición parlamentaria. Esta función también permite a la mayoría difundir la
opinión pública y al electorado las bondades de la acción del gobierno frente a las críticas.
- La acción fiscalizadora y supervisora realizada por las distintas fuerzas políticas sobre la acción
del gobierno, obliga al gobierno a rendir cuentas públicamente sobre su gestión y también se
fijan públicamente las exposiciones y alternativas que sobre Tales actuaciones o decisiones del
gobierno llevarían a cabo los partidos políticos. Según en qué posición se esté (partido de
gobierno u oposición) la intensidad y el alcance con la que se ejerce esa función de control
político no puede ser idéntica.
- El ordenamiento prevé diversos instrumentos a través de los cuales se controla la acción del
gobierno. La utilización de dichos instrumentos permite enjuiciar a la ciudadanía la labor de las
diversas fuerzas políticas al posibilitar contrastar las exposiciones mantenidas por los distintos
partidos políticos sobre la acción del gobierno, así como evidenciar las posibles contradicciones.
- Las acciones del Gobierno sometidas a control parlamentario se encuadran en las funciones que
constitucionalmente corresponde ejercer al Gobierno y que son, básicamente, la de dirigir la
política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Además de
ejercer la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución.
- Debe precisarse que el control parlamentario no se ciñe exclusivamente a la acción del Gobierno
como órgano colegiado. Se prevé que «El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos
a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en las Cámaras».
- Si el control político sobre el Gobierno constituye la labor central del Parlamento, la información
parlamentaria es la llave maestra que permite a las distintas fuerzas políticas la vigilancia del
Gobierno. Éste se lleva a cabo a través de distintos instrumentos jurídicos (preguntas,
interpelaciones,…) que también, pueden abocar a la exigencia de responsabilidad política que,
significa la retirada de la confianza parlamentaria en el Presidente del Gobierno y la sustitución
de un Gobierno por otro.
- El menoscabo de la función de control parlamentario implica, una limitación del derecho a
ejercer la función parlamentaria y, con él, del derecho de participación ciudadana.
- El Congreso no puede perder el poder de disposición sobre las funciones de control político que
la CE le confiere en relación con las limitaciones extraordinarias a las que puedan haber sido
sometidos el funcionamiento ordinario de las instituciones y los derechos fundamentales de las
personas en los estados excepcionales. El control parlamentario del Congreso sobre el Gobierno
en la vigencia del cualquier estado de crisis es de la máxima relevancia.
- Finalmente, se ha planteado si la actividad de un Gobierno en funciones impide o limita el
ejercicio de la función de control parlamentario. Pues bien, dado que el control sobre la acción
del Gobierno no implica necesariamente la exigencia de responsabilidad política, la función de
control tiene cabida sobre las acciones que el Gobierno en funciones siga desarrollando.
 30
2. Diferencias entre la función de control y la exigencia de responsabilidad política del
gobierno.

- El control parlamentario es una función de las CG frente a la acción del gobierno y adquiere
distinta intensidad, según la ejerza; la mayoría que sostiene al gobierno o la oposición
parlamentaria. La exigencia de responsabilidad política implica la activación de mecanismos
jurídicos que llevan al cese del gobierno por pérdida de la confianza por parte del congreso, esto
significa que el vínculo de confianza depositada por los diputados en el PG ha quebrado y se
procede a la remoción tanto del presidente como del gobierno en su conjunto.
- Estos dos conceptos son completamente diferentes; por su naturaleza (el control es una función
constitucional que se le atribuye a las CG y la exigencia de responsabilidad implica la
formalización de dos mecanismos: la moción de censura y la cuestión de confianza); por los
sujetos legitimados para ejercer (la del control se atribuye a las CG y la exigencia de
responsabilidad política solo se le atribuye al congreso); los instrumentos utilizados (el control se
ejerce en las dos cámaras y su ejercicio es de carácter permanente, mientras la exigencia solo se
plantea en el seno del congreso, de forma excepcional y esporádica); su finalidad (el control
busca la fiscalización del gobierno y la exigencia implica el cambio de un gobierno por otro); y,
los instrumentos (los del control se ejercen frente al presidente, ministros o miembros del
gobierno, mientras la exigencia siempre es colectiva y afecta al gobierno en su conjunto).

3. Instrumentos de control parlamentario.

- Nuestro ordenamiento prevé distintos, destacan: la solicitud de información y la posibilidad de

reclamar la presencia de los miembros del gobierno; las preguntas; las interpelaciones; y las
comisiones de investigación parlamentarias.
- Estos instrumentos tienen carácter multifuncional: su finalidad puede conducir a objetivos bien
distintos según los acciones, la oposición parlamentaria o la mayor mayoría que sostiene el
gobierno. También conviene tener presente la diferencia entre instrumentos de información
(necesarios para ejercer las funciones de las cámaras, incluida el control político) y los
instrumentos más incisivos (a través de los cuales se lleva a cabo la función de control político).
- Entre los instrumentos de información más relevantes se encuentra el derecho a solicitar
documentación. Los diputados y senadores, para el mejor cumplimiento de sus funciones, tienen
la facultad de recabar de las administraciones públicas, los datos, informes o documentos que
obren en su poder. La solicitud debe hacerse a través de la presidencia de las cámaras y la
administración debe facilitarlo en un plazo superior a 30 días o manifestar las razones fundadas
en derecho que lo impidan.

a. Solicitud de información y comparecencia de los miembros del gobierno.

- Las cámaras y sus comisiones pueden: recabar la información y ayuda que precisen del gobierno
y autoridades del Estado y CA; reclamar la presencia de los miembros del gobierno para ser
informados sobre algún problema de su competencia. El gobierno también puede solicitar
sesiones para informar sobre cuestiones de su competencia, en ambos supuestos puede abrirse
una deliberación con intervención.
- El RCD prevé, en cuanto a las informaciones del Gobierno, que los miembros del mismo, a
petición propia o cuando así lo solicitare la Comisión correspondiente, comparecerán ante ésta
para celebrar una sesión informativa. En el desarrollo de estas sesiones se prevé específicamente
 31
que los diputados y grupos parlamentarios puedan preparar la formulación de preguntas u
observaciones y la posterior contestación de éstas por el miembro del Gobierno.
- La iniciativa para la adopción de tales acuerdos corresponderá a 2 grupos parlamentarios o a la
1/5 parte de los miembros de la Cámara o de la Comisión, según los casos. Tras la exposición
oral del Gobierno pueden intervenir los representantes de cada grupo parlamentario por 10
minutos fijando posiciones, formulando preguntas o haciendo observaciones. En casos
excepcionales la Presidencia puede abrir un turno para que los diputados puedan escuetamente
formular preguntas o pedir aclaraciones sobre la información facilitada.

b. Las preguntas.

- Los diputados y senadores podrán formular preguntas al Gobierno y a cada uno de sus
miembros. Las preguntas deberán presentarse por escritos ante la Mesa. No pueden versar sobre
cuestiones de exclusivo interés personal del que la formula ni suponer consultas de índole
estrictamente jurídica. Se entiende, que las preguntas que se formulan deben responderse por
escrito. Si se solicita respuesta oral y no se especifica nada se entenderá que la respuesta tendrá
lugar ante la Comisión correspondiente. Los tiempos de palabra serán de 10 y 5 minutos de
réplica tanto en el Congreso como en el Senado.
- Cuando se pretende una respuesta oral ante el pleno, el escrito no puede contener más que la
escueta y estricta formulación de una sola cuestión interrogando sobre un hecho, situación o
información, sobre si el gobierno ha tomado o va a tomar alguna providencia en relación con un
asunto o si el gobierno va a remitir algún documento o informarle acerca de algún extremo.
- Se da prioridad a las preguntas presentadas por los diputados y senadores que no hubieren
formulado preguntas en el Pleno en el mismo período de sesiones. El RCD prevé que en el
debate, tras la escueta formulación de la pregunta, la tramitación de la misma no pueda exceder
de 5 minutos y el RS prevé 3 minutos.
- En cuanto a las preguntas con contestación por escrito, el Gobierno deberá remitir la contestación
escrita dentro de los 30 días siguientes a su comunicación en el caso del Senado, y de 20 días
desde su publicación en el supuesto del Congreso, pudiendo prorrogarse por 20 días más a
petición motivada del Gobierno por acuerdo de la Mesa. En ambos casos, si el Gobierno no
responde se podrá sustanciar ante la Comisión competente por razón de la materia recibiendo el
tratamiento de respuesta oral.

c. Las interpelaciones.

- El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y a las preguntas
que se les formulen en las Cámaras y para ello, como mandata dicho precepto constitucional, los
Reglamentos deberán establecer un tiempo mínimo semanal.
- Las interpelaciones se presentan por escrito ante la Mesa y deben versar sobre los motivos o
propósitos de la conducta del ejecutivo en cuestiones de política general, bien del Gobierno o de
algún departamento ministerial. Se sustancian en el Pleno dando lugar a un turno de exposición
por el autor de la interpelación, a la contestación del Gobierno y a sendos turnos de réplica. Las
primeras intervenciones no podrán exceder de 10 minutos, ni las de réplica de 5 minutos. Toda
interpelación puede dar lugar a una moción en que la Cámara manifieste su posición.
- En cuanto al Senado, el RS establece el derecho de los senadores de interpelar al Gobierno. Los
senadores tienen que manifestar de un modo explícito el objeto de la interpelación. En el
supuesto de que su contenido no sea propio de una interpelación, la Mesa lo comunicará a su
autor para su conversión en pregunta con respuesta oral o por escrito. Una vez sustanciada la
 32
interpelación si el interpelante no queda satisfecho con las explicaciones del Gobierno puede
anunciar la presentación de una moción.
- Las mociones en el Senado deben atender a alguna de las finalidades expresamente tasadas, tales
como que el Gobierno formule una declaración sobre algún tema o remita a las Cortes un
proyecto de ley regulando una materia de la competencia de aquéllas o que la Cámara delibere y
se pronuncie sobre un texto de carácter no legislativo. En estos supuestos la moción tiene que ser
presentada por una Comisión, un GP o un mínimo de 10 senadores y será incluida en el orden del
día del Pleno. Las Comisiones también podrán aprobar en el ámbito estricto de sus competencias
mociones que atiendan a estas dos finalidades. El Presidente de la Cámara dará cuenta inmediata
al Gobierno de la aprobación de las mociones.

d. Las comisiones de investigación parlamentaria.

- La constitución elevó a rango constitucional, la facultad de las cámaras de nombrar comisiones

de investigación sobre cualquier asunto de interés público.
- Las conclusiones de estas comisiones elevadas al pleno no pueden afectar ni vincular a las
decisiones judiciales. El texto constitucional también establece, la obligatoriedad de comparecer
a requerimiento de una comisión de investigación.
- La indagación realizada por las comisiones, solo puede ser entendida como expresión de las
distintas funciones que corresponden exercer a cada una de las cámaras, especialmente la del
control político. Estas comisiones constituyen un instrumento de control parlamentario, sin
embargo, nuestra constitución no reconoció expresamente un derecho a la minoría parlamentaria
para crear este tipo de comisiones. De hecho, el congreso ha optado por configurarlas como
instrumentos extraordinarios de inspección, cuya puesta en marcha, exige que una minoría
reforzada solicite su creación y que una mayoría simple la acuerde.
- La Constitución excluyó la posibilidad de que las comisiones gozarán de análogos poderes que la
autoridad judicial. No obstante, ha dispuesto de facultades extraordinarias para que estas
comisiones lleven a cabo sus objetivos, estas se reducen fundamentalmente; al poder de las
comisiones para requerir la comparecencia obligatoria de cualquier persona y la posibilidad de
imponer, sanciones mediante ley si se incumple tal obligación.
- El diseño constitucional de este tipo de Comisiones admite la compatibilidad de que en un
mismo espacio de tiempo pervivan de forma paralela un proceso judicial y una investigación
parlamentaria. Las Comisiones de investigación son órganos de naturaleza política y por parte de
una Comisión se encuentran conductas aparentemente irregulares no solo sancionables
políticamente sino, también, penalmente.
- Incluso sucede que la primera manifestación de una conducta irregular, se manifieste por la
comisión de un ilícito penal sobre el que se haya iniciado un proceso judicial. De ahí que sus
conclusiones, no serán vinculantes para los Tribunales ni afectarán a las resoluciones judiciales.

4. Mecanismos de exigencia de responsabilidad política: la moción de censura.

- La relación de confianza entre el Congreso y el Presidente del Gobierno no solo se expresa tras la
celebración de elecciones generales en el acto de investidura, esta confianza no debe perderse a
lo largo de la legislatura a través de la activación de los mecanismos previstos en la Constitución
en los que se formaliza de forma expresa lo que puede dar lugar a la pérdida de la confianza.
- En tales supuestos, pérdida de confianza parlamentaria y exigencia de responsabilidad política
constituyen términos sinónimos. Tales mecanismos son, como se ha repetido, la moción de
censura y la cuestión de confianza.
 33
- El diseño constitucional de la moción de censura por la que optó nuestro constituyente responde
al modelo de las mociones de censura constructivas. El carácter constructivo de la moción
persigue favorecer la estabilidad del Gobierno y evitar crisis gubernamentales. Una de sus
características esenciales es que la presentación de la misma debe incluir un candidato alternativo
a la presidencia del Gobierno. Lo que implica, que el candidato sea directamente investido sin
tener que convocar nuevas elecciones y recurrir al proceso de investidura. Se evita así la
interinidad entre el cese del Gobierno y la constitución de otro.

1. La moción de censura es el mecanismo de exigencia de responsabilidad política del Gobierno

cuya iniciativa se atribuye exclusivamente al Congreso. Es una iniciativa parlamentaria
específica y autónoma que debe ser propuesta, al menos, por la décima parte de los diputados
en escrito dirigido a la Mesa del Congreso; esto es por, al menos, 35 diputados.
2. En ella se tiene que incluir un candidato a la presidencia del Gobierno que haya aceptado la
candidatura. La Mesa del Congreso, una vez comprobado que la moción reúne los requisitos, la
admitirá a trámite y dará cuenta de su presentación al Presidente del Gobierno y a los
portavoces de los GP. La admisión a trámite lleva aparejada la prohibición de que el Presidente
del Gobierno proponga al Rey que decrete la disolución de las Cámaras.
3. No podrá ser votada hasta que transcurran 5 días desde su presentación. Con ello se persigue un
período de reflexión sobre la misma y la posibilidad de negociar con otras fuerzas políticas,
alternativas y acuerdos sobre el candidato y el programa que desarrollará.
4. En los dos primeros días desde la presentación de la moción podrán presentarse mociones de
censura alternativas. Éstas deberán reunir los mismos requisitos y estarán sometidas a los
mismos trámites de admisión. Si se hubiera presentado más de una moción la Presidencia de la
Cámara podrá acordar el debate conjunto de todas las mociones incluidas en el orden del día,
pero serán votadas por separado siguiendo el orden de su presentación.
5. Tras la defensa de la moción de censura por uno de los diputados firmantes, sin limitación de
tiempo, podrá intervenir el candidato propuesto en la moción para la Presidencia del Gobierno,
a efectos de exponer el programa político del Gobierno que pretende formar. Seguidamente,
podrá intervenir un representante de cada uno de los GP de la Cámara durante 30 minutos.
Todos los intervinientes tienen un derecho a un turno de réplica o rectificación de 10 minutos.
Sin duda, el protagonista de la moción de censura es el candidato a la Presidencia del Gobierno
que quiere recabar el apoyo de la Cámara.
6. La moción para que prospere debe ser adoptada por la mayoría absoluta del Congreso. La
votación es pública y por llamamiento. El principio de publicidad alcanza aquí sus mayores
cotas para que los ciudadanos, frente al candidato y el programa que presenta y defiende, sepan
cual es la posición de sus representantes políticos a la hora de la votación.
7. Si el Congreso la aprueba por mayoría absoluta, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el
candidato a Presidente del Gobierno se entenderá investido de la confianza de la Cámara y el
Rey le nombrará Presidente del Gobierno. Esto significa que el candidato queda investido
inmediatamente sin pasar por el proceso y procederá a nombrar a los miembros de su Gobierno.
8. Si la moción de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán presentar
otra durante el mismo período de sesiones. Ello lleva aparejado que el Presidente recupera la
facultad de proponer al Rey la disolución de las Cámaras. Cabe afirmar que las mociones de
censura en nuestro país han sido utilizadas mayoritariamente para confrontar directamente el
programa del candidato que se funda como alternativa a la del Presidente actual y a la mayoría
parlamentaria que le sustenta, aún a sabiendas de que la moción no va a prosperar. Hasta la
fecha, en la historia de nuestro país, se han presentado 5 mociones de censura. Solo prosperó la
que presentó el el Pedro Sánchez, frente al entonces Presidente del Gobierno el Mariano Rajoy.
 34
9. La cuestión de confianza.

- Parte directamente del presidente del gobierno, previa deliberación del Consejo de ministros, y se
plantea sobre su programa o sobre una declaración de política general. La motivación es la de
contrastar, los apoyos necesarios para poder seguir adelante con su programa ante situaciones de
especial debilidad política o porque el Gobierno se enfrenta a la necesidad de adoptar una
decisión especialmente trascendente frente a lo que defendió en su programa o al compromiso
alcanzado con otras fuerzas políticas en el seno de un gobierno de coalición. El Presidente del
Gobierno en funciones no puede plantear una cuestión de confianza.

a. Procedimiento.

- Se presenta en escrito motivado ante la mesa del congreso, acompañada de la correspondiente

certificación del Consejo de ministros. Admitido el escrito a trámite por la mesa, la presidencia
del congreso tendrá que dar cuenta a la junta de portavoces y convocará al pleno del congreso.
- El debate, se desarrollará con sujeción a las mismas normas que se establece para el debate de
investidura. La diferencia es que el RCD prevé la posibilidad de que puedan ser los miembros del
gobierno, quienes realicen las intervenciones que en tal proceso se prevé para el candidato a la
investidura. Una vez acabado el debate, la propuesta de confianza será sometida a votación, esta
no podrá ser votada hasta que no hayan transcurrido 24 horas desde su presentación.
- Debe observarse que el período de «reflexión» se acorta sustancialmente en el supuesto de la
cuestión de confianza en relación con el plazo de los 5 días que se establece para poder votar la
moción de censura. La votación también es pública y por llamamiento.
- La confianza se entenderá otorgada cuando se obtenga el voto de la mayoría simple (más votos a
favor que en contra) de los Diputados. Cualquiera que sea el resultado de la votación, la
presidencia del Congreso lo comunicará al Rey y al Presidente del Gobierno.

b. Efectos.

- Si se renueva la confianza en el presidente del gobierno, el gobierno sigue con el normal y pleno
ejercicio de sus funciones, y el presidente puede salir, incluso más reforzado si consigue más
apoyo del que consiguió en el proceso de investidura.
- Si se deniega la confianza al presidente, y a la totalidad del gobierno; el presidente presentará su
dimisión al rey y se procederá a la designación de otro presidente. La pérdida de la confianza tras
el planteamiento de una cuestión de confianza no lleva aparejada las elecciones a CG.
- En tal supuesto, el Presidente del Gobierno que ha perdido la confianza y la totalidad de su
Gobierno pasan a ser Gobierno en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.

TEMA 6. EL GOBIERNO.

1. Antecedentes históricos. La evolución de la regulación del gobierno.

- El Gobierno en la Constitución aparece como un órgano constitucional diferenciado y con

entidad propia, separado de la Jefatura del Estado y regulado en el título IV de la Constitución.
- En este aspecto, la Constitución sigue el precedente de la Constitución de la segunda República,
que confirió al gobierno un reconocimiento constitucional expreso, regulando la institución como
un órgano distinto de la Jefatura del Estado. Esta regulación diferenciada en las Constituciones
 35
de 1931 y 1978 supone apartarse de la tradición del constitucionalismo monárquico en nuestra
historia, y representa una diferencia respecto de las Constituciones de otras monarquías.
- En efecto, en los textos constitucionales de Estados que han adoptado la monarquía como forma
de gobierno, se ha prescindido usualmente de una regulación específica del Gobierno como
órgano separado e independiente de la figura del Rey.
- La regulación del Gobierno en la versión moderna del órgano (reuniones de los ministros,
presididas usualmente por uno de ellos) se lleva a cabo en España por primera vez mediante el
Real Decreto de 19/11/1823: pero tal regulación tuvo escasa o nula trascendencia constitucional.
Los textos constitucionales rara vez se refieren al Gobierno como órgano con entidad propia, a
pesar de su importancia en la práctica política. Éste se configuraba así como un órgano de
innegable trascendencia en la realidad, pero carente de expresión constitucional: era pues,
formalmente, una extensión o apéndice del poder del Rey, titular del poder ejecutivo. En ese
sentido, podía correctamente designarse como «Gobierno del Rey».
- La actual regulación constitucional viene a seguir el precedente de la Constitución de 1931. La
Constitución refleja la realidad política y jurídica del momento de su elaboración, al delimitar
claramente la figura y funciones propias del Rey, por un lado, y del Gobierno por otro, como
órganos constitucionales distintos y separados, sin perjuicio de sus especiales relaciones, que
suponen una estrecha colaboración entre ellos.
- Esta regulación constitucional, referida tanto a los aspectos estructurales del Gobierno como a
sus funciones, es muy reducida. El carácter esquemático de esta normativa puede considerarse
ciertamente conveniente, pues al referirse únicamente a cuestiones y elementos básicos de la
institución, permite una mayor flexibilidad y elasticidad a la hora de adaptarla a las necesidades
de cada momento. Por otro lado, exige el complemento de otras normas que llenen los vacíos
dejados por los mandatos constitucionales. Y, aparte de estas remisiones expresas del texto
constitucional, es evidente la necesidad de una regulación pormenorizada de otras materias
referentes a la composición y funcionamiento del Gobierno.
- El régimen legal del Gobierno, siguiendo las líneas marcadas por la legislación comparada y por
la legislación de las Comunidades Autónomas, se ha producido, con cierta tardanza, en el nivel
estatal, mediante la aprobación de la Ley del Gobierno.
- Ha de tenerse en cuenta que en todo caso, y dadas las complejas funciones del Gobierno, este
órgano puede difícilmente ser regulado por un solo texto normativo: por ello, muchas
disposiciones de innegable relevancia al respecto se hallan en normas relativas a la
Administración, así como en normas penales y procesales.

2. Composición del gobierno.

- Se prevé; la presencia necesaria de unos miembros, el Presidente y los ministros: y la presencia

posible (no necesaria) de los vicepresidentes «en su caso», y «de los demás miembros que
establezca la ley». Esta escueta regulación hace necesaria la intervención de otras normas.
- En cuanto al número y denominación de los ministerios, y la presencia de vicepresidentes, la
regulación constitucional hace posible una amplia flexibilidad. La CE permite que el número de
departamentos ministeriales y de vicepresidencias sea fijado por normas de rango reglamentario.
- La disposición aplicable a este respecto es el artículo 103.2 de la CE, que establece que «los
órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la
ley». Ahora bien, debe tenerse en cuenta que dicho artículo no dispone que esos órganos hayan
de ser creados o regidos por la ley, sino de acuerdo con la ley.
- Este sistema, que remite a disposiciones reglamentarias la determinación del número total y
denominación de los departamentos ministeriales, y que resulta plenamente acorde con los
 36
mandatos constitucionales, ha sido el adoptado en la práctica a partir de 1985. A partir de esta
fecha, diversas disposiciones legales han venido a autorizar a la Presidencia del Gobierno para
determinar el número, la denominación y el ámbito de competencias respectivas de los
ministerios y las secretarías de Estado.
- Este sistema presenta indudables ventajas, ya que es más flexible que la fijación por ley del
número y denominación de ministerios; la fijación por Real Decreto posibilita adaptar la
composición del Gobierno a las necesidades derivadas de la distribución de tareas
gubernamentales, así como a las derivadas del reparto de poder. No obstante, tal flexibilidad no
será aplicable a la creación de categorías de miembros del Gobierno distintas de Presidente,
vicepresidente o ministros.

3. Estructura del gobierno: el Consejo de ministros.

- El gobierno se configura como un órgano de importancia central en el sistema constitucional, no

solo cumple tareas concretas que se le atribuyen específicamente, sino que además debe realizar
una función general de orientación e impulso de la acción de otros órganos.
- El gobierno se estructura como un órgano pluripersonal, pero con una destacada característica:
junto a las funciones del gobierno, en conjunto, sus miembros también tienen funciones propias
que se le atribuyen constitucionalmente. Por tanto, es necesario diferenciar el gobierno en cuanto
a colectivo y los órganos unipersonales con entidad propia que en él se integran.
- Además, no ha de olvidarse que la legislación ordinaria ha venido a aumentar aún más la
complejidad de la estructura gubernamental, introduciendo órganos o instancias no recogidas o
previstas en la Constitución. Igualmente, y como requisito para la comprensión de la acción
gubernamental, ha de precisarse cuál sea la relación (jerárquica o paritaria) de esos órganos entre
sí, y particularmente las relaciones de los ministros con el Presidente del Gobierno.
- En cualquier caso, ha de tenerse en cuenta que, más allá de la normación jurídica, cobran especial
relevancia circunstancias de índole política, por lo que la referencia a la práctica política se hace
insoslayable, a efectos de precisar hasta qué punto nos encontramos ante auténticas regulaciones
normativas y vinculantes, o ante meras situaciones de hecho, sin valor de precedente.
- Cuando la Constitución se refiere a actuaciones o decisiones del Gobierno en cuanto órgano
pluripersonal, emplea las expresiones «Consejo de Ministros» y «Gobierno». Incluso, en algún
caso, emplea ambos términos dentro del mismo artículo y apartado, lo que ha conducido a
estimar, en ocasiones, que «Gobierno» y «Consejo de Ministros» podrían no coincidir, de manera
que el Consejo de Ministros fuera sólo una de las formas en que se produjera la acción
gubernamental. Se consideraba así posible, que determinadas actuaciones del Gobierno las
realizara un «Consejo de Gabinete» más restringido que el Consejo de Ministros, o, al contrario,
un órgano más amplio que éste último, y que comprendiera, no sólo a los ministros.
- En la actual realidad española, los términos «Gobierno» y «Consejo de Ministros» siguen siendo
equivalentes e intercambiables. Las normas básicas en cuanto a la estructura del Gobierno no
establecen diferencias entre Gobierno y Consejo de Ministros.
- El Consejo de Ministros, a la luz de los preceptos constitucionales, y dada la regulación
legislativa vigente, está integrado por el Presidente, el o los vicepresidentes y los ministros. El
término tradicional «Consejo de Ministros» no excluye la presencia de miembros que no sean
ministros: tal sería el caso de Presidente y vicepresidentes.
- Por otro lado, los Secretarios de Estado, que no son miembros del Gobierno, podrán asistir a las
reuniones del Consejo de Ministros cuando sean convocados: también podrán ser miembros de
las Comisiones Delegadas del Gobierno. Además, también podrán asistir a las reuniones de las
 37
Comisiones Delegadas del Gobierno, cuando sean convocados, «los titulares de aquellos otros
órganos superiores y directivos de la Administración».
- En cuanto a su régimen de funcionamiento, el Gobierno se configura constitucionalmente como
un órgano colegiado; un órgano cuya voluntad es resultado del acuerdo de las voluntades de sus
miembros tras una deliberación. Ahora bien, el Gobierno no se rige, para la adopción de sus
decisiones, por las normas comunes aplicables a los órganos colegiados de la Administración.
- La naturaleza del órgano (política, y no sólo administrativa) y de las decisiones que debe adoptar
y la diversa posición constitucional de sus miembros, entre los que destaca el papel del
Presidente, hacen incompatibles esas normas con la necesaria celeridad en el funcionamiento
gubernamental, con la función directiva que corresponde al Presidente del Gobierno, y con la
unidad de acción hacia el exterior que deriva de la responsabilidad política colectiva del
Gobierno y que hace impensables los «votos particulares».
- La Ley del Gobierno contiene una regulación básica para su funcionamiento, pero se remite a las
disposiciones organizativas internas de funcionamiento y actuación que sean dictadas por el PG o
el Consejo de Ministros. Usualmente, esas disposiciones de detalle se contienen en unas
«Instrucciones» aprobadas en Consejo de Ministros. Pero hay que recordar que éste se rige, no
sólo por normas escritas, sino también por usos y convenciones derivadas de la práctica.
- La actuación del Consejo de Ministros se ve facilitada por los que pudiéramos denominar
órganos de apoyo del Consejo: el Secretariado del Gobierno (encargado de proporcionar la
infraestructura administrativa del Consejo y de sus Comisiones Delegadas, y se integra en el
Ministerio de la Presidencia) y la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios
(su función consiste en preparar las sesiones del Consejo de Ministros, informando sobre las
materias a tratar por éste).

4. Presidente del gobierno.

- La posición del Presidente del Gobierno resulta diferenciada del resto de los miembros del
Gobierno. El Presidente no se configura como un primus inter pares, o como un ministro con
tareas peculiares de coordinación y representación, sino como una figura con características
propias, y en clara situación de preeminencia y dirección respecto del conjunto gubernamental.
- El presidente se caracteriza por ostentar una investidura parlamentaria; es precisamente,
mediante esta como la constitución traduce una de las consecuencias de la forma parlamentaria
del Estado, al exigir una confianza inicial expresa del parlamento.
- Su nombramiento corresponde al rey. No obstante, el nombramiento tiene su fundamento en la
confianza de la cámara, mientras que el de los ministros deriva de la propuesta exclusiva del
presidente. En consecuencia, es el Presidente del Gobierno, y no este órgano colegiado, quien
goza de la confianza parlamentaria; y los ministros, por su parte, encuentran su legitimación en la
confianza del Presidente, de quien dependen para su nombramiento, y permanencia en el cargo.
- El procedimiento para la investidura del candidato a Presidente del Gobierno no exige que éste
comunique o haga saber formalmente la composición del Gobierno que pretende formar: la
confianza se otorga únicamente a un candidato individual y a su programa.
- Al Presidente le encomienda la Constitución la dirección de la acción del Gobierno y la
coordinación de las funciones de sus miembros. También un conjunto de funciones específicas,
en cuanto órgano individualizado, estas se configuran en relación con el propio Consejo de
Ministros, las cortes, el TC y con la propuesta de sometimiento de una decisión a referéndum.
- La diferencia de planos entre Presidente y ministros se traduce en; el nivel de la legislación
ordinaria (status personal), en lo relativo a protocolo y precedencias y en cuanto al Estatuto de
los ex Presidentes del Gobierno.
 38
5. Órganos de apoyo del gobierno y el presidente.

- Son el Consejo de ministros (órgano plenario del gobierno); el secretario del gobierno (encargado
de proporcionar la infraestructura administrativa del Consejo de ministros y de sus comisiones
delegadas, y se integra en un ministerio específico: ministerio de la presidencia); y la comisión
general de secretarios de Estado y subsecretarios (Su función consiste en preparar las sesiones
del Consejo de ministros informando sobre las materias a tratar por estos órganos).
- También existen las unidades de apoyo, sin carácter de departamento ministerial que se integran
dentro de la estructura orgánica de la misma presidencia: la Secretaría General de la presidencia,
la oficina económica del presidente del gobierno y el gabinete de la presidencia del gobierno.
- Como órgano de apoyo al presidente, ha de considerarse también la figura del vicepresidente. La
práctica política española ha supuesto la presencia de al menos 1 vicepresidente en el gobierno y
hasta 3 en alguna ocasión. Sus funciones las han precisado la normativa legal y la práctica
política. Aparte de las funciones de sustitución del presidente por ausencia, su función se ha
centrado en la coordinación gubernamental y en la programación de las tareas del gobierno.
- Finalmente, un órgano muy distinto, pero que pudiera ser considerado también como órgano de
apoyo del Gobierno, es el Consejo de Estado. Se configura por la Constitución como «supremo
órgano consultivo del Gobierno, lo que justifica su calificación como órgano de apoyo del
mismo. La regulación legal extiende sus funciones a una amplia gana de materias: sus
dictámenes deben versar con carácter preceptivo sobre materias como proyectos de ley, o de
decretos legislativos, o los anteproyectos de leyes de en ejecución de tratados internacionales.

6. Los miembros del gobierno. Los ministros.

- Los ministros se definen como jefes o directores de un departamento de administración

(departamento ministerial). Aun así, puede que haya ministros que aún dirigiendo unidades
administrativas, no sean jefes de un departamento ministerial; ministros sin cartera.
- Es frecuente que se creen ministerios con características peculiares que los diferencian de las
áreas tradicionales de la administración; la oficina del portavoz del gobierno o el ministerio de
relaciones con las Cortes. Sus titulares se configuran como jefes de departamentos reducidos con
finalidades, casi exclusivamente de apoyo.
- Los ministros ostentan dos tipos de posiciones: su condición de jefe de departamento ministerial
(posición administrativa) y la de miembro del gobierno (posición política). Ambas implican
funciones distintas y complementarias: la dirección de una división administrativa y la
colaboración en la dirección política del país. Ministro; puente entre política y administración.
- En la práctica española, nos han establecido diferencias de denominación o tratamiento jurídico
entre los ministros, no se ha recurrido a la figura de los ministros sin cartera y ha desaparecido la
figura de ministro del Estado. Así que no cabe hablar de categorías o subtipos ministeriales.
- Su nombramiento corresponde al rey, a propuesta exclusiva del presidente del gobierno y se
efectúa formalmente por real decreto refrendado por el presidente. Su cese, se produce de la
misma manera, aunque existen otros supuestos de cese ligados al cese de todo el gobierno; la
celebración de elecciones generales, la pérdida de confianza parlamentaria y la dimisión o
fallecimiento del presidente. Queda excluida cualquier otra motivada por una voluntad externa.
- Resulta relevante el papel del gabinete del ministro como órgano de apoyo especializado, y
vinculado al Jefe del Departamento, claramente diferenciado de otros órganos del Ministerio con
una proyección administrativa. Se trata de un órgano eminentemente político y técnico, integrado
por asesores que gozan de la confianza personal del ministro, y cuyo régimen se ha regulado
formalmente por vía reglamentaria.
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7. El estatuto de los miembros del gobierno.

- Dentro del ordenamiento español, los miembros del Gobierno disponen de un status peculiar, que
incluye derechos y obligaciones de muy variada índole y que singulariza su posición en relación
con el resto de los ciudadanos. Tales derechos y obligaciones se proyectan sobre materias muy
diversas y no son objeto de un tratamiento normativo unitario: el núcleo esencial de su
regulación se halla en la Constitución, y el resto en normas de muy diverso rango.
- La Constitución se remite a la ley para la regularización del «estatuto e incompatibilidades de los
miembros del Gobierno», pero en la práctica, ello no se ha traducido en un texto único, dada la
variedad de aspectos a tratar, sino en una serie de disposiciones legales.
- La CE establece un núcleo mínimo: los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones
representativas que las propias del mandato parlamentario (viene así a admitir que los ministros
puedan ser también miembros de las Cámaras) ni cualquier otra función pública que no derive de
su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. Ahora bien, este núcleo se ha visto
ampliado legislativamente por una ley que extiende el régimen de incompatibilidades, que
afectará incluso a los años inmediatamente posteriores a su cese.
- Los miembros del Gobierno gozan de una especial protección. En cuanto se refiere a su
actuación conjunta en Consejo de Ministros, el Código Penal tipifica como delito toda coerción u
obstaculización de la libertad de los ministros reunidos en Consejo, así como las injurias y
amenazas al Gobierno. La protección penal se extiende también a los ministros individualmente
considerados, al tipificar como delito atentar contra un ministro en el ejercicio de sus funciones.
- El status de los miembros del Gobierno tiene también una dimensión procesal, ya que la
Constitución establece un fuero especial para ellos en materia penal. Se prevé que la
responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del Gobierno habrá de exigirse
ante la Sala de lo Penal del TS. Sólo podrá ser planteada por iniciativa de la 1/4 parte de los
miembros del Congreso, y habrá de contar con la aprobación del mismo por mayoría absoluta.
- Por otro lado, este status procesal tiene una dimensión negativa: la prerrogativa real de gracia no
será aplicable a supuestos de responsabilidad penal de miembros del Gobierno. La especial
situación procesal resulta acentuada además por la legislación ordinaria. La Ley de
Enjuiciamiento Criminal establece que (entre otros) los miembros del Gobierno dispondrán de un
régimen peculiar para prestar declaración ante órganos judiciales, ya que podrán, bien informar
por escrito, bien prestar declaración en su domicilio o despacho oficial.
- Finalmente, resulta conveniente hacer referencia a una dimensión del status procesal: su derecho
y obligación de guardar secreto sobre materias cuya divulgación pudiera resultar en grave
perjuicio de la seguridad del Estado, o de otros bienes públicos. Sobre todas tienen los
funcionarios (y ministros) obligación de guardar secreto, y, en consecuencia, la Ley de
Enjuiciamiento Criminal protege genéricamente tal reserva, al determinar que «no podrán ser
obligados a declarar como testigos los funcionarios públicos cuando no pudiesen declarar sin
violar el secreto que estuviesen obligados a guardar».

8. Formación del gobierno.

- Los procedimientos de formación y cese del Gobierno giran en torno a la figura del Presidente,
siendo el nombramiento y cese de éste el elemento definitorio. Y, en este respecto, la
Constitución prevé dos formas de nombramiento del Presidente: la ordinaria, y una de carácter
extraordinario, mediante la presentación, y aprobación, de una moción de censura.
- En cualquier caso, la CE exige que se produzca una manifestación expresa de la confianza del
Congreso en el candidato a la Presidencia para que éste pueda formarse y entrar en funciones.
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- Por lo que se refiere a la fórmula ordinaria, se trata de un procedimiento, en el que pueden
distinguirse 3 fases: propuesta, la fase de investidura parlamentaria y el nombramiento.

a. Propuesta.

- En el supuesto de dimisión voluntaria o de derrota de una moción de confianza; el procedimiento

comienza una vez presentada la dimisión del Presidente ante el Rey.
- En los supuestos de celebración de elecciones, el procedimiento se inicia a partir de la sesión
constitutiva del Congreso y la elección, en ésta, del Presidente de la Cámara.
- La primera fase consiste en una serie de consultas del Rey «con los representantes designados
por los grupos políticos con representación parlamentaria». El protagonismo no le corresponde a
los GP, sino a los grupos políticos. En consecuencia, habría de entenderse que las consultas se
evacuarán con los representantes designados por los partidos políticos. Incluso, en algún caso,
tales representantes no ostentaban la condición de Diputados o Senadores.
- La propuesta del Rey, a partir de las consultas, conteniendo el nombre del candidato seleccionado
se transmite al Congreso a través de su Presidente. Se trata de un acto formal, que debe ser
refrendado por el Presidente del Congreso. Tal necesidad de refrendo da lugar a que renazca la
polémica sobre si, dado que es el Presidente del Congreso el responsable de ese acto formal, a él
le corresponde llenarlo de contenido, de forma que no sea el Rey quien libremente proponga el
candidato, ya que ha de contar con la voluntad concorde del Presidente de la Cámara.

b. La fase de investidura.

- Formalizada la propuesta por el Rey (propuesta que se publica en el Boletín de las Cortes
Generales) corresponde al Congreso pronunciarse sobre ella. El pronunciamiento de los
Diputados consiste en una afirmación o negación sobre el candidato propuesto, sin alternativas.
- El candidato deberá exponer «el programa político del Gobierno que pretenda formar, y solicitará
la confianza de la Cámara». La exposición del programa del candidato no incluye necesariamente
la revelación de qué ministros integrarán su Gobierno.
- A partir de la reforma del Reglamento del Congreso, la exposición del programa del candidato
debe ir seguida de un debate en el Pleno para evitar que la Presidencia del Congreso disponga
que la votación se celebre inmediatamente después de la intervención del aspirante a Presidente,
sin que el programa presentado pueda ser debatido por los representantes de los GP.
- Para la investidura se exige la «mayoría absoluta (más de la mitad) de los miembros del
Congreso». La cifra base para el cálculo de la mayoría no tiene por qué coincidir con el número
de miembros del Congreso previsto, ni ha de consistir forzosamente en 176 diputados.
- La votación será pública, debiendo pronunciarse los diputados verbalmente sobre su
asentimiento, negativa o abstención respecto de la propuesta efectuada.
- La Constitución prevé la posibilidad de que el candidato propuesto no obtenga la mayoría
absoluta en primera vuelta. Mecanismos para que la investidura se lleve a cabo: si no se alcanza
la mayoría, la misma propuesta deberá someterse a nueva votación 48h después, la confianza «se
entenderá otorgada si obtuviese la mayoría simple (más votos a favor que en contra); si no se
obtiene la mayoría simple, deberá efectuarse nueva/s propuestas (quedará elección del Rey, si
necesita o no de nuevas consultas. La doctrina académica ha señalado que una nueva propuesta
no tiene por qué significar un nuevo candidato); finalmente, si tampoco tuviesen éxito las
sucesivas propuestas en el plazo de 2 meses a partir de la primera votación de investidura, el Rey
disolverá las Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del
Congreso.
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- Esta fórmula no supone una presión a la Cámara para que facilite el nombramiento de Presidente,
o una sanción en caso contrario, sino un recurso al arbitraje del electorado, encargado así de
romper la situación de inmovilidad institucional que supone el no nombramiento de un
Presidente. Por otra parte, resulta lógico que la disolución afecte a las dos Cámaras, aún cuando
el Senado no participe en la investidura: pues así se dificulta que pueda producirse un desajuste
entre las orientaciones políticas del Congreso y el Senado.

c. Nombramiento de los miembros del gobierno.

- Una vez realizada con éxito la investidura del candidato a la Presidencia del Gobierno
corresponde al Rey su nombramiento formal y se atribuye al Presidente del Congreso el refrendo
del nombramiento. En lo que se refiere al resto de los miembros del Gobierno, la Constitución
atribuye también su nombramiento al Rey, pero en este caso, el nombramiento se realiza a
propuesta del Presidente del Gobierno, y es refrendado por este último.
- Los nombramientos del Presidente y demás miembros del Gobierno se llevan a cabo mediante
Real Decreto. De acuerdo con la práctica seguida hasta el momento, se emite primeramente el
Real Decreto de nombramiento del Presidente y el correlativo de cese del Presidente saliente
(refrendado por el mismo Presidente saliente). Los nombramientos de los integrantes del nuevo
Gobierno se realizan también mediante Reales Decretos refrendados por el PG.

9. Cese de los miembros del gobierno.

- La Constitución prevé varios supuestos de cese colectivo del Gobierno, afectando a todos sus
miembros. Por la celebración de elecciones generales; por la pérdida de confianza parlamentaria;
o por la dimisión o fallecimiento del presidente. En todos los casos, el cese del presidente trae
consigo el cese de todos los miembros del gobierno.
- Aparte de los supuestos mencionados en la Constitución, son previsibles otros eventos que
condicionan el cese del presidente y gobierno: la declaración de incapacidad del presidente o su
acusación por traición que, debería implicar la pérdida de confianza.
- Los supuestos de cese gubernamental son tasados, por lo que no se puede exigir la
responsabilidad del gobierno por otros órganos, más que el congreso, mediante la moción de
censura, o por la derrota de la cuestión de confianza, y solo mediante estos procedimientos.
- El exceso del gobierno no supone un vacío institucional: el gobierno cesante continuará en
funciones hasta la toma de posesión del nuevo gobierno. Se produce entonces la situación del
“gobierno en funciones”; una alteración y disminución de sus facultades gubernamentales.
- También se ha planteado si por otros miembros del gobierno como vicepresidentes y ministros,
puede producirse otra causa de cese: la exigencia de responsabilidad individual, por las cámaras
o la reprobación por las cortes. Sin embargo, la Constitución atribuye exclusivamente al
presidente, la propuesta de separación o cese de los miembros del gobierno.
- Por tanto, el eventual pronunciamiento reprobatorio parlamentario, no supone el cese del
ministro afectado: los ministros son responsables, pero tal responsabilidad no implica que el
parlamento tenga potestad para cesarles, ni que el presidente del gobierno deba efectuar su cese
como consecuencia de una reprobación parlamentaria.

10. El funcionamiento del gobierno: colegialidad y presidencialismo.

- El Gobierno se define en la Constitución como un órgano pluripersonal, un collegium que debe

adoptar sus decisiones por acuerdo de sus miembros, y no por resolución o voluntad de uno sólo
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de ellos. No obstante, no cabe ignorar que los miembros del Gobierno se encuentran en
posiciones desiguales, es distinto su peso específico e influencia a la hora de adoptar decisiones.
Ello se hace evidente en lo que se refiere al Presidente del Gobierno, que se encuentra en una
posición predominante respecto a los demás integrantes, debido a las tareas que específicamente
se le encomiendan, entre ellas; la de «dirigir la acción del Gobierno y coordinar las funciones de
los demás miembros del mismo».
- Ello supone unas competencias inherentes de la mayor importancia, como las de establecer las
concretas decisiones a debatir y a adoptar, y, la de determinar el ritmo y régimen de celebración
de las reuniones del Gobierno, y la fijación del orden del día de las mismas. Pero sobre todo, ha
de tenerse en cuenta que la investidura parlamentaria recae solo sobre el Presidente; y que, es el
Presidente quien tiene la competencia para nombrar y cesar a los miembros del Gobierno. Se
produce por tanto, una relación entre Presidente y demás miembros del Gobierno que no puede
estimarse igualitaria, y que, como consecuencia, excluye un procedimiento igualitario de toma de
decisiones, similar al previsto para los órganos administrativos colegiados.
- En cualquier caso, ello no implica una relación puramente jerárquica entre Presidente y
ministros. En primer lugar, porque la misma Constitución reserva a éstos, en cuanto titulares de
su departamento, un área propia de gestión ministerial.
- Por otro lado, no puede olvidarse la posibilidad de la existencia de Gobiernos de coalición, en los
que la función directiva del Presidente habrá de acomodarse al acuerdo o pacto de coalición, y a
la presencia de ministros derivada de dicho pacto. Se trata aún, en todo caso, de una situación
inédita en la etapa constitucional actual.

TEMA 7. FUNCIONES DEL GOBIERNO.

1. Las funciones del gobierno.

- Estas funciones aparecen condensadas en 3 apartados: Dirección de la política interior y exterior,

la Administración civil y militar y la defensa del Estado; Ejercicio de la función ejecutiva, y;
Potestad reglamentaria. Tal enumeración supone la superación de la concepción del Gobierno
como mero ejecutivo, o legislativo y la aceptación de un papel propio del Gobierno, distinta de
las clásicas legislativa, ejecutiva y judicial.
- Ciertamente, la función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus distintos órganos.
Pero esa función no agota las atribuciones constitucionales del órgano gubernativo. El Gobierno
tiene un conjunto muy amplio de funciones, tanto considerado órgano constitucional, como
sujeto director de una extensa estructura organizativa, la Administración Pública.
- Estas funciones resultan, en muchas ocasiones, no de mandatos o iniciativas de otros órganos,
sino de la propia iniciativa. Aparte de la ejecución de las leyes, corresponde también al Gobierno
una tarea directiva de la política, fijando los objetivos y metas de la acción coordinada de los
poderes públicos, y proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos; orientar,
coordinar y supervisar el aparato de la Administración; y dictar normas generales (reglamentos).
- Ahora bien, ha de tenerse en cuenta que la enumeración constitucional de las diversas funciones
del Gobierno no significa que éstas sean perfectamente aislables y delimitables entre sí. Por el
contrario, se encuentran estrechamente interrelacionadas, de forma que el ejercicio de una
función supone usualmente el ejercicio de otra. El cumplimiento de las tareas materiales del
Gobierno supone, en muchos casos, el ejercicio simultáneo de actividades directivas, ejecutivas y
normativo-reglamentarias.

2. La función directiva: características generales.

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- La Constitución atribuye funciones y tareas diversas a los distintos órganos constitucionales (la
potestad legislativa a las CG; la potestad jurisdiccional a jueces y tribunales…). Ahora bien, la
práctica política ha puesto de manifiesto: la necesidad de que los diversos órganos del Estado
coordinen su actuación, de forma que no persigan fines opuestos y contradictorios, y que esa
coordinación difícilmente puede alcanzarse de forma espontánea o natural.
- La Constitución refleja esta experiencia, al prever expresamente que un órgano constitucional, el
Gobierno, aparte de las funciones específicas que se le encomiendan, dispondrá también de una
función directiva. En ésto viene a seguir una tradición consagrada en la práctica política, en la
que se ha atribuido esa función directiva al llamado «poder ejecutivo».
- La función directiva consiste en fijar unas metas a alcanzar y en impulsar al resto de los órganos
constitucionales para que provean las formas y medios de alcanzar esos objetivos.
- Como consecuencia, el papel del Gobierno presenta 2 dimensiones en parte contrapuestas: es
«ejecutor» de decisiones de otros (desempeña la función ejecutiva) y es «director» (ejerce una
función creadora e impulsora, que se proyecta sobre los demás poderes del Estado).
- Ello no significa que la dirección política sea monopolio del Gobierno: ya se ha dicho que se
trata de una actividad de relación, de modo que los demás poderes participan en esa dirección.
Así, la potestad legislativa supone también una actividad de orientación política, al aprobar
normas que fijan objetivos y habilitan medios para su consecución.
- Pero el amplio mandato constitucional viene a reflejar que la función ordinaria y cotidiana de
impulso e iniciativa reside en el órgano gubernamental, correspondiendo a los demás órganos
constitucionales actuar sobre supuestos de hecho creados por el Gobierno, ya para seguir sus
directivas, controlarlas, y, modificarlas o rechazarlas.
- Esta función directiva se traduce; en las tareas genéricas que la CE encomienda al Gobierno y, en
las potestades específicas que le atribuyen otros mandatos constitucionales (iniciativa legislativa,
de iniciativa en materia presupuestaria) que reflejan la capacidad directiva del Gobierno.

3. La dirección de la política interior.

- En el ámbito de la política interior, la función directiva del Gobierno se manifiesta en las

atribuciones que la Constitución le confiere en relación con los restantes poderes del Estado. No
se trata de que exista una «primacía del poder ejecutivo». Se trata de que el Gobierno dispone de
una capacidad de la iniciativa frente a estos poderes, orientando y condicionando su actuación.
a) En relación con el poder legislativo, es competencia del Gobierno decidir la disolución de las
Cámaras y la convocatoria de elecciones. Además, se le atribuye la iniciativa legislativa (la
elaboración de proyectos de ley y su presentación a las Cámaras). Manifestación también de
esta potestad de iniciativa es la posibilidad de dictar decretos-leyes en situaciones de urgencia y
necesidad y dispone además del monopolio de la iniciativa del procedimiento parlamentario en
un tema trascendental: el referente a los Presupuestos del Estado. En este aspecto, la
Constitución encomienda al Gobierno «la elaboración de los Presupuestos Generales del
Estado», reservando a las CG su «examen, enmienda y aprobación».
b) En relación con otros poderes y órganos. La manifestación de la función directiva
gubernamental se encuentra en otros muchos lugares de la Constitución. Podemos así señalar:
• El Gobierno puede dirigirse directamente al electorado mediante la propuesta de convocatoria
de referéndum. En efecto, entre las diversas modalidades de referéndum que prevé la
Constitución se incluye, la figura del referéndum consultivo sobre «decisiones políticas de
especial trascendencia». Se configura como la posibilidad de que el Presidente del Gobierno
recabe un pronunciamiento de los ciudadanos sobre una decisión política. Ello implica que se
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trata, no de que los ciudadanos, mediante referéndum, adopten una decisión sino de que se
pronuncien sobre una decisión que corresponde adoptar a un órgano constitucional. El
procedimiento del referéndum consultivo, comprende la iniciativa del Presidente del Gobierno y
la autorización del Congreso. Para ello, el Presidente del Gobierno habrá de enviar al Congreso
la solicitud de autorización; la cual deberá aprobarse por mayoría absoluta. Obtenida la
autorización del Congreso, corresponde al Rey la convocatoria mediante Real Decreto acordado
en Consejo de Ministros, refrendado por el Presidente.
• Respecto de los órganos jurisdiccionales, le compete al Gobierno la propuesta de 2 miembros
del TC, así como la legitimación para iniciar procesos constitucionales. Dentro de este apartado
puede también incluirse la propuesta para el nombramiento del Fiscal General del Estado.
• En relación con las CA, la Constitución confiere al Gobierno la potestad de adoptar las medidas
necesarias para obligar a una CA al cumplimiento forzoso de sus obligaciones para la
protección del interés general. Esta actuación, supone convertir al Gobierno en último
garantizador del interés nacional frente a actuaciones ilegítimas de entidades autonómicas.
• Finalmente, manifestación de esa función de dirección política es también la reserva al
Gobierno para la declaración de situaciones excepcionales. La intervención de las Cámaras en
los supuestos de estado de excepción y sitio no priva, en cualquier caso, al Gobierno del
monopolio de la potestad de iniciativa al respecto.
c) Dos matizaciones: pese a su amplitud, las potestades señaladas son ilustrativas de la función
directiva del Gobierno, pero no agotan su contenido (la dirección de la política interior se
llevará a cabo esencialmente mediante la actuación, día a día, de las diversas instancias del
poder ejecutivo, tanto en relación con los diversos órganos del Estado como respecto de grupos
sociales significativos, así como, en un régimen parlamentario, mediante las relaciones con la
mayoría o grupos parlamentarios en que el Gobierno se apoye en las Cámaras); por otro lado,
ha de reiterarse que la atribución genérica al Gobierno de la dirección política interior, no es de
índole exclusiva, puesto que, es perfectamente posible que otros órganos en el ejercicio de sus
funciones, incidan en la orientación política.

4. La dirección de la política exterior.

- Las relaciones exteriores en todos los campos son un elemento esencial para la vida de un país;
ello se acentúa aún más en caso en que a la interdependencia típica de nuestra época, viene a
añadirse la integración en unidades políticas y económicas como la UE.
- La dirección de la política exterior aparece así como un elemento de fundamental importancia
dentro de las funciones constitucionales. Pues bien, la Constitución dispone que el Gobierno
«dirige la política interior y exterior». Se trata de un apoderamiento muy amplio, si se tiene en
cuenta que la política exterior presenta una multiplicidad de manifestaciones.
- Por una parte, cabe distinguir actuaciones puramente políticas (reconocimiento de otros países,
participación en operaciones multinacionales de diverso tipo, intervención en organismos
internacionales); dimensión administrativa (dirección de la Administración exterior, las
representaciones diplomáticas, y la tutela de los españoles en el extranjero); y una dimensión
normativa (puede representar la conclusión de tratados con fuerza normativa interna).
- Finalmente, la dirección de la política exterior aparece relacionada con la defensa del Estado,
puesto que en el mundo actual la seguridad y la defensa de cada país se vincula a la creación de
sistemas de alianzas y acuerdos internacionales.
- Las disposiciones constitucionales atribuyen al Gobierno la función directiva en estos múltiples
aspectos. Ello no obsta a que otros órganos del Estado puedan colaborar en esa labor de
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dirección. Pero se trata de una participación condicionada a la iniciativa e impulso
gubernamental, que resulta insustituible.
- Dentro de las diversas manifestaciones de la acción exterior del Estado, una de ellas tiene una
evidente dimensión normativa: la conclusión de tratados entre Estados. La Constitución prevé
que «los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en
España, formarán parte del ordenamiento interno». En este respecto, el poder legislativo
desempeña un importante papel, ya que es competencia suya la autorización de determinados
tratados, autorización que deberá concederse por ley orgánica.
- Por otra parte, cualquiera de las Cámaras puede requerir al TC para que se pronuncie sobre la
constitucionalidad de tratados internacionales. El procedimiento de conclusión de tratados, no
obstante, refleja la potestad directiva del Gobierno desde dos perspectivas: la reserva de
iniciativa gubernamental, y el carácter restringido de la intervención de las Cortes.

a. Reserva de iniciativa gubernamental.

- La Constitución exige la intervención de las Cortes, que deberán autorizar la «celebración» de

determinados tratados o «la prestación del consentimiento del Estado» para otros.
- La actuación parlamentaria se produce únicamente sobre un aspecto del procedimiento de
conclusión de tratados: el aspecto final; la aprobación del texto o contenido del acuerdo. Pero
queda fuera del alcance de las Cámaras el resto del procedimiento. En este aspecto, las Cortes
pueden impedir la acción del Gobierno (pueden negarse a autorizar un tratado) pero no pueden
imponer al Gobierno que negocie un tratado, o que incluya unas concretas cláusulas en el mismo.

b. Restricciones a la intervención parlamentaria.

- Incluso dentro de la dimensión normativa de las relaciones exteriores dispone el Gobierno de un

ámbito exclusivamente encomendado a su competencia, sin intervención del poder legislativo.
- Pues la autorización de las Cortes no es exigible en todo tipo de tratados, sino en aquellos
supuestos expresamente enumerados en la Constitución; los tratados por los que se cedan
competencias constitucionales y los que impliquen una reforma constitucional.
- En los demás casos, «el Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión
de los restantes tratados o convenios»: el papel del Parlamento queda por tanto limitado, en estos
supuestos, a «ser informado». Esta restricción supone la necesidad de una calificación previa de
los acuerdos internacionales, para determinar si entran o no en las categorías que precisan una
autorización parlamentaria. Ello implica decidir sobre si el acuerdo constituye o no un acuerdo
normativo y no otro tipo de relación; y, precisar si requiere o no autorización de las Cortes.
- El ordenamiento español prevé la emisión, en determinados casos, de un dictamen del Consejo
de Estado sobre si esa autorización es necesaria. Por otra parte, cabe que la Mesa de las Cortes
rectifique la tramitación propuesta por el Gobierno, decidiendo que su tramitación se realice por
la vía de la autorización, y no de la simple información (o viceversa).

5. La dirección de la defensa del Estado.

- La defensa del Estado aparece en la Constitución como una función reservada en exclusiva a la
competencia estatal, y, dentro de las instituciones estatales, atribuida a la dirección
gubernamental. Esta atribución aparece vinculada a otras 2 funciones gubernamentales; la
dirección de la política exterior y la dirección de la Administración militar.
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- Ahora bien, y pese a esa vinculación, no se trata, estrictamente, de actividades idénticas: con
respecto a la política exterior (la defensa del Estado tiene una extensión menor: hay aspectos de
la política exterior no relacionados con la defensa. Pero, la defensa del Estado presenta
dimensiones alejadas de la actividad exterior. Aún así, conviene no olvidar que hay aspectos
comunes a ambas funciones, defensa y relaciones exteriores), y con respecto a la dirección de la
Administración militar (ésta constituye un instrumento para la política de defensa. La «política
militar» o política en relación con las Fuerzas Armadas es, pues, un elemento de la política de
defensa. Pero ésta va más allá de lo militar, comprende otro tipo de actuaciones. No cabe pues,
reducir la defensa del Estado a la política militar).
- Como en el resto de las funciones directivas del Gobierno, la dirección de la defensa supone la
colaboración con otros órganos del Estado: pero también le corresponde al Gobierno una función
destacada, de orientación general de la política, de iniciativa y de impulso. Esta colaboración se
refiere, esencialmente, a la Corona y al poder legislativo.
- Por lo que se refiere a la Corona, la CE confiere al Rey «el mando supremo de las Fuerzas
Armadas». Tal mando habrá de interpretarse como la necesidad de refrendo de los actos del Rey
y de la dirección gubernamental de la defensa, de la Administración militar y de la política
exterior y, traducirse en una función simbólica y moderadora.
- En cuanto al poder legislativo, su participación en la conducción de la defensa nacional se ve
delimitado por la función directiva gubernamental. Ciertamente, el ejercicio de las funciones
propias del legislativo incidirá notablemente en los diversos aspectos de la política de defensa.
Pero esas funciones, no obstan a que la función directiva de la defensa, se perfile como de
competencia gubernamental.
- También se le confiere atribuciones a las Cortes en materia de defensa nacional: autorizar la
participación de las Fuerzas Armadas en misiones fuera del territorio nacional o debatir las líneas
generales de la política de la defensa. Ello comporta una obligación gubernamental de someter
tales líneas generales al conocimiento y debate de las Cámaras, que podrán por consiguiente
aportar conclusiones y propuestas, en materia de defensa, al Gobierno.
- Se plantea la necesidad de una estricta coordinación, para obtener una efectiva unidad de acción
en el exterior. Debe insistirse en la especial importancia de la dimensión exterior de la defensa, lo
que lleva a la coincidencia de los ámbitos de al menos 2 departamentos ministeriales
directamente afectados: Defensa y Asuntos Exteriores. En la regulación legal, el Ministerio de
Defensa aparece como sujeto preferente de la defensa nacional. No obstante, la defensa del
Estado se proyecta también decisivamente en la política exterior. Esta coordinación aparece
prevista sobre todo en dos formas;
a) En el reforzamiento del papel directivo y coordinador del presidente del gobierno, que deja en
un segundo plano los mecanismos de cooperación interministerial. La LODN viene a potenciar
el papel del presidente, de forma que las decisiones en materia de defensa (subdirección y
componente militar) quedan en gran manera en manos de él. Por lo tanto, los altos órganos de la
defensa se configuran como asesores del presidente, como el Consejo de la defensa nacional.
b) A ello deben añadirse los mandatos específicos de colaboración interministerial, que prevén
formas concretas de colaboración y coordinación interministerial: así, la LODN establece la
creación de una Comisión Interministerial de Defensa.
- Por lo que se refiere a la defensa frente a consecuencias interiores de un conflicto bélico,
afectando a la población civil, se le encomienda al Gobierno la adopción de las medidas
oportunas, a efectos de preservar la seguridad de personas y bienes en tales supuestos,
«asegurando en todo caso la colaboración entre las autoridades civiles y militares». También
pues, en este caso, la dirección de la defensa, encomendada constitucionalmente al Gobierno, se
traduce en una habilitación legal en aspectos conexos.
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6. La dirección de la administración civil y militar.

- La dirección de la administración civil y militar se configura, como supuesto necesario para que
el gobierno pueda llevar a cabo sus actividades de dirección política y todas las funciones que la
constitución de encomienda, ya que es difícil pensar como el gobierno, podría ejercitar sus
funciones sin la colaboración de la administración que, le proporciona la información necesaria
para diseñar objetivos y prever medios, el apoyo técnico para elaborar proyectos de actuación y
el instrumental, material y humano para llevarlos a cabo.
- Los órganos superiores de la administración serán los ministros y los secretarios del Estado. La
conexión orgánica entre el gobierno (como órgano colegiado que se identifica con el Consejo de
ministros) y la administración, se lleva a cabo mediante la figura del ministro.
- El gobierno dirige la administración administra y el ministro es el lazo de unión o conexión entre
ambos. Ha de tenerse en cuenta que esta dirección de la administración debe seguir los principios
de: igualdad, objetividad, de la administración e imparcialidad de los funcionarios.
- La dirección de la administración supone una tarea de fijación de objetivos, el establecimiento de
una orden de prioridades entre las actividades administrativas, la previsión de los medios
necesarios para llevar a cabo esas actividades, y la distribución de recursos para su consecución.
Esta labor se configura como una labor previa y necesaria para la eficaz actuación de la
administración, pero que no podrá lesionar el principio de objetividad e imparcialidad.
- Una de las técnicas utilizadas para asegurar esta dirección de la administración, es la exigencia
de un escalón político, que transmita las directrices gubernamentales y vele por su cumplimiento.
El primer nivel político lo constituyen los ministros, miembros del gobierno y jefes de los
respectivos departamentos ministeriales. Esta zona alta de la administración se compone de
cargos de designación, estrictamente política, o bien de cargos de libre designación.
- Los límites entre la zona política y la zona estrictamente funcional son variables, no están
determinados por la Constitución, sino por la legislación ordinaria.

7. La función ejecutiva: la potestad reglamentaria.

- Aun cuando la función del gobierno va más allá de la ejecución de las leyes, esta función aparece
como contenido tradicional de la acción gubernamental, y como prueba del uso universal del
término poder ejecutivo para designar al gobierno.
- Una gran parte de las disposiciones legislativas solo cobran realidad si son ejecutadas x el poder
gubernativo, que debe llevar a cabo las actuaciones materiales requeridas: leyes que organizan la
educación, los servicios públicos o la planificación de sectores como el sanitario o el económico.
- El contenido de la función ejecutiva podrá consistir en actividades de autorización, inspección,
prestación directa de bienes y servicios, imposición de sanciones, o de cualquier otro tipo que la
ley establezca. La ley podrá determinar que sus preceptos se lleven a la práctica directamente por
el poder público o que sigan fórmulas de ejecución indirecta, a través de concesionarios privados,
donde el papel del PJ consistirá el otorgamiento de esa concesión. Igualmente, la ley podrá fijar
los términos en que la ejecución de sus preceptos deberá llevarse a cabo.
- En cuanto al sujeto de la función ejecutiva, en ocasiones, las leyes se refieren específicamente al
gobierno o al Consejo de ministros como órgano ejecutor de sus mandatos al encomendarle
tareas o autorizar determinados contratos. No obstante, el grueso de las tareas ejecutivas se suele
encomendar a los departamentos ministeriales, o, a la Administración. Ahora bien, ello no
empece el papel fundamental del Gobierno, en cuanto órgano colegiado, en relación con la
función ejecutiva.
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- En cuanto al Consejo de Ministros, se configura como el órgano constitucional director de la
Administración, le corresponde garantizar el cumplimiento de los mandatos legales por las
instancias administrativas, por ello, debe llevar a cabo una continua actuación de vigilancia y
estímulo del apartado administrativo en el cumplimiento de los mandatos. El gobierno, ostenta
una oposición jerárquica sobre la misma que se traduce en un especial vínculo entre ambos en el
ejercicio de la función ejecutiva, y en la existencia de supuestos en que el gobierno lleva a cabo
actuaciones de carácter administrativo, rompiendo así, la separación entre ambas entidades.
- Debe tenerse en cuenta que la organización territorial autonómica supone que no pueda hablarse
ya de un sólo «Poder Ejecutivo». Al igual que ocurre respecto de la potestad legislativa, la
división competencial efectuada por la Constitución y los Estatutos de Autonomía implica que
habrá funciones ejecutivas propias del Estado y funciones ejecutivas que correspondan a las CA.
- La Constitución configura a la potestad reglamentaria como algo distinto y separado de la
función ejecutiva.

TEMA 8. EL PODER JUDICIAL.

1. La configuración del poder judicial en la Constitución.

a. La naturaleza del poder judicial.

- El PJ es un poder exclusivamente jurídico, que ni participa ni debe intervenir en el proceso

político. Responde a una de las funciones del Estado (juzgar y hacer ejecutar lo juzgado), que ha
de quedar circunscrita solo a las reglas del Derecho. Se trata de aplicar la ley y dirimir los
conflictos que surjan entre los ciudadanos o entre estos y los poderes públicos conforme a la ley.
- En la primera concepción del Poder judicial como poder separado e independiente, se le concibió
como un poder nulo, en el sentido de que su función debía quedar limitada a ser «la boca muda
que pronuncia las palabras de la ley», sin ninguna capacidad interpretativa sobre la misma.
- El tiempo ha demostrado que sus funciones no podían limitarse a la aplicación literal de la ley. El
proceso de afirmación del Estado frente al positivismo será el que conduzca a una reordenación
del poder judicial, fijándose un modelo de poder judicial que será el que llegue a nuestros días.
- El Poder judicial está compuesto por el conjunto de órganos que tienen atribuida el ejercicio de la
función jurisdiccional y que constituyen los actores principales de la administración de justicia
del Estado. Es en cada uno de los individuos (jueces/magistrados) que integran esos órganos
donde reside tal poder del Estado.
- Para la materialización de esa función, los jueces y magistrados actúan auxiliados por la
administración de la administración de justicia, que incluye a todo el entramado administrativo
personal y material que conforman los juzgados y tribunales. Pero solo los sujetos de la
administración de justicia en sentido estricto (jueces y magistrados que ejercen la jurisdicción)
deben considerarse como integrantes del Poder judicial, en este no está incluido el personal de
esa «administración de la administración de justicia».
b. Un Poder judicial independiente.

- La independencia judicial se convierte en uno de los principales atributos del PJ, algo que se ha
de predicar tanto de cada uno de los jueces y magistrados como del PJ en su conjunto.
- Esta independencia trata de garantizar la sustracción a otros poderes de aquel conjunto de
competencias del estamento judicial que pudieran ser instrumentalizadas (evitar que utilicen
ciertas competencias del sistema judicial como herramienta para sus propios intereses políticos)
 49
por mayorías parlamentarias. Y ese objetivo se ha materializado en elementos que garantizan un
estatus independiente del juez, y también en el establecimiento del gobierno autónomo del PJ.
- La Constitución se posiciona en el ámbito de aquellos modelos constitucionales que han optado
por un modelo de gobierno del PJ ubicado en un órgano colegiado independiente del poder
político, que garantiza el respeto del estatuto personal de los jueces y magistrados a la par que
emite su opinión sobre aspectos que afecten a la administración de la justicia y al propio PJ; se
trata del Consejo General del PJ. Sin embargo, no todas sus funciones las realiza con
exclusividad, sino que participa con el ejecutivo de la política judicial y coopera con el legislador
en aquellas normas que puedan acabar afectando a los asuntos propios del Poder judicial. De
hecho, la decisión última sobre política judicial corresponde al Gobierno y al Parlamento.
- En conclusión, podríamos decir que esa independencia de la judicatura como poder del Estado se
enmarca en una colaboración funcional entre todos los órganos del Estado. Pero no se trata solo
de asegurar de facto la independencia funcional del Poder judicial, es relevante el mantenimiento
ante la ciudadanía de una imagen de este como poder autónomo.
- Cuando cualquier ciudadano piensa en el ideal de Justicia, viene un modelo idílico de una
judicatura independiente, imparcial, y capaz de decidir todos los asuntos con neutralidad. Por
esta razón, si se oye decir que un juez ha manifestado su opinión en un medio de comunicación o
ha dejado el cargo para ingresar en las filas de un partido político, o que una asociación de jueces
manifiesta su apoyo a una determinada política, lo primero que se quiebra en los ciudadanos es
esa imagen de independencia que debe acompañar al PJ. Lo que el justiciable necesita percibir es
que se encuentra ante un cuerpo de aplicadores de la ley no subordinados a cualquier ideología
política, religiosa o filosófica.

c. La independencia de la judicatura respecto de la opinión publica.

- La independencia de la judicatura ha de predicarse no solo respecto de los otros poderes del

Estado, sino también frente a otro tipo de presiones que puede tener orígenes bien diversos. Entre
ellas ha cobrado relevancia la proveniente de la opinión pública, ejercida o conformada en gran
medida a través de los medios de comunicación y en las redes sociales.
- Estos canales de participación pueden acabar provocando un estado de opinión mayoritario en
torno a cuestiones sobre las que han de pronunciarse los miembros del PJ, generando una
innegable presión pública sobre ellos a la hora ejercer la función jurisdiccional.
- Son muchas las decisiones judiciales sobre causas de repercusión social o mediática que van
acompañadas de críticas o alabanzas al fallo. Sin embargo, la formulación mediática de
opiniones, en muchas ocasiones, se anticipa incluso al fallo. En muchos supuestos, los medios o
las redes se adelantan a informar sobre los hechos del caso predisponiendo a la opinión pública a
favor de un determinado resultado judicial. Este fenómeno, que viene conociéndose como
«juicios paralelos», acaba provocando una presión social muy considerable sobre el juez o
tribunal que ha de decidir; y termina con un rechazo social hacia las decisiones judiciales que,
aún ajustándose a Derecho, se apartan de ese resultado que la opinión pública ya había
conformado en su imaginario.
2. La función jurisdiccional.

a. Ejecutar y hacer ejecutar lo juzgado.

- Administrar justicia es ejercer una de las funciones del Estado cuyos titulares son todos y cada
uno de los miembros integrantes del poder judicial. La función jurisdiccional es una actividad
 50
que consiste en determinar en un caso concreto cuál es el Derecho aplicable, sin que esa
actuación pueda regirse por criterios políticos o de índole similar.
- Los jueces y magistrados vienen a dirimir aquellos conflictos que surgen no solo entre
particulares, sino también en las relaciones entre estos y los poderes públicos, e incluso sobre
conflictos que tienen como protagonistas a los propios poderes públicos o sus órganos.
- La misión del PJ es la de resolver la conflictividad entre partes, convirtiendo en legítimas
aquellas actuaciones que el juez acaba entendiendo que se realizaron conforme a Derecho,
sancionando a quien corresponda cuando alguna de las partes se alejó de los dictados del
ordenamiento o compensando los injustos desequilibrios entre los intervinientes en el pleito.
- Dicha tarea puede adquirir especial relieve cuando el carácter incompleto del ordenamiento o
laxitud de algunas normas permiten al juez un margen interpretativo considerable. En esos casos
no se puede negar al ejercicio de la función jurisdiccional una cierta fuerza transformadora, que
puede ayudar a acomodar el Derecho a la realidad social y fáctica. Pero, es una fuerza que no
debiera caer en excesos alejando al juez de esa función jurisdiccional que no le otorga la facultad
de legislar.

b. La legitimidad del juez.

- Una de las razones que legitima al juez a ejercer la función jurisdiccional, se encuentra en el
papel que desempeña y en la posición que ocupa en el pleito. La función y razón de ser de la
autoridad del juez reside en garantizar los derechos del ciudadano, de acuerdo con el orden
jurídico vigente. En la resolución del conflicto, el juez se encuentran en una situación que le
legitima resolverlo conforme al derecho y como alguien ajeno al pleito.
- Esa legitimidad le viene otorgada porque se enfrenta a la solución de la controversia desde la
objetividad, sin que exista ningún interés propio en el pleito y sin influencia o presión.
- La independencia e imparcialidad son 2 atributos que constituyen una garantía de la justicia. El
carácter neutral del juez es en el fundamento de su fortaleza jurídica frente al ciudadano.
- La argumentación realizada por jueces y tribunales al dictar sentencia, es otro de los elementos
que ayudan a generar en la ciudadanía, una convicción de la sujeción de la decisión al derecho y
ayuda a la legitimación de la actuación judicial. Se indica que las sentencias serán siempre
motivadas, lo que obliga al juez a exteriorizar cuál es el fundamento de su actuación.

c. La búsqueda de aplicadores neutros de la ley: el modelo de acceso a la carrera judicial.

- La búsqueda de una judicatura independiente condujo a buscar fórmulas para conformar esa
judicatura de modo que se garantizase la imparcialidad, y se asegurarse que los que iban a
impartir justicia no tuviesen compromisos o dependencias de los que los hubieran nombrado.
- Para lograrlo, se ha procurado establecer sistemas de selección objetiva de jueces. En nuestro
país, el modelo de reclutamiento de jueces deriva del sistema de oposición libre para el acceso a
la carrera judicial como sistema ordinario y principal de ingreso en la judicatura. Concebido el
cargo judicial como un órgano funcionarial, el acceso a la carrera judicial se rige por los
principios mentados en nuestra constitución de acceso a la función pública en condiciones de
igualdad y atendiendo a los criterios de mérito y capacidad.
- El ingreso se produce por una superación de pruebas, objetivas ante un tribunal de oposición, y
de una formación de carácter más práctico en la escuela judicial. Lo que legitima al juez es el
haber accedido a ese puesto por un sistema legalmente establecido que se funda en criterios
puramente objetivos y no en criterios que pudieran favorecer el clientelismo.
 51
- Igualmente, en el modelo español se añadieron otras vías, como el acceso a juez por tercer turno,
a magistrado por el cuarto turno (se produce mediante la superación de un concurso entre juristas
de reconocida competencia y con más de 10 años de ejercicio profesional, aunque 1/3 de esas
plazas se reservan a miembros del cuerpo de letrados de la administración de justicia), o a la
categoría de magistrado del TS por el quinto turno (los aspirantes deben haber desempeñado su
actividad profesional por tiempo superior de 15 años, preferiblemente en la rama del derecho
correspondiente al orden jurisdiccional de la sala a la que hubieren de ser asignados).

d. Una función que se realiza en exclusiva.

- La función jurisdiccional se caracteriza por la exclusividad, lo cual tiene dos vertientes: la

positiva (reconducible a que los jueces y magistrados son los que pueden impartir justicia en todo
tipo de procesos, se establece una reserva en el ejercicio de esta función en favor de la judicatura,
sin embargo, la Constitución abre la posibilidad a otros órganos de ejercer funciones de carácter
jurisdiccional en ámbitos muy concretos como la jurisdicción militar, el tribunal de cuentas o la
participación de la ciudadanía en la justicia mediante el jurado); y la negativa (impide que, jueces
y magistrados puedan realizar más funciones que la jurisdiccional, y las que expresamente les
atribuya la ley en garantía de cualquier derecho, por lo que el cargo de juez es incompatible con
los empleos o cargos dotados por la administración del Estado, las CG, CA…).
- En general, el ejercicio de la función jurisdiccional es incompatible con la realización de
numerosas actividades profesionales, salvo contadas excepciones como cuando se trate de la
defensa de los intereses personales, del cónyuge o conviviente, de los padres y de los hijos/as.

e. La responsabilidad en el ejercicio de la función jurisdiccional.

- La responsabilidad de un inadecuado ejercicio del mismo presenta una serie de particularidades

que la diferencian de las responsabilidades del ejecutivo y legislativo, y es que esta no es de
carácter político. Pueden incurrir en tres tipos de responsabilidades:
• Responsabilidad civil: cuando el juzgador causará daño o perjuicio por dolo o culpa en su
actuación; se substancia ante los tribunales ordinarios de lo civil.
• Responsabilidad penal: por incurrir con dolo o culpa grave en alguno de las actuaciones
tipificadas en el CP como delito o falta; ante los tribunales ordinarios de lo penal.
• Responsabilidad disciplinaria: supuestos de incumplimiento de sus deberes; esta se exige ante el
Consejo general del PJ, y las sanciones pueden ir desde una amonestación hasta la expulsión.
- Una de las consecuencias de su mala actuación, es la responsabilidad que recae en el Estado. La
Constitución indica que los daños causados por error judicial, así como los que se han
consecuencia del funcionamiento anormal de administración de justicia, darán derecho a una
indemnización a cargo del Estado. Y ello no impide que el Estado pueda repercutir ello en el juez
si ha existido dolo o culpa grave en la actuación causante de daño a un ciudadano.

3. El estatuto del juez: independencia e imparcialidad.

a. La independencia e imparcialidad del juez.

- La independencia es un calificativo que se ha predicado del PJ en su conjunto, pero se aplica

igual al juez individualmente.
- La independencia de jueces y magistrados ha de entenderse como ausencia de subordinación.
Supone que en el ejercicio de sus funciones no estén sujetos a órdenes o instrucciones de nadie,
 52
sino que se encuentren únicamente sometidos al imperio de la ley, de modo que resuelvan los
conflictos concretos que se les presenten atendiendo a meros criterios de justicia, sin que influya
en su decisión, el que una de las partes puede ser la administración o alguien por quien sientan
simpatía o fobia.
- La independencia es un concepto jurídico que implica que el juez ha de actuar sin intromisiones
que provengan de otros poderes del Estado, del propio PJ o de cualquier otra instancia. De hecho,
se prohíbe que se puedan dar instrucciones de ningún tipo, a jueces y magistrados. En el ejercicio
de sus funciones, admitidos, se únicamente la vía de los recursos legalmente previstos para
corregir la aplicación del derecho realizada por un órgano judicial.
- La imparcialidad, constituye una garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, y significa que
el juez ha de decidir sin predisposición respecto de ninguna de las partes, de manera razonada el
conflicto que se le somete. Esta puede ser entendida en dos sentidos: la imparcialidad subjetiva
(alude a la convicción personal del juez concreto que conoce de un determinado asunto), y la
objetiva (se refiere a la apariencia sobre si tal juez se encuentra en una situación dotada de
garantías bastantes para disipar cualquier duda razonable acerca de su parcialidad).
- La subjetiva es muy difícil de determinar, ya que alude al fuero interno del juez, y solo es posible
conocerla, cuando exista una manifestación externa en la que éste exprese su ideología o
pensamiento. En cuanto a la objetiva, es esta que viene garantizada por la inexistencia de
circunstancias que puedan hacer dudar de la imparcialidad del juez: como la pertenencia del juez
a un partido político, la dependencia de la autoridad que lo nombró, o la relación de amistad, por
lo que no pueda hablarse de esta, si no se le garantiza previamente un estatuto independiente.
- Hay que preguntarse si el juez, además de ser independiente de los otros poderes del Estado, es
independiente de la asociación profesional a la que pertenece, de su ideología, perjuicios,
simpatías… tal independencia e imparcialidad se le exigen en el momento de ejercer la actividad
jurisdiccional. Por lo tanto, mientras existan mecanismos legales de salvaguarda del principio de
independencia e imparcialidad, estar a salvo uno de los valores fundamentales del ordenamiento.
- Una garantía de ello se encuentra en la figura de la recusación y la abstención, que pueden ser
utilizadas por las partes del proceso, o por el juez, si concurre alguna de las causas que
originarían la pérdida de imparcialidad por parte de este; el juez tiene derecho de abstenerse, si
advierte que se da alguna de esas circunstancias, recogidas en la ley (parentesco con las partes,
interés manifiesto, enemistad…), y en caso de que el juez no cumpla con su deber, el ciudadano
tiene derecho a recusarlo, lo que implica que el juez solo puede obtenerse cuando se dé la
circunstancia que la ley recoge y que le permite hacerlo: en el resto de supuestos, deberá decidir
el caso sometido a su conocimiento, no se le permite elegir que casos quiere o no quiere conocer.
Porque, las reglas que regulan la atribución de asuntos a los órganos judiciales son de carácter
objetivo e indisponibles tanto para los jueces y magistrados como para los ciudadanos.

b. Limitaciones y prohibiciones a jueces y magistrados.

- Los jueces y magistrados, mientras se hallen en activo, no podrán desempeñar otros cargos
públicos, ni pertenecer a partidos políticos o sindicatos, ni ser diputado o senador. Tampoco se
les permite, pertenecer a partidos políticos o sindicatos o tener empleo al servicio de los mismos,
o concurrir a manifestaciones o reuniones públicas que no tengan carácter judicial, salvo que
fuera para cumplimentar al rey hubiese sido convocado por el Consejo general del poder judicial.
Asimismo, no puede revelar hechos o datos que se encuentren bajo su conocimiento, y se le
prohíbe la desatención o desconsideración con cualquiera que intervenga en el proceso.
- A pesar de ello, se permite la existencia de asociaciones profesionales de jueces y magistrados, a
las cuales pueden adscribirse estos. También se le permite ocupar un cargo político de elección
 53
popular o designación política temporalmente, si resulta elegido, permanece en situación de
excedencia voluntaria hasta que cese el cargo político y solicité el reingreso en el servicio activo.
- Fuera de los supuestos indicados, debe presumirse que los jueces gozan de sus derechos como el
resto de los ciudadanos. Sin embargo, algunas dudas doctrinales se han suscitado en torno al
ejercicio de algún derecho concreto como el derecho de huelga, que, a pesar de no existir un
reconocimiento expreso sobre su ejercicio por los jueces, ha sido ejercido de facto en las diversas
ocasiones en las que jueces y magistrados han sido convocados al paro de actividades por las
Asociaciones de jueces, y donde se ha practicado un descuento de la parte proporcional del
sueldo a aquellos que han participado en la huelga.

c. La inamovilidad de jueces y magistrados.

- La inmovilidad es otra de las medidas para asegurar la independencia del juez. Implica que los
jueces y magistrados no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados sino por
alguna de las causas y garantías previstas en la ley. Es la LOPJ la que viene a regular los
supuestos de separación, rehabilitación, suspensión, jubilación e incapacidad.
- Los jueces y magistrados ejercen su función de por vida hasta su jubilación, salvo que se
produzca un cese temporal o definitivo de sus funciones, porque concurran los elementos que
indica la ley.

4. El gobierno de los jueces: el Consejo General del poder judicial.

a. El órgano de gobierno del poder judicial.

- La creación de órganos a los que se le atribuye la función de gobierno de la judicatura es una

práctica dirigida a garantizar la independencia del poder judicial de los otros poderes.
- La presencia de un Consejo de la judicatura, junto a los otros órganos del Estado, no es
imprescindible en un Estado constitucional, así lo demuestra la existencia de Gantes
democracias, que no cuentan con un consejo de la magistratura.
- En España, el constituyente tenía la opción de crearlo o no y opto por hacerlo, porque: la
tradición de nuestro entorno parecía inclinarnos a ello, y porque la fuerte vinculación de la
magistratura española al ejecutivo, durante el pasado, hacía necesaria la adopción de medidas
reforzadas de salvaguarda de su independencia.
- El objetivo de su establecimiento es la sustracción al poder ejecutivo de aquel conjunto de
competencias de organización y gestión del estamento judicial que pudieran ser utilizadas para
interés propio por fuerzas políticas no interesadas en poder obtener favores de los jueces.
- La Constitución encomienda a la ley orgánica que regule el poder judicial, la determinación del
gobierno de los jueces y lo ubica en el Consejo General del PJ, también su estatuto y el régimen
de incompatibilidades, de sus miembros y sus funciones.
- En cuanto a los miembros de este órgano, el Consejo está integrado por 12 jueces o magistrados,
nombrados en los términos que establezca la ley orgánica, y 8 juristas de reconocido prestigio,
propuestos por el congreso (4) y por el Senado (4), por una mayoría reforzada de 3/5; todos ellos
con un mandato de 5 años. El Consejo elegirá a su presidente (también presidente del TS). Así, la
Constitución deja un amplio margen al legislador en lo que atañe al nombramiento de los 12, esto
llevado a diferentes mecanismos para elegir a esos consejeros: inicialmente, elegidos por los
propios jueces, luego, por el consejo (6) y el Senado (6) por una mayoría de 3/5, y en la
actualidad, son elegidos del mismo modo.
 54
- En el marco del último de los episodios de falta de renovación de los miembros del Consejo en el
plazo establecido, se aprobó un régimen para el Consejo en funciones que restringe gran parte de
las facultades que este tiene atribuidas. Sin embargo, la Ley Orgánica, ha excluido de tal
prohibición: la de designar a 2 de los Magistrados del TC.
- Por otro lado, es que Consejo sea un órgano independiente y autónomo no significa que no esté
sometido a control. Así, incluso la potestad disciplinaria, es susceptible de recurso contencioso
administrativo ante la sala tercera del TS. Otra vía a través de la cual se ha visto ese control es en
la obligación que tiene este de remitir a las cortes una memoria sobre el Estado, funcionamiento
y actividades del Consejo, y de los juzgados y tribunales de justicia. También da cuenta de sus
apreciaciones sobre el funcionamiento de la administración de justicia, pero al ser obligado,
parece estar sometiéndose al Consejo a una especie de control anual de carácter político.
- Las cámaras pueden reclamar la presencia del presidente del Consejo durante el debate de la
memoria, y el contenido de la misma puede dar lugar a la presentación de mociones, preguntas,
de obligada, contestación…Aún así, de ningún modo, podemos hablar aquí de una
responsabilidad política strictu sensu.

b. Las funciones del consejo general del PJ.

- Las funciones que la constitución atribuye son: la auto organización del poder judicial, el
nombramiento de jueces, y las funciones disciplinarias y de control de los jueces y tribunales.
Este viene referido a cuestiones puramente administrativas, nunca de su actividad jurisdiccional.
- Uno de los núcleos básicos de sus funciones se encuentra en el conjunto de decisiones relativas a
la selección, ascensos, traslados, licencias y situaciones administrativas de los jueces.
- Se le ha atribuido la competencia en materia de nombramientos: el mayor número de ellos se
realiza de forma reglada. Sin embargo, el Consejo tiene asignadas unas facultades que presentan
una mayor capacidad de discreción para designar algunos cargos, estos son los nombramientos
discrecionales. No obstante, normativamente, se ha emprendido un camino hacia la cada vez
mayor objetivación del ejercicio de esta función del Consejo, exigiéndose la adopción por una
mayoría reforzada de 3/5 y una motivación fundada en los méritos y capacidades de los
candidatos. Con la misma intención se introdujo un régimen de entrevistas públicas en el proceso
discrecional de selección de los candidatos para esos cargos.
- También, facultades disciplinarias: constituyen el modo de garantizar la independencia del PJ de
los otros poderes del Estado, y evitar que dichas sanciones puedan ser utilizadas por quien sea
para controlar o presionar a los miembros de la judicatura. Se trata de que los jueces puedan ser
también controlados en el desempeño de su puesto. El Consejo ostenta la titularidad de este
control, pero colaboran también los órganos gubernativos de los juzgados y tribunales.
- También otras funciones como: elaborar informes o dictámenes, sobre anteproyectos, de ley o
cuestiones de política judicial; y pronunciarse, sobre todo lo relativo, a la administración de
justicia, sus necesidades y la de los miembros del PJ.
- También una función de naturaleza normativa: la potestad reglamentaria. Para que el Consejo
pueda auto organizarse y regular sus necesidades funcionales y de personal, precisa de esta
capacidad de dictar su propio reglamento.
- Por último, tiene atribuida la facultad de proponer el nombramiento de 2 de los 12 magistrados
del TC. Esa propuesta ha de realizarse por mayoría de 3/5, en el plazo máximo de 3 meses desde
la finalización del mandato de los magistrados del tribunal constitucional, que en su día fueron
designados por el Consejo.

5. La organización jurisdiccional del Estado.

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a. La unidad jurisdiccional.

- Este principio es la base de la organización y funcionamiento de los tribunales. Los jueces y

magistrados formarán un cuerpo único y la jurisdicción se extiende a todas las personas,
materias, y a todo el territorio español. Esto tiene dos consecuencias inmediatas:
• La primera es que la división territorial del Estado no afecta al Poder judicial, que es único en
toda España: no hay juzgados o tribunales autonómicos. Una de las características definidoras
del Estado autonómico, es que su diversidad funcional y orgánica no alcanza en ningún caso a
la jurisdicción. A pesar de ello, es cierto que la evolución del Estado de las autonomías ha
afectado sustancialmente a la «administración de la administración de la justicia», en cuanto
instrumento para el ejercicio de la justicia. Las reformas estatutarias operadas en varias CA
abrieron el debate sobre el tema de la territorialización de la administración de justicia, pues se
recogieron en los Estatutos aspectos que iban más allá de la tradicional gestión de los medios
materiales y personales previstos para el servicio de la justicia: la creación de la justicia de
proximidad, la reconfiguración de las competencias de los TS de Justicia convirtiéndolos en
última instancia jurisdiccional, o la descentralización en el gobierno del poder judicial mediante
la propuesta de creación de los Consejos de la magistratura autonómicos. El TC, al distinguir
entre la administración de justicia (competencia del Estado), y la administración de la
administración de Justicia (materia en la que cabe la intervención autonómica), se ha
preocupado de situar la potestad jurisdiccional, la organización de los tribunales y la ordenación
del proceso dentro de las competencias exclusivas del Estado.
• La segunda deriva en una concreción del principio de exclusividad del ejercicio de la función
jurisdiccional solo en favor de los jueces y magistrados, y se concreta en la prohibición de
tribunales especiales, así como los de honor y excepción. Se trata de evitar las comisiones
especiales o fueros privilegiados paralelos a la judicatura que pudieron existir en el pasado. Esto
proscribe tribunales ad hoc, que pudieran estar políticamente contaminados. No pueden
considerarse realmente como tribunales de esta naturaleza los tribunales militares.

b. Criterios para la organización jurisdiccional del PJ.

- El Poder judicial es único, pero debe dotarse de una estructura interna que le permita integrar en
un único sistema una multiplicidad de órganos que ejercerán la función jurisdiccional. Los
criterios sobre los que se articula la estructura del Poder judicial son tres:
• El primero es el criterio material, destinado a especializar a los jueces y tribunales conforme a la
materia del conflicto y asignarles los asuntos, estableciéndose 4 grandes ordenes
jurisdiccionales dentro la jurisdicción ordinaria. Estos son el orden civil, penal, el contencioso
administrativo y el social, a los que cabe añadir el orden militar, que tiene su presencia en una
de las cinco Salas del Tribunal Supremo.
• El segundo es el territorial, que atiende a la división del territorio español. El Estado se organiza
territorialmente en municipios, partidos, provincias y CA; además, del ámbito estatal. Esas
líneas territoriales son las que sirven para situar los juzgados y tribunales a lo largo del territorio
español. Así, por ejemplo, los TS de Justicia se ubican uno en cada una de las CA, aunque no es
un órgano judicial de estas, sino un órgano del Poder judicial emplazado en cada Comunidad.
• El tercero es el jerárquico, que se corresponde en gran medida con el geográfico, y que ubica a
unos tribunales en una jerarquía superior a otros. Como regla general, el tribunal cuyo ámbito
territorial es más extenso suele ser superior jerárquicamente a uno de ámbito territorial menos
extenso. Eso significa que unos órganos pueden tener un mayor grado jurisdiccional e incluso
tener asignada la revisión de las decisiones dictadas por los órganos ubicados en un nivel
 56
jurisdiccional inferior. Pero, lo que no es posible, es que los órganos superiores dicten
instrucciones sobre la interpretación o aplicación de las normas, más allá del vínculo que
generan las sentencias del Tribunal Supremo que crean jurisprudencia.

c. La administración de justicia como un servicio del estado.

- La administración de justicia es también un servicio público que viene a satisfacer una demanda
de los ciudadanos. Los justiciables requieren una resolución de sus pleitos, necesitan de un
árbitro que dirima sus diferencias o garantice sus derechos.
- La modernización del Estado y de sus instituciones, provoca que los ciudadanos exijan más
calidad en los servicios públicos que presta, y en ello la administración de justicia resulta muchas
veces deficitaria. En un lugar principal se encuentra la cuestión de la organización de los
tribunales y la asignación económica necesaria para dotarlos de jueces, letrados de la
administración de justicia, personal auxiliar, medios materiales…
- Sin duda, una administración de justicia mal dotada y mal organizada genera un servicio público
deficiente. Como consecuencia de las carencias en esos ámbitos se producen en demasiadas
ocasiones retrasos en la resolución de los casos, conduciendo no sólo al descontento de los
justiciables, sino también a la vulneración del derecho a obtener una sentencia sin dilaciones
indebidas, que forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva. Se trata del tan consabido
problema de la lentitud de la justicia, que puede acabar acarreando una desconfianza de la
ciudadanía en dicha justicia.

6. El ministerio fiscal.

a. Configuración constitucional del ministerio fiscal.

- Tradicionalmente, el Ministerio Fiscal fue considerado en nuestro país como un órgano de

relación del Gobierno con el Poder judicial, aunque esa concepción ha desaparecido. La
naturaleza de este órgano ha sido discutida, debatiéndose si su ubicación debe hallarse en el
Poder judicial o más bien debe considerarse un órgano público dependiente del Gobierno.
- Sería más fácil defender una dependencia del Gobierno, en cuanto que la propuesta de
nombramiento del Fiscal General del Estado depende de aquel. Ello se estableció de este modo al
considerar que es uno de los principales ejecutores de la política criminal que, es parte de la
competencia del Gobierno. No obstante, esa propuesta de nombramiento no lo convierte en
órgano dependiente de él, no se encuentra subordinado al mismo. Es cierto que se precisa una
coordinación entre el ejecutivo y el Ministerio Fiscal en la persecución del delito, de hecho, este
elevará al Gobierno una memoria anual sobre su actividad, la evolución de la criminalidad, la
prevención del delito y las reformas convenientes para una mayor eficacia de la Justicia y el
Gobierno puede solicitarle que promueva determinadas acciones ante los tribunales.
- Pero, no hay que olvidar que la actuación del Ministerio Fiscal se rige por los principios de
legalidad e imparcialidad. Además, el Fiscal General del Estado puede negarse razonadamente a
promover las actuaciones interesadas por el Gobierno, una vez oída la Junta de Fiscales de Sala.
- Por otro lado, aunque el Fiscal General del Estado cesa una vez cesa el Gobierno que lo hubiera
propuesto, su cargo es inamovible durante 4 años, salvo la incurrencia en alguna de las causas
establecidas en la ley (incompatibilidad con otro cargo, incapacidad o enfermedad inhabilitante,
incumplimiento grave de sus funciones), al igual que no es un cargo renovable. También el
Ministerio Fiscal debe colaborar con las CG, y los Fiscales Superiores de las CA deberán hacerlo
con las instituciones de estas.
 57
b. La organización del ministerio fiscal.

- El Ministerio Fiscal es único para todo el Estado y ejerce sus funciones por medio de «órganos
propios». Ello significa que ejecuta las instrucciones que recibe por medio de órgano del mismo
Ministerio Fiscal y no por los órganos del ejecutivo y la Administración.
- A la cabeza del organigrama fiscal se encuentra el Fiscal General del Estado (que dirige la
Fiscalía General del Estado, integrada por la Inspección Fiscal, la Secretaría Técnica, la Unidad
de apoyo, y por los Fiscales de Sala que se determinen en plantilla). Entre las funciones de la
Fiscalía General se encuentra la de proponer al Gobierno los ascensos y nombramientos para los
distintos cargos. Dentro de ese organigrama se ubican también el Consejo Fiscal, la Junta de
Fiscales de Sala, la Junta de Fiscales Superiores de las CA y la Fiscalía por cada uno de los
principales Tribunales y Fiscalías Especiales.
- Entre ellos, el Consejo Fiscal ostenta una especial relevancia. Es el órgano de carácter más
político dentro del organigrama del Ministerio Fiscal, al contrario de otros como la Junta de
Fiscales de Sala de carácter más técnico. El Consejo Fiscal está compuesto por algunos órganos
natos y otros elegidos por los propios fiscales, y tiene asignadas importantes funciones como el
informar preceptivamente sobre los ascensos de los miembros de la carrera fiscal.
- La Junta de Fiscales de Sala, que engloba a los puestos superiores de la carrera fiscal, asiste al
Fiscal General del Estado en materia doctrinal y técnica, con el objetivo de ayudar a la formación
de criterios unitarios de interpretación y actuación legal, resolución de consultas, y elaboración
de informes, memorias o circulares, entre otras funciones de carácter técnico.

c. Estatuto de los miembros del MF.

- Se asemeja en la Constitución y en la ley al de los miembros del PJ: el acceso a la carrera fiscal
se produce por un concurso-oposición común al previsto para el acceso a la judicatura, los
fiscales no pueden formar parte de partidos políticos o sindicatos, salvo las asociaciones
profesionales de fiscales, mientras estén en activo no podrán ocupar cargo público o
representativo, y su cargo es incompatible con un elenco de actividades o cargos similares a los
que se listan para los miembros del PJ.
- Los fiscales han de actuar conforme a los principios de unidad de actuación (un principio propio
de la organización administrativa), y dependencia jerárquica (obliga a los fiscales a respetar y
cumplir las órdenes e instrucciones emanadas de los superiores y, en primer lugar, del Fiscal
General del Estado). Sin embargo, por el principio de vinculación al principio superior de
legalidad, los fiscales pueden oponerse razonadamente a las órdenes o instrucciones procedentes
de un superior jerárquico que consideren contrarias a las leyes. Esas discrepancias se resuelven
previa audiencia por la Junta de Fiscales que corresponda.
- Los miembros del Ministerio Fiscal no podrán ser recusados, aunque se abstendrán de intervenir
en los pleitos o causas cuando les afecten algunas de las causas de abstención establecidas para
los jueces y magistrados en la LOPJ, en cuanto les sean de aplicación.

d. Funciones del MF.

- Tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de
los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados,
así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del
interés social.
 58
- Le corresponde velar por que la función jurisdiccional se ejerza eficazmente conforme a las
leyes; ejercer funciones en defensa de la independencia de los jueces y tribunales; por el respeto
de las instituciones constitucionales, al igual que de los derechos fundamentales y las libertades
públicas; ejercitar las acciones penales y civiles derivadas de delitos o faltas; intervenir en el
proceso penal, instando la adopción de medidas cautelares; tomar parte en defensa de la legalidad
y el interés público en los procesos que establezca la ley, como cuando puedan verse afectados
los intereses de menores, incapaces o desvalidos…
- La forma de desarrollar esas funciones que les son encomendadas es principalmente a través del
ejercicio de la acción pública, la acusación en el proceso penal, aunque tiene atribuciones en
otros muchos ámbitos. En todo caso, no ostenta el monopolio de la acción penal, pues esta puede
ser instada por el ofendido por el delito o por terceros (acción popular).