SENTENCIA NUMERO: CINCUENTA.
En la Ciudad de Córdoba, a los Veintiún días del mes de
Noviembre de mil novecientos noventa y seis, siendo las
nueve y treinta horas, se reúnen en Acuerdo Público los
Señores Vocales integrantes de la Sala Contencioso
Administrativa del Excmo. Tribunal Superior de Justicia,
Doctores Domingo Juan Sesin, Hugo Alfredo Lafranconi y Aída
Lucía Teresa Tarditti, bajo la presidencia del primero a
fin de dictar sentencia en los autos caratulados "GONZALEZ
GUILLERMO EDUARDO Y OTRO C/ CESAR PASCUAL PEREZ - AMPARO -
RECURSO DE APELACION" (Expte. Letra "G" Nro. 13, iniciado
el diecinueve de Junio de mil novecientos noventa y seis),
con motivo del recurso de apelación deducido por la parte
demandada, en contra de la Sentencia Nro. Cuarenta y seis
del seis de Junio de mil novecientos noventa y seis (fs.
59/69), dictada por la Cámara Civil, Comercial y
Contencioso-administrativa de la ciudad de San Francisco,
que en su parte resolutiva dispuso: "Hacer lugar a la
acción de amparo, condenar al Contador César Pascual Pérez
a exhibir a los actores en el plazo de diez días la
documentación relativa al pago de viáticos de funcionarios
municipales desde el 2 de Enero de 1995 hasta el 2 de Mayo
de 1996, a cuyo fin les comunicará día y hora concretos,
bajo apercibimiento de adoptar las medidas necesarias para
el cabal cumplimiento de esta sentencia. Imponer las costas
al demandado y regular los honorarios de los Dres. Pablo
Panero y Julio I. Altamira Gigena en las sumas de Dos mil y
de Un mil quinientos pesos, respectivamente...",
procediéndose a fijar las siguientes cuestiones a
resolver:--------------------------------------------------
PRIMERA CUESTION: ¿Es procedente el recurso de apelación
planteado?.------------------------------------------------
SEGUNDA CUESTION: ¿Qué pronunciamiento corresponde?.-------
Conforme al sorteo que en este acto se realiza, los
Señores Vocales votan en el orden siguiente: Doctores
Domingo Juan Sesin, Hugo Alfredo Lafranconi y Aída Lucía
Teresa Tarditti.-------------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR
DOMINGO JUAN SESIN, DIJO:----------------------------------
1. A fs. 70/72 vta. la parte demandada interpone el
recurso de apelación de que se trata, desarrollando los
agravios que le provoca la resolución de la a-quo en los
términos que a continuación se reseñan:--------------------
a) Dice que el Tribunal a-quo es manifiestamente
incompetente para entender en la presente causa, dado que
el mismo sólo es juez de primera instancia en los juicios
contencioso-administrativos en los que la Provincia es
parte, y no cuando lo es la Municipalidad.-----------------
Sostiene que la acción planteada debió entablarse ante
cualquier Juez de primera instancia de la ciudad de San
Francisco, conforme lo establece el art. 4 de la ley 4915 y
no ante la Cámara Civil, Comercial y Contencioso-
administrativa de dicha ciudad. Cita jurisprudencia del
T.S.J. en abono de su postura.-----------------------------
b) Aduce que la Sentenciante se equivoca cuando
reconoce a los actores legitimación para promover la acción
de que se trata, toda vez que ellos invocaron su condición
de Concejales de San Francisco y no la de habitantes o
ciudadanos de la Nación Argentina. Cita jurisprudencia de
la C.S.J.N. en su apoyo.-----------------------------------
c) Expresa que no resulta acertada la decisión del
Juzgador, en tanto considera como autoridad con
legitimación pasiva al órgano individuo y no al órgano
institución, como corresponde.-----------------------------
Así, continúa, resulta incorrecto que se le condene
personalmente a que exhiba la documentación requerida,
decisión que sería imposible de cumplir si por cualquier
motivo se aleja del cargo, puesto que no tendría
posibilidad para acceder a dichos instrumentos.------------
d) Sostiene que la sentencia ha desnaturalizado la
razón de ser del amparo, puesto que somete al control
judicial el desempeño de un Secretario de Economía y
Hacienda de la Municipalidad.------------------------------
Añade que la resolución bajo recurso no explica por
qué su proceder es manifiestamente arbitrario, irrazonable
o ilegal, cuál es el grave daño que se le ha ocasionado a
los amparistas, o la urgencia de su reparación, ni por qué
no se puede remediar por otra vías administrativas o
judiciales.------------------------------------------------
e) Se queja por cuanto la Juzgadora, de todos los
argumentos vertidos en el capítulo II de su Informe, sólo
analizó el referido al carácter subsidiario de la acción de
amparo.----------------------------------------------------
Entiende que los fundamentos que han sido marginados
son de trascendencia, por cuanto cualquiera de ellos es
suficiente para rechazar la acción interpuesta, dado que
demuestran que su proceder fue correcto y ajustado a
derecho.---------------------------------------------------
Por último, efectúa reserva del caso federal para
acudir ante la C.S.J.N. por vía del recurso
extraordinario.--------------------------------------------
2. Concedido el recurso planteado -fs. 77 y vta.- se
dispone correr traslado al apelado (fs. 81), quién lo
evacua a fs. 82/88 vta. pidiendo, en definitiva, el rechazo
del recurso y la confirmación de la sentencia en todas sus
partes, con costas por las razones que allí expresa. Firme
el decreto de autos (fs. 91), queda la causa en estado de
ser resuelta.----------------------------------------------
3. La impugnación bajo análisis ha sido interpuesta en
tiempo propio, contra una sentencia definitiva -art. 15 de
la ley 4915- y por quien se encuentra legitimado
procesalmente para ello, correspondiendo por tanto abordar
su estudio sustancial.-------------------------------------
4. La sentencia de primera instancia contiene una
adecuada relación de causa (art. 329 del C.P.C.), la cual
debe tenerse por reproducida en el presente a los fines de
evitar su innecesaria reiteración.-------------------------
5. COMPETENCIA DEL FUERO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
Adelanto desde ya mi adhesión al criterio sustentado
por la Cámara a-quo en lo atinente a este tópico, aunque
con algún matiz, todo conforme los fundamentos que
seguidamente expongo.--------------------------------------
Entiendo que la jurisprudencia sentada por este
Tribunal in re "Rosatto, José Jorge..." ([Link]. 123/87)
debe ser modificada, correspondiendo considerar a la
Sentenciante como competente a los fines de resolver la
acción intentada. Dicho cambio de postura se sustenta en
una correcta hermenéutica de la ley 4915.------------------
Así, cabe tener especialmente presente que, tanto al
momento de su dictado, como al de su modificación, operada
por la ley 5770, aún no había sido sancionada la ley 7181
según la cual la competencia en lo contencioso-
administrativo, que pertenecía al Tribunal Superior de
Justicia en forma originaria, fue otorgada a las Cámaras
Contencioso-administrativas de esta ciudad, y luego también
a las Cámaras Civiles y Comerciales del interior de la
Provincia a través de la ley 7818.-------------------------
Desde esta óptica, es dable concluir que efectuar una
interpretación literal de sus preceptos, en la actualidad,
nos puede llevar a un resultado equivocado. Es por ello que
cuando el art. 4 dice: "Será competente para concocer de la
acción de amparo el Juez de Primera Instancia ... y
cualquiera fuere su competencia por materia ...", quiere
significar que el competente es el "órgano judicial
colocado en el lugar inferior de la organización de cada
fuero" (cfr. fs. 64). Abonan esta postura los correctos
razonamientos seguidos por la Juzgadora, en el sentido de
que una interpretación diferente llevaría a entender que
los Jueces de Instrucción no resultan competentes para
resolver las acciones de amparo, toda vez que no son
estrictamente jueces de primera instancia, careciendo
entonces de sentido la remisión que el art. 17 ib. efectúa
al Código de Procedimiento Penal.--------------------------
A idéntica razón histórica obedece el hecho de que la
ley no haya citado entre las disposiciones de aplicación
supletoria -art. 17- a la ley 7182, fundamento que impide
valorar dicha circunstancia como un obstáculo para admitir
la competencia de este fuero, con las precisiones que a
continuación se desarrollan.-------------------------------
Al respecto, cabe señalar que, tal como lo sostuve en
lo referente al habeas data y al amparo por mora, la
variada, múltiple y a veces compleja realidad hace
necesario que cada vez más nos tengamos que aferrar a las
jurisdicciones especializadas atento su idoneidad
específica en la materia, su experiencia sobre la temática
abordada y la coherencia liminar que podrán tener sus
pronunciamientos. En este marco, estimo que cuando la
materia a resolver en una acción de amparo, como en el sub
examine, se relaciona con cuestiones que atañen al derecho
público, resulta indudable que el fuero competente para
resolverlas también es el contencioso-administrativo.------
6. LEGITIMACION:
6.1. Tal como se ha planteado en autos, es de
fundamental importancia determinar si los actores tienen
legitimación activa para interponer este remedio
constitucional. El análisis de dicha cuestión se realizará
considerando su carácter de miembros del Concejo
Deliberante de San Francisco, como lo esgrimen en su
demanda, y su carácter de simples ciudadanos, como lo
sustenta la sentencia recurrida.---------------------------
Sabido es que la legitimación es la situación especial
en la que se encuentran las partes respecto del objeto de
la pretensión procesal, y que la ley garantiza sólo a
quienes estén en esa posición, el derecho a obtener una
decisión sobre el fondo de la cuestión (GUASP, Comentarios
a la Ley de Enjuiciamiento Civil, Madrid, 1943, t.I, p.
122).------------------------------------------------------
El art. 48 de la Constitución Provincial prescribe que
"la persona afectada podrá pedir el amparo a los jueces en
la forma que determine la ley". Mientras que el art. 5 de
la ley 4915 legitima también, sólo a toda persona "que se
considere afectada".---------------------------------------
Tradicionalmente se consideraba legitimado para
interponer el amparo quien sustentaba la vulneración de un
derecho subjetivo, cuando en forma actual o inminente se
lesione, restrinja, afecte o amenace con ilegalidad
manifiesta las libertades, derechos y garantías reconocidas
y acordadas por las Constituciones.------------------------
6.2. La reforma de la Constitución Nacional de 1994
consagró una sustantiva innovación en relación a los
derechos de "incidencia colectiva". Esta normativa vino a
rellenar la amplitud conceptual del art. 33 de la C.N., que
en forma genérica e indeterminada tutela los "derechos y
garantías no enumerados; pero que nacen del principio de la
soberanía del pueblo y de la forma republicana de
gobierno".-------------------------------------------------
El segundo apartado del art. 43 de la C.N. dispone que
la acción de amparo en materia de "derechos de incidencia
colectiva en general" otorga legitimación sólo a quienes
acrediten encontrarse en alguna de estas tres hipótesis: a)
el propio afectado; b) el defensor del pueblo; y c) las
asociaciones que propendan a esos fines, registradas
conforme a la ley.-----------------------------------------
Cuando quien interpone el amparo es el "afectado",
pretendiendo tutelar incluso derechos de incidencia
colectiva, la legitimación para accionar sólo está asignada
a quien acredite la preexistencia de un derecho subjetivo,
esto es de un agravio propio, directo y concreto de un
derecho o garantía constitucional.-------------------------
Expresa QUIROGA LAVIE (Constitución de la Nación
Argentina comentada, Ed. Zavalía, Bs. As., Mayo de 1996, p.
236), con relación a la legitimación procesal para
interponer el amparo colectivo que: "Se tomó en cuenta el
proyecto del convencional BARRA, sostenido por él
personalmente, de forma tal que fueran solamente el
defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos
fines (a la finalidad de defender los derechos de
incidencia colectiva) quienes estuvieran legitimados para
ello. Dicha propuesta fue enriquecida... en proponerse que
también estuviera legitimado procesalmente "el afectado".--
Recientemente ha señalado BARRA ("Los derechos de
incidencia colectiva en una primera interpretación de la
Corte Suprema de Justicia", E.D, del 22 Oct. 1996,
ratificando su mismo criterio sustentado en: "La acción de
amparo en la Constitución reformada: la legitimación para
accionar", LA LEY, 1994 E, p. 1094) que "El primer
legitimado es el afectado, es decir el mismo que se
encuentra legitimado en el párr. 1º del art. 43, tal como
ocurre con el afectado del art. 5º de la ley 16.986... Se
trata del discriminado, del usuario o consumidor
defraudado, de la empresa que no puede competir. Estos...
tienen un "interés personal y directo", es decir, un
verdadero derecho subjetivo en la terminología tradicional
-en realidad un derecho a secas-, el que genera las únicas
pretensiones que se pueden hacer valer en juicio. Se trata
del agravio concreto, específico, personalizado...". En los
casos en que no aparece un afectado individualizado, sólo
pueden interponer el amparo, los otros dos legitimados
especiales creados por la Constituyente: el defensor de
pueblo y las asociaciones.---------------------------------
6.3. Afirma el prestigioso norteamericano Juez SCALIA
sobre la doctrina constitucional del "standing to sue" (The
doctrine of standing as an essential element of the
separation of powers, 17 Suffolk U. L. Rev. 881, 1983,
citado por Barra en el artículo mencionado supra) que "la
doctrina judicial del standing es un crucial e inseparable
elemento" de la división de poderes "cuyo desconocimiento
producirá inevitablemente la sobrejudicialización de los
procesos de autogobierno... no hay caso o controversia...
donde no hay partes adversarias con interés personal en el
asunto...". Más adelante nos recuerda el famoso caso
"Marbury v. Madison" cuando afirma que las potestades de la
Corte son solamente para decidir sobre derechos de los
individuos, no para analizar cómo el Ejecutivo, o los
oficiales del Ejecutivo, desarrollan sus deberes sobre los
cuales ellos tienen discreción. El standing requiere un
daño diferenciado, un agravio distintivo no participativo
por el resto del cuerpo social (casos United States v.
Richardson; Schlesinger v. Reservists Committee to Stop the
War- 1974).------------------------------------------------
En el caso "Rothingham vs. Mellon" (262, U.S., 447-
1923), la Corte Norteamericana subrayó que la parte no sólo
debe poder probar la invalidez sino también que le causa un
perjuicio directo o que está en peligro inmediato de
sufrirlo como resultado de su aplicación, y no meramente
que lo sufre en forma indefinida en común con el resto de
la gente.--------------------------------------------------
El criterio aludido también se aplicó en el caso
"United States vs. Richardson", (418, U.S., 166-1974), en
virtud del cual un ciudadano pretendía que se declarara la
inconstitucionalidad de la ley de la CIA (Central de
Inteligencia Americana) por infringir el art. 1 de la
Constitución en cuanto la norma permitía a la CIA no
publicar sus casos. La Corte desestimó la acción aduciendo
que el actor carecía de standing to sue. (GHUNTHER,
Constitutional law, p. 1544 y ss; BIANCHI, Alberto Control
de Constitucionalidad, Ed. Abaco, [Link] 1992, p. 128).-----
6.4. Todo ello concuerda con los principios liminares
de la división de poderes en Argentina que garantiza el
acceso a la Justicia a quien sea parte en una controversia
concreta (art. 116 y conc. C.N). Como es sabido, "parte" es
quien tiene un interés controvertido con otro sujeto de
derecho, perteneciente a su propia esfera jurídica, quien
en definitiva tiene algo que perder o ganar con motivo de
la decisión judicial a dictarse.---------------------------
Este tradicional criterio doctrinario y
jurisprudencial ha sido ratificado en los últimos tiempos
por la Corte Suprema de Justicia de nuestro País en los
casos "Polino" y "Dromi" (LA LEY 1990 E, 97, CSJN 6/9/90).
Con motivo de la privatización de Aerolíneas Argentinas, en
el caso "Dromi", el amparo fue interpuesto por un diputado
nacional "por sí y en el carácter de representante del
pueblo" a fin de que se ordenara al Estado Nacional que la
forma societaria que adoptara Aerolíneas se enmarcara
dentro de uno de los tipos societarios. Al respecto, la
Corte dijo que la condición de ciudadano sustentada por el
actor "no es apta... para autorizar la intervención de los
jueces a fin de ejercer su jurisdicción. Ello, por cuanto
dicho carácter es de una generalidad tal que no permite en
el caso, tener por configurado el interés concreto,
inmediato y sustancial que lleve a considerar a la presente
como una causa, caso o controversia, único supuesto en que
la mentada función puede ser ejercida".--------------------
Idéntica conclusión cabe adoptar en el caso de autos.
El fallo apelado hace lugar al amparo considerando que, si
bien ser concejal "no es título suficiente para otorgarle
legitimación para accionar, sí lo es el ser habitante o
ciudadano de la Nación Argentina". Sin embargo, los actores
no acreditan el daño diferenciado o el agravio distintivo
con relación a cualquier miembro de la colectividad. La
averiguación de los datos solicitados por los actores en
nada mejora o perjudica su esfera de derechos y garantías
que tutela el orden constitucional, que viabiliza el
amparo. No se advierte cuál es la lesión o restricción que
repercute en su esfera interna; no hay "parte" en sentido
jurídico estricto.-----------------------------------------
6.5. La publicidad de los actos de gobierno que
preceptúa el art. 15 de la Constitución Provincial tiene
vigencia operativa a través de los boletines oficiales, la
participación de los interesados en el procedimiento
administrativo (arts. 14 y ss. Ley 5350) y el nuevo remedio
constitucional del "habeas data", entre otros. En dicho
marco, encuentran su verdadera tutela debidamente
asegurada.-------------------------------------------------
El amparo no es el remedio idóneo para el sub lite, no
sólo por lo referenciado supra, sino por cuanto la
"publicidad de los actos" referida por el art. 15 de la
Constitución Provincial, constituye en el ámbito
constitucional una mera "declaración", no así "derechos o
garantías" susceptibles de hacer viable el amparo (art.
43). En efecto, el art. 15 citado, se ubica dentro del
Título Primero Sección Primera de la Constitución. Los
derechos, en cambio, comienzan a partir del art. 18,
Sección Segunda.-------------------------------------------
6.6. Aceptar incluso la legitimación de los actores,
en el carácter de habitantes o ciudadanos, implicaría la
aplicación lisa y llana de la "acción popular" que está
excluida de nuestro ámbito jurídico. Como dice
magistralmente MARIENHOFF (La acción popular, La Ley, t.
1993, D, p. 683 y ss), la exclusión de la acción popular
del orden jurídico argentino surge del art. 22 de la C.N.,
en virtud del cual el pueblo sólo delibera y gobierna por
medio de sus representantes; y lo dispuesto por el art. 1
de la C.N., en cuanto dispone que el gobierno de nuestro
país es "representativo". En este sentido, afirma: "No
existiendo ni pudiendo existir válidamente en nuestro País
la acción popular, porque lo prohibe la Constitución,
ninguna persona del pueblo puede objetar o impugnar
judicialmente actos administrativos si éstos no afectan un
derecho subjetivo o un interés legítimo, personal y
directo, del accionante...".-------------------------------
En la Provincia de Córdoba, los denominados intereses
difusos han sido tutelados por el art. 53 de la
Constitución, y reglamentada su operatividad mediante la
Ley 7741. El art. 11 ap. 1 de la misma le acuerda al
Defensor del Pueblo la defensa de tales intereses. Empero,
dicho funcionario tiene una competencia limitada a lo
expresamente facultado por la ley, careciendo de una
legitimación efectiva para estar en juicio en defensa de
los mismos. La Constitución Nacional viene a completar su
tutela con motivo del art. 43.-----------------------------
Incluso, este art. 53 de la Constitución Provincial ha
sido criticado por prestigiosa doctrina nacional como
Quiroga Lavié (La Reforma de la Constitución, Rossetti y
otros, Ed. Rubinzal, Santa Fe 1994) que dice: "la norma
abre la posibilidad interpretativa negativa por parte de la
justicia, a tutelar derechos colectivos, da pie a
considerar que sólo en sede administrativa puede un
habitante reclamar la tutela de un interés de los llamados
difusos ...".----------------------------------------------
6.7. Aún considerando la legitimación del amparo
interpuesto teniendo presente el carácter de "concejales",
esto es de "legisladores" de los actores, la conclusión no
varía.-----------------------------------------------------
En el mencionado caso "Dromi", el alto Tribunal al
considerar la situación de diputado del actor
(representante del pueblo), también le rechazó tal
legitimación, al sustentar que "el ejercicio de la
mencionada representación encuentra su quicio
constitucional en el ámbito del Poder Legislativo, para
cuya integración en una de sus Cámaras fue electo, y en el
terreno de las atribuciones dadas a ese Poder y a sus
componentes por la Constitución Nacional y los reglamentos
del Congreso".---------------------------------------------
Situación análoga acaece en el sub examine donde los
actores, en su condición de Concejales de la Municipalidad
de San Francisco, promueven acción de amparo contra el
Secretario de Economía y Hacienda del ente comunal por
haber negado éste la revisión y control de la documentación
relativa al pago de viáticos, aduciendo que se lo hiciera
través de los canales administrativos correspondientes.----
6.8. Sabido es que la Administración Pública, para
alcanzar sus objetivos de interés público debe sujetarse a
instrucciones de carácter político, normas de buena
administración y reglas de derecho. Esta obligación de la
Administración está garantizada y controlada por el
ordenamiento jurídico con múltiples medios, los que
concebidos en un determinado momento histórico y
organización, se clasifican en tres tipos: medios de
contralor de naturaleza jurídica, administrativa y
política.--------------------------------------------------
Los de naturaleza jurídica en sentido estricto son los
que, como el amparo interpuesto, están sujetos a
determinados requisitos procesales de ineludible
cumplimiento, cuya resolución final corresponde al Poder
Judicial.--------------------------------------------------
En cambio, los medios de contralor de naturaleza
política se encuentran regulados por las normas
constitucionales y se caracterizan por consistir en una
actividad de control otorgada a los órganos Legislativos
para vigilar la actuación del Ejecutivo. Tienen por objeto
hacer efectiva la responsabilidad política del gobierno:
efectuar acusaciones, formar comisiones de investigación,
solicitar explicaciones e informes, examen que tienen que
efectuar a posteriori de la intervención del Tribunal de
Cuentas en caso de observación e insistencia, relaciones
con el ejecutivo, etc..------------------------------------
Por la naturaleza de su actividad y en el marco de la
división de poderes, comportan tanto en nuestro país como
en el extranjero, actos "institucionales" o también
llamados "políticos" que, por "importar el ejercicio de un
poder político de fuente directamente constitucional" se
encuentran, en principio, excluidos del contralor judicial
(ver analógicamente arts. 2 inc. "a" Ley 7182 y 2 inc. "c"
ley 4915).-------------------------------------------------
Como dice MARIENHOFF (Trat. de Der. Adm. T. II, p. 755
y ss.) el acto institucional no se vincula o relaciona
inmediata o directamente con los administrados o
particulares; se vincula con los propios órganos o poderes
estatales, contemplando principalmente relaciones entre
poderes públicos, siendo por ello que los administrados no
pueden impugnar el acto institucional: no son parte en el
mismo, careciendo entonces de acción para cuestionarlo.----
6.9. Uno de los principios cardinales en materia de
separación de poderes supone que los órganos legislativos
actúen sus tradicionales funciones legislativas y de
control de gobierno sin las interferencias de los otros
poderes. Insertos en la autonomía parlamentaria se hallan
los "interna corporis" o cuestiones de procedimiento
legislativo reservadas, en principio, a su exclusiva
competencia (TERNEYRE, la procedure legislative ordinaire
dans la Jurisprudence du Conseil Constitutionel, RDP, 1985,
p. 720 y ss.; LABRIOLA, I regolamenti parlamentari tra
teorie sulla suovaritá e domestica giurisdizione, RDP, p.
424 y ss.).------------------------------------------------
Esta conclusión no resulta de aplicación en materia de
personal y de actos de administración que, por importar el
ejercicio de una simple función administrativa, se
subordinan al control judicial (arts. 1 y conc. Leyes 7204
y 7182).---------------------------------------------------
Ahora bien, las normativas que resultan de aplicación
en la especie y que regulan la relación entre quien ejerce
la función legislativa y el órgano ejecutivo, se encuentran
condensadas en el art. 30 incs. 14, 15 y 16 de la ley
Orgánica Municipal 8102. En el inciso 14 se regula
expresamente la posibilidad de pedir informes al
Departamento Ejecutivo, los que deberán ser contestados
dentro del término que fije el Cuerpo. Su incumplimiento
podría llegar a constituir una "irregularidad", lo que
acumulado a otras graves desviaciones, bien podría
justificar, hipotéticamente, según algunos, la iniciación
del procedimiento de sustitución (BOCCOLINI, Práctica
Municipal, Alveroni, Córdoba, 1996, p.89). También la
citada normativa prevé la posibilidad de que dicha
atribución sea ejercida en forma individual por sus
miembros, disponiendo que en ese caso no podrá fijarse para
el Depto. Ejecutivo, término para su contestación.---------
Debe tenerse presente que en nuestro marco
constitucional, quien en principio tiene la atribución de
expresar la voluntad, es el órgano institución, en este
caso, el Concejo Deliberante conforme al procedimiento
normativo fijado y con la intervención de las mayorías y
minorías (aunque, en defintiva, prime la voluntad de la
mayoría).--------------------------------------------------
Cuando de acuerdo a la ley, es el Concejo quien
resuelve pedir el informe, necesariamente debe fijar un
plazo para su contestación.--------------------------------
En cambio, cuando dicha atribución puede
excepcionalmente ser ejercida en forma individual por los
concejales, si bien normativamente no pueden fijar un
plazo, sin embargo, es deber moral del Departamento
Ejecutivo proveer el informe en un término razonable,
conforme los principios inmanentes de nuestro régimen
republicano.-----------------------------------------------
En autos surge claro que después del pedido individual
formulado, el propio Concejo, con la mayoría de sus
miembros, solicitó el informe. La revisión de cuentas
solicitada también puede realizarse en la oportunidad del
inc. 24 del art. 30 al momento de aprobar o desechar la
cuenta anual de la administración previo informe del
Tribunal de Cuentas, e incluso mucho antes mediante una
comisión investigadora si la situación fuere compleja (art.
30 inc. 16).-----------------------------------------------
En definitiva, la potestad de recabar informes de la
Administración por parte del legislador, comporta la
existencia de relaciones institucionales entre los altos
órganos del Estado. Atento la naturaleza de esta actividad,
es plenamente aplicable la doctrina de los "órganos
constitucionales" según la cual, éstos, en cuanto
configuradores del sistema de gobierno y del régimen
político, tienen características particulares,
disciplinándose desde la Constitución y normas operativas
inmediatas. Consecuentemente, estamos dentro de los actos
institucionales o políticos, sujetos al control
parlamentario, que por su generalidad y abstracción son, en
principio, insusceptibles de agraviar derechos y garantías
concretas, quedando entonces fuera del control judicial.---
La jurisprudencia del Tribunal Supremo Español se ha
pronunciado en este sentido de manera por demás elocuente:
"Los informes o documentos que, para el mejor cumplimiento
de sus funciones parlamentarias, pueden recabar los
diputados a la Administración Pública, por conducto de la
Presidencia de la Asamblea Regional de Cantabria..., y el
deber que pesa sobre el Concejo de Gobierno y sus miembros
de proporcionar a dicha Asamblea la información o ayuda que
precise del mismo o de éstos... se enmarca en el ámbito de
las relaciones institucionales de los poderes políticos de
esta Comunidad Autónoma. Por ello, los actos que se
producen en el seno de estas relaciones, no son actos
administrativos y la eventual infracción de cualquiera de
sus elementos reglados no puede someterse al control de los
Tribunales sin desplazar a éstos la decisión en una materia
cuyo contenido es exclusivamente político, o si se quiere
político parlamentario, por cuanto afecta a las relaciones
institucionales entre la Cámara y el Ejecutivo...".--------
Más adelante agrega "... no es un acto materialmente
administrativo, aunque tenga su origen en una petición de
información dirigida a la Administración Pública, ya que,
en definitiva, se trata de un medio de control político o
preparatorio del mismo, de la acción de Gobierno, a quien
en definitiva corresponde la dirección de la
Administración. Se trata, más bien, de un acto político, o
si se quiere, político-parlamentario..." (Sentencia del
quince de Noviembre de 1988 Ar. 8699; EMBID IRUJO "Actos
políticos del Gobierno y actos políticos de las Cámaras
Parlamentarias. Reflexiones en torno a su control por la
J.C.A", en RCG Revista de las Cortes Generales, n° 13,
1989, p. 70 y 71).-----------------------------------------
6.10. Desde otra perspectiva es importante destacar
que el amparo incoado contra todo acto u omisión de
autoridades públicas no puede ser interpuesto por quien
también ejerza funciones públicas como sucede en la
especie, al pretender los actores actuar en el carácter de
concejales. La norma constitucional presupone una relación
jurídico pública Administración-administrado, donde la
primera actúa investida de potestad pública y el segundo
impetra la nulidad del acto u omisión lesiva a fin de
tutelar su derecho o garantía constitucional, lesionado,
restringido, alterado o amenazado, en su calidad de
ciudadano o administrado.----------------------------------
De admitirse la legitimación activa de quien está
dotado de potestad pública contra quien también ejerza la
función administrativa o de gobierno, implicaría desconocer
el principio liminar señalado, por cuanto en esta hipótesis
no habría una relación Administración-aministrado, sino una
vinculación Administración-Administración, es decir, inter-
orgánica, regulada en este caso, por principios y normas
constitucionales. Carece entonces de legitimación el
peticionante para estar en juicio. En efecto, tal
discrepancia se resuelve muchas veces, si correspondiere y
tuviere la envergadura necesaria, mediante el procedimiento
del conflicto de competencias, o directamente a través de
los controles y responsabilidades fijados por el derecho
constitucional.--------------------------------------------
A veces la lucha política sale de lo que debe ser su
ámbito funcional, que aún siendo muy amplio, en
oportunidades se escapa de sus contornos y pretende
desplazarse a los Tribunales. Sin embargo, las herramientas
judiciales tienen sus límites.-----------------------------
Se debe buscar el equilibrio aristotélico entre lo que
puede y no puede controlar el juez, enmarcados en nuestra
realidad constitucional y sin caer en la utópica concepción
de hacer justiciable la totalidad de la actividad estatal.-
Estoy en desacuerdo con quienes aisladamente propugnan
un control total, sustituyendo la discrecionalidad
administrativa por la judicial, los actos institucionales
de los otros Poderes por la decisión con contenido político
de los jueces, porque sus principios postulan, en esencia,
la politización de la justicia en lugar de la juridicidad
de la política.--------------------------------------------
Los extremos son igualmente riesgosos: El exceso de
control paraliza la actividad administrativa y sustituye
las decisiones del gobierno democráticamente elegido por la
intromisión de los jueces. Empero, el escaso control
también es pernicioso para el estado de derecho y la
garantía de los administrados. De allí que la solución es
volver a la arquitectura constitucional, el respeto por la
división de poderes y sus respectivas zonas de reserva.----
7. A tenor de las razones expuestas, considero que
corresponde hacer lugar al recurso de apelación planteado,
revocar la sentencia de la a-quo y declarar inadmisible la
acción de amparo interpuesta.------------------------------
8. En lo atinente a las costas, estimo que deben ser
impuestas por su orden en ambas instancias, atento la
originalidad de la cuestión y la interpretación de nuevas
normativas constitucionales que conllevó la resolución del
presente caso.---------------------------------------------
Así voto.---------------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR HUGO
ALFREDO LAFRANCONI, DIJO:----------------------------------
Considero que las razones dadas por el Señor Vocal
Doctor Domingo Juan Sesín deciden correctamente la primera
cuestión planteada, y para evitar inútiles repeticiones,
compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual
forma.-----------------------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA LA SEÑORA VOCAL DOCTORA
AIDA LUCIA TERESA TARDITTI, DIJO:--------------------------
Adhiero al voto del Señor Vocal Doctor Domingo Juan
Sesín que a mi juicio ha expresado los fundamentos
necesarios para resolver en forma correcta la presente
cuestión. Por ello, voto en igual sentido.-----------------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR
DOMINGO JUAN SESIN, DIJO:----------------------------------
Corresponde: I) Hacer lugar al recurso de apelación
planteado por la demandada a fs. 70/72 vta.,
correspondiendo, consecuentemente, revocar la Sentencia
Nro. Cuarenta y seis dictada por la Cámara de Apelaciones
en lo Civil, Comercial y Contencioso-administrativo de la
Ciudad de San Francisco el seis de Junio de mil novecientos
noventa y seis, y declarar inadmisible el amparo intentado.
II) Imponer las costas de ambas instancias por su orden,
atento la originalidad de la cuestión y la interpretación
de nuevas normativas constitucionales. III) Disponer que
los honorarios de los letrados intervinientes, por los
trabajos realizados en esta instancia, Dres. Julio I.
Altamira Gigena -por la demandada- y Laura Q. de Vaggione -
por la actora- sean regulados, si correspondiere, por la
Cámara a-quo en el marco de la ley 8.226, previo
emplazamiento en los términos del art. 25 bis ib., en el
cuarenta por ciento (40%) y treinta y cinco por ciento
(35%) del mínimo de la escala del art. 34 ib. (art. 37
ib.), respectivamente, debiendo tenerse presente las reglas
establecidas en el art. 29 ib..----------------------------
Así voto.---------------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR HUGO
ALFREDO LAFRANCONI, DIJO:----------------------------------
Considero que las razones dadas por el Señor Vocal
Doctor Domingo Juan Sesín deciden correctamente la segunda
cuestión planteada, y para evitar inútiles repeticiones,
compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual
forma.-----------------------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA LA SEÑORA VOCAL DOCTORA
AIDA LUCIA TERESA TARDITTI, DIJO:--------------------------
Adhiero al voto del Señor Vocal Doctor Domingo Juan
Sesín que a mi juicio ha expresado los fundamentos
necesarios para resolver en forma correcta la presente
cuestión. Por ello, voto en igual sentido.-----------------
Por el resultado de los votos emitidos, previo
acuerdo, el Excmo. Tribunal Superior de Justicia, por
intermedio de su Sala Contencioso-administrativa,----------
RESUELVE:--------------------------------------------------
I) Hacer lugar al recurso de apelación planteado por
la demandada a fs. 70/72 vta., correspondiendo,
consecuentemente, revocar la Sentencia Nro. Cuarenta y seis
dictada por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial
y Contencioso-administrativo de la Ciudad de San Francisco
el seis de Junio de mil novecientos noventa y seis, y
declarar inadmisible el amparo intentado.------------------
II) Imponer las costas de ambas instancias por su
orden.-----------------------------------------------------
III) Disponer que los honorarios de los letrados
intervinientes, por los trabajos realizados en esta
instancia, Dres. Julio I. Altamira Gigena -por la
demandada- y Laura Q. de Vaggione -por la actora- sean
regulados, si correspondiere, por la Cámara a-quo en el
marco de la ley 8.226, previo emplazamiento en los términos
del art. 25 bis ib., en el cuarenta por ciento (40%) y
treinta y cinco por ciento (35%) del mínimo de la escala
del art. 34 ib. (art. 37 ib.), respectivamente, debiendo
tenerse presente las reglas establecidas en el art. 29
ib..------------------------------------------------------
Protocolícese, dése copia y bajen.--------------------
VOCALES: DRES. SESIN – LAFRANCONI - TARDITTI
