Diferenciación entre

ingreso y ascenso
en la función pública
colombiana como garantía
de un actuar eficaz de
los diferentes órganos
estatales
M ónica L illy S errato M oreno 1

Resumen

En Colombia existió una legislación en la que el ascenso para los empleados

públicos con derechos de carrera tenía un alcance mayor; la reglamentación
actual dejó de lado un sistema cerrado que, lejos de ser discriminatorio, permi-
tía hacer efectiva la garantía de una ventaja para quien podía aspirar a obtener
un ascenso a partir del mérito y la experiencia adquiridos con anterioridad a
su proceso de promoción. Hoy existe la necesidad de implementar mecanis-
mos que permitan al empleado de carrera ascender, crecer y desarrollarse; la
consolidación de un sistema protector, impulsador y profesionalizante, que
incentive a los servidores en los cuales recae la responsabilidad de mantener
vivo el aparato estatal.

1 Abogada de la Universidad Libre, Bogotá. Máster en Derecho con énfasis en Derecho Ad-
ministrativo de la Universidad Externado de Colombia. Correo-e: monicaserratom@gmail.
com. Fecha de recepción: 13 de febrero de 2014; Fecha de modificación: 19 de mayo de
2014; Fecha de aceptación: 3 de octubre de 2014. Para citar el artículo: Serrato Moreno,
Mónica Lilly (2014). “Diferenciación entre ingreso y acenso en la función pública colom-
biana como garantía de un actuar eficaz de los órganos estatales”, en Revista Digital de Derecho
administrativo, n º12. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, pp. 193-222.

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 194 Mónica Lilly Serrato Moreno

Palabras clave: Ascenso; Carrera administrativa; Movilidad; Profesionali-

zación; Empleo público.

Career advancement in Public Employment

in Colombia, a look at the Colombian State
Management System
Abstract

In Colombia, a public employee doesn’t seem to have rights to career advance-

ment based on merit and experience. The current public hiring system seems
to ignore experience, interest and effort made by an employee, at the time of
considering a potential advancement to an upper-level position, which would
assign new tasks and greater responsibilities. That is why there is a need for
the implementation of different mechanisms, to increase employees’ career
advancement possibilities based on merits accredited with tasks such as aca-
demic papers, institutional project management and public policy manage-
ment, academic degrees, as well as experience, research and time of service.
This paper, developed with a critical perspective of the problem, proposes
alternatives to overcome this challenge.
Keywords: Career; Civil Service; Merit; Public Employee; Talent Mana-
gement.

1. Carrera administrativa como sinónimo

1.1 El concepto de carrera administrativa

La carrera administrativa en Colombia se determina a partir de la Constitución

Política de 1991 (art. 125), que expresa: “los empleos en los órganos y entida-
des del Estado son de carrera”. Asimismo, la Ley 909 de 2004 (art. 27), norma
que regula el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública,
define la carrera administrativa como “un sistema técnico de administración
de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración
pública y ofrecer estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el
ascenso al servicio público”, cuyo objetivo se logrará mediante la realización
de procesos de selección transparentes y objetivos, en los que el ingreso y la
permanencia en la carrera administrativa se hará única y exclusivamente con
base en el mérito.

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La carrera administrativa se concibe desde el surgimiento de lo que se

conoce como administración de personal, la manera como el empleado del
sector público es administrado, seleccionado y promovido, teniendo como
punto de partida los principios de igualdad, capacidad y mérito del individuo,
enfocado al éxito de la gestión pública mediante la escogencia de personas
idóneas y calificadas. La carrera administrativa es el desarrollo de la línea que
sigue un empleado de la administración pública en tres etapas: ingreso, as-
censo y retiro del servicio, a partir del mérito y ligado a la estabilidad laboral,
que apunta a realizar los principios constitucionales de eficiencia y eficacia
en la función pública en busca de la excelencia, que hace uso de la igualdad e
imparcialidad con el propósito de seleccionar el personal apto, capacitado e
idóneo que permite al Estado prestar un buen servicio, con miras a satisfacer
el interés general.
De acuerdo con Guarín Durán (2011: 266), la carrera administrativa “es
una estructura que organiza la totalidad de los empleos de la Administración
Pública, a través del cumplimiento de los principios establecidos constitucio-
nalmente para la función administrativa en el artículo 209 de la Constitución
Política”. Así mismo, en la Sentencia C-486 de 2000 se expone que

[La carrera], como el legislador la ha definido y la ha entendido la jurisprudencia,

es un sistema técnico de administración de personal de los organismos y entidades
del Estado cuyo fin es, además de la preservación de la estabilidad y del derecho
de promoción de los trabajadores […] (Corte Constitucional, Sentencia C-486
de 2000, m.p.: José Gregorio Hernández Galindo).

A lo anterior se le suma el procurar la mejor calidad en la prestación del servicio,

una administración pública eficiente, y garantizar la igualdad en oportunidades
de acceso a empleos públicos, el ascenso al interior del servicio público y las
calidades de los aspirantes.
En Colombia coexisten tres modelos de carrera administrativa: por una
parte, el sistema general; por otra, los sistemas específicos o de creación legal,
y las carreras especiales o regímenes especiales de origen constitucional. Al
respecto valga citar que:

Las carreras o regímenes especiales de origen legal, llamadas también sistemas

específicos de Carrera Administrativa de origen legal, son constitucionalmente
admisibles siempre que las normas de la carrera general no permitan a las enti-
dades cumplir adecuadamente con sus funciones, o interfieran negativamente en
la consecución de sus objetivos (Corte Constitucional, Sentencia C-308, m.p.:
Marco Gerardo Monroy Cabra).

Para el caso que en adelante nos ocupa se entenderá que se está frente al sis-
tema general.

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La carrera administrativa en nuestro país constituye un principio constitu-

cional de aplicación a todo el ordenamiento jurídico, un principio ligado al
derecho al trabajo, al derecho a la igualdad, e igualmente en conexidad con el
pleno ejercicio de funciones públicas y el derecho a ocupar cargos públicos,
al derecho que adquiere el empleado de la administración a ser protegido por
un Estado Social de Derecho, y la garantía de la independencia del funciona-
rio frente a los intereses de terceros y la discrecionalidad utilizada en pro del
favorecimiento a grupos políticos. Un principio encaminado al cumplimiento
de objetivos como la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la administración,
la igualdad de oportunidades de ingreso y ascenso, y la protección de los de-
rechos de los empleados que adquieren dicho estatus; siendo el mérito el eje
sobre el cual se funda la carrera administrativa, se entiende que es este el motor
que permite al Estado hacer la mejor selección de su personal. Para ingresar a la
carrera administrativa el aspirante debe inscribirse en un concurso de méritos,
público y abierto, cumplir con la totalidad de los requisitos de formación y
experiencia exigidos, y superar las pruebas de aptitudes y conocimiento con el
más alto puntaje, ocupar el cargo en un periodo de prueba durante seis meses
y obtener una calificación del desempeño como mínimo satisfactoria, para así
poder ser inscrito en un registro público de carrera cuya administración está
a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil, y adquirir en definitiva el
estatus de empleado público con derechos de carrera y después de un tiempo
disfrutar de algunos beneficios temporales como situaciones administrativas
y capacitación.
Es decir que la carrera administrativa en Colombia, al menos lo que tiene
que ver con el sistema general que abarca casi todos los empleos públicos,
es un sinónimo de estabilidad laboral y aplicación de igualdad entendida
como la posibilidad de acceder a un empleo público mediante un concurso
público y abierto en el que se participa en las mismas condiciones que las de
los demás aspirantes. La estabilidad laboral es tal vez el principal motivo que
lleva al común de los técnicos y profesionales en el país a ser parte de la ad-
ministración pública: la remuneración fija mensual, el reconocimiento y pago
de prestaciones sociales y seguridad social contrapuestos a las inmediatas
obligaciones económicas y familiares, logran acrecentar en las mentes de los
aspirantes la expectativa de ocupar un cargo en el cual se garanticen su salario
y permanencia.
Tal como la define la Ley 909 de 2004, la carrera administrativa en nuestro
país es un sistema que permite administrar el personal vinculado a la adminis-
tración pública en calidad de empleado público con derechos de carrera, un
sistema compuesto por reglas y normas organizadas con el objetivo de definir
cómo ingresa, asciende y se retira dicho empleado; un sistema que cuenta con
un registro que le permite ser consultado, que arroja datos y que en definitiva
debe mantenerse actualizado; un operativo sistema administrado por un órgano

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de creación constitucional, diferente e independiente del gobierno nacional,

con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio.

1.2 La carrera como sinónimo de progresión profesional

Para la Corte Constitucional, la carrera administrativa fue concebida por el

constituyente de 1991 como un régimen orientado a la promoción de compe-
tencias a partir del mérito, la capacitación y las aptitudes específicas de cada
persona que aspira ingresar a ocupar un empleo público, lo que implica el reclu-
tamiento de los más capaces, la vinculación de los mejores. Sin embargo, la Ley
909 de 2004 se ocupó de dejar el concepto de carrera en un mero tecnicismo
para administrar la vinculación y retiro del talento humano al interior de las
entidades públicas y ofrecer estabilidad laboral al empleado, un equivalente a
remuneración y permanencia; contamos con un sistema de carrera desbalan-
ceado que tiene como característica principal la estabilidad laboral, pero a su
vez le falta ser un sistema profesional cuyo eje sea la movilidad.
El diccionario de la Real Academia de la Lengua española (2001, párr. 1)
define progreso como la “acción de ir hacia adelante, avance y perfecciona-
miento”; hacer carrera implica tener cada vez mayores y más responsabilida-
des, evolución, escalonamiento, valoración de competencias y experiencia
calificadas, promoción de expertos y especialistas, movilidad y ascenso en
orden jerárquico, crecimiento profesional, laboral y económico, evaluación de
factores razonables, objetivos y ciertos que permitan al empleado básicamente
subir y desarrollarse. La permanencia por el contrario integra el principio de
la estabilidad laboral, aspecto que se equipara a la inamovilidad y en conse-
cuencia a la imposibilidad de hacer carrera.
Un inconveniente más es que el gobierno nacional se reserva la totalidad
del nivel directivo y asesor, es decir que el empleado con derechos de carrera
solo podrá aspirar a subir hasta el último grado de su nivel, esperando tener la
oportunidad de incurrir en una situación administrativa especial que tempo-
ralmente le permita ocupar un rango más alto.
Cuando se llevan años en un mismo empleo se adquiere experiencia y co-
nocimiento técnico y específico como consecuencia directa del ejercicio de
las funciones propias de dicho empleo, factores ciertos integrantes del mérito
y que pueden ser valorados de manera razonable, que bien podrían significar
un elemento base, el punto de partida en un esquema de avance y crecimiento
profesional.
Para que la carrera administrativa en Colombia sea un sinónimo de progre-
sión profesional es necesario generar mecanismos efectivos que permitan la
movilidad y ascenso de los empleados vinculados con derechos de carrera en
cada entidad del Estado, dar valor a la experiencia y al tiempo de servicio para
que sirvan de medida para subir de nivel, y llevar a la práctica nuevos concep-
tos como el de la profesionalización del empleo público. Una nación que se

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propone tener una administración pública profesional apunta a la prestación

de un buen servicio y al fortalecimiento de sus instituciones.
En cuanto al concepto de profesionalización en el empleo público, es un
tema que podría abordarse “desde una visión política, esto es, a partir del re-
conocimiento de la profesionalización del empleo público como una política
pública que impacte en las demás políticas” (Martínez Puón, 2006: 241), e
igualmente puede definirse desde un entender técnico y organizacional, es
decir “como un instrumento de gestión de recursos humanos que contribuye
a mejorar el desempeño de los servidores públicos y por ende el bienestar
general de los ciudadanos” (ídem: 242).
Lo que implica la necesidad de una función pública que supone como una
garantía que los servidores públicos sean poseedores “de una serie de atri-
butos como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el
desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a
los principios y valores de la democracia ( clad, 2003: 111)”, atributos que
solo es posible evaluar objetivamente cuando el empleado ya hace parte de
la administración durante el ejercicio de su labor y no mediante pruebas de
conocimientos aplicadas a cientos de concursantes y calificadas mediante el
uso de plantillas, el análisis de hoja de vida, entrevistas y aplicación de prue-
bas psicotécnicas. Para que haya profesionalización del empleo público se
requiere de formación de profesionales que hagan parte de la administración,
que las entidades públicas fortalezcan su capacidad para formarlos, identificar
las competencias de cada empleado y ubicarlos en donde obtengan un mejor
desempeño, analizar sus intereses y necesidades particulares, e implementar
prácticas innovadoras para sensibilizar y preparar las instituciones en una
cultura de aceptación al cambio y el uso de un lenguaje común; para el caso
colombiano será absolutamente necesario involucrar los avances en materia
administrativa, aplicación de principios, gestión de la calidad, nuevas tendencias
de la tecnología, modificación de directrices, análisis de procesos y procedi-
mientos a partir de actuales y próximos precedentes judiciales, y elaborar una
ley que regule el empleo público y la carrera administrativa pero con miras a
la progresión profesional, la movilidad, la posibilidad de ascenso dentro de
la misma, evaluación de competencias, valoración de títulos académicos y
utilización del tiempo de servicio.
Igualmente, urge que se involucren los grupos que administran el recurso
humano al interior de cada ente público, pues de ellos nace el compromiso de
orientar la gestión del talento más allá del tecnicismo del sistema. Estos grupos
deben trazar metas orientadas al mejoramiento de la dirección del personal y
calidad en la prestación del servicio, es decir la buena gestión pública de cara
a la satisfacción del interés general, adaptable a una sociedad cambiante; los
grupos encargados de la administración del talento humano existen para con-
tribuir en la formación de las personas, van más allá de la aplicación normativa

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y la ejecución de procesos y estructuración de procedimientos a partir de la

compilación de diversas actividades propias de su función:

La enorme visión será que absolutamente todo el personal de cualquier área de

la organización esté preparada para ello, de modo que el tema de la dirección y
gestión de las personas sea un hábito organizacional de todo mundo, y en ese
sentido, el papel de las áreas de recursos humanos se magnifica y cobra un papel
mucho más relevante del que pudiera tener ahora en el seno de las organizaciones
públicas (Martínez Puón, 2006: 247).

Los grupos de recurso humano deben encargarse de gestionar ese talento a

partir de la selección de los perfiles teniendo en cuenta

[…] ir más allá de los conocimientos técnicos especializados o la experiencia

en el desempeño de tareas análogas, e incorporar características (habilidades,
actitudes, concepto de uno mismo, capacidades cognitivas, motivos y rasgos de
personalidad) que los enfoques contemporáneos de gestión de las personas con-
sideran relevantes para el éxito en el trabajo ( clad, 2003: 120).

La entidad pública como empleadora está en la obligación de modificar su

estructura organizacional y fortalecer sus políticas dirigidas a la dirección de
las personas de acuerdo con las necesidades de una sociedad impregnada de
modernidad y cambio, analizar el estado del clima laboral para mejorar la sa-
tisfacción de necesidades individuales y colectivas, en tanto un empleado que
se siente bien es un productivo y comprometido con el buen servicio.
Para cada empleo, las tareas deben definirse desde el puesto de trabajo,
las responsabilidades deben ser asignadas conforme este puesto y su rol a
desempeñar dentro de la estructura organizacional; el tipo de especialidad
que responda a cada empleo deberá ubicarse según la competencia de cada
individuo y ha de ser evaluada de forma periódica para medir el impacto y los
resultados de la gestión y su funcionalidad; adicionalmente, la arquitectura de
la organización y la ubicación de los puestos de trabajo junto con las tareas
que se les asignan, son elementos que deben llevar a la movilidad como con-
secuencia del reconocimiento de los empleados cuando superen cada nivel de
dificultad y demuestren que se encuentran en capacidad de pasar a la ejecución
de tareas que impliquen un mayor nivel de responsabilidad. “Se busca de este
modo, una mayor especialización a través del perfeccionamiento, entendido
éste como una intensificación de las experiencias y un conocimiento profundo
del funcionamiento del servicio prestado” (ídem: 510).
Asimismo, dentro de los criterios orientadores de la profesionalización del
empleo se encuentra el factor de las competencias, el conjunto de cualidades
que poseen las personas, y que en la ejecución de las tareas son las que definen
su aptitud e idoneidad, y que más allá del saber y el saber hacer constituyen

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 200 Mónica Lilly Serrato Moreno

la aplicación de habilidades y destrezas por parte del individuo y que pueden

ser medibles, observables y objetivamente evaluadas, dependiendo del campo
en el cual se esté desempeñando el empleado.
Hasta hoy en nuestro país se han hecho intentos por definir las competen-
cias y regular su aplicación y valoración en las entidades públicas; el gobierno
expidió el Decreto 2539 del 22 de julio de 2005, por el cual se establecen las
competencias laborales generales para los empleos públicos de los distintos
niveles jerárquicos de las entidades a las cuales se aplican los decretos-ley 770
y 785 del mismo año, que a su vez establecen el sistema de requisitos generales
de los empleos públicos del orden nacional y el sistema de nomenclatura y
clasificación de los empleos del orden territorial conforme a lo dispuesto en
la Ley 909 de 2004, que en su artículo 2° define las competencias laborales
como la capacidad de una persona para desempeñar en diferentes contextos
y con base en requerimientos de calidad y resultados esperados del sector pú-
blico, las funciones inherentes a un empleo, capacidad que está determinada
por los conocimientos, destrezas, habilidades, valores, actitudes y aptitudes
que debe poseer y demostrar el empleado público. Estanorma no se ocupa de
la formación de los empleados y en cambio le deja a este la carga de probar
que posee dichas competencias; adicionalmente, le impone a cada empleado
público poseer y evidenciar unas competencias comunes allí clasificadas se-
gún el nivel al cual pertenezca. De igual forma, preceptúa que las entidades
y organismos que integran el Estado deben ajustar sus manuales de funciones
e incluir las competencias comunes por él definidas, tarea que debe hacerse
conforme los lineamientos que para el efecto disponga la entidad competente,
que en este caso es el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Con posterioridad al Decreto 2539 de 2005 se emitió el documento Conpes
3674 de julio de 2010, sobre los lineamientos de Política para el Fortaleci-
miento del sistema de Formación de Capital Humano –sfch–, que establece
las directrices de la ejecución de la Estrategia Nacional para la Gestión del
Recurso Humano en Colombia y que entre varios planes de acción tiene el
nº 27, “De Educación y Competencias Laborales, que establece una serie de
productos y actividades encaminadas a fortalecer la formación de capital hu-
mano” (Departamento Nacional de Planeación, Consejo Nacional de Política
Económica y Social, 2010: 46).
Lamentablemente, más de ocho años después de la expedición de la pri-
mera norma en mención, el gobierno nacional no ha mostrado mayor avance
en el desarrollo de tan importante temática: solamente y con sujeción a la
norma, se ha encargado de la elaboración de una cartilla tipo guía con la que
se expone la manera como se debe hacer y modificar el manual de funciones y
competencias laborales en las entidades públicas, y tampoco en cumplimiento
de lo señalado en el numeral 1° del artículo 2° del Decreto 188 de 2004 de las
funciones generales del Departamento Administrativo de la Función Pública,
este se ha ocupado de promover una política de empleo dirigida hacia la pla-

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nificación y gestión del empleo público, de su organización y de sus relaciones

humanas y sociales. Esta entidad de nivel nacional sí administra un Sistema
de Información y Gestión del Empleo Público (sigep), útil herramienta para
la administración de personal vinculado al Estado colombiano, que contiene
información sobre plantas de personal, datos de identificación, nomenclatura,
escalas salariales, clasificación de empleos, manuales de funciones, hoja de vida
y declaración de bienes y rentas de los empleados públicos pertenecientes a la
rama ejecutiva del nivel nacional y que se encuentra aún en proceso de desplie-
gue para el territorio. Y aunque el diseño y administración del sistema implica
un gran compromiso institucional y la inversión de recursos de todo tipo, no
es esta la única tarea del gobierno frente a la gestión del talento humano y ya
debería haberse culminado una primera etapa de análisis de antecedentes, y
estarse aplicando al menos un procedimiento claro de selección y evaluación
de personal por competencias y no seguir a paso lento sin generar impacto o
resultados visibles de su aplicación al interior de la administración pública.
Por otra parte, es importante tener en cuenta que profesionalizar el empleo
público requiere del diseño de planes de formación con base en las necesi-
dades de cada institución y el establecimiento de políticas gubernamentales
aplicables a todo el territorio nacional, que a partir de la formación dada al
individuo, su aprendizaje pueda ser evaluado, que exista motivación por parte
de los empleados y muestren satisfacción luego del esfuerzo que implica re-
cibir dicha formación, y desde luego que la aplicación de las lecciones apren-
didas en la realización de las tareas asignadas impacte directamente sobre la
productividad de cada persona en su puesto de trabajo. Para ello también es
necesario que el Estado se encargue de proporcionar recursos tecnológicos
y financieros suficientes y analizar la condición laboral, social, económica,
cultural y política de los empleados públicos y del gobierno, pues se requiere
saber con exactitud cuáles son las necesidades productivas y sociales del país,
que el talento humano profesionalizado deberá atender.

El logro de una función pública profesional y eficaz es, para cualquier sociedad
democrática, un propósito permanente que encuentra en todo caso múltiples
áreas de mejora de los arreglos institucionales existentes. Ahora bien no deben
desconocerse las evidentes diferencias que los distintos puntos de partida impli-
can en cuanto al contenido, amplitud e intensidad de las reformas necesarias en
cada caso” (clad, 2003: 112).

1.3 El Ascenso como derecho distinguible en la función pública

colombiana

En la actualidad y por mandato de la Constitución Política de Colombia se

encuentra establecido que el ingreso y ascenso en los cargos de carrera se rea-
lizará previo cumplimiento de los requisitos que la ley determine con base en

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las calidades y méritos de cada aspirante; es decir que teniendo como punto
de partida que en Colombia puede haber acceso a un empleo público siempre
y cuando se haga en igualdad de condiciones y que el mérito del aspirante sea
el que permita elegir al mejor para cada cargo, así, y en aras de reglamentar
el precepto constitucional contenido en el artículo 125 superior, el gobierno
nacional tomó el cambio de precedente jurisprudencial expresado por la Corte
Constitucional con respecto a la aplicación del principio de igualdad y el mé-
rito en los concursos de ascenso, y con la expedición de la Ley 909 de 2004
eliminó los concursos cerrados y estableció que, para el ascenso al igual que
para el acceso a los empleos de carrera administrativa en Colombia habría en
adelante concursos públicos abiertos en los que puede participar toda perso-
na que acredite el lleno de los requisitos establecidos en cada convocatoria,
cuyo cumplimiento se considera suficiente para el buen desempeño del cargo
que aspira ocupar.
Debido a ello, los particulares fueron equiparados en igualdad de condi-
ciones a los empleados públicos de carrera administrativa, y con la posibilidad
de presentarse a todo concurso para pertenecer a un órgano o entidad del
Estado, lo que indudablemente beneficia a todo particular. Los empleados de
carrera perdieron el privilegio que les brindaba el estar dentro del Sistema de
Carrera y contar con una calidad especial al pertenecer a la carrera adminis-
trativa, después de haber presentado concurso o haber sido inscritos de forma
extraordinaria como tal, haber superado un periodo de prueba y encontrarse
en pleno ejercicio de sus funciones, lo cual desestima sus logros y lo ponen
en desventaja paralelamente al particular.
Sin embargo, en nuestro país hubo una legislación anterior a la Constitu-
ción de 1991, mediante la cual el ascenso para los empleados con derechos de
carrera al interior de las entidades públicas tenía un alcance mayor, que no se
apartaba de la ventaja con la que llega a un concurso el empleado ya inscrito
que espera obtener un ascenso con base en el mérito, la experiencia y resul-
tados que ya ha adquirido con anterioridad al nuevo proceso de selección.
En Colombia, frente a toda iniciativa que busca regular las maneras de la
administración del personal al servicio del Estado, ha agregado que

Se ha tenido como fundamento de dicha iniciativa la idea según la cual condi-

cionar el ingreso y la permanencia de los servidores públicos a los cuadros de la
función oficial, por razón de sus calidades y condiciones personales, así como por
su perfeccionamiento, permite obtener mejores rendimientos de los mismos y,
por tanto, una más eficiente y respetable gestión del servicio público (Mendoza
Vergara, 2011: 93).

Por lo tanto, se hablaba de promoción, motivación a los funcionarios y cali-

dades de los aspirantes, por ejemplo la Ley 165 de 1938, por la cual se crea la
carrera administrativa para empleados nacionales, departamentales y munici-

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pales que estuviesen prestando sus servicios al Estado en forma permanente,

en su artículo 2° estableció que dicha carrera administrativa consiste en el
reconocimiento del derecho que tiene un empleado a no ser removido de su
cargo luego de haber superado un periodo de prueba y a ser ascendido a cargos
vacantes en mejores condiciones, de acuerdo con sus méritos y competencias.
La Corte Constitucional, con posterioridad a la Constitución de 1991, se
pronunció al respecto al expresar:

El ascenso como la palabra lo indica, busca seleccionar para un rango superior a

quien, ya estando incorporado, muestre de manera comprobada méritos suficientes
para subir en la escala jerárquica del organismo al que pertenece o en otros de la
Administración, imponiéndose por sus calidades, aptitudes y preparación sobre
otros aspirantes (Corte Constitucional, Sentencia C-486, m.p.: José Gregorio
Hernández Galindo).

La Corte interpreta que para ascender dentro de la carrera es requisito válido

estar dentro de ella, y reconoce que con la aplicación de concurso abierto se
pierde el mérito que previo a la realización de la prueba ha obtenido el em-
pleado con el simple desempeño de sus funciones, ni sus calificaciones, ni sus
esfuerzos por cumplir y por capacitarse, puesto que

[…] fácilmente podrían resultar descartados todos esos elementos mediante el

ingreso de alguien que no ha iniciado la carrera ni ha sido sometido a prueba
dentro de la misma. Ello significaría desestimulo y frustraría en buena parte los
propósitos del sistema (ídem).

Se confirma el surgimiento de la institución del ascenso en el Sistema General

de Carrera Administrativa como la posibilidad de ir ascendiendo escalona-
damente al interior de la administración y de tener movilidad funcional sin
perder la estabilidad laboral, el ascenso como

Una forma concreta de movilidad funcional de carácter voluntario que, como su

nombre lo indica, se presenta cuando al participar un funcionario en un proceso
de selección demuestra su interés en mejorar su trayectoria profesional mediante la
asunción de nuevas funciones y responsabilidades (Rincón Córdoba, 2010: 531).

Así entonces, la Constitución del 91 no hace ninguna diferencia entre concurso

de ingreso y concurso de ascenso, y en consecuencia se tiene la interpretación,
que tomando como base el que si la norma constitucional no se permite hacer
diferenciaciones, así mismo no le está al legislador permitido hacerlas. Además
de la equivocada interpretación que se le viene dando a la palabra cerrado, al
equipararlo a desigualdad, discriminación y otorgamiento de privilegios en
detrimento de otros.

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 204 Mónica Lilly Serrato Moreno

El ascenso debe ser un derecho único de los empleados públicos con de-
rechos de carrera, un derecho exclusivo del que solo ellos pueden hacer uso,
un derecho que distingue al empleado público vinculado con derechos de
carrera de los demás funcionarios que gozan de otro tipo de vinculación, y de
los particulares. Lógicamente, para ascender al interior de una organización
cualquiera, es absolutamente necesario que ya se pertenezca a ella, pues se
define el ascenso como una promoción dentro de una organización de la ca-
rrera y del empleo en grados jerárquicos.
La institución del ascenso existe para promocionar a los empleados que
hagan parte de la carrera administrativa, y que puedan demostrar la existencia
de méritos suficientes que le sirvan para subir dentro de una escala jerárquica
al interior de la entidad pública a la que se encuentre vinculado o en cualquier
otra de la administración; los méritos y las capacidades demostradas solo pue-
den competir contra las de otros aspirantes que igualmente hagan parte del
Sistema de Carrera Administrativa, en un escenario de valoración de la mis-
ma experiencia, calidades humanas, aptitudes y preparación académica, en el
que solo es posible una justa competencia entre los que cuenten con la misma
condición. Así las cosas, aparte de ser un sistema técnico de administración de
personal de las entidades del Estado, la carrera tiene además el propósito de
conservar la estabilidad laboral y garantizar la promoción de sus empleados.
Cabe de nuevo entonces la posibilidad de regresar a la práctica de concursos
cerrados dirigidos a quienes estando dentro de la administración y en niveles
considerados inferiores, deseen acceder a empleos de grado superior, como una
protección a las personas que ya superaron un proceso de selección, que “se
puede observar como una forma concreta de gestionar los recursos humanos
dentro de una organización de carácter público en donde se da preferencia
al mercado laboral interno sobre el externo (Rincón Córdoba, 2010: 500)”.
Se entiende que el funcionario que accede a un empleo público tiene una re-
lación laboral perdurable en el tiempo, que permite hacer carrera y a su vez
ofrece posibilidades favorables especiales como el ascenso, se constituye una
relación laboral como un estilo de vida por el que opta el empleado como si
fuese un seguro que solo puede romperse con la comisión de delitos, faltas
disciplinarias o violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades
aplicable a los funcionarios del Estado.
Un sistema de función pública basado en la carrera requiere de un personal
con calidades, aptitudes, actitudes, competencias y de una formación diferente
a la académica, obtenida al interior de la administración. Se habla de ingreso
al sistema o, en palabras del español Ramón Parada (2012: 375), el ingreso
a un cuerpo, lo que significa

[…] que el reclutamiento se hace para ingresar no para un puesto concreto, sino
al colectivo jerarquizado que tiene a su cargo la responsabilidad del funciona-
miento de un servicio público, en el que se permanece de por vida ocupando

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 Diferenciación entre ingreso y ascenso en la función pública colombiana… 205

sucesivamente los empleos que ese cuerpo tiene reservados, cada vez de mayor
importancia, responsabilidad y remuneración.

Considera este tratadista que la selección no se hace para un empleo o puesto

de trabajo, sino para pertenecer a un cuerpo dentro del cual hay progresión.
Ya la Ley 909 de 2004 de hecho reconoce para los empleados de carrera
derechos por estar vinculados a esta, situaciones administrativas especiales a
las que solo puede acceder un servidor con derechos de carrera, lo que significa
que el funcionario que hace parte del sistema cuenta con un status especial,
requisito indispensable para obtener beneficios, un estatus que diferencia a
estos funcionarios de los demás que no hacen parte de este, y que al igual que
el ascenso constituyen un derecho distinguible. En definitiva,

Si se justifica la diferenciación no puede pensarse en que nos encontremos ante

una medida desproporcionada, la finalidad perseguida es diferente: se busca la
reutilización del personal, el aprovechamiento de la experiencia adquirida dentro
del servicio, la disminución de gastos en la celebración de concursos, la correcta
planificación en materia de recursos humanos (Rincón Córdoba, 2010: 532) .

Desde luego, lo dable en las sociedades es una mixtura entre sistema cerrado
y abierto, la creación de una mixtura en la que

Así, en muchos países la seguridad y estabilidad en el empleo van siendo, cada

vez más, un elemento natural en las relaciones laborales, de estas, a su vez, los
funcionarios han tomado modos de comportamiento y derechos que hace sólo
medio siglo hubieran escandalizado a los teóricos del Estado y de la Adminis-
tración, como la sindicalización y la huelga [resultantes a causa de la falta de
escalonamiento y desproporción salarial] (Parada, 2012: 375).

El ascenso debe entenderse y aplicarse como un derecho distinguible en la

función pública colombiana, exclusivo de los empleados públicos inscritos en
carrera administrativa, el cual puede ser ejercido de manera separada poniendo
en funcionamiento mecanismos diferentes al concurso púbico y abierto de
ingreso, y en el que se involucren personas de igual situación y status.

2. Los argumentos que en el ordenamiento

jurídico colombiano desnaturalizan la
conformación de un derecho de ascenso

2.1 El rompimiento del principio de igualdad

Durante varios años, para la Corte Constitucional, el que los empleados pú-
blicos de carrera gozaran de privilegios era parte del común desarrollo de la

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 206 Mónica Lilly Serrato Moreno

carrera administrativa. Se consideraba que la ventaja era adquirida desde la

capacitación y la estabilidad, y en consecuencia era el lógico requisito pre-
vio que tenían los empleados públicos para optar por el ascenso. Desde esta
perspectiva era abiertamente inconstitucional que el Estado se permitiera ir
en contravía de los propósitos del constituyente y eliminara las disposiciones
existentes en pro de la protección de la formación y promoción de los funcio-
narios que se encontraban vinculados al servicio con derechos de carrera, tanto
así que existe jurisprudencia que declara exequibles los concursos cerrados
para ascenso. Se afirmó al respecto que

[…] tal instrumento tiene fundamento en las normas constitucionales y, además,

es razonable y proporcional a las finalidades constitucionales que se persiguen
con la carrera administrativa, porque no excluye de manera absoluta el derecho
de los no escalafonados en la carrera de la entidad a participar en un concurso de
ascenso que sea mixto (Corte Constitucional, Sentencia sc-1262 m.p.: Mauricio
González Cuervo).

Protección constitucional del derecho que tiene el empleado de acceder a un

cargo público de mayor jerarquía, sin encontrar que dicho privilegio vulne-
raba la igualdad en oportunidades y el menoscabo del derecho que tienen los
particulares para ingresar a la administración pública, además de ser conside-
rado un estímulo para el servidor y una garantía del aprovechamiento de la
experiencia y la antigüedad.
No obstante, la misma corporación mostró un cambio de precedente juris-
prudencial radical y, contrario a lo que se venía guardando con respecto a los
concursos de ascenso, en la Sentencia C-266 de 2002 la Corte Constitucional
expresó que la jurisprudencia anterior era contradictoria de la norma superior
en cuanto no es posible la admisión de concursos cerrados de ascenso, debido
a que el artículo 125 constitucional no hace tal diferenciación, y que la selec-
ción de personal debe ser mediante un concurso de méritos público y abierto
que otorgue idénticas oportunidades también a los particulares aspirantes. La
igualdad pasó a ser un principio considerado de manera distinta para todos
aquellos que se encontraban en una misma situación, a un aspecto inherente
al sistema de carrera aplicable a toda persona que desee acceder a un cargo
público, sin diferencia o privilegio, en cuanto se limitaría el legítimo derecho
a participar en igualdad de oportunidades para los particulares que aspiren a
desempeñar un empleo público.
Así, la Corte concluye que las normas aplicables a la provisión de empleos
públicos de carrera no pueden atender a distinciones entre el personal ex-
terno y el ya vinculado a la entidad y para que esto sea posible indica que se
deben diseñar concursos que contengan las mismas condiciones para quienes
pretendan ingresar y para quienes quieras ascender al interior del sistema.
Aunado a lo anterior, reafirma su posición aduciendo que si bien el concurso

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cerrado cumple con el objetivo de estimular al empleado inscrito en carrera

administrativa, el mismo resulta

[…] innecesario en el entendido que puede acudirse a otros métodos menos le-
sivos de las garantías reconocidas a terceros, quienes también por sus calidades
podrían acceder al cargo y, a su vez, más apropiados e idóneos para asegurar tanto
la observancia de tales fines lícitos, como la eficiencia de la función pública y la
igualdad en la posibilidad de acceso a la misma en todas sus fases” (Corte Cons-
titucional, Sentencia T-610 de 2002, m.p.: Rodrigo Escobar Gil).

Otro factor que justifica el cambio de precedente y en el que la Corte basa

la declaratoria de inconstitucionalidad de los concursos cerrados, y al mismo
tiempo fundamenta la realización de concursos públicos y abiertos para in-
greso y ascenso a los cargos de carrera, es la evaluación objetiva del mérito,
en cuanto la evaluación establecida para los concursos debe poderse aplicar a
todos los concursantes vinculados o no a la administración sin que se otorguen
privilegios en menoscabo de otros.
Con base en los argumentos expuestos, fue expedida la Ley 909 de 2004,
que eliminó por completo la existencia de concursos de ascenso, y consideró
el mérito como uno de los principios que orientan el acceso a los empleos
públicos de carrera:

Principio según el cual el ingreso a los cargos de carrera, el ascenso y la perma-

nencia en los mismos estarán determinados por la demostración permanente de
las calidades académicas, la experiencia y las competencias requeridas para el
desempeño de los empleos (art. 28).

Sin embargo, y a pesar de los intentos del legislativo por crear en Colombia
una política de empleo público profesional, hoy contamos con una Ley de
Carrera Administrativa y Empleo Público en la que se buscó dar un papel de
importancia a la Comisión Nacional del Servicio Civil, como garante en la
aplicación del principio del mérito, y el fortalecimiento de una función pú-
blica encaminada a satisfacer las necesidades propias de los retos que exige
la sociedad moderna. Sin embargo, la manera de lograrlo fue dando cabida
a la realización de concursos con carácter mixto, es decir un concurso en el
que puede participar todo empleado público junto a cualquier ciudadano que
posea los requisitos mínimos exigidos en cada convocatoria, en donde a los
empleados de carrera se les tendrá en cuenta la experiencia obtenida en su
desempeño. De esta manera se intentó implementar un modelo de Sistema
de Carrera Administrativa. Queda claro entonces que la actual interpretación
y aplicación del concepto de igualdad como derecho fundamental es el que
tiene toda persona a que la norma no establezca privilegios excluyentes, que
resulten en detrimento de otros.

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 208 Mónica Lilly Serrato Moreno

En conclusión, para la Corte Constitucional y la Ley 909 de 2004, norma

vigente en materia de carrera administrativa y empleo público, el concurso
público y abierto es la única forma de garantizar la evaluación del mérito y la
selección de los mejores y más idóneos, siempre que se dé bajo condiciones
de estricta igualdad, considerando además que dicha igualdad no afecta a los
empleados que ya hacen parte de la carrera, teniendo en cuenta que estos tam-
bién tienen derecho a concursar y sus conocimientos y experiencia integran
una ventaja que les otorga una mayor probabilidad de éxito.

2.2 La necesidad de garantizar el acceso a todos los ciudadanos

a los empleos y cargos públicos

El problema jurídico del cual resulta la necesidad de garantizar a todos los

ciudadanos el acceso a cargos públicos consiste en que, por mandato consti-
tucional, los empleos de las entidades del Estado son de carrera y estos deben
ser provistos mediante la realización de concursos públicos, en los que la apli-
cación del principio de igualdad se resume en la posibilidad de acceder a un
empleo público en igualdad de condiciones y mismas oportunidades; frente
a ello, el que el legislador haya creado concursos cerrados de ascenso en los
que solo podrán participar los empleados que ya se encuentran inscritos en
carrera, constituye una flagrante discriminación que vulnera disposiciones
constitucionales, considerando que los ciudadanos cuyo propósito es ingresar a
ocupar un empleo público, son externos que ya se encuentran en una situación
de desventaja en contraposición de los funcionarios de carrera, situación que
les impediría acceder al empleo púbico que desean ocupar.
A pesar de haberse considerado el concurso cerrado de ascenso un benefi-
cio dado con base en el factor de la experiencia y bajo el entendido de que el
ascenso es únicamente para los empleados de carrera que ya superaron exito-
samente un primer concurso público y abierto que los aventaja del particular,
lo cual resultó en su momento adecuado y se vio como un estímulo razonable,
pasó a ser irracional y desigual debido a que

[…] el artículo 125 de la Constitución consagra dos reglas generales: los em-
pleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, salvo las excepciones
constitucionales y legales; además, el nombramiento de los funcionarios debe
hacerse por concurso público, salvo que el sistema de nombramiento no haya
sido determinado por la Constitución o la ley, lo que no se aplica a los empleos
de carrera (Corte Constitucional, Sentencia C-266 de 2002, m.p.: Manuel José
Cepeda Espinosa).

Se considera además que al establecer la existencia de concursos cerrados de

ascenso, el legislador violó el derecho a la igualdad en cuanto no permitió las
mismas oportunidades a los ciudadanos no inscritos en carrera que aspiran a

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 Diferenciación entre ingreso y ascenso en la función pública colombiana… 209

ocupar cargos públicos, vulneró el principio de imparcialidad al dar privile-

gios a los ya empleados de carrera, pues se creó una modalidad de concurso
de ascenso que bajo este entendido resultó ser excluyente, irracional, despro-
porcionada y desigual frente a la expectativa y derecho de acceso a cargos
públicos que poseen los demás ciudadanos.
Es por ello que en aras de la igualdad, la imparcialidad y el mérito, la Ley
909 le apuntó a la implantación de un modelo de carrera administrativa que
garantizara a todos los aspirantes tanto externos como ya vinculados, el pleno
derecho al acceso a cargos públicos, mediante la participación en concursos
públicos y abiertos, basados en la evaluación del mérito y la capacidad.

2.3 La necesidad de aplicar en todo momento los principios

de mérito y capacidad

De este modo, con la necesidad de garantizar el acceso a todos los ciudadanos

a los empleos y cargos públicos, se imponen al interior del sistema de Carrera
el mérito y la capacidad como norma constitucional aplicable a todos aque-
llos que ingresen al servicio público. El mérito, entendido como excelencia e
idoneidad, y capacidad como talento y aptitud, aspectos que al ser evaluados
no permiten cosa distinta a la elección de los mejores. En principio, el acceso
a cargos públicos no está supeditado a la discrecionalidad de la administra-
ción; lo reglado es que los empleos se asignen a quienes demuestren mayor
mérito y capacidad: el acceso a un cargo público “se supedita a una doble
condición: que los funcionarios acrediten la capacidad profesional necesaria
para desempeñar el cargo, y que sus conocimientos y destrezas de este orden
superan a la de otros posibles competidores también aspirantes al mismo em-
pleo” (Parada, 2012: 54).
Para la provisión de empleos públicos en nuestro país se hace un concurso,
proceso de selección consistente en la valoración del mérito y las capacidades;
sin embargo, en la práctica es contradictorio e irregular, pues aunque se intenta
disminuir la participación de los grupos políticos de turno en la designación
y retiro de funcionarios, al igual que el uso de la discrecionalidad en la vin-
culación de personal que temporalmente ocupa cargos de carrera –como es
el caso de la provisionalidad, o en el caso de la reserva de los cargos de con-
fianza, niveles directivo y asesor–, la tendencia es modernizar las entidades
mediante procesos de rediseño organizacional, con los que se crean y suprimen
cargos, modificaciones a las plantas de personal cuya directa consecuencia es
la inmediata provisión de empleos y vinculación de provisionales y de libre
nombramiento y remoción que tan solo presentan una prueba sicotécnica y
jamás se someten a un concurso público y abierto, como debería ser.

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 210 Mónica Lilly Serrato Moreno

En Colombia puede considerarse que a la fecha la aplicación del principio

del mérito no ha funcionado, puesto que

Uno de los principales factores que ha contribuido en el lento desarrollo de los

sistemas de personal en Colombia es la cultura. El sistema cultural (cultura po-
lítica, social y administrativa) y las normas legales sobre el sistema de mérito en
Colombia históricamente se contradicen, no van en la misma dirección, pues los
funcionarios y ciudadanos no tienden a actuar de acuerdo a las normas y reglas
legales establecidas formalmente, sino primordialmente con base en sus tradicio-
nes, valores y principios culturales (Álvarez Collazos, 2009: 102).

Es claro entonces que las contradicciones normativas sobre la aplicación del

principio del mérito en Colombia como eje de la carrera administrativa cons-
tituye un problema político y no técnico, puesto que la carrera que tenemos
equivale a la postura de un nombre que en últimas no regula un mecanismo
efectivo de promoción, y lo que la ley sí garantiza es la inamovilidad en el
cargo. “La garantía de la inamovilidad y la inexistencia de una real carrera han
creado apatía, falta de motivación y carencia de dinamismo en el desempeño
de los cargos” (ídem: 148).

3. Argumentos que justifican un derecho

a ascender distinguible del ingreso

3.1 La igualdad debe tener una lectura distinta para quienes

se encuentran en la función pública

Es entonces necesario dar una interpretación diferente al aplicar el principio

y derecho fundamental de la igualdad a los empleados públicos de carrera
cuando se trate de la posibilidad de acceder a un nuevo cargo público, pero
esta vez en la modalidad de ascenso, la regla que establece, que tanto para
ingresar como para ascender en el Sistema General de Carrera Administrativa
en Colombia, afecta en su igualdad pero a los funcionarios que ya hacen parte
del sistema y a los que se les limita al desconocerles que estos ya concursaron,
ingresaron, fueron y vienen siendo evaluados y en consecuencia superaron su
periodo de prueba, equiparar a los empleados de carrera al particular externo,
hoy ha logrado hacer casi imposible el ascenso como estímulo materializado
en el mérito y las competencias ya probados; el concurso de ascenso no cons-
tituye un privilegio para los ya escalafonados, sino un estímulo razonable que
premia la experiencia en la carrera.
La igualdad de oportunidades

[…] debe entenderse entonces según el momento de la selección: el ámbito per-

sonal no tiene que ser necesariamente el mismo para el ingreso a la carrera que

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 Diferenciación entre ingreso y ascenso en la función pública colombiana… 211

para el ascenso dentro de ella. Se trata de dar opción, sin preferencias ni discrimi-
naciones, a quienes se encuentran en una misma situación (Corte Constitucional,
Sentencia C-486 de 2000, m.p.: José Gregorio Hernández Galindo).

Es por ello que en el artículo 7° del Pacto Internacional de Derechos Econó-

micos, Sociales y Culturales (onu, 1976), los Estados parte reconocieron la
igualdad en la oportunidad que tiene toda persona de ser promovida en su
trabajo a una categoría superior según le corresponda, considerando única-
mente factores de capacidad y tiempo de servicio.
No puede entonces tratar de establecer una desigualdad frente a destinatarios
en misma situación, como el caso de los empleados de carrera que ya hacen
parte tanto del Sistema de Carrera como de la administración, argumentando
exclusión a los ciudadanos que aspiran a ingresar a ocupar un empleo y no a una
etapa de promoción. La lógica simple permite a cualquier ciudadano entender
que para obtener una promoción en su trabajo, primero es necesario obtenerlo.
Por ello la lectura que en este caso se debe hacer es a partir de dos elemen-
tos: el primero, que el derecho fundamental a la igualdad debe ser aplicado
desde la óptica de la existencia de situaciones o hechos, similares o iguales;
y segundo, que habiendo diferencias normativas, no implica una flagrante
vulneración al derecho a la igualdad, siempre que estas sean justificadas de
manera razonable. La Corte Constitucional ha sido igualmente coherente con
esta posición en cuanto que

La igualdad exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran co-
bijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que
presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de las
cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas
u otras hacen imperativo que, con base en criterios proporcionales a aquéllas,
el Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la
justicia concreta (Corte Constitucional, Sentencia sc-1079 de 2002, m.p.: Ro-
drigo Escobar Gil).

En el caso que aquí nos ocupa, la violación al derecho a la igualdad sería pre-
dicable si existiera una discriminación infundada y odiosa entre personas que
gozan del mismo privilegio o requieren un trato en igualdad de oportunidades,
precisamente por su misma condición, lo que significa que dicha igualdad no
es posible aplicarla entre ciudadanos comunes que desean concursar para ac-
ceder a un empleo público, y los funcionarios que ya pasaron por esta etapa
y esperan ser promovidos.
En conclusión, no es posible atentar contra el derecho a la igualdad:

[…si la] igualdad que consagra la Constitución Política tiene una concepción
objetiva y no formal, puesto que se predica de la identidad de los iguales y de
la diferencia entre los desiguales, concepción ésta que supera así la noción de la

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 212 Mónica Lilly Serrato Moreno

igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el de la generalidad

concreta (ídem).

Un entender que no permite diferenciación entre supuestos iguales, simila-

res o análogos; lo permitido sería entonces trato distinguible ante la existencia
de una justificación razonable.
Con esto se concluye que la lectura que debe darse a la aplicación del
principio de la igualdad, y que si bien este se encuentra constitucionalmente
protegido, también es cierto que

El principio de igualdad, se traduce en la garantía a que no se instauren excepcio-

nes o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede a otros en
idénticas circunstancias, de donde se sigue necesariamente, que la real y efectiva
igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los acaecimientos según las
diferencias constitutivas de ellos. El principio de la justa igualdad exige precisa-
mente el reconocimiento de la variada serie de desigualdades (ídem).

De tal manera que el ciudadano que aspira a pertenecer a la administración

pública o el recién vinculado a ella se equipare al funcionario que lleva años
dentro de la administración y que por el simple hecho de haber estado ahí,
merece haber tenido un recorrido, formación adicional y fortalecimiento de
sus competencias, asignación de nuevas y mayores tareas y responsabilidades,
en proporción al aumento de la remuneración en cada promoción y al término
de su vida laboral.

3.2 La admisión de concursos cerrados en los regímenes especiales

de carrera

A todo lo ya expuesto se suma que hoy en nuestro país contamos con sistemas
especiales a los cuales ingresan servidores públicos a través de concurso públi-
co y abierto, y ya vinculados, les es posible ascender. Es el caso del magiste-
rio, en el que los docentes son regidos por un Estatuto de Profesionalización
Docente, Decreto 1278 de 2002, cuyo objeto es regular las relaciones entre
el Estado y los educadores, buscar que la profesión sea ejercida por personal
idóneo, idoneidad medida a partir de la experiencia, formación y competencias
de cada docente, con el propósito de mejorar la prestación del servicio –que
aquí es la educación– y obtener el crecimiento profesional de cada maestro;
es decir que se tienen en cuenta los mismos elementos del Sistema General de
Carrera Administrativa: idoneidad, experiencia, formación y competencias.
Lógicamente, para ingresar al servicio educativo estatal se requiere haber
superado un concurso de méritos público y abierto; la diferencia es que aquí
existen categorías que el docente va alcanzando con el pasar de los años, con
la formación académica, elaboración de textos y la dirección y ejecución de
proyectos educativos; el educador ingresa al sistema y a partir de ahí comienza

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 Diferenciación entre ingreso y ascenso en la función pública colombiana… 213

a contar su tiempo dentro de un escalafón, osea una clasificación de rangos o

categorías jerarquizadas. Lo mismo ocurre con los docentes antiguos regidos
por el Decreto 2277 de 1979.
La Carrera docente se define como el régimen de los docentes al servicio
del Estado el cual

Se basa en el carácter profesional de los educadores; depende de la idoneidad

en el desempeño de su gestión y de las competencias demostradas; garantiza la
igualdad en las posibilidades de acceso a la función para todos los ciudadanos aptos
para el efecto; y considera el mérito como fundamento principal para el ingreso,
la permanencia, la promoción en el servicio y el ascenso en el escalafón (art. 16).

Y dentro de esta deben ser agotados los requisitos exigidos para inscripción
y ascenso en el escalafón docente, sin que medie la exigencia de concursar
nuevamente. La igualdad que se garantiza equivale a la oportunidad que tiene
cada educador ya inscrito en la carrera docente, iguales condiciones para as-
cender, situación que por su connotación de sistema especial en lo que refiere
a la aplicación del principio de igualdad no genera debate alguno.
El ascenso, el concurso cerrado, interno e institucional prevalece en regí-
menes de carrera especiales regulados en normas vigentes, como es el caso
de las Fuerzas Militares y la Carrera Diplomática y Consular, regulada en el
Decreto 274 del 22 de febrero de 2000, en la que hay lugar a escalar en “ascen-
sos progresivos en estricto orden jerárquico” (Villegas Arbeláez, 2011: 96).
Conforme lo establecido en el artículo 25 del mencionado Decreto, el ascenso
dentro de la Carrera Diplomática y Consular consiste en una promoción a una
categoría superior inmediatamente siguiente dentro de la estructura jerárquica
o escalafón previsto dentro de la misma norma.
En la carrera diplomática y consular existen seis (6) categorías, que son:
tercer secretario, segundo secretario, primer secretario, consejero, ministro
consejero y ministro plenipotenciario, siendo este último el escalón más alto;
por ejemplo, según el artículo 27 de dicho decreto, para llegar a ser tercer
secretario es necesario tener un tiempo de servicio igual o mayor a tres años,
contados a partir de fecha en que es aprobado el periodo de prueba; para ser
desde segundo secretario hasta ministro consejero, serán necesarios cuatro años
para alcanzar cada categoría, y para ser ministro plenipotenciario se requiere
de cinco años más; para un diplomático formado será necesario haber tenido
por lo menos 24 años de servicio, siendo a la antigüedad un factor determi-
nante en cada promoción.
Para alcanzar cada categoría, además del tiempo de servicio se requiere
de la aprobación de un examen de idoneidad profesional que el diplomático
deberá presentar un año antes de cumplir el tiempo para solicitar un ascenso,
y de una calificación satisfactoria de la evaluación del desempeño correspon-
diente al año inmediatamente anterior al cumplimiento del mismo tiempo.

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 214 Mónica Lilly Serrato Moreno

También el Ministerio de Relaciones Exteriores cuenta con una Academia

Diplomática que a través de su Consejo Académico brinda a sus funcionarios
cursos de capacitación y formación cada anualidad. Ello constituye una ma-
nera de actualización, refuerzo y preparación para cada funcionario en pro
del mejoramiento del servicio y como actividad preparatoria del examen de
idoneidad. El examen de idoneidad

[…] podrá estar integrado por una o varias pruebas y tiene por finalidad evaluar
la calidad del funcionario y fomentar su crecimiento profesional en orden al me-
jor ejercicio de sus funciones y al cumplimiento de sus obligaciones de acuerdo
con los principios rectores del servicio exterior y de la Carrera Diplomática y
Consular (Decreto 274 de 2000, art. 29).

Y así mismo, la evaluación y calificación del desempeño tiene la finalidad de

“establecer de manera objetiva y transparente, la eficiencia y eficacia en el
cumplimiento de sus funciones y la conducta laboral del funcionario” (Decreto
274 de 2000, art. 32).
Es así como queda demostrado que en Colombia se da vía libre a la admisión
de concursos cerrados y en consecuencia se sigue considerando la figura del
ascenso como un derecho propio de los funcionarios de carrera al interior de
los sistemas especiales, un derecho que los diferencia de los demás ciudadanos
y por ende les es aplicable el principio de igualdad solo a quienes ostenten las
mismas calidades y condiciones.

3.3 La necesidad de implementar mecanismos que garanticen una

verdadera evaluación de la labor desarrollada

Finalmente, y como se ha venido exponiendo en páginas anteriores, en Co-

lombia existe un Sistema de Carrera Administrativa, en el que no se hace ca-
rrera, las posibilidades de progresión profesional son mínimas y la posibilidad
de ascenso a través de la realización de concursos cerrados es inexistente, y
no tiene en nuestro ordenamiento jurídico sustento legal vigente. Además se
acentúa cada vez más la facilidad para modificar plantas de personal, la reciente
reforma administrativa y creación, fusión, escisión y supresión de entidades
que abrió demasiado espacio a los nombramientos en provisionalidad, situa-
ción que dejó de ser excepcional para convertirse en regla. Estas situaciones
producen una nueva versión de la función pública con tendencia a dejar de
lado la carrera y favorecer intereses diversos, corrupción y desuso del mérito
y las competencias.
Por ello es necesaria la implementación de mecanismos que permitan la
promoción interna, el ascenso del empleado de carrera administrativa basado
en el mérito y las competencias, pero que a su vez puedan ser acreditadas de-
mostrando el cumplimiento de otro tipo de tareas, de actividades que desde

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 Diferenciación entre ingreso y ascenso en la función pública colombiana… 215

hace años vienen siendo desarrolladas por los empleados públicos en el ejercicio
diario de sus funciones, por ejemplo: la elaboración de textos, investigación,
dirección y liderazgo de proyectos institucionales y políticas públicas, capa-
citación en temas de competencia de la entidad en la que se está prestando
servicio, experiencia, tiempo de servicio, obtención de títulos académicos
con los que no contaba el funcionario al momento de su ingreso a la carrera,
desarrollo de aplicativos, software, y nuevas tecnologías para la prestación de
un servicio público de calidad.
En Colombia podrían tomarse ejemplos como el español, y pensar en la
creación de cuerpos, es decir de colectivos de personas según sean funcionarios
de especial materia o generales, que conforman la administración pública y
dentro de los que es posible la movilidad, en donde los empleados sean con-
siderados como integrantes de un grupo al que ingresan y en el que se reúnen
con empleados de igual o similar formación, iguales responsabilidades y, en
consecuencia, mismas expectativas frente a la carrera, “de forma que ingresando
en el cuerpo, sirviendo al cuerpo, sacrificándose por el cuerpo, dignificando al
cuerpo, el funcionario ingresa, se sacrifica, sirve y dignifica al Estado” (Parada,
2012: 389). En el cuerpo, el criterio fundamental para obtener un ascenso es
el de antigüedad: con el paso de los años, la permanencia en los cargos da al
empleado la posibilidad de adquirir especial experiencia y aumentar tareas y
responsabilidades a su cargo.

La selección no se hace para un puesto de trabajo, sino para ingresar en un cuerpo,

y dentro de él se tiene derecho a una progresión profesional reglada, un derecho
al ascenso, a hacer carrera. La formación funcionarial no se confía al sistema
general de instrucción pública, sino que, o bien se crean escuelas especiales de
funcionarios al modo de las academias militares, o, partiendo de las titulaciones
profesionales, se potencia los conocimientos de los aspirantes (ídem).

Se requiere un escalafón en el que predominen la técnica, la labor intelectual,

los títulos académicos, la antigüedad y la experiencia como factor indispen-
sable para medir el mérito y las competencias.
La progresión:

[…] no depende de haber desempeñado un puesto de trabajo a satisfacción du-

rante un tiempo, de la existencia de una vacante en un puesto superior y ser el
funcionario de mayor grado y antigüedad, sino de la oportunidad de haber sido
designado por concurso o libre designación para un puesto y de desempeñarlo
durante un determinado tiempo, pasado el cual se consolida el nivel así (ídem: 400).

La experiencia: debe ser considerada como un factor razonable para evaluar

el mérito; “la experiencia es uno de los patrimonios en el concurso de ascenso,
o interno o institucional para la movilidad horizontal y vertical” (Villegas
Arbeláez, 2011: 100). Se requiere de la existencia de sistemas escalonados o
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escalafonados que permitan la movilidad jerárquica, y debe haber coherencia

entre el nivel de responsabilidad dado al funcionario y su retribución mensual.
Talento humano con movilidad salarial y jerárquica

Acondicionamiento de manuales de funciones: se debe hacer un ajuste a los

manuales en cuanto sea posible la disminución de funciones, es decir estableci-
miento de mínimas tareas esenciales a partir de la identificación de competen-
cias, combinación de habilidades y destrezas de origen técnico y de formación
académica. Si se lograra modernizar los manuales de funciones, se necesitaría
hacer algunas modificaciones a las convocatorias públicas adelantadas por la
Comisión Nacional del Servicio Civil (cnsc), y en los procesos de selección
de personal en cada ente público, se requiere de una nueva política de empleo
púbico basada en competencias, en donde se busque establecer en cada indivi-
duo sus competencias técnicas, aquellas que le son específicas al cargo que se
piensa ocupar; competencias básicas, que son las habilidades de primer nivel,
como saber leer y escribir, o el dominio de operaciones matemáticas básicas,
generalidades de uso y utilidad de la tecnología; y competencias conductuales,
tales como habilidades comunicativas, trabajo en equipo, adaptación al cam-
bio, aptitud laboral positiva y vocación de servicio; estas últimas se pueden
evaluar mediante pruebas sicotécnicas.

Política de empleo público: en la que se involucren beneficios e incentivos

como una herramienta para motivar a los empleados públicos y lograr produc-
tividad, rentabilidad, vocación de servicio y competitividad entre entidades
públicas; política de empleo que debe armonizar la clasificación de cargos por
grados y niveles, con un avance progresivo salarial y funcional. El otorgamiento
de beneficios e incentivos debe darse dentro de un sistema de compensación.

Evaluación: se necesita un instrumento que valide y evalúe el rendimiento del

individuo y del grupo al que pertenece, instrumento dirigido a la evaluación de
resultados, previo establecimiento de competencias, objetivos institucionales
e indicadores exactos; no debe haber lugar a interpretaciones diversas y sub-
jetivas; hay que evitar la tendencia al castigo, la persecución, acoso laboral y
no darle la oportunidad al evaluador se sesgar la objetividad con arbitrariedad.

Grupos de Talento Humano: su fortalecimiento es inminente. Los grupos

encargados de la gestión del talento humano son el lazo entre la alta direc-
ción encargada de la toma de las decisiones, y los demás niveles encargados
del funcionamiento del aparato institucional; los funcionarios que conformen
estos grupos deben ser los mayores conocedores de las políticas de empleo
público, el régimen salarial, los procesos de selección, los planes de formación,
capacitación y bienestar, por lo cual su selección deberá ser más rigurosa y su
proceso de capacitación debe ser permanente.

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Planes de Formación: para los empleados públicos, podría tomarse como

punto de partida la Escuela Superior de Administración Pública – esap–, insti-
tución educativa fundada con el propósito de preparar a quienes, se supone,
deben integrar la administración pública. Los empleados públicos requieren
de capacitación permanente y el gobierno debe implementar planes y escuelas
de formación especiales para funcionarios públicos, que puedan certificar su
idoneidad y competencias.

Tiempo de servicio: la antigüedad es el factor que reviste mayor importancia en

los sistemas escalafonados; ligado a la experiencia el tiempo de servicio permite
la promoción interna y la Implementación de concursos cerrados de ascenso.

3.4 La separación entre movilidad vertical y movilidad horizontal

Otro aspecto a considerar es la separación entre movilidad vertical y movili-

dad horizontal, es decir, si se entiende que la carrera administrativa debe ser
un sinónimo de progresión tanto profesional como salarial, entonces habrá
lugar a dicha progresión cuando se pase de una situación a otra, cuando exis-
ta movilidad horizontal, movilidad salarial como principio, cambio de grado
salarial, o movilidad vertical, cambio de nivel jerárquico.
Lógicamente habrá lugar a ello dentro de una planta de personal, entendida
esta como aquella que se forma con empleos que de manera permanente necesita
la administración para cumplir con sus objetivos institucionales y ejercer sus
funciones, empleos que conforme a las normas vigentes se encuentran iden-
tificados y jerarquizados dentro de una nomenclatura y con una clasificación
y remuneración establecidas. Una planta de personal global refiere a la rela-
ción de empleos que conforman la entidad, que se encuentren debidamente
organizados conforme clasificación, nomenclatura y remuneración, y que no
pertenecen a cargos de confianza, cuyo desempeño de funciones tiene que ver
con asesoría institucional, de apoyo o asistenciales adscritos al despacho de la
máxima autoridad, o que le estén prestando a este un servicio de manera directa.
En el caso de los docentes, se habla de reubicación del nivel salarial cuando
un educador pasa a un nivel superior, pero sin cambiar de grado, y se habla
de ascenso o promoción cuando el docente alcanza un grado superior dentro
del escalafón, caso en el cual al cambiar de grado conserva el nivel que al-
canzó dentro del grado inmediatamente anterior; en la carrera diplomática y
consular se denota una movilidad vertical, cambio de nivel inferior a superior,
evolución jerárquica.
Dentro del Sistema General de Carrera Administrativa se entiende que
existe movilidad cuando un empleado público tiene la opción de ser trasladado
siempre que esta posibilidad se sustente en necesidades del servicio; el tras-
lado puede darse internamente o puede ser interinstitucional. Dicha figura se
encuentra legalmente regulada en el Decreto 1950 de 1973, artículos 29 a 33,

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figura dentro de la que se concibe la movilidad, pero que de ninguna manera

implica mejora salarial ni promoción o cambio de nivel jerárquico, sino que,
por el contrario, constituye un simple cambio de puesto de trabajo.
Bajo la misma errada interpretación, el Departamento Administrativo de
la Función Pública –dafp–, a través de su Dirección Jurídica, mediante oficio
20126000018911 emitido en febrero de 2011, ha conceptuado que los ac-
tuales modelos de planta de personal tienen algunas ventajas, como son: la
flexibilización de la administración de las personas cuando se trasladan de un
área a otra, y la reubicación según destrezas del empleado, para facilitar la or-
ganización de grupos y considerando que tales movimientos contribuyen a la
gestión de una entidad pública, y que de esta manera se termina con el vicio de
la inamovilidad del recurso humano. De lo anterior se puede colegir que para
el gobierno nacional aún no se evidencia un claro problema de inamovilidad
que esté afectando a los empleados públicos de carrera y al buen desarrollo de
la gestión del Estado y la administración de sus recursos humanos.
Un verdadero sistema de carrera supone una estructura con grados jerar-
quizados y reglas para ascender. No hay que dejar lugar a la confusión entre
la materialización de situaciones administrativas a las que tienen derecho los
funcionarios de carrera y las posibilidades de ascenso que implican movilidad.

3.5 Las ventajas que reporta para la administración el concurso

cerrado

Desde luego, es indispensable hablar un poco acerca de las ventajas que re-
porta para la administración el concurso cerrado. Así puede indicarse que un
individuo que se vincula a la carrera administrativa espera mucho más que una
estrecha y duradera relación laboral con la administración pública; el aspirante
lleva consigo una expectativa de permanencia, crecimiento, ascenso, carrera,
formación, mejoramiento de condiciones socio económicas y la posibilidad de
cambiar de tareas y con el tiempo asumir nuevas y mayores responsabilidades
que contribuyan cada día a la consecución de una madurez laboral y un mejor
status profesional y social.
Con la puesta en marcha de concursos cerrados de ascenso, la administración
puede gestionar el talento humano en su favor, a través del aprovechamiento
de la experiencia, las competencias comportamentales, la competitividad entre
funcionarios, las lecciones aprendidas, la vocación de servicio, el análisis de
resultados y la evaluación de la gestión institucional, el entrenamiento que ya
ha recibido el empleado que ingreso a la carrera y que se encuentra inscrito;
sin que las entidades públicas pongan en riesgo la prestación del servicio y
el cumplimiento de sus objetivos institucionales al ser obligadas a posesionar
personal que a pesar de tener el lleno de los requisitos académicos y de ex-
periencia exigidos en la convocatoria pública, y la aprobación de la prueba
de conocimientos, queda por encima de los ya inscritos y más expertos, pro-

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vocando un estancamiento al desarrollo de los objetivos institucionales; esto

necesariamente implica preparar de nuevo a un funcionario, y esperar a que
culmine un proceso de adaptación y aprendizaje de por lo menos el tiempo
que dure el periodo de prueba; situación que genera no solo un desgaste para
la administración, sino también una carga adicional, además de la afectación
del clima laboral que produce la llegada del inexperto.
Lo ideal es reclutar personal para que ingrese a la carrera, pero no con
miras a ocupar un puesto de trabajo y tener únicamente estabilidad laboral,
sino que apunte a pertenecer a una colectividad compuesta por funcionarios
con formación, experiencia y entrenamiento específico para encargarse de la
prestación de un servicio público o gestionar una determinada materia de la
administración, colectividad en la que se tiene derecho a ascender, ingresar a
un “colectivo jerarquizado que tiene a su cargo la responsabilidad del funcio-
namiento de un servicio público, en el que se permanece de por vida ocupando
sucesivamente los empleos que ese cuerpo tiene reservados, cada vez de mayor
importancia, responsabilidad y remuneración”, que le permiten al individuo
principalmente crecer y desarrollarse.
Otra ventaja del concurso cerrado es la economía en dinero, en cuanto
significa una baja en el costo que tiene para la administración la elaboración
de cada convocatoria, la realización del concurso y el gasto económico que
genera hacer uso de las listas de elegibles; y en tiempo, el cual se ve dismi-
nuido considerablemente, puesto que sería la entidad misma la encargada
de realizar el concurso cerrado y ocupar las vacantes en menor tiempo, por
funcionarios competentes, evitando el mal manejo de la discrecionalidad de
la administración, en la proliferación de nombramientos provisionales, por
amiguismo, botín político, sin el agotamiento de un proceso de selección y
demás condiciones negativas que desnaturalizan el principio del mérito y la
capacidad, garantía constitucional del acceso al empleo público.
Una de las mayores fortalezas del concurso cerrado es por supuesto la
movilidad: el fomento de la promoción interna permite desplazamiento al in-
terior de cada nivel, si se abre la posibilidad de rotarse horizontalmente entre
grados y remuneración, y la de movilidad vertical, cuando la promoción sea
un ascenso, cambio de nivel, mayor rango, mayor salario. Sin duda, la promo-
ción interna motiva, cultiva y beneficia al empleado. Un empleado motivado
es un empleado comprometido con el servicio, y un empleado que presta un
buen servicio contribuye al buen funcionamiento de la administración, la ha-
ce eficaz y eficiente, la pone de frente al ciudadano, desarrolla los objetivos
institucionales, satisface las necesidades de los administrados y entrega como
resultado el cumplimiento de los fines esenciales de un Estado de Derecho,
social y garantista.

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