Perspectivas económicas de

América Latina 2021

AVANZANDO JUNTOS
HACIA UNA MEJOR RECUPERACIÓN
Perspectivas económicas
de América Latina
2021

AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA MEJOR

RECUPERACIÓN


El presente trabajo se publica bajo la responsabilidad del Secretario General de la OCDE, del Presidente del Banco de
Desarrollo de América Latina (CAF) y del Presidente de la Comisión Europea. Las opiniones expresadas y los
argumentos utilizados en el mismo no reflejan necesariamente el punto de vista oficial de los Miembros de la OCDE, ni
del Centro de Desarrollo de la OCDE, ni de las Naciones Unidas, ni del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) o
de la Unión Europea.

Tanto este documento, así como cualquier dato y cualquier mapa que se incluya en él, se entenderán sin perjuicio
respecto al estatus o la soberanía de cualquier territorio, a la delimitación de fronteras y límites internacionales, ni al
nombre de cualquier territorio, ciudad o área.

Los nombres de los países y territorios y los mapas utilizados en esta publicación conjunta siguen la práctica de la
OCDE.

Por favor, cite esta publicación de la siguiente manera:

OECD et al. (2021), Perspectivas económicas de América Latina 2021: Avanzando juntos hacia una mejor recuperación, OECD
Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/2958a75d-es.

ISBN 978-92-64-82289-4 (impresa)

ISBN 978-92-64-47036-1 (pdf)

Perspectivas Económicas de América Latina

ISSN 2072-5191 (impresa)
ISSN 2072-5183 (en línea)

Número de referencia del CAF: CAF-513-2021

Número de referencia de la CEPAL: LC/PUB.2021/12

Unión Europea
ISBN 978-92-76-42388-1 (impresa)
ISBN 978-92-76-36200-5 (pdf)
Número de catálogo: MN-03-21-331-ES-C (impresa); MN-03-21-331-ES-N (pdf)

Imágenes: Diseño de la portada realizado por Aida Buendía (Centro de Desarrollo de la OCDE).

Las erratas de las publicaciones se encuentran en línea en: www.oecd.org/about/publishing/corrigenda.htm.

© OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021

El uso del contenido del presente trabajo, tanto en formato digital como impreso, se rige por los términos y condiciones que se encuentran disponibles en: http://www.oecd.org/
termsandconditions.
Prefacio

El informe Perspectivas económicas de América Latina 2021 (LEO) analiza cuestiones

críticas relativas al desarrollo sostenible e inclusivo en América Latina y el Caribe (ALC).
Desde su primera edición en noviembre de 2007, este informe anual compara el desempeño
de ALC con el de otras regiones, analiza los principales retos en materia de desarrollo
y plantea recomendaciones, experiencias y buenas prácticas para la elaboración de
políticas públicas.
El LEO se beneficia de los conocimientos especializados y las contribuciones de
sus coautores. Desde 2011, este informe se publica de forma conjunta con la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas. En 2013, se incorporó
al equipo de autores el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF). Y desde 2018, la
Comisión Europea pasó a ser uno de sus principales socios.
Esta decimocuarta edición de las Perspectivas económicas de América Latina: Avanzando
juntos hacia una mejor recuperación analiza y ofrece recomendaciones de política para una
recuperación fuerte, inclusiva y sostenible en la región. El informe explora las políticas
necesarias para mejorar los mecanismos de protección social y promover la inclusión
fomentando la integración regional, fortaleciendo las estrategias industriales, y
repensando el contrato social para restaurar la confianza y empoderar a los ciudadanos
en todas las etapas del proceso de elaboración de políticas públicas. Además, resalta la
necesidad de promover marcos macroeconómicos sostenibles y adaptables para financiar
la recuperación, y la importancia de renovar la cooperación internacional para apoyar
estos esfuerzos. Por último, la publicación incluye tres temas transversales clave: el cambio
climático y la recuperación verde, la transformación digital y la dimensión de género.

3
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021

Agradecimientos

Los socios de este informe son la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), la Unión Europea (UE) y el Centro
de Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
El LEO 2021 constituye el Pilar 1 del Fondo Regional para el Desarrollo en Transición para
América Latina y el Caribe de la Unión Europea, una iniciativa liderada por la Unión
Europea e implementada conjuntamente con la OCDE, el Centro de Desarrollo de la OCDE
y la CEPAL. Asimismo, es una actividad central del P‌rograma Regional de la OCDE para
América Latina y el Caribe.

La contribución del Centro de Desarrollo de la OCDE a este informe ha sido liderada y

dirigida por Sebastián Nieto‑Parra, jefe de la Unidad para América Latina y el Caribe del
Centro de Desarrollo de la OCDE, con el apoyo y la coordinación de Luis Cecchi, analista de
políticas de esta Unidad, bajo la dirección de Ragnheidur Arnadottir, directora del Centro
de Desarrollo de la OCDE, Federico Bonaglia, director adjunto del Centro de Desarrollo
de la OCDE, y Mario Pezzini, antiguo director del Centro de Desarrollo de la OCDE. La
contribución de la CEPAL ha estado liderada por Sebastián Rovira, oficial de Asuntos
Económicos de la Unidad de Innovación y Nuevas Tecnologías, con el apoyo de Andrés
Boeninger y Nunzia Saporito, asistentes de investigación de la Unidad de Innovación y
Nuevas Tecnologías, bajo la dirección de Mario Cimoli, secretario ejecutivo adjunto de
la CEPAL. La contribución de la CAF ha estado liderada por Adriana Arreaza, directora
de Estudios Macroeconómicos. La contribución de la Comisión Europea (CE) ha estado
liderada por Sergio Martín Moreno, mánager de programas en la Dirección de América
Latina y el Caribe de la Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo de
la Comisión Europea (INTPA), y Pelayo Roces Fernández, ex mánager de programas en la
Dirección de ALC de la INTPA, bajo la dirección de Jorge de la Caballería, jefe de Unidad.

El informe se ha beneficiado de la investigación, la redacción y la fructífera

colaboración establecida entre varios autores de estas organizaciones, entre los que
se incluyen: Adriana Arreaza (CAF), Andrés Boeninger (CEPAL), Nathalie Basto‑Aguirre
(OCDE), Adriana Caicedo (OCDE), Cristina Cabutto (OCDE), Luis Cecchi (OCDE), Simone
Cecchini (CEPAL), Mathilde Closset (CEPAL), Rita Da Costa (OCDE), Laura Gutiérrez Cadena
(OCDE), Martina Lejtreger (OCDE), Thomas Manfredi (OCDE), Alejandra Martínez (OCDE),
Nathalia Montoya González (OCDE), Sofía Mora Restrepo (OCDE), Sebastián Nieto‑Parra
(OCDE), René Orozco (OCDE), Juan Ortegón Ocampo (OCDE), Sara Piñero Mosquera
(OCDE), Sebastián Rovira (CEPAL), Andrés Rugeles (CAF), Nunzia Saporito (CEPAL), Daniel
Titelman (CEPAL), Juan Vázquez Zamora (OCDE) y Juan Nicolás Velandia (OCDE). Agustina
Vierheller (OCDE), Olivia Cuq (OCDE), Julia Peppino (OCDE) e Isabel Sirven‑Villaros (OCDE)
han prestado un apoyo administrativo inestimable durante la elaboración del informe.

Un grupo de expertos y colegas han participado de forma especialmente activa y

generosa a lo largo del proceso de producción, proporcionando opiniones, aportaciones o
gráficos, comentarios y orientación estratégica al informe. Nos gustaría destacar el apoyo
de Felipe Bosch (Le Grand Continent), Gabriela Casanova Rangel (Universidad del Rosario),
Anthony Caubin (AFD), Angie Contreras Sanabria (DNP), Jason Gagnon (OCDE), Juan Miguel
Gallego (Universidad del Rosario), Daniel Gómez Gaviria (DNP), Lianne Guerra (Le Grand
Continent), Bruno Leclerc (AFD), Marc Litvine (CE), Natali Maldonado Pineda (Universidad
del Rosario), Natalia Moreno Rigollot (Telefónica), Lorenzo Pavone (OCDE), Alexander Pick
(OCDE), Laure Rogès (CE), Marta Salafranca (Telefónica), Juan Manuel Santomé Calleja
(EUROsocial), Melanie Vilarasau Slade (OCDE) y Felix Zimmermann (OCDE).

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021

AGRADECIMIENTOS

El contenido del informe se ha enriquecido gracias a las constructivas observaciones

proporcionadas durante la Reunión en línea de Intercambio de Ideas LEO 2021 que tuvo
lugar el 28 de enero de 2021; la consulta informal con los países de ALC, miembros
del Comité Directivo del Centro de Desarrollo de la OCDE, del 5 de febrero de 2021; las
Reuniones virtuales de Expertos que se celebraron los días 29 y 30 de marzo de 2021,
y el evento virtual de prelanzamiento del LEO 2021 que tuvo lugar el 15 de julio de
2021 en el marco del Foro Político de Alto Nivel de las Naciones Unidas y como parte
de los “Diálogos de Desarrollo en Transición para trazar nuevos caminos para América
Latina y el Caribe”. Además de los delegados de ALC al Comité Directivo del Centro de
Desarrollo de la OCDE, estamos especialmente agradecidos con los expertos, académicos,
representantes del sector privado y funcionarios públicos que nos han aportado su apoyo
durante las reuniones de expertos: Gloria Alonso (Colombia), Fernando Álvarez (CAF),
Alberto Arenas de Mesa (CEPAL), Eric Beaume (CE), Mariano Berro (Agencia Uruguaya de
Cooperación Internacional, AUCI), Eduardo Bitrán (Chile), Romina Boarini (OCDE), Adrián
Bonilla (Fundación UE‑ALC), Francisco Bustillo (Uruguay), Rodrigo A. Carazo (Costa Rica),
Claire Charbit (OCDE), Paul Chet Greene (Antigua y Barbuda), Andrea Costafreda (OXFAM),
Guillermo Cruces (CEDLAS), Silvia Da Rin Pagnetto (OCDE), Luiz de Mello (OCDE), Martha
Delgado Peralta (México), Koen Doens (EC), Karina Dzialowska (CE), Mayumi Endoh
(OCDE), Manuel Escudero (OCDE/España), João Carlos Ferraz (Universidad Federal de Río
de Janeiro), Juan Flores (Universidad de Ginebra), Andrés García (Universidad del Rosario),
Claudia Gintersdorfer (Servicio Europeo de Acción Exterior, SEAE), Ana Güezmes (CEPAL),
Sebastián Herreros (CEPAL), Alejandro Izquierdo (BID), Galina Karamalakova (SEAE),
Guillermo Larraín (Universidad de Chile), Carlos Malamud (Real Instituto Elcano, España),
Francisco Monge (Costa Rica), Juan Carlos Moreno‑Brid (Universidad Nacional Autónoma,
México), Ana Patricia Muñoz (Grupo FARO), Hugo Ñopo (GRADE, Perú), José Antonio
Ocampo (Universidad de Columbia), Juan Daniel Oviedo (DANE), Luciana Peres (Brasil),
Wilson Peres (CEPAL), Ramón Pineda (CEPAL), Monika Queisser (OCDE), Darío Rodríguez
(Universidad de la Sorbona), Juan Ruiz (BBVA), José Antonio Sanahuja (Fundación Carolina,
España) y Rubén Silié (República Dominicana).

Asimismo, un grupo de compañeros de la OCDE ha aportado sus observaciones y

análisis, mejorando de forma considerable el informe: Aimee Aguilar Jaber, José Antonio
Ardavín, Jens Arnold, Janos Bertok, Sofia Blamey Andrusco, Frederic Boehm, Monica
Brezzi, Emanuele Ciani, Juan de Laiglesia, Charlotte Dubald, Mayumi Endoh, Manuela
Fitzpatrick, Michael Förster, Mills Gary, Fabio Gehrke, Santiago González, Felipe González-
Zapata, Håvard Halland, Jean‑Jacques Hible, Michael Jelenic, Fatos Koc, Alexandre Kolev,
Kamil Kouhen, Iris Mantovani, Alejandra Maria Meneses, Neil Martin, Ana Novik,
Masayuki Omote, Nestor Pelecha Aigues, Nicolás Penagos, y Jan Rielaender, Jacob Arturo
Rivera Pérez, Camila Saffirio, Katherine Scrivens, Kimiaki Shinozaki, Ana Stringhini,
Enes Sunel, Juan Yermo, Gabriela Villa Aguayo y Martin Wermelinger.

Las notas-país se han beneficiado de las aportaciones constructivas, los análisis

y las comprobaciones realizadas por las delegaciones de Chile, Colombia, Costa Rica y
México ante la OCDE, así como por las embajadas en Francia de Argentina, Brasil, Ecuador,
El Salvador, Guatemala, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.

El Centro de Desarrollo de la OCDE también desea expresar su sincero agradecimiento

a la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD), el Departamento Nacional de Planeación
(DNP) de Colombia, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación de
España, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, Telefónica y la Universidad
del Rosario (Colombia) por su apoyo a las Perspectivas Económicas de América Latina.

6
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 AGRADECIMIENTOS

Por último, nos gustaría dar las gracias a la División de Publicaciones y Comunicaciones
del Centro de Desarrollo de la OCDE, en particular a Aída Buendía, Delphine Grandrieux,
Elizabeth Nash, Irit Perry, Henri‑Bernard Solignac‑Lecomte y Anne Thomas, por su
gran paciencia y su oportuna labor en la producción de este informe y los materiales
relacionados. Los autores también agradecen sinceramente las actividades de edición
realizadas por Elizabeth Holbourne, del Centro de Desarrollo de la OCDE, Jessica Hutchings
y Jane Marshall; y los servicios de traducción y edición en español prestados por Alejandro
Barranco, Julia Gregory, Alexander Summerfield y Liliana Tafur.

7
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021

 Índice

Prefacio................................................................................................................................................................................................. 3
Agradecimientos............................................................................................................................................................................ 5
Acrónimos y abreviaturas...................................................................................................................................................... 15
Editorial.............................................................................................................................................................................................. 19
Resumen ejecutivo...................................................................................................................................................................... 23

Resumen: Avanzando juntos hacia una recuperación fuerte, sostenible e inclusiva

en América Latina y el Caribe........................................................................................................................... 27
Introducción.................................................................................................................................................................................... 28
Una política fiscal integral y consensuada será fundamental para impulsar una
recuperación sólida e inclusiva.......................................................................................................................................... 29
Fortalecer los sistemas de protección social, aprovechando las innovaciones adoptadas
durante la pandemia, para una recuperación inclusiva y sostenible........................................................ 31
Promover una mayor integración regional y estrategias de transformación productiva
para impulsar nuevas oportunidades de desarrollo............................................................................................. 34
Se necesitan grandes consensos –un nuevo contrato social– para promover una
nueva agenda de reformas que impulse la recuperación y ayude a superar los desafíos
estructurales.................................................................................................................................................................................. 37
Cooperación internacional para la recuperación: facilitando un nuevo contrato social
en ALC................................................................................................................................................................................................. 40
Referencias....................................................................................................................................................................................... 43

Capítulo 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación......................................... 47

Introducción.................................................................................................................................................................................... 49
Un contexto internacional desafiante............................................................................................................................ 50
Movilización de recursos para mitigar la crisis e impulsar la recuperación........................................ 59
Efectos sociales de la crisis del COVID‑19.................................................................................................................... 72
Conclusiones................................................................................................................................................................................... 78
Notas.................................................................................................................................................................................................... 81
Referencias....................................................................................................................................................................................... 81

Capítulo 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva.................................................................... 85

Introducción.................................................................................................................................................................................... 87
Una protección social más amplia para sociedades más inclusivas y resilientes............................. 88
Una recuperación inclusiva y sostenible, requiere proteger y sostener a los grupos
sociales que sufren múltiples vulnerabilidades...................................................................................................... 90
El potencial de una recuperación verde e inclusiva en ALC.......................................................................... 102
Integrar las prioridades de los ciudadanos.............................................................................................................. 106
Conclusiones................................................................................................................................................................................ 113
Notas................................................................................................................................................................................................. 118
Referencias.................................................................................................................................................................................... 118

Capítulo 3. Integración regional y transformación productiva para una recuperación

resiliente....................................................................................................................................................................... 125
Promover las cadenas de valor regionales y aumentar la participación de ALC
en el comercio internacional como medio para la recuperación............................................................... 127
Las cadenas de valor globales en un nuevo contexto económico.............................................................. 128

9
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021

ÍNDICE

Integración regional: ¿una oportunidad para ALC?............................................................................................ 131

La recuperación como oportunidad para promover una transformación sostenible................... 139
Del enfoque nacional al regional: las experiencias sectoriales como oportunidad
de integración productiva y transformación sostenible.................................................................................. 142
Conclusión..................................................................................................................................................................................... 159
Notas................................................................................................................................................................................................. 160
Referencias.................................................................................................................................................................................... 161

Capítulo 4. Repensar el contrato social en América Latina y el Caribe....................................................... 165

Introducción................................................................................................................................................................................. 167
Un nuevo contrato social en ALC: el “porqué”....................................................................................................... 168
Definir el nuevo contrato social en ALC: el “qué”................................................................................................ 179
Diseñar el nuevo contrato social en ALC: el “cómo”........................................................................................... 183
Conclusiones................................................................................................................................................................................ 199
Notas................................................................................................................................................................................................. 202
Referencias.................................................................................................................................................................................... 203

Capítulo 5. La cooperación internacional en tiempos de COVID-19: facilitando un nuevo

contrato social en América Latina y el Caribe (ALC)...................................................................... 213
Introducción................................................................................................................................................................................. 215
Lo que la crisis del COVID‑19 ha revelado: dinámicas globales arraigadas y el surgimiento
de nuevos retos que requieren la adaptación de la cooperación internacional............................... 216
¿Qué tipo de alianzas internacionales podrían facilitar los esfuerzos hacia un nuevo
contrato social en ALC?........................................................................................................................................................ 229
Conclusiones................................................................................................................................................................................ 240
Notas................................................................................................................................................................................................. 242
Referencias.................................................................................................................................................................................... 242

Capítulo 6. Sección especial: el Caribe............................................................................................................................... 247

Los desafíos estructurales del Caribe se han visto agravados por el impacto
de la pandemia del coronavirus...................................................................................................................................... 249
Políticas públicas implementadas como respuesta a la crisis del COVID‑19 y principales
ámbitos de acción para la recuperación.................................................................................................................... 253
Nota................................................................................................................................................................................................... 257
Referencias.................................................................................................................................................................................... 257

Notas País............................................................................................................................................................................................. 261

Argentina....................................................................................................................................................................................... 262
Brasil................................................................................................................................................................................................. 264
Chile.................................................................................................................................................................................................. 266
Colombia......................................................................................................................................................................................... 268
Costa Rica...................................................................................................................................................................................... 270
República Dominicana.......................................................................................................................................................... 272
Ecuador............................................................................................................................................................................................ 274
El Salvador..................................................................................................................................................................................... 276
Guatemala..................................................................................................................................................................................... 278
México.............................................................................................................................................................................................. 280
Panamá............................................................................................................................................................................................ 282
Paraguay......................................................................................................................................................................................... 284

10
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 ÍNDICE

Perú.................................................................................................................................................................................................... 286
Uruguay........................................................................................................................................................................................... 288
Notas técnicas............................................................................................................................................................................. 290
Referencias.................................................................................................................................................................................... 291

Gráficos

1.
G
coá
irf
Evolución del PIB per cápita a precios constantes....................................................................................... 29
2. Impacto de la crisis del COVID-19: casi el 70% de los latinoamericanos viven
G
coá
irf

en hogares informales o mixtos, hay más personas con ingresos bajos y la clase
media se redujo................................................................................................................................................................. 30
3.
G
coá
irf
Los cierres escolares han sido más largos en ALC que en la OCDE, y pueden agravar
las desigualdades educativas.................................................................................................................................... 32
4.
G
coá
irf
Porcentaje de trabajadores que dudan que vayan a cobrar una pensión, desglosado
por características sociodemográficas, en países seleccionados de ALC....................................... 33
5.
G
coá
irf
América Latina y el Caribe: exportación intrarregional, 1960‑2020................................................... 35
6. América Latina y el Caribe (principales mecanismos de integración): estructura
G
coá
irf

sectorial de las exportaciones de bienes, 2018‑2019................................................................................... 36

7.
G
coá
irf
La insatisfacción con los servicios públicos ha aumentado de forma constante
en los últimos años y continuó creciendo durante la crisis del COVID‑19................................... 38
8.
G
coá
irf
El círculo vicioso entre las dinámicas de desarrollo global y nacional en ALC.......................... 41
1.1. Comercio mundial de mercancías (% de variación anual, promedio móvil
G
coá
irf

trimestral), 2015‑2021..................................................................................................................................................... 51
1.2.
G
coá
irf
Precios de los productos básicos (precios internacionales de productos básicos;
Enero de 2018 = 100)........................................................................................................................................................ 52
1.3.
G
coá
irf
Condiciones financieras en los mercados emergentes y ALC............................................................... 54
1.4.
G
coá
irf
PIB per cápita y productividad laboral en ALC................................................................................................ 55
1.5.
G
coá
irf
Indicadores de la calidad de la IED de la OCDE para países de América Latina
seleccionados...................................................................................................................................................................... 57
1.6.
G
coá
irf
Relación entre la deuda pública e impuestos en países seleccionados de América
Latina....................................................................................................................................................................................... 66
1.7.
G
coá
irf
Emisión anual de deuda pública en países de ALC seleccionados por divisa y país
de emisión............................................................................................................................................................................. 68
1.8.
G
coá
irf
Más de la mitad de los latinoamericanos viven en hogares mixtos o que dependen
por completo de la economía informal............................................................................................................... 73
1.9.
G
coá
irf
El COVID‑19 ha provocado pérdidas de empleo considerables en toda la región
de ALC, algo que ha afectado más a las mujeres que a los hombres............................................... 74
1.10.
G
coá
irf
La crisis del COVID‑19 ha multiplicado el número de personas que viven con bajos
ingresos y ha reducido las clases media y alta.............................................................................................. 76
1.11.
G
coá
irf
Debido a la falta de protección social, los trabajadores informales tienen un riesgo
mucho mayor de caer en la pobreza ante situaciones adversas que los del sector
formal...................................................................................................................................................................................... 77
1.12.
G
coá
irf
Efecto de las transferencias monetarias para contrarrestar COVID‑19
en indicadores sociales seleccionados................................................................................................................ 78
2.1. Los cierres escolares han sido más largos en ALC que en los países de la OCDE, lo
G
coá
irf

que amenaza con agravar las desigualdades educativas......................................................................... 98

11
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021

ÍNDICE

2.2.
G
coá
irf
Búsquedas en Google sobre el tema “ayudas gubernamentales”, selección de países
de ALC, 2018‑20............................................................................................................................................................... 108
2.3.
G
coá
irf
Porcentaje de trabajadores que dudan que vayan a recibir una pensión,
por características sociodemográficas, selección de países de ALC............................................... 109
2.4.
G
coá
irf
Efecto, expresado en puntos porcentuales, sobre la disposición a aceptar una
reforma que eleve la edad de jubilación uno o dos años...................................................................... 110
2.5.
G
coá
irf
Preferencias por una reforma de las pensiones tendiente al equilibrio de las cuentas
públicas, por características sociodemográficas........................................................................................ 111
2.6.
G
coá
irf
Búsquedas en Google sobre el tema “salud”, selección de países de ALC (2020‑21)............. 112
2.7.
G
coá
irf
Percepciones sobre la calidad del sistema de salud en ALC, 2019................................................... 112
2.8. Porcentaje de la población que destina más del 10% de sus ingresos o el 25%
G
coá
irf

del consumo familiar a gasto sanitario de bolsillo................................................................................... 113

3.1.
G
coá
irf
Exportaciones de bienes, por tipo de producto en región y países seleccionados,
1995‑2018............................................................................................................................................................................ 127
3.2.
G
coá
irf
Consecuencias inmediatas del COVID‑19 para el comercio y la producción
y oportunidades para reforzar la integración regional en América Latina y el Caribe....... 128
3.3.
G
coá
irf
América Latina y el Caribe: Exportaciones intrarregionales, 1960‑2020...................................... 132
3.4.
G
coá
irf
ALC: Estructura del contenido importado en las exportaciones totales por origen,
países seleccionados, 2017....................................................................................................................................... 132
3.5.
G
coá
irf
América Latina y el Caribe (principales mecanismos de integración): estructura
sectorial de las exportaciones de bienes, 2018‑19..................................................................................... 134
3.6.
G
coá
irf
Número de vendedores comercio electrónico en ALC, países seleccionados, 2019‑20....... 138
3.7. Valor del mercado de la industria farmacéutica, países seleccionados de ALC, 2019......... 144
G
coá
irf

3.8.
G
coá
irf
Producción de vehículos, regiones y países seleccionados, 1950‑2020......................................... 146
3.9.
G
coá
irf
Argentina, Brasil y México: producción de automóviles, 2000‑2020............................................... 147
3.10.
G
coá
irf
Brasil: exportación e importación de productos del sectore automotriz con
Argentina, 1990‑2020................................................................................................................................................... 148
3.11.
G
coá
irf
Índice de energías renovables, 2000‑2019....................................................................................................... 149
3.12.
G
coá
irf
Inversión anunciada en proyectos de energías renovables en ALC, 2020‑2021....................... 150
3.13.
G
coá
irf
Superficie cosechada por cultivo en ALC, 2018........................................................................................... 154
4.1. La confianza en el gobierno nacional ha disminuido en los últimos años y se
G
coá
irf

recuperó en 2020, aunque la aprobación de la gestión de los gobiernos de la crisis

del COVID‑19 se mantuvo altamente volátil................................................................................................. 169
4.2.
G
coá
irf
La insatisfacción con los servicios públicos ha aumentado de forma constante
en los últimos años y continuó creciendo durante la crisis del COVID‑19................................ 170
4.3.
G
coá
irf
Protestas en la calle y percepción de que los ingresos no están distribuidos
equitativamente............................................................................................................................................................. 172
4.4.
G
coá
irf
La cohesión social es débil en los países latinoamericanos seleccionados............................... 173
4.5. La falta de confianza interpersonal y de confianza en las instituciones públicas ha
G
coá
irf

caracterizado a la región de ALC en la década pasada........................................................................... 174

4.6.
G
coá
irf
ALC sigue siendo la región más violenta del mundo.............................................................................. 175
4.7.
G
coá
irf
En promedio, la identificación con una ideología política ha aumentado en ALC
en los últimos años, mientras que la confianza en los partidos políticos ha
disminuido......................................................................................................................................................................... 176
4.8.
G
coá
irf
Unas mayores restricciones a la libertad de prensa van acompañadas de mayores
niveles de corrupción en el sector público..................................................................................................... 189
4.9.
G
coá
irf
Crisis de legitimidad y representación de los partidos políticos en América Latina........... 190
4.10. Volatilidad electoral en América Latina........................................................................................................... 192
G
coá
irf

12
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 ÍNDICE

4.11.
G
coá
irf
El nivel de impunidad en ALC sigue siendo entre medio y alto........................................................ 197
5.1.
G
coá
irf
Percepción de los ciudadanos de América Latina y el Caribe acerca
de la cooperación internacional........................................................................................................................... 218
5.2.
G
coá
irf
Un círculo vicioso entre las dinámicas de desarrollo global y nacional en ALC..................... 222
5.3. Financiamiento total por ámbito de políticas en ALC............................................................................. 224
G
coá
irf

5.4.
G
coá
irf
Percepciones sobre la integración política en América Latina (a favor o en contra)............ 228
6.1.
G
coá
irf
El Caribe: tasa de crecimiento del PIB en 2020 y proyecciones para 2021 y 2022................... 249
6.2.
G
coá
irf
Deuda pública bruta del gobierno central en economías seleccionadas del Caribe
y promedio de América Latina (% del PIB)...................................................................................................... 251
6.3.
G
coá
irf
Estructura tributaria de economías seleccionadas del Caribe y promedios de ALC
y de la OCDE, 2019......................................................................................................................................................... 252
6.4.
G
coá
irf
Cierres totales de centros escolares en las economías del Caribe en comparación
con ALC y la OCDE......................................................................................................................................................... 257

Tablas

1. Los elementos básicos del nuevo contrato social......................................................................................... 39

Tabl

2. Enfoques integrados para que la cooperación internacional facilite un nuevo

Tabl

contrato social en ALC................................................................................................................................................... 42

3.1. Países productores de soja en la región de América: superficie cosechada,
Tabl

producción, rendimiento y número de productores, 2019................................................................... 154

3.2. Países productores de café en América Central: superficie cosechada, producción,
Tabl

rendimiento y número de productores, 2020............................................................................................... 156

4.1. Los elementos básicos del nuevo contrato social...................................................................................... 182
Tabl

5.1. Dimensiones fundamentales para repensar la cooperación internacional como

Tabl

facilitadora del desarrollo sostenible de ALC............................................................................................... 219

5.2. Enfoques integrados para que la cooperación internacional facilite un nuevo
Tabl

contrato social en ALC................................................................................................................................................ 235

Recuadros

1.1. IED y desarrollo sostenible.......................................................................................................................................... 56

Recuad
o
r

1.2. Olas de crisis de la deuda: una perspectiva histórica................................................................................ 69

Recuad
o
r

1.3.
Recuad
o
r
Principales mensajes en materia de políticas................................................................................................. 79
2.1.
Recuad
o
r
El programa nacional de regularización de Colombia para responder ante la crisis
venezolana......................................................................................................................................................................... 101
2.2.
Recuad
o
r
Mensajes clave en materia de políticas........................................................................................................... 115
3.1. El papel del sector exterior en el fomento de la actividad económica y el empleo:
Recuad
o
r

el caso de Costa Rica.................................................................................................................................................... 130

3.2.
Recuad
o
r
Cómo satisfacer la creciente demanda de energía con electricidad limpia y sostenible.. 151
3.3.
Recuad
o
r
Soja certificada para la sostenibilidad, la experiencia de Argentina............................................. 155
3.4.Experiencias latinoamericanas de las nuevas tendencias – Juan Valdez y Britt..................... 156
Recuad
o
r

3.5.
Recuad
o
r
Coalición regional sobre economía circular.................................................................................................. 157
3.6.
Recuad
o
r
Principales mensajes en materia de políticas.............................................................................................. 160
4.1.
Recuad
o
r
La violencia como obstáculo para el logro del contrato social en ALC.......................................... 174
4.2. Los pactos sociales dentro del contrato social............................................................................................ 180
Recuad
o
r

4.3.
Recuad
o
r
Principales mensajes en materia de políticas.............................................................................................. 200

13
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021

ÍNDICE

5.1. Fondo para Aliviar la Economía COVID‑19..................................................................................................... 226

Recuad
o
r

5.2. Plan 3R: Plan para la Recuperación, Reconstrucción Social y Resiliencia

Recuad
o
r

de Centroamérica y República Dominicana.................................................................................................. 227

5.3.
Recuad
o
r
Equipo Europa: una iniciativa orientada a las metas creada en el contexto
del COVID‑19.................................................................................................................................................................... 230
5.4.
Recuad
o
r
La experiencia participativa del Acuerdo de Escazú................................................................................ 234
5.5.
Recuad
o
r
Inversión Pública Global............................................................................................................................................. 238
5.6.
Recuad
o
r
Mensajes clave................................................................................................................................................................. 241

14
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 

Acrónimos y abreviaturas

ACNUDH Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos
ACRF Marco Integral de Recuperación de la ASEAN
ADPIC Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio
AEWG Grupos de Trabajo de Educación Acelerada
AFC Acuerdo sobre Facilitación del Comercio
AFD Agencia Francesa de Desarrollo
ALADI Asociación Latinoamericana de Integración
ALALC Área de Libre Comercio de América Latina
ALC América Latina y el Caribe
AOD Ayuda oficial al desarrollo
AP Alianza del Pacífico
ASEAN Asociación de Naciones de Asia Sudoriental
Bancoldex Banco de Desarrollo Empresarial de Colombia
BEPS Erosión de la base imponible y traslado de beneficios
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BNDES Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil
CAD Comité de Asistencia para el Desarrollo
CAF Banco de Desarrollo de América Latina
CAN Comunidad Andina
CARICOM Comunidad del Caribe
CARIFORUM Foro del Caribe del Grupo de Estados de África, del Caribe y del Pacífico
CCT Transferencias en efectivo condicionadas
CdG Centro de Gobierno
CE Comisión Europea
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CER Conducta Empresarial Responsable
CGV Cadenas Globales de Valor
CIAT Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
CIS Consejo de Ministros de la Integración Social Centroamericana
COP Peso colombiano
COVAX Acceso Mundial a las Vacunas contra el COVID‑19
COVID‑19 Coronavirus
CPD Coherencia de las Políticas en favor del Desarrollo
C‑TAP Acceso Mancomunado a la Tecnología contra el COVID‑19
CTCN Centro y Red de Tecnología del Clima
DAES Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas
DEG Derechos especiales de giro
DiT Development in Transition (Desarrollo en Transición)
ECAF Encuesta CAF
ECR Estándar Común de Reporte
EPTV Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos
FACE Fondo para Aliviar la Economía COVID‑19
FAO Organización para la Alimentación y la Agricultura

15
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021

ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS

FEM Foro Económico Mundial

FFI Flujos financieros ilícitos
FMI Fondo Monetario Internacional
FOGAPE Fondo de Garantía para Pequeños Empresarios
G20 Grupo de los 20
GAD Grupo Agenda Digital del MERCOSUR
GEI Gases de Efecto Invernadero
GPI Inversión Pública Global
I+D Investigación y desarrollo
IED Inversión extranjera directa
IFI Instituciones financieras internacionales
IIF Institute of International Finance (Instituto de Finanzas Internacionales)
IRENA Agencia Internacional de Energías Renovables
IRPF Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
IRS Impuesto sobre la Renta de las Sociedades
ISSD Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda
ITC Centro de Comercio Internacional
IVA Impuesto sobre el Valor Agregado
KAS Fundación Konrad Adenauer
LEO Perspectivas Económicas de América Latina
Mercosur Mercado Común del Sur
Mipymes Microempresas y pequeñas y medianas empresas
NDC Contribuciones determinadas a nivel nacional
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
OGP Alianza para el Gobierno Abierto
OIT Organización Internacional del Trabajo
OLADE Organización Latinoamericana de Energía
OMS Organización Mundial de la Salud
ONU‑Hábitat Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
ONU‑Mujeres Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el
Empoderamiento de las Mujeres
OOP Out of Pocket (Gastos por cuenta propia)
ONUDI Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
OPS Organización Panamericana de la Salud
PACE Plataforma para Acelerar la Economía Circular
PAYG Pay as You Go (Sistema de reparto)
PEDN Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
PEP Permiso Especial de Permanencia
PIB Producto Interno Bruto
PIM Países de ingresos medios
PND Planes nacionales de desarrollo
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PRGT Poverty Reduction and Growth Trust (Fondo para el Crecimiento y la
Reducción de la Pobreza)
Pymes Pequeñas y medianas empresas
SEAE Servicio Europeo de Acción Exterior

16
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS

SEGIB Secretaría General Iberoamericana

SICA Sistema de la Integración Centroamericana
SISCA Secretaría de la Integración Social Centroamericana
TIC Tecnología de la información y las comunicaciones
T-MEC Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá
UA Unión Africana
UCI Unidad de Cuidados Intensivos
UE Unión Europea
UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
USD Dólar de Estados Unidos
ZEE Zona Económica Especial

17
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021

Editorial

América Latina y el Caribe (ALC) ha sido la región más afectada por la pandemia y
apenas está saliendo de la que es la recesión más profunda de su historia reciente. Aunque
las respuestas de política pública fueron rápidas y proactivas desde el comienzo del
coronavirus (COVID‑19) y se evitaron escenarios más pesimistas, la pandemia ha dejado
grandes cicatrices, especialmente en los grupos más vulnerables, en particular, mujeres
y jóvenes. Sigue siendo necesario actuar de manera urgente y decidida para superar la
pandemia, mitigar sus consecuencias socioeconómicas a largo plazo y sentar las bases de
un futuro mejor.
El informe Perspectivas Económicas de América Latina 2021 (LEO por sus siglas en inglés)
concibe la recuperación de la crisis del coronavirus (COVID‑19) como una oportunidad
para implementar reformas estructurales y analiza qué tipo de políticas y enfoques de
cooperación internacional pueden ayudar a los gobiernos a construir un futuro mejor.
La respuesta a la crisis puede proporcionar el impulso necesario para diseñar y aplicar
una estrategia renovada de desarrollo que promueva la inclusión, la resiliencia y la
sostenibilidad, respondiendo a las expectativas de los ciudadanos y acelerando el progreso
hacia la Agenda 2030 de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible. El informe LEO
2021 propone el enfoque de Desarrollo en Transición (DiT) como marco general para la acción
nacional e internacional, orientada en particular a fomentar la integración regional y a
reforzar el contrato social – dos objetivos cruciales para superar las vulnerabilidades y las
trampas de desarrollo que limitan el progreso de la región.
ALC es altamente heterogénea en cuanto al impacto de la pandemia y la capacidad
de reacción ante los desafíos que esta plantea. Sin embargo, los países latinoamericanos
se enfrentan a un desafío común excepcional. En el corto plazo, aplicar estrategias de
vacunación eficaces y equitativas como elemento clave para la recuperación. A mediano
plazo, luchar contra los efectos de la pandemia y transformar las trampas del desarrollo
de la región – la baja productividad, la vulnerabilidad social, la debilidad institucional y la
insostenibilidad medioambiental – en círculos virtuosos que sitúen a ALC en una senda
de mayor bienestar para todos los ciudadanos.
Asimismo, la recuperación ofrece la oportunidad de seguir renovando el papel y
el potencial de la cooperación internacional, en consonancia con el enfoque de DiT
desarrollado en el informe LEO 2019. La cooperación y el diálogo de políticas seguirán
siendo esenciales para reunir la experiencia de múltiples actores y emprender una mejor
trayectoria para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Los factores clave para
un mejor diálogo de políticas dentro de ALC y entre regiones incluyen el fortalecimiento
de las instituciones, la cohesión social, el apoyo a una transición verde y la transformación
digital en un modelo de producción renovado. En este contexto, el LEO 2021 hace especial
hincapié en el potencial de ALC para reforzar las alianzas, entre otros con la Unión Europea
y sus Estados miembros.
La crisis del COVID‑19 evidenció la naturaleza global y la interdependencia de los retos
del desarrollo y reforzó la necesidad de coordinar mejor las acciones de recuperación a
nivel nacional, regional e internacional.
A nivel nacional, los gobiernos de ALC deben utilizar las políticas fiscales, sociales
y de transformación productiva para construir un nuevo contrato social. En particular,
deben considerarse debidamente los elementos de movilidad y equidad intra e
intergeneracionales, así como los desafíos asociados al cambio climático y a la transición
hacia un modelo de desarrollo bajo en carbono.

PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021


EDITORIAL

La pandemia ha puesto de relieve la apremiante necesidad de redefinir las políticas

nacionales creando consenso entre los ciudadanos. Reforzar la rendición de cuentas y
la confianza en las instituciones es clave para emprender un ciclo virtuoso de reformas
pendientes a nivel nacional, necesarias para la recuperación, que puedan enmarcarse
en un nuevo contrato social. Los objetivos fundamentales de un nuevo contrato social
incluyen una mayor cobertura de la protección social, servicios públicos más accesibles
y de mejor calidad, una estrategia de transformación productiva, marcos fiscales más
justos y la promoción de la participación ciudadana en el diseño e implementación de
políticas públicas.
Una mayor financiación para el desarrollo será clave para las políticas de recuperación
y financiación de un nuevo contrato social. La mayoría de los países de ALC entraron a
la crisis con un espacio fiscal limitado. Si bien la situación es, en parte, resultado del
débil crecimiento en los últimos años, también tiene que ver con los desafíos pendientes
relacionados con las estructuras económicas y con la política y administración tributaria.
Una recuperación fuerte, sostenible e inclusiva exige una respuesta fiscal holística
urgente y debe aplicarse mediante una secuencia bien definida de reformas, respaldada
por un amplio consenso construido a través del diálogo a nivel nacional y de estrategias
de comunicación claras. También será necesaria una mejor coordinación en la gestión
de la deuda pública con todos los acreedores y agentes del mercado. En este sentido, el
diseño del tratamiento de la deuda deberá prestar especial atención a las características
de cada país, particularmente a los desafíos que enfrentan los Pequeños Estados Insulares
en Desarrollo del Caribe y los países de América Central.
La crisis del COVID‑19 ha ocasionado daños a un tejido social extremadamente
vulnerable, resultando en un significativo aumento de la pobreza y la desigualdad.
Cuando estalló la crisis en la región, la informalidad laboral afectaba a más del 50% de los
trabajadores. Los países de ALC deben promover opciones innovadoras de formalización
laboral y reducir las brechas de cobertura social para proteger a las poblaciones más
vulnerables – en particular, las mujeres, los jóvenes, migrantes y las poblaciones
vulnerables a cambios climáticos –, mejorando al mismo tiempo la calidad y la cobertura
de los servicios básicos, especialmente en salud y educación.
El principal reto al que se enfrenta la región para lograr una recuperación fuerte e
inclusiva es la generación de empleos de calidad. Se necesitan urgentemente acciones
de política ambiciosas por parte de los países de ALC para estimular la innovación y
el desarrollo de capacidades, diversificar y mejorar la estructura económica y atraer
inversiones de calidad.
A nivel regional, una respuesta eficaz a la crisis sanitaria también podría ser el “gran
impulso” necesario para que ALC avance hacia una mayor cooperación regional. Las
estrategias nacionales deben converger para promover la diversificación productiva y
favorecer la integración regional y global.
ALC está rezagada en materia de integración. Apenas el 14% de sus exportaciones
permanecieron dentro de la región en 2019, y la proporción ha ido disminuyendo a
un ritmo constante desde 2014. El fomento del comercio intrarregional, la creación de
cadenas regionales de valor y la mejora de la participación de la región en las cadenas
mundiales de valor, a través de la conexión de las microempresas y las pequeñas y
medianas empresas con el comercio internacional son objetivos clave de política pública
en el contexto post‑COVID‑19. Las políticas comerciales, industriales y de inversión
pueden desempeñar un papel importante a la hora de abordar las vulnerabilidades de
las estructuras de producción que la pandemia ha puesto de manifiesto. Si se diseñan
adecuadamente, pueden ayudar a obtener un triple dividendo de mayor competitividad
y creación de empleo, mejor preparación para afrontar futuras crisis y mayor capacidad

20
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 EDITORIAL

para embarcarse en las transiciones verde y digital. Algunos sectores económicos que
podrían beneficiarse específicamente de una mayor integración regional y contribuir a
reducir las vulnerabilidades son los sectores de la industria automotriz, el farmacéutico,
las energías renovables, la economía circular y la agricultura sostenible.
A nivel mundial, la cooperación internacional debería facilitar un nuevo modelo de
desarrollo y un nuevo contrato social en ALC. El impacto de la pandemia del COVID‑19 ha
puesto de relieve la importancia de avanzar hacia un multilateralismo renovado y eficaz.
Teniendo esto en cuenta, será importante que los países consoliden la concepción del
DiT, basándose en nuevos enfoques con respecto a la formulación de políticas nacionales
y la cooperación internacional que sitúen la sostenibilidad, la resiliencia y el bienestar
en su centro, y proporcionen respuestas de política multidimensionales que incluyan
esfuerzos para medir el desarrollo más allá de los ingresos. Esto implica seguir explorando
alianzas enfocadas en las metas que se basen en valores compartidos y garanticen una
mayor coherencia, coordinación y sinergia entre las iniciativas de desarrollo nacionales
e internacionales. La mejora del diálogo sobre políticas en igualdad de condiciones, el
aumento de la cooperación regional y la renovación de los mecanismos de participación
de los ciudadanos podrían ser elementos esenciales para apuntalar estas alianzas
reforzadas y aprovechar al máximo su potencial. Por último, una combinación equilibrada
de financiación sostenible innovadora, estándares y reglas globales, cooperación técnica
y diálogo político serán la clave para mejorar las alianzas con ALC.
El LEO pretende estimular el debate nacional e internacional sobre la transición
hacia mejores modelos de desarrollo y alianzas. Tres aspectos dan especial relevancia
a su edición de 2021: el momento, debido a que el análisis y los mensajes políticos del
informe llegan en una instancia crucial para abordar el impacto transversal de la crisis
en ALC; la preparación, ya que cada institución que respalda el LEO está trabajando para
crear nuevos instrumentos financieros y/o enfoques políticos para apoyar a la región; y la
unión, ya que, más que nunca en estos tiempos extraordinarios, es necesario unir fuerzas
para avanzar en una recuperación fuerte, sostenible e inclusiva mediante la creación de
diálogos participativos que permitan el surgimiento de un gran consenso que sustente
una acción coordinada a nivel nacional, regional e internacional.

Alicia Bárcena Sergio Díaz‑Granados Mathias Cormann Jutta Urpilainen

Secretaria Ejecutiva Presidente Ejecutivo Secretario General Comisaria
CEPAL CAF – Banco de OCDE de Asociaciones
Desarrollo de América Internacionales
Latina Comisión Europea

21
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021

Resumen ejecutivo

El informe Perspectivas económicas de América Latina 2021 (LEO) identifica y analiza los
pilares fundamentales para que en América Latina y el Caribe (ALC) la recuperación de la
pandemia del coronavirus (COVID-19) sea sólida, sostenible e inclusiva. En este sentido,
el LEO plantea mensajes en materia de políticas públicas para avanzar juntos hacia una
mejor recuperación.
La pandemia impactó a la región agravando sus principales desafíos estructurales,
las cuatro trampas del desarrollo identificadas en el informe Perspectivas económicas de
América Latina 2019: i) baja productividad; ii) desigualdades y vulnerabilidad social;
iii) debilidades institucionales; y iv) sostenibilidad medioambiental en riesgo. El contexto
posterior al COVID-19 debe aprovecharse como una oportunidad única para adoptar una
estrategia de desarrollo multidimensional y para redefinir las políticas nacionales creando
consenso entre los ciudadanos e implementando las reformas pendientes necesarias para
impulsar la recuperación. Avanzar hacia una mayor integración regional y hacia una
cooperación internacional que incluya a los países de ALC en igualdad de condiciones,
independientemente de su nivel de desarrollo, debería contribuir a la recuperación de
la región.

Las consecuencias socioeconómicas del COVID-19 y el camino hacia la recuperación

A pesar de que ALC adoptó rápidamente políticas bien orientadas para responder a
la pandemia, ha sido la región más afectada del mundo en términos socioeconómicos.
Aunque en 2021 se espera un crecimiento positivo, no se prevé alcanzar los niveles de
producto interno bruto per cápita anteriores a la pandemia hasta 2023-2024. El impacto
de la crisis ha sido asimétrico, ya que ha afectado especialmente a los grupos más
vulnerables. La pobreza y la pobreza extrema han alcanzado niveles no observados en los
últimos 12 y 20 años, respectivamente. Las políticas de demanda, principalmente a través
de transferencias no condicionadas y otras medidas innovadoras, actuaron rápidamente
para apoyar a los sistemas de salud pública, los hogares y las empresas. Sin esta reacción,
las pérdidas de vidas y los aumentos de la pobreza y la desigualdad habrían sido aún
mayores. Sin las transferencias gubernamentales para mitigar la pérdida de ingresos
laborales, el Índice de Gini habría aumentado un 5.6% respecto a 2019, en lugar del 2.9%
registrado.
No existe un único enfoque o solución que garantice una recuperación sólida,
sostenible e inclusiva. Las características socioeconómicas de cada país y el impacto
diferenciado que ha tenido la crisis, exigen la adopción de un enfoque adaptado al contexto
específico. Sin embargo, una característica común para la recuperación es la necesidad
de adoptar una secuencia claramente definida de medidas de política fiscal en materia
de gasto, tributación y gestión de la deuda pública. La movilización de recursos para la
recuperación requerirá esfuerzos a nivel nacional y una mejor cooperación y coordinación
a nivel internacional, especialmente en lo que respecta a la deuda pública.

Fortalecimiento de las políticas sociales y servicios públicos de calidad para una

recuperación inclusiva
La crisis del COVID-19 reveló que los mecanismos de protección social en la región
son insuficientes debido a la alta incidencia del trabajo informal, que afecta a más del
50% de los trabajadores. Además, las brechas de género en el mercado laboral y la mayor
presencia de mujeres en los hogares más pobres siguen siendo retos estructurales. La
crisis también ha puesto de relieve la necesidad de mejorar la calidad y el acceso a los
servicios públicos básicos, especialmente la salud y la educación. ALC es la región en la

23
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021

RESUMEN EJECUTIVO

que más días lectivos se han perdido en promedio a nivel mundial (un 70% más que en los
países de la OCDE y un 13% más que el promedio mundial) a causa de la pandemia, lo que
representa un importante riesgo para el desarrollo del capital humano.
Los programas de protección social en ALC deben avanzar hacia sistemas que
garanticen la cobertura universal. Es fundamental mejorar los regímenes de protección
social, tanto en lo que se refiere a la cobertura sanitaria como de las pensiones, en apoyo
de las personas mayores. Para mejorar las condiciones socioeconómicas de las mujeres,
es esencial diseñar políticas para la recuperación con perspectiva de género y asegurar
una redistribución más equitativa del trabajo de cuidados. Es importante poner en
marcha políticas que reduzcan las brechas en educación y promuevan la adquisición de
competencias en una etapa temprana de la vida para reducir la desigualdad de resultados
y de oportunidades.

Una mayor integración regional que ayude a impulsar el empleo formal y la

resiliencia medioambiental
El principal reto al que se enfrentará la región durante la recuperación será el de generar
puestos de trabajo formales de calidad y garantizar, al mismo tiempo, la sostenibilidad a
largo plazo. La actual estructura productiva dificulta las posibilidades de desarrollo de la
región.
Los países de ALC deben adoptar políticas más ambiciosas para mejorar las
competencias de los trabajadores, lograr la transformación productiva y atraer inversiones
sostenibles. Las políticas productivas deben promover la innovación, la modernización
tecnológica y la diversificación de la estructura productiva hacia sectores con un uso menos
intensivo de los recursos naturales, fomentando inversiones más ecológicas, la economía
circular y la adopción de nuevas tecnologías. Se debe fomentar el comercio intrarregional,
favorecer la creación de cadenas regionales de valor y aumentar la participación de ALC
en las cadenas mundiales de valor y sus flujos de inversión, y facilitar la conexión de
las microempresas y las pequeñas y medianas empresas con el comercio internacional.
Una mayor integración regional podría reforzar la competitividad y la creación de empleo
en sectores con alto potencial, como los de la automoción, el farmacéutico, las energías
renovables, la economía circular y la agricultura sostenible.

Un nuevo contrato social en el mundo pospandémico

La creación de grandes consensos entre los ciudadanos será crucial para avanzar en la
ambiciosa agenda de reformas necesaria para impulsar la recuperación. Sin embargo, los
altos niveles de descontento social en ALC, demostrados por la ola de protestas en varios
países de la región desde 2019, suponen un reto importante. Los factores determinantes de
la insatisfacción social son multidimensionales y, en gran parte, se explican porque no se
han visto satisfechas las aspiraciones de la ciudadanía, que demanda mejores puestos de
trabajo, servicios públicos de calidad y una mayor representación política. El descontento
social pone de relieve la necesidad de que los países de ALC renueven su contrato social
para garantizar el bienestar de las personas y la participación ciudadana.
Un nuevo contrato social puede alcanzarse a través de pactos concretos en ámbitos
específicos (p. ej., un pacto fiscal) en los que se consigue un amplio apoyo de los diferentes
actores sociales involucrados (p. ej., el gobierno, la sociedad civil, los sindicatos y el sector
privado). Un contrato social pospandémico debe articularse en torno a dos dimensiones
principales, que están interconectadas. En primer lugar, debe ser un acuerdo transversal
entre: i) grupos socioeconómicos; a través de un enfoque que tenga en cuenta las
diferencias de ingresos, de género, étnicas y raciales, entre otras; ii) territorios, teniendo
en cuenta las diferentes necesidades y oportunidades locales y cerrando las brechas

24
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 RESUMEN EJECUTIVO

territoriales; y iii) generaciones, garantizando que las políticas tengan en cuenta los
intereses de las generaciones actuales y futuras, ofreciendo oportunidades a los jóvenes
y fomentando la noción de solidaridad intergeneracional. En segundo lugar, un nuevo
contrato social debe fomentar: i) estrategias productivas resilientes y sostenibles que den
prioridad a la creación de empleos de calidad y promuevan una transformación verde
y digital; ii) sistemas de protección social más amplios y eficaces; y iii) un modelo más
sostenible de financiamiento para el desarrollo.
Un proceso de elaboración de políticas abierto e inclusivo, que incorpore y empodere
a los ciudadanos y a las autoridades locales, puede ayudar a promover una mayor
responsabilidad en las reformas pendientes necesarias para la recuperación y a incorporar
a los actores relevantes al debate para lograr consensos, al tiempo que se garantiza su
implementación. La economía política de la reforma es crucial para alcanzar acuerdos
estables y duraderos o para revisarlos con éxito cuando sea necesario. Es esencial evaluar
el contexto sociopolítico, garantizar estrategias claras de comunicación, y disponer
de sistemas de compensación para mitigar los aspectos distributivos negativos de las
reformas y garantizar que sean justas.

Cooperación internacional para la recuperación: Facilitando un nuevo contrato

social en ALC
El alcance mundial de la pandemia ha mostrado que las respuestas nacionales a las
consecuencias sanitarias y socioeconómicas de esta crisis no son suficientes. Dado el
aumento del descontento social y de la interconexión entre la dinámica del desarrollo
nacional y las megatendencias mundiales, la cooperación internacional se ha convertido
en una esfera de actuación esencial en este proceso.
El enfoque de Desarrollo en Transición plantea que la cooperación internacional debe
desempeñar una nueva función para facilitar la transformación de los retos estructurales
de ALC en oportunidades de desarrollo. La transformación continua de la cooperación
internacional y regional resulta fundamental para apoyar a la región en su avance hacia
un nuevo contrato social.
Es necesario reforzar las alianzas basadas en valores compartidos para apoyar
a los países de ALC en la construcción de nuevos modelos de desarrollo que sitúen la
sostenibilidad, la resiliencia y el bienestar en su centro. Estos nuevos modelos deben
proporcionar respuestas de política multidimensionales, incluyendo esfuerzos para medir
el desarrollo más allá de los ingresos. Para aprovechar todo su potencial, la cooperación
internacional y el multilateralismo deben seguir adaptándose y evolucionando,
aprovechando las lecciones aprendidas y las innovaciones durante la crisis. Las alianzas
enfocadas en las metas, una mayor cooperación e integración regional y el uso equilibrado
de las herramientas de cooperación —como la financiación sostenible, las reglas y
estándares globales, la cooperación técnica y el desarrollo de capacidades— podrían ser
catalizadores para superar las trampas del desarrollo y facilitar un nuevo contrato social
en la región.
De cara al futuro, la multidimensionalidad y la complejidad del desarrollo exigen que
estas nuevas alianzas incorporen a los ciudadanos al proceso de elaboración de políticas
internacionales, y que impulsen un enfoque global de los esfuerzos, herramientas y
actores de la cooperación internacional, que promueva la coherencia de las políticas
para articular objetivos nacionales, regionales y globales sostenibles e inclusivos para el
mundo pos-COVID-19.

25
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
Resumen
Avanzando juntos hacia
una recuperación fuerte,
sostenible e inclusiva en
América Latina y el Caribe
El informe Perspectivas económicas de América Latina
2021 (LEO por sus siglas en inglés) presenta políticas
para una recuperación fuerte, sostenible e inclusiva
en América Latina y el Caribe (ALC). Este resumen
presenta los principales resultados del informe. El
LEO 2021 evalúa el fuerte impacto socioeconómico y
las respuestas de política a la crisis del coronavirus
(COVID‑19) y la forma en que la pandemia ha
agravado las trampas de desarrollo existentes en la
región. Igualmente, el reporte analiza cuáles han de
ser los pilares fundamentales para la recuperación.
Estos incluyen: i) el fortalecimiento de las finanzas
públicas para apoyar la inversión productiva y el
gasto social, así como un modelo más sostenible de
financiamiento para el desarrollo; esto requerirá la
aplicación de políticas fiscales holísticas, secuenciales
y consensuadas; ii) el desarrollo de sistemas de
protección social más fuertes y la mejora de la calidad
de los servicios públicos, aprovechando las lecciones
aprendidas a raíz de las medidas innovadoras de
política social adoptadas durante la crisis; iii) el diseño
de una estrategia productiva regional para aumentar
la competitividad y el empleo formal; y iv) crear un
consenso entre todos los actores de la sociedad sobre
las reformas necesarias para la recuperación y para un
desarrollo inclusivo y sostenible, a través de un contrato
social renovado que sea justo, legítimo y estable, y
que ponga el bienestar de los ciudadanos en el centro
de las políticas públicas. En el ámbito internacional,
el LEO explora la importancia de construir alianzas
internacionales renovadas que respondan a objetivos
de desarrollo específicos para facilitar la recuperación.
RESUMEN: AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA RECUPERACIÓN FUERTE, SOSTENIBLE E INCLUSIVA

Introducción
El informe Perspectivas económicas de América Latina 2021: Avanzando juntos hacia una
mejor recuperación (LEO 2021) analiza y plantea mensajes de políticas públicas para apoyar
una recuperación sólida, inclusiva y sostenible de la crisis del coronavirus (COVID‑19) en
América Latina y el Caribe (ALC). La crisis está transformando de manera profunda las
economías y sociedades de la región. El COVID‑19 ha acentuado las trampas del desarrollo
multidimensionales y persistentes, en particular la baja productividad, los altos niveles
de desigualdad e informalidad, las debilidades institucionales y de los servicios públicos,
y los desafíos medioambientales. La pandemia impactó la región en un momento de
gran descontento social, como se observó en la reciente ola de protestas en varios países
de la región. Esto destaca la necesidad de reconstruir la confianza de la sociedad en las
instituciones públicas y de renovar los consensos entre los ciudadanos en torno a una
nueva senda de desarrollo para la región.
La recuperación de la crisis del COVID‑19 plantea desafíos excepcionales a los países
de ALC, pero también debe interpretarse como una oportunidad para llevar a cabo una
agenda de reformas pendientes. Esta agenda debe impulsar una estrategia renovada de
desarrollo que promueva la inclusión, la resiliencia y la sostenibilidad, respondiendo así a las
aspiraciones de los ciudadanos al tiempo que se promueve la Agenda 2030 de las Naciones
Unidas. El fomento de una mayor integración regional y de una cooperación internacional
que incluya a los países de ALC en igualdad de condiciones, independientemente de su
nivel de desarrollo, debería contribuir a la recuperación de la región.
La estrategia de recuperación debe tomar en cuenta las características socioeconómicas
de cada país y el impacto específico que haya tenido la crisis. Sin embargo, existen
elementos comunes para una recuperación exitosa y que no deje a nadie de lado:
i) prestar atención a la economía política de las reformas; ii) establecer una secuencia de
políticas claramente definida; y iii) evaluar el contexto sociopolítico, garantizando una
estrategia de comunicación clara y estableciendo sistemas de compensación para mitigar
el impacto distributivo negativo de las reformas, especialmente en los más vulnerables.
La recuperación debería poner en marcha un proceso de formulación de políticas abierto
e inclusivo que garantice una mayor rendición de cuentas e incluya a todos los agentes
pertinentes en el debate para lograr consensos. Esto exigirá esfuerzos a nivel nacional y
una mejor cooperación y coordinación a nivel regional e internacional.
El informe LEO 2021 ofrece mensajes de política pública para avanzar juntos hacia
una mejor recuperación. En primer lugar, examina el impacto socioeconómico de la
crisis del COVID‑19 y las políticas adoptadas para hacerle frente. Asimismo, analiza los
principales fundamentos macro para la recuperación en la región. En particular, insiste
en la necesidad de implementar políticas fiscales holísticas, secuenciales y consensuadas
para lograr una recuperación fuerte e inclusiva (Capítulo 1). En segundo lugar, destaca la
necesidad de reforzar los sistemas de protección social y mejorar la calidad y accesibilidad
de los servicios públicos, aprovechando los aprendizajes de la pandemia e incorporando
algunas de las innovaciones de política social adoptadas durante la crisis (Capítulo 2).
Además, el LEO 2021 destaca la importancia de diseñar una estrategia productiva
regional, buscando impulsar la integración regional, incrementar la productividad y
promover la creación de empleo formal (Capítulo 3). Estos esfuerzos de política requieren
de amplios consensos entre todos los actores de la sociedad. Por ello, será necesario
avanzar hacia un nuevo contrato social que sea justo, legítimo y estable, y que ponga el
bienestar de los ciudadanos en el centro de las políticas públicas (Capítulo 4). El informe
explora la importancia de avanzar hacia alianzas internacionales renovadas y enfocadas
en objetivos de desarrollo específicos para impulsar la recuperación. Estas alianzas
deben promover la participación de los países de ALC en igualdad de condiciones, una

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 RESUMEN: AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA RECUPERACIÓN FUERTE, SOSTENIBLE E INCLUSIVA

mayor coherencia de políticas en todos los niveles de gobierno, enfoques integrados y

herramientas para abordar la naturaleza multidimensional del desarrollo, incluyendo los
esfuerzos para medir el desarrollo más allá de los ingresos, tanto a escala nacional como
internacional (Capítulo 5). La publicación resalta que tener en cuenta la economía política
de las reformas y las características propias de cada país será fundamental para alcanzar
los acuerdos estables y duraderos necesarios para que la recuperación beneficie a todos.
Asimismo, incluye tres temas transversales clave: i) el cambio climático y la recuperación
verde; ii) la transformación digital; y iii) la dimensión de género.

Una política fiscal integral y consensuada será fundamental para impulsar

una recuperación sólida e inclusiva
En 2020, ALC sufrió una recesión económica histórica, siendo la región más afectada
por la pandemia. El producto interno bruto (PIB) de la región se contrajo alrededor de
7.0% en ese año y no se prevé alcanzar los niveles de PIB per cápita anteriores a la crisis
hasta 2023‑2024 (Gráfico 1). Se espera que la crisis tenga también un impacto sobre la
productividad y el crecimiento potencial de la región. El ritmo de la recuperación, depende
de la eficacia de la distribución de las vacunas, de la evolución del contexto internacional
y del curso del ciclo político en la región.

Gráfico 1. Evolución del PIB per cápita a precios constantes

Dólares en paridad de poder adquisitivo de 2017

Economías avanzadas América Latina y el Caribe

130

125

120

115

110

105

100

95

Fuente: Cálculos del Centro de Desarrollo de la OCDE a partir de FMI (2021[1]) Perspectivas de la economía mundial, abril
de 2021, https://www.imf.org/es/Publications/WEO/Issues/2021/03/23/world‑economic‑outlook‑april‑2021.
12 https://doi.org/10.1787/888934295318

El impacto de la crisis del COVID‑19 ha sido asimétrico, ya que ha afectado especialmente

a los grupos más vulnerables y ha revertido algunos de los progresos socioeconómicos
experimentados en la región en las últimas décadas. Como consecuencia de la crisis, se
estima que en 2020 la tasa de pobreza extrema subió más de un punto porcentual, hasta

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RESUMEN: AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA RECUPERACIÓN FUERTE, SOSTENIBLE E INCLUSIVA

alcanzar el 12.5% de la población, y que la tasa de pobreza subió tres puntos porcentuales,
hasta alcanzar el 33.7%. No se habían observado estos niveles de pobreza en los últimos
20 y 12 años, respectivamente. Del mismo modo, se estima que la desigualdad, medida por
el coeficiente de Gini, se ha incrementado un 2.9% en la que ya era la región más desigual
del mundo, dado que las personas más afectadas por la pérdida de empleo pertenecían al
primer quintil.
Tradicionalmente los mercados laborales de ALC han sido informales, frágiles
y excluyentes. Más de la mitad de los trabajadores de ALC ocupan puestos de trabajo
informales (OCDE, 2020 [2]). Los hogares informales – es decir, aquellos cuyos ingresos
dependen íntegramente de la economía informal – son los más afectados por la crisis del
COVID‑19, pues han perdido sus empleos y los ingresos que obtenían con ellos. En promedio,
el 45% de la población de ALC vive en hogares que dependen exclusivamente del empleo
informal, el 22% vive en hogares mixtos y el 33% vive en hogares que solo dependen de
la economía formal (OCDE, Próximo a publicarse [3]). Sin embargo, según la base de datos
Key Indicators of Informality Based on Individuals and their Households (Indicadores clave de
la informalidad en función de los individuos y sus hogares) del Centro de Desarrollo de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), existen grandes
disparidades en los niveles de informalidad que se registran en los distintos países de
ALC, desde un nivel de menos del 20% en Chile y Uruguay hasta más del 60% en Bolivia,
Honduras y Nicaragua (Gráfico 2, Panel A).

Gráfico 2. Impacto de la crisis del COVID-19: casi el 70% de los latinoamericanos

viven en hogares informales o mixtos, hay más personas con ingresos bajos
y la clase media se redujo
Panel A. Distribución de la población total por grado de
informalidad de los hogares Panel B. Cambios por grupo socioeconomico, 2019-20, millones de personas

Informales Mixtos Formales

%
100 20
90
15
80
70 10
60 5
50
40 0
30 -5
20
-10
10
0 -15
Honduras
Bolivia

Paraguay

Colombia

Argentina
Brasil
Nicaragua

Perú
México

Costa Rica
Chile

ALC
El Salvador

Uruguay

Ingresos medios-bajos
por encima de la línea de

Ingresos medios

Ingresos medio-altos
Pobreza extrema

Pobreza

Ingresos altos
Ingresos bajos,

pobreza

Notas: Panel A: a partir de la clasificación de la OCDE/OIT (2019 [4]) y la OIT (2018 [5]), se asigna a las personas a una de las tres
categorías en función del grado de informalidad de sus hogares. Hogares formales: todos los miembros del hogar trabajan
en el sector formal. Hogares informales: todos los miembros del hogar trabajan en el sector informal. Hogares mixtos:
algunos miembros del hogar trabajan en el sector formal y otros, en el informal. El Panel B incluye a Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú,
República Dominicana, Uruguay y Venezuela.
Fuente: OCDE (Próximo a publicarse [3]), Labour informality and households’ vulnerabilities in Latin America; CEPAL, a partir del
Banco de Datos de Encuestas de Hogares. Cifras adaptadas a las proyecciones demográficas de las Naciones Unidas: UN
(2019), World Population Prospects 2019, https://population.un.org/wpp/.
12 https://doi.org/10.1787/888934295147

La evolución negativa del empleo y los ingresos durante la crisis ha tenido un impacto
sobre la clase media, que se vio reducida, y amenaza con agravar las brechas sociales y
económicas existentes en una región que ya presentaba grandes desigualdades. El número

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 RESUMEN: AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA RECUPERACIÓN FUERTE, SOSTENIBLE E INCLUSIVA

de personas que viven con bajos ingresos (vulnerables, pobres y extremadamente pobres)
ha aumentado significativamente, en concreto 32 millones más que antes de la crisis. Por
otro lado, el número de personas con ingresos medios‑bajos disminuyó en 7 millones, el
número de personas con ingresos medios disminuyó en 13 millones (13.1%), el número
de personas con ingresos medios‑altos disminuyó en 4 millones (14.2%), y el número de
personas con ingresos altos disminuyó en 2 millones (10.5%) (Gráfico 2, Panel B).
Las medidas de política fiscal y monetaria han sido un elemento central de la respuesta
a la actual crisis, y determinarán en gran medida el grado de inclusión y de solidez de
la recuperación. La política fiscal, a través de una combinación de medidas de alivio
tributario, reasignaciones presupuestarias, gastos adicionales y acceso a crédito en
condiciones favorables, ha sido esencial para mitigar el impacto de la crisis del COVID‑19
en los hogares y las empresas, en particular sobre los más vulnerables, y para fortalecer
los sistemas de salud pública (CEPAL, 2021[6]).
El margen de maniobra es más limitado en los países con altos niveles de endeudamiento
o donde la inflación no está controlada. Por este motivo, las medidas de gasto, tributación
y gestión de la deuda deben adaptarse al contexto de cada país. Algunas de estas medidas
requieren una mayor cooperación y coordinación a nivel internacional (Capítulo 5).
En primer lugar, las medidas en materia tributaria deben encontrar un equilibrio para
aumentar la recaudación sin poner en peligro la recuperación económica ni el bienestar
de los ciudadanos. En tal sentido, la secuencia de implementación de estas políticas y
el hecho de que estén consensuadas a nivel nacional serán factores determinantes de
su éxito (Mora, Nieto‑Parra y Orozco, 2021[7]). Entre las posibles medidas se incluyen
aquellas orientadas a reducir la evasión y elusión fiscal, que representan en ALC una
pérdida de recaudación de un importe equivalente a aproximadamente el 6.1% de su PIB en
impuestos sobre la renta de las personas físicas, impuestos sobre la renta de las sociedades
e impuestos sobre el valor añadido no percibidos (CEPAL, 2021[6]). En segundo lugar,
mientras la pandemia siga poniendo vidas en peligro, el gasto público anticíclico debería
seguir destinándose a proteger a las personas, apoyar a los hogares más vulnerables, y
apoyar a las empresas y el empleo. La vacunación es esencial para ofrecer una salida a
la pandemia y reducir la incertidumbre. Una vez que la pandemia esté bajo control, el
gasto público debería ir destinándose gradualmente a gastos de capital de largo plazo con
el fin de lograr una transformación productiva que genere empleo formal, aproveche al
máximo la transformación digital y priorice el medioambiente. En tercer lugar, además de
reforzar la confianza de los ciudadanos en el gobierno, garantizar la sostenibilidad fiscal
será fundamental para el éxito de estos esfuerzos. Dadas las implicaciones globales de
la pandemia, y a medida que aumentan los recursos financieros necesarios para hacer
frente a sus consecuencias, la coordinación mundial de la gestión de la deuda pública
debería ser una prioridad para abordar o evitar posibles problemas de sostenibilidad de
la deuda (OCDE, 2020 [2]).

Fortalecer los sistemas de protección social, aprovechando las innovaciones

adoptadas durante la pandemia, para una recuperación inclusiva y sostenible
La crisis ha evidenciado que los actuales mecanismos de protección social en
la región son insuficientes. Los países de ALC entraron en la crisis con cerca del 40%
de los trabajadores sin cobertura de protección social. Esto se debe en gran medida a
la prevalencia de la informalidad laboral en la región, que afecta a casi el 60% de los
trabajadores, aunque la situación es muy variada entre los países.
Las mujeres, los jóvenes, los mayores, los pueblos indígenas, los afrodescendientes y
los migrantes se han visto afectados desproporcionadamente por la crisis. La tendencia al

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RESUMEN: AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA RECUPERACIÓN FUERTE, SOSTENIBLE E INCLUSIVA

envejecimiento ya está ocasionando graves problemas sociales en ALC. Antes de la crisis,

alrededor del 75% de la población mayor de 65 años recibía una pensión, aunque el importe
percibido era insuficiente para sustituir el nivel de ingresos de una persona durante su
vida productiva. Además, mientras que casi un tercio de las pensiones procedían de un
régimen no contributivo, el 42% de las personas mayores de 65 años estaban cubiertas
por el sistema de salud público no contributivo, lo que limitaba recibir una cobertura
adecuada y el acceso a una atención de calidad mientras añadía presión financiera a los
sistemas sociales. Las disparidades en el acceso a la atención sanitaria y en su calidad
están relacionadas con los ingresos, el género y la ubicación geográfica (urbana o rural).
Los elevados gastos de bolsillo en salud y los bajos ratios de recursos humanos, como, por
ejemplo, médicos y enfermeras especializados y otros recursos físicos, han puesto límites
a la lucha contra la pandemia. El descontento con los servicios sanitarios, el cual ya era
bastante alto en comparación con los países de la OCDE, ha aumentado durante la crisis
del COVID‑19.
La pandemia y los cierres de los centros educativos aumentaron las desigualdades
existentes en ALC en el acceso a la educación y su calidad. Muchos centros educativos de
la región se vieron obligados a cerrar para contener la propagación del virus (Gráfico 3).
Desde marzo de 2020 hasta mayo de 2021, en todo el mundo los centros educativos
han estado totalmente cerrados un promedio de 19 semanas. En ALC, esta cifra fue de
26 semanas, lo que la convierte en la región que más días lectivos ha perdido en promedio
(UNICEF, 2021[8]), un 70% más de tiempo que en la OCDE. La mayor parte de los alumnos
de ALC no cuenta con los recursos disponibles para conectar o utilizar un dispositivo
electrónico, existiendo una clara diferencia entre centros educativos en entornos
favorecidos y desfavorecidos, lo que da lugar a mayores desigualdades educativas entre
estudiantes de distintos contextos socioeconómicos. Las interrupciones prolongadas de
los estudios plantean problemas relacionados con la pérdida de capital humano y también
afectan a la recuperación del empleo perdido por las mujeres, que asumen principalmente
la responsabilidad del cuidado de los niños.

Gráfico 3. Los cierres escolares han sido más largos en ALC que en la OCDE,
y pueden agravar las desigualdades educativas
Número de semanas de cierres totales de centros educativos debido al COVID‑19, marzo de 2020 a mayo de 2021
60

50

40

30

20

10

Nota: El promedio de la OCDE engloba a los entonces 37 Estados miembros. El promedio de ALC está formado por Brasil,
Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú,
República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Actualizado al 1 de mayo de 2021.
Fuente: UNESCO (2020 [9]), Seguimiento mundial de los cierres de escuelas causados por el COVID‑19, https://es.unesco.org/covid19/
educationresponse#schoolclosures.
12 https://doi.org/10.1787/888934295166

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 RESUMEN: AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA RECUPERACIÓN FUERTE, SOSTENIBLE E INCLUSIVA

El nivel de desconfianza en el sistema de protección social es mayor entre los

grupos más pobres y los trabajadores informales (Gráfico 4). La crisis presenta una
oportunidad para reformar los sistemas de protección social para hacerlos más inclusivos
y más sostenibles. Los actuales mecanismos de protección podrían adaptarse mejor a la
dinámica de los mercados laborales de la región y a la heterogeneidad de las habilidades
de los trabajadores. Las medidas adoptadas en materia de política social como respuesta
a la crisis del COVID‑19 representan una base sólida para avanzar hacia sistemas de
protección social universales, integrales y sostenibles.

Gráfico 4. Porcentaje de trabajadores que dudan que vayan a cobrar una pensión,
desglosado por características sociodemográficas, en países seleccionados
de ALC
% de personas empleadas

% No lo sé Nunca
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Total Hombres Mujeres 25-34 35-44 45-54 55-64 No pobres Bajo el Formal Informal
umbral de la
pobreza
Por sexo Por edad Por ingresos Por situación laboral
Notas: Los datos se refieren a un promedio ponderado de las siguientes ciudades: Asunción, Buenos Aires, Bogotá, Ciudad
de México, Ciudad de Panamá, El Alto, La Paz, Lima, Montevideo, Quito, Santiago y São Paulo. Dado que los datos se refieren
a áreas metropolitanas (normalmente, capitales) y no engloban las zonas rurales, el análisis debe realizarse con cierta
cautela. Sin embargo, los indicadores se consideran representativos de cada país de ALC.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en CAF (2020 [10]), ECAF 2019. Percepciones de los latinoamericanos sobre los sistemas de
pensiones, salud y cuidados y el avance tecnológico en el mercado laboral, http://scioteca.caf.com/handle/123456789/1646.
12 https://doi.org/10.1787/888934295185

Los gobiernos respondieron rápidamente a la crisis del COVID‑19 aprobando ayudas

sociales específicas para poblaciones vulnerables no cubiertas por los programas sociales
o los mecanismos de protección social tradicionales. Esta respuesta innovadora podría
sentar las bases de sistemas de protección social más sólidos en el futuro. La asistencia
social durante la pandemia se dirigió a las poblaciones vulnerables no cubiertas por
los programas sociales o los mecanismos de protección social existentes. Como estas
poblaciones suelen ser difíciles de identificar, ya que muchas no están registradas, o
no es sencillo transferirles recursos, ya que no siempre tienen una cuenta bancaria, los
gobiernos invirtieron en mejorar los registros, cotejando los existentes, y en encontrar
formas alternativas de entregar las transferencias de dinero, principalmente a través de
tecnologías digitales y teléfonos móviles (Basto‑Aguirre, Nieto‑Parra y Vázquez‑Zamora,
2020 [11]). La focalización permanente y la provisión de protección social a las poblaciones
vulnerables son condiciones clave de un estado de bienestar funcional e inclusivo. La
protección social en la región de ALC necesita mecanismos de financiación más fuertes,
flexibilizando las cotizaciones sociales con una mezcla de aportes no contributivos,
contributivos y voluntarios. La mejora de los regímenes de protección social para apoyar
a las personas mayores, tanto en términos de cobertura de pensiones como de asistencia
sanitaria, es clave en sociedades cada vez más envejecidas.

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Es importante poner en marcha políticas que reduzcan las desigualdades en educación

y promuevan la adquisición de competencias en una etapa temprana de la vida, lo que
posteriormente se traducirá en una mayor probabilidad de conseguir un empleo de
calidad. Este reto se ha agravado durante la pandemia: la reapertura segura de las escuelas
y la formación y el apoyo extraescolar a los alumnos más desfavorecidos son, por tanto,
prioridades para facilitar una recuperación equitativa en la región. La planificación de la
oferta y la demanda de profesores, la mejora de la formación y el acceso a Internet y a las
tecnologías para los que no pueden volver a la escuela son pasos intermedios que deben
aplicarse rápidamente para proteger el acceso y la calidad de la educación. Asimismo, el
impacto diferenciado de la crisis para las mujeres ha sido especialmente evidente como
consecuencia del cierre de escuelas. El diseño de políticas de género para la recuperación
y la garantía de una redistribución más equitativa del trabajo de cuidados son claves para
mejorar las condiciones socioeconómicas de las mujeres.
La pandemia ha hecho más necesario afrontar conjuntamente los retos de la
desigualdad, el cambio climático y la degradación ambiental. La crisis ha incrementado
el número de personas que viven por debajo del umbral de pobreza en ALC, y se prevé
que los efectos del cambio climático sumen otros 5 millones de pobres en la región para
2030. Las consecuencias de estos fenómenos suelen concentrarse entre los grupos y los
hogares vulnerables debido a sus bajos ingresos y su mayor dependencia de los recursos
naturales. Sin embargo, el crecimiento verde y el progreso socioeconómico pueden ir de la
mano en ALC. Si se aplican las políticas adecuadas, una recuperación verde podría crear
15 millones de empleos netos en la región para 2030 (OIT/BID, 2020 [31]).
Los sistemas de protección social deberían incorporar consideraciones relativas al
cambio climático como temática transversal en la formulación de políticas. Los enfoques
integrados permitirían tener en cuenta las cuestiones de desarrollo social y humano en la
transición ecológica, con el objetivo de conseguir la neutralidad en emisiones de carbono
a nivel global y reducir las desigualdades multidimensionales. La economía política de la
reforma de los sistemas de protección social supone un reto, pero esta crisis puede crear
el contexto adecuado para promover reformas estructurales postergadas. La ciudadanía
es muy consciente de la necesidad de cambiar las políticas. La evidencia apunta a que
están a favor de la reforma de las pensiones en general, pero discrepan en cuanto a las
opciones para implementarla, especialmente si se tiene en cuenta la sostenibilidad fiscal.
Los ciudadanos bien informados son más proclives a apoyar reformas más amplias, pero
la información por sí sola no es suficiente, sobre todo si la confianza en las instituciones
es limitada. A la hora de reformar la protección social y de mejorar los servicios públicos,
será esencial gestionar los equilibrios y tener en cuenta la sostenibilidad fiscal, aunque no
resultará sencillo. Dirigir las medidas adoptadas hacia aquellos que están más expuestos
a la crisis actual podría ser un buen punto de partida.

Promover una mayor integración regional y estrategias de transformación

productiva para impulsar nuevas oportunidades de desarrollo
La dependencia de ALC de la producción internacional y su débil integración regional
quedaron en evidencia como consecuencia de las disrupciones sin precedentes causadas
por la pandemia del COVID‑19 en los sistemas comerciales y productivos mundiales. La
magnitud de la crisis y la capacidad de reacción de los países dependen en gran medida
de la estructura productiva de sus economías y de la participación de las empresas en
las cadenas de valor regionales y globales. En este contexto, el desarrollo de políticas
industriales y productivas más fuertes a nivel intrarregional es esencial para que la
región pueda fortalecer las capacidades existentes y generar otras nuevas en sectores
estratégicos.

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 RESUMEN: AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA RECUPERACIÓN FUERTE, SOSTENIBLE E INCLUSIVA

La integración regional debe desempeñar un papel clave en las estrategias de

recuperación de la crisis en ALC. En un contexto mundial de creciente regionalización
de la producción, serán necesarios importantes esfuerzos de política industrial para
que se desarrollen cadenas de valor regionales más fuertes y ALC pueda competir en
las ya muy diversificadas cadenas de suministro mundiales. La convergencia entre los
mecanismos de integración y las instituciones existentes podría ofrecer una oportunidad
para impulsar las inversiones en conocimiento y tecnología, desarrollar la capacidad
productiva y superar la fragmentación del mercado regional.
Aunque la integración regional sigue siendo débil en la región, podría ser un motor
para la transformación productiva. La mayoría de las iniciativas de integración de ALC
se han centrado en la integración comercial y de mercados, prestando poca atención a la
integración productiva. A pesar de sus numerosos acuerdos comerciales intrarregionales,
ALC tiene uno de los niveles más bajos de comercio intrarregional del mundo. Apenas
el 13% de sus exportaciones se quedaron dentro de la región en 2020, y esa proporción
ha ido disminuyendo constantemente desde 2014 (Gráfico 5). La escasa integración
productiva entre los países de ALC se evidencia en el menos de 6% de contenido importado
intrarregional en las exportaciones totales, en promedio. Asimismo, la integración de
ALC en las cadenas globales de valor es baja y ha estado asociada principalmente a la
extracción y procesamiento de materias primas.

Gráfico 5. América Latina y el Caribe: exportación intrarregional, 1960‑2020

Miles de millones USD y porcentaje de las exportaciones totales de bienes

Exportaciones intrarregionales Proporción de las exportaciones intrarregionales (escala derecha)

250 25

200 20

150 15

100 10

50 5

0 0
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

Fuente: CEPAL (2021[12]) Perspectivas del comercio internacional de América Latina y el Caribe, 2020 (LC/PUB.2020/21‑P).
12 https://doi.org/10.1787/888934295204

La especialización sectorial y las estructuras productiva y empresarial de ALC

no contribuyen a la integración regional. ALC no ha sido capaz de lograr ganancias de
productividad a largo plazo que le permitan sostener un mayor crecimiento (Capítulo 1).
ALC tiene una estructura productiva poco diversificada, concentrada en sectores de bajo
valor añadido, y las exportaciones se concentran en bienes de bajo contenido tecnológico.
En las dos últimas décadas, el 76% del crecimiento medio del PIB alcanzado en ALC se
generó a través de la acumulación de empleo y solo el 24% a través del aumento de la

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RESUMEN: AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA RECUPERACIÓN FUERTE, SOSTENIBLE E INCLUSIVA

productividad laboral. Este patrón contrasta con países como China, donde la contribución
de la productividad es del 96%, e India, donde es de casi el 80%.
Las características de la estructura productiva de la región limitan las oportunidades y
los incentivos para la innovación técnica y la diversificación. La integración internacional de
la región se limita principalmente a un pequeño número de grandes empresas en sectores
intensivos en recursos naturales, que ofrecen pocas oportunidades de participación en
actividades de mayor valor añadido. Al mismo tiempo, abundan las micro, pequeñas y
medianas empresas (mipymes) de baja productividad y desconectadas de los mercados
internacionales. Con escasos incentivos para que esas mipymes inviertan en capacidades
productivas o tecnológicas, la región sigue inmersa en una trampa de baja productividad
y bajo valor añadido.
El contenido tecnológico de las exportaciones de ALC es generalmente bajo.
Sin embargo, la proporción del contenido manufacturero en comparación con los
productos primarios en el comercio intrarregional de ALC, es mayor que en el caso de
las exportaciones al resto del mundo. En promedio, los productos industrializados
representaron el 73% de los flujos intrarregionales en 2018‑20, pero solo el 63% en el caso
de las exportaciones extrarregionales (Gráfico 6). Estas cifras muestran el papel crucial
que podría desempeñar el comercio intrarregional en la diversificación económica, el
desarrollo de las capacidades manufactureras y la internacionalización de las pequeñas y
medianas empresas (pymes).

Gráfico 6. América Latina y el Caribe (principales mecanismos de integración):

estructura sectorial de las exportaciones de bienes, 2018‑2019

% Productos primarios Manufacturas

100
90
29

80
45

70
63

64
68
73

76
76

60
80

86

88
89

50
40
71

30
55

20
37

36
32
27

24
24

10
Alianza del Pacifico 20

Comunidad del Caribe (CARICOM) 14

Comunidad del Caribe (CARICOM) 12

Mercado común de América Central 11

0
Comunidad Andina

Comunidad Andina

Alianza del Pacifico

América Latina y el Caribe

América Latina y el Caribe

Mercado común de América Central

MERCOSUR

MERCOSUR

Comercio dentro del grupo Comercio fuera del grupo

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Base de datos de estadísticas de comercio de productos
básicos de las Naciones Unidas (COMTRADE, siglas en inglés).
12 https://doi.org/10.1787/888934295223

Un mercado único podría ser una forma de fomentar el desarrollo tecnológico en ALC.
La transformación digital está generando cambios importantes para las empresas y la
dinámica del mercado. Si bien la transformación digital presenta una oportunidad para
abordar el persistente desafío de la baja productividad, también existe el riesgo de que se
acentúen las disparidades de productividad según el tamaño de la empresa, que ya son
considerables (OCDE, 2020 [13]).
La integración regional y las estrategias de políticas coordinadas serán fundamentales
para garantizar la creación de oportunidades digitales que aumenten la productividad. A
pesar de los avances en términos de conectividad, el ritmo de la transformación digital
ha sido moderado. En promedio en ALC, la adopción digital en las empresas fue del 4.5%

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 RESUMEN: AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA RECUPERACIÓN FUERTE, SOSTENIBLE E INCLUSIVA

entre 2014 y 2016, muy por debajo de los países altamente dinámicos del sudeste asiático
(13.1%) o China (16.4%). Un mercado integrado sería económicamente beneficioso para
la región. Por ejemplo, desde la creación de la estrategia de mercado único digital en la
Unión Europea, su grado de digitalización creció más que el de otros países de la OCDE
que no forman parte de este espacio.
En general, la región necesita un cambio estructural para superar las limitaciones
impuestas por su actual modelo de desarrollo y aumentar el crecimiento de la
productividad (CEPAL, 2020 [14]). La estructura productiva debe avanzar hacia sectores
más intensivos en tecnología con mayores niveles de demanda y empleo cualificado. Esto
debe lograrse preservando los recursos naturales, la biodiversidad y el medioambiente.
Dado que los mercados no pueden impulsar por sí solos una transformación estructural
sostenible, estos cambios exigen un conjunto coordinado de políticas tecnológicas,
industriales, fiscales, financieras, medioambientales, sociales y regulatorias para
promover la sostenibilidad. Cada país, dadas su estructura productiva y sus prioridades
sociales, debe determinar las actividades y políticas para impulsar el cambio estructural
progresivo y el gran impulso a la sostenibilidad (CEPAL, 2020 [14]).
Muchas estrategias de recuperación de la pandemia en la región asignaron recursos
a sectores específicos para abordar las necesidades de desarrollo nacional o regional. La
transformación de la estructura productiva y la combinación de inversiones con visión de
futuro para sentar las bases de un gran impulso a la sostenibilidad en la región podrían
centrarse en sectores con gran potencial, entre ellos el de la industria automotriz, el
farmacéutico, las energías renovables, la economía circular y la agricultura sostenible.

Se necesitan grandes consensos –un nuevo contrato social– para promover

una nueva agenda de reformas que impulse la recuperación y ayude
a superar los desafíos estructurales
La desconfianza en los gobiernos y las exigencias de la ciudadanía por mayores niveles
de democracia ya evidenciadas en la ola de protestas que ha sacudido a la región en los
últimos años, continuan aumentando en un momento en el que la crisis del COVID-19
está poniendo a prueba la capacidad de resistencia de los países de ALC.
En 2020, solo el 38% de la población de la región confiaba en su gobierno (Gallup,
2021[18]), más de la mitad de los ciudadanos creían que su gobierno no estaba luchando
eficientemente contra la corrupción (Transparency International, 2019 [16]), y la mayoría
de los países de ALC presentaban unos niveles de impunidad medios y altos en el Índice
Global de Impunidad (CESIJ, 2020 [17]). La confianza en el gobierno siguió siendo muy
inestable a medida que evolucionaba la crisis del COVID‑19 y la satisfacción con los
servicios públicos, incluidas la educación y la salud, disminuyó notablemente durante la
pandemia. En 2020, en promedio, casi el 50% de la población de ALC estaba insatisfecha
con la educación pública y el 53% con la atención sanitaria, en parte debido a los desafíos
para garantizar la continuidad de los programas escolares durante los cierres, el aumento
de la carga del cuidado de los niños durante el cierre de las escuelas y la falta de recursos
para responder a la crisis sanitaria (Gráfico 7).
La concentración de poder ha sido otra fuente de insatisfacción, ya que el 73% de los
ciudadanos latinoamericanos cree que su país está gobernado en función de los intereses
de unos pocos grupos de poder. La baja confianza interpersonal ha caracterizado a la región
históricamente, con una notable tendencia decreciente desde 2011, alcanzando niveles
especialmente bajos en 2020 (12%) (Latinobarometro, 2021[15]). Por último, la identificación
con una ideología política ha aumentado en los últimos años en ALC, mientras que la
confianza en los partidos políticos ha disminuido. Los mecanismos tradicionales de

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
RESUMEN: AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA RECUPERACIÓN FUERTE, SOSTENIBLE E INCLUSIVA

representación no han logrado canalizar las crecientes y cambiantes demandas políticas,

aumentando la frustración popular.

Gráfico 7. La insatisfacción con los servicios públicos ha aumentado de forma constante

en los últimos años y continuó creciendo durante la crisis del COVID‑19
Porcentaje de personas satisfechas con la calidad de la atención sanitaria y con el sistema educativo,
promedio de ALC, 2006‑2020

Satisfacción con una atención sanitaria de calidad (urbana) Satisfacción con el sistema educativo
%
75
70

65
60
55

50
45

40
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Notas: Promedio no ponderado de ALC que incluye 16 países. Faltan los datos de 2020 de Honduras y Panamá sobre la
satisfacción con la atención sanitaria. Faltan los datos de 2020 de Guatemala, Honduras y Panamá sobre la satisfacción con
el sistema educativo.
Fuente: Gallup (2021[18]), Gallup World Poll (base de datos), https://ga.gallup.com.
12 https://doi.org/10.1787/888934295242

Esta dinámica sugiere una profunda erosión del contrato social en la región. La
pandemia del COVID‑19 ha acentuado estas tendencias, al tiempo que ha llevado a
la región a un punto de inflexión; sin un sólido consenso entre todos los actores de la
sociedad, las reformas necesarias para impulsar la recuperación y superar las debilidades
estructurales pendientes no llegarán a buen puerto. Por eso es necesario un nuevo contrato
social. LEO 2021 adopta una definición amplia del contrato social, que se entiende como el
acuerdo integral, intangible e implícito que une a la sociedad y que se enmarca dentro de
un determinado conjunto de normas y prácticas formales e informales.
Los elementos básicos de un contrato social pospandémico deben girar en torno a
dos dimensiones interconectadas. En primer lugar, debe ser un acuerdo transversal
entre: i) grupos socioeconómicos; ii) territorios; y iii) generaciones. En segundo lugar,
debe fomentar: i) sistemas de protección social más amplios y eficaces (Capítulo 2);
ii) estrategias productivas resilientes y sostenibles que prioricen la creación de empleos
verdes y de calidad e incluyan la transformación digital (Capítulo 3); y iii) un modelo
más sostenible de financiamiento para un desarrollo con bajas emisiones de carbono
(Capítulo 1). La intersección de estas dimensiones muestra áreas específicas donde
alcanzar pactos sociales concretos que, en suma, conformarían un nuevo contrato social
en su sentido más amplio (Tabla 1).
Avanzar hacia un nuevo contrato social puede conllevar un profundo replanteamiento
de sus pilares fundacionales (p. ej., el actual proceso constituyente en Chile) o intentos
más específicos de alcanzar un pacto inclusivo en áreas concretas de la recuperación
(p. ej., fiscalidad, ecología y empleo). Cualquiera que sea la naturaleza del esfuerzo, una
lección clave aprendida de las experiencias pasadas es que la atención al proceso en sí
mismo es de suma importancia para construir un consenso que sea justo, legítimo y

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 RESUMEN: AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA RECUPERACIÓN FUERTE, SOSTENIBLE E INCLUSIVA

duradero, especialmente en un contexto de alto descontento y espacio fiscal reducido

(Cabutto, Nieto‑Parra y Vázquez‑Zamora, 2021[19]).

Tabla 1. Los elementos básicos del nuevo contrato social

UN PACTO
Entre grupos socioeconómicos
Entre territorios Entre generaciones
(ingreso, género, raza, etnia)
Reactivación de las Creación de empleos de mejor
Adaptación de las estrategias
estrategias productivas calidad para todos e impulso de Fomento del crecimiento verde
productivas al potencial local
regionales la transformación digital
Reestructuración de los sistemas de
Ampliación del alcance Fortalecimiento de los sistemas
Garantízar una amplia cobertura pensiones y apoyo a niños, jóvenes,
de la protección social y de protección social y los
territorial personas con discapacidad y ancianos con
los servicios públicos servicios públicos
sistemas de bienestar más sólidos
Fortalecimiento Garantizar sistemas seguros de
Desarrollo de sistemas tributarios
de un modelo de transferencias entre territorios y Gestión de la deuda pública de manera
más justos y sólidos y mejora de
financiamiento para el fortalecimiento de la capacidad para sostenible y responsable
la eficacia del gasto público
desarrollo sostenible aumentar los ingresos locales

Gobernanza más fuerte e inclusiva

Nota: Elaboración propia.

Cuatro principios fundamentales deben contribuir a orientar el proceso de creación

de consensos. Estos principios pueden resumirse en cuatro ces: conciliar, contextualizar,
compensar y comunicar (pero no necesariamente en ese orden) (Cabutto, Nieto‑Parra y
Vázquez‑Zamora, 2021[19]). En primer lugar, el proceso debe ser inclusivo. Esto significa
conciliar diversos intereses y conseguir que todas las partes interesadas participen en el
debate desde el principio. Un proceso inclusivo de formulación de políticas que aproveche
las ideas y los recursos de las diversas partes puede aumentar la rendición de cuentas y
la confianza, reducir las dudas sobre la influencia indebida, incrementar el compromiso
político de todas las partes interesadas a lo largo del tiempo, generar reformas más
sostenibles y aportar soluciones innovadoras a cuestiones complejas. En segundo lugar,
el contexto es importante. Los procesos participativos también pueden malograrse si
no están bien diseñados. Es importante evaluar aspectos del contexto sociopolítico que
puedan generar riesgos u oportunidades para la estrategia (Naser, Williner y Sandoval,
2021[20]). En tercer lugar, es vital compensar a los posibles “perdedores”. Las reformas
pueden empeorar la situación antes de mejorarla y dejar a ciertos grupos vulnerables
en peores condiciones. Es importante prever mecanismos de compensación claros para
mitigar el posible impacto distributivo negativo de las reformas (Rodrik, 1996 [21]; OCDE,
2010 [22]). En cuarto lugar, es esencial la comunicación relativa a la justificación y el posible
impacto de las reformas. En un contexto de polarización de los discursos políticos y de
aumento de la desinformación, el análisis con base empírica y la comunicación eficaz
son aspectos clave para arrojar luz sobre los beneficios de las reformas. Las evaluaciones
independientes ex ante y ex post son un factor importante para justificar las razones de las
medidas adoptadas (Worley, Bryan Pasquier y Canpolat, 2018 [23]).
La secuencia y el ritmo de estas medidas son factores esenciales para que las reformas
sean un éxito, aunque ambas dimensiones dependen en gran medida de contextos
específicos. Por ejemplo, en el caso de la política fiscal, la secuencia de las políticas en
materia de gasto, tributación y gestión de la deuda pública es crucial para equilibrar las
necesidades presupuestarias, así como para financiar las políticas de ayuda a los más
vulnerables y garantizar un amplio apoyo a las reformas (Mora, Nieto‑Parra y Orozco,

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
RESUMEN: AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA RECUPERACIÓN FUERTE, SOSTENIBLE E INCLUSIVA

2021[7]). En general, el éxito de las reformas puede ayudar a que se aumente el apoyo a otras
posteriores. Los responsables de la formulación de políticas pueden preferir agrupar las
reformas en un paquete integral para compensar las pérdidas derivadas de una reforma
con los efectos positivos de otras (Dayton‑Johnson, Londoño y Nieto‑Parra, 2011[24]), o,
si esto no es posible, pueden preferir lograr acuerdos específicos en ámbitos en los que
exista posibilidad de consenso.
Por último, para lograr el consenso y mantenerlo en el tiempo, es fundamental
contar con instituciones intermedias eficaces para garantizar la sostenibilidad a largo
plazo de un nuevo contrato social. Al actuar como interlocutores entre los ciudadanos
y el Estado, esas instituciones intermedias, como los partidos políticos, los sindicatos y
las asociaciones, favorecen una mayor rendición de cuentas de las instituciones públicas
y ofrecen a los ciudadanos la oportunidad de expresar sus quejas (OCDE, 2021[25]). Este
diálogo bidireccional puede promover la cohesión social y proporcionar observaciones
útiles durante la fase de implementación y posible ajuste de las reformas. El fortalecimiento
de la colaboración de las instituciones públicas con estos organismos intermedios es un
ámbito de relevancia para fortalecer la legitimidad y la inclusividad en los procesos de
formulación de políticas (Cabutto, Nieto‑Parra y Vázquez‑Zamora, 2021[19]).

Cooperación internacional para la recuperación: facilitando un nuevo

contrato social en ALC
La oportunidad de un nuevo contrato social en ALC para superar la crisis implica
pasar del actual statu quo fragmentado a un nuevo equilibrio basado en la igualdad de
oportunidades a largo plazo. Dado el aumento del descontento social y de la interconexión
entre la dinámica del desarrollo nacional y las megatendencias mundiales, la cooperación
internacional se ha convertido en una herramienta esencial de apoyo a la región, al
contribuir a construir nuevos modelos de desarrollo. El actual círculo vicioso entre las
dinámicas de desarrollo global y nacional en ALC exige una mayor consolidación del
marco de Desarrollo en Transición (DiT) – propuesto en el LEO 2019 – y que la cooperación
internacional asuma un papel facilitador para apoyar a los países de ALC a superar las
trampas de desarrollo – institucionales, de productividad, sociales y ambientales – y
fortalecer el desarrollo inclusivo y sostenible de la región.
Aunque durante la crisis surgieron prácticas innovadoras en materia de cooperación
internacional, las deficiencias estructurales en el apoyo a la región se mantuvieron. A
pesar de los esfuerzos – la ayuda oficial al desarrollo alcanzó su máximo histórico en
2020 –, los actuales mecanismos financieros internacionales han resultado insuficientes,
especialmente para los países de ingresos medios, que constituyen la mayoría de los
de ALC. La cooperación con la región y dentro de ella ofrece ejemplos innovadores de
cooperación técnica, Sur‑Sur, triangular e incluso Sur‑Norte que tuvieron lugar en la región
a lo largo de la crisis. Se hicieron propuestas transformadoras concretas, avanzando en un
enfoque DiT, por ejemplo, el Fondo para Aliviar la Economía COVID‑19 (FACE) propuesto
por Costa Rica y el nuevo esquema “Equipo Europa” (Team Europe) coordinado por la
Unión Europea.
De cara al futuro, una cooperación internacional que facilite un nuevo contrato social
en ALC y permita un círculo virtuoso entre las dinámicas de desarrollo nacionales e
internacionales, requiere: i) alianzas basadas en propósitos claros que den prioridad a
una cooperación entre iguales, con estrategias participativas y coherencia de politicas;
ii) una cooperación regional que refuerce la voz de la región en el mundo; y iii) un uso
equilibrado de herramientas, incluyendo la financiación sostenible, normas y estándares
globales, y la cooperación técnica para el desarrollo de capacidades; todo lo cual debe
respaldarse en diálogos de políticas internacionales más sólidos.

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 RESUMEN: AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA RECUPERACIÓN FUERTE, SOSTENIBLE E INCLUSIVA

Estas alianzas internacionales implican ir más allá de áreas e instituciones

tradicionales para abarcar todos los recursos, herramientas y actores relevantes. Con
un plazo y un objetivo predeterminado, las alianzas enfocadas en las metas podrían
ofrecer mejores incentivos para lograr resultados de desarrollo cuantificables. Asimismo,
podrían impulsar la experimentación de nuevas formas de incorporar a los ciudadanos
a la conceptualización y ejecución de la cooperación internacional. La participación
activa de grupos representativos de la sociedad civil, el sector privado, los gobiernos
sub-nacionales y el mundo académico en el proceso de establecimiento de la agenda
politizaría positivamente y aumentaría la legitimidad de su objetivo, convirtiéndola
en una oportunidad para conectar más estrechamente la gobernanza mundial con
las preocupaciones cotidianas de los ciudadanos. Por último, estas nuevas alianzas
internacionales harían especial énfasis en abordar la incoherencia de las políticas, ya sea
entre los objetivos nacionales e internacionales, o entre los objetivos políticos.

Gráfico 8. El círculo vicioso entre las dinámicas de desarrollo global

y nacional en ALC

Debilitamiento de la
gobernanza global

Descontento
social
as

lad n s
De rnac ver
int trico
im

gu es ia
re dial enc
e
sa ion tic

as o
é

rro al al

un nd
llo

m ate
y

g
Me

Fuente: Elaboración propia.

La cooperación y la integración regionales serán elementos claves en este proceso. Las

iniciativas regionales pueden desempeñar un papel fundamental apoyando los esfuerzos
nacionales para avanzar hacia nuevos modelos de desarrollo para la recuperación,
adoptar mega-tendencias (p. ej., la transformación digital) como herramientas para la
recuperación y crear resiliencia frente a futuras crisis. La región es un espacio único en el
que los Estados que se enfrentan a retos similares pueden compartir las mejores prácticas
y orientaciones sobre cómo diseñar políticas, y comparar los resultados. La colaboración
en toda la región también puede ayudar a formar una visión regional de las acciones a
implementar para hacer frente a los desafíos regionales y globales. ALC podría hacer un
balance de otras iniciativas regionales, como el presupuesto a largo plazo de la Unión
Europea, la Agenda 2063 de la Unión Africana y el Marco Integral de Recuperación de la
Asociación de Naciones del Sudeste Asiático, para amplificar una voz común en el sistema
multilateral e impulsar acciones políticas más transformadoras en toda la región a largo
plazo mediante agendas de desarrollo compartidas. ALC tiene mucho que aprender de
su propia experiencia regional, desde el Sistema de Integración Centroamericana hasta
la más reciente experiencia participativa, apoyada por la Comisión Económica de las
Naciones Unidas para América Latina y el Caribe, que condujo a la firma del Acuerdo
de Escazú.

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
RESUMEN: AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA RECUPERACIÓN FUERTE, SOSTENIBLE E INCLUSIVA

Un uso equilibrado de los instrumentos de cooperación internacional, respaldado por

el fortalecimiento de los diálogos de políticas internacionales, también es crucial para
la recuperación de ALC. En primer lugar, debería ser prioritaria una solución coordinada
para gestionar el reto de la deuda, especialmente teniendo en cuenta las inversiones que
deben realizarse a medio y largo plazo para recuperarse y alcanzar los ODS. También
deberían ser prioritarios los mecanismos de financiación innovadores, incluida la mejora
de la participación del sector privado. En segundo lugar, el carácter transfronterizo de
los grandes desafíos del desarrollo no solo exige mejores capacidades nacionales, sino
que requiere igualmente, o incluso más, acuerdos multilaterales sobre reglas y estándares
compartidos que reduzcan la desigualdad global y promuevan la coherencia de políticas.
Por último, los esfuerzos de cooperación internacional deberían hacer especial énfasis
en la transferencia de capacidades y el intercambio de opciones de políticas innovadoras
para revitalizar las estrategias productivas regionales, ampliar el alcance de la protección
social o garantizar la sostenibilidad del medioambiente.

Tabla 2. Enfoques integrados para que la cooperación internacional facilite un nuevo

contrato social en ALC
Integración de la sostenibilidad Ampliar el alcance de la protección social Reforzar las estrategias
medioambiental y los servicios públicos productivas regionales
Financiación Integrar la sostenibilidad Garantizar que los planes de reembolso de la deuda no Garantizar una financiación
sostenible medioambiental en todos los comprometan la ampliación del alcance de la protección pública y privada suficiente para
instrumentos de financiación. social y la prestación de servicios públicos la producción estratégica.
Reglas y Adoptar reglamentos y estándares Adoptar una normativa internacional para la Acordar y aplicar estándares
estándares ambientales, siguiendo el principio de transferencia transfronteriza de las cotizaciones a la que favorezcan la diversificación
globales responsabilidades compartidas, pero seguridad social y un tipo impositivo global para las productiva de ALC.
diferenciadas. empresas. Acordar estándares internacionales de
protección social, trabajo justo, fiscalidad, migración
internacional, etc.
Cooperación Proporcionar cooperación técnica Intercambiar experiencias de políticas en materia de Transferir conocimientos y
técnica sobre prácticas de sostenibilidad, protección social y prestación de servicios públicos; tecnología para aumentar la
para el investigación y conocimientos; fomentar el desarrollo de capacidades en las productividad; impulsar el
desarrollo de promover diálogos de políticas instituciones públicas, entre otras cosas, mejorando la diálogo político a nivel regional
capacidades centrados en la sostenibilidad comprensión de las interconexiones entre las estrategias y global para fomentar las
ambiental. nacionales de desarrollo y la dinámica mundial. cadenas de valor regionales.

Reforzar los diálogos de políticas con un uso equilibrado e integrado

de los instrumentos de cooperación internacional
Fuente: Elaboración propia.

La transformación continua de la cooperación internacional es esencial para alcanzar

todo el potencial de un nuevo contrato social en la región, alinearlo con los acuerdos
globales e involucrar a ALC en la gobernanza de las tendencias globales a través de una
cooperación multilateral efectiva. ALC es un terreno fértil para fortalecer y experimentar
nuevas formas de multilateralismo impulsando el diálogo de políticas dentro y fuera
de la región, a través de alianzas políticas internacionales en igualdad de condiciones
que den prioridad a las personas y a las políticas. La apremiante necesidad de adaptar la
cooperación internacional para que contribuya de forma significativa a la recuperación
mediante la construcción de nuevos modelos de desarrollo en la región debería traducirse
en un urgente llamado global a la acción.

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 RESUMEN: AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA RECUPERACIÓN FUERTE, SOSTENIBLE E INCLUSIVA

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https://doi.org/10.1787/9789264086296-en.[22]
OCDE (Próximo a publicarse), Labour informality and households’ vulnerabilities in Latin America [Título
provisional], Publicaciones de la OCDE, París. [3]
OCDE/OIT (2019), Tackling Vulnerability in the Informal Economy, Development Centre Studies,
Publicaciones de la OCDE, París, https://doi.org/10.1787/939b7bcd-en.[4]
OCDE (2020), OECD’s COVID-19 Country Policy Tracker, Publicaciones de la OCDE, París, https://www.
oecd.org/coronavirus/country-policy-tracker/.[29]
OCDE et al. (2019), Perspectivas económicas de América Latina 2019: Desarrollo en transición, Publicaciones
de la OCDE, París, https://doi.org/10.1787/g2g9ff1a-es.[28]

43
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
RESUMEN: AVANZANDO JUNTOS HACIA UNA RECUPERACIÓN FUERTE, SOSTENIBLE E INCLUSIVA

OIT (2018), Mujeres y hombres en la economía informal: Un panorama estadístico. Tercera edición,
Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, https://www.ilo.org/global/publications/
books/WCMS_635149/lang--es/index.htm.[5]
OIT/BID (2020), Jobs in a net zero emissions future in Latin America and the Caribbean, Organización
Internacional del Trabajo, Ginebra, Suiza/Banco Interamericano de Desarrollo, Nueva York,
http://www.ilo.org/americas/publicaciones/WCMS_752069/lang--en/index.htm.[31]
Rodrik, D. (1996), “Understanding Economic Policy Reform”, Journal of Economic Literature, Vol. 34/1,
pp. 9-41, https://www.jstor.org/stable/2729408.[21]
Transparency International (2019), Global Corruption Barometer Latin America and the Caribbean
2019: Citizen’s views and experiences of corruption, Transparency International, Berlín,
https://images.transparencycdn.org /images /2019_GCB_LatinAmerica_Caribbean_Full_
Report_200409_091428.pdf.[16]
UNESCO (2020), Seguimiento mundial de los cierres de escuelas causados por el COVID-19,
https://es.unesco.org/covid19/educationresponse#schoolclosures.[9]
UNICEF (2021), COVID-19 and school closures: One year of education disruption, UNICEF, Nueva York,
https://data.unicef.org/wp-content/uploads/2021/03/COVID19-and-school-closures.pdf.[8]
Worley, H., S. Bryan Pasquier y E. Canpolat (2018), Designing Communication Campaigns for
Energy Subsidy Reform, ESRAF Good Practice Note 10, Documento ESMAP, Banco Mundial,
Washington, DC. [23]

44
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
Capítulo 1
Perspectiva macro-
estructural y el camino
hacia la recuperación
La crisis del coronavirus (COVID‑19) ha tenido un
enorme impacto socioeconómico en los ingresos y las
condiciones sociales en América Latina y el Caribe
(ALC). Aunque se espera un crecimiento positivo
para 2021, no se espera que se alcancen los niveles de
PIB per cápita anteriores a la crisis hasta 2023‑2024.
En el corto plazo, las políticas de demanda deberían
seguir desempeñando un papel fundamental para
garantizar una recuperación sólida e inclusiva. Tras
resumir el contexto internacional al que se enfrenta la
región, el capítulo presenta el desempeño económico
de ALC y los principales factores que afectan el ritmo
y las características de la recuperación, centrándose
en particular, en la política fiscal. Asimismo, pone
de relieve las consecuencias sociales de la crisis y la
importancia de destinar una mayor financiación para
crear las condiciones necesarias para proteger a las
poblaciones más vulnerables y orientar las políticas
en dimensiones fundamentales como la informalidad
de los hogares.
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

Los efectos de la crisis del COVID-19

en América Latina y el Caribe

En la región de ALC, el año 2020 terminó con la mayor recesión económica

de los últimos dos siglos debido a la crisis del COVID-19...

La región no alcanzará
los niveles de PIB
per cápita anteriores
a la pandemia
... ubicando a las
tasas de crecimiento hasta 2023-24
anual del PIB
alrededor del -7.0%.

La crisis ha Estos niveles

afectado algunos La tasa de pobreza y la pobreza de pobreza
los progresos de en 2020 alcanzó el extrema llegó a extrema
no se habian
la última década
en erradicación 33.7% 12.5% visto en los
de la pobreza últimos
y desigualdad 20 años

Los hogares informales son los más afectados por la crisis del COVID-19,
enfrentando pérdidas de empleo y de ingresos laborales

Hogares completamente informales Mixtos Formales

%
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
ALC
s

ia

ua

rú

il

ca

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ay

ay
or
ra

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bi

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Pe

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Pa

Co

U
Co
H

A
N

El

48
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

Introducción
Como consecuencia de la pandemia de coronavirus (COVID‑19), América Latina y el
Caribe (ALC) cerró el año 2020 con la mayor desaceleración económica de los últimos
dos siglos, situando el crecimiento anualizado del producto interno bruto (PIB) en tasas
alrededor del ‑7.0% (CEPAL, 2021[1]) (CAF, 2021[2]), con daños inmediatos en el tejido
económico y social y posibles cicatrices a largo plazo. Los costos sociales son drásticos
en términos de desigualdades y pobreza, ya que el impacto de la crisis del COVID‑19 ha
afectado especialmente a los grupos más vulnerables.
Las economías de ALC deberían recuperar algo de terreno en 2021, pero sigue existiendo
incertidumbre respecto a la fuerza de la recuperación. Esta será probablemente prolongada
y se explica principalmente por un efecto de arrastre estadístico que se moderará en 2022,
asimismo se espera que sea heterogénea tanto entre países como dentro de ellos.
Las principales amenazas para la recuperación son el aumento de los contagios y la
lentitud en la vacunación, que retrasa la normalización de la actividad económica. Entre
los posibles aspectos positivos cabe destacar un incremento de la demanda mundial
mayor del esperado gracias a la recuperación más sólida de socios esenciales de la región,
como la República Popular China (en lo sucesivo, “China”) y los Estados Unidos. Del
mismo modo, aunque los motores impulsores del crecimiento tendrán efectos distintos
en cada país, se prevé que, en promedio, el PIB volverá a los niveles anteriores a la crisis
en 2023‑2024.
En el plano internacional, el aumento del precio de algunos productos básicos, la
recuperación del comercio mundial y la producción industrial deberían ser favorables
para las exportaciones de ALC. No obstante, la disminución del comercio exterior en
la región durante 2020 tuvo graves repercusiones para la economía y puso de relieve
las fragmentaciones comerciales existentes, sobre todo en lo que respecta al comercio
intrarregional. Para favorecer una recuperación sólida y más inclusiva, y, al mismo tiempo,
mejorar la competitividad y garantizar la protección frente a futuras perturbaciones
exógenas, será crucial apoyar una mayor integración, dentro y fuera de ALC (Capítulo 3)
(CEPAL, 2021[3]). Las políticas comerciales orientadas al desarrollo, unidas a políticas
relativas a la competencia y los consumidores, también serán fundamentales en la
recuperación y deberían contribuir al logro de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Sostenible, así como a una constante resiliencia económica (UNCTAD,
2020 [4]).
Si bien en 2020 los gobiernos de ALC, al igual que los de otras economías emergentes y
en desarrollo, pudieron acceder a mercados de capitales con condiciones de financiación
favorables (OCDE, 2021[5]), sigue habiendo incertidumbre en cuanto a las condiciones de
liquidez internacional. Además, algunos países no han tenido acceso a los mercados de
capitales globales, por lo que dependen en gran medida de los bancos multilaterales y de
los acreedores públicos para financiar su recuperación.
A escala regional, los responsables de política en ALC se enfrentan a dificultades para
apoyar la demanda interna. Los países de la región deben superar la crisis sanitaria en
una carrera entre los nuevos contagios y el suministro de la vacuna. Cuanto más se tarde
en alcanzar la inmunidad colectiva mediante la vacunación, más probable será que la
economía sufra daños permanentes.
La política fiscal será esencial para garantizar una recuperación fuerte e inclusiva,
pero debe hacerse efectiva de manera integral y escalonada. El uso de políticas tributarias
y de gastos y el diseño de reformas fiscales, que incluyan medidas como el fortalecimiento
de la administración tributaria, deben coordinarse y escalonarse para contrarrestar el

49
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

impacto de la pandemia en los hogares y las empresas y apoyar los sistemas de salud
pública. Por otro lado, cada vez es más necesario adoptar un enfoque holístico en
términos de política fiscal que tenga en cuenta la economía política de la reforma, la
moral tributaria y las complejas condiciones socioeconómicas resultantes de la crisis.
El uso adecuado de los recursos fiscales podría aumentar el nivel de satisfacción con los
servicios públicos, incrementar la moral tributaria, reforzar la confianza y ayudar a salir
de la “trampa institucional” en la que está inmersa la región (OCDE et al., 2019 [6]).
Asimismo, los gobiernos deben maniobrar entre mantener un estímulo fiscal
para cimentar la recuperación y evitar posiciones fiscales insostenibles. La retirada
temprana del estímulo fiscal podría descarrilar la recuperación y mermar el crecimiento
a largo plazo. La política fiscal, por lo tanto, es crucial para mitigar las consecuencias
inmediatas de la crisis, pero también para evitar que la economía quede marcada de
forma permanente. También es fundamental para diseñar y financiar medidas dirigidas
a los hogares y empresas más vulnerables. La estabilidad macroeconómica sigue siendo
altamente heterogénea entre los distintos países de ALC; ello implica que el margen de
maniobra es más limitado para los países muy endeudados o en los que el anclaje de
la inflación es cada vez más difícil. Por este motivo, es necesario adaptar las políticas
macroeconómicas a la realidad de cada país en las fases de gasto, tributación y gestión de
la deuda. Algunas de estas medidas requieren una mayor cooperación y coordinación a
escala internacional (Capítulo 5).
Este capítulo examina, en primer lugar, el contexto global, con especial atención a
los principales socios de la región y a los mercados financieros y de productos básicos.
En segundo lugar, presenta el desempeño económico de ALC, poniendo enfasis en
la heterogeneidad de la región, sus cuentas externas y la necesidad de sustentar la
recuperación en políticas de apoyo a la demanda. En tercer lugar, centra la atención
en el papel esencial que desempeña la política fiscal de cara a la recuperación y en la
necesidad de generar consensos y escalonar las medidas fiscales de un modo favorable. En
cuarto lugar, hace hincapié en las consecuencias sociales de la crisis, en las condiciones
subyacentes de la informalidad y en la necesidad de financiar los sistemas de protección.
El capítulo concluye con los principales mensajes en materia de políticas públicas.

Un contexto internacional desafiante

La recuperación mundial es gradual y desigual
La recuperación económica global está en marcha, pero sigue dependiendo de la
vacunación. En 2020, la actividad económica se contrajo drásticamente en todo el mundo, y
el PIB global cayó un 3.4% (OCDE, 2021[7]). En 2021, gracias al suministro gradual de vacunas
efectivas, la prestación de apoyo fiscal adicional y la adopción de medidas acertadas en
la mayoría de los países para hacer frente al virus, las perspectivas económicas han
mejorado notablemente y se prevé que el PIB mundial crecerá un 5.7% en 2021 y un 4.5%
en 2022. La producción mundial ha superado el nivel anterior a la pandemia, pero en
muchos países siguen existiendo diferencias en la producción y el empleo, especialmente
en las economías con bajas tasas de vacunación (OCDE, 2021[7]).
Si bien la recuperación global mejoró el comercio internacional, este no volverá a los
niveles anteriores a la crisis en todos los bienes y servicios en 2021. Está previsto que el
comercio mundial se refuerce en 2021, y se estima que el volumen de las operaciones
aumentará un 8.2%, tras caer un 8.5% en 2020 (OCDE, 2021[8]). En 2021, la recuperación
paulatina de la economía mundial, combinada con los cambios en los patrones de consumo
(por ejemplo, con el aumento de la demanda de productos médicos y de tecnología para
teletrabajar), ha permitido que el comercio de mercancías se recupere a paso constante.

50
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

Sin embargo, el comercio de servicios, especialmente el de turismo, seguirá siendo

reducido mientras la pandemia obligue a imponer restricciones sanitarias y socave la
confianza de los viajeros (OCDE, 2021[8]) (Gráfico 1.1).
Existen notables divergencias en el modo en que cada país ha lidiado con la crisis
sanitaria y la recuperación. Los Estados Unidos encabezan el crecimiento entre las
economías avanzadas, impulsado por el rápido avance en el proceso de vacunación y el
importante paquete de estímulo de la Administración Biden (OCDE, 2021[7]). Esto tendrá
efectos indirectos positivos para sus principales socios comerciales, entre los que figuran
economías de ALC. En Europa, las constantes medidas de confinamiento impuestas
en el primer semestre de 2021, el menor apoyo fiscal y la todavía complicada situación
epidemiológica están retrasando la normalización de la actividad. Se espera que la zona
Euro crezca gracias, en particular, al consumo privado (OCDE, 2021[7]). Entre las economías
emergentes, China ha recuperado su trayectoria previa de crecimiento y se espera que la
mantenga en 2021 y 2022. Es posible que otras economías emergentes sigan sufriendo
importantes caídas en su PIB frente a las expectativas previas a la pandemia, y solo se
espera que vuelvan a crecer a buen ritmo cuando las consecuencias del virus se atenúen
(OCDE, 2021[8]).

Gráfico 1.1. Comercio mundial de mercancías (% de variación anual,

promedio móvil trimestral), 2015‑2021
Volumen Valor

%
20
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
-25
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Fuente: OCDE/CEPAL/CAF/UE, a partir de datos de la Oficina de Análisis Político de los Países Bajos; e indicadores a corto
plazo de la OMC.
12 https://doi.org/10.1787/888934295261

Los precios de los productos básicos están al alza

La mayoría de los precios de los productos básicos han aumentado por encima de
los niveles previos a la pandemia (Gráfico 1.2). La crisis del COVID‑19 hizo desplomarse
los precios de los productos básicos, tendencia que se revirtió en mayo de 2020. En 2021,
la recuperación de la economía mundial, los problemas de producción y los cambios
en los patrones de consumo han seguido aumentando los precios de estos productos.
Los precios de la energía, cuya recuperación se retrasó en comparación con los de otros
productos básicos, se han disparado desde finales de 2020. Estos cambios apuntan a una
recuperación tras el desplome histórico del año pasado, pero no señalan necesariamente
el inicio de un nuevo superciclo de los productos básicos. Los precios de estos productos
deberían estabilizarse cuando el marcado repunte de la demanda, especialmente en
China y, en menor medida, en los Estados Unidos, se suavice y el crecimiento converja
con el potencial. Asimismo, en el futuro el proceso de descarbonización podría limitar

51
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

los precios del petróleo y ser positivo para algunos metales. La adopción de un modelo
de consumo más sostenible desde el punto de vista ambiental, sobre todo en los países
desarrollados, incrementará la demanda de algunos metales de base necesarios para la
fabricación de componentes y baterías (p. ej., el cobre y el litio), como se observó con el
auge de los vehículos eléctricos.
Algunos de los motores que impulsaron el último superciclo de los productos básicos
—la rápida industrialización de China y el consolidado comercio mundial— tienen hoy
menor fuerza. Es más, la globalización se estaba estancando incluso antes de la pandemia,
lo que podría aumentar la reubicación y fragmentación de algunas cadenas de valor, con
lo que se debilitaría el impulso del comercio mundial. Por lo tanto, mientras la economía
mundial recupera las anteriores tendencias de crecimiento, el comercio mundial, y en
particular el comercio de productos básicos, difícilmente contribuirá de manera sustancial
a impulsar el crecimiento de las economías de ALC en comparación con antes de la crisis
financiera de 2008.

Gráfico 1.2. Precios de los productos básicos

(precios internacionales de productos básicos; Enero de 2018 = 100)
Energía Agricultura Metales y minerales

160

140

120

100

80

60

40

20

Fuente: OCDE/CEPAL/CAF/UE, a partir de datos del Banco Mundial sobre los mercados de productos básicos.
12 https://doi.org/10.1787/888934295280

Relajación de las condiciones financieras, pero con volatilidad e incertidumbre

Las condiciones financieras han seguido suavizándose desde la repentina
interrupción de los flujos de capital en marzo de 2020. El apetito de riesgo se despertó
de nuevo y el capital volvió a fluir a los mercados emergentes. En contraste con
anteriores crisis internacionales, la del COVID‑19 tuvo la ventaja de ir acompañada de
un elevado nivel de liquidez internacional. Aunque es probable que las tasas de interés
sigan siendo relativamente bajas en las economías avanzadas, el extremo largo de la
curva de rendimiento se mantiene sometido. En el caso de los Estados Unidos, y tras el
denominado taper tantrum, el aumento de la rentabilidad de los bonos estadounidenses y
la fuerte recuperación del país podrían desencadenar un cambio en los flujos de capital
y una mayor volatilidad de la divisa (OCDE, 2021[8]). El aumento de la rentabilidad desde
principios de 2021 indica que los mercados esperan un incremento de la inflación a medio
plazo, en consonancia con la recuperación económica. Todavía no se han endurecido
las condiciones financieras, pues las tasas de interés reales siguen siendo de casi cero
o negativas.

52
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

El aumento de la inflación debería empujar a los bancos centrales con regímenes de

objetivos de inflación a adoptar una política menos expansiva. En muchas economías,
la inflación general ha subido a medida que se ha recuperado la demanda debido al
aumento de los precios de la energía, la devaluación de la moneda y el incremento del
precio de algunos alimentos. Es poco probable que estas presiones provoquen un aumento
sostenido de los salarios y otros costos, por lo que los bancos centrales se verán obligados
a adoptar una política menos expansiva. Mientras las brechas de producto sigan siendo
negativas, los mercados laborales continúen inactivos y las expectativas sigan afianzadas,
las presiones inflacionistas deberían ser transitorias. En aquellas economías emergentes
donde las expectativas no están tan afianzadas, los bancos centrales podrían adoptar
políticas más neutrales. No obstante, el traspaso de la depreciación del tipo de cambio, el
aumento del costo de la energía y la subida de los precios de los alimentos podrían elevar
las expectativas respecto de la inflación y subir las tasas de interés, sobre todo en países
donde la sostenibilidad fiscal pende de un hilo.
El acceso a financiación externa no ha sido una limitación vinculante para la mayoría
de los países de ALC a corto plazo, si bien el acceso a crédito sigue siendo desigual. El
atractivo de los títulos de deuda en divisa extranjera se ha mantenido desde el segundo
semestre de 2020 y ha sido mayor que el de las acciones (Gráfico 1.3, Panel A), lo que
ha permitido que mercados emergentes emitan una cantidad considerable de bonos a
tasas relativamente bajas. En América Latina, desde abril de 2020 los países que poseen
la calificación de grado de inversión no se toparon con grandes obstáculos para emitir
deuda en los mercados a unas tasas de interés bajas (p. ej., Chile, Colombia1, México,
Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay). Otros países estaban en proceso de reestructurar su
deuda sin acceder a los mercados (Argentina y Ecuador), mientras que para otros el costo
del crédito ha subido rápidamente (p. ej., Bolivia, Costa Rica y Trinidad y Tobago). Tras la
reestructuración de la deuda en Argentina, ha seguido habiendo una gran diferencia, de
cerca de 400 puntos básicos, entre los diferenciales de los bonos soberanos de los países
que poseen la calificación de grado de inversión y los que no (Gráfico 1.3, Panel B) (véase la
sección relativa a la gestión de la deuda). La reciente subida del rendimiento de los bonos
estadounidenses provocó un aumento del costo de contraer préstamos en moneda local
en los mercados internos (IIF, 2021[9]; FMI, 2021[10]).

53
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

Gráfico 1.3. Condiciones financieras en los mercados emergentes y ALC

Panel A. Flujos netos de carteras no residentes a mercados Panel B. Diferencial del riesgo soberano en
emergentes América Latina
(miles de millones de USD) (JP Morgan EMBI+, EMBIG)

Capital Deuda Total Calificación de grado de inversión

Sin calificación de grado de inversión
140 1 800

110 1 600

1 400
80
1 200
50
1 000
20
800
-10
600

-40 400

-70 200

-100 0
junio-19 octubre-19 febrero-20 junio-20 octubre-20 febrero-21

Fuente: OCDE/CEPAL/CAF/UE, a partir de Bloomberg y (IIF, 2021[9]); Débiles resultados económicos en la región.
12 https://doi.org/10.1787/888934295299

Crecimiento insuficiente en la región en 2021, con un alto grado de incertidumbre

América Latina y el Caribe fue la región emergente y en desarrollo más perjudicada por
la pandemia, dado que registró una de las mayores contracciones del mundo (Gráfico 1.4,
Panel A). Es probable que la recuperación sea más larga que en otras regiones debido a los
grandes estragos de la segunda ola y la lenta vuelta a la normalidad.
Conviene señalar que la crisis del COVID‑19 es la segunda perturbación que ha
sufrido la región en la última década, tras el desplome de los precios de los productos
básicos en 2014. Desde ese año, la región ha experimentado un crecimiento reducido o
nulo, lo que supone una amenaza adicional, y algunas previsiones sugieren que ALC no
recuperará los niveles de PIB per cápita anteriores a la pandemia hasta 2023‑2024. Cuando
se avance hacia la recuperación de la crisis, hay que tener muy presente el peligro de
perder otra década; resulta crucial adoptar una visión a largo plazo a la hora de plantear
las reformas estructurales necesarias en la región para lograr un crecimiento sostenible
y a largo plazo. Por ejemplo, el crecimiento de la productividad es el motor central del
progreso económico sostenido, pero en ALC la productividad laboral agregada muestra
un crecimiento reducido y persistentemente bajo, con descensos desde los años 60 en
relación con los países de la OCDE (Gráfico 1.4, Panel B).
Hasta que pase la crisis sanitaria, las economías de ALC tendrán grandes dificultades
para volver a experimentar un crecimiento sostenido. En 2020, la crisis económica
inducida por la pandemia ha afectado fuertemente a las economías de la región, ya
que, anualmente, el PIB cayó en promedio alrededor de 7% en la región (CEPAL, 2021[3];
CAF, 2021[2]). La pandemia azotó la región en el primer trimestre de 2021, obligándola
a imponer restricciones adicionales a la movilidad que han afectado su actividad. Las
restricciones de la segunda ola no tuvieron repercusiones tan graves para las economías
de ALC como las registradas en el segundo trimestre de 2020. No obstante, los procesos
de vacunación avanzaron lentamente salvo en ciertos países, entre los que destacan

54
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

Chile y Uruguay. Las campañas de vacunación se aceleraron durante el segundo semestre

en varios países, como Ecuador, Paraguay, Argentina, Colombia, Panamá, la República
Dominicana y Brasil, a medida que se aliviaban los cuellos de botella en el suministro
y la disponibilidad de vacunas aumentaba. Además de los obstáculos existentes para
adquirir las vacunas (cuellos de botella en la producción mundial, escasa coordinación
internacional o restricciones financieras, en algunos casos), la mayoría de los países
de ALC se enfrentan a dificultades relacionadas con la deficiente logística interna y las
limitadas capacidades locales para llevar a cabo campañas de inmunización. Ambos
aspectos (el acceso a las vacunas y la implementación de las estrategias de vacunación)
pueden retrasar la vuelta a la normalidad de las actividades en la mayoría de los países y,
en consecuencia, entorpecerá el crecimiento. Cuanto más se demore la recuperación, más
extendidas estarán las repercusiones de la crisis y más permanente será el daño para el
crecimiento potencial, que ya se ha visto afectado.

Gráfico 1.4. PIB per cápita y productividad laboral en ALC

Panel A. Evolución del PIB per cápita (índice = 2009) Panel B. Productividad laboral en ALC (como % de la
OCDE)
Economías avanzadas América Latina y el Caribe
%
130 80

125 70

60
120

50
115
40

110
30

105
20

100 10

0
95

Fuente: OCDE/CEPAL/CAF/UE, a partir de datos del (FMI, 2021[10]), Perspectivas de la economía mundial, https://www.imf.org/es/
Publications/WEO/Issues/2021/03/23/world-economic-outlook-april-2021.
12 https://doi.org/10.1787/888934295318

Se espera un crecimiento promedio alrededor del 6% para 2021 en la región, seguido

de una desaceleración en 2022 (CEPAL, 2021[1]; CAF, 2021[2]; FMI, 2021[11]). El crecimiento en
2021 se atribuye principalmente a la baja base de comparación ‑después de la fuerte caída
de 2020– junto con los efectos positivos derivados de la demanda externa y la subida del
precio de las materias primas que exporta la región, así como al aumento de la demanda
agregada (CEPAL, 2021[1]; CEPAL, 2021[3]). El escenario para lo que queda de 2021 y para
el 2022 está sujeto a la evolución de la pandemia, el aumento de la variante Delta, la
vacunación y el descontento social, que ha desembocado en protestas en algunos países.
La demanda interna, y en particular el consumo, será el principal motor del crecimiento
a corto plazo a medida que se levanten las restricciones a la movilidad y los servicios

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

puedan reanudarse. Además, el ajetreado ciclo político de la región, donde entre el

segundo semestre de 2021 y 2022 se celebrarán elecciones presidenciales o legislativas
en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México y Perú,
influirá en las expectativas y podría frenar las inversiones. Por último, el malestar social
sigue siendo uno de los principales factores que afectan la estabilidad económica. Las
recientes protestas sociales ponen de relieve la necesidad de lograr un crecimiento más
inclusivo y mejorar el bienestar de los ciudadanos (véanse las siguientes secciones y el
Capítulo 2), así como de conseguir el consenso de la ciudadanía respecto de un pacto
social renovado (Capítulo 4).
La recuperación será desigual en la región. Dependerá de la exposición de los países
a sectores de servicios gravemente afectados, su acceso a financiación, los efectos de
arrastre y el margen normativo que tengan para satisfacer la demanda. Por ejemplo, los
países muy dependientes del turismo, como las economías caribeñas, mostrarán una
expansión más comedida, pues es probable que este sector tarde en recuperarse. Panamá
y Perú, que sufrieron una caída de dos dígitos en 2020, se encontrarán entre las economías
que más rápido crecerán este año. En Chile y Perú (y, en menor medida, Colombia), la
inversión pública en infraestructura sustentará la demanda

Los déficits de cuenta corriente habituales en ALC están de vuelta

Los saldos por cuenta corriente de la mayoría de los países de ALC deberían volver en
2021 a los déficits habituales, lo que refleja las dificultades estructurales existentes en
la región. En comparación con años anteriores, en 2020 el promedio de ALC registró un
ligero superávit por cuenta corriente debido a la notable disminución de las importaciones
(CEPAL, 2021[1]). Los saldos por cuenta corriente deberían irse deteriorando a medida que
remonte la demanda interna en la región. No obstante, en 2021 los déficits no deberían
ser excesivos, pues el aumento de las importaciones no será suficiente para eclipsar la
mejora de las exportaciones, y el incremento de la inversión extranjera directa (IED) es
clave para financiar dichos déficits. La instauración de un mercado más interconectado
en ALC brindaría una protección sustancial frente a futuras perturbaciones exógenas y
mejoraría la competitividad (Capítulo 3) (CEPAL, 2021[12]).
La IED neta cayó un 35% en 2020, alcanzando el 2.5% del PIB, el valor más bajo de la
última década (CEPAL, 2021[13]). A pesar de las mejoras, la región debe diversificar las fuentes
de IED a fin de impulsar la competitividad y la diversificación económica, dimensiones
clave para superar la “trampa de la productividad” (OCDE et al., 2019 [6]) (Capítulo 3). La
diversificación también significa atraer IED de calidad, que puede contribuir a aumentar la
productividad y ofrecer una recuperación más rica en empleo y sostenible (Recuadro 1.1).

Recuadro 1.1. IED y desarrollo sostenible

La inversión extranjera directa (IED) puede hacer importantes contribuciones al desarrollo

sostenible que vayan mucho más allá del capital invertido por las empresas vinculadas a
multinacionales extranjeras. Se suele pensar que los inversores extranjeros tienen acceso a
mejores tecnologías y conocimientos especializados que sus homólogos nacionales gracias
al nexo que tienen con sus matrices multinacionales. Estas ventajas tecnológicas pueden
transferirse a las economías receptoras estableciendo vínculos en la cadena de suministro e
interacciones comerciales con empresas nacionales. En consecuencia, la IED puede impulsar el
crecimiento y la innovación, crear empleos de calidad, desarrollar el capital humano y mejorar
los niveles de vida y la sostenibilidad ambiental. Los indicadores de la calidad de la IED de la

56
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

Recuadro 1.1. IED y desarrollo sostenible (cont.)

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) tratan de dilucidar en qué

medida la IED contribuye al desarrollo sostenible, prestando especial atención a la productividad
y la innovación, la calidad de los empleos y las competencias, la igualdad de género y la
transición a una economía con bajas emisiones de carbono (OCDE, 2019 [14]). El próximo “Conjunto
de herramientas sobre la calidad de la IED” de la OCDE ayudará en mayor medida a los gobiernos
a definir políticas y acuerdos institucionales destinados a mejorar el impacto de la IED en el
desarrollo sostenible (OCDE, 2021[57]).
En el caso de América Latina, los indicadores de la calidad de la IED de la OCDE muestran que,
en la mayoría de los países para los que se disponen datos, los inversionistas extranjeros son
más productivos y más propensos a introducir innovaciones en los productos o a invertir en
investigación y desarrollo (I+D) que las empresas nacionales (Gráfico 1.5, Paneles A a C). Estas
diferencias en términos de productividad e innovación sugieren que existe la posibilidad de que
las empresas extranjeras transfieran sus conocimientos y tecnologías a las empresas nacionales.
Las empresas extranjeras también suelen ofrecer unos salarios medios más elevados, lo que
indica que su mayor productividad redunda, al menos en parte, en beneficio de los empleados
(Gráfico 1.5, Panel D). Al mismo tiempo, en la mayoría de los países latinoamericanos examinados,
las empresas extranjeras tienden a contratar a una mayor proporción de trabajadores no
cualificados que las empresas nacionales, pero también son mucho más proclives a ofrecer
oportunidades de capacitación (Gráfico 1.5, Paneles E y F). La información de que se dispone
sugiere que los inversionistas extranjeros son una importante fuente de empleo para los
trabajadores no cualificados de América Latina y pueden contribuir de manera considerable a
mejorar sus competencias y a aumentar sus posibilidades de encontrar un empleo en el futuro.
Para potenciar aún más la contribución de la IED al desarrollo inclusivo y sostenible, los esfuerzos
de promoción de la inversión en la región deberían estar alineados con estrategias productivas
bien definidas que promuevan la diversificación económica.

Gráfico 1.5. Indicadores de la calidad de la IED de la OCDE

para países de América Latina seleccionados
Las empresas extranjeras obtienen mejores resultados que las nacionales si el valor es > 0
Panel A. Productividad laboral Panel B. Innovación en los productos
4.0 1.4

3.5 1.2

3.0 1.0

0.8
2.5
0.6
2.0
0.4
1.5
0.2
1.0
0.0
0.5
-0.2
0.0 -0.4
-0.5 -0.6
Perú

Colombia
México

Costa Rica
Brasil

Uruguay

El Salvador

Ecuador
Chile

Argentina

Guatemala

Bolivia

Paraguay
Perú

Uruguay
Ecuador
México
Guatemala

Chile
Colombia

Argentina
Costa Rica

El Salvador

Panel C. I+D
Panel D. Salarios medios
4.0
3.5

3.0
57
PERSPECTIVAS
3.0 ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021

2.5
2.0
2.0
 3.0 1.0

0.8
2.5
0.6
2.0
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación
0.4
1.5
0.2
1.0
0.0
0.5
-0.2
0.0 -0.4
Recuadro 1.1. IED y Desarrollo Sostenible (cont.)
-0.5 -0.6
Gráfico 1.5. Indicadores de la calidad de la IED de la OCDE
Perú
México

Colombia
Brasil

Uruguay

Costa Rica
El Salvador

Ecuador
Chile

Argentina

Guatemala

Bolivia

Paraguay
Perú

Uruguay
Ecuador

Argentina
México
Guatemala

Chile
Colombia
Costa Rica

El Salvador
para países de América Latina seleccionados (cont.)
Las empresas extranjeras obtienen mejores resultados que las nacionales si el valor es > 0
Panel C. I+D
Panel D. Salarios medios
4.0
3.5

3.0 3.0

2.5
2.0
2.0

1.5
1.0
1.0
0.0
0.5

0.0
-1.0
-0.5
-2.0
-1.0
Perú

Bolivia
Ecuador
Guatemala
Colombia

Chile

México
Paraguay
Costa Rica

Uruguay
El Salvador
Argentina

Bolivia

Perú
Paraguay

Uruguay
Ecuador

El Salvador
Argentina
Chile

Colombia
Guatemala
México

Costa Rica
Brasil

Panel E. Porcentaje de trabajadores cualificados Panel F. Capacitación de los empleados

0.5 0.6

0.4
0.4
0.3

0.2
0.2
0.1

0.0 0.0

-0.1
-0.2
-0.2

-0.3
-0.4
-0.4

-0.5 -0.6
Bolivia
Uruguay
Perú
Paraguay

Perú
El Salvador

Ecuador

Ecuador

El Salvador
Colombia
México

Argentina

Chile

Guatemala

Chile
Argentina

Guatemala
México

Colombia
Brasil

Costa Rica

Brasil

Costa Rica

Nota: Datos alrededor de 2017, excepto para Brasil, México, Chile y Costa Rica (alrededor de 2010).
Fuente: Basado en (OCDE, 2019 [14]), para los detalles metodológicos, www.oecd.org/fr/investissement/fdi-qualities-
indicators.htm.
12 https://doi.org/10.1787/888934295337

58
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

Capacidad monetaria reducida en la mayoría de los países: hacia una política

más agresiva
El margen para estimular la actividad durante la transición a la normalidad
dependerá del margen normativo que hubiera antes de la crisis y de cuánto de ese margen
hayan gastado los países. Las respuestas de la política monetaria fueron desiguales en
ALC durante 2020. Los bancos centrales de países con regímenes monetarios creíbles
(p. ej., bancos centrales independientes con regímenes de objetivos de inflación) y
expectativas bien afianzadas desplegaron políticas anticíclicas que redujeron las tasas
de interés nominal a mínimos históricos y recurrieron a la expansión cuantitativa. Estas
medidas fueron efectivas para evitar la interrupción de los sistemas de pago e impedir
el colapso del crédito interno. Obviamente, el desplome de la demanda disminuyó los
precios en la mayoría de los países, lo que permitió adoptar esas medidas extraordinarias
y, al mismo tiempo, mantener la inflación bajo control.
El reciente repunte de la inflación relacionado con la devaluación de la divisa y los
precios de la energía debería afectar a la política monetaria, que aun así debería seguir
sirviendo de estímulo. Los bancos centrales con regímenes de objetivos de inflación
vigilarán de cerca los efectos secundarios que podrían alejar las expectativas de tales
objetivos. La mayoría de los bancos centrales deberían ser capaces de favorecer la
recuperación manteniendo unas tasas de interés bajas, pues la inflación continúa bajo
control y persisten condiciones financieras favorables. No obstante, los bancos centrales
dispondrán de menos margen, dado que las expectativas de inflación ya se sitúan
ligeramente por encima del objetivo y tienen balances más grandes (Cavallo y Powell,
2021[15]). De hecho, varios países empezaron a adoptar una postura más neutral, como
Brasil, México, Chile y Perú.

Movilización de recursos para mitigar la crisis e impulsar la recuperación

La política fiscal ha sido un instrumento esencial para contrarrestar el impacto de la
crisis del COVID‑19 en las familias y las empresas, y para dar apoyo a los sistemas de salud
pública (CEPAL, 2021[3]; CEPAL, 2021[16]; CEPAL, 2021[17]). En toda la región se han adoptado
medidas que combinan alivios fiscales, reasignaciones presupuestarias, el aumento del
gasto y préstamos con condiciones favorables para responder a las dificultades sanitarias
y socioeconómicas generadas por la pandemia, que han afectado en especial a los más
vulnerables. Como resultado, la región movilizó una cantidad de recursos sin precedentes.
El tamanio varió de unos países a otros, en función del impacto de la pandemia, su
posición fiscal inicial y sus oportunidades de financiación. Esta movilización de recursos
fiscales, unida al declive de la actividad económica, ha añadido tensión a la situación
fiscal de la región.
La política fiscal seguirá siendo un elemento central de la respuesta a la crisis y
esencial para garantizar una recuperación fuerte e inclusiva. En especial, la respuesta
fiscal para mitigar la crisis tendrá que ser focalizada, centrándose en los sectores
(p. ej., el turismo), las empresas (p. ej., las pymes) y grupos de población vulnerables
que continúan enfrentándose a los mayores desafíos, incluyendo el impacto debido al
cierre de las escuelas en 2020‑2021. Asimismo, la política fiscal tendrá que abordar las
vulnerabilidades estructurales que la pandemia ha puesto en evidencia, con el fin de
reforzar las bases de la recuperación y construir un futuro mejor.
La política fiscal puede ser crucial para orientar la necesaria transformación
productiva generar empleo formal de calidad, aprovechar al máximo la transformación
digital y priorizar el cuidado del medioambiente. Esto implica aumentar la inversión
en capital humano y físico (lo que incluye las infraestructuras), dirigir el gasto a las

59
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

poblaciones más vulnerables, mejorar la eficacia del gasto público y la calidad de los
servicios públicos y abordar coherentemente los objetivos de desarrollo y del clima. Para
financiar estas inversiones, es preciso redoblar la movilización de recursos a escala
nacional e internacional, lo que a su vez supone aumentar la progresividad del sistema
tributario y mejorar la administración tributaria y la gestión de la deuda. Del mismo
modo, es necesario hacer esfuerzos adicionales encaminados a eliminar la posibilidad de
que se produzcan los sesgos de género que siempre han estado presentes en los actuales
regímenes. Los sistemas tributarios vigentes imponen una carga adicional a las fuentes
secundarias de ingresos de los hogares (tradicionalmente, las mujeres) y desalientan su
participación en el mercado laboral (CEPAL, 2021[16]). Para que estos esfuerzos den sus
frutos, será esencial garantizar la sostenibilidad fiscal y reforzar la confianza de los
ciudadanos en el gobierno a fin de superar la trampa institucional a la que muchos países
ya se estaban enfrentando antes de la pandemia (OCDE et al., 2019 [6]).
En el futuro, para que las políticas fiscales sean efectivas deben tener en cuenta la
complejidad del contexto actual mediante una secuencia de acciones claramente definida.
También deben sustentarse en un amplio consenso logrado gracias al diálogo nacional y
a una comunicación clara (Capítulo 4). La economía política de la política fiscal es más
importante que nunca. Además, no existe un enfoque o una solución única que garantice
que una política fiscal se traduzca en una recuperación sólida, inclusiva y sostenible.
Las características socioeconómicas propias del contexto de cada país, unidas a las
repercusiones heterogéneas de la crisis, exigen la adopción de un enfoque adaptado. No
obstante, algunas consideraciones generales pueden ayudar a los países de ALC a elaborar
un buen “menú de políticas” y lograr un equilibrio adecuado entre el gasto público, la
política fiscal y la gestión de la deuda pública.

Recaudación fiscal en tiempos de crisis

La recaudación fiscal de la región contribuye poco a reducir las desigualdades y sigue
siendo insuficiente para financiar la agenda de desarrollo de la región. Los ingresos
tributarios se mantienen bajos, pues la recaudación como porcentaje del PIB fue del 22.9%,
un porcentaje considerablemente inferior al promedio de la OCDE del 33.8%, y se redujo
en promedio alrededor del 3% en 2020. Existe una gran heterogeneidad entre los países
de ALC en términos de recaudación tributaria como proporción del PIB, la cual va desde
el 42.0% de Cuba y el 33.1% de Barbados y Brasil hasta el 13.9% de Paraguay, el 13.5% de la
República Dominicana y el 13.1% de Guatemala. Asimismo, a diferencia de la mayoría de
las economías de la OCDE, las estructuras tributarias de ALC siguen dependiendo más de
los impuestos indirectos que de los directos. Los impuestos aplicables a bienes y servicios
(fundamentalmente el impuesto sobre el valor agregado [IVA] y los impuestos sobre las
ventas) representaron en torno al 49.8% del total de ingresos tributarios, frente al 32.7%
de la OCDE. Además, mientras que en 2018 los impuestos sobre la renta de las sociedades
constituyeron el 15.5% de los ingresos tributarios de ALC, el impuesto sobre la renta de
las personas físicas únicamente representó el 9.1%. A diferencia de ALC, este último
constituye una proporción mayor de la recaudación fiscal en las economías de la OCDE (el
23.5% del total), en comparación con los impuestos sobre la renta de las sociedades (10.0%
de la recaudación fiscal total) (OCDE et al., 2021[18]).
La combinación de los alivios fiscales concedidos en respuesta a la pandemia y la
marcada disminución de la actividad económica provocaron una reducción significativa
de los ingresos públicos en ALC. La recaudación del IVA, La recaudación del impuesto sobre
el valor añadido (IVA), principal fuente de ingresos fiscales para ALC, cayó con especial
fuerza en muchos países, con descensos interanuales en términos reales del 40% en mayo
de 2020. Esta cifra fue mayor en Antigua y Barbuda, Chile, Costa Rica, Ecuador, Granada,
Honduras y Jamaica. La recaudación del impuesto sobre la renta también disminuyó

60
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

considerablemente en el primer semestre de 2020, principalmente debido a la prórroga

de las medidas de alivio fiscal con las que se aplazó la liquidación de las obligaciones
fiscales correspondientes a 2019 y se suspendió el pago anticipado de impuestos. En
algunos casos, los ingresos no percibidos superaron el 1% del PIB. En Chile, se estima que
la disminución de la recaudación equivalió al 1.4% del PIB (DIPRES, 2020 [19]), un porcentaje
similar al de Perú (1.5% del PIB) (MEF, 2020 [20]). Sin embargo, el gran tamaño del sector
informal en la región y la escasa participación de las personas y las pequeñas y medianas
empresas (pymes) en el sistema tributario y el sistema de seguridad social limitaron la
eficacia de la desgravación fiscal (OCDE et al., 2021[18]).
El objetivo principal de las medidas fiscales era fortalecer los sistemas de salud
con miras a apoyar a los hogares, los trabajadores por cuenta propia y las empresas. La
pandemia pronto saturó los sistemas sanitarios de la región, poco desarrollados, (OCDE/
Banco Mundial, 2020 [21]) y los gobiernos promulgaron medidas destinadas a apoyarlos con
las que trataron, fundamentalmente, de reducir el costo que suponía importar productos
médicos esenciales. Dado que la región depende de proveedores externos, muchos países
aplicaron temporalmente exenciones o tipos cero a los productos médicos para subsanar
la escasez de recursos (p. ej., de alcohol, artículos de laboratorio, guantes, desinfectante,
equipo y otros suministros sanitarios). En algunos casos, estas medidas fueron
acompañadas de la exención del IVA para los productos médicos, como en Colombia, o de
deducciones temporales en el impuesto sobre la renta de las personas físicas destinadas a
incentivar que la población hiciese donaciones directas a los sistemas de salud.
Los gobiernos aplicaron alivios fiscales para compensar la disminución de los ingresos
de los hogares y de los trabajadores por cuenta propia. Las medidas fiscales más comunes
fueron el aplazamiento del pago de impuestos, la suspensión de las liquidaciones por
adelantado y la creación de sistemas de liquidación favorables del IVA y el impuesto sobre
la renta de las personas naturales, como planes de cuotas sin intereses ni sanciones. Varios
países, entre ellos Chile, Colombia, Perú y Trinidad y Tobago, también implementaron el
reembolso acelerado del impuesto sobre la renta de las personas naturales para prestar
más apoyo. En algunos países, como Argentina, Colombia, Costa Rica, Dominica, Guyana,
Honduras y San Vicente y las Granadinas, también se ayudó a los hogares con exenciones
en el pago del IVA de productos médicos esenciales, productos de la canasta básica de
alimentos y servicios, como la electricidad. En Colombia se puso en práctica un plan de
reembolso del IVA dirigido a 1 millón de personas que viven en la pobreza, con el cual se
realizaron cinco pagos de 75 000 COP (pesos colombianos) a lo largo del año (OCDE et al.,
2021[18]).
Al igual que en el caso de los hogares, los alivios fiscales dirigidos a las empresas
también consistieron principalmente en medidas temporales para estimular el flujo de
efectivo, sobre todo en los primeros meses de la crisis, por medio de aplazamientos y
la suspensión de la liquidación por adelantado del IVA y el impuesto sobre la renta de
las sociedades. En concreto, la reducción del IVA tuvo una incidencia considerable en
la región, especialmente para las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes).
En varios casos, los alivios fiscales se dirigían a mipymes o a sectores particularmente
afectados por la crisis, como la construcción, el turismo y los servicios personales. Además,
los países hicieron la desgravación extensiva a las empresas modificando los planes de
cotización a la seguridad social. Tal fue el caso del Programa de Asistencia de Emergencia
al Trabajo y la Producción de Argentina, que introdujo una reducción de hasta el 95% en
las contribuciones que los empleadores debían abonar al Sistema Integrado Previsional
Argentino. En Brasil se suspendieron los pagos al Fondo de Seguro de Desempleo y se
redujeron un 50% las cotizaciones al Sistema S, que financia la formación técnica y
profesional (OCDE et al., 2021[18]).

61
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

De cara al futuro, un conjunto de opciones de política fiscal podría aumentar los

ingresos sin comprometer la recuperación económica ni el bienestar de los ciudadanos,
pero el escalonamiento de estas políticas, respaldada por un consenso nacional, definirá
su éxito (Mora, Nieto‑Parra y Orozco, 2021[22]). Entre ellas se encuentran las medidas
orientadas a reducir la evasión y elusión de impuestos, que cuestan a América Latina
un importe equivalente a aproximadamente el 6.1% de su PIB en IVA, impuestos sobre la
renta de las personas físicas e impuestos sobre la renta de las sociedades no percibidos
(CEPAL, 2021[16]). Otras opciones son políticas destinadas a aumentar el cumplimiento
de las obligaciones fiscales, fortalecer la administración tributaria y suprimir el gasto
tributario que genera pocos beneficios en términos de capital o creación de empleo (el
promedio del total de los gastos tributarios en América Latina entre 2015 y 2019 fue del
3.7% del PIB) (OCDE et al., 2021[18]). Unidas a las medidas internacionales orientadas a
evitar que se erosione la base imponible y que las empresas multinacionales trasladen
sus beneficios (p. ej., mediante la ejecución del proyecto de la OCDE y del G20 sobre la
erosión de la base imponible y el traslado de beneficios, BEPS por sus cifras en ingles),
estas medidas tienen un beneficio adicional: mejoran la moral fiscal y, en consecuencia,
la credibilidad de las instituciones. La economía digital, y los desafíos que conlleva, es
otro de los grandes retos fiscales internacionales a los que se enfrenta la región (OCDE
et al., 2020 [23]; Mora, Nieto‑Parra y Orozco, 2021[22]).
Los países tal vez tengan que plantearse otras formas de incrementar su recaudación
para subsanar las deficiencias estructurales (OCDE et al., 2021[18]; Mora, Nieto‑Parra y
Orozco, 2021[22]). Los plazos, la rapidez y la forma de estas políticas deberían adaptarse a
la realidad de cada país y estar estrechamente vinculadas al consenso de los ciudadanos.
Mientras que en las economías de la OCDE los impuestos y las transferencias reducen
el coeficiente de Gini en aproximadamente 16 puntos porcentuales, en ALC la reducción
comparable es inferior a 3 puntos porcentuales en promedio (OCDE, 2020 [24]) (OCDE
et al., 2019 [6]). Sin embargo, en la mayoría de los países deberían valorarse medidas
encaminadas a aumentar el impuesto de la renta sobre las personas naturales a los
deciles superiores. Este impuesto es el principal factor que explica la brecha fiscal entre
ALC y la OCDE, pues no solo limita la posible recaudación del sistema tributario, sino
también su capacidad de redistribución (OCDE et al., 2021[18]). Las medidas adicionales
centradas en impuestos concretos, como la tributación de los bienes inmuebles (Izquierdo
y Pessino, 2021[25]) y de las plusvalías de los particulares, deberían contribuir a aumentar la
recaudación destinada a financiar la recuperación y mejorar la progresividad del sistema
tributario. Otras medidas incluyen la introducción de impuestos sobre la riqueza y sobre
las sucesiones (OCDE, 2021[26]), cuya aplicación efectiva requiere mejorar la capacidad
de las administraciones tributarias y estadísticas (Mora, Nieto‑Parra y Orozco, 2021[22]).
La reforma fiscal internacional, que cuenta con el respaldo de 130 países (23 de ALC),
proporcionará ingresos necesarios. La reforma garantizará una distribución más justa
de los beneficios y los derechos de imposición entre los países en lo que respecta a las
empresas multinacionales de mayor tamaño, incluidas las empresas digitales, y limitará
la competencia en términos de impuesto sobre la renta de las sociedades mediante la
introducción de un tipo mínimo (de al menos el 15%) para el impuesto de sociedades a
nivel mundial, que los países pueden aplicar para proteger sus bases imponibles (OCDE,
2021[27]).
A medida que avanza la recuperación, hay políticas fiscales que la región no ha
explorado del todo. Entre ellas se encuentran impuestos correctivos, como los impuestos
ambientales. En ALC, los ingresos procedentes de los impuestos ambientales equivalieron
en promedio al 1.2% del PIB en 2019 (fundamentalmente impuestos sobre la energía,
aplicados en su mayoría al diésel y la gasolina), un porcentaje inferior al promedio de
la OCDE, que se sitúa en el 2.1% del PIB (OCDE et al., 2021[18]). Los impuestos asociados

62
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

a la salud pública, como los que gravan el consumo de tabaco, alcohol, azúcar y ciertas
bebidas, pueden resultar esenciales para crear incentivos encaminados a que los agentes
económicos promuevan dietas más saludables, lo que en última instancia generará
mejores resultados de salud y reducirá los costos ligados a la sanidad. Se podrían
contemplar medidas destinadas a mejorar la eficiencia del IVA que reduzcan el número
y el alcance de las exenciones y compensen a las poblaciones más vulnerables (OCDE
et al., 2021[18]). La crisis del COVID‑19 brinda la oportunidad de replantearse la política
tributaria tradicional de ALC, prestando especial atención a temas de genero arraigado en
los actuales regímenes fiscales. Por ejemplo, los sistemas fiscales por lo general no tienen
en cuenta que las mujeres realizan en mayor medida trabajos no remunerados, por lo que
la carga tributaria de los hogares resulta desproporcionada. Otro ejemplo de los sesgos
de género presentes en la política fiscal son las desgravaciones fiscales para sectores
económicos eminentemente masculinos (CEPAL, 2021[16]).

El gasto público debería ser anticíclico y tener visión a largo plazo gracias al gasto
de capital
Antes de la pandemia, el gasto público en la región de ALC registró un crecimiento
modesto, y el gasto social y los servicios de la deuda estaban en alza. El gasto público
aumentó del 20.1% del PIB en 2010 al 21.5% del PIB en 2019. En términos generales, el
aumento del gasto público ha sido escaso, ya que muchos países han adoptado políticas de
consolidación fiscal para controlar el aumento de la deuda pública y hay poca flexibilidad
(OCDE, 2020 [28]). Los principales cambios se produjeron en la composición del gasto y
se debieron, en su mayoría, al incremento de los pagos del servicio de la deuda tras el
aumento de la deuda pública y los gastos corrientes, que refleja el incremento del gasto
social. El gasto de capital disminuyó para compensar el aumento de los pagos del servicio
de la deuda y los gastos corrientes, lo que agrandó la brecha de inversión entre ALC y otras
economías (CEPAL, 2021[16]) y obstaculizó el crecimiento de la productividad.
En respuesta a la pandemia, en 2020 el gasto público corriente aumentó
considerablemente en todo el mundo con el fin de prestar apoyo a los sistemas de
salud, las familias y las empresas. En 2020, el gasto total de los gobiernos centrales de
América Latina ascendió al 24.7% del PIB, su nivel más alto desde la década de 1980,
en plena crisis de la deuda. Sin embargo, las distintas regiones siguen presentando
considerables diferencias en cuanto a su capacidad para reaccionar a la crisis, pues ALC
ha adoptado, en promedio, medidas a menor escala que países emergentes de Asia o
economías avanzadas (FMI, 2020 [29]).Y ello a pesar de la debilidad de los estabilizadores
automáticos y del mayor tamaño de la población vulnerable que no disponía de redes
de seguridad o sistemas de protección social en los que apoyarse cuando azotó la crisis.
Sigue existiendo una gran heterogeneidad entre los países de ALC: en Argentina, Brasil,
El Salvador y la República Dominicana, el gasto primario del gobierno central creció
más de un 20% en los primeros nueve meses de 2020, mientras que Costa Rica, Ecuador,
Honduras y México prosiguieron con sus políticas de consolidación fiscal y redujeron el
gasto público. La variedad de respuestas ante la crisis se debe a las decisiones políticas
de los países, las distintas repercusiones que la pandemia ha tenido para ellos, su
situación fiscal previa, su capacidad para acceder a los mercados financieros nacionales y
mundiales, la diversidad de instituciones multilaterales de préstamo y la capacidad de sus
bancos centrales. La mayor parte del incremento del gasto público (el 70%) se destinó a la
realización de transferencias corrientes como medidas de alivio y prestaciones sociales.
Las medidas de gasto tuvieron especial importancia y se centraron en los sistemas
de salud, los hogares y las pequeñas empresas. Con el objetivo de prestar apoyo a los
sistemas de salud, muchos países redistribuyeron o aumentaron el gasto para adquirir
suministros médicos, contratar personal adicional o ampliar sus infraestructuras. Entre

63
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

las medidas destinadas a apoyar los ingresos de los hogares cabe mencionar el diseño
de nuevos programas de transferencias dirigidas a trabajadores informales sin empleo y
grupos sociales vulnerables, o el fortalecimiento de los programas ya existentes (OCDE,
2020 [30]). Algunas de las transferencias creadas son el Ingreso Familiar de Emergencia en
Argentina, el Auxílio Emergencial en Brasil, el Ingreso Familiar de Emergencia en Chile, el
Ingreso Solidario en Colombia el Bono Proteger en Costa Rica (OCDE, 2020 [28]), el Subsidio
Pytyvõ en Paraguay y el Bono Familiar Universal y el Bono Independiente en Perú (OCDE,
2020 [24]). También se destinaron transferencias a los trabajadores del sector formal, por
ejemplo, mediante el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción en
Argentina (Capítulo 2). Asimismo, los países expandieron o complementaron sus sistemas
de protección social ampliando el seguro de desempleo (p. ej., en Brasil, Chile, Ecuador,
México y Uruguay) y las prestaciones de la seguridad social, tales como las pensiones
(p. ej., en Argentina, Colombia, Guatemala, México y Paraguay). Con el fin de prestar
asistencia directa a los hogares con bajos ingresos, se incluyó apoyo en especie en forma
de paquetes de alimentos y subsidios para cubrir el costo de los suministros domésticos
básicos (electricidad, gas y agua).
En ALC, el gasto público también se destinó a preservar la capacidad productiva,
haciendo especial hincapié en las mipymes. Las medidas, los subsidios y la financiación
tenían el objetivo principal de preservar el empleo y velar por que las empresas
dispusieran de suficiente liquidez, dada la frecuencia de la demanda y de choques ligados
a la oferta. Economías como Chile, Colombia, Perú y Uruguay adoptaron programas de
subsidio salarial para proteger el empleo. Colombia, por ejemplo, estableció el Programa
de Apoyo al Empleo Formal para proporcionar un subsidio mensual, equivalente al 40%
del salario mínimo, con el que ayudar a cubrir el costo de los salarios a las empresas que
pudiesen demostrar que sus ingresos habían disminuido un 20% entre febrero y marzo
de 2020. En Guatemala, México y Panamá se establecieron subsidios para empresas con
el fin de compensar los gastos de funcionamiento vinculados a la adquisición de los
suministros necesarios en el sector agrícola. Las economías de ALC recurrieron a medidas
extraordinarias, como la concesión de líneas especiales de crédito y la capitalización de
las instituciones financieras estatales, para garantizar que las empresas pudieran acceder
a la liquidez necesaria. Por ejemplo, Brasil amplió los programas de financiación del
Banco Nacional de Desarrollo (BNDES). Chile hizo una cuantiosa inyección de capital en el
Fondo de Garantía de Pequeños Empresarios. En Colombia, Bancoldex lanzó nuevas líneas
de crédito. El programa Reactívate Ecuador proporcionó crédito a un tipo preferencial a
mipymes. Perú estableció un nuevo programa en el marco del Programa de Garantías
“Reactiva Perú”, con el cual los créditos garantizados por el Tesoro Público estaban
respaldados por una contribución del banco central. Algunos países, como Argentina
y Perú, hicieron efectivos programas para el estímulo de la productividad financiando
proyectos de I+D, promoviendo la digitalización y fomentando el emprendimiento.
Para evitar poner vidas en peligro y asegurar una recuperación fuerte e inclusiva, el
gasto público debe realizarse de manera efectiva mediante una secuencia de acciones
claramente definida (Mora, Nieto‑Parra y Orozco, 2021[22]). Puesto que los recursos son
escasos, la región debe tratar de redistribuir el gasto de usos ineficientes a otros eficientes
y, por ejemplo, resolver las fugas de las transferencias sociales o el fraude, la corrupción
y el despilfarro en las adquisiciones públicas (Cavallo y Powell, 2021[15]; OCDE, 2020 [31]) o
aumentar el porcentaje del gasto público sujeto a la contratación pública (OCDE, 2020 [28]).
En el corto plazo, y mientras la pandemia siga poniendo vidas en peligro, la prioridad
debería seguir siendo proteger a las personas, apoyar a las familias más vulnerables, y
salvar a las empresas y el empleo. La vacunación es esencial para ofrecer una salida a la
pandemia y reducir la incertidumbre que generan las medidas de confinamiento que tan
pronto se levantan como se vuelven a imponer. Por otro lado, los países deben continuar

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

defendiendo la asistencia social, con miras a diseñar mecanismos que promuevan

efectos económicos a largo plazo. Se ha comprobado, por ejemplo, que las transferencias
monetarias dirigidas a beneficiarios específicos pueden estimular la inversión en la
escolarización de los niños, sobre todo si están sujetas a condiciones (OCDE, 2019 [14]).
Del mismo modo, el gasto público debe seguir respaldando la capacidad productiva y,
en especial, protegiendo a las mipymes. Sigue siendo crucial no perder de vista que la
crisis tiene repercusiones distintas para los hombres y las mujeres y que la política fiscal
tradicional no es neutra en cuanto al género. Detectar y eliminar los sesgos existentes para
promover la no discriminación puede favorecer una recuperación inclusiva (CEPAL, 2021[16]).
Una vez que la pandemia empiece a estar bajo control, el gasto público debería empezar a
destinarse gradualmente a otros asuntos, como, por ejemplo, a prestar un apoyo específico
en vez de general, con especial atención a los sectores que más lo necesitan, y dejar de
ser un gasto corriente para ser un gasto de capital (Mora, Nieto‑Parra y Orozco, 2021[22]).
Tradicionalmente, el 80% del gasto público en ALC se concentra en el gasto corriente,
y solo el 20% corresponde a gasto de capital (OCDE et al., 2019 [6]). En consecuencia, la
región está rezagada en lo que respecta a la formación bruta de capital. Antes de que
comenzara la crisis del COVID‑19, existía una brecha equivalente a 4 puntos porcentuales
del PIB entre las economías avanzadas y a más de 21 puntos porcentuales del PIB entre
las economías emergentes y en desarrollo de Asia (FMI, 2021[10]). Resulta fundamental
aumentar y mejorar el gasto de capital para lograr una recuperación robusta e impulsar
la inversión en infraestructura (también en tecnologías digitales y verdes) necesaria para
promover empleos de calidad y una transformación de la producción que dé prioridad
al medioambiente. Es más, en especial en lo que respecta a la infraestructura, el gasto
de capital tiene un gran efecto multiplicador (de hasta dos veces) tanto en la actividad
económica como en el empleo (Izquierdo y Pessino, 2021[25]). Por último, ALC debe retornar
gradualmente a los marcos fiscales, incluidas las normas fiscales destinadas a proteger la
inversión; garantizar la claridad, eficiencia y equidad del gasto; así como añadir cláusulas
de escape apropiadas para circunstancias excepcionales (Mora, Nieto‑Parra y Orozco,
2021[22]).

Gestionar la deuda y aumentar los recursos disponibles sin poner en peligro el

futuro: el papel de la cooperación internacional
La crisis del COVID‑19 ha afectado la situación fiscal de los países de ALC, que ya
era delicada; en 2020, el déficit general promedio en América Latina equivalía al 6.9%
del PIB (CEPAL, 2021[16]). Se trata de un porcentaje considerablemente superior al déficit
promedio de 2019 (del ‑4% del PIB), o la del 2009 (del ‑3.6% del PIB) provocado por la crisis
financiera internacional. Los déficits fiscales históricamente elevados de la región están
relacionados principalmente con el descenso de la recaudación fiscal debido a la baja
actividad económica y a las medidas fiscales aplicadas para contrarrestrar los efectos de
la pandemia, combinado con la introducción de planes de gasto como las transferencias
corrientes en apoyo de las familias y las empresas, dio lugar a mayores déficits fiscales
en la región, que, en algunos casos, alcanzaron máximos históricos. La presión fiscal
comenzó en un momento en que las economías de ALC se encontraban efectuando
ajustes, y el crecimiento era anémico en el mejor de los casos (OCDE, 2020 [24]; FMI, 2020 [29]).
Los grandes déficits fiscales han provocado el marcado aumento de la deuda pública
y el servicio de la deuda, acentuando así una tendencia que ya existía. En 2020, la deuda
pública bruta promedio de los gobiernos centrales ascendió al 56.3% del PIB, un incremento
de 10.7 puntos porcentuales con respecto a 2019 (CEPAL, 2021[16]). Los coeficientes entre
la deuda pública y los impuestos, un indicador aproximado de la capacidad financiera
de los países para pagar la deuda pública, también aumentó en la mayoría de los países,
dejándolos en una posición más débil para enfrentar la crisis del COVID‑19 que en la

65
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

que estaban en 2007, antes de la crisis financiera de 2008 (Gráfico 1.6). Se espera que el
coeficiente entre la deuda pública y los impuestos aumente considerablemente en 2021,
en vista de la caída de los ingresos fiscales y el crecimiento de la deuda pública, que han
dejado a la región debilitada para hacer frente a futuras crisis (CEPAL, 2021[16]).

Gráfico 1.6. Relación entre la deuda pública e impuestos en países seleccionados

de América Latina

2007 2014 2019

%
700

600

500

400

300

200

100

0
PAN BRA ARG CRI ECU COL DOM HND SLV MEX URY GTM NIC PRY PER CHL ALC
Fuente: OCDE/CEPAL/CAF/UE, a partir de datos oficiales (2019); y (OCDE et al., 2020 [23]).
12 https://doi.org/10.1787/888934295356

El marcado aumento de la deuda demuestra que la región ha seguido teniendo

oportunidades de financiación a pesar de la crisis mundial. La emisión de deuda soberana
aumentó considerablemente en los mercados internacionales (el 45% en los primeros diez
meses de 2020), ya que algunos países pudieron acceder a ellos, a menudo con condiciones
favorables, para cubrir sus crecientes necesidades de financiación para 2020 y, en algunos
casos, prefinanciar sus presupuestos para 2021. La mayoría de la deuda emitida procedía
del sector público (CEPAL, 2021[16]). Esto ha sido posible porque los mercados emergentes
se han beneficiado de las políticas monetarias adoptadas en respuesta a la crisis y la
posterior inyección de liquidez realizada por los principales bancos centrales de los países
desarrollados. En particular, tanto en Colombia como en México los costos de financiación
han disminuido notablemente, y el rendimiento de los bonos de referencia a diez años cayó
1.55 y 1.16 puntos porcentuales, respectivamente, entre diciembre de 2019 y diciembre de
2020, lo que en ambos casos supone una disminución mucho mayor que las registradas en
los países de la OCDE (OCDE, 2021[5]). En este contexto de gran liquidez y tasas de interés
bajas en todo el mundo, los bancos centrales de ALC han podido reducir las tasas de
interés de sus políticas monetarias como respuesta alternativa a la política fiscal, a fin de
mantener la demanda agregada. Además, gracias a la expansión de la liquidez mundial,
los costos de financiación se mantuvieron bajos en muchos países de ALC. La financiación
de emergencia procedente de instituciones financieras internacionales también tuvo un
papel importante, en especial para apoyar a los países con un acceso reducido o nulo a los
mercados financieros internacionales. Estos últimos emitieron 47 800 millones de dólares
estadounidenses (USD) en crédito nuevo y redirigieron las líneas de crédito existentes
(CEPAL, 2021[1]).
Aunque el aumento de la emisión de deuda en 2020 es común a la mayoría de los
países de ALC que pueden financiar su gasto mediante la emisión de bonos, continúan
las diferencias en su capacidad y condiciones relativas para conseguir financiación.
Curiosamente, dada la persistente liquidez de los mercados financieros mundiales y
el mayor apetito de los inversores por el riesgo, los países de ALC también han podido

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

hacer un mayor uso de sus propias monedas y mercados para emitir bonos. En concreto,
los países de la región que emiten bonos fundamentalmente en su moneda nacional
han podido servirse de los mercados locales para emitir su deuda (p. ej., Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, México y Uruguay). Esto reduce enormemente el riesgo de sufrir
crisis ligadas a la sostenibilidad de la deuda y brinda la posibilidad de reunir más recursos.
Otros países emiten deuda principalmente en moneda extranjera y en mercados externos
(p. ej., Panamá, Paraguay y Perú) (Gráfico 1.7). Esta pluralidad de mecanismos de emisión
de deuda resultará importante para determinar los posibles riesgos de las futuras crisis
de la deuda, sobre todo a medida que los países vayan necesitando más recursos para
financiar la recuperación.
A medio plazo, los coeficientes de endeudamiento en ALC deberían estabilizarse, pero
a niveles más altos que antes de la crisis. Debido a la abundante liquidez existente, los
mercados de capital internacionales parecen más dispuestos a admitir coeficientes de
endeudamiento superiores y, por lo tanto, se mantiene el acceso a flujos de capital. Sin
embargo, las condiciones podrían cambiar rápidamente a medio plazo si, tras los grandes
paquetes de estímulo, se normaliza la política monetaria de las economías avanzadas.
Además, en este contexto incierto, sigue existiendo el riesgo de que se produzca una
interrupción súbita, esto es, una reducción abrupta de las entradas netas de capital. La
dolarización de la deuda nacional, los déficits fiscales y los déficits de cuenta corriente
son factores determinantes de las interrupciones súbitas sistémicas. Los dos primeros
han empeorado considerablemente debido a la pandemia, y se espera que el tercero
aumente con la recuperación. De ser así, la sostenibilidad de la deuda podría verse
afectada, se generaría una crisis de deuda en caso de inacción de emisores o acreedores,
lo que complicaría aún más el panorama mundial y pondría de relieve la importancia
de coordinar la gestión de la deuda a escala global (OCDE, 2020 [24]; Nieto‑Parra y Orozco,
2020 [32]).
La coordinación mundial de la gestión de la deuda pública debería convertirse en
una prioridad a medida que aumentan los recursos financieros globales necesarios
para hacer frente a la pandemia, a fin de evitar o resolver posibles problemas asociados
a la sostenibilidad de la deuda (OCDE, 2020 [24]). La naturaleza compleja de la crisis del
COVID‑19 puede aumentar el riesgo de que se produzcan crisis monetarias y de deuda
pública, lo que pone en peligro los planes orientados a responder a la crisis y reconstruir
para mejorar. Puesto que la recuperación dependerá del constante apoyo político, este
podría ser el momento idóneo para que la comunidad internacional innove en lo que
respecta a los instrumentos de deuda extranjeros (Breuer y Cohen, 2020 [33]), sobre todo
teniendo en cuenta las inversiones que se necesitan para tratar de hacer realidad los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la Agenda 2030 (UNCTAD, 2020 [34]).

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

Gráfico 1.7. Emisión anual de deuda pública en países de ALC seleccionados

por divisa y país de emisión
Panel A. Emisión de deuda pública anual por divisa, Panel B. Emisión de deuda pública anual por país de
economías seleccionadas emisión, países seleccionados

Nacional Extranjera Local Extranjera

200 000 200 000

180 000 180 000
160 000 160 000
140 000 140 000
120 000 120 000
100 000 100 000
80 000 80 000
60 000 60 000
40 000 40 000
20 000 20 000
0 0
2008 2014 2020 2008 2014 2020 2008 2014 2020 2008 2014 2020 2008 2014 2020 2008 2014 2020
BRA COL MEX BRA COL MEX

Panel C. Emisión de deuda pública anual por divisa, Panel D. Emisión de deuda pública anual por país de
economías seleccionadas emisión, países seleccionados

Nacional Extranjera Local Extranjera

20 000 20 000
18 000 18 000
16 000 16 000
14 000 14 000
12 000 12 000
10 000 10 000
8 000 8 000
6 000 6 000
4 000 4 000
2 000 2 000
0 0
2008
2014
2020
2008
2014
2020
2008
2014
2020
2008
2014
2020
2008
2014
2020
2008
2014
2020
2008
2014
2020

2008
2014
2020
2008
2014
2020
2008
2014
2020
2008
2014
2020
2008
2014
2020
2008
2014
2020
2008
2014
2020
CHL CRI DOM PAN PRY PER URY CHL CRI DOM PAN PRY PER URY

Nota: Millones de dólares USD. La emisión anual de deuda pública se refiere al total de emisiones de bonos públicos activas
incluidas las reaperturas.
Fuente: OCDE/CEPAL/CAF/UE, a partir de datos de Refinitiv.
12 https://doi.org/10.1787/888934295375

Aunque no existe una única solución para conseguir los fondos necesarios que
permitan impulsar la recuperación ni para protegerse frente a posibles problemas
relacionados con la sostenibilidad de la deuda en ALC, en muchos casos la recuperación
económica tendrá que apoyarse en una coordinación internacional que permita a los
países deudores seguir llevando a cabo políticas macroeconómicas anticíclicas para
responder a la crisis (UNCTAD, 2020 [4]). Si bien las posibles soluciones a los problemas
de financiación dependerán de las características iniciales del país y de su acceso a los
mercados, estas deben centrarse en devolver a la región su capacidad para cubrir la deuda
mediante un aumento de la inversión, la producción y las exportaciones, y no mediante
una disminución del gasto, la recaudación y la contracción de las importaciones (UNCTAD,
2020 [4]). Contamos con ejemplos históricos que nos muestran cómo debemos enfrentarnos
a los actuales retos de financiación pública. Tal es el caso del resultado del largo proceso
de resolución de la crisis de la deuda del decenio de 1980 en la región (Recuadro 1.2).

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

Recuadro 1.2. Olas de crisis de la deuda: una perspectiva histórica

La historia de las crisis económicas mundiales confirma que la recuperación nunca

es uniforme. Lo ocurrido en la década de 1980 constituye un ejemplo histórico de
recuperación desigual de una recesión económica. En América Latina, esa década
se caracterizó por un lento crecimiento económico, el aumento de las desigualdades
y el incremento de la pobreza (Szekely y Montes, 2006 [35]), tras un período de fuerte
crecimiento económico que había durado al menos un par de décadas. A finales de los
años 70, los gobiernos de países pobres habían incrementado su nivel de endeudamiento
público. Esta deuda procedía fundamentalmente de los préstamos concedidos por
bancos comerciales occidentales, con unas tasas de interés que variaban en función de
las tasas de interés interbancario que hubiera en los países de los acreedores principales.
En 1979, la Reserva Federal aumentó su tasa de interés para hacer frente a la creciente
inflación en los Estados Unidos. Al descenso de la tasa de crecimiento económico en los
países desarrollados a principios de los años 80 se unió después la caída de los precios del
petróleo y otros productos básicos, lo cual desencadenó la disminución de los ingresos
de las exportaciones en los países en desarrollo y el incremento general del costo del
servicio de la deuda de los gobiernos.
Algunos académicos consideran que las graves consecuencias económicas y sociales que
se produjeron podrían haberse evitado si la crisis se hubiera gestionado de otra manera
(Diaz‑Alejandro, Krugman y Sachs, 1984 [36]). Varios gobiernos de países en desarrollo
reestructuraron sus deudas y se adhirieron a programas de ajuste, mientras que los
bancos concedieron nuevos préstamos adicionales, pero involuntarios, para respaldar
las medidas de ajuste (Devlin, 1989 [37]). Tras la adopción de estas soluciones a corto plazo,
pensadas para afrontar una crisis de liquidez más que una crisis de solvencia, se produjeron
sucesivas rondas de reestructuración entre 1984 y 1986 (Vasquez, 1996 [38]). Después de
1985, cuando el crecimiento económico se seguía resistiendo debido al deterioro de las
condiciones comerciales y la reducción del gasto público, el reajuste de los plazos de la
financiación y la renovación de esta empezaron a vincularse oficialmente al crecimiento
económico de los países prestatarios, en el marco del conocido como Plan Baker. En
consecuencia, el acceso a un nuevo paquete de préstamos de bancos y prestamistas
multilaterales y bilaterales se supeditó a la evolución del precio del petróleo (en el caso de
México) y a la consecución de una tasa objetivo de crecimiento económico previamente
establecida, la cual debía alcanzarse mediante reformas económicas de liberalización.
La evolución de los coeficientes entre los intereses totales abonados y las exportaciones,
que siguieron siendo relativamente elevadas durante los primeros años de la crisis, ilustra
el resultado de las largas negociaciones mantenidas y de la falta de alivio de la deuda. El
promedio en América Latina fue del 41% en 1982 y solo disminuyó ligeramente en 1985,
hasta el 35%. No se concedió cierto alivio de la deuda hasta 1989, con la aplicación del
Plan Brady.
El Plan Brady pretendía reducir la deuda de los bancos comerciales y, al mismo tiempo,
brindarles la posibilidad de aumentar o reducir su exposición a cada deudor. Este enfoque
“a la carta” incluía el intercambio de préstamos por nuevos bonos, modificando su valor
nominal, en función de la nueva provisión de capital y de los riesgos asumidos. Una opción
consistía en convertir los préstamos en bonos emitidos por la Tesoro de Estados Unidos
y financiados con cargo a las propias reservas de México y mediante préstamos de
organizaciones financieras internacionales. Los posteriores pactos Brady establecieron
distintas disposiciones para la reducción de la deuda y la emisión de nueva moneda, y
fueron aprobados por 18 países. Según (Cline, 1995 [39])el pacto habitual consistía en la
condonación de entre el 30% y el 35% de la deuda de un país.

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

Recuadro 1.2. Olas de crisis de la deuda: una perspectiva histórica (cont.)

Existe un gran desacuerdo entre los expertos en lo que respecta a los beneficios del Plan
Brady y a si el alivio de la deuda concedido fue suficiente para garantizar un proceso de
crecimiento saludable y mejorar la capacidad crediticia de cada país. Para (Rogoff, 1993 [40])
considera que estos planes fueron más provechosos para los bancos, que incrementaron
el valor de la deuda restante en sus carteras. Si bien el Plan Brady logró reducir el
coeficiente de endeudamiento de todos los países, este aumentó posteriormente. De
acuerdo con (Cline, 1995 [39]), en los años posteriores al Plan Brady los países mostraron
un mejor desempeño económico en términos de estabilidad de los precios, crecimiento
económico y menores tasas de interés. De hecho, gracias al plan las empresas y los
gobiernos pudieron volver al mercado, en su mayoría en condiciones favorables (Buckley,
1998 [41]).

Sigue siendo importante proporcionar ayuda oficial a los países con un acceso escaso
o nulo a los mercados de capital. Hasta la fecha, y con el fin de aliviar las presiones
financieras, el G20 ha ayudado a los países de bajos ingresos suspendiendo hasta
diciembre de 2021 el pago del servicio de las deudas asociadas a préstamos públicos
bilaterales. En este sentido, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha brindado asistencia
financiera a numerosos países y ha aliviado su servicio de la deuda mediante, por ejemplo,
el incremento de los servicios de crédito rápido, instrumentos de financiación rápida y
líneas de crédito flexibles para distintos niveles de ingresos. Estas medidas han sido bien
recibidas y han dado un respiro temporal a más de 100 países durante la pandemia.
Sin embargo, el apoyo que tanto necesitan los países de ingresos medios, muchos
de los cuales se encuentran en ALC, sigue prácticamente sin figurar en la agenda
internacional. Aunque los países de ingresos medios se beneficiarán del reciente acuerdo
de emisión de derechos especiales de giro (DEG), así una asignación histórica de DEG
equivalente a 650 000 millones de dólares (unos 456 000 millones de DEG), de los cuales
unos 275 000 millones de dólares (unos 193 000 millones de DEG) de la nueva asignación
se destinarán a los mercados emergentes. Para estos países es importante acceder a
financiación multilateral, pues sigue existiendo el riesgo de que disminuya la financiación
privada internacional (Ocampo, 2021[42]). Una de las ideas propuestas en este marco
consiste en ofrecer una liquidez extraordinaria a los países en desarrollo mediante la
creación de fondos de liquidez. Un ejemplo es el Fondo para Aliviar la Economía COVID‑19
propuesto, al que los países desarrollados aportarían fondos a través de instituciones
multilaterales (CEPAL, 2021[16]).
Los países que podrían tener acceso a los mercados de capital, pero seguir incurriendo
en un elevado costo de la deuda por la posible rebaja de su calificación crediticia o por las
bajas previsiones sobre crecimiento futuro, cuentan con diversas opciones en materia de
políticas, como moratorias o interrupciones del pago de la deuda, distintas modalidades
de alivio de la deuda (OECD, 2021[5]), la creación de un instrumento especial para financiar
la crisis o pagar la deuda y un mayor uso de los DEG. En particular, la emisión de nuevos
DEG o la redistribución de los ya existentes podría ser un medio eficiente para incrementar
la liquidez, tanto en ALC como en las economías en desarrollo, sin por ello aumentar
la deuda (CEPAL, 2021[16]). Sin embargo, es importante adoptar una visión a largo plazo,
más allá de la crisis del COVID‑19. Se sigue sin aprovechar lo suficiente los DEG como
instrumentos de la comunidad internacional, lo que hace necesario examinar sus marcos
fundamentales y su asignación tradicional (Ocampo, 2021[42]). Para ello se requiere una

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

cooperación internacional que implique a bancos multilaterales, países desarrollados o

acreedores privados (OCDE et al., 2020 [23]); (Nieto‑Parra y Orozco, 2020 [32]); (Bolton, 2020 [43]).
Hasta la fecha, los acreedores privados se han mantenido al margen y algunos países han
decidido no participar en los programas internacionales para evitar la posibilidad de que
sus calificaciones crediticias bajen (OCDE, 2021[8]).
Por último, los países que ya disfrutaban de una amplia sostenibilidad fiscal deben
seguir teniendo acceso a los mercados de capital con unas primas de bajo riesgo que les
permitan obtener los fondos necesarios para plantar cara a la crisis. A nivel internacional,
también conviene tratar de lograr una transparencia adecuada de la deuda y brindar
asistencia técnica, de modo que los países de la región puedan reforzar sus capacidades
de gestión de la deuda (OCDE, 2021[8]) (Subacchi, 2020 [44]).
En cuanto a los mecanismos de reestructuración de la deuda, resulta esencial establecer
una estrecha coordinación con los titulares de bonos y las partes interesadas en el mercado
de capitales para reducir al mínimo el riesgo reputacional (es decir, el futuro acceso a
los mercados de capital). Las recientes experiencias vividas con la reestructuración de la
deuda en Argentina y Ecuador demuestran la importancia de incluir cláusulas de acción
colectiva en los contratos de bonos soberanos (OCDE et al., 2020 [23]). Aunque el uso de los
mecanismos existentes es bienvenido, de ahora en adelante es importante replantearse
los procedimientos internacionales de reestructuración de la deuda soberana para que no
se limiten a las cláusulas de acción colectiva (Ocampo, 2021[42]).
Con el fin de facilitar una recuperación sólida e inclusiva, las economías de ALC pueden
recurrir a opciones de política innovadoras con alcance social o ambiental para satisfacer
sus necesidades de financiación. Por ejemplo, podrían ponerse en práctica canjes de
deuda por medidas de protección frente al COVID‑19, por medidas para la consecución de
los ODS, por medidas de adaptación al cambio climático o por medidas de conservación de
la naturaleza. Los gobiernos deudores y prestamistas, así como los acreedores privados,
se beneficiarían a medida que los países deudores canalizan los pagos del servicio de la
deuda previstos a través de políticas nacionales de mitigación del COVID‑19 o inversiones
relacionadas con los ODS, el cambio climático o la naturaleza (ONU/DAES, 2020 [45];
Steele y Patel, 2020 [46]). Del mismo modo, la introducción de bonos “verdes” ligados a la
sostenibilidad social y ambiental vincularía la financiación extranjera sostenible a los
compromisos relacionados con los ODS. Esto permitiría a los países reunir los recursos
financieros que tanto necesitan para lidiar con la crisis del COVID‑19 y, al mismo tiempo,
comprometerse a alcanzar los ODS (Caputo Silva y Stewart, 2021[47]). Hace poco, México
se convirtió en el primer país de ALC en emitir un bono vinculado a la consecución de los
ODS: 750 millones de EUR (euros) con una tasa de interés del 1.35% (CEPAL, 2021[16]).
Los países vulnerables al cambio climático (como es el caso de la mayoría de los de
ALC) tienen unas calificaciones crediticias desfavorables y los prestamistas consideran
que tienen una mayor probabilidad de impago de la deuda que los que los paises más
resilientes al cambio climático. En un momento en que la región debe buscar soluciones
sostenibles para recuperarse de la crisis por la pandemia, los países de ALC con poco
margen fiscal podrían beneficiarse de instrumentos de política alternativos que les
proporcionen recursos para luchar contra el cambio climático y, simultáneamente, reducir
la carga de la deuda, su costo y la presión sobre los balances fiscales (Cevik y Tovar Jalles,
2021[48]). Por último, los futuros instrumentos de deuda que incluyan cláusulas “similares
a un seguro” y supediten los pagos a los acreedores al desempeño económico del país
del deudor ofrecerán algo de alivio cuando la situación económica no sea favorable y
compensarán a los acreedores cuando mejoren las previsiones del país en cuestión (Breuer
y Cohen, 2020 [33]; OCDE et al., 2020 [23]). Por ejemplo, en el Caribe, donde los países están
muy expuestos a riesgos de desastres naturales, debería ser habitual incluir cláusulas de

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

salvaguardia en caso de huracán para mejorar la capacidad de amortización de la deuda.

En Granada, la introducción de dichas cláusulas ha reducido los niveles de deuda (CEPAL,
2021[16]).
En el caso de economías como las del Caribe, la exposición recurrente a peligros
naturales y sus devastadores efectos sociales y económicos pueden empeorar la situación
financiera y conducir al sobreendeudamiento. Las cláusulas de salvaguardia en caso de
huracán permiten aplazar el pago de capital y los intereses del servicio de la deuda, o
contemplan la posibilidad de acelerar la reestructuración de la deuda en caso de huracán
(u otro desastre natural cubierto por dichas cláusulas).
Las economías de ALC deben recuperar gradualmente sus marcos fiscales y emprender
las medidas necesarias para garantizar la claridad y eficiencia del gasto. Las normas
fiscales, un elemento clave de los marcos fiscales, son esenciales para reducir o revertir
la conducta procíclica propia de la política fiscal de ALC (Vegh y Vuletin, 2014 [49]; Alberola
et al., 2016 [50]) y proteger la inversión pública. Como medida extraordinaria, muchos países
de la región decidieron no aplicar sus normas en la materia para emprender grandes
expansiones fiscales. A medida que la pandemia remita y los países reduzcan su gasto
público, y a fin de evitar repercusiones a largo plazo para las futuras consolidaciones
fiscales, la recuperación de sus marcos fiscales o la aplicación de normas fiscales puede
ser una herramienta útil para proteger la inversión pública y añadir una dimensión
que impulse el crecimiento (Ardanaz et al., 2021[51]). Estas reglas deben ser claras y
transparentes, y garantizar cláusulas de escape para medidas excepcionales.

Efectos sociales de la crisis del COVID‑19

La pérdida de ingresos se tradujo en peores condiciones de vida, así como en un
incremento notable del desempleo, la pobreza y la desigualdad (CEPAL, 2021[17]). El desplome
de los ingresos en ALC se concentra en los sectores más vulnerables. El sector informal,
por ejemplo, es en el que más empleos se han perdido en todas las economías regionales.
Los hogares cuyos ingresos dependen de la economía informal o de sectores peor
remunerados estuvieron desprotegidos frente a la pérdida durante los confinamientos.
La caída de la demanda exterior de ciertos productos que suelen exportarse también fue
un factor decisivo que desencadenó una crisis más profunda en ALC.

La crisis provocó el cierre de miles de negocios y, en consecuencia, destruyó

millones de empleos, sobre todo en el sector informal
Tradicionalmente, los mercados laborales de América Latina han sido informales, frágiles
y excluyentes. Más de la mitad de los trabajadores ocupan puestos de trabajo informales
(OCDE, 2020 [24]). Los hogares dependientes de la economía informal son los más afectados
por la crisis del COVID‑19, pues han perdido sus empleos y los ingresos que obtenían con
ellos. En promedio, casi la mitad (el 45%) de la población de ALC vive en hogares que dependen
exclusivamente del empleo informal; el 22% vive en hogares mixtos, y el 33% vive en hogares
que solo dependen de la economía formal (OCDE, Próximo a publicarse [52]). De acuerdo con
con los Indicadores de Informalidad basados en los Individuos y sus Hogares (KIIBIH), los
niveles de informalidad en los países de ALC presentan una gran heterogeneidad, desde
menos del 20% en Chile y Uruguay hasta más del 60% en Bolivia, Honduras y Nicaragua
(Gráfico 1.8).

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

Gráfico 1.8. Más de la mitad de los latinoamericanos viven en hogares mixtos

o que dependen por completo de la economía informal
Distribución de la población total por grado de informalidad de los hogares (%) 2018 o último año disponible

Informales Mixtos Formales

%
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Nota: A partir de la clasificación de la OCDE/OIT (2019 [53]) se asigna a las personas a una de las tres categorías en función
del grado de informalidad de sus hogares. Hogares formales: todos los miembros del hogar trabajan en el sector formal.
Hogares informales: todos los miembros del hogar trabajan en el sector informal. Hogares mixtos: algunos miembros del
hogar trabajan en el sector formal y otros, en el informal.
Fuente: (OCDE, Próximo a publicarse [52]), Informalidad laboral y vulnerabilidad de los hogares en América Latina (título provisional).
12 https://doi.org/10.1787/888934295394

Los programas dirigidos a la población más afectada deben tener en cuenta la dimensión
del hogar. El bienestar de los hogares que están del todo en la economía informal difiere,
a veces de manera significativa, del de aquellos en “estatus mixto” o en su totalidad de
aquellos en la economía formal. Existe una segmentación a nivel de los hogares que pone
de relieve la importancia de hacer una distinción entre los hogares mixtos y aquellos que
dependen en exclusiva de la economía informal cuando se diseñan las intervenciones de
políticas públicas. Ambos tipos de hogares representan a un porcentaje importante de la
población.
Es necesario examinar la informalidad desde el punto de vista de los hogares para
así registrar el nivel de pobreza económica e inseguridad en términos de ingresos de
los trabajadores informales, medir la capacidad para pagar la protección social, detectar
la posibilidad de acceder a ella a través de los miembros del hogar que trabajan en la
economía formal, y evaluar hasta qué punto la vulnerabilidad de los trabajadores
informales se transmite a las personas a su cargo (OCDE, Próximo a publicarse [52]).
Debido a la falta de protección social o de mejores condiciones laborales, los
trabajadores informales están atrapados en un círculo vicioso que les impide escapar de
su vulnerabilidad. En algunos países, como Bolivia, Ecuador, Paraguay y Perú, existen
importantes diferencias entre los trabajadores informales y los formales que viven en
la pobreza o en situación de vulnerabilidad. No es solo que los trabajadores informales
tengan un acceso más limitado o insuficiente a protección social, es que la inestabilidad de
sus ingresos les impide invertir en capital humano y conseguir trabajos más productivos
(OCDE et al., 2019 [6]).
Los efectos de la pandemia provocaron importantes retrocesos en varios indicadores
laborales, tales como la contracción del empleo (CEPAL, 2021[3]). Los más perjudicados
fueron los jóvenes y las mujeres, que, además de verse muy afectados por la pérdida

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

de trabajo, tuvieron que dedicar una enorme cantidad de tiempo a los cuidados no
remunerados debido al funcionamiento limitado de los centros educativos y los servicios
asistenciales para personas dependientes (Gráfico 1.9). Además, las poblaciones más
vulnerables de la región, como los afrodescendientes, los pueblos indígenas, los migrantes
y las personas con menor nivel educativo, suelen trabajar en el sector informal, que
prácticamente se detuvo por completo durante los confinamientos.
Los problemas estructurales preexistentes, como la brecha digital y el acceso desigual
a recursos financieros, también repercuten en los niveles de informalidad e incrementan
la desigualdad. La brecha digital ha agravado la desigualdad en la región y ha afectado de
manera desproporcionada a los trabajadores informales. La desigualdad generada por la
pandemia queda en evidencia, principalmente, en la capacidad de teletrabajar, que guarda
relación con el nivel de ingresos. La falta de competencias e infraestructuras digitales
impiden que los trabajadores informales se desempeñen desde casa y los priva de los
beneficios generales de la transformación digital (OCDE et al., 2021[18]). En ese sentido,
es posible que los hogares dependientes del sector informal no tengan acceso al sistema
financiero, de modo que no pueden obtener un préstamo para invertir o consumir.
De hecho, la falta de acceso a los servicios del sistema financiero (préstamo, cuenta
bancaria) puede frenar el crecimiento de las empresas informales y podría obstaculizar la
formalización (OCDE/OIT, 2019 [53]).

Gráfico 1.9. El COVID‑19 ha provocado pérdidas de empleo considerables en toda

la región de ALC, algo que ha afectado más a las mujeres que a los hombres
Variación de la población ocupada total, por sexo, segundo trimestre de 2019 a segundo trimestre de 2020 (%)

Hombres Mujeres

0
-5
-10
-15
-20
-25
-30
-35
-40
-45
-50
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Jamaica México Paraguay Perú Rep. Dom.
Notas: Los datos relativos a Argentina solo se refieren a 31 núcleos urbanos. Los datos de Bolivia solo se refieren a las zonas
urbanas. Los de Ecuador abarcan de junio de 2019 a mayo/junio de 2020. Los datos de Jamaica corresponden a julio de 2020
y los de México corresponden a mayo de 2020.
Fuente: (CEPAL, 2021[17]), Panorama Social de América Latina 2020 www.cepal.org/es/publicaciones/46687-panorama-social-
america-latina-2020.
12 https://doi.org/10.1787/888934295413

Millones de latinoamericanos vulnerables han caído en la pobreza y la pobreza

extrema, mientras que las brechas de desigualdad siguen aumentando en la
región
La crisis del COVID‑19 ha revertido algunos de los avances en la erradicación de la
pobreza y la desigualdad logrados durante la década pasada. En los últimos decenios, los
gobiernos de ALC han reducido considerablemente la pobreza, pues sacaron en torno a

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

42 millones de personas de esta situación entre 2004 y 2019. Antes de la crisis, alrededor
del 30.5% de la población total de ALC vivía en la pobreza (187 millones de personas), y
el 11.3% vivía en la pobreza extrema (70 millones de personas). Como resultado de la
pandemia, se estima que la tasa de pobreza extrema en 2020 fue del 12.5% y que la tasa
de pobreza alcanzó el 33.7%, unos niveles nunca vistos en los últimos 12 años —o 20, en
el caso de la pobreza extrema— (CEPAL, 2021[17]).
La crisis afectó a los grupos vulnerables al reducir las oportunidades laborales y
los ingresos. La pérdida de empleo y la consiguiente pérdida de ingresos provocadas
por la pandemia han incrementado la pobreza, reducido la clase media y aumentado la
desigualdad. Las personas más afectadas por la pérdida de empleo pertenecían al primer
quintil, ya que la proporción de trabajadores de ese quintil que dejaron de percibir ingresos
por su trabajo (respecto de los ingresos de 2019) aumentó 5.7 puntos porcentuales, un
valor considerablemente superior al de quintiles posteriores. En el quintil más rico el
aumento fue de 0.7 puntos porcentuales. Del mismo modo, para quienes conservaron
su trabajo, se estima que la pérdida de ingresos equivale a una disminución del 15% del
promedio de ingresos laborales. Se calcula que en 2019 los ingresos de los trabajadores del
primer quintil se redujeron un 42%, mientras que los de los trabajadores del quinto quintil
disminuyeron en torno a un 7% (CEPAL, 2021[17]).
Las dinámicas negativas del empleo y los ingresos han reducido a la clase media y
amenazan con agravar las brechas sociales y económicas existentes en una región que
ya presenta grandes desigualdades. El número de personas que viven con bajos ingresos
(vulnerables, pobres y extremadamente pobres) se ha disparado, y ya son 32 millones
más que antes de la crisis. En contraste, el número de personas que perciben ingresos
medio‑bajos disminuyó en 7 millones, el número de personas con unos ingresos medios
disminuyó en 13 millones (13.1%), el número de personas con unos ingresos medio‑altos
disminuyó en 4 millones (14.2%), y el número de personas con ingresos altos disminuyó
en 2 millones (10.5%) (Gráfico 1.10).
En resumen, los hogares dependientes del sector informal son los más perjudicados
por la crisis del COVID‑19, pues se enfrentan a la pérdida de empleo y el descenso de
sus ingresos procedentes del trabajo. Los efectos de la pandemia provocaron importantes
retrocesos en varios indicadores laborales, tales como la contracción del empleo. Los
grupos más afectados son las mujeres y las poblaciones más vulnerables de la región,
como los afrodescendientes, los pueblos indígenas, los migrantes y las personas con menor
nivel educativo. Los problemas estructurales, como la brecha digital y el acceso desigual
al mercado del trabajo, también repercuten en la inclusión en los mercados laborales.

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

Gráfico 1.10. La crisis del COVID‑19 ha multiplicado el número de personas

que viven con bajos ingresos y ha reducido las clases media y alta

Pobreza Extrema Pobreza Bajos ingresos, por encima de linea de pobreza Clase media baja Clase media Clase media alta Clase alta

Panel A. Cambios, 2019-20, millones de personas Panel B. Millones de personas, 2020

20 700

15 600
86
10 500
118
5 400

0 165 300

-5 200
131
-10 100
78
-15 0
Pobreza Pobreza Bajos Clase media Clase media Clase media Clase alta 2020
Extrema ingresos, por baja alta
encima de
linea de
pobreza
Nota: Incluye a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Los datos se refieren a la definición de
los estratos de ingreso, según lo especificado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones
Unidas (CEPAL, 2021), Panorama Social de América Latina 2020 y (CEPAL, 2019), Panorama Social de América Latina 2019.
La línea de pobreza extrema representa el nivel de ingresos que permite a cada hogar satisfacer las necesidades básicas de
todos sus miembros. La canasta básica para medir la pobreza se forma a partir de una selección de alimentos, que incluye
los bienes requeridos para satisfacer las necesidades nutricionales, tomando en cuenta los precios de los alimentos en
cada país y área geográfica. A continuación, se añade la cantidad requerida por los hogares para satisfacer las necesidades
básicas no alimentarias para definir el umbral de pobreza. Los no pobres de renta baja son aquellos hogares con una
renta per cápita de hasta 1.8 veces el umbral de pobreza; el estrato medio‑bajo, el estrato medio‑alto se definen por tener,
respectivamente, una renta per cápita de hasta 3, 6 y 10 veces el umbral de pobreza. El estrato de ingresos altos es el que
supera hasta 10 veces el umbral de pobreza.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, a partir del Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).
Cifras adaptadas a las proyecciones demográficas de las Naciones Unidas, “World Population Prospects 2019”, Nueva York,
2019 [en línea], https://population.un.org/wpp/, y estimaciones de las tendencias de la pobreza para aquellos países sobre
los que no se dispone de datos correspondientes a los años indicados.
12 https://doi.org/10.1787/888934295432

Los débiles mecanismos de protección social de la región no lograron impedir la

grave crisis social provocada por la pandemia
Debido a la inexistencia de mecanismos de protección social robustos en ALC, millones
de familias que trabajan en la economía informal sufrieron una caída drástica de sus
ingresos durante los confinamientos. A raíz de la estrategia para contener los contagios
que se adoptó en todo el mundo, los países de ALC paralizaron sus economías (OCDE,
2020 [30]). Sin embargo, mientras que los países de la OCDE, donde predomina el sector
formal, proporcionaron seguros de desempleo a sus ciudadanos y prestaron asistencia a
las empresas para evitar la pérdida de empleos, cuando la pandemia llegó a ALC, millones
de familias y empresas no estaban protegidas por los mecanismos de seguridad social.
En promedio, en la región, más del 60% de los trabajadores económicamente vulnerables
y del sector informal no reciben protección social de carácter laboral ni están amparados
por un programa de asistencia social (como las transferencias monetarias condicionadas;
Gráfico 1.11, Panel A).
ALC tiene una larga historia de programas de asistencia social, y cuenta con casos
ejemplares como la Bolsa Família de Brasil o el programa de transferencias monetarias
condicionadas de México, llamado “Oportunidades”, y, antes de que se interrumpiera,
“Prospera”. No obstante, aunque los programas de asistencia social están generalizados
y han sido de gran ayuda para muchas familias, en torno al 50% de los trabajadores

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

informales pobres no reciben asistencia (Gráfico 1.11, Panel B). Además, el porcentaje
de familias que no están cubiertas por estos programas varía mucho de unos países a
otros, pues se sitúa entre el 97% de los trabajadores pobres en El Salvador y el 26% en
Argentina.
La protección social en ALC debe empezar a fortalecer los mecanismos de financiación,
y así flexibilizar las cotizaciones sociales con una combinación de programas no
contributivos, contributivos y voluntarios. Las contribuciones a la seguridad social como
porcentaje de los costos laborales son relativamente elevadas en ALC. Los promedios de
los países de la región son similares a los de los países de la OCDE y excepcionalmente
altos para los deciles inferiores (OCDE/CIAT/BID, 2016 [55]). La reducción de los costos
laborales no salariales podría fomentar la creación de empleos formales, especialmente
en las pymes, y, de ese modo, promover el emprendimiento. Del mismo modo, trasladar
parte de la carga fiscal de las cotizaciones a la seguridad social a los impuestos sobre la
propiedad también podría resultar útil para reducir la informalidad (OCDE, 2020 [28]). Sin
embargo, una estrategia productiva clara es clave para apoyar esas políticas (Capítulo 3).
También podría mejorar la percepción de los ciudadanos sobre la protección social del
Estado, reforzando así los incentivos para la formalización y el pago de impuestos (OCDE
et al., 2019 [6]). Una manera de alcanzar este objetivo es creando una red de seguridad
social que no esté ligada al empleo formal y se financie con cargo a impuestos generales.

Gráfico 1.11. Debido a la falta de protección social, los trabajadores informales

tienen un riesgo mucho mayor de caer en la pobreza ante situaciones adversas
que los del sector formal
Panel A. Porcentaje de trabajadores sin protección social de carácter Panel B. Porcentaje de trabajadores informales que no reciben asistencia social
laboral o amparados por un programa de asistencia social

Como % de trabajadores informales Como % del empleo total Trabajadores pobres e informales Trabajadores vulnerables e informales

% %
100 100

90 90

80 80

70 70

60 60

50 50

40 40

30 30

20 20

10 10

0 0

Notas: El promedio regional no está ponderado. La definición de “informalidad” se basa en la de la OIT (OCDE/OIT, 2019 [53]).
Los principales programas de asistencia social se refieren únicamente a los principales programas de transferencias
monetarias condicionadas y las pensiones sociales no contributivas. No obstante, la disponibilidad de datos sobre los
beneficiarios obtenidos a partir de las encuestas de hogares varía de unos países a otros, lo cual puede dar lugar a datos no
comparables que el proceso de armonización no resuelva por completo. En el caso de Argentina y Brasil, estos porcentajes
se han calculado en función de las condiciones de focalización de los programas sociales. Debido al enfoque sistemático
para generar datos comparables a nivel internacional y al uso de encuestas de hogares distintas de las encuestas de
población activa, las estimaciones relativas a la informalidad pueden diferir de las presentadas en otras fuentes, incluidas
las estadísticas nacionales. Estas cifras podrían actualizarse. “Vulnerabilidad económica” se refiere a una renta per cápita
de 5.5 a 13 USD al día. “Pobreza” se refiere a una renta per cápita de menos de 5.5 USD diarios.
Fuente: Cálculos propios basados en las encuestas de hogares: Argentina: EPH 2018. Bolivia: Encuesta de hogares 2018. Brasil:
PNAD 2015. Chile: CASEN 2017. Colombia: ENCV 2017. Costa Rica: ENH 2018. El Salvador: EHPM 2017. Ecuador: ENEMDU 2018.
Honduras: EPHPM 2014. México: ENH 2018. Paraguay: EPH 2018. Perú: ENH 2018. Uruguay: ECH 2018.
12 https://doi.org/10.1787/888934295451

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

Si no se hubiesen adoptado políticas rápidas y eficientes, las consecuencias de la

crisis podrían haber sido aún más profundas
Las políticas de apoyo a los trabajadores, los hogares y las empresas ayudaron a mitigar
los efectos negativos de la crisis del COVID‑19 sobre la pobreza y la desigualdad. Los países
de América Latina implementaron políticas rápidas, efectivas y bien orientadas para los
grupos más vulnerables (véase la sección sobre política fiscal y el capítulo 2). Por ejemplo,
las transferencias monetarias ayudaron a reducir los efectos de la pobreza; sin ellas, se
estima que el número de personas que viven en la pobreza habría sido de 21 millones
más (hasta 230 millones de personas) y 20 millones más en la pobreza extrema (hasta
98 millones) (Gráfico 1.12). Del mismo modo, sin las transferencias gubernamentales para
mitigar la pérdida de ingresos laborales, el Índice de Gini habría aumentado un 5.6% —
más alto que el registrado en 2019—, en lugar del 2.9%.

Gráfico 1.12. Efecto de las transferencias monetarias para contrarrestar

COVID‑19 en indicadores sociales seleccionados
Pobreza sin los programas de transferencias de efectivo de emergencia Pobreza extrema sin los programas de transferencias de efectivo de emergencia

Pobreza con los programas de transferencias de efectivo de emergencia Pobreza extrema con los programas de transferencias de efectivo de emergencia
Millones de personas
250 250

200 200

150 150

100 100

50 50

0 0
2019 2020
Fuente: Cálculos propios basados en (CEPAL, 2021[17]).
12 https://doi.org/10.1787/888934295470

Las iniciativas políticas emprendidas para hacer frente a la crisis del COVID‑19 sientan
los cimientos para avanzar hacia unos sistemas de protección social universales, integrales
y sostenibles. Para responder a la crisis, los gobiernos reaccionaron rápidamente adoptando
medidas de asistencia social dirigidas a las poblaciones vulnerables que no estaban cubiertas
por los programas sociales o los mecanismos de protección social tradicionales. Continuar
prestando una atención prioritaria a las poblaciones vulnerables tras la crisis y brindarles
protección social son condiciones esenciales para un estado de bienestar (Capítulo 2).

Conclusiones
La crisis del COVID‑19 ha agravado la situación ya de por sí complicada de ALC.
Cuando comenzó la pandemia, la región presentaba problemas estructurales persistentes
(p. ej., un bajo crecimiento de la productividad, una clase media vulnerable, la informalidad
laboral, la debilidad de las instituciones) y tenía poco margen para adoptar políticas
expansionistas a nivel monetario y fiscal. Sin embargo, y a pesar de las complicaciones
y los desafíos ocasionados por la pandemia, la crisis y su recuperación han ofrecido
un impulso y una oportunidad que podrían ser propicios para emprender los cambios
estructurales que garantizarán una vía de desarrollo sostenible e inclusivo para la región.
La recesión económica ha empeorado las condiciones de vida y ha aumentado
considerablemente el desempleo, la pobreza y la desigualdad, lo que ha afectado profundamente
a los más vulnerables. Los trabajadores del sector informal han sido los más perjudicados,

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

pues la falta de protección social o las peores condiciones laborales que tienen los dejan
desprotegidos. La crisis puso de relieve la necesidad y la oportunidad de aumentar la
cobertura y la calidad de los sistemas de protección social.
Hasta la fecha, la respuesta a la crisis ha girado en torno a las políticas relativas a
la demanda que apoyan a los sistemas de salud pública, los hogares y las empresas, y la
política fiscal debería desempeñar un papel fundamental en la recuperación. Algunos
países deberían continuar apoyándose en la política monetaria, a pesar de la subida de los
precios. No obstante, su capacidad sigue siendo limitada, y la política fiscal debería cobrar
un mayor protagonismo para lograr una recuperación sólida, inclusiva y sostenible.
Para lograrlo, la clave es llevar a cabo acciones coordinadas a nivel fiscal. En particular,
las medidas de gestión del gasto público, la tributación y la deuda pública deberían
coordinarse en el marco de una serie de políticas bien escalonadas que puedan adaptarse
a las distintas fases de la recuperación. El gasto público debería dirigirse a la población
más vulnerable y dejar gradualmente de ser un gasto corriente para ser un gasto de
capital, para lo cual se deberán tener en cuenta los beneficios de la transformación digital
y habrá que invertir en la transición a una economía con bajas emisiones de carbono. Para
movilizar los recursos necesarios se requerirá una estrategia fiscal que combine la mejora
de la estructura del sistema tributario, la reducción de la evasión y elusión de impuestos, y
políticas encaminadas a redoblar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y fortalecer
la administración tributaria. Por otro lado, para garantizar la sostenibilidad fiscal a largo
plazo, se deberían instaurar marcos fiscales nuevos e innovadores que contengan reglas
fiscales. Estos marcos deberían ser claros y transparentes y proteger la inversión, además
de incluir cláusulas de escape apropiadas. Por último, las respuestas nacionales no son
suficientes; la naturaleza de esta crisis y las interrelaciones entre países exigen una
mayor coordinación y cooperación a escala internacional. Esto es especialmente evidente
en lo que respecta a la gestión de la deuda pública.
En términos generales, es preciso que existan un consenso y un diálogo nacional en
torno a los plazos y las dimensiones de las medidas públicas necesarias. Si se quiere lograr
un cambio estructural, la economía política es más importante que nunca. Cualquier
reforma estructural debe acometerse sin perder de vista el contexto actual y escalonando
adecuadamente las actuaciones. También deben sustentarse en un amplio consenso
logrado gracias al diálogo nacional y una comunicación clara (Capítulo 4). Sin embargo,
es posible adoptar algunas medidas a corto plazo que pueden ser sumamente efectivas,
como aquellas orientadas a reducir la evasión y elusión de impuestos.

Recuadro 1.3. Principales mensajes en materia de políticas

No existe un enfoque o una solución única que garantice que las políticas se traduzcan en una
recuperación sólida e inclusiva de la crisis del coronavirus (COVID‑19) para América Latina y el
Caribe (ALC). Las características socioeconómicas propias del contexto de cada país, unidas a
las diversas repercusiones de la crisis, exigen la adopción de un enfoque adaptado. No obstante,
algunas consideraciones generales pueden ayudar a los países a elaborar un buen “menú de
políticas” y lograr un equilibrio adecuado entre todas ellas.
1. Aplicar estrategias de vacunación eficaces y equitativas como elemento clave para la
recuperación a a corto plazo.
• Garantizar un despliegue rápido y eficaz de las vacunas para permitir la normalización
de la actividad económica a nivel nacional.
• Promover la integración regional y la cooperación internacional para fomentar la
investigación, el desarrollo y la producción de vacunas y medicamentos en ALC

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

Recuadro 1.3. Principales mensajes en materia de políticas (cont.)

2. La política fiscal es un elemento central de la respuesta a la actual crisis, y determinará

en gran medida el grado de inclusividad y la solidez de la recuperación. A pesar de que los
contextos nacionales son muy variados, los países deben tener en cuenta ciertos factores
y medidas fiscales comunes en su camino a la recuperación.
• Una respuesta fiscal integral debería aprovechar todas las herramientas que ofrece la
política fiscal. Existen argumentos para “agrupar” las reformas en un paquete integral
a fin de crear legitimidad fiscal en la región. Este agrupamiento, propicia el apoyo
político para reformas fundamentales y soluciona los problemas de distribución.
• Las medidas fiscales deberían coordinarse en el marco de una sucesión bien definida
de políticas que puedan adaptarse a las distintas fases de la recuperación.
• Es preciso que haya un consenso y un diálogo nacional en torno a los plazos y las
dimensiones del gasto público y los impuestos necesarios. El consenso puede ayudar a
renovar el contrato social.
• Acciones bien enfocadas, tanto en términos de gastos como de ingresos, deberían
promover una mayor progresividad y una creación de empleo formal sostenible.
• Para garantizar la sostenibilidad fiscal a largo plazo, se deberían instaurar marcos
fiscales nuevos e innovadores que contengan reglas fiscales. Estos marcos deberían ser
claros y transparentes y proteger la inversión, además de incluir cláusulas de escape
apropiadas.
• La adopción de medidas a nivel nacional no es suficiente. La naturaleza de esta crisis
y los vínculos existentes entre los países hacen necesaria una mayor coordinación y
cooperación a escala internacional.
3. Si es posible, conviene mantener una política monetaria expansiva que respalde la
recuperación.
• La política monetaria debe seguir teniendo fines de estímulo. Si la inflación se mantiene
bajo control y las condiciones financieras siguen siendo favorables, la mayoría de los
bancos centrales deberían ser capaces de facilitar la recuperación manteniendo unas
tasas de interés bajas, aunque con menos margen.
• Los bancos centrales con regímenes de objetivos de inflación deben vigilar de cerca los
efectos secundarios que podrían alejar las expectativas de tales objetivos.
• Hay que seguir apoyando, controlando y supervisando el sistema financiero.
4. Hay que atraer una inversión extranjera directa (IED) de calidad, ya que puede estimular
un crecimiento inclusivo y sostenible.
• Una IED de calidad puede realizar importantes contribuciones al desarrollo sostenible
al incrementar la productividad y la innovación, crear empleos de calidad, desarrollar
el capital humano y mejorar los niveles de vida y la sostenibilidad ambiental. La mejora
y el aumento de la IED deberían formar parte de una estrategia productiva más amplia.
5. Para proteger a las poblaciones más vulnerables, y en especial a los hogares que dependen
del sector informal, es preciso adoptar políticas bien diseñadas.
• Los programas dirigidos a los más perjudicados por la crisis deben tener en cuenta
la dimensión del hogar. La segmentación a nivel de los hogares pone de relieve la
importancia de hacer una distinción entre los hogares mixtos y aquellos que dependen
en exclusiva de la economía informal cuando se diseñan las intervenciones políticas.
• Es necesario examinar la informalidad desde el punto de vista de los hogares para así
registrar el nivel de pobreza económica e inseguridad en términos de ingresos de los

80
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

Recuadro 1.3. Principales mensajes en materia de políticas (cont.)

trabajadores informales, medir la capacidad para pagar la protección social, detectar

la posibilidad de acceder a protección social a través de los miembros del hogar que
trabajan en la economía formal, y evaluar hasta qué punto la vulnerabilidad de los
trabajadores informales se transmite a las personas a su cargo.
• Es preciso adoptar políticas que vayan más allá de la dimensión social y favorezcan
la formalización del empleo. Estas políticas deben estar encaminadas a: i) promover
un mayor nivel de inclusión financiera, en particular para los trabajadores del sector
informal que carecen de cuenta bancaria o no pueden obtener un préstamo; ii) reducir
la brecha digital y aumentar las competencias digitales para aprovechar al máximo las
nuevas tecnologías; iii) mejorar los servicios públicos; y iv) ampliar el margen fiscal
para proporcionar un mayor apoyo específico a los trabajadores del sector informal.
6. Hay que dotar de financiación a los mecanismos de protección social al tiempo que se
promueve la formalización del empleo.
• Es preciso reducir los costos laborales no salariales para promover la formalización,
especialmente en los trabajadores de ingresos bajos. Las contribuciones a los
programas de seguridad social son demasiado costosas en relación con los ingresos de
los trabajadores informales, especialmente para los que se encuentran en el extremo
inferior de la distribución de ingresos.
• Es preciso utilizar el sistema tributario general para financiar la ampliación de los
mecanismos de protección social.

Notas
1. S&P redujo la calificación de las emisiones a largo plazo de Chile en marzo de 2021, pero
mantuvo su grado de inversión y recortó la calificación soberana de Colombia por debajo del
grado de inversión en mayo de 2021 (OCDE, 2021[57]).

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81
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

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82
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 1. Perspectiva macro-estructural y el camino hacia la recuperación

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83
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
Capítulo 2
Desafíos y lecciones
para una recuperación
inclusiva
La pandemia del coronavirus (COVID‑19) ha golpeado
una estructura social extremadamente vulnerable
en América Latina y el Caribe (ALC), provocando
un incremento considerable de la pobreza y la
desigualdad y poniendo de relieve la urgencia de
superar la trampa de la vulnerabilidad social. La crisis
reveló que los mecanismos actuales de protección
social en la región son insuficientes debido a la
informalidad laboral generalizada, que afecta a más
del 50% de los trabajadores. Además, el predominio
de las brechas de género en el mercado laboral y la
mayor presencia de mujeres en los hogares más
pobres siguen siendo retos estructurales. Este capítulo
aborda la necesidad de avanzar hacia sistemas de
protección social universales, promover alternativas
para la formalización del empleo y reducir las brechas
de cobertura social con el fin de proteger a los que
se encuentran afectados por múltiples factores de
vulnerabilidad, en particular la población vulnerable
al cambio climático, las mujeres, los inmigrantes, los
jóvenes y los estudiantes desfavorecidos. Este capítulo
también muestra el vínculo entre el cambio climático
y la desigualdad y cómo los sistemas de protección
social pueden ayudar a promover una recuperación
verde en la región. Asimismo, resalta la necesidad de
mejorar la calidad y el acceso a los servicios públicos
básicos, especialmente salud y educación.
2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Mejorar la protección social y los servicios

públicos es clave para una mejor recuperación
Las políticas de empleo con enfoque de género, la vuelta de los niños y niñas a la escuela
y la promoción de una transición verde deben estar en el centro de la recuperación

La tasa de pobreza
de las mujeres en edad
La tasa de participación
laboral de las mujeres
8 de cada 10 Estas
mujeres en ALC trabaja
laboral eran en ALC es de industrias
en servicios, comercio, fueron
51.4% turismo y hotelería las más
12.7% más altas vulnerables
que las de los hombres SE BUSCA a la pérdida
al inicio de la EMPLEO de puestos
comparado al de trabajo
pandemia 75% de los causada
hombres por la crisis

Una recuperación medioambientalmente justa

es una oportunidad para crear empleos Cantidad de semanas
con escuelas
de calidad y promover la inclusión social totalmente cerradas
Porcentaje de cambio neto en puestos
debido al COVID-19 26
de trabajo, ALC, 2014-2030
+156% +124%
+61% +58% 15
+56% +50%

Energías Agricultura Servicios Construcción Utilidades Manufacturas

renovables sostenible y silvicultura OCDE ALC
+15 millones de trabajo Marzo 2020- Mayo 2021

Los sistemas de protección social deben reformarse para responder a las preocupaciones
de los ciudadanos y abordar las deficiencias estructurales

Promedio de búsquedas Proporción de trabajadores dudando

en Google sobre el tema: si alguna vez recibirán una pensión
en países seleccionados de ALC
Ayudas del Estado
100
No sabe Nunca
90 50

80 45
40
70
35
60
30
50
25
40
20
30
15
20
10
10 5
0 0
Jun Sep Dic Mar Jun Sep Dic Total Adultos Trabajadores Encima Debajo Formal Informal
2019 2019 2019 2020 2020 2020 2020 jóvenes mayores de la línea de la línea
de pobreza de pobreza

86
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Introducción
Para luchar contra la crisis generada por el coronavirus (COVID‑19), los gobiernos de
América Latina y el Caribe (ALC) han reaccionado rápidamente adoptando políticas para
reforzar las medidas de protección social y proteger a las poblaciones más vulnerables.
Las medidas de protección social han estado dirigidas a las personas más afectadas por
la pandemia, como los trabajadores pobres, informales e independientes. En este sentido,
los programas de protección social han evolucionado para proveer cobertura a una
proporción más amplia de ciudadanos.
A pesar de la respuesta rápida y eficaz de muchos países de la región ALC, la crisis
del COVID‑19 ha sumido a ALC en su recesión social y económica más grave desde el
siglo XX. A pesar del carácter mundial de la crisis, ha afectado de forma más profunda
a los países de la región debido a la elevada vulnerabilidad de algunos grupos sociales
ante las conmociones provocadas por la pandemia. El COVID‑19 está teniendo un impacto
considerable en la pobreza y la desigualdad de ingresos. A pesar de las medidas de
protección social adoptadas durante la pandemia, el número de personas que viven en
la pobreza aumentó en 2020 comparado a 2019 alrededor de 3 puntos porcentuales y la
desigualdad de ingresos, medida por el índice Gini, se prevé que aumente alrededor de un
2.9% en 2020 (Capítulo 1) (CEPAL, 2021[1]).
La pandemia ha agravado las debilidades estructurales de ALC. Las vulnerabilidades
sociales han hecho que los gobiernos tengan más dificultades para resistir los efectos
socioeconómicos adversos generados por el COVID‑19. Entre los principales retos para
el desarrollo futuro, se encuentran los siguientes: i) el envejecimiento de la población;
ii) el hacinamiento en las ciudades y la falta de acceso a servicios sociales; iii) el alto
porcentaje de informalidad; iv) los débiles sistemas de protección social, incluidos
la cobertura inadecuada y la deficiente calidad en salud, así como la falta de sistemas
de atención integrados; y v) las desigualdades elevadas y persistentes en múltiples
dimensiones. En particular, la crisis atrapó a los trabajadores de la economía informal en
una situación de gran vulnerabilidad debido a la falta de empleos estables de calidad y a
la escasa protección social (OCDE et al., 2020 [2]; CEPAL, 2021[1]; OIT, 2021[3]). El alto grado
de informalidad limita el rol que desempeñan los sistemas de protección social en la
sociedad, así como su eficacia y su viabilidad económica (Álvarez, 2020 [4]). La informalidad
también redujo la efectividad de la implementación de medidas para contener el virus
(como confinamientos) y agravó su impacto sobre la población.
Más allá de los trabajadores, las personas que se encuentran en la confluencia de
múltiples factores de vulnerabilidad se han visto afectadas desproporcionadamente
por la crisis. Los grupos más vulnerables que más han sufrido los efectos negativos de
la pandemia son los mayores, los jóvenes, los inmigrantes, los pueblos indígenas y los
afrodescendientes, que usualmente se enfrentan a condiciones precarias (CEPAL/UNICEF,
2020 [5]). La incertidumbre sobre la evolución y consecuencias de la pandemia aún persiste
en ALC dificultando que las políticas de respuesta para contrarrestar los efectos adversos
de la pandemia y dar impulso a la recuperación sea más complejo.
A corto plazo, los gobiernos de la región deberían enfocarse en la inmunización de la
población y continuar con la asistencia a los más vulnerables. En ausencia de medidas
de las autoridades para reducir las crecientes brechas socioeconómicas de estos grupos,
los efectos de la crisis del COVID‑19 serán duraderos y podrían contrarrestar las mejoras
socioeconómicas conseguidas durante las últimas décadas (OIT, 2021[3]).
Volver al statu quo social anterior a la crisis no debería ser la meta de la recuperación.
La crisis debería ser una oportunidad para abordar los retos estructurales y las
desigualdades, mejorando al mismo tiempo la capacidad de recuperación. La pandemia

87
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

requiere acciones coordinadas a diferentes niveles, conjuntamente con el incremento de

las tasas de vacunación, el impulso a la recuperación económica y la creación de empleo.
Expandir el sistema de protección social es vital para proteger los medios de vida de
los grupos vulnerables y reducir los efectos negativos para su bienestar, reduciendo al
mismo tiempo los impactos duraderos. A largo plazo, las medidas de protección social
podrían contribuir a afianzar la clase media. Las políticas de protección social deberían
amortiguar el impacto en el empleo y la renta de las personas afectadas en el marco
del proceso de recuperación y más allá. Crear un sistema sólido, donde la economía, los
hogares y las personas estén protegidos de futuros shocks macro y microeconómicos, es
crucial para abordar los retos de la región en el futuro e impedir un retroceso sustancial
de los progresos en materia de desarrollo.
Esta crisis ofrece una oportunidad única para promover reformas urgentes y
postergadas y redefinir el contrato social de la región (Capítulo 4). Dentro de este nuevo
contrato social, algunos de los ingredientes clave son nuevos modelos sociales basados en
sistemas de protección social más sólidos y sostenibles y servicios públicos más inclusivos
y ecológicos.
Este capítulo aborda en primer lugar la necesidad de avanzar hacia sistemas de
protección social universales y tener en cuenta varias consideraciones para su puesta en
marcha. En segundo lugar, insiste en la necesidad de ayudar a las poblaciones en situación
vulnerable que se han visto afectadas considerablemente por la pandemia, en especial
los mayores, las mujeres, los inmigrantes, los jóvenes y los estudiantes desfavorecidos.
En tercer lugar, explora el vínculo entre la transición de modelos de desarrollo con baja
intensidad en uso de carbón (“Transición ecológica”) y la inclusión social. En particular
resalta como la transición ecológica se relaciona con los objetivos de creación de empleos
de calidad, reducción de desigualdades y el rediseño de los sistemas de protección
social. En cuarto lugar, presenta las percepciones de los ciudadanos en las principales
dimensiones socioeconómicas, como el empleo, las pensiones y la calidad de los sistemas
de salud, y muestra la importancia de tomar en cuenta las preferencias de los ciudadanos
a la hora de adoptar reformas en la región. El capítulo concluye con varios mensajes clave
en materia de políticas.

Una protección social más amplia para sociedades más inclusivas

y resilientes
La falta de protección social y la vulnerabilidad económica de los hogares siguen siendo
retos en ALC (Capítulo 1). El sistema de protección social es esencial en toda sociedad.
Debido a que este ofrece seguridad a los ciudadanos y a los hogares ante vulnerabilidades
y contingencias, garantizando el acceso a servicios de cuidado, incluido el servicio de salud
y la protección de ingresos a lo largo del ciclo de vida de las personas. Los mecanismos
débiles de protección social dejan a los hogares expuestos al efecto directo de las crisis
y los choques externos. En ALC, los elevados niveles de informalidad en los mercados
laborales han sido un factor determinante para la baja cobertura de seguridad social. Antes
de la pandemia, el trabajo informal suponía en promedio un 56% del empleo en la región
(OCDE, 2020 [6]). Adicionalmente, la organización del sistema de cuidados en la sociedad
sigue siendo injusta y desbalanceada y se concentra en los hogares, especialmente en
las mujeres que desempeñan trabajos no remunerados. La división desigual del trabajo
de prestación de cuidados es una de las principales barreras para la plena participación
de la mujer en el mercado laboral. Antes incluso de la pandemia, la tasa de participación
de la mujer en la región era del 51.4%, frente a alrededor del 75.0% entre los hombres
(CEPAL, 2019 [7]).

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

A pesar de los importantes esfuerzos realizados para ampliar los programas de

ayuda de emergencia, la falta de sistemas de protección social sólidos dejó a sectores
vulnerables sin protección frente a los efectos de la crisis del COVID‑19. La fuerte caída de
los ingresos en ALC se concentra entre los menos protegidos. Por ejemplo, los hogares que
dependían de los ingresos del trabajo informal estaban desprotegidos frente a la pérdida
de ingresos debido a los confinamientos. El descenso de la demanda externa de algunas
exportaciones también tuvo un rol a la hora de generar una crisis más profunda en ALC.
Varios países promulgaron políticas audaces para responder a la crisis y proteger a los
más vulnerables. La asistencia en ingresos a población focalizada con el fin de estimular
el consumo y los esfuerzos de inversión para promover las actividades productivas
seguirán siendo determinantes para superar la crisis y fomentar un desarrollo
sostenible (Capítulos 1 y 3). Sin embargo, para consolidar la recuperación y aumentar la
resiliencia serán necesarias nuevas y más ambiciosas estrategias junto a las reformas
políticas necesarias.

La protección social universal es imprescindible para propiciar un crecimiento

inclusivo y elevar la capacidad de recuperación en el periodo posterior a la crisis
La crisis actual pone de relieve la necesidad de disponer de mecanismos de protección
social que mitiguen sus repercusiones e impidan que los hogares caigan en la pobreza. La
crisis demostró que poner en marcha medidas de emergencia es mucho menos complicado
en países con mecanismos de protección social robustos, como seguro de desempleo,
pensiones y un acceso más amplio a servicios de cuidado y salud. Como aspecto positivo,
la crisis aceleró la ampliación de los programas de ayudas sociales en la región.
Un sistema de protección social universal sólido puede aunar políticas para reducir
la pobreza, la exclusión social y la vulnerabilidad a lo largo de su ciclo de vida. Los
sistemas de seguridad social generalmente articulan diversos mecanismos que ayudan
a garantizar la renta de las personas a lo largo de sus vidas. También garantizan el
acceso a los servicios de salud buscando proteger a los más vulnerables de acuerdo a
su edad, sexo y clase social, entre otras dimensiones (OCDE, 2019 [8]). Los sistemas de
protección social también fomentan la igualdad de oportunidades a través de programas
de ayudas sociales.
Más allá de la protección a los hogares, las sociedades también se benefician de contar
con un sistema de protección social a través de efectos que se observan a nivel agregado.
A nivel de sociedad (macro), la protección social puede contribuir a estimular la demanda
agregada y, por lo tanto, aumentar el empleo. Asimismo, puede aumentar el consumo
y los ingresos fiscales. Estimular la demanda agregada a través de la protección social
es clave durante los periodos de crisis como mecanismo anti cíclico de gasto (OCDE,
2019 [8]). Durante las crisis, la suma de las ayudas a escala micro puede evitar una recesión
económica más profunda.
Como mecanismo fundamental de protección social, los programas de asistencia
social correctamente focalizados pueden contribuir considerablemente a nivelar el efecto
positivo del crecimiento en dos formas. En primer lugar, garantizan un nivel mínimo
de bienestar social y económico. Las ayudas sociales aseguran y mitigan el riesgo de
que los hogares de ingresos bajos caigan en la pobreza y fomenta la movilidad social,
contribuyendo a reducir las brechas de desigualdad. En segundo lugar, la asistencia social
permite un acceso más equitativo a las oportunidades. De este modo, se superan las
limitaciones en materia de ahorro y crédito que sufren los hogares de ingresos bajos y que
limitan las inversiones en capital humano y perpetúan la pobreza intergeneracional. Si se
diseñan adecuadamente, las ayudas sociales también pueden fomentar la participación
en el mercado laboral, la innovación y el emprendimiento (OCDE, 2019 [8]).

89
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Los gobiernos han realizado importantes esfuerzos para llegar a los individuos
y hogares en situación de vulnerabilidad durante la crisis ampliando los programas
de transferencias monetarias. Los gobiernos han incrementado las ayudas sociales:
i) ampliando el conjunto de beneficiarios atendidos para incluir a más individuos y
hogares en los programas tradicionales y creando nuevos programas para atender a las
franjas desprotegidas de la población; y ii) Incrementando la transferencia y la frecuencia
de los beneficios para sustituir un mayor porcentaje de los ingresos (OCDE, próximo a
publicarse [9]). Por ejemplo, en Argentina el Ingreso Familiar de Emergencia es un nuevo
programa dirigido a personas desempleadas y a hogares que dependen totalmente del
empleo informal e independiente. El país también ha incrementado la cuantía de los
pagos del programa Asignación Universal y las pensiones no contributivas, los programas
de ayudas sociales más tradicionales. La aparición de estos nuevos programas, como
Auxílio emergencial en Brasil, Ingreso Familiar de Emergencia en Chile, Ingreso Solidario
en Colombia, Subsidio Pytyvõ en Paraguay y Bono Familiar Universal, Independiente y Yo me
quedo en casa en Perú, ofrecen nueva redes de seguridad a los hogares vulnerables y los
trabajadores informales que antes no estaban cubiertos (OCDE, próximo a publicarse [9]).
Estas medidas temporales pueden sentar las bases para replantear la protección
social en la región y promover un sistema de protección social más universal,
resiliente y sólido que incluya a aquellos que tradicionalmente han quedado excluidos,
haciendo que la economía y los hogares estén mejor preparados para enfrentar futuros
choques negativos.
La crisis ofrece una oportunidad para crear un sistema de protección social universal
más amplio e inclusivo en muchos países. Ha demostrado lo vulnerables que eran la mayoría
de las economías de ALC debido a sus elevados niveles de informalidad y la importancia de
impulsar el empleo formal como pilar del proceso de recuperación. A la hora de replantear
las políticas sociales en ALC hay que tener en cuenta varios elementos, como la necesidad
de un sistema de seguridad social más amplio que cubra a los trabajadores vulnerables,
la adaptabilidad y robustez de los sistemas de seguro de desempleo, una estrategia de
desarrollo que fomente el empleo formal y la sostenibilidad fiscal de estas medidas (OIT,
2021[10]). Los registros de políticas sociales pueden facilitar la identificación de trabajadores
en situación de vulnerabilidad, mejorando así el diseño y focalización de las mismas. Los
gobiernos se han enfrentado a numerosas dificultades a la hora de identificar nuevos
beneficiarios debido a que muchos de ellos no se encuentran registrados en las bases de
datos públicas o no siempre cuentan con una cuenta bancaria. Por lo tanto, los gobiernos
han cotejado los registros existentes para encontrar formas alternativas de ampliar las
bases de datos y realizar transferencias monetarias, principalmente mediante el uso de
tecnologías digitales y teléfonos móviles. La coordinación y cooperación con el sector
privado, principalmente con los intermediarios financieros, surgió como una prioridad
para llegar a la población sin cobertura y a aquellos que sufren las consecuencias de la
brecha digital (en lo que respecta al acceso a la tecnología y la falta de competencias). Esta
cooperación público‑privada es clave para desarrollar mecanismos más eficaces dirigidos
a estos grupos de población, como la banca móvil y los corresponsables financieros.

Una recuperación inclusiva y sostenible, requiere proteger y sostener

a los grupos sociales que sufren múltiples vulnerabilidades
Las medidas adoptadas para ayudar a los grupos vulnerables no cubiertos por los
mecanismos tradicionales de seguridad social y ayudas sociales pueden constituir la base
para replantear y promover sistemas de protección social más resilientes en la región.
Estas medidas han incluido la introducción de nuevos programas de ayudas sociales,
aumentando la cobertura de transferencias monetarias o aumentando el número de

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

beneficiarios, y la realización de pagos en especie, como alimentos y acceso a Internet o

dispositivos digitales (CEPAL, 2021[1]; OCDE, 2020 [6]).
Determinados grupos sociales tienen características preexistentes que los hacen
estar muy expuestos a los choques de la crisis. Estos grupos requieren estar en el centro
de las estrategias de la política social. Las condiciones socioeconómicas previas a la
pandemia que determinan la capacidad de recuperación de las personas y los hogares
estaban distribuidas de forma desigual. Más allá de los trabajadores informales por
cuenta propia, y los hogares pobres y vulnerables, otros grupos que se vieron afectados
desproporcionadamente por la crisis fueron las mujeres, los jóvenes, los mayores, los
pueblos indígenas, los afrodescendientes y los inmigrantes (PNUD, 2020 [11]; OIT, 2021[3]).
Los gobiernos necesitan implementar políticas que sean sensibles a las necesidades de
estos grupos, diseñándolas con participación inclusiva de representantes de los mismos
y enfocándolas hacia la protección de sus vidas, sus medios de vida y su bienestar.
Los grupos afectados deben ser consultados sistemáticamente sobre las iniciativas
pertinentes, con programas de retroalimentación transparentes que respondan a
sus necesidades particulares y que no afiancen las condiciones de discriminación y
marginación preexistentes. Las políticas públicas deben aplicar un enfoque intersectorial
con perspectiva de género para tener en cuenta las múltiples formas de discriminación y
barreras estructurales que enfrentan los diversos grupos poblacionales.
Aunque los esfuerzos por aumentar el gasto social a través de la protección social no
contributiva evidenciaron una rápida respuesta por parte de los gobiernos, la capacidad
de protección social previa a la crisis ha determinado las posibilidades de los países a la
hora de contener los efectos negativos de la crisis. El aumento de los recursos adicionales
para financiar los programas de protección social en América Latina representó el 1.25%
del producto Interior Bruto (PIB) en 2019. Los programas de ayudas sociales tradicionales
han sido vitales para garantizar la protección social de los hogares pobres y vulnerables.
Por ejemplo, en México las pensiones no contributivas se universalizaron en 2019 para así
proteger a los mayores, que tradicionalmente experimentan una mayor vulnerabilidad
en sus ingresos y su salud (CEPAL, 2021[1]). En Paraguay, la Tarjeta Universal Social cubre a
alrededor del 12% de la población. En Uruguay, las transferencias de Asignaciones Familiares
cubren alrededor del 11% de la población.
Concentrar los esfuerzos adicionales en apoyar a las personas que experimentan
múltiples vulnerabilidades es clave para mitigar la pérdida de bienestar y los efectos
potenciales sobre las trayectorias de desarrollo. Aunque la crisis afecta a toda la población
económicamente activa, los efectos son desproporcionadamente negativos sobre los
trabajadores informales, y en especial las mujeres, los jóvenes, los pueblos indígenas,
los afrodescendientes y los inmigrantes, son consecuencia de la conjunción de rasgos
y condiciones sociodemográficas que tienden a acentuar las vulnerabilidades (PNUD,
2020 [11]; CEPAL, 2020 [12]). Las próximas secciones presenta los retos y las recomendaciones
de política para afrontar las vulnerabilidades de los grupos que sufren formas particulares
de discriminación en ALC.

Mejorar los sistemas de protección social para atender las necesidades de la

tercera edad es clave para mejorar la capacidad de recuperación
Los países de ALC se enfrentan a un doble reto: por un lado, la cobertura de la
protección social es desigual y se expande a un ritmo insuficiente, por el otro, debido
al envejecimiento sus ratios de dependencia y de población en edad de trabajar están
empeorando. Si bien, el envejecimiento poblacional es el resultado de la mejora de las
condiciones de vida y de las políticas sanitarias y de desarrollo, también plantea retos
en lo que respecta a la protección social y la salud que deben ser abordados por los

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

hacedores de política (Álvarez, 2020 [4]). Aunque América Latina sigue siendo una región
relativamente joven, el proceso de envejecimiento demográfico está avanzando a un
ritmo acelerado: el porcentaje de población de más de 65 años se prevé que llegue al
18% en 2050, más del doble del 9% actual (OCDE/The World Bank, 2020 [13]). Las tasas de
envejecimiento varían significativamente entre los países, siendo Uruguay (15%), Chile
(12%) y Argentina (11%) los que tienen una mayor proporción de población mayor de
65 años (DAES, 2019 [14]). El envejecimiento poblacional implica una disminución de la
proporción de población en edad de trabajar. La relación entre la población en edad de
trabajar y los mayores de 65 años pasará de 8.6 en 2015 a 3.4 en 2050, sin embargo, la
situación difiere entre países, en particular Chile, Costa Rica, Uruguay y países del Caribe
experimentarán las disminuciones más significativas (DAES, 2019 [14]). Estos cambios
demográficos probablemente aumenten la presión económica sobre los sistemas de salud,
el riesgo de sostenibilidad de algunos sistemas de pensiones y los retos para los procesos
de producción y el conjunto de la economía. El envejecimiento poblacional también
supone que las familias tendrán que cuidar a los miembros de mayor edad durante más
tiempo en ausencia de sistemas asistenciales universales. Las mujeres serán las más
afectadas, porque son las que tradicionalmente soportan la mayor carga de cuidado. En
promedio, las mujeres dedican dos tercios de su tiempo a trabajos no remunerados y un
tercio a trabajos remunerados, mientras que las proporciones se invierten en el caso de
los hombres (CEPAL, 2021[15]).
En ALC, el 42% de las personas de más de 65 años están cubiertas por el sistema de
salud público no contributivo, lo que indica una cobertura y un acceso limitados a cuidados
de calidad y añade presiones económicas a los sistemas sociales. En promedio, solo una de
cada cuatro personas mayores tiene acceso a la asistencia sanitaria a través del sistema
público. Los países de ALC presentan la mayor heterogeneidad en lo que respecta a la
cobertura de seguridad social que ofrecen los sistemas de salud a los mayores, que va del
94% de Argentina al 24% de Bolivia (Álvarez, 2020 [4]). Esta situación de protección social
en salud está vinculada a la elevada inseguridad económica asociada con el gasto privado
en salud. La pandemia actual puede ser un punto de partida para reforzar los sistemas
de salud y cuidados, dado que ha elevado la presión para que los gobiernos aumenten el
grado de preparación de estos sistemas ante crisis sanitarias futuras y ante el reto que
plantea el envejecimiento de la población.
La crisis del COVID‑19 ha puesto en evidencia algunas deficiencias de los sistemas de
salud en América Latina. A este respecto, cabe mencionar las disparidades en el acceso
efectivo y en la calidad asociada con los de más altos ingresos y los emplazamientos urbanos.
El elevado gasto de bolsillo en salud, las desigualdades en las tasas de inmunización y los
bajos ratios de recursos humanos, médicos y enfermeras especializados y otros recursos
físicos, como camas y unidades de cuidados intensivos, han limitado la capacidad de los
sistemas de salud de ALC a la hora de lidiar con el aumento de la demanda a causa de la
pandemia. Es necesario reforzar la prestación de servicios de salud tanto a corto como a
largo plazo, ya que el porcentaje de población de edad avanzada aumentará en los países
de ALC. Entre las acciones a medio plazo, los gobiernos de la región deberían aumentar la
dotación económica, reducir el gasto de bolsillo en salud y reforzar el personal asistencial
a largo plazo (Muir, 2017[16]).
Conseguir sistemas de pensiones más sostenibles y sólidos es importante para
proteger el bienestar de la tercera edad. Las elevadas tasas de informalidad en América
Latina (alrededor del 56% antes de la pandemia) suponen que un alto porcentaje de los
futuros ancianos tienen menos probabilidades de recibir una pensión de un sistema
contributivo (OCDE, próximo a publicarse [9]). En promedio, en 2017 antes de la crisis, el
75% de la población de más de 65 años recibía algún tipo de pensión en América Latina;
sin embargo, un 28% de los receptores de pensiones son beneficiarios de pensiones no

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

contributivas (Arenas De Mesa, 2019 [17]). Además, el monto de las pensiones contributivas
son insuficientes para reemplazar los ingresos de una persona durante su vida productiva.
Solo países como Argentina y Ecuador presentan una tasa de reposición de alrededor del
60%, mientras que muchos otros se sitúan por debajo del nivel estándar fijado por la OIT
(45%), entre ellos Chile, México y Perú (Álvarez, 2020 [4]). Si bien, las pensiones solidarias
han mejorado el acceso a las pensiones para los mayores en ALC, la capacidad de estas
transferencias para sustituir los ingresos es deficiente en comparación con las pensiones
contributivas, especialmente para las mujeres. En muchos países, como Bolivia, Colombia,
Ecuador y Perú, el monto de estas transferencias se sitúa por debajo de la línea de pobreza,
lo que hace difícil que estos programas reduzcan las tasas de pobreza y la desigualdad de
ingresos para las personas mayores de 65 años.
Las políticas de protección social deben afrontar el envejecimiento demográfico
aumentando la cobertura, el número de transferencias y servicios que ofrecen para
garantizar un determinado nivel de ingresos y la calidad de esos servicios, al mismo
tiempo, que promueven la sostenibilidad económica y la inclusividad de los sistemas
de protección social. Para alcanzar estas metas, es preciso abordar con urgencia, como
se expone en la sección anterior, el fomento del trabajo formal, la búsqueda de formas
alternativas de financiar la protección social desligándola de la situación laboral y el diseño
de programas de incentivos de seguridad social que tengan en cuenta la heterogeneidad
de los mercados laborales y las economías de los países de ALC.
La mayoría de los países necesitarán ejecutar un conjunto de reformas para mejorar
la protección social, como una transformación profunda de los sistemas contributivos,
los sistemas públicos y la legislación laboral, y reformas fiscales o del gasto para atender
las demandas de atención de los ciudadanos. Replantear el sistema social para proteger a
la tercera edad obliga a tener en cuenta problemas estructurales, como la informalidad,
las desigualdades de género, la baja recaudación tributaria y un margen presupuestario
muy limitado (Capítulo 1). Todos estos problemas se agravaron con la pandemia y las
posibles políticas de recuperación variarán en función del contexto de cada país. No
existe una solución única y cada país necesita encontrar una combinación particular de
políticas. Por ejemplo, en Chile, donde el sistema está basado principalmente en cuentas
de capitalización individuales obligatorias y los tipos de cotización son bajos (10% del
salario), las tasas netas de reposición de menos del 40% (frente a un promedio que roza
el 60% en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
[OCDE]) son relativamente bajas (OCDE, 2019 [18] ). En Colombia, el sistema de pensiones
se caracteriza por su complejidad. Su estructura es inusual, ya que está formado por dos
sistemas obligatorios paralelos; un sistema público de prestación definida basado en el
reparto y un sistema privado de aportación definida. Los trabajadores pueden cambiar
de un sistema a otro cada cinco años y hasta diez años antes de la jubilación. Comparado
con el promedio de la OCDE y únicamente para los trabajadores de la economía formal,
aunque las tasas de reposición son relativamente elevadas en el sistema público de
reparto, siguen siendo relativamente bajas en el sistema privado. Las reformas recientes
han tendido a reducir los riesgos de pobreza en la tercera edad para los trabajadores
informales, pero siguen siendo insuficientes. El programa de ayudas a la tercera
edad se reforzó en 2010 a través de la creación de Colombia Mayor (OCDE, 2015 [19] ).
En Costa Rica, en contraste con los países de la OCDE, el gobierno paga, junto con las
empresas y los trabajadores, un porcentaje de las cotizaciones a la seguridad social
de los empleados y los autónomos tanto en el sector público como en el privado. Estas
elevadas aportaciones públicas explican, en parte, los relativamente bajos niveles de
informalidad entre los trabajadores autónomos de Costa Rica (los más bajos de América
Latina (OCDE, 2017[20] ). Sin embargo, los años mínimos de cotización (15 años para una
pensión reducida) desincentivan el empleo formal entre los trabajadores con vidas

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

laborales discontinuas. En México, donde las tasas previstas de reposición son bajas
(28.6% en los hombres y 26.7% en las mujeres), el gobierno se vio obligado a instaurar
una nueva red de seguridad para personas de 68 años o más (Programa Pensión para
el Bienestar de Adultos Mayores) para sostener los ingresos de los jubilados y evitar
que los trabajadores de mayor edad, especialmente si son informales, caigan en la
pobreza (OCDE, 2020 [21] ). En Perú, los componentes de las pensiones con financiación
pública y privada funcionan actualmente en paralelo y compiten entre ellos, en lugar de
garantizar la complementariedad. Los estrictos requisitos de aptitud del sistema público
hacen que los particulares incapaces de reunir 20 años de cotizaciones no reciban
ninguna prestación del sistema público. Este umbral desincentiva a los trabajadores
informales a entrar en la economía formal y los particulares que cambien al sistema
privado perderán acceso a las prestaciones mínimas de jubilación (OCDE, 2019 [22] ). En la
región de ALC, en general las políticas que se plantean son elevar la edad de jubilación,
permitir cotizaciones por trabajo a tiempo parcial, reducir las obligaciones de cotización
en el sector formal, financiar la protección social a través de impuestos generales que
unifiquen los programas de ayudas sociales y aumenten el importe de las aportaciones.
Por último, la economía política que interviene en estas reformas tendrá un impacto
enorme a la hora de que las economías de América Latina estén preparadas para proteger
a los mayores en el futuro.

Las políticas laborales con enfoque de género y la redistribución del trabajo de

prestación de cuidados deberían conformar la base de la recuperación

Las dificultades materiales asociadas al COVID‑19 han afectado a las mujeres de

forma desproporcionada (OIT, 2021[3]). La pérdida de ingresos a causa de la crisis y las
perturbaciones económicas de menor intensidad tienen más probabilidades de repercutir
en la situación socioeconómica de las mujeres (OCDE et al., 2020 [2]). La brecha de género
en la posesión de activos, la generación de ingresos, la participación en el mercado laboral
y el trabajo de prestación de cuidados hace que las mujeres sean más vulnerables a la
crisis. Los ingresos y la riqueza de las mujeres son, en promedio, inferiores a los de los
hombres, y tienen más probabilidades de ser pobres. Antes de la pandemia, las tasas
de pobreza entre las mujeres en edad de trabajar eran un 12.7% más altas que entre los
hombres del mismo grupo de edad (CEPAL, 2021[1]). Además, el salario por hora era más
alto en los hombres, con 6.0 USD (dólares estadounidenses) en PPP, frente a los 5.7 USD de
las mujeres (FMI, 2020 [23]).
Las mujeres de la región de ALC estaban especialmente expuestas a los efectos del
virus, ya que representan la mayor parte del personal de la salud. Aunque las mujeres están
escasamente representadas entre los médicos y farmacéuticos, están sobrerrepresentadas
entre el personal de enfermería y preparación para el parto, que debe estar en contacto
directo con los pacientes infectados. En América Latina, las mujeres son el 46% de los
médicos y el 86% del personal de enfermería.
Otras variables asociadas con las condiciones anteriores a la pandemia contribuyeron
a las vulnerabilidades de las mujeres a la hora de afrontar la crisis. Las mujeres estaban
sobrerrepresentadas en los sectores más afectados, lo que les hizo más vulnerables a
la destrucción de empleo (OIT, 2020 [24]). En América Latina, ocho de cada diez mujeres
trabajan en servicios, comercio, turismo y hostelería (Gutiérrez, 2021[25]). Además, el
54% de las mujeres trabaja en la economía informal, frente el 52% de los hombres. Las
características del mercado laboral agravaron las vulnerabilidades de las mujeres en ALC.
En promedio, las tasas de reducción del empleo (18.1% frente al 15.1% de los hombres) y
salida del mercado laboral (15.4% frente al 11.8% de los hombres) fueron sensiblemente
más elevadas entre las mujeres (CEPAL, 2021[1]).

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Los jóvenes, en especial las mujeres jóvenes, perdieron su empleo y sufriendo

penurias durante 2020. Alrededor del 34% de los hombres jóvenes perdió su empleo,
frente al 39% de las mujeres jóvenes; en este sentido, la heterogeneidad de las brechas de
género asociadas a la destrucción de empleo entre los países de ALC osciló entre el 20% de
Colombia y el 65% de Honduras (Gutiérrez, 2021[25]). El proceso de recuperación puede ser
más lento para las mujeres en edad fértil, cuya trayectoria laboral puede verse afectada
por la carga de cuidar de los hijos y la discriminación en el mercado laboral (Tribin, Vargas
y Ramírez, 2019 [26]).
El confinamiento y el cierre de múltiples servicios, como los centros educativos y otros
servicios sociales, impusieron graves limitaciones al trabajo de las mujeres y aumentaron
su carga de trabajo no remunerado, ya que asumieron responsabilidades de prestación de
cuidados adicionales para apoyar el aprendizaje de los hijos y se ocuparon de familiares
enfermos y vulnerables (OCDE, 2020 [27]; CEPAL, 2021[1]). Las mujeres tuvieron un acceso
limitado al teletrabajo como mecanismo para seguir trabajando, a la vista de la distribución
del personal femenino en sectores y áreas que requieren interacción personal. A las
mujeres también puede resultarles más difícil mantener su empleo e ingresos después de
un despido‑ debido a sus mayores obligaciones de prestación de cuidados. En la región,
los hombres pasaron la mayor parte de su tiempo en trabajos remunerados, mientras
que las mujeres pasaron la mayor parte de él en trabajos no remunerados dentro de sus
hogares (OIT, 2019 [28]). Antes de la crisis, el 11.1% de las mujeres desempeñaba trabajos
domésticos remunerados y sólo el 24% de ellas estaba afiliada o contribuía a sistemas de
seguridad social (CEPAL, 2021[29]). El desigual reparto del trabajo doméstico y de cuidados,
junto con las tendencias de envejecimiento que aumentarán la demanda de cuidados,
suponen amenazas para la inclusión económica y laboral de las mujeres en ausencia de
un estado y un mercado que se ocupe de prestar esto servicios.
Las medidas de confinamiento, junto con las consecuencias psicológicas de la
pandemia y las dificultades económicas, podrían haber agravado la violencia contra
las mujeres (OCDE, 2020 [30]; CEPAL, 2020 [31]), lo que tiene un enorme impacto negativo
en su bienestar. Aunque no existen suficientes datos del periodo de la pandemia para
cuantificar el incremento de la violencia contra las mujeres, durante los primeros meses
de la crisis las denuncias por violencia revelaron un aumento que refuerza la necesidad
de que las políticas públicas ofrezcan servicios relacionados con la atención y el apoyo a
las víctimas en contextos de violencia de género contra las mujeres (CEPAL, 2020 [31]). En
Argentina, el número de consultas sobre violencia de género aumentó un 39%. En Brasil, se
registró un incremento del 50% en el número de denuncias en Río de Janeiro. En Colombia,
las denuncias aumentaron un 51% en los primeros días de la cuarentena. En el estado
mexicano de Nuevo León, se produjo un aumento del 30% en los casos denunciados de
violencia en el ámbito familiar (ONU Mujeres, 2020 [32]; Gutiérrez, 2021[25]). Además, el cierre
de las escuelas y el aumento de las dificultades en el hogar dieron lugar a un gran número
de niñas que abandonaron definitivamente la escuela, sobre todo en las comunidades
desfavorecidas, lo que provocó a su vez un riesgo mucho mayor de embarazos no deseados
y matrimonios precoces (Szabo y Edwards, 2020 [33]). Se necesitan acciones urgentes para
proteger las vidas y el bienestar de las mujeres.
La transformación digital puede ofrecer oportunidades a las mujeres para que
recuperen espacio en el mercado laboral. Las nuevas tecnologías y la aceleración de la
digitalización durante la pandemia pueden ayudar a las mujeres a seguir trabajando
desde casa, ofrecer trabajo a tiempo parcial, conciliar la vida familiar y laboral de forma
más eficaz y reducir los costos y el tiempo invertido en transporte. Sin embargo, la brecha
digital de género puede dificultar la inclusión de la mujer en el futuro del trabajo, por
ejemplo debido a diferencias en la edad del primer acceso a dispositivos digitales y en la
percepción de las competencias necesarias para desenvolverse en el mundo digital (OCDE

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

et al., 2020 [2]). Conseguir una transformación digital inclusiva que englobe el acceso de
la mujer a las tecnologías digitales y medidas para impartir las competencias necesarias
para usarlas y derribar barreras socioeconómicas y, por tanto, mejorar las oportunidades
económicas son factores necesarios para promover la autonomía de las mujeres en el
contexto posterior a la pandemia (CEPAL, 2021[29]). Eso facilitará también el aprendizaje
a distancia, reducirá el trabajo no remunerado y mejorará las posibilidades de que las
mujeres se incorporen al mercado laboral a través de nuevas formas de trabajo, por
ejemplo a través de la economía de las plataformas.
Los gobiernos de ALC deberían promover una mayor participación laboral e ingresos
laborales para las mujeres, generando una sinergia en las intervenciones de política. En
primer lugar, la redistribución del trabajo de cuidados mediante la oferta de servicios
de cuidados públicos y privados de calidad puede incentivar a las mujeres a entrar en
el mercado laboral, o a aumentar las horas de trabajo, en caso de que tengan empleos
informales a tiempo parcial. Así mismo, las políticas con enfoque de género que permitan
a las mujeres balancear la familia y el trabajo para aumentar la productividad laboral
(OIT, 2019 [28]). Subsidiar la educación preescolar puede dar alternativas a los cuidados
parentales (OCDE, 2020 [30]), lo que permitiría a las mujeres regresar al mercado laboral,
después del embarazo. Por lo tanto, es esencial diseñar sistemas asistenciales amplios
para los mayores, los niños, los estudiantes jóvenes y los enfermos que combinen políticas
relacionadas con la distribución del tiempo, los recursos, las prestaciones y los servicios
y que conecten con las políticas sanitarias y educativas sin someter a las mujeres a
una carga excesiva de trabajo no remunerado (CEPAL, 2021[29]). Estas acciones revisten una
importancia aún mayor en el contexto de la recuperación, ya que será necesario poner al
mismo nivel de aprendizaje a la mayoría de alumnos de la región, dado el elevado número
de días en los que los centros educativos estuvieron cerrados, comparado con los países
de la OCDE (véase la próxima sección).
Es vital ampliar la cobertura de protección social para abarcar la diversidad de
situaciones de las mujeres. Los gobiernos de ALC han usado profusamente los programas
de ayudas económicas directas para mitigar los efectos de la pandemia en los hogares. Sin
embargo, podría ser necesario suspender algunas de las condiciones de estos programas
para que las mujeres, jóvenes y los niños sigan recibiendo prestaciones mientras se
recobra la normalidad y para evitar el trabajo adicional no remunerado para las mujeres.
A corto plazo, es esencial asegurarse de que las mujeres más afectadas por la crisis están
cubiertas como beneficiarias, es decir, convirtiéndolas en receptoras directas de ayudas
económicas dentro de los miembros de los hogares o priorizando a las mujeres cabeza
de familia.
La transformación de las normas sociales asociadas a una distribución desigual del
trabajo de cuidados podría llevar un tiempo considerable. Sin embargo, la pandemia
ofrece la oportunidad de concienciar sobre el valor del trabajo de cuidados y doméstico y
aumentar la comunicación y la educación efectiva sobre estas cuestiones para corregir el
desequilibrio en el trabajo no remunerado en el hogar. A medio plazo, los hombres y los
niños deben tomar parte en los esfuerzos por promover metas esenciales del desarrollo
social y económico de las mujeres, especialmente mediante la redistribución de los
cuidados no retribuidos, cuestionan así la idea de que es responsabilidad exclusiva de
las mujeres. Para conseguirlo, la inclusión de nuevas masculinidades más equitativas en
un nuevo contrato social en la región puede promover el empoderamiento de las mujeres e
impulsar la igualdad entre los sexos. Las políticas de recuperación con enfoque de género
deben fijarse como meta la promoción de esta transformación de las masculinidades
(OCDE, 2021[34]).

96
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Por último, elevar la participación de los representantes de las mujeres en el proceso

de diseño de programas de protección social con perspectiva de género y tener en cuenta
la dimensión de género en las políticas públicas deben ser prioridades en la elaboración
de un nuevo contrato social (Capítulo 4).

Las acciones rápidas para abordar las desigualdades en educación y adquisición

de competencias son claves para la recuperación
La pandemia de COVID‑19 amplió las desigualdades existentes en el acceso y la
calidad de la educación en América Latina. Los países de ALC no estaban preparados
para digitalizar la educación, lo que afectó a 154 millones de alumnos en la región
(UNICEF, 2020 [35] ). La mayor parte de los alumnos de ALC no cuenta con los recursos para
conectarse o utilizar un dispositivo electrónico, existiendo una clara diferencia entre
los alumnos que asistían a centros educativos en entornos favorecidos y desfavorecidos.
Mientras que el 51% de los alumnos de 15 años que asistían a centros educativos en
entornos favorecidos tiene acceso a plataformas de enseñanza en línea, únicamente
el 21% de los alumnos en entornos desfavorecidos lo tiene (OCDE, 2020 [6]). El papel de
los docentes puede agravar las brechas en el aprendizaje de los alumnos durante la
pandemia. En promedio en los países de ALC, únicamente el 58% de los alumnos de
15 años está matriculado en un centro educativo donde el director cree que pueden
adaptar sus competencias técnicas y pedagógicas para incorporar los dispositivos
digitales (OCDE et al., 2020 [2]).
Los resultados educativos durante la pandemia dependieron del entorno familiar
y antecedentes familiares. Alrededor del 73.6% de los estudiantes de ALC en el quintil
más pobre dispone de un espacio de estudio (Jaramillo, 2020 [36] ). Las competencias de
los padres, el capital social, la disponibilidad de tiempo y la capacidad para ayudar a
los niños a utilizar la tecnología para el aprendizaje contribuyen a ampliar las brechas
(OCDE, 2020 [37] ). Los alumnos en entornos favorecidos tienen más probabilidades de
que los padres posean más competencias cognitivas y digitales que pueden apoyar el
aprendizaje a distancia (OCDE, 2020 [38] ). Los progenitores más pobres no han terminado
la educación secundaria y rara vez utilizan las tecnologías de la información y la
comunicación (TIC) más allá de los teléfonos móviles. En ALC, los niveles de implicación
escolar de los padres, medidos como el porcentaje de padres que hablaron con un profesor
por iniciativa propia sobre los progresos de sus hijos, son inferiores al promedio de la
OCDE (37%, frente al 41%) (OCDE, 2020 [39] ). Además, el índice de implicación parental en
el aprendizaje en casa muestra una importante variación entre niveles socioeconómicos:
entre 10.4 y 22.6 veces más bajo en el quintil más pobre, comparado con el más alto
(Jaramillo, 2020 [36] ).1
Un elevado número de centros educativos se vieron obligados a cerrar en ALC para
contener la propagación del virus. En el momento de redactar este documento, en todo el
mundo los centros educativos han estado totalmente cerrados un promedio de 19 semanas.
En ALC, esta cifra de cierres totales de centros educativos es de 26 semanas en promedio,
lo que convierte a la región en la que más días lectivos ha perdido en promedio (UNICEF,
2021[40]). Entre marzo de 2020 y mayo de 2021 los cierres de centros educativos en ALC
eran, en promedio, un 70% más altos que en la OCDE (Gráfico 2.1). En los países de la
región de ALC, existe una considerable variación en las semanas lectivas perdidas; por
ejemplo, Chile y Uruguay han perdido un promedio de 14 semanas debido al COVID‑19.
La mayor parte de las veces, los centros educativos de estos países han permanecido
abiertos o parcialmente abiertos, pero países como Brasil y Panamá han perdido 38 y
55 semanas, respectivamente.

97
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Gráfico 2.1. Los cierres escolares han sido más largos en ALC que en los países
de la OCDE, lo que amenaza con agravar las desigualdades educativas
Número de semanas con cierres escolares completos debido al COVID‑19
60

50

40

30

20

10

Notas: El promedio de la OCDE engloba a los entonces 37 estados miembros. El promedio de ALC está formado por Brasil,
Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México,
Nicaragua, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela. Actualizado a 1 de mayo de 2021.
Fuente: UNESCO (2020). Seguimiento global de los cierres de centros educativos provocados por el COVID‑19
https://en.unesco.org/covid19/educationresponse#schoolclosures
12 https://doi.org/10.1787/888934295166

El impacto directo de los cierres escolares es una posible pérdida de aprendizaje. Las
interrupciones prolongadas de los estudios (por ejemplo, debido a vacaciones o huelgas)
se asocian a una reducción del nivel de aprendizaje, especialmente entre los alumnos en
situación de vulnerabilidad (Azevedo et al., 2020 [41]; Busso, 2021[42]). Además, este impacto
puede diferir de un grupo socioeconómico a otro y puede aumentar la desigualdad.
Muchos centros educativos de ALC permanecen cerrados en el momento de redactar este
documento y no existen suficientes datos para evaluar minuciosamente el impacto de la
pandemia de COVID‑19 sobre el aprendizaje de los estudiantes. Sin embargo, los datos
preliminares que ofrece EE.UU. muestran que entre marzo y mayo de 2020 los alumnos
pertenecientes a hogares de ingresos altos que utilizaron la plataforma de matemáticas
Zearn aprendieron menos temporalmente, pero pronto recuperaron los niveles de
referencia de enero, mientras que los alumnos de hogares de ingresos bajos terminaron el
año escolar casi un 50% por debajo de los niveles de referencia (Jaramillo, 2020 [36]; Chetty,
2020 [43]). Esta diferencia puede explicarse en parte por el hecho de que los estudiantes de
hogares de ingresos altos, que ya han desarrollado competencias cognitivas digitales,
tienen acceso a las TIC y tienen progenitores que pueden orientarles en el uso de los
recursos en línea, pueden beneficiarse de las herramientas que ofrecen las tecnologías
digitales (Basto‑Aguirre, Cerutti y Nieto‑Parra, 2020 [44]).
El cierre prolongado de los centros educativos también está afectando a la recuperación
de la destrucción de empleo sufrida por las mujeres. La presencia de niños en edad escolar
se asocia a una mayor probabilidad de desempleo durante la pandemia debido a las mayores
necesidades de cuidados infantiles en el hogar, dado que las normas sociales empujan a
las mujeres a convertirse en la fuente primaria de cuidados familiares (Cucagna y Romero,
2021[45]). La carga del trabajo doméstico y de cuidado no retribuido entre las niñas y las
adolescentes también podría aumentar. Además, la pandemia podría obligar a los niños
de familias más pobres a ponerse a trabajar, aumentando así las tasas de trabajo infantil
hasta el 7.3% de los niños entre 5 y 17 años, lo que supone alrededor de 10.5 millones de
niños (OIT/CEPAL, 2020 [46]). Por lo tanto, la reapertura segura de los centros educativos y
el apoyo formativo y extracurricular para los alumnos más desfavorecidos son elementos
prioritarios para facilitar una recuperación equitativa en la región.

98
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Cada vez existen más pruebas de que la asistencia a los centros educativos no es
un vector importante de contagios y que el impacto de la pandemia en los niños podría
ser peor si no regresan a las aulas (UNICEF, 2021[40]). Se necesita con urgencia invertir
en mejorar el estado de las infraestructuras escolares para garantizar unas condiciones
básicas de saneamiento e higiene, sobre todo en la región de ALC, donde la mayoría de los
países optó por mantener cerrados los centros educativos. La reapertura debería seguir
las directrices fijadas por la Organización Mundial de la Salud y entidades como UNICEF
(OMS, 2020 [47]; UNICEF, 2020 [48]). Planificar la oferta y la demanda de docentes y mejorar
la formación y el acceso a Internet y las tecnologías para los que no pueden regresar a
los centros educativos constituyen pasos intermedios que deberían ponerse en marcha
rápidamente para proteger el acceso y la calidad de la educación en ALC.
Es preciso que exista una continuidad en las medidas de los países para abordar la
pandemia, especialmente aquellas que pueden reducir las desigualdades en el acceso
a las infraestructuras de comunicación, las instalaciones, los equipos y los contenidos
(Basto‑Aguirre, Cerutti y Nieto‑Parra, 2020 [44]). En ALC, se han adaptado alrededor de
100 medidas de política educativa desde el comienzo de la pandemia, pero la mayoría
de ellas aludía a la suspensión de las clases: 62 medidas tomadas en relación con las
herramientas de aprendizaje a distancia (CEPAL, 2020 [49]). Los programas de protección
social también constituyen un mecanismo importante para reducir la presión a la que
se enfrentan algunos hogares debido a los problemas de convivencia o económicos
que podrían afectar al bienestar de los niños (Jaramillo, 2020 [36] ).
El COVID‑19 agravó las brechas educativas y creó otras nuevas. Es esencial apoyar
a los centros educativos poniendo en marcha iniciativas que ayuden a los alumnos a
recuperar el aprendizaje perdido (OCDE, 2020 [50]). En Europa y Norteamérica, se diseñaron
cursos de verano, programas educativos acelerados y otras prácticas identificables para
ayudar a los alumnos desfavorecidos a ponerse al día. Los cursos de verano se pusieron
en marcha en Canadá, Alemania y el Reino Unido. A la hora de planificar cómo abordar
las desigualdades, será necesario incorporar la ejecución de estos tipos de iniciativas
para motivar y mejorar el aprendizaje de forma sustancial en un breve periodo para
las poblaciones desfavorecidas de ALC. Por ejemplo, en 2020 Colombia proporcionó un
incentivo especial de transferencia monetaria a los beneficiarios del “Programa Jóvenes
en Acción” con la única condición de que estuvieran matriculados en la educación desde
marzo de 2021. El programa tiene como objetivo garantizar el acceso a una educación de
calidad a los jóvenes en desventaja económica o en situación de vulnerabilidad desde 2012.
Los países pueden escoger entre implantar programas acelerados centrados en
materias clave, haciéndolos flexibles y adaptándolos por edades (OCDE, 2020 [50]) social
and emotional needs – is crucial, especially in times of crisis. School closures related to
the coronavirus (COVID‑19. Noruega es uno de los países que los está poniendo en marcha
y organizaciones como UNICEF y los Grupos de Trabajo sobre Educación Acelerada (AEWG)
aconsejan utilizarlos para abordar la brecha educativa. Francia costeó 1.5 millones de
horas lectivas adicionales después del horario escolar para apoyar a los estudiantes.
Diseñar y aplicar planes de estudios universales, apoyar las actividades de aprendizaje
no formal en casa y fomentar la orientación extraescolar son medidas que podrían tomar
las autoridades para cerrar las crecientes brechas educativas. Por último, es importante
para la recuperación centrarse en el bienestar y las competencias socioemocionales de los
alumnos y el personal docente, ya que estas les permiten abordar situaciones traumáticas
con calma y estabilidad emocional (CEPAL/UNESCO, 2020 [51]).

Las políticas deben garantizar los derechos básicos y la atención a los inmigrantes,
que se enfrentan a múltiples vulnerabilidades en la región
La migración está aumentando en ALC, especialmente a causa de la crisis venezolana,
entre otros importantes corredores. Más de 11.6 millones de inmigrantes residían en

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

países de ALC en 2019 (UNDESA, 2019 [52]). Las crecientes desigualdades en la región han
cambiado la forma y las rutas de las migraciones. Las cifras de inmigración han aumentado
espectacularmente desde 2015 y la crisis humanitaria y económica de Venezuela ha
empujado a alrededor de 4.7 millones de personas a abandonar el país entre 2015 y 2020,
cerca de 4 millones de las cuales se han establecido en países de ALC (OCDE, 2020 [6]).
Colombia ha soportado la mayor parte de estos flujos, pero la crisis migratoria también
se ha extendido a Chile, Ecuador y Perú. La situación también se ha caracterizado por una
mayor emigración a lo largo de una nueva ruta migratoria desde Haití hasta Sudamérica y
la ruta que cruza Centroamérica, México y Estados Unidos (OCDE/ILO, 2018 [53]).
Los inmigrantes y sus familias se ven afectados desproporcionadamente por la crisis,
lo que justifica una mayor atención por parte de los gobiernos (ACNUDH, 2020 [54]). Las
crisis económicas anteriores han hecho posible determinar la vulnerabilidad de los
inmigrantes en indicadores como la salud, el empleo, la educación y otros (OCDE, 2020 [55]),
lo que permite dimensionar los problemas a los que se enfrentan durante la pandemia.
Los migrantes en ALC están sobrerrepresentados entre los segmentos más pobres de la
población y el aumento de la inmigración, sumado a la crisis del COVID‑19, ha generado
percepciones negativas sobre los inmigrantes entre la población2. Por último, las familias
inmigrantes tienen más probabilidades de ser desahuciadas por impago (muchas no
disponen de un contrato de alquiler formal) y de vivir hacinadas en barrios marginales,
con un menor acceso a servicios públicos esenciales y medios para cumplir con las
recomendaciones de saneamiento (CEPAL, 2020 [56]).
Los trabajadores inmigrantes se concentran en sectores informales de baja
productividad, lo que les hace estar más expuestos al coronavirus y tener más probabilidades
de perder su empleo. La falta de reconocimiento de su formación y cualificaciones limita
su acceso al mercado laboral formal y su capacidad para recuperarse en el periodo
posterior a la pandemia. Entre los inmigrantes, las mujeres sufren diversas carencias y
vulnerabilidades. Más de las mitad de los inmigrantes son mujeres (51.6%) y más de una
tercera parte de ellas realiza trabajos domésticos remunerados (35.3%) (OIT, 2016 [57]). El
importante efecto de la crisis en el personal de servicio doméstico ha hecho que muchas
mujeres inmigrantes perdieran su fuente de ingresos sin la posibilidad de regresar a su país
de origen. Para los inmigrantes, el racismo y la xenofobia también suponen importantes
retos para una protección adecuada y la reincorporación al mercado laboral después de
la crisis (CEPAL, 2020 [56]). La situación jurídica de los inmigrantes influye también en su
integración en el mercado laboral del país de destino. Los diferentes requisitos legales
suelen ser un obstáculo para la empleabilidad. Por ejemplo, los refugiados pueden no tener
derecho a ocupar puestos de trabajo en el sector formal, o no tienen derecho a acceder a
la educación pública, a la sanidad o a beneficiarse de los servicios públicos de empleo y
asistencia social. Lo mismo puede aplicarse a los inmigrantes irregulares. La regulación
suele ser más flexibles en el caso de las reagrupaciones familiares, y los migrantes que se
reúnen con las familias tienen más posibilidades de una transición fluida en el mercado
laboral del país de acogida (OCDE/OIT, 2018 [53]).
Facilitar el acceso de los inmigrantes a medidas de protección social deber ser
una prioridad. Reemplazar parte de los ingresos perdidos ayudará a estas familias a
cumplir con las medidas de distanciamiento social. Dar acceso a servicios de salud y
vacunas reducirá la propagación del virus, dado que la mayor parte de los inmigrantes
desempeñan empleos que requieren interacciones personales. Este factor externo es uno
de los principales argumentos a favor de priorizar a los grupos vulnerables en el contexto
de una pandemia; la protección social universal se convierte en condición previa para el
éxito a la hora de combatir la propagación de la enfermedad (Lusting y Tommasi, 2020 [58]).
Es esencial garantizar el acceso de los inmigrantes a los servicios de salud (ACNUDH,
2020 [54]), especialmente en los países de ALC que no tienen trayectoria en la implantación

100
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

de este tipo de programas. Hasta hora, Colombia ha sido uno de los pocos países que
ha puesto en marcha una política para ayudar a los inmigrantes durante la pandemia,
principalmente mediante la detección y la prevención (CEPAL, 2020 [56]) (Recuadro 2.1).
Ampliar la cobertura de las ayudas modificando su acceso y duración para beneficiar
a la población inmigrante forma parte de las políticas de recuperación inclusiva que
pueden acelerar la recuperación socioeconómica de la región. Algunos países de la
OCDE han cambiado sus políticas o marcos normativos para ampliar la cobertura y
las ayudas. Bélgica y España redujeron la duración mínima de empleo necesaria para
acceder a prestaciones por desempleo, lo que ayuda a atender a los inmigrantes a través
de medidas de protección social (OCDE, 2020 [55]). En ALC, Brasil puso en marcha un fondo
de emergencia para ayudar a los inmigrantes con empleos informales o desempleados
(PNUD, 2020 [59]), mientras que Colombia y Perú lanzaron programas de ayudas económicas
directas (Ingreso Solidario, Apoyo económico para migrantes venezolanos). Se han puesto en
marcha políticas similares en Chile (Ingreso Familiar por Emergencia), Panamá (Plan Solidario)
y Trinidad y Tobago (Asistencia COVID‑19). A escala mundial, los países donantes de la
OCDE han trabajado en favor de ampliar el acceso de los inmigrantes y refugiados a los
bienes y servicios públicos (como los centros educativos públicos), la participación en
el mercado laboral formal, el emprendimiento y el trabajo cualificado en las energías
renovables (Gagnon y Rodrigues, 2020 [60]).
Ayudar a los inmigrantes que viven o viajan en condiciones inapropiadas, sin acceso a
agua, saneamiento o una buena higiene, es clave para luchar contra la pandemia (ACNUDH,
2020 [54]). En ALC, los países como Colombia han ayudado a los inmigrantes venezolanos en
zonas fronterizas construyendo refugios temporales y distribuyendo alimentos (PNUD,
2020 [59]). Las acciones para mitigar los problemas que sufren los inmigrantes deberían
englobar: i) el acceso a pruebas y a cuidados médicos para prevenir el COVID‑19; ii) la
reubicación de asentamiento densamente poblados; iii) un marco para suspender los
desahucios, y iv) estrategias para abordar la violencia de género.
El hecho de que los trabajadores inmigrantes son esenciales para muchos sectores
de la economía, incluidos aquellos que prestan servicios básicos durante la pandemia
(CCI, 2020 [61]), puede concienciar sobre la importancia de ampliar sus derechos laborales.
Eso implica regularizar la situación laboral de los inmigrantes para que puedan acceder
a las mismas prestaciones laborales que los nacionales. Colombia, por ejemplo, amplió
el Permiso Especial de Permanencia (PEP) para permitir a los inmigrantes venezolanos
acceder a los servicios públicos en las áreas de salud, servicios de nutrición, educación y
trabajo (PNUD, 2020 [59]) (Recuadro 2.1).

Recuadro 2.1. El programa nacional de regularización de Colombia

para responder ante la crisis venezolana

De acuerdo con el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de Naciones Unidas,

más de 5 millones de venezolanos han abandonado el país debido a la crisis política
y económica. Colombia ha sido el destino principal de los inmigrantes y refugiados
venezolanos, ya que acogía a alrededor de 1.8 millones de venezolanos a diciembre de
2020, seguido de Brasil, Chile, Ecuador y Perú. Alrededor del 56% de los inmigrantes en
Colombia se encuentra en situación irregular. Según las Naciones Unidas, la inmigración
venezolana no ha disminuido durante la pandemia. A finales de 2021, podría haber
6.2 millones de inmigrantes y refugiados venezolanos, de los cuales un porcentaje
considerable se espera que opte por Colombia como nuevo país de residencia.

101
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Recuadro 2.1. El programa nacional de regularización de Colombia

para responder ante la crisis venezolana (cont.)

El gobierno colombiano ha implantado medidas para proteger a su población frente a

los riesgos planteados por el COVID‑19 y las ha ampliado para incluir a los refugiados
e inmigrantes venezolanos entre los beneficiarios. Entre las medidas adoptadas, está
el acceso gratuito a servicios sanitarios de urgencia y por COVID‑19 para inmigrantes
irregulares. Incluso antes de la pandemia, el país daba pleno acceso a los programas
del sistema nacional de salud a los poseedores del Permiso Especial de Permanencia
(Ministerio de Salud y Protección Social, 2018 [62]), un documento de identificación creado
en 2017 que permite a los inmigrantes registrados acceder a los mismos servicios públicos
que los nacionales durante dos años.
Prestar ayuda humanitaria en los corredores fronterizos, ofrecer acceso a algunos de
los programas de protección social y promover la coordinación de acciones a través
de la cooperación internacional y con las administraciones locales han resultado ser
elementos clave en los esfuerzos de apoyo a los inmigrantes. Las ayudas sociales directas
a través del Ingreso Solidario y las transferencias en especie por medio de los comedores
escolares adoptadas en 2020 benefician a los hogares vulnerables sin diferenciar por
nacionalidad (Ministerio de Salud y Protección Social, 2020 [63]). Promover la coordinación
y compartir información con las administraciones locales en áreas de alto impacto y con
actores humanitarios internacionales ha brindado soluciones eficaces para responder a
las necesidades de los inmigrantes.
En febrero de 2021, Colombia amplió las medidas de integración para inmigrantes
creando el Estatuto de Protección Temporal para Venezolanos (EPTV), lo que convirtió el
país en pionero en la región a la hora de adoptar medidas universales para proteger a esta
población. El EPTV consiste en un mecanismo complementario al régimen de protección
internacional para refugiados que permite cerrar las brechas existentes basándose en
la realidad migratoria y la capacidad de respuesta institucional, social y económica del
país (Migración Ministerio de Relaciones Exteriores, 2021[64]). Al ofrecer permisos de
residencia de diez años a todos los inmigrantes venezolanos (regulares e irregulares),
con la posibilidad de obtener la residencia a largo plazo, la nueva estrategia de Colombia
protege los derechos humanos de una parte de la población que actualmente se encuentra
en una situación de mayor vulnerabilidad. Este nuevo conjunto de medidas dará estatus
legal a más de 1 millón de inmigrantes irregulares en Colombia.
El EPTV protege a los venezolanos de quedar excluidos de los servicios públicos y frente
a los retornos involuntarios. Además, reduce el riesgo de explotación en los mercados
laborales y protege a los hogares venezolanos de las consecuencias de la pandemia. Este
nuevo estatus mejora el acceso de los inmigrantes a los servicios públicos y la protección
social y podría mejorar su acceso a empleos de calidad y condiciones de vida dignas. Para
poner en marcha dicha iniciativa a gran escala, se necesita una importante inversión de
tiempo, logística y recursos. Sin embargo, la medida ha recibido apoyo de la comunidad
internacional y ha reforzado la necesidad de poner en marcha acciones generosas y
audaces para ofrecer soluciones a largo plazo a los retos de la inmigración.

El potencial de una recuperación verde e inclusiva en ALC

Los riesgos medioambientales y socioeconómicos están estrechamente relacionados.
Después de la pandemia, los riesgos que anteriormente se consideraban una amenaza
lejana se perfilan como una oportunidad concreta para crear un desarrollo inclusivo
y sostenible.

102
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Avanzar hacia un modelo de desarrollo bajo en carbono, o hacia una transición

ecológica, no sólo es necesario para reducir el aumento de las temperaturas y salvaguardar
el planeta, sino que también puede ser una forma de reducir las desigualdades, crear
empleos de calidad y rediseñar los sistemas de protección social. Al mismo tiempo,
abordar las desigualdades y avanzar hacia sistemas de protección social más universales,
como se ha sugerido anteriormente, será determinante para afrontar los impactos del
cambio climático, que afectan desproporcionadamente a los grupos más vulnerables.
También ayudará a reducir los posibles impactos negativos sobre los trabajadores en
actividades económicas afectadas por la transición ecológica y a que puedan acceder a
nuevas oportunidades laborales.
El crecimiento ecológico y la prosperidad socioeconómica pueden ir de la mano en
ALC. Los países de ALC podrían aprovechar la oportunidad creada por la pandemia para
poner en marcha reformas estructurales para avanzar hacia un modelo de desarrollo más
sostenible, más inclusivo y resiliente. Los paquetes de estímulos deberían facilitar esa
“transición justa”, centrarse en conseguir beneficios directos para las personas y abordar
las brechas en las infraestructuras para alcanzar Objetivos de Desarrollo Sostenible de la
ONU como son movilizar inversiones verdes y crear empleo.
El mundo posterior al COVID-19 demanda una visión integrada del desarrollo social
y medioambiental aplicada a todos los niveles de gobierno. Es necesario integrar los
ámbitos sociales en el diseño de políticas de transición ecológica y es clave generalizar
las consideraciones sobre el medio ambiente y la mitigación del cambio climático como
cuestiones transversales en todas las áreas de gobierno, especialmente en lo que respecta
a los sistemas de protección social. No hacerlo conlleva el riesgo de socavar la aceptación
social de políticas ambiciosas en el futuro que se centren en el medio ambiente. Los
enfoques integrados permitirían que las cuestiones relativas al desarrollo humano y
social se tomen plenamente en cuenta en la transición ecológica, con el fin de conseguir
la neutralidad en emisiones de carbono y reducir drásticamente las desigualdades
multidimensionales (AFD, 2019 [65]). Además, la adopción de una perspectiva de bienestar
para abordar la transición verde podría ayudar a diseñar estrategias climáticas con el
potencial de acelerar la mitigación del cambio climático al tiempo que se mejoran los
resultados de bienestar en general (OCDE, 2019 [66]).
Vincular una transición ecológica con los retos sociales de la región podría posibilitar
una recuperación exitosa del COVID‑19 en al menos tres ámbitos: i) reducir el desigual
impacto del cambio climático en grupos vulnerables; ii) crear empleos de calidad; y
iii) promover la inclusión social a través de sistemas de protección social más amplios.

Abordar el cambio climático para reducir la desigualdad: Dos retos interconectados

La pandemia puso en evidencia la estrecha interacción entre la salud humana y
animal y el medio ambiente, ampliando la necesidad de abordar conjuntamente los retos
de la desigualdad y la degradación medioambiental (OCDE, 2021[67]). El cambio climático
agrava las desigualdades existentes y las tensiones sociales dentro de las fronteras
nacionales y entre países, ya que los impactos de la degradación medioambiental suelen
concentrarse en los grupos vulnerables. Existe una especie de “doble castigo”: los que más
sufren y sufrirán las consecuencias del cambio climático son los que menos contribuyen
al problema (AFD, 2019 [65]; AFD, 2018 [68]). Aunque la pandemia incrementó el número de
personas que viven por debajo de la línea de pobreza en ALC (Capítulo 1), se prevé que
el cambio climático sume otros 5 millones de personas en 2030 (BID, 2021[69]). El cambio
climático amenaza con revertir las mejoras de la salud mundial conseguidas durante los
últimos 50 años (The Lancet Commissions, 2015 [70]).

103
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

La desigualdad representa un obstáculo importante en la lucha contra el cambio

climático y las alteraciones de los ecosistemas. De hecho, las ambiciosas políticas de
transición necesarias para responder ante los retos climáticos y ecológicos podrían
afectar a los grupos más vulnerables por la vía de la reestructuración laboral, la
destrucción temporal de empleo y la pérdida de ingresos (OCDE, 2021[67]). Estos efectos
indeseables probablemente sean difíciles de aceptar para las poblaciones más frágiles y
los grupos sociales que ya se encuentran en situación de estrés debido a las pronunciadas
desigualdades. Las políticas públicas deben tener en cuenta esta situación en sus fases de
diseño e implementación (AFD, 2019 [65]; AFD, 2018 [68]).
En las ciudades de América Latina, los grupos vulnerables que viven en barrios
precarios son más susceptibles a sufrir los efectos del cambio climático y otros
fenómenos, como la contaminación atmosférica, debido a los elevados niveles de
segregación residencial por motivos socioeconómicos. Las elevadas tasas de urbanización
y la expansión no planificada de las zonas urbanas llevaron a esos grupos a situarse en
zonas de alto riesgo, como llanuras aluviales y laderas propensas a sufrir corrimientos
de tierras, con infraestructuras deficientes o inexistentes, lo que incrementa los riesgos
de salud de los residentes y su vulnerabilidad ante sucesos meteorológicos extremos
debido a su situación socioeconómica (CAF, 2014 [71]). Las ciudades tienen un enorme
potencial para contribuir a los esfuerzos de mitigación y adaptación y a la consecución de
los objetivos climáticos de cada país. Cada vez se reconoce más la urgencia de desarrollar
estrategias territoriales eficaces y convertir las ciudades en mejores lugares para vivir, en
armonía con la naturaleza, incluso mediante el uso adecuado de soluciones basadas en la
naturaleza y enfoques basados en los ecosistemas (OCDE, 2019 [72]).
Abordar los déficits de infraestructuras y servicios básicos en asentamientos
informales e involucrar a los ciudadanos en las decisiones políticas son formas de
propiciar una mayor capacidad de recuperación ante los fenómenos climáticos. Invertir
en infraestructuras y servicios que contribuyen a mitigar riesgos (p. ej., suministro de
agua y electricidad asequible y de calidad, saneamiento, centros de salud y carreteras
asfaltadas), así como en adaptación y mitigación del cambio climático, podría mejorar el
bienestar de los asentamientos informales y mejorar su capacidad de afrontar los riesgos
climáticos (OCDE, 2021[67]). Involucrar a los ciudadanos en el diseño y ejecución de estas
políticas es esencial (Capítulo 4).
La contaminación atmosférica también tiene impactos desiguales en los grupos
socioeconómicos. La contaminación atmosférica es causada en su mayor parte por
el crecimiento del transporte privado, que tiene efectos notables en la mortalidad, la
morbilidad, la productividad y el bienestar (CEPAL, 2021[73]). Se calcula que los efectos
de la contaminación del aire para la salud les cuestan a los ciudadanos el equivalente
al 15% de sus ingresos (Hidalgo y Huizenga, 2013 [74]). Sin embargo, la contaminación del
aire exterior no es la única fuente de problemas de salud y económicos para las personas.
La contaminación interior también tiene efectos negativos considerables. La quema de
biomasa para cocinar y calefaccionar genera la mayor parte de las emisiones en los hogares.
Aunque están disminuyendo, las tasas de mortalidad en ALC por la contaminación del
aire en interiores se acercan a 15 por 100 000 en 2017 (OCDE, 2019 [72]).
En una región altamente vulnerable al cambio climático y a la pérdida de biodiversidad,
los países del Caribe serán los más afectados (Capítulo 6). Las desigualdades en materia
de impactos potenciales del cambio climático varían entre los países de ALC. Más de la
mitad de los países caribeños se enfrenta a riesgos de exposición “extremos” (CAF, 2014 [71]).
Entre los principales riesgos a los que se enfrenta el Caribe, cabe destacar la exposición
a meteorología extrema, como huracanes y tormentas graves, una mayor intensidad
y frecuencia de sequías, aumento del nivel del mar y acidificación de los océanos. Los

104
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

grupos vulnerables serán los menos preparados y los más afectados por estos sucesos.
La falta de información para identificar las áreas más propensas al cambio climático y la
ausencia de herramientas de mitigación de riesgos para integrar el cambio climático en
la elaboración de políticas son las barreras más importantes para la adaptación climática
de la región (CAF, 2014 [71]).
Una recuperación ecológica justa es una oportunidad para crear empleo y
promover la inclusión social
Se prevé que una recuperación verde para América Latina puede crear 15 millones
de empleos netos para 2030 (OIT/BID, 2020 [75]) en los siguientes sectores: electricidad
renovable (156% más empleos que en 2014), agricultura sostenible (124%), servicios (61%),
construcción y silvicultura (58%), suministros públicos (56%) e industria (50%) (OIT/
BID, 2020 [75]). El número de empleos agrícolas se duplicará en 2030 gracias a los enfoques
agrícolas de bajas emisiones y orientados hacia la recuperación ante los fenómenos
climáticos. En 2030, la transición hacia una economía con bajas emisiones se prevé que
aumente el empleo en ALC en 4.0% frente a 2014. Brasil y Centroamérica se beneficiarán
especialmente, con un incremento del 5.5% (BID, 2021[69]).
La descarbonización de ALC se prevé que cree sobre todo empleos de media y baja
cualificación. Esto podría promover la inclusión social si se combina con estrategias
de formalización. De aquí a 2030, de los 15 millones de empleos que previsiblemente
creará la descarbonización en la región, el 60% será de cualificación media, el 36% de
baja cualificación y el 4% de alta cualificación. Esta tendencia refleja la variedad de la
demanda de empleo en sectores que salen favorecidos (la agricultura y la producción
de alimentos vegetales) o perjudicados (generación eléctrica con combustibles fósiles o
distribución energética) en la transición (OIT/BID, 2020 [75]).
Unas infraestructuras de adaptación sostenibles pueden generan importantes
ventajas económicas, sociales y medioambientales. La inversión en infraestructuras de
adaptación, como las carreteras resistentes a la meteorología y las viviendas adaptadas al
clima, puede tener efectos positivos inmediatos en el empleo generado por las actividades
relacionadas con la construcción. La transición hacia una economía sostenible y con bajas
emisiones de carbono podría aportar 535 000 millones de USD al PIB de Brasil hacia 2030
(Banco Mundial, 2020 [76]).
Las mejoras del desarrollo adaptadas al clima son vitales para el crecimiento económico
y la erradicación de la pobreza. Invertir en infraestructuras duraderas, saneamiento,
agricultura o simplemente protegiendo los ecosistemas costeros puede generar efectos
beneficiosos valorados en 7.1 billones de USD hasta 2030 (Mena‑Carrasco y Dufey,
2021[77]). Las infraestructuras duraderas deben estar adaptadas al clima para que los
países sean más seguros después de la recuperación. Hacerlo costaría aproximadamente
13 000 millones de USD al año hasta 2030, pero se conseguirían efectos beneficiosos netos
valorados en 700 000 millones de USD (Banco Mundial, 2020 [76]).
El enfoque de economía circular complementa y refuerza las acciones para mitigar el
cambio climático. Las conversaciones actuales en torno al clima se centran en la transición
hacia las energías renovables y la eficiencia energética, lo que ayudará a reducir un 55% las
emisiones totales de gases de efecto invernadero. La economía circular puede eliminar el
45% restante de las emisiones que se derivan de la forma en que los productos se fabrican
y utilizan (Ellen MacArthur Foundation, 2019 [78]).
La transición a una economía circular podría crear nuevos empleos y ayudar a promover
una transición equitativa en la región. El enfoque de economía circular ha cobrado impulso
en ALC desde 2019 y desde entonces se han implementado más de 80 iniciativas de política
pública. La aplicación de los principios de la economía circular puede generar 4.8 millones

105
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

de empleos netos hasta 2030 (OIT/BID, 2019 [79]). Se estima que la creación de empleo en
las actividades de tratamiento del acero, el aluminio, la madera y otros metales pueden
compensar las pérdidas asociadas con la extracción de minerales y otros materiales (OIT/BID,
2019 [79]). El Capítulo 3 se centra en cómo desarrollar una estrategia productiva para la región
y ofrece más información sobre cómo la transición ecológica y, concretamente, la economía
circular puede contribuir a la prosperidad socioambiental y económica de la región.
Sistemas de protección social renovados para una transición justa
La protección social puede paliar los efectos físicos del cambio climático (catástrofes
naturales) y las consecuencias adversas de las políticas ecológicas para los trabajadores
y las comunidades en sectores y actividades menos sostenibles, contribuyendo así a
conseguir una transición justa (OIT/AFD, 2019 [80]).
Los sistemas de protección social reforzados podrían comprender la protección frente
al desempleo, los programas de garantía de empleo y las ayudas directas que sean flexibles
y rápidamente ampliables para los trabajadores que pierdan su empleo, que vean reducida
su jornada o que sufran la destrucción de su vivienda a causa de un desastre relacionado
con el clima. Varios países de ALC ha comenzado a implantar programas que vinculan
las medidas de protección social con aspectos medioambientales mediante programas
de Pago por Servicios Medioambientales centrados, por ejemplo, en la conservación de
los bosques en países como Brasil, Costa Rica y Ecuador, y en servicios hidrológicos en
México (OIT, 2016 [57]).
Las políticas de protección social deberían estar coordinadas y ser coherentes y deberían
reforzarse no solo con otras políticas socioeconómicas (p. ej., empleo, sanidad, educación,
cuidados, macroeconomía y gasto público), sino también mediante la incorporación de
aspectos medioambientales que den respuesta a los riesgos del ciclo de vida y faciliten una
transición justa hacia economías y sociedades medioambientalmente sostenibles.

¿Nuevos discursos para un futuro sostenible en ALC?

Los conceptos de “comunes” y “justicia climática” podrían ofrecer nuevos discursos
para replantear el modelo de desarrollo de la región. Las políticas de desarrollo han
llevado a cabo sus acciones en torno a diferentes discursos. Estos discursos son formas
de reunir a actores de muy diversa naturaleza en torno a visiones e intereses comunes, al
tiempo que tratan de legitimar las reglas del juego y las instituciones intervinientes (AFD,
2019 [81]). Los nuevos conceptos y marcos, como la “la transición justa”, los “comunes” y la
“justicia climática”, podrían brindar nuevas formas de abordar los retos agravados por la
crisis del COVID‑19 en ALC en relación con una transición equitativa para el futuro del
empleo y el diseño de formas innovadoras para proteger recursos naturales estratégicos y
finitos y para reducir las desigualdades acentuadas por el cambio climático.

Integrar las prioridades de los ciudadanos

Durante la pandemia de COVID‑19, a los ciudadanos de América Latina les preocupa
perder su empleo, la eficacia de los mecanismos de protección social y la calidad y
asequibilidad de los sistemas de salud. Las creencias e inquietudes de los ciudadanos
pueden identificarse a través de varias fuentes, como los datos de la Encuesta CAF 2019,
Gallup y Google Trends. La frecuencia, la recopilación de datos y la finalidad de estas
bases de datos varían considerablemente. Por ejemplo, la Encuesta CAF es un cuestionario
a particulares de 11 ciudades de América Latina que CAF ha realizado anualmente
desde 2008, mientras que las búsquedas de Google pueden revelar cuáles son los problemas
más acuciantes de la población de forma muy oportuna y con una cobertura mundial.

106
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Esta sección trata las percepciones de los ciudadanos sobre dimensiones sociales
clave para la recuperación, poniendo de relieve varias inquietudes, como las perspectivas
laborales, las reformas de los sistemas de pensiones y la calidad de la sanidad. Ayudar
a centrar debates sobre los temas a tratar en los pactos sociales que necesita la región
(Capítulo 4 sobre la reformulación del contrato social).

A los latinoamericanos les preocupa mucho la crisis de empleo actual

Después de la crisis económica que se desencadenó tras la pandemia de COVID‑19,
la preocupación de la población por sus perspectivas laborales aumentó y se mantuvo
en niveles elevados en 2020. Las búsquedas en Google sobre temas como “currículum” se
dispararon inmediatamente después de la crisis y tras un descenso repentino, subieron de
forma constante al desvanecerse las expectativas de una rápida recuperación. Lo mismo
ocurre con las búsquedas relacionadas con temas como “búsqueda de empleo” o “anuncios
de empleo”. De acuerdo con los cálculos más recientes de la OCDE, basados en datos de
Gallup correspondientes a 2020, en promedio y para toda la región de ALC, el 73.4% de
las personas pensaba que los mercados laborales de sus países estaban atravesando por
un momento muy malo, ligeramente por encima del promedio de la OCDE (71.7%). La
proporción de personas preocupadas por la situación del mercado laboral en ALC aumentó
en 8.4 puntos porcentuales en comparación con 2019, mientras que el aumento en la OCDE
fue de 18.4 puntos porcentuales, lo que indica que la situación del mercado laboral se
percibía como más precaria en ALC incluso antes de la crisis del COVID‑19.
La inquietud sobre las políticas públicas en materia de prestaciones por desempleo o
asistencia sociales ha descrito una tendencia similar, con un salto más evidente durante
el primer periodo de la crisis del COVID‑19 (Gráfico 2.2). Resulta interesante observar
la proximidad de las tendencias en los países de ALC seleccionados, una señal de cómo la
crisis económica tuvo un impacto simétrico en las percepciones de la gente en el conjunto
de la región.
Incluso antes de la pandemia de COVID‑19, los trabajadores latinoamericanos
mostraron un alto grado de inquietud en torno a la evolución del mercado laboral. En
una escala de 1 a 10, el riesgo de perder el empleo se percibe de forma homogénea en los
diferentes grupos sociodemográficos, con la notable excepción de los trabajadores pobres,
que están más preocupados por perder su empleo (3.5, en promedio).
Los trabajadores latinoamericanos también están preocupados por el posible
cambio de tareas en sus puestos de trabajo. Eso concuerda con la rapidez de los cambios
tecnológicos y la automatización (OCDE, 2019 [72]; OCDE, 2020 [82]). En promedio en ALC, el
nivel de riesgo tecnológico percibido es de 5 en una escala de 1 a 10. Es excepcionalmente
alto en Bolivia (6.1), Ecuador (5.9), México (5.4) y Perú (5.7). Es más elevado en hombres
y trabajadores jóvenes (5.2), los más expuestos a empleos que requieren mayores
competencias tecnológicas, y en trabajadores que viven por debajo de la línea de pobreza.
No se observan diferencias notables en los trabajadores de la economía informal, ya
que sus empleos generalmente requieren menos competencias (OCDE, 2019 [72]). Estas
conclusiones sugieren que las políticas públicas deberían centrarse en el reciclaje
profesional y otras políticas laborales activas en caso de pérdida de empleo o deberían
brindar a los trabajadores una formación continua para ayudarles a afrontar los cambios
en los mercados laborales de América Latina.

107
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Gráfico 2.2. Búsquedas en Google sobre el tema “ayudas gubernamentales”,

selección de países de ALC, 2018‑20
Serie con el filtro de Hodrick‑Prescott, número de búsquedas totales

Argentina Brasil Colombia Paraguay Uruguay

120

100

80

60

40

20

Notas: Todas las series sobre los temas se descargaron simultáneamente con una serie común a modo de control; el término
migraña (enxaqueca en portugués brasileño) se mantiene relativamente estable durante el periodo estudiado en los países
de ALC. Después, todas las series se depuraron usando el filtro de Hodrick‑Prescott.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en los datos de Google Trends.
12 https://doi.org/10.1787/888934295489

Muchos trabajadores latinoamericanos no esperan poder jubilarse

En promedio, más del 40% de los trabajadores de ALC o no saben o no creen que vayan a
poder jubilarse (ECAF, 2019). Las expectativas son aún más bajas entre las mujeres (48.5%)
y los trabajadores de mayor edad cercanos a la jubilación (48.1%). Además, los trabajadores
que viven por debajo de la línea de pobreza relativa y los trabajadores informales tienen
menos expectativas de estar cubiertos por la seguridad social, frente al conjunto de la
población (59.6% y 53.8%, respectivamente) o no esperan en absoluto poder jubilarse. Los
ciudadanos de Brasil, Bolivia, Panamá y Paraguay son aún menos optimistas.
Uno de cada tres trabajadores de ALC piensa que nunca cobrará una pensión
(Gráfico 2.3). En línea con las pruebas anteriores, la proporción de opiniones pesimistas es
más alta entre las mujeres (36.2%), trabajadores de mediana edad (36.2%), pobres (39.7%)
y trabajadores informales (45.2%). Este indicador muestra las desigualdades arraigadas
en el sistema de protección social y la desconfianza de los ciudadanos hacia él. Estos
dos aspectos sugieren la necesidad de reformas para mejorar la cobertura de los
trabajadores en el contexto del envejecimiento demográfico, los trabajadores informales
y los trabajadores que viven por debajo de la línea de pobreza, lo que elevará aún más
la presión sobre el sistema. El porcentaje de cotizantes o afiliados ronda el 50% en ALC
debido al alto grado de informalidad (OCDE/IDB/The World Bank, 2014 [83]). Ese es el caso
especialmente de los trabajadores en el primer quintil de ingresos, donde predominan los
trabajadores informales.

108
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Gráfico 2.3. Porcentaje de trabajadores que dudan que vayan a recibir

una pensión, por características sociodemográficas, selección de países de ALC

% No lo sé Nunca
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Total Hombres Mujeres 25-34 35-44 45-54 55-64 No pobres Bajo el umbral Formal Informal
de la pobreza
Por sexo Por edad Por ingresos Por situación laboral

Notas: Los datos se refieren a un promedio ponderado de las siguientes ciudades: Asunción, Buenos Aires, Bogotá, Ciudad
de México, Ciudad de Panamá, El Alto, La Paz, Lima, Montevideo, Quito, Santiago y Sao Paulo. Dado que los datos se refieren
a áreas metropolitanas (normalmente, capitales) y no engloban las zonas rurales, el análisis debe realizarse con cierta
cautela. Sin embargo, los indicadores se consideran representativos de cada país de ALC.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en (CAF, 2020 [84]), ECAF (2019). Percepciones de los Latinoamericanos sobre los Sistemas
de Pensiones, Salud y Cuidados y el Avance Tecnológico en el Mercado Laboral, extraído de http://scioteca.caf.com/handle/
123456789/1646.
12 https://doi.org/10.1787/888934295185

Los trabajadores no siempre están a favor de amplias reformas de las pensiones

Las preferencias en materia de políticas están conectadas y vienen a complementar
las inquietudes de la población. Cuando se les pregunta por sus preferencias en materia de
políticas de reforma de las pensiones, los trabajadores de América Latina suelen apostar
por elevar la edad de jubilación uno o dos años, pero la magnitud varía en función de las
características sociodemográficas. El Gráfico 2.4 muestra los resultados de una regresión
a nivel de individuo en la que la variable dependiente es la conformidad con la reforma.
El grupo de referencia está formado por varones argentinos con edades comprendidas
entre 25 y 34 años, con empleo formal y que no viven por debajo de la línea de pobreza
relativa. Se escogió este grupo por ser el que más probabilidades tenía de estar a favor de
la reforma de las pensiones y por estar cubierto en un alto grado por el sistema público de
pensiones (OCDE, 2019 [18] ). Alrededor del 67.6% de estos trabajadores están a favor de una
reforma que eleve la edad de jubilación.
El grado de conformidad no varía de forma significativa entre los sexos o grupos
de edad. Los trabajadores informales son el único grupo que muestra un mayor grado de
preferencia por la reforma (por más de cinco puntos porcentuales), probablemente porque
tienen pocos años cotizados o no han cotizado en absoluto en el sistema de pensiones
(OCDE/IDB/The World Bank, 2014 [83]). En general, en 4 de los 11 países de América Latina
cubiertos (Brasil, Chile, Colombia y Panamá) no se observa una mayoría clara a favor de
una eventual reforma de las pensiones, lo que indica la dificultad de cambiar las políticas
en esos países, especialmente si el aumento previsto de la edad de jubilación es de más
de dos años.

109
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Gráfico 2.4. Efecto, expresado en puntos porcentuales, sobre la disposición

a aceptar una reforma que eleve la edad de jubilación uno o dos años

Estimación en puntos porcentuales 95% más bajo C.I. 95% más alto C.I.
%
30
20
10
0
-10
-20
-30
-40
1 año 2 años Mujeres 35-44 45-54 55-64 Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador México Panamá Paraguay Perú Uruguay Pobres Formal
Periodo de Sexo (ref. Grupo de edad (ref. 25-34) País (ref. Argentina) Ingresos Situación
aplazamiento (ref. 6 hombres) (ref. no del
meses) pobres) trabajador
(ref.
formal)

Notas: Los datos se refieren a un promedio ponderado de las siguientes ciudades: Asunción, Buenos Aires, Bogotá, Ciudad
de México, Ciudad de Panamá, El Alto, La Paz, Lima, Montevideo, Quito, Santiago y Sao Paulo. Dado que los datos se refieren
a áreas metropolitanas (normalmente, capitales) y no engloban las zonas rurales, el análisis debe realizarse con cierta
cautela. Sin embargo, los indicadores se consideran representativos de cada país de ALC.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en (CAF, 2020 [84]), ECAF (2019), Percepciones de los Latinoamericanos sobre los Sistemas
de Pensiones, Salud y Cuidados y el Avance Tecnológico en el Mercado Laboral, extraído de http://scioteca.caf.com/handle/
123456789/1646.
12 https://doi.org/10.1787/888934295508

Las preferencias de la población varían cuando se aporta información más detallada

sobre la reforma. El equilibrio de las cuentas públicas, sobre todo en ALC, es una
limitación grave. La elevada informalidad hace que los trabajadores posterguen las
decisiones para garantizarse ingresos durante la vejez. Eso lleva a las personas a usar
mecanismos de protección informales (Cecchini, 2019 [85]; OCDE, 2020 [6]) o no tener ningún
tipo de seguro social. A la vista de las tendencias de envejecimiento e informalidad en
ALC, muchos trabajadores podrían llegar a la jubilación sin ningún plan y sufrir pobreza
y vulnerabilidad (OCDE/IDB/The World Bank, 2014 [83]), lo que se traduciría en un enorme
lastre para la economía.
Cuando se les pregunta sobre las posibles opciones para reformar las pensiones,
teniendo en cuenta la sostenibilidad de las cuentas públicas, los trabajadores suelen preferir
una combinación equilibrada de políticas consistentes en elevar la edad de jubilación, un
aumento de las cotizaciones sociales y un recorte de las prestaciones (Gráfico 2.5). Ese
es el caso especialmente de los jóvenes trabajadores: casi la mitad de los trabajadores
con edades comprendidas entre los 25 y los 34 años suelen estar de acuerdo con estas
opciones, frente a menos del 40% tanto en aquellos cercanos a la edad de jubilación como
en aquellos que viven por debajo de la línea de pobreza.
En general, los trabajadores suelen ser mucho menos proclives, comparado con el
conjunto de la población, a apoyar un recorte de las prestaciones y mucho más proclives
a apoyar un abanico equilibrado de intervenciones. Los trabajadores próximos a la
jubilación y los que viven por debajo de la línea de pobreza siguen mostrando un apoyo
considerablemente menor, lo que indica la dificultad para conseguir la aprobación de una
reforma de las pensiones que busque el equilibrio de las cuentas públicas entre aquellos
que probablemente menos se beneficiarían de ella.
Las personas son muy conscientes de la necesidad de cambiar las políticas. Sin
embargo, no siempre apoyan una protección social amplia cuando se les pregunta por
políticas concretas. Gestionar los equilibrios y tener en cuenta la sostenibilidad fiscal de las
posibles reformas será crucial, pero no será sencillo. Dirigir la intervención hacia aquellos
que están más expuestos a la crisis actual podría ser una buena solución de compromiso.

110
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Las reformas deben centrarse en los trabajadores informales, aquellos que viven por debajo
de la línea de pobreza y la clase media vulnerable que puede caer en la pobreza.

Gráfico 2.5. Preferencias por una reforma de las pensiones tendiente al equilibrio
de las cuentas públicas, por características sociodemográficas
Aumento de la edad Aumento de las aportaciones Recorte de las pensiones Mezcla de todas ellas

%
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Total Hombres Mujeres 25-34 35-44 45-54 55-64 No pobres Pobres Formal Informal
Por sexo Por edad Por pobreza Por situación laboral

Notas: Los datos se refieren a la pregunta “Con el objetivo de mantener el equilibrio en las cuentas fiscales, entre la siguiente
lista de reformas ¿con cuál estaría más de acuerdo?” Los datos se refieren a un promedio ponderado de las siguientes
ciudades: Asunción, Buenos Aires, Bogotá, Ciudad de México, Ciudad de Panamá, El Alto, La Paz, Lima, Montevideo, Quito,
Santiago y Sao Paulo. Dado que los datos se refieren a áreas metropolitanas (normalmente, capitales) y no engloban las
zonas rurales, el análisis debe realizarse con cierta cautela. Sin embargo, los indicadores se consideran representativos de
cada país de ALC.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en (CAF, 2020 [84]), ECAF (2019), Percepciones de los Latinoamericanos sobre los Sistemas
de Pensiones, Salud y Cuidados y el Avance Tecnológico en el Mercado Laboral, extraído de http://scioteca.caf.com/handle/
123456789/1646.
12 https://doi.org/10.1787/888934295527

Sin embargo, fomentar entre la población una mayor concienciación sobre la situación
real en relación con el envejecimiento demográfico de su país no parece aumentar su
preferencia por una determinada política. Eso concuerda con las evidencias anteriores,
que ilustran la idea de que ofrecer información detallada sobre algunos problemas
económicos no varía de forma sustancial las preferencias de las personas en relación
con las políticas de intervención (Alesina, Stantcheva y Teso, 2018 [86]; Kuziemko, Norton
y Saez, 2015 [87]), por ejemplo en lo que respecta a las políticas redistributivas que aborden
el aumento de la desigualdad de ingresos.

La población está muy descontenta con la calidad de los servicios de salud en ALC
Después de que se desatara la crisis del COVID‑19, la preocupación de la población
por la calidad de la sanidad ha aumentado, aunque de forma desigual en los diferentes
países de ALC (Gráfico 2.6). Eso podría tener que ver con la gravedad de la situación
sanitaria. Las búsquedas de Google relacionadas con la salud revelan un grado particular
de preocupación en Perú, aunque a medida que la pandemia fue golpeando con dureza a
otros países, como Argentina, Chile y Uruguay, la población empezó a preocuparse más
por la situación del sistema de salud.
La crisis sanitaria actual agravó el descontento de la población con el sistema de salud
(Gráfico 2.7, Panel A; Capítulo 4). El grado de preocupación ante la calidad del acceso a los
servicios sanitarios varía entre los grupos sociodemográficos. La preocupación es mayor
entre las personas de mediana edad y mucho mayor entre los trabajadores informales
o las personas que viven por debajo de la línea de pobreza, especialmente aquellas no
cubiertas por seguros de salud públicos o privados (Gráfico 2.7, Panel B).
Estas preocupaciones se explican perfectamente con el nivel de gasto sanitario de
bolsillo que debe asumir la población de América Latina (OCDE/The World Bank, 2020 [13]).
Los hogares de ALC presentan unos elevados niveles de gasto sanitario de bolsillo y en
la mayoría de los países no existe una cobertura universal. En 2018, el gasto sanitario de

111
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

bolsillo en ALC fue del 30.1% en promedio, frente al 13.7% de la OCDE (OMS, 2020 [88]). En
promedio, el porcentaje de hogares que destinan más del 10% de sus ingresos o consumo
(dependiendo del indicador escogido) a gasto sanitario de bolsillo es de casi el 8%. El
porcentaje es bajo (inferior al 2%) en algunos países, como El Salvador, Guatemala y México,
pero se acerca al 17% en Barbados, seguido de Chile y Nicaragua (alrededor del 15%).

Gráfico 2.6. Búsquedas en Google sobre el tema “salud”,

selección de países de ALC (2020‑21)
Serie con el filtro de Hodrick‑Prescott, número total de búsquedas

Argentina Brasil Chile Perú Uruguay

80

70

60

50

40

30

20

10

Notas: Todas las series sobre los temas se descargaron simultáneamente con una serie común a modo de control; el término
migraña (enxaqueca en portugués brasileño) se mantiene relativamente estable durante el periodo seleccionado en los
países de ALC. Después, todas las series se depuraron usando el filtro de Hodrick‑Prescott.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en los datos de Google Trends.
12 https://doi.org/10.1787/888934295546

Gráfico 2.7. Percepciones sobre la calidad del sistema de salud en ALC, 2019
Media en una escala de 1 a 10
Panel A. Conjunto de la población Panel B. Por grupo sociodemográfico
5.5
8
7 5.4
6 5.3
5 5.2
4 5.1
3 5
2 4.9
1
4.8
0
4.7
25-34

35-44

45-54

55-64

No pobres

Bajo el umbral de la pobreza

Cubierto

No cubierto
Hombres

Mujeres

Formal

Informal

Por sexo Por edad Por ingresos Por situación Por cobertura
laboral sanitaria

Notas: Los datos son un promedio en una escala de 1 a 10, donde 1 significa totalmente insatisfecho y 10 significa totalmente
satisfecho. Los datos se refieren a un promedio ponderado de las siguientes ciudades: Asunción, Buenos Aires, Bogotá,
Ciudad de México, Ciudad de Panamá, El Alto, La Paz, Lima, Montevideo, Quito, Santiago y Sao Paulo. Dado que los datos se
refieren a áreas metropolitanas (normalmente, capitales) y no engloban las zonas rurales, el análisis debe realizarse con
cierta cautela. Sin embargo, los indicadores se consideran representativos de cada país de ALC.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en (CAF, 2020 [84]), ECAF (2019), Percepciones de los Latinoamericanos sobre los Sistemas
de Pensiones, Salud y Cuidados y el Avance Tecnológico en el Mercado Laboral, extraído de http://scioteca.caf.com/handle/
123456789/1646.
12 https://doi.org/10.1787/888934295565

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Gráfico 2.8. Porcentaje de la población que destina más del 10% de sus ingresos
o el 25% del consumo familiar a gasto sanitario de bolsillo

Más del 10% Más del 25%

%
20
18 16.4
16 14.8 14.6
14
11.5
12 10.3 9.8 9.2
10 8.2 7.8
8 7.1
6.0
6 4.9
3.9
4 2.7
1.7 1.6 1.4
2
0

Nota: Se excluyeron los países con datos anteriores a 2010.

Fuente: OCDE/Banco Mundial (2020 [13]), Health at a Glance: Latin America and the Caribbean 2020, http://dx.doi.org/10.1787/
6089164f‑en.
12 https://doi.org/10.1787/888934295584

Un porcentaje elevado de gasto sanitario de bolsillo tiene un efecto considerable en

la pobreza. En 15 países de ALC, el 1.7% de la población cayó por debajo de la línea de
pobreza, frente al 1.2% en la OCDE. Para garantizar un acceso y una cobertura adecuados
para todos los grupos, los gobiernos deben poner en marcha políticas de protección
social que amortigüen los efectos negativos del gasto sanitario de bolsillo. Dentro de los
aspectos comunes de las reformas de éxito, cabe mencionar la centralización y el uso
coordinado de varias fuentes de ingresos, el aumento progresivo de los fondos pagados
obligatoriamente por adelantado y la redistribución del dinero de los fondos pagados por
adelantado.

Conclusiones
Este capítulo ha presentado el impacto socioeconómico de la pandemia de COVID‑19
en la región de ALC y ha destacado varios mensajes en materia de políticas para configurar
una recuperación más inclusiva, resiliente y sostenible. Ha abordado los principales retos
sociales y las lecciones aprendidas con la crisis actual. Una recuperación inclusiva y
sostenible en la región conllevará: i) colocar el bienestar como pilar del diseño de políticas;
ii) crear puestos de trabajo de calidad para las personas (véase Capítulo 3, para más
detalles) iii) avanzar hacia sistemas de protección social robustos y sostenibles, apoyados
en mayores niveles de formalización; iv) proteger y dar apoyo a los grupos más vulnerables,
y facilitar su acceso a empleos de calidad; v) aprovechar al máximo el potencial de la
recuperación ecológica para garantizar una transición “justa”. El Recuadro 2.2 presenta
los mensajes clave en materia de políticas para conseguir una mejor recuperación en ALC.

Colocar el bienestar en el centro del diseño de políticas

La pandemia cambió las prioridades y las acciones de los gobiernos en la región de
ALC. Antes de la crisis, los gobiernos se centraban en expandir las clases medias, que
demandaban cada vez más servicios públicos y políticas de bienestar. Después del inicio

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2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

de la crisis, muchos latinoamericanos se sumirán en la pobreza por primera vez desde

2010. Por lo tanto, se insta a los gobiernos a que reduzcan la pobreza y protejan a las
poblaciones más vulnerables. Para ello, la productividad, el empleo y la protección social
serán esenciales y deben formar parte de un contrato social renovado (Capítulo 4).
La crisis ofrece una oportunidad única para transformar el foco del diseño de las
políticas y centrarlas en el bienestar de las personas y la comprensión de la naturaleza
multidimensional del desarrollo. La pandemia ha convertido en una prioridad prestar
servicios de salud y educativos de calidad y ha acentuado la necesidad de contar con
sistemas de protección social más sólidos.

Avanzar hacia sistemas de protección social universal sólidos

Esta coyuntura brinda la posibilidad de avanzar hacia sistemas de protección
social universal, es decir, que abarquen a los trabajadores informales. La expansión
de los sistemas de protección social va de la mano de una fuerte y continua atención a
la generación de empleo y a la formalización. Los mecanismos actuales de protección
podrían adaptarse mejor a la dinámica de los mercados laborales de la región. Aumentar
la adaptabilidad de las aportaciones a sistemas de protección social podría ayudar a crear
un sector formal más inclusivo incorporando a los trabajadores a tiempo parcial, los que
trabajan en la economía de las plataformas digitales, los que ganan por debajo del salario
mínimo y los trabajadores agrícolas. Las tecnologías digitales ofrecen un gran potencial
para desarrollar formas innovadoras de contribuir al sistema y llegar a las poblaciones
vulnerables (OCDE et al., 2020 [2]). Facilitar el movimiento de los trabajadores entre los
regímenes de protección social contributivos y no contributivos podría ayudar a ampliar
la cobertura.
Las políticas de respuesta a la crisis del COVID‑19 crean una base para avanzar hacia
sistemas de protección social universal amplios y sostenibles. Los gobiernos respondieron
rápidamente ante la crisis aprobando ayudas sociales específicas para poblaciones
vulnerables no cubiertas por los programas sociales o los mecanismos de protección
social tradicionales. Poner el foco de forma permanente en estas poblaciones y prestar
protección social son condiciones esenciales de un estado del bienestar.
La protección social en la región de ALC necesita avanzar hacia unos mecanismos de
financiación más potentes, flexibilizando las cotizaciones sociales con una combinación
de aportaciones no contributivas, contributivas y voluntarias. Las cotizaciones a la
seguridad social como porcentaje de los costos laborales son relativamente elevadas en
ALC. Los promedios de los países de ALC son similares a los de la OCDE y excepcionalmente
altos para los deciles más bajos (OCDE/BID/CIAT, 2016 [89]). Reducir los costos no laborales
podría fomentar la creación de empleo formal, sobre todo entre las pequeñas y medianas
empresas, lo que sostendría el emprendimiento. Sin embargo, para apoyar estas políticas
se precisa una estrategia productiva clara (Capítulo 3). También podría mejorar la
percepción de los ciudadanos sobre el sistema de protección social del estado, reforzando
así los incentivos para la formalización y el pago de impuestos (OCDE et al., 2019 [90]). Una
forma de conseguir este objetivo es crear una red de seguridad social desvinculada del
empleo formal y financiada mediante la fiscalidad general.

Entender las demandas de los ciudadanos para fundamentar las decisiones sobre
las políticas
Las personas, especialmente las más vulnerables, están muy preocupadas por las
malas perspectivas actuales del mercado laboral, la falta de un sistema de pensiones
sostenible y la falta de una sanidad de calidad. La pandemia ha acrecentado la preocupación
de la población, que ya era muy elevada en muchos países de América Latina. La falta de

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

protección social adecuada es un reto multidimensional para las políticas públicas que,
de no abordarse, podría agravar la crisis económica actual debido al COVID‑19.
Las personas son muy conscientes de la necesidad de introducir cambios en las
políticas. Sin embargo, no siempre están a favor de una protección social amplia y de las
reformas de los sistemas de salud si se les pregunta por políticas concretas. Gestionar
los equilibrios y tener en cuenta la sostenibilidad fiscal serán factores cruciales, pero no
será sencillo. Dirigir la intervención hacia aquellos que están más expuestos a la crisis
actual podría ser una buena solución de compromiso. Las reformas deberían centrarse
en los trabajadores informales, aquellas personas que viven por debajo de la línea de
pobreza y la clase media vulnerable, que puede caer en la pobreza y está muy preocupada
e insatisfecha con la situación económica actual y la calidad de los sistemas de
protección social.
Aumentar la concienciación de la población sobre las políticas sociales y las
limitaciones a las que se enfrentan las posibles reformas podría ser una forma de
impulsar la inclusividad en el proceso de redefinición del contrato social y de evitar el
descontento social o las protestas. Los ciudadanos bien informados son más proclives a
apoyar reformas de calado, pero la información por sí sola no resolverá el problema, sobre
todo si la confianza en las instituciones es limitada. La evidencia insta a la cautela en
cuanto al alcance del cambio de preferencias de las personas. Además, los gobiernos de
ALC deberían incluir a los ciudadanos y a las partes interesadas, especialmente a los que
suelen estar excluidos de los debates políticos, en las fases de priorización y diseño de las
políticas sociales posteriores a la crisis (Capítulo 4).

Recuadro 2.2. Mensajes clave en materia de políticas

Existen grandes divergencias entre los países de América Latina y el Caribe (ALC). El impacto de
la pandemia de coronavirus (COVID‑19) y la capacidad de los países para dar respuesta a los retos
e impulsar una recuperación inclusiva variarán, dependiendo de la posición de desarrollo en la
que se encuentren y sus características individuales. Estas particularidades demandan políticas
adaptadas en respuesta a la crisis del COVID‑19 que tengan en cuenta las características de los
países y avancen hacia la superación de los retos estructurales. Los siguientes mensajes clave
constituyen un conjunto compartido de políticas para abordar los retos comunes de la región y
que las autoridades deben adaptar al contexto específico de sus países.

1. La región de ALC necesita consolidar unos sistemas de protección social sólidos y

sostenibles para reforzar la capacidad de recuperación y dejar atrás los estragos sociales y
económicos de la crisis.

• Avanzar hacia sistemas de protección social universales y sostenibles poniendo el foco

en las poblaciones vulnerables no cubiertas por los mecanismos de asistencia socia y los
sistemas de protección social tradicionales.
• Flexibilizar las cotizaciones a los sistemas de protección social. Avanzar hacia un sistema
que permita a los trabajadores entrar en la economía formal incluso si ganan por debajo
del salario mínimo, trabajan a través de plataformas digitales o trabajan a tiempo parcial,
entre otras situaciones laborales.
• Avanzar hacia sistemas de protección social en los que la cobertura no dependa de la
situación laboral. Para evitar desincentivar la formalización laboral, los sistemas de
protección social podrían financiarse con impuestos generales en lugar de cotizaciones
de los trabajadores.

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Recuadro 2.2. Mensajes clave en materia de políticas (cont.)

• Reforzar los sistemas de información de los programas de protección social. Contar con
sistemas de información más eficientes e integrados en los programas de protección social
podría permitir, por ejemplo, acelerar el paso de los trabajadores de un estatus contributivo
a otro no contributivo. Los países han realizado importantes avances durante la pandemia
y han puesto en marcha programas de emergencia.

2. Los impactos asimétricos de la crisis en los grupos de género, ingresos, edad y étnicos
obligan a los gobiernos a ofrecer apoyo adicional a los más vulnerables.

• Mejorar los programas de protección social en apoyo de la tercera edad. En lo que respecta al
sistema de salud, aumentar la cobertura económica, reducir el gasto de bolsillo y reforzar la
plantilla sanitaria a largo plazo deberían ser los pilares de las actuaciones de las políticas públicas.
• Garantizar que las medidas de asistencia social responden a las necesidades de la población
mayor que no tiene acceso a sistemas contributivos de jubilación. Mejorar la información
para garantizar la cobertura de estos programas para todos los necesitados, priorizando
y simplificando las ayudas para los hogares y aumentando el número de prestaciones, al
menos hasta el nivel de la línea de pobreza, puede mejorar la eficacia de las políticas de
protección social.
• Diseñar políticas para la recuperación con perspectivas de género e incluir una redistribución
más equitativa del trabajo de prestación de cuidados para mejorar las condiciones
socioeconómicas de las mujeres. Mejorar el acceso a bienes y servicios esenciales que den
a las mujeres más oportunidades para participar en el mercado laboral y reforzar el capital
humano (p. ej., acceso a tecnologías de la información y la comunicación [TIC]). A corto
plazo, es esencial: i) dar prioridad a las mujeres vulnerables como receptoras de programas
de ayuda, reducir las condiciones de acceso; ii) reabrir centros educativos y dar apoyo a
los alumnos más desfavorecidos; y iii) dotar de recursos y apoyo a corto y largo plazo a las
mujeres que sufren violencia doméstica.
• Promover el cambio de las normas sociales que imponen a las mujeres unas
responsabilidades de cuidados desiguales. Para ello, es necesario ofrecer servicios de
cuidados públicos y privados de calidad, aumentar la participación de las mujeres en el
diseño de programas de protección social que tengan en cuenta las cuestiones de género, y
concienciar sobre el valor social y económico de los cuidados y el trabajo doméstico.
• Poner en marcha políticas urgentes para atajar las desigualdades en educación y
adquisición de competencias. Se necesita con urgencia mejorar la situación de los centros
educativos para garantizar una reapertura segura y permanente. Es esencial dirigir las
ayudas a los alumnos más desfavorecidos y ofrecer recursos digitales, formación y apoyo
socioemocional para docentes y alumnos. Las brechas de aprendizaje agravadas por los
cierres de los centros educativos debido a la crisis podrían abordarse, entre otras prácticas,
mediante escuelas de verano, programas educativos acelerados y recursos adicionales
para ayudar a los alumnos a recuperar el aprendizaje perdido, especialmente aquellos en
situación de vulnerabilidad.
• Facilitar el acceso de los inmigrantes a las medidas de protección social a corto plazo y a la
inclusión social a largo plazo. Dar acceso a programas de sustitución de ingresos, sistemas
de salud y pruebas y vacunas contra el COVID‑19 ha ayudado a los países a luchar contra
la propagación del virus a corto plazo. Garantizar los derechos humanos fundamentales y
promover la coordinación bilateral y multilateral de acciones para abordar las necesidades
específicas de los inmigrantes podría reducir los efectos adversos y acentuar los efectos
positivos de la inmigración.

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Recuadro 2.2. Mensajes clave en materia de políticas (cont.)

3. Los países de ALC deberían abordar la recuperación ecológica como una oportunidad
para reducir la desigualdad y fomentar una transición justa hacia sistemas de protección
social más amplios.

• Incorporar consideraciones relativas al cambio climático en los sistemas de protección

social como temática transversal para el diseño de políticas, aplicando un enfoque que
abarque toda la administración pública. Las consideraciones de tipo general en torno
al medio ambiente y la mitigación del cambio climático como asunto transversal a las
diferentes áreas de la administración pública, sobre todo en relación con los sistemas de
protección social, son claves para desarrollar una respuesta coherente y coordinada ante
el cambio climático. Los enfoques integrados permitirían tener plenamente en cuenta las
cuestiones de desarrollo social y humano en la transición ecológica, con el objetivo de
conseguir la neutralidad mundial en emisiones de carbono y reducir las desigualdades
multidimensionales.
• Promover empleos verdes de calidad en sectores clave (p. ej., agricultura sostenible,
silvicultura, energías limpias, industria y construcción) para una transición justa. Ofrecer
protección frente al desempleo, programas de garantía de empleo y transferencias directas
que sean flexibles y ampliables para los trabajadores que pierdan su empleo, que vean
reducida su jornada o que sufran la destrucción de su vivienda a causa de un desastre
relacionado con el cambio climático son medidas esenciales para promover empleos verdes
que fomenten una transición justa. Los programas de jubilación anticipada podrían ser una
opción para los trabajadores de edad avanzada en riesgo de perder su empleo debido a la
desaparición progresiva de las industrias con altas emisiones de carbono. Las medidas con
perspectiva de género deberían tener como objetivo incrementar la participación de las
mujeres en el desarrollo de sectores sostenibles.
• Desarrollar programas que impartan nuevas competencias para los nuevos empleos y los
empleos actuales que están evolucionando a lo largo de la transición. Los gobiernos y las
empresas podrían crear alianzas para financiar el reciclaje profesional y garantizar que
la formación cubra las necesidades cambiantes de cada sector. Las medidas de protección
social podrían complementarse con políticas laborales activas sin dejar de invertir en
formación continua, formación profesional y desarrollo de competencias, prestando
especial atención a los grupos vulnerables.
• Invertir en infraestructuras sostenibles para reducir las desigualdades territoriales y
mejorar la capacidad de recuperación en barrios vulnerables. Para construir infraestructuras
sólidas o modernizar las existentes de manera que se reduzcan los impactos de los
sucesos climáticos en los asentamientos informales, es preciso alinear mejor los planes de
infraestructuras con los objetivos a largo plazo en materia de cambio climático, biodiversidad,
agua y gestión de residuos, eficiencia de los recursos y transformación del uso del suelo.
• Involucrar a los ciudadanos y a la sociedad civil en la recuperación ecológica. Los gobiernos
podrían diseñar políticas conjuntamente con varias partes interesadas para recabar
apoyos y mejorar asentamientos reforzando la capacidad de recuperación ante los riesgos
derivados del cambio climático en zonas vulnerables.

4. El estado y los diseñadores de políticas deben contar con la ciudadanía como aliada
para reconstruir el contrato social; por lo tanto, es necesario entender las demandas de la
ciudadanía y diseñar políticas más eficaces para mejorar su situación.

• Tener en cuenta las inquietudes de la población y concienciar sobre la necesidad de

reformas. Abordar las preocupaciones de los trabajadores en relación con la crisis laboral

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2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

Recuadro 2.2. Mensajes clave en materia de políticas (cont.)

actual. A la hora de diseñar redes de seguridad en el contexto de la crisis económica, los

funcionarios deberían asegurarse de tener en cuenta la diversidad de las necesidades
de los trabajadores. Para ello, será imprescindible rediseñar las políticas laborales hacia
marcos más sólidos e inclusivos, especialmente para los trabajadores que carecen de las
competencias necesarias.
• Colocar las opiniones y necesidades de las personas en el centro e incorporar un enfoque de
interrelación a la hora de diseñar sistemas de protección social. Es preciso abordar formas
múltiples e interrelacionadas de discriminación por motivos de raza, etnia, edad, género,
situación socioeconómica, lugar de residencia o situación migratoria. Se deben conseguir
avances para priorizar a los grupos que carecen de las redes de seguridad social adecuadas.
• Reforzar los sistemas de pensiones incorporando las preferencias de la población. En
algunos países de ALC, la mayoría de la población es consciente de la falta de sistemas de
jubilación sólidos en un contexto de envejecimiento demográfico y suele ser más proclive
a reformarlos. En otros países, las reformas no concitan apoyos. Se deben conseguir
avances en la sensibilización de la población sobre la importancia del equilibrio fiscal y la
progresividad.
• Reformar los sistemas de salud. Los latinoamericanos estaban muy preocupados por la
calidad de la sanidad, incluso antes de la pandemia. Se deberían conseguir progresos para
aumentar la cobertura y la calidad de los sistemas de salud, aliviando la pesada carga que
supone el gasto sanitario de bolsillo para los presupuestos familiares.

Notas
1. Este índice expone la frecuencia con la que los padres realizan las siguientes actividades con
sus hijos: hablar sobre cómo les ha ido en clase, sentarse a comer con ellos, dedicar tiempo a
hablar, ayudar con los deberes de ciencias, preguntar por los resultados del niño en las clases
de ciencias, obtener materiales para las clases de ciencias, comentar cómo se utiliza la ciencia
en la vida diaria y hablar sobre una carrera profesional relacionada con las ciencias. Más
información en Jaramillo (2020 [36]).
2. La percepción negativa de los migrantes ha sido especialmente alta en casos concretos, como
las protestas de 2021 en Colombia, donde los problemas de la inmigración vinculados a los
migrantes venezolanos se fusionaron con el descontento a raíz de la pandemia, o las elecciones
presidenciales de 2021 en Perú, cuando los temas sobre inmigración estuvieron en el centro de
los debates políticos.

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120
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

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121
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

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122
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 2. Desafíos y lecciones para una recuperación inclusiva

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123
PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
Capítulo 3
Integración regional y
transformación productiva
para una recuperación
resiliente
La crisis del COVID‑19 ha reforzado los argumentos en
favor de mejores capacidades de producción y cadenas
de valor regionales más sólidas en los países de América
Latina y el Caribe (ALC). Antes de la pandemia, la región
ya mostraba un bajo crecimiento de la productividad
y una brecha cada vez mayor con respecto a las
economías desarrolladas. La pandemia ha acentuado
su dependencia de la producción internacional en un
momento en el que muchas economías han padecido
escasez de productos importados. Para fomentar una
mayor integración regional y aumentar el crecimiento
de la productividad, la región tendrá que promover
cadenas de valor regionales realizando importantes
esfuerzos en el ámbito de las políticas industriales
y potenciando la convergencia entre las diferentes
instituciones y mecanismos de integración existentes.
Algunos sectores clave, como el farmacéutico, el
automotriz, las energías renovables, la economía
circular o la agricultura sostenible, atesoran un gran
potencial. El impulso de la transformación digital
y el desarrollo de un mercado único digital también
podrían desempeñar un papel importante para
impulsar la productividad y promover las cadenas de
valor regionales.
3. Integración regional y transformación productiva para una recuperación resiliente

Mayor integración regional y transformación

productiva para superar las debilidades
estructurales de ALC
La integración regional podría ser el motor de la transformación productiva

La participación de ALC en ALC tiene uno de los niveles La integración de ALC

las exportaciones mundiales más bajos de comercio en las cadenas globales
de bienes no ha superado el intrarregional de valor es baja
6% desde los 60s de todo el mundo
13%
de sus
exportaciones y está asociada
se quedan principalmente con la
en la región extracción y procesamiento
de materias primas

El comercio En promedio, los productos La transformación digital

intrarregional industrializados representaron ha sido moderada
tiene un mayor Adopción digital promedio
contenido en empresas, 2014-16
manufacturero
que las 13% 16%
exportaciones 73% 63% 4.5%
de los flujos de las
al resto intraregionales exportaciones
del mundo extraregionales Sudeste
ALC Asiático China

La estructura productiva, la especialización sectorial y la estructura empresarial

de ALC no contribuyen a la integración regional

El crecimiento promedio del PIB de ALC En comparación, la descomposición

en los últimos 20 años se generó del crecimiento del PIB de China fue

76% 96%
a través de la 24% 4% mediante el
acumulación mediante el aumento de la
de empleo aumento de la a través de la productividad
productividad acumulación laboral
laboral de empleo

Sectores clave para la integración productiva y la transformación

sostenible en ALC tras el COVID-19

Sector Sector de la Agricultura Economía

farmacéutico automoción sostenible Energía circular

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 3. Integración regional y transformación productiva para una recuperación resiliente

Promover las cadenas de valor regionales y aumentar la participación de ALC

en el comercio internacional como medio para la recuperación

América Latina y el Caribe en las cadenas de valor mundiales. Una perspectiva

histórica
Desde la década de 1990, la creciente complejidad de la producción mundial ha
transformado la idiosincrasia y las pautas del comercio internacional, dando lugar a las
complejas cadenas de valor mundiales (CVM) actuales. Impulsados por el aumento de
los costos laborales y la búsqueda de la eficiencia, los patrones de especialización de las
exportaciones regionales y nacionales han cambiado. Esta evolución ha sido el resultado
de los avances tecnológicos y los cambios geopolíticos y económicos que han permitido la
fragmentación y deslocalización de la producción, la reducción de los costos relacionados
con el comercio y la coordinación de complejas redes de abastecimiento transfronterizo
(CEPAL, 2020 [1]). En algunas economías desarrolladas, como Estados Unidos y Japón, el
peso de las manufacturas de media y alta tecnología en las exportaciones ha descendido
como consecuencia de la reubicación de algunas actividades manufactureras a economías
emergentes. Paralelamente, el peso de las exportaciones de media y alta tecnología ha
aumentado en algunos países en desarrollo. Este es el caso de China, que ha evolucionado
rápidamente y ha dejado atrás las exportaciones de manufacturas de baja tecnología para
centrarse en las exportaciones de media y alta tecnología (CEPAL, 2020 [1]).
En las últimas décadas, los patrones de exportación de ALC también han cambiado.
Se ha acentuado la especialización de América del Sur en productos primarios y
manufacturas basadas en recursos naturales, y actualmente estas dos categorías
representan casi el 75% del total de las exportaciones (Gráfico 3.1): minerales en Bolivia,
Chile y Perú; hidrocarburos en Colombia, Ecuador y Venezuela; y productos agrícolas en
Argentina, Paraguay y Uruguay constituyeron las principales categorías de exportación.
Aunque Brasil también es un importante exportador de bienes primarios, sus bienes de
exportación están más diversificados e incluyen productos manufacturados de distinta
intensidad tecnológica.

Gráfico 3.1. Exportaciones de bienes, por tipo de producto en región y países

seleccionados, 1995‑2018

Productos primarios Manufacturas basadas en recursos naturales

Manufacturas de baja tecnología Manufacturas de mediana tecnología
% Manufacturas de alta tecnología Sin clasificación
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1995 2018 1995 2018 1995 2018 1995 2018 1995 2018 1995 2018 1995 2018 1995 2018 1995 2018 1995 2018
El mundo Sudamérica América El Caribe México Estados Alemania Rep. de China Japón
Central Unidos Corea
Fuente: CEPAL (2020 [2]) a partir de la base de datos de estadísticas sobre el comercio de productos básicos de las Naciones
Unidas (COMTRADE) (en línea), https://comtrade.un.org/.
12 https://doi.org/10.1787/888934295603

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3. Integración regional y transformación productiva para una recuperación resiliente

En América Central aumentaron las exportaciones de productos manufacturados

(principalmente de aquellos de baja tecnología, como la vestimenta), mientras que
disminuyó la importancia relativa de los productos primarios debido a su proximidad
a Estados Unidos y a los bajos salarios relativos (Gráfico 3.1). Con la firma del Tratado
de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), México se convirtió en un eslabón
muy importante de las cadenas de valor regionales de América del Norte y aumentó
progresivamente la intensidad tecnológica de sus exportaciones, sobre todo a Estados
Unidos. América Central y el Caribe, así como México, mantienen una estrecha relación
económica con Estados Unidos que va más allá del comercio y que incluye otros aspectos
como la inversión extranjera directa (IED), la migración, el turismo y las remesas
(CEPAL, 2014 [3]).

Las cadenas de valor globales en un nuevo contexto económico

La internacionalización de la producción ha experimentado una ralentización en
ALC desde 2010. La crisis del COVID‑19 ha profundizado esta tendencia aunque todavía
no ha provocado una profunda reconfiguración en las cadenas de valor mundiales
(Gráfico 3.2). Los avances tecnológicos, así como los cambios geopolíticos y otros cambios
económicos, como el aumento del proteccionismo, son algunos de los factores que
explican esta desaceleración.

Gráfico 3.2. Consecuencias inmediatas del COVID‑19 para el comercio y la producción

y oportunidades para reforzar la integración regional en América Latina y el Caribe
Consecuencias inmediatas Oportunidades para reforzar
la integración regional

Interrupciones en las Impulsar las cadenas de valor

cadenas de valor mundiales regionales en sectores estratégicos
debido al cierre de para aprovechar la escala que ofrece
las grandes fábricas un mercado de 650 millones de personas

Irrupción del Aumentan el teletrabajo,

Impulsar el comercio sin papeles
COVID-19 la automatización
y un mercado común digital
y el comercio electrónico

Cierre de fronteras y Reducir la vulnerabilidad de la región

restricciones al transporte ante choques externos

Restricciones a las Generar un diálogo en un mayor

exportaciones de insumos pie de igualdad con los
médicos y alimentos Estados Unidos, China y Europa

Fuente: CEPAL (2020 [4]) Elaboración propia. “Los efectos del COVID‑19 en el comercio internacional y la logística” https://
repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/45878/1/S2000496_en.pdf.

Las transformaciones tecnológicas, sobre todo en las comunicaciones y el transporte,

han hecho posible la creciente complejidad de las cadenas de valor mundiales desde la
década de 1990. En la actualidad, la transformación digital está cambiando las posibilidades
de producción en todo el mundo. Sin embargo, sus consecuencias para las cadenas
de valor mundiales aún no están claras. Por ejemplo, el abaratamiento de los costos de
las tecnologías que reducen la necesidad de mano de obra —como la digitalización, la
automatización y la fabricación aditiva (impresión 3D)— tiende a anular las desventajas
de los costos de mano de obra de los países más industrializados, lo que teóricamente
permite devolver la producción y fabricación al país de origen de una empresa (reshoring)

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 3. Integración regional y transformación productiva para una recuperación resiliente

o bien acercarla a dicho país (nearshoring). La pandemia del COVID‑19 y el impacto de las
nuevas tecnologías en el mercado laboral se añaden a las crecientes preocupaciones de
los trabajadores de ALC con respecto a la pérdida de puestos de trabajo o a los cambios
que se producen en estos (Capítulo 2).
Además, la pandemia ha puesto de manifiesto la vulnerabilidad de las cadenas de
valor mundiales, que han sido el principal canal de transmisión de los efectos económicos
de la crisis del COVID‑19 en el comercio mundial. Las restricciones impuestas por China
en enero de 2020 (el confinamiento temporal de la provincia de Hubei y el cierre de las
fronteras del país) provocaron la suspensión de las exportaciones de insumos en sectores
como el automotriz, la electrónica, el farmacéutico y los suministros médicos. Dado que
China es el principal exportador mundial de piezas y componentes, con el 15% de los
envíos mundiales en 2018 (CEPAL, 2020 [1]), la suspensión de las exportaciones desencadenó
el cierre de fábricas durante varias semanas en América del Norte, Europa y Asia. En ALC,
el comercio de bienes bajó un 17% entre enero y mayo de 2020 y el comercio interregional
cayó aún más, un 24%, en el mismo período. La contracción del comercio intrarregional
fue especialmente complicada para la industria manufacturera. El sector automotriz fue
el más afectado, con una caída cercana al 55% del valor de los intercambios entre enero
y mayo de 2020. Además, la contracción del comercio intrarregional afectó a todos los
bloques principales de integración económica, con un descenso interanual de entre el 20%
y el 31% en dicho período. La única excepción fue el nivel de comercio entre los miembros
del Mercado Común Centroamericano (MCCA), que mostró una mayor resiliencia al caer
solo un 5.6% (CEPAL, 2021[5]).
Es probable que la pandemia refuerce dos tendencias interrelacionadas que ya estaban
apareciendo antes de la crisis. La primera de ellas es una tendencia hacia un menor nivel
de interdependencia productiva, comercial y tecnológica entre las principales economías
mundiales, en concreto entre Estados Unidos y Europa, por un lado, y China, por otro. La
segunda es una tendencia hacia un comercio mundial con un menor nivel de apertura,
más impregnado de consideraciones geopolíticas y de seguridad nacional, más propenso
a los conflictos y con una gobernanza multilateral más debilitada. En último término,
esta tendencia no constituiría una marcha atrás en la globalización, sino una economía
mundial más regionalizada y organizada en torno a tres grandes centros productivos:
América del Norte, Europa y el Este y Sudeste Asiático.
En el caso de ALC, estas transformaciones supondrán retos importantes y también
oportunidades sin precedentes. En un contexto de cambios geopolíticos, tecnológicos y
en el entorno pos‑COVID‑19, la región se verá influida por dos fuerzas que actuarán en
direcciones opuestas: una hacia la devolución de los procesos de producción y fabricación
a los países de origen (reshoring), y la otra hacia la regionalización. De hecho, se prevé
que la integración de la cadena de suministro crezca a nivel regional como respuesta
al impacto del COVID‑19. Cabe esperar que la integración regional desempeñe un papel
clave en las estrategias de recuperación de la crisis en América Latina y el Caribe.
La participación de ALC en las cadenas de valor mundiales ha sido desigual. La mayoría
de los países participan en las redes mundiales de producción como proveedores de
materias primas y productos manufactureros básicos y solo unos pocos han diversificado
su estructura productiva y se han convertido en actores clave de las redes mundiales
de producción.
El modelo de inserción en la economía internacional, basado en la especialización en
materias primas, manufacturas de ensamblaje y turismo, está siendo objeto de debate
como nunca antes. Los impactos negativos de la pandemia en diversas cadenas de valor
mundiales han puesto de manifiesto los riesgos que supone la excesiva dependencia
regional de las manufacturas importadas. Al mismo tiempo, la pandemia ha dejado al

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
3. Integración regional y transformación productiva para una recuperación resiliente

descubierto la vulnerabilidad de la estructura productiva de la región. Se estima que más

de 2.7 millones de empresas corren el riesgo de cerrar a causa de la crisis económica, lo
que añadiría más de 8 millones de personas a las filas del desempleo (CEPAL, 2020 [6]). La
magnitud del impacto y la capacidad de reacción de los países dependerán en gran medida
de la estructura productiva de las economías de ALC, de la participación de las empresas
en las cadenas de valor y de las capacidades productivas existentes (Recuadro 3.1). En este
contexto, las políticas industriales y productivas son esenciales para que la región pueda
fortalecer las capacidades existentes y generar otras nuevas en sectores estratégicos.
La integración regional y las cadenas de valor regionales deberán desempeñar un papel
fundamental en la futura estrategia de desarrollo de la región. Un mercado integrado por
650 millones de habitantes constituiría un importante sistema de protección frente a las
alteraciones de la oferta o la demanda que se produzcan fuera de la región, al tiempo
que contribuiría a conseguir la escala necesaria para hacer viables nuevas industrias,
promoviendo las redes de producción e investigación compartidas. La regionalización y
las redes de producción regionales ofrecen la oportunidad de fomentar el crecimiento de la
productividad, incrementar los salarios e impulsar unos mercados laborales inclusivos, al
tiempo que redefinen la conexión e integración de la región en los centros internacionales
de producción e innovación.

Recuadro 3.1. El papel del sector exterior en el fomento de la actividad económica

y el empleo: el caso de Costa Rica

El sector exterior tiene el potencial de contribuir a una sólida recuperación. Durante la pandemia
del COVID‑19 se identificaron tres grupos de productos y servicios: procíclicos —los cuales han
sufrido importantes contracciones en sus flujos de exportación—, anticíclicos —que aumentaron
sus exportaciones— y neutros —que se han mantenido estables—.
En Costa Rica, las exportaciones de instrumentos y aparatos médicos, quirúrgicos y veterinarios
(que representaron el 10.7% del total de las exportaciones de bienes en el período marzo‑agosto
de 2020), el café sin tostar y sin descafeinar (4.5% del total de las exportaciones de bienes en
dicho período) y los servicios empresariales (64.4% del total de las exportaciones de servicios
en el segundo trimestre de 2020) mostraron un comportamiento anticíclico. Por el contrario,
las exportaciones de jeringuillas, agujas, catéteres, cánulas e instrumentos similares (12%
del total de las exportaciones de bienes en el periodo marzo‑agosto de 2020) mostraron un
comportamiento procíclico.
En el contexto posterior a la pandemia, Costa Rica dispone de una serie de políticas para reforzar
la recuperación económica a través de la diversificación y el valor agregado nacional inducido por
las exportaciones, así como a través del empleo:
a) Reforzar y profundizar sus vínculos con la producción nacional. Por ejemplo, mediante
el aumento de los instrumentos y suministros médicos y dentales en las cadenas de
producción local. Este sector no solo contribuye a la dinámica de las exportaciones
brutas, dado su volumen de comercio y crecimiento, sino que también genera importantes
cantidades de valor agregado nacional y de empleo.
b) Seguir profundizando en la diversificación de las exportaciones agrícolas. Los datos revelan
que actividades agrícolas como las verduras, el chayote, la yuca y la sandía, entre otras,
muestran un gran potencial en la generación de valor agregado nacional y de empleo.
c) Promover el aumento de las exportaciones en actividades que, a pesar de tener una menor
capacidad de generación de empleo, aporten un alto valor agregado nacional. Entre ellas
se encuentran los servicios informáticos o de gestión financiera, los recursos humanos y
otros servicios empresariales sofisticados.

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
 3. Integración regional y transformación productiva para una recuperación resiliente

Recuadro 3.1. El papel del sector exterior en el fomento de la actividad económica

y el empleo: el caso de Costa Rica (cont.)
d) Desarrollar nuevas competencias y formación para fomentar la reubicación de la mano
de obra en actividades más dinámicas, como el sector servicios. Dado el gran impacto
indirecto de la actividad exportadora en la generación de valor agregado y de empleo en el
sector servicios, el diseño y la aplicación de los programas de formación deberían facilitar
la integración en actividades de servicios de aquellas personas que hayan perdido su
empleo en actividades primarias y secundarias. En este sentido, es aconsejable facilitar la
transición del empleo altamente cualificado, vinculado a servicios sofisticados, así como
del empleo menos cualificado, que pueda ser absorbido por actividades como el turismo,
con especial incidencia en las zonas no urbanas.
Fuente: A partir de (COMEX y CEPAL, 2021[7]). Valor agregado y empleo inducido por el sector exportador de Costa
Rica, Nota de política, https://www.cepal.org/es/publicaciones/46922-valor-agregado-empleo-inducido-sector-
exportador-costa-rica-nota-politica.

Integración regional: ¿una oportunidad para ALC?

La integración regional siempre ha estado presente en la agenda de desarrollo de
América Latina y el Caribe, aunque las experiencias de integración han tendido a priorizar
la integración comercial y de los mercados sobre la integración productiva. El desarrollo
de un mercado común ofrece la oportunidad de fomentar: “[…] una organización
más racional del sistema productivo mediante la cual la industria alcance mayores
dimensiones económicas, reduciendo así sus costos y utilizando más eficazmente los
recursos naturales, [...] la puesta en funcionamiento del mercado común con la mayor
celeridad posible contribuirá a ampliar y diversificar el comercio y a acelerar el desarrollo
económico de todos y cada uno de los países latinoamericanos, con la consiguiente
elevación del nivel de vida de sus pueblos” (CEPAL, 1959 [8]). En el contexto de la crisis del
COVID‑19, esta visión representa una estrategia de recuperación.

Cinco décadas de comercio regional e integración de mercados en ALC

La primera experiencia formal de integración regional se produjo en 1960 con el
Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la Asociación Latinoamericana de Libre
Comercio (ALALC), que en 1980 se convirtió en la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI). Posteriormente se crearon la Comunidad Andina (CAN) en 1969 y la
Comunidad del Caribe (CARICOM) en 1973.
Los esfuerzos de integración comercial cobraron un nuevo impulso político y
económico tras la crisis de la deuda de los años 80, que derivó en la creación del Mercado
Común del Sur (MERCOSUR) en 1991. Desde entonces han surgido nuevas iniciativas
comerciales, como la Alianza del Pacífico (AP) en 2011.
La mayor parte de las iniciativas de integración de ALC desde 1960 se han centrado
en la integración comercial y de mercado, mientras que a la integración productiva se le
ha prestado una escasa atención. Esta estrategia de integración regional no ha impulsado
la economía de la región ni ha estimulado su integración en el comercio mundial: el peso
de la región en las exportaciones mundiales de bienes no supera el 6% desde mediados de
los años 60. A pesar de los numerosos acuerdos comerciales intrarregionales, ALC tiene
uno de los niveles de comercio intrarregional más bajos del mundo. En 2020, apenas el
13% de las exportaciones tuvieron como destino la propia región, y esa proporción ha
ido disminuyendo paulatinamente desde 2014 (Gráfico 3.3). Por el contrario, la actividad
comercial entre los países de la Unión Europea (en proporción al total del comercio de
bienes) se situó entre el 34% y el 80% en 2020 (Eurostat, 2021[9]).

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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE AMÉRICA LATINA 2021 © OCDE/CAF/UNIÓN EUROPEA 2021
3. Integración regional y transformación productiva para una recuperación resiliente

Gráfico 3.3. América Latina y el Caribe: Exportaciones intrarregionales, 1960‑2020

Miles de mill USD y porcentaje del total de exportaciones de bienes

Exportaciones intrarregionales