TEMA 1.

ACTIVIDAD LABORAL

Planteamiento
El objetivo del curso es el estudio de las políticas sociolaborales, de las políticas que tienen
una ordenación directa sobre los diferentes aspectos de la vida laboral. En cierta medida es
una reconsideración de lo estudiado en Economía del Trabajo, visto desde el ámbito de las
políticas. En este primer tema volvemos a replantear la cuestión del trabajo, para situar el
contexto en el que surgen estas políticas. En primer lugar, volveremos a revisar el papel que
tiene la actividad laboral en la vida humana. En segundo lugar, analizaremos brevemente
los ámbitos de la actividad humana y laboral, y sus puntos de interrelación. En tercer lugar,
analizaremos el contexto concreto de la actividad laboral en una economía capitalista de
mercado. Y, en último lugar, nos centraremos en los mecanismos para intervenir en la
resolución de los problemas que se plantean en el ámbito laboral.

La actividad laboral y la vida

El trabajo es la actividad humana orientada a producir los bienes y servicios necesarios para
el mantenimiento de la vida. El concepto de necesidad es, sin embargo, un concepto más
complejo de lo que puede parecer en una primera perspectiva. Los diferentes estudios
sobre las necesidades han mostrado que existen elementos comunes en todas las
comunidades humanas, y se trata de elementos que tienen que ver con aspectos materiales
e inmateriales, de matriz social. Para algunos autores existe una jerarquía de necesidades
(Maslow), algunas son más primarias, como la alimentación o la seguridad y, otras, son
superiores. A medida que los individuos vieran satisfechas las necesidades primarias
tenderían a buscar más satisfacción en las de orden superior. Otros autores (Doyal y
Gough, Skidelsky, y Diamond, entre otros) han señalado, por el contrario, que todas las
necesidades básicas están presentes en todas las sociedades y que, en cualquier caso, lo
que difieren son las formas de satisfacción. Podemos distinguir dos grandes familias de
estas necesidades básicas:
La cobertura de las condiciones materiales básicas que permiten la vida humana:
alimentación, protección frente a los elementos (vivienda, vestido), y protección a la salud y
la vida
Las necesidades de tipo psicológico relacional: participación en la sociedad, reconocimiento
social, justicia, y autonomía personal
Es evidente que la actividad laboral incide en ambos campos. De una parte, la actividad
laboral tiene precisamente por objetivo garantizar la cobertura de las necesidades y, por
tanto, resulta satisfactoria cuando el resultado de la misma permite efectivamente cubrirlas.
De otra, la actividad laboral es fundamentalmente una actividad relacional, por lo que las
condiciones de trabajo afectan también a toda nuestra cobertura de necesidades
“inmateriales”.
Es obvio que la actividad laboral se realiza en contextos sociales muy diferentes, y estos
contextos tienen un impacto directo sobre la satisfacción de necesidades. Por ejemplo, en
las sociedades esclavistas los trabajadores-esclavos sufren una permanente insatisfacción
de sus necesidades psico-sociales y en bastantes casos también de tipo material. Hay, por
tanto, que valorar el funcionamiento social analizando en qué medida la participación laboral
de la gente permite una mayor o menor cobertura de necesidades básicas. Y, en qué
medida ésta se produce para todos los individuos o sólo para una parte de ellos.
Señalar, también, que la actividad laboral tiene efectos contradictorios para las condiciones
de vida. Por una parte, permite obtener tanto bienes y servicios útiles, permite desarrollar
capacidades y creatividad, y genera reconocimiento social. Pero, también, supone un
esfuerzo que puede afectar a la salud y el bienestar personal, según cual sea la carga de
trabajo, las condiciones ambientales y el tipo de relaciones sociales en los que se realiza.
Por ello, el balance global depende de las condiciones específicas de cada situación, del
marco social en el que tienen lugar las actividades laborales. Entre la ignominia extrema del
esclavismo a la intensa satisfacción de las actividades más creativas existe toda una serie
de situaciones intermedias, en función del marco de condiciones sociales y materiales, en
las que juegan un papel esencial las condiciones institucionales y el tipo de división del
trabajo imperante en cada sociedad.

Espacios de actividad laboral en las sociedades capitalistas contemporáneas

En cada sociedad predominan relaciones sociales diferentes. Y éstas también se reflejan en
el tipo de espacios sociales donde tiene lugar la actividad. Por ejemplo, en las sociedades
primitivas de cazadores-recolectores no existe ninguna diferenciación en este sentido, las
pequeñas “hordas” de individuos realizan todas las actividades que les garantiza la vida. El
desarrollo de la humanidad se ha caracterizado por una creciente división social del trabajo,
que también se ha reflejado en una diferenciación de espacios sociales.
En las economías capitalistas modernas gran parte de la actividad laboral y productiva tiene
lugar en el mundo de las empresas y los mercados. Gran parte de las condiciones de vida
de la gente depende de lo que obtiene de su participación en las actividades mercantiles. La
mayoría de la población depende de los rendimientos monetarios que obtiene de su
actividad laboral. A menudo, el peso de estas actividades es tan grande que tiende a
confundirse actividad económica con actividad mercantil, y trabajo con trabajo mercantil.
Pero esto impide observar la complejidad de nuestra vida social. Se trata de una esfera
donde las decisiones productivas básicas están dominadas por la búsqueda de beneficio
privado para los propietarios del capital.
La segunda esfera relevante es la de la familia y la actividad doméstica. Se trata de una
institución de largo recorrido histórico y una enorme variabilidad de fórmulas. En muchas
economías precapitalistas las familias han constituido el núcleo básico de la actividad
laboral y productiva, pero el desarrollo del capitalismo ha reducido paulatinamente su
importancia, aunque no ha significado su desaparición. En las unidades familiares se sigue
desarrollando una importante actividad productiva que se rige por normas diferentes de las
del mundo empresarial. Mientras que en la esfera mercantil predomina la búsqueda de
beneficios, la actividad doméstica está dominada por las necesidades concretas del propio
grupo familiar y, la carga de trabajo y la distribución del producto colectivo se rige
atendiendo a una combinación de pautas institucionales tradicionales (especialmente las
que atienden al género), y lógicas de reciprocidad y solidaridad intrafamiliar.
Una tercera esfera es la del espacio público. El sector público ha alcanzado una enorme
extensión y su lógica es también diferente a la del mercado, aunque interacciona con
familias y empresas. Su funcionamiento además se basa en decisiones políticas
centralizadas, aunque el grado de centralización depende del modelo concreto de cada
país. El sector público interviene de diversas formas en la economía (se estudiará en el
tema 2), pero es evidente que altera la actividad del mercado y la producción doméstica en
dos aspectos diferentes. De una parte, puede proveer una proporción de los bienes y
servicios que necesitan las personas, de otro, altera la distribución de las rentas monetarias
cobrando impuestos, por un lado, y proporcionando diferentes aportaciones monetarias, por
el otro (pago de pensiones, subsidios, etc.). Los criterios de las políticas públicas son
diferentes a los del mercado y los de la familia. El cobro de impuestos, y la provisión de
bienes y rentas dependen de normas políticas específicas de cada modelo nacional.
Por último, debe considerarse que una pequeña parte, aunque no desdeñable de
actividades laborales, tienen lugar en instituciones colectivas de diversos tipos -ONGs,
centros deportivos y culturales, movimientos sociales…- que cubren una fracción de los
vacíos del resto de instituciones y que, a menudo, juegan un papel fundamental en
determinar una parte importante de la posición social de muchas personas, en su nivel de
satisfacción de las que hemos considerado necesidades psico-sociales.
Para la mayoría de personas una vida satisfactoria tiene que ver con una adecuada
articulación de estas cuatro esferas. Pero ésta no siempre está garantizada y, a menudo,
existen dinámicas contradictorias entre las mismas. Por ejemplo, la lógica empresarial
promueve una estructura de tiempo de trabajo que dificulta la actividad doméstica o la
participación en actividades colectivas. Por ello, parte de las políticas sociolaborales tienen
que ver con los intentos de articular los problemas que surgen entre estas diferentes
esferas.
Empresa y empleo asalariado
En las sociedades capitalistas la empresa y el mercado ocupan un papel central. La
mayoría de la población depende del empleo asalariado para subsistir. En la medida que se
ha desarrollado una estructura de grandes empresas, es también bastante frecuente que
una parte de los asalariados dependan de condiciones impuestas por las empresas a las
que venden sus servicios. Por ello, las decisiones de las empresas resultan centrales para
la vida de la mayoría de personas.
Las empresas son entes privados cuya principal finalidad es obtener beneficios para sus
propietarios. Por tanto, la búsqueda de beneficios es central en las decisiones que adoptan
respecto al trabajo ajeno. Ello afecta a todos los aspectos de la vida laboral:
Las retribuciones salariales (y las rentas que perciben los autónomos contratados) no deben
superar un umbral que ponga en peligro los beneficios o simplemente los reduzcan
La jornada y la intensidad del trabajo deben ser de tal duración y saturación que produzcan
un determinado nivel de producción mercantil
La fuerza de trabajo debe ser disciplinada y no cuestionar o entorpecer las decisiones de la
empresa
La fuerza de trabajo debe adaptarse a los cambios organizativos y tecnológicos que la
empresa estima adecuados
El empleo solo está garantizado mientras las empresas obtienen el volumen de beneficios
que estiman satisfactorio
Son todas ellas demandas empresariales legítimas en el marco de una economía
capitalista. Pero son demandas que, a menudo, resultan contradictorias para los intereses y
necesidades de los asalariados:
Salarios demasiado bajos se traducen en niveles de vida insatisfactorios
La disciplina laboral puede traducirse en problemas de salud en caso de sobrecarga o de
presión psicológica
Jornadas laborales demasiado largas o con una configuración inadecuada pueden generar
dificultades para compaginar vida laboral mercantil y presencia en otras esferas (doméstica,
política, familiar)
Cambios continuos en las condiciones de empleo pueden generar problemas psicológicos y
sensación de injusticia
La pérdida del empleo es una cuestión dramática pues afecta a la seguridad económica de
los asalariados y a su propia dignidad
Hay, por tanto, numerosos espacios de “conflicto” o de intereses contrapuestos que son
fuente de problemas sociales y económicos. Si, además, se parte de la evidencia que la
relación laboral es una relación entre desiguales (tal como reconoce la economía
heterodoxa o el Derecho Laboral), es bastante posible que un capitalismo donde sólo exista
negociación individual entre empresa y trabajador, el balance de estos dilemas sea
desfavorable a los asalariados en términos de ingresos, carga de trabajo, e inestabilidad
laboral. Y es, también posible, que este desequilibrio dé lugar a otros males sociales
derivados.
En otro orden de cosas, la economía capitalista de mercado no garantiza una solución
sencilla de muchas cuestiones. Ello es debido al hecho de que cada empresa está
compitiendo con otras y, por tanto, no existe necesariamente cooperación ni comunicación
entre ellas. Y el resultado es que se produzcan problemas laborales que pueden afectar
tanto a las personas como a las mismas empresas. Es, por ejemplo, el caso de la formación
profesional. Todas las empresas necesitan trabajadores con formación adecuada. Pero en
un contexto de empresas individuales cada empresa tiene pocos incentivos para costear la
formación, puesto que en un mundo competitivo existe la posibilidad que tras haber cargado
con la formación de un empleado éste marche a una empresa de la competencia que se
habría ahorrado el coste. Al final, todas las empresas esperan que sean otras las que
formen y el resultado es que nadie ofrece soluciones.
Por tanto, el mundo del empleo privado está marcado por dos cuestiones clave: la de un
excesivo poder empresarial que se traduzca en una inadecuada satisfacción de las
necesidades de la población trabajadora y, el de una falta de coordinación entre empresas
que provoque la aparición de problemas de conjunto.

Cooperación, negociación y políticas

Que existan problemas no quiere decir que no puedan solucionarse o, cuando menos,
amortiguarse. De hecho, toda la experiencia de la historia humana es en parte una
búsqueda de instituciones para resolver los problemas. En todos los espacios productivos la
cooperación, la colaboración entre personas, resulta esencial. Y la búsqueda de la
cooperación se fomenta cuando existe un clima de confianza entre los participantes y, un
persistente recurso a la empatía humana para encontrar soluciones justas entre las partes.
No se trata, sin embargo, de un resultado automático, las desigualdades de poder están
también presentes en todas las sociedades humanas y, a menudo, provocan injusticias y
bloqueos a la cooperación.
Uno de los métodos para abordar los problemas es el gestionarlos a través de la
negociación privada entre las partes. Para algunos enfoques económicos ésta es siempre
una solución superior, por cuanto se supone que nadie sabe mejor que uno lo que le
conviene y, por tanto, si cada cual negocia por su cuenta sabrá alcanzar una solución
satisfactoria. Los límites a este argumento están en la existencia de situaciones desiguales
de poder entre las partes (incluido un grado de información desigual), que permiten a una
de ellas imponer a la otra resultados que siguen siendo inicuos. La presencia de
desigualdades de poder es visible en la mayor parte de situaciones humanas y, muy
especialmente, en el campo de la empresa, donde existe una debilidad estructural de los
trabajadores individuales frente a las empresas. En este caso, el recurso a la negociación
sólo es factible si existen mecanismos correctores de la desigualdad de poder. En el mundo
del trabajo asalariado la existencia de sindicatos, que negocien colectivamente en
representación de muchas personas, ha constituido una forma de equilibrar la desigualdad,
pero la propia existencia de sindicatos está condicionada a la presencia de un ambiente
político adecuado.
Cuando la cooperación espontánea o la negociación privada no son factibles queda aún la
posibilidad de que un agente exterior adopte iniciativas orientadas a regular aquellas
actividades. Este es el campo de las políticas, el de la intervención del Estado en formas
diversas para orientar, transformar, modular, regular actividades humanas. Las políticas
sociolaborales son todas aquellas políticas públicas orientadas a regular las condiciones
laborales, el funcionamiento del mercado laboral y su encaje con los otros espacios. No se
trata de pensar que el Estado es un ente neutro que opera por encima de las partes,
simplemente considerar que el grado de poder que tienen las instituciones estatales les
permite introducir iniciativas que en muchos casos los individuos, las pequeñas
organizaciones o la negociación privada serían incapaces de alcanzar. No sólo por la
existencia de conflictos y desigualdades de poder, también porque, a menudo, los
comportamientos individuales, de personas o empresas, carecen de un horizonte común y
se requiere un tipo diferente de organización social. Por otra parte, no puede tampoco
pensarse que las políticas públicas funcionan automáticamente una vez elaboradas. A
menudo, su implementación choca con resistencias de las partes afectadas, o se muestra
inadecuada. Pero, en todo caso, las políticas tienen una influencia notable sobre el
funcionamiento social.

Una nota sobre cooperación y acción social

Albert Hirschman analizó en “Voz, salida y lealtad” los mecanismos que tenemos los
humanos para desarrollar una buena cooperación. Vale la pena indicar que cuando todo el
mundo está de acuerdo con los objetivos y la forma de un proyecto, la cooperación fluye
espontáneamente. Es una situación que se da en muchos casos, pero no podemos esperar
que sea una situación que se va a dar siempre de forma automática. En muchos casos las
cosas no funcionan a gusto de todos, o algunos perciben problemas que otros no ven, o se
plantean opciones diferentes para afrontar una cuestión, o existen situaciones injustas que
afectan a una parte…
Cuando surgen estos problemas existen dos medios fundamentales para hacerlos visibles:
la voz y la salida.
La voz, como su propio nombre indica, supone que alguien expresa la naturaleza de los
problemas habitualmente para que una vez planteados se adopten soluciones. La voz es,
por tanto, un mecanismo informativo -indica cuál es el problema, cuál es la injusticia, etc.-
pero para que sea eficaz debe ser escuchada por el resto. Habitualmente la capacidad de
una voz para ser escuchada depende tanto de la receptividad del resto como, a menudo,
del reconocimiento social que tenga quién la emita. Por ejemplo, en muchas sociedades
tradicionales las opiniones de los niños o de las mujeres no serán escuchadas. Por esto, la
importancia de la voz está relacionada con el tipo de organización en la que se emite.
Cuanto más igualitaria sea una organización más posibilidad tendrán todos sus miembros
para ser escuchados. En organizaciones muy jerárquicas los de “abajo” saben que su voz
no va a ser escuchada y, a menudo, renuncian a hacerlo.
La salida constituye un mecanismo más sencillo. Cuando uno no está de acuerdo con el
cómo funciona una organización sencillamente se da de baja (sea de un partido político, de
un club de fútbol, o simplemente como clientes de una determinada tienda). La salida es
menos informativa, simplemente el resto de la organización verá que ha perdido algún
miembro y quizás se preguntará cuál ha sido la causa de la deserción. También en este
caso el rango del que sale influye en la reacción. Si, por ejemplo, una empresa pierde un
cliente importante se dará cuenta de que algo va mal, incluso tratará de recuperarlo
cambiando las cosas. Si, en cambio, es un cliente marginal es posible que ni lo tome en
consideración.

Para que las cosas funcionen bien hay que tener un cierto equilibrio entre los dos
mecanismos. Si el derecho de salida está vetado y, por tanto, uno no puede castigar a la
organización yéndose, es posible que tampoco ejercite la voz. Pues “para qué voy a hablar
si tampoco me puedo marchar”. De la misma forma, si la salida es muy sencilla y al primer
problema todo el mundo se larga sin explicaciones, la organización tendrá grave peligro de
vida. A veces, sin embargo, las cosas son más complicadas, como observó el mismo
Hirschman en algún proceso colectivo: cuando a la gente que quería emigrar
individualmente de la RDA le cerraron la frontera se produjo una concentración de gente
que adoptó una acción de voz colectiva en forma de manifestación. Es algo que también
hemos visto recientemente cuando los refugiados sirios a los que Hungría impedía el paso
adoptaron la decisión de irse colectivamente andando hasta la frontera austríaca. Por esto,
vale la pena estudiar en cada caso como se interrelacionan los dos mecanismos.
La lealtad constituye un pilar importante. La lealtad tiene que ver con la relación emocional
que tiene cada cual con una determinada organización. Habitualmente uno es leal a algo
tras un proceso de “entrada”. Si uno es leal se siente ligado y, por tanto, responsable de que
la organización funcione bien (aunque sea una cosa tan simple como sentirse cliente de una
tienda o un restaurante). En este caso, habitualmente la lealtad le llevará a primar la voz
antes que la salida. Esta será sólo el recurso final de sucesivos fallos o desencuentros. En
cambio, quien no es leal se marcha a la primera de cambio. Como siempre las cosas son
más complejas. Si la lealtad ha sido inculcada tras un largo proceso de adoctrinamiento o,
como resultado de una fuerte presión social es posible que al final se convierta en sumisión
y se renuncie a ejercitar voz y salida. Es lo que ocurre a los miembros de muchas sectas, o
a las mujeres sometidas a familias y políticas patriarcales en muchos países.

Para cualquier organización, por tanto, la combinación de estos tres mecanismos resulta
fundamental para determinar su dinámica.

TEMA 2. EL MARCO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Introducción
Al final del tema 1 ya hemos visto la necesidad de las políticas para regular los conflictos y
los problemas, que surgen en la actividad económica general y en la laboral en particular.
En este segundo tema trataremos de profundizar en esta visión. En la sección 2.2 y 2.3
situaremos las diferentes justificaciones que se dan a la intervención pública. En la sección
2.4 analizaremos cuales son los marcos espaciales e institucionales de las políticas
públicas. En la sección 2.5 presentaremos los principales mecanismos de intervención. Y en
la sección 2.6 introduciremos el concepto de modelos nacionales de empleo que
consideramos útil para entender las dinámicas de las políticas en los diversos países.

Teorías en torno a la intervención pública en la actividad laboral I: la visión de los

fallos del mercado
Para la economía neoclásica y, la mayoría de la economía académica, la organización
económica a través del mercado constituye la forma más eficiente de organizar la
economía. Se supone que la búsqueda individual de utilidad y la persecución del beneficio
empresarial conducirán a la sociedad a alcanzar las mejores cuotas de bienestar posible.
Sin embargo, se llega a esta conclusión a partir de unas condiciones difíciles de alcanzar en
la práctica (competencia perfecta). Por esto, la mayoría de economistas convencionales
reconocen que el mercado real no funciona como supone la teoría y, ello provoca los
llamados “fallos de mercado”, problemas que nacen del funcionamiento del mercado, y que
sólo son resolubles por la intervención de una autoridad política que sirva para eliminarlos y
orientar la economía en una senda adecuada.
Los principales fallos de mercado detectados tienen que ver con:
Información imperfecta. Los individuos y las empresas tienen un grado de información
desigual sobre las cuestiones que les afectan. Las desigualdades de información se
traducen en un poder desigual a la hora de negociar. Ya se sabe que “la información es
poder” y, por tanto, cuando la información es imperfecta unos pueden imponer sus intereses
sobre otros basándose en esta desigualdad.
De hecho, el conocimiento científico, especialmente de la psicología cognitiva, ha avanzado
bastante en ofrecer una lectura mucho más rica del tema de los problemas informativos en,
al menos, dos direcciones:
De una parte, la capacidad de las personas de procesar la información es hasta cierto punto
limitada. Tomamos muchas decisiones sin procesar toda la información que podríamos
conseguir y, por ello, es fácil que nuestras decisiones puedan conducir a error
Por otra, nos resulta más difícil considerar las cuestiones que pueden ocurrir en un futuro
lejano respecto a los efectos inmediatos de nuestras decisiones.
Lo anterior supone una cierta incapacidad de valorar el coste real de muchas decisiones,
especialmente de aquellas que son complejas y que pueden tener grandes efectos en un
futuro lejano.
Por tanto, la información imperfecta combinada con las limitaciones en evaluar todos los
efectos de nuestras decisiones genera la posibilidad, tanto de resultados que favorecen a
un grupo social frente al resto, como a adoptar decisiones que en el futuro se mostrarán
erróneas o causantes de problemas imprevistos.
Concentración de poder. La situación de competencia perfecta supone que no existe
poder económico, capacidad de influir en el mercado, ni en la oferta ni en la demanda.
Supone que existen muchas empresas, que compiten entre sí, en el mismo mercado y que
nadie tiene capacidad de imponer su poder al resto. En el mundo real éste es un supuesto
irreal. En la mayoría de mercados unas pocas empresas controlan una parte sustancial del
mismo. Ello es debido a muchos factores: existen ventajas para la producción a gran escala
(economías de escala), las organizaciones grandes tienen menores costes en términos de
gastos comerciales, publicidad, acceso a la financiación, etc. (economías de alcance). Un
mayor tamaño concede poder y permite a las empresas hacer frente a las presiones de los
competidores. Todo ello ha conducido en la práctica a que las empresas traten de ganar
tamaño, eliminar competidores y, el resultado es que, en la mayoría de mercados, unas
pocas empresas tengan una presencia determinante.
Por lo que respecta al mercado laboral, siempre son más numerosos los oferentes,
necesitados de ser empleados para subsistir, que los demandantes. En muchos lugares el
número de empresas es pequeño respecto a la oferta laboral y están en condiciones de
explotar su poder.
Externalidades negativas. En teoría los precios de mercado reflejan los costes sociales de
la producción de un bien. En la práctica las cosas son muy distintas. Cada actividad
productiva genera unos efectos que van más allá de la empresa y de sus costes.
Por ejemplo, si una empresa organiza su actividad de forma que pone en peligro la salud de
sus trabajadores por razones diversas (exceso de intensidad laboral, condiciones
insalubres, peligrosidad, entre otras), sus costes monetarios sólo reflejarán los salarios que
paga y lo que gasta en otros suministros. En cambio, si esta situación supone problemas de
salud para sus empleados, se generarán unos costes sociales en forma de pérdida de salud
de sus empleados o terceras personas. Por ejemplo, una sentencia judicial hace años atrás
ha reconocido que el uso de fibrocemento por la empresa Uralita no sólo afectó a la salud
de sus empleados, muchos de los cuales padecieron asbestosis, sino que también afectó a
sus esposas -que lavaban la ropa de trabajo contaminada- e, incluso, a vecinos de la
empresa -afectados por las emanaciones contaminantes-, y además, se puede considerar lo
que en forma de costes deberá soportar la sanidad pública, provocado por el incremento de
enfermedades. Por tanto, cuando ocurre esto se generan unos costes externos que el
causante no contabiliza, pero que la sociedad debe soportar. Por ello, los precios no reflejan
adecuadamente los costes sociales. El problema principal de las externalidades negativas
es que se generará un coste social mientras su causante siga sacando ventaja y, no sea
obligado a cambiar de comportamiento.
Externalidades positivas. Constituye el efecto contrario. La actividad de una empresa o
individuo genera beneficios sociales que no se traducen en más ingresos para el que los
provoca. Por ejemplo, si una empresa financia una buena formación profesional a sus
aprendices, si una vez acabado el proceso de formación estos deciden marchar a otras
empresas, éstas obtienen ventajas de una formación que les ha salido gratis. En la vida real
hay muchas situaciones de este tipo, obtenemos bienestar de cosas que hacen otros. El
problema con las externalidades positivas es que en un mundo egoísta pueden dejarse de
hacer actividades beneficiosas para el conjunto, cuando el que carga con los costes no esté
dispuesto a seguir cargando con el coste de algo que beneficia a los demás. En nuestro
ejemplo, si la empresa decide dejar de formar aprendices para no beneficiar a la
competencia, al final nadie formará y se producirá una escasez generalizada de empleados
con cualificación.
Bienes públicos y “aprovechados” (free-riders). Algunos bienes y servicios benefician a
todo el mundo sin que se pueda excluir a nadie de su uso. Por ejemplo, no podemos excluir
a nadie de respirar aire limpio o, en algunos países del acceso a la sanidad pública. A veces
esto se debe a la propia característica del bien (“el aire limpio”) y, a veces, a aspectos
legales (el acceso a la sanidad pública depende de leyes en este sentido). Por tanto, podrá
respirar aire limpio o acudir a la sanidad quien contribuya a que el aire sea limpio (no
contaminando) o contribuya de algún modo a la sanidad pública (pagando impuestos), más
que quien contamine (y otros se encarguen de no contaminar) o evada impuestos. Este es
el problema del aprovechado, se beneficia de un bien público al que él no ha contribuido. El
problema del aprovechado es doble. De una parte, de justicia se beneficia de una situación
que no contribuye a mantener, se comporta insolidariamente con sus vecinos, compatriotas,
etc. La segunda, y peor, es que, si todo el mundo adopta su comportamiento, al final, el bien
público se va a perder para todos. Si todo el mundo contamina, a largo plazo, el aire limpio
será un imposible, paralelamente, si todo el mundo evade impuestos no tendremos sanidad
pública para nadie.
El reconocimiento de todos estos problemas, en el funcionamiento de la economía
capitalista real, ha incitado a pensar que el mercado es, a menudo, un mecanismo
inadecuado para garantizar el bienestar social. Allí, donde hay fallas de mercado, es
necesaria una intervención pública dispuesta a paliar y eliminar sus efectos negativos. Las
políticas públicas tienen como objetivo, precisamente, el de contrarrestar los fallos de
mercado, detectarlos y regularlos de forma que el problema desaparezca. Las políticas
sociolaborales, según este enfoque, estarían orientadas a resolver todas las fallas de
mercado que se presentan en la esfera laboral. En esta visión, el Estado es puramente un
administrador de los intereses colectivos, y su actuación debe orientarse a regular
adecuadamente aquello que el mercado no es capaz de resolver.

Teorías en torno a la intervención pública en la actividad laboral II: la visión del

conflicto de intereses
Una visión distinta del papel del Estado y las políticas se encuentra, tanto en algunas de las
escuelas de pensamiento heterodoxo, así como, en buena parte de los enfoques jurídicos
del derecho del trabajo. De acuerdo a estas teorías, las sociedades capitalistas están
atravesadas por desigualdades sustanciales entre una minoría social, poseedora de la
mayor parte de bienes de producción, y una amplia mayoría social, desposeída de los
mismos y con un bajo poder social.
Si el funcionamiento de la economía se deja en manos del mercado y los capitalistas, sus
efectos son claros en términos de desigualdades y de creación de costes sociales. Por esto,
la regulación sería en este caso el resultado de los intentos de la mayoría social de acotar
los derechos de los poseedores, y de tratar de reducir al máximo los costes sociales
negativos que el mercado genera para la mayoría. Por ejemplo, gran parte del derecho
laboral parte del supuesto que en la relación laboral la empresa tiene más poder que el
trabajador individual y que, por tanto, en una relación puramente mercantil el poder de los
primeros genera costes insoportables a los segundos (bajos salarios, malas condiciones
laborales, inseguridad del empleo, etc.). Por esto, el derecho laboral tiene como objetivo
limitar las prerrogativas empresariales, conceder derechos a los empleados y facilitar su
acción colectiva a través de sindicatos y negociación colectiva.
El que el Estado cumpla o no esta actividad compensatoria no es una cuestión automática
sino que depende de cómo está configurado el mismo Estado, de cuál es el acceso de los
diferentes grupos sociales al poder estatal. Habitualmente, las élites económicas tienen un
amplio acceso a los poderes estatales por muchas vías, tanto personales -las élites tienen
numerosos espacios de encuentro y relación (estudian en los mismos colegios, se
encuentran en los mismos lugares de recreo, utilizan un lenguaje y unas pautas sociales
comunes, etc.)- como estructurales -la promesa de inversiones o la amenaza de fugas de
capitales condiciona bastante las decisiones políticas. Una influencia que es mayor o menor
en función del grado de democracia de cada país. Allí donde hay dictaduras los asalariados
suelen contar poco. En los orígenes del Estado moderno las democracias eran democracias
censitarias masculinas (solo votaban los hombres con un determinado nivel de ingresos) y,
por ello, las políticas públicas eran poco sensibles a las demandas de los pobres. Ello
explica que, durante un largo período de tiempo, se sucedieran movimientos sociales
orientados a ampliar el derecho de voto (los asalariados, las mujeres, las minorías sociales
-como los afroamericanos) acabaron por imponer el sufragio universal. Se supone que
gobiernos que son elegidos por todo el mundo deben ser más sensibles a los intereses de
todo el personal, y como los asalariados representan una mayoría social ello provocará que
las actuaciones públicas busquen un mayor equilibrio entre poderes.
Con todo en los últimos años se ha mostrado que el sufragio universal, por sí mismo, no es
del todo suficiente. Las élites políticas y económicas han reforzado, a menudo, sus vínculos
a través de muchos mecanismos (por ejemplo, el de “las puertas giratorias”: muchos
políticos pasan a ocupar puestos importantes en las grandes empresas cuando cesan en su
actividad política) y, por otra parte, muchas políticas se deciden en ausencia de un buen
debate social. Por esto, en los últimos años se han reanimado movimientos sociales que
reclaman ir un paso más allá de la tradicional democracia representativa de voto universal,
ampliándola con medidas como nuevas formas de participación o poniendo límites a las
conexiones entre esfera política y grandes empresas.
Lo que en suma plantea esta visión es:
Que el propio Estado es el resultado de un conflicto social entre distintos intereses y que,
por ende, la actuación estatal no es tanto el resultado de una racionalidad aséptica, sino el
reflejo de las correlaciones de poderes que se dan en su seno
Que la ampliación de la democracia tiende a mejorar la capacidad de regular el mal
funcionamiento del mercado y el exceso del poder económico. Por ello, existe una clara
correlación entre calidad democrática y bienestar y justicia social
La evolución de la esfera pública: del Estado nación al capitalismo globalizado
Cuando nos referimos a actuación pública estamos pensando en instituciones que toman
decisiones que regulan la actividad pública. Pero cuando analizamos el funcionamiento real
de las sociedades observamos que existen instituciones que intervienen a diferentes
niveles. Esto es importante no sólo para reconocer responsabilidades políticas, sino también
para conocer qué campos de intervención son posibles.
Históricamente las políticas se decidían por los Estados-Nación. Cada país era una especie
de campo cerrado y la regulación corría a cargo de su Gobierno. Ello, sin embargo, no
suponía siempre una total independencia, en la medida, que siempre han existido poderes
nacionales desiguales y algunos gobiernos han tenido una enorme capacidad de influencia
sobre otros. Esto, sin contar que hasta muy avanzado el siglo XX muchos países eran
colonias de las potencias imperiales. En los últimos 50 años se ha producido un enorme
proceso de cambio en la esfera nacional e internacional, que ha dado como resultado la
aparición de poderes públicos a diferente nivel.
Para ejemplificarlo, en el caso de España, podemos analizar los diferentes niveles que
intervienen en la determinación de nuestras políticas.
En primer lugar está la esfera supranacional. La que representan dos instituciones: la Unión
Europea y el Banco Central Europeo.
La pertenencia a la Unión Europea hace que las decisiones de los países miembros se
decidan a escala europea, aunque se trata de una influencia compleja. En parte se refleja
en las directivas europeas, acuerdos sobre políticas que se tienen que convertir en leyes
nacionales. En parte en las directivas que emanan del Ecofin (la reunión de ministros de
Economía). En leyes supraestales aprobadas por el Parlamento Europeo. Y en todo el
sistema judicial y regulatorio europeo que obliga a cada Estado a aplicar determinadas
decisiones.
El hecho que además España esté integrada en la zona euro (que el euro sea nuestra
moneda) implica que la política económica está dirigida por el Banco Central Europeo, y que
la política económica española esté sujeta al cumplimiento de los compromisos y
condiciones que se establecieron para determinar quién podía o no estar en el euro.
Por tanto, una parte importante de las políticas que puede adoptar nuestro gobierno,
dependen fundamentalmente de decisiones que se toman a escala europea, y en las que el
gobierno español tiene una parte de responsabilidad (pues tiene voto en todas las
decisiones europeas y alguna capacidad de veto otras).
Al mismo tiempo, que parte de la política pública se decide en instancias europeas, la
estructura del Estado español incluye las comunidades autónomas y los entes locales
(ayuntamientos, diputaciones provinciales y cabildos insulares). Estos tienen, en unos
casos, transferidas algunas políticas y, en otros, la capacidad de desarrollar aquellas que no
están reguladas por el Estado central.
Hay aún que añadir un elemento más. Además de la U.E. las políticas públicas están, en
algunos campos, sujetas a los acuerdos internacionales que haya firmado el país. Y,
también, a la influencia de organizaciones supraestatales (como el Fondo Monetario
Internacional, el Banco Mundial, la Organización de Estados para la Cooperación y el
Desarrollo) que son muy activas fijando recomendaciones y diagnósticos y que, en el caso
del FMI, pueden intervenir directamente en el caso que el país recurra a su ayuda
financiera.
Para entender cómo funcionan las políticas concretas es necesario, por tanto, conocer cuál
es el papel de cada nivel, qué tipos de política decide qué nivel y cómo se articulan unas
con otras.

Medios de intervención pública

La actuación pública en la economía se produce a través de un variado conjunto de
instrumentos:
Regulaciones. Es la forma más simple, dictar leyes y normas que regulan los
comportamientos de individuos y empresas. Hay que observar, sin embargo, que por sí
solas estas normas no siempre se aplican. Para que una norma se aplique es necesario no
sólo su existencia, sino que efectivamente ésta se aplique en la vida real.
Parte del éxito de una norma descansa en su legitimidad, en el hecho que la población la
considere aceptable y la aplique en su vida cotidiana. A menudo, las leyes son solo
referencias que nadie consulta, pero a las que se atiene como forma de comportamiento. La
legitimidad tiene que ver con el proceso de adopción de la norma, que la gente la considere
justa y adecuada y, por esto, el proceso de creación de una norma es muy importante para
garantizar su legitimidad.
De otra parte, la eficacia de una norma está en su capacidad de ser aplicada cuando
alguien se opone a ello. La capacidad de imponer la aplicación de una norma depende, por
tanto, de los instrumentos institucionales para ello. Por ejemplo, la aplicación de normas
laborales depende, a menudo, de que existan fuerzas e instituciones que fuercen su
aplicación. La existencia de sindicatos independientes en las empresas es, a menudo, una
de estas fuerzas. La existencia de un sistema público de inspección que controle el
cumplimiento de las normas, sanciones a los infractores y fuerce su aplicación, es otra. Y,
claro está, la existencia de un sistema judicial que supervise el proceso y aplique también
resoluciones para su aplicación. Por esto, al valorar un sistema regulatorio hay que
considerar como un todo las propias normas, su legitimidad y la existencia de un sistema de
instituciones que obligue a su aplicación.
Política presupuestaria. Una parte muy importante de la capacidad pública para influir
sobre el comportamiento económico pasa por la política presupuestaria.
De una parte el Estado, a sus diferentes niveles, exige recursos que se obtienen
fundamentalmente a través de los impuestos. Los impuestos no sólo tienen un aspecto
recaudatorio, obtener recursos, sino que tienen, también, otros dos tipos de efectos
importantes:
Redistributivo, según como se gravan los impuestos afectan a los ingresos de determinados
grupos sociales. Si son progresivos se recaudan, sobre todo, a las personas o grupos de
rentas altas, reduciendo su riqueza. Si son regresivos recaen sobre las rentas bajas y
aumentan las desigualdades
Regulatorio, gravar una determinada actividad la encarece. Y por ello puede reducir su
realización. Gravar actividades indeseables con impuestos es, también, una forma de
ayudar al cambio de hábitos sociales
La contrapartida a los ingresos son los gastos del gobierno. Estos pueden ser de distintos
tipos:
Salarios que se pagan a los empleados públicos
Compras de bienes y servicios
Reparto de rentas en forma de subsidios por causas diversas
El gasto público tiene un impacto económico y social muy importante. Según cual sea su
contenido tendrá unos efectos u otros, puesto que favorecerá a unos grupos u otros.
Para analizar si el Estado aumenta las desigualdades sociales o las disminuye hay que
comparar ingresos y gastos. Ver quién paga los impuestos y quién recibe el gasto público,
bien sea en forma de provisión directa -servicios públicos-, bien en forma de renta.
El hecho de que el sector público realice muchos servicios implica, además, que el sector
público tiene una influencia directa sobre el mercado laboral, tanto por las condiciones de
empleo en estos servicios, como en su influencia sobre las empresas suministradoras, así
como, en las rentas y servicios que provee al resto de la población.
Política monetaria. En una economía monetaria el control de la moneda juega un papel
fundamental pues influye, directa o indirectamente, en la dinámica de la economía. En la
actualidad, la política monetaria está bajo el control del Banco Central Europeo, que es un
organismo independiente con casi nulo control político (los países miembro de la Zona Euro
se limitan a nombrar a sus máximos directivos, pero no tienen capacidad de influencia
directa en sus decisiones). Se trata de una cuestión controvertida, de la que aquí sólo
tomamos en consideración.
Política exterior. El funcionamiento de una economía nacional depende también de sus
relaciones con el exterior, de las regulaciones que establece respecto a los movimientos de
personas, mercancías y capitales financieros. También, en este caso, la integración en la
Unión Europea deja en manos de ésta gran parte de estas políticas, a excepción de las
regulaciones sobre movimientos de personas, que descansan en gran medida en el Estado
nacional.

2.6. Modelos nacionales de empleo

Para analizar las políticas sociolaborales de cada país hay que partir de la consideración
que cada país es diferente. A la hora de tratar de analizar estas diferencias resulta útil partir
del concepto de “Modelos Nacionales de Empleo”, elaborado a partir de estudios teóricos y
empíricos en diferentes países europeos. El concepto implica que cada país se caracteriza
por un conjunto de elementos diferentes, que combinados, determinan su Modelo Nacional
de Empleo. Los elementos que configuran estos modelos son:
Estructura económica
Esta viene determinada por el tipo de empresas y de especialización productiva respecto al
resto del mundo, por la existencia de élites económicas (especialmente grupos
empresariales) que tienen un papel clave en las políticas económicas o en la economía
nacional. El nivel de desarrollo tecnológico del país.
Esta estructura económica es el resultado de un proceso dinámico en el que han
intervenido, tanto fuerzas económicas locales, como elementos externos. En un mundo que
lleva más de doscientos años globalizándose existen muchas influencias entre países, que
en parte han determinado su propia historia. El caso más evidente es el de los países
colonizados, durante años gran parte de sus decisiones económicas se tomaban en las
metrópolis y sus principales empresas estaban en manos extranjeras, por lo que, poca
capacidad tenían las fuerzas locales para decidir sobre sus prioridades económicas. Tras el
fin del colonialismo y el establecimiento de los Estados-Nación, si bien el grado de
autonomía económica cambió, muchos de estos países partieron ya de una situación
económica lastrada por la herencia colonial (a menudo, especializados en la producción de
un reducido número de materias primeras), y sus nuevas élites económicas se tuvieron que
enfrentar a un mundo que ya estaba fuertemente jerarquizado por el poder de los grandes
Estados y las presiones de los organismos internacionales. Aunque el colonialismo es un
caso bastante extremo, muchos otros países han experimentado una historia económica en
la que se combina un cierto grado de sumisión o de dependencia de las grandes potencias.
Y, por otra parte, lo que sobre todo han planteado las élites económicas locales ha jugado
un papel crucial para determinar su trayectoria económica.
La estructura económica condiciona el mercado laboral en múltiples aspectos, el tipo de
especialización productiva influye en los problemas que afronta el país y, con ello, el
empleo, el modelo tecnológico del país, el modelo de Estado, etc. Al fin y al cabo, son los
empresarios quienes tienen más poder e iniciativa para decidir cómo y qué se va a producir.
La configuración del mercado laboral
El mercado laboral no es algo natural, semejante en todos los países, sino una construcción
en la que intervienen diferentes instituciones. Instituciones educativas y formativas,
regulaciones de los derechos laborales, sindicatos y negociación colectiva, de instituciones
públicas de empleo, etc. El modelo que impera en cada país es fruto de su experiencia
histórica, de un legado de conflictos y acuerdos sociales, que en cada momento se
concretan en realidades diferentes: leyes, grado de organización sindical, sistemas de
inspección, políticas formativas, etc.
El sector público y las políticas públicas
También cada país tiene un modelo de Estado diferente, en muchos casos, empezando por
el propio peso del sector público en el conjunto de la actividad económica. Y siguiendo por
otras muchas cosas: sistemas de impuestos, tipo de gasto público, tipo de intervención
pública, políticas migratorias, etc. La mayor parte de las políticas públicas tienen una
enorme incidencia, tanto sobre la estructura económica como sobre la configuración del
mercado laboral. Como ya hemos indicado, resulta ingenuo pensar que el Sector Público
está dirigido por personas que simplemente administran los intereses colectivos. El Sector
Público está controlado por partidos políticos, que representan opciones ideológicas e
intereses diferentes (y que, por tanto, estarán interesados en aplicar políticas diferentes). Y,
al mismo tiempo, los políticos tienen relaciones de diferente intensidad con el resto de la
sociedad, por lo que son, a menudo, permeables a adoptar políticas que satisfagan a las
fuerzas sociales con más capacidad de influencia. Frecuentemente, entre éstas se
encuentran las élites económicas, tal como han puesto en evidencia las investigaciones
sobre las élites en diversos países, que presionan con grandes medios para hacer
prevalecer sus intereses. Estudiar cómo se elabora la política económica, y cuál es su
contenido, es crucial para entender muchos aspectos del mercado laboral como:
Regulación de los derechos laborales y la negociación colectiva
Políticas educativas y de formación
Gastos sociales en desempleo, políticas activas y pasivas
Gastos sociales en general y su estructura
Políticas sociales de diverso tipo
Políticas familiares

Género y estructura familiar

Cada país tiene un modelo de familia. La familia juega un papel crucial a la hora de
estructurar las desigualdades de género (que a su vez están potenciadas o paliadas por las
políticas públicas). Por otra parte, las familias son proveedoras, en grado diverso de bienes
y servicios y, por lo tanto, constituyen un mecanismo que puede ayudar o suplir a las
políticas públicas. Por ejemplo, se reconoce que en la mayoría de países mediterráneos las
familias se constituyen por redes de relaciones más intensas y diversificadas entre parientes
y, por otra, aportan a sus miembros una proporción mayor de servicios que en otros países
europeos. Ello se traduce en una mayor carga laboral doméstica para las mujeres del sur de
Europa y una menor provisión pública de servicios sociales. Las diferentes tasas de
participación laboral de las mujeres se explican, en buena medida, por esta situación.
Aunque ésta no puede considerarse una situación estática, por cuanto en todos los países
hay elementos de cambio.
El resultado es que la combinación de estas cuatro esferas se estructura para producir
situaciones diferentes. Entender el significado de estas cuatro esferas y sus interrelaciones
permite, en primer lugar, hacer una buena diagnosis de los problemas que afronta cada
país. Por otra, obliga a entender que las políticas concretas no operan en el vacío, sino que
operan en un contexto en el que intervienen muchos elementos y que, por tanto, cuando se
adopta una medida concreta sus efectos dependerán de cómo la misma se interrelacione
con el resto del modelo. Tomar sólo en consideración una medida aislada y compararla
entre dos países, o pretender importarla de un país a otro es casi siempre una estafa
intelectual, pues se olvida el resto de condiciones que permiten que en un país funcione y
en otro no.

TEMA 3. LAS POLÍTICAS DE EMPLEO I: POLÍTICAS MACROECONÓMICAS

3.1. Introducción: la importancia del pleno empleo

Como ya se ha discutido en temas anteriores, el primer objetivo de la actividad económica
debe ser el de garantizar la subsistencia de todas las personas que integran la sociedad.
Este objetivo puede alcanzarse de formas diversas. Una de ellas podría ser el de repartir
recursos productivos para que todo el mundo autoproduzca los bienes y servicios que
necesite. Pero esta es una solución que no existe en las economías capitalistas modernas,
donde la propiedad de los medios de producción (tierras, fábricas, máquinas, etc.) está
fuertemente concentrada en manos de una minoría social. Para la mayoría de la población
la subsistencia pasa por tener un empleo remunerado con el que obtener el dinero
suficiente para adquirir aquellos bienes y servicios que no tiene capacidad de producir. Por
ello, en estas economías la subsistencia de toda la población sólo está garantizada si todo
el mundo puede acceder a un empleo que garantice una contrapartida salarial adecuada.
En esto consiste, fundamentalmente, la idea del pleno empleo.
El objetivo del pleno empleo resulta obvio desde un enfoque que contemple la actividad
económica como un medio para satisfacer necesidades sociales en el marco de una
economía capitalista de mercado. Resulta, sin embargo, menos obvio cuando se analiza la
economía desde otros puntos de vista. Y aun, en el caso en que se coincida en el objetivo a
perseguir, alcanzar el pleno empleo, pueden existir diferencias a la hora de determinar:
a) cuáles son los problemas que generan que, a menudo, estemos lejos del pleno empleo
b) cuál es el tratamiento a seguir
Si entendemos las políticas sociolaborales como una especie de medicina social, podemos
entender que para tratar un problema primero hay que hacer un diagnóstico de cuáles son
las características de la enfermedad y, en función del mismo, elaborar una estrategia de
“curación”. Como veremos, los economistas difieren tanto en el diagnóstico como en el
tratamiento.

3.2. El pleno empleo y la crisis de 1929

El concepto de pleno empleo en los términos que acabamos de describir es relativamente
moderno. Se formuló en plena Guerra Mundial. Antes de esta época el pensamiento
económico dominante consideraba que no hacía falta ninguna política específica para
alcanzarlo. Excepto, entre los minoritarios economistas de las corrientes heterodoxas, la
mayoría creía que el libre juego del mercado conducía al equilibrio. En el caso del mercado
laboral ello quería decir que el mercado podía alcanzar un equilibrio donde a un salario
dado, todas las empresas podrían contratar los trabajadores que quisieran a este salario y,
todas las personas que quisieran trabajar por este salario encontrarían empleo. Si en el
mundo real existían personas sin empleo se trata de una situación voluntaria, puesto que
eran personas que sólo estaban dispuestas a trabajar por un salario superior al de
equilibrio. Bastaría que estas personas aceptaran rebajar sus pretensiones salariales para
que pudieran encontrar empleo. Siempre que las personas estuvieran dispuestas a rebajar
sus pretensiones salariales se podría llegar a una situación de equilibrio en la que todo el
mundo trabajara. Por esto, el desempleo era voluntario, porque quien no trabajara era
porque no estaba dispuesto a aceptar un salario adecuado.
En esta visión neoclásica, había sólo dos cuestiones que pudieran explicar el paro
involuntario. Una situación donde la gente estuviera dispuesta a salarios más bajos y en
cambio no encontrara empleo. Una situación de salarios rígidos, salarios que no cayeran a
pesar de existir gente parada. Las dos explicaciones que se daban a la rigidez de salarios
eran, bien la interferencia de los Estados, por ejemplo, fijando salarios mínimos, o la
existencia de sindicatos que impusieran salarios superiores al equilibrio. O sea, que el paro
o era voluntario o era producto de las interferencias al mercado por parte de sindicatos y
gobiernos.
En 1929 estalló una enorme crisis mundial, millones de personas perdieron sus empleos. El
volumen de parados se situó en torno al 25% de la población activa en la mayor parte de
países desarrollados. Hubo cierres masivos de empresas. Y la aplicación de políticas
liberales basadas en dejar que el mercado volviera a su equilibrio se mostró falaz. Toda la
década de 1930 se caracterizó por un elevado desempleo, un estancamiento económico
generalizado y graves convulsiones sociales que culminaron en la Guerra Civil de España y
la Segunda Guerra Mundial.
En 1936, siete años después del estallido de la crisis se publicó la obra de John Maynard
Keynes “La Teoría General”. Keynes era un prominente economista de la Universidad de
Cambridge y su obra formaba parte del conjunto de trabajos que estaban realizando otros
miembros de su universidad (Michael Kalecki, Joan Robinson, Piero Sraffa…). El argumento
de Keynes le daba la vuelta a la tradición neoclásica y mostraba que las crisis y el paro eran
males endémicos recurrentes de las economías capitalistas. También demostraba que
aunque los trabajadores aceptaran rebajas salariales no había ninguna garantía que el
empleo se recuperara. El problema del paro no era provocado por unos salarios demasiado
altos sino porque a menudo en las economías capitalistas la demanda agregada (el total de
bienes que las empresas podrán vender) era insuficiente para garantizar el pleno empleo.
La obra de Keynes fue inicialmente acogida con hostilidad por las élites económicas
dominantes, pero la incapacidad persistente para resolver la crisis y el propio devenir
histórico permitieron que fuera ganando adeptos y, al final, acabara triunfando la idea que
para eliminar el desempleo era necesaria aplicar una política intervencionista. El Parlamento
británico encargó en 1942 a una comisión la elaboración de una propuesta de política de
empleo. Dicha comisión estuvo presidida por Beveridge, un economista especializado en
mercado laboral, que inicialmente se opuso a las ideas keynesianas pero que acabó por
presentar una propuesta que las situaba de lleno en el centro del análisis.
La política de pleno empleo de Beveridge significa, en cuanto a ideas, una ruptura
importante con la tradición liberal, puesto que, por un lado, convierte a la política económica
en el centro de la creación de empleo (o sea, da prioridad al Estado frente al mercado) y,
por otra, considera que la garantía de amplios derechos sociales es un objetivo central de la
política pública. O sea, que representa una propuesta de capitalismo domesticado.
Este cambio fue posible porque coincidieron en el tiempo una serie de condiciones
favorables, entre ellas destacamos:
⦁​ El continuado fracaso de las políticas liberales para salir de una crisis profunda y el
manifiesto fracaso del mercado auto regulado
⦁​ La existencia de la URSS como un modelo económico alternativo al capitalismo. Un
modelo que en la década de los treinta resultaba muy atractivo para grandes sectores de la
clase obrera y parte de la intelectualidad. El capitalismo neoliberal tenía un competidor. La
opción autoritaria que representó el fascismo de Hitler, Mussolini y Franco, si bien resultó
eficaz para eliminar esta posible alternativa resultaba una vía inaceptable por razones
humanitarias y de eficiencia económica
⦁​ La propia Guerra Mundial representó un reforzamiento del poder de los estados, ya
que la Guerra representó una enorme acumulación de poder económico en manos de los
estados, en términos del volumen de recursos y de su capacidad para incidir en la
organización de la economía
⦁​ La guerra también representó en los países democráticos una enorme movilización
social. A millones de personas se les exigió un elevado sacrificio social (en el frente y en la
retaguardia) con la promesa de un futuro mejor. Al final de la Guerra la gente exigía
realmente que estas promesas se concretaran en cosas específicas, lo que resultó, por
ejemplo, en movilizaciones electorales a favor de los defensores de las reformas
Estas condiciones favorables contaban, además, con la guía de acción del análisis
keynesiano, que ofrecía una posibilidad de política económica que garantizara condiciones
de vida aceptable. Aunque en casi ningún país las reformas se aplicaron sin resistencias y
compromisos, el cambio que tuvo lugar en las políticas económicas fue sin duda
considerable.

3.3. La política del pleno empleo en el Informe Beveridge

El informe Beveridge, elaborado por un grupo de expertos a petición del Parlamento
británico en 1942, establece la definición y el diseño de lo que puede constituir una política
de pleno empleo.
⦁​ Definición del pleno empleo
El objetivo de la política económica debe ser el de garantizar la subsistencia decente del
conjunto de la sociedad. En una economía capitalista de mercado esta subsistencia queda
garantizada por el empleo. Una sociedad de pleno empleo, es una sociedad donde todo el
mundo pueda obtener un empleo asalariado.
Pero se trata de un empleo que debe cumplir dos condiciones:
⦁​ El salario que se perciba por este empleo debe ser suficiente en cuantía para
garantizar la subsistencia
⦁​ Las condiciones del trabajo deben ser dignas y permitir la realización profesional de
las personas
Por tanto, hay una diferencia clara entre empleo y subempleo. El subempleo es cualquier
actividad que da lugar a algunos ingresos monetarios insuficientes para garantizar la
subsistencia. El subempleo es una actividad que además no garantiza condiciones de vida
dignas. El subempleo es a lo sumo un parche, no una garantía de una sociedad sana.
Desde este punto de vista, la definición de empleo es una propuesta inclusiva, en el sentido,
que plantea un modelo en el que la participación laboral garantiza a las personas la
cobertura de sus necesidades vitales básicas.
Pero en otro aspecto, la propuesta es no inclusiva, por cuanto la propuesta de empleo
generalizado no incluía a todas las personas, sino solo a los hombres y a las mujeres
solteras o viudas. Por tanto, el modelo de pleno empleo bevedgeriano incorporaba una clara
discriminación de género y contemplaba un modelo social en el que, por una parte, estarían
los hombres dedicados a actividades laborales mercantiles y, por otra, las mujeres
dedicadas a tareas reproductivas en el hogar. El salario suficiente debería ser, por tanto, un
salario familiar, algo que a menudo no se cumple. Y el empleo femenino era sólo
contemplado como una situación parcial, intermitente. En definitiva, la economía del pleno
empleo era también la economía de la desigualdad de género y de la familia victoriana.
⦁​ Los medios para alcanzar el pleno empleo
Alcanzar el pleno empleo se convertía en el objetivo central de la política económica. Este
objetivo se podía conseguir combinando diferentes políticas.
El objetivo inicial, la condición necesaria para alcanzarlo, era que se crearan suficientes
empleos en la economía, y ésta era tarea de las políticas macroeconómicas. En este
sentido se aceptaba el enfoque keynesiano. El funcionamiento autónomo del mercado
capitalista no garantiza la obtención del pleno empleo y, por esto, es necesario que sea la
política macroeconómica la que garantice el pleno empleo.
La política de pleno empleo debería garantizar un volumen de empleo suficiente, pero
puede ocurrir que las características de estos empleos, su localización, el tipo de
cualificaciones requeridas, etc. no se corresponda adecuadamente con las características
de las personas que buscan empleo. Para ello, es necesario aplicar políticas laborales
adecuadas. En este campo, Beveridge introdujo sus propias ideas sobre paro friccional y
paro estructural. Por ello, propuso la creación de un Servicio Público de Empleo encargado
de dar información universal sobre puestos de trabajo, orientar a las personas y promover
políticas de recualificación laboral para permitir que las personas puedan acceder a los
empleos disponibles. Esta política es de segundo orden, solo tiene sentido si hay
verdaderamente puestos de trabajos disponibles. Si éstos no existen las políticas laborales
no tienen posibilidad de garantizar el pleno empleo.
Para entender cómo funciona el modelo podemos sugerir una analogía. Imaginemos que en
un municipio pretendemos construir un espacio de reuniones para que todas las personas
que quieran puedan participar en los debates de los plenos municipales. La única forma de
conseguirlo es que la sala de reuniones tenga suficiente amplitud para acoger a todo el
mundo. Este es el papel de la política macro: generar un espacio suficiente para que todo el
mundo tenga cabida. Pero puede ocurrir que, a pesar de tener un aforo suficiente la sala
esté diseñada de tal modo, que impida que una parte de los vecinos puedan participar
efectivamente. Puede ocurrir que la sala tenga barreras arquitectónicas que impidan que las
personas con dificultades de movilidad accedan a la sala, o que existan columnas o una
mala sonoridad del local que haga inútil seguir el debate a parte de los asistentes. Las
políticas laborales tienen esta segunda función, adecuar el diseño para que sea realmente
posible que todo el mundo participe. Es obvio que si la sala es pequeña aunque el diseño
sea perfecto mucha gente quedará fuera. Por esto, la amplitud de la sala es la condición
necesaria y el diseño la suficiente. Si falla la primera, la segunda ya no vale.
c) El papel de las políticas de bienestar
Aunque la política macroeconómica esté diseñada para generar pleno empleo no hay
garantías de que siempre sea posible que la gente trabaje y obtenga los ingresos
monetarios que necesita. En unos casos hay circunstancias personales que le impiden
trabajar, como es el caso de la enfermedad y la vejez. En otros, porque las políticas fallan y
aparece desempleo, o simplemente unas empresas cierran o reducen empleo y sus
asalariados deben buscar otro nuevo y, a veces, reciclarse profesionalmente. Como la
búsqueda de un nuevo empleo, y aún más el reciclaje profesional requiere tiempo, ello
significará que durante un periodo las personas no obtendrán ingresos.
En todos estos casos, donde no hay empleo que garantice ingresos es necesario que las
personas cuenten con ingresos para subsistir. Y por ello, la política de pleno empleo debe
complementarse con políticas de bienestar en forma de pensiones de jubilación, subsidios
de enfermedad y de paro. Estos pagos no sólo tienen la función de garantizar la
subsistencia de las personas. Tienen también una función de estabilización
macroeconómica. Si no existieran este tipo de pensiones públicas, cuando la gente dejara
de trabajar y perdiera sus ingresos (y tuviera que subsistir con ahorros o con la ayuda de
amigos y familiares) la demanda de bienes y servicios también se vería afectada y caería la
actividad económica. Al contar con los ingresos de todo tipo de pensiones la gente sigue
gastando y, con ello, mantiene la actividad económica.

3.4. La política macroeconómica keynesiana

El análisis económico keynesiano relacionaba el paro con la variabilidad de la inversión
capitalista. Cuando las empresas reducen el nivel de inversiones la demanda de la
economía se reduce, y se produce una dinámica de caída general de la actividad
económica, lo que provoca el crecimiento del desempleo. La posibilidad de que ello ocurra
es elevada debido a la enorme incertidumbre que rodea a los procesos de inversión. En
estos casos la única forma de reanimar la economía es aumentando el gasto público.
Por esto, en el esquema keynesiano el eje de la política de empleo se encuentra en la
política fiscal, en la relación entre ingresos y gasto público. Especialmente en la capacidad
del gasto público de reanimar la economía al nivel de pleno empleo. Como la inversión
capitalista experimenta fases de auge y fases de depresión, la evolución de la política fiscal
debería ser contracíclica, aumentando el gasto público cuando la inversión privada se frena
y reduciéndolo cuando el ritmo de inversión privado es elevado y la economía corre peligro
de sobrecalentamiento. Para utilizar un símil, la política económica debería funcionar como
un sistema de pedales de un automóvil, dando gas cuando hay peligro que el coche se
“gripe” y frenando cuando hay peligro de perder el control.
La política monetaria juega en cambio un papel secundario. Básicamente, porque el análisis
keynesiano mostró que la política monetaria tenía una cierta asimetría. Si se aplica una
política restrictiva en forma de aumento de los tipos de interés el efecto es de contraer la
actividad económica (por lo que puede ser utilizada cuando se quiere frenar una economía
“recalentada”). Por el contrario, cuando la economía está deprimida, las empresas trabajan
a medio gas por falta de demanda, reducen sus inversiones porque no ven salida a la
producción, insuflar más dinero al mercado en forma de abaratar o facilitar el crédito tiene
escaso efecto expansivo porque las empresas no invierten por falta de perspectivas claras.
Por otra parte, la crisis de 1929 puso en evidencia el papel desestabilizador de un sistema
financiero incontrolado, por esta razón tras la Segunda Guerra Mundial se impusieron
numerosos y variados controles al sector financiero, para evitar la repetición de procesos
especulativos que acabaran en una nueva tragedia económica.
En bastantes países la política macroeconómica estuvo acompañada por el desarrollo de la
negociación colectiva de salario y condiciones de trabajo. El crecimiento del poder
adquisitivo de los salarios a medida que aumentaba la productividad era visto como un
elemento de estabilización de la demanda. Habitualmente los asalariados gastan lo que
cobran y, por ello, el aumento salarial se traduce en un crecimiento de la demanda y con
ello del empleo.
Tras la Segunda Guerra Mundial en muchos países se aplicaron variantes más o menos
completas de esta política. Coincidió en el tiempo con un largo período de crecimiento
económico y reducción de las desigualdades en la mayoría de países capitalistas más
desarrollados. ¿Por qué entonces se abandonaron estas políticas?
Hay varias líneas explicativas de por qué se cambiaron. La explicación dominante es que en
un mundo cambiante estas políticas se acabaron por demostrar inadecuadas. Las razones
principales que se plantean son:
⦁​ La expansión de la economía dio lugar a su creciente internacionalización,
aumentando los intercambios económicos entre países. Las políticas keynesianas
funcionaban bien en economías cerradas (economías con pocas relaciones con el exterior),
pero no en economías abiertas donde el aumento del Gasto Público o los salarios, en lugar
de generar demanda para las empresas nacionales provoca un aumento de las
importaciones
⦁​ La aplicación de políticas keynesianas condujo a un fuerte incremento de la inflación,
que generaba costes sociales insoportables
Hay otra vía de interpretación, que en parte ya apuntó Michael Kalecki, uno de los autores
claves de la “revolución keynesiana”, en un artículo publicado en 1943. En opinión de este
autor las políticas de pleno empleo eran factibles, pero era improbable que una economía
capitalista que no se transformara en otro modelo social, aunque se mantuviera un sistema
de empresas y mercados, pudiera mantener estas políticas a largo plazo. El pleno empleo
persistente minaba el poder de los grandes empresarios en dos sentidos:
⦁​ Si la creación de empleo se debía a la aplicación de políticas, los principales
responsables de la creación de empleo ya no eran los empresarios, sino los políticos
democráticos. Ello minaba el poder social de los empresarios
⦁​ El pleno empleo cambia las relaciones de poder entre capitalistas y trabajadores en
favor de estos últimos. Si siempre es factible encontrar otro empleo se debilita el aspecto
disciplinador del despido y se refuerza el poder de los sindicatos
Ambas situaciones desagradan a las grandes empresas y Kalecki sugería que éstas
utilizarían su poder económico para financiar partidos e iniciativas orientadas a restablecer
el modelo liberal.
En la misma línea otros economistas mostraron que a finales de la década de los 60s, se
había producido un cambio en la distribución de la renta en beneficio de los asalariados. En
todo caso, a finales de los sesenta, empezaron a proliferar voces que reclamaban un
enfoque diferente, y éstas se hicieron especialmente potentes a partir de la crisis de 1973.

3.5. La política de empleo neoliberal

Con los triunfos electorales, de Margaret Thatcher en Reino Unido y Ronald Reagan en
Estados Unidos, se inaugura una nueva política macroeconómica (aunque el primer
experimento se había producido en Chile en 1973, tras el golpe de Estado de Pinochet). Se
trataba de un enfoque, que encontraba su fundamento, en las ideas que en la década
anterior se habían impuesto en los grandes centros de pensamiento económico, y que se
conocen como neoliberalismo, en gran medida porque representan una vuelta a las ideas
liberales anteriores al keynesianismo, aunque formuladas con mucha mayor sofisticación
técnica.
Estas ideas pronto fueron consideradas como el eje de las políticas a promover desde las
grandes instituciones internacionales (FMI, OECD…), y acabaron por ser asumidas, con
numerosas variantes, como el eje de las políticas económicas de la mayoría de países.
Entre las ideas comunes que comparten estas políticas merece la pena citar:
⦁​ El desempleo no es el problema fundamental que deben afrontar las políticas
económicas, sino que la inflación. Por ello, las políticas anti inflacionistas deben formar la
preocupación central de las políticas económicas
⦁​ A partir de cierto punto es imposible reducir el desempleo mediante políticas de
expansión de la demanda. El desempleo es fundamentalmente una cuestión de mercado
laboral debida a:
⦁​ Exceso de protección al desempleo (los subsidios al desempleo hacen que la gente
no busque empleo)
⦁​ Exceso de protección al empleo (las leyes que dificultan los despidos retraen a las
empresas a la hora de contratar)
⦁​ Inadecuación de los empleados por carencias de formación (desempleo estructural)
⦁​ Exceso de poder sindical (que aumenta salarios y genera inflación)
⦁​ La política fiscal beneficia a las burocracias políticas y frena el dinamismo
económico
⦁​ Los impuestos directos excesivos desaniman a los empresarios
⦁​ El sector público es ineficiente y es mejor privatizar o dejar la gestión en manos
privadas
⦁​ La política monetaria basada en el control de la masa de dinero en circulación y su
precio son cruciales para el buen desempeño económico. El sector financiero privado es
eficiente y hay que facilitar su libre desarrollo
En función de estas consideraciones se han aplicado políticas que en conjunto han
supuesto:
⦁​ Abandonar el objetivo del pleno empleo, y aún más, la consideración del empleo
como una actividad que debe garantizar ingresos suficientes. Por esto, los cambios en las
medidas estadísticas, actualmente, consideran empleo a cualquier actividad remunerada (al
menos 1 hora de trabajo semanal), confundiendo empleo y subempleo
⦁​ La política fiscal deja de tener un papel predominante y se confía en la política
monetaria la mayor parte de la acción del Gobierno. En esta misma línea se han sucedido
una serie de reformas que han significado una masiva desregulación de los mercados
financieros
⦁​ La política fundamental de creación de empleo descansa ahora en las políticas
laborales: políticas activas de empleo y flexibilidad del mercado laboral (reducción de
derechos colectivos, frenos a la acción de los sindicatos, etc.)
En resumen, la política macroeconómica neoliberal se basa en esperar que el libre juego del
mercado conduzca al pleno empleo, ayudado por las políticas monetaristas y, por la
eliminación de trabas a las decisiones empresariales.
3.6. La política de empleo de la Unión Europea y el euro
La Unión Europea ha representado un colosal proceso de integración económica entre
países. Los países que iniciaron el proceso eran, a excepción de Italia, relativamente
parecidos en desarrollo económico (y la misma Italia contaba con regiones desarrolladas en
el Norte y el Centro). Pero la paulatina entrada de nuevos miembros ha ampliado la
diversidad de países. Una diversidad que se encuentra en muchos aspectos: tipo y tamaño
de las empresas, desarrollo tecnológico, especialización productiva, regulaciones laborales,
etc. Como ya se ha explicado en el tema 2, se trata de una integración de modelos de
empleo muy diferente. No solo involucra a países diferentes, sino que también a países con
desigual poder político y económico. Quedaba por ver si el proceso de unificación permitiría
reducir estas diferencias y promover una convergencia territorial o, por el contrario,
mantendría o agravaría los problemas. Esto sería tanto el resultado de las dinámicas
económicas generadas por la unión, como por las políticas a desarrollar. En la elección de
estas políticas había que considerar dos elementos:
⦁​ Las ideologías y modelos económicos de referencia. En este caso el proceso de la
Unión Europea ha tenido lugar en un período de clara hegemonía neoliberal
⦁​ Los intereses nacionales de cada Estado y su capacidad de imponer reglas de juego
favorables a sus intereses y su visión de la economía. En este caso resulta evidente que
Alemania y sus países aliados han tenido mayor capacidad de diseñar el proceso de unión
Todo ello se ha traducido en aspectos claves de la política económica y de la de empleo en
particular. Entre los rasgos principales podemos destacar:
⦁​ No existe una política fiscal europea. El presupuesto de la Unión Europea representa
aproximadamente un 1,5% del PIB de la UE, lo que resulta totalmente insuficiente para
realizar cualquier política de gran impacto. Tampoco existe una política impositiva común, ya
que cada país fija su política de impuestos, lo que a menudo se traduce en una
competencia fiscal entre países, para atraer inversiones, y en la existencia de verdaderos
paraísos fiscales en el interior de la propia unión. No hay, por tanto, la posibilidad de que
todos los países realicen a la vez una política expansiva de tipo keynesiano
⦁​ No existe tampoco un marco unificado de derechos sociales. Sólo existen directivas
que establecen orientaciones para las leyes estatales, pero solo fijan niveles reducidos de
derechos por imposición de aquellos países con menos derechos desarrollados
⦁​ La política de empleo de la Unión no incluye el objetivo del pleno empleo. Solo
incluye objetivos en términos de porcentajes de población activa y población ocupada a
alcanzar. Pero éstas pueden alcanzarse con elevadas cotas de empleo a tiempo parcial y
bajos salarios
⦁​ Hay que reconocer que estos objetivos son, por una parte, inferiores a los
perseguidos por las políticas de pleno empleo de la postguerra, puesto que no diferencian
entre empleo y subempleo. Por otra, son más ambiciosos que éstas porque en los objetivos
de empleo se incluyen tanto a hombres como a mujeres, aunque al promover el empleo
femenino a tiempo parcial, en la práctica, solo representan una variante del viejo modelo
familiar (del hombre en el empleo-mujer ama de casa pasamos a un modelo hombre en el
empleo-mujer en parte en el empleo en parte ama de casa)
⦁​ El centro de las políticas de empleo se concentra en las políticas activas orientadas
a la empleabilidad y la activación (se verá en el tema 5)
⦁​ La política monetaria común, en el caso de los países integrados en la zona euro,
tiene como único objetivo de actuación el del Banco Central Europeo, la lucha contra la
inflación. En los países no integrados al Euro (Suecia, Dinamarca) la política monetaria la
decide cada país
⦁​ La integración en el Euro incluye el compromiso de mantener el déficit y la deuda
pública en unos niveles dados. Ello condiciona aún más la política fiscal

3.7. Políticas macroeconómicas en la crisis

En 2008 estalló una nueva crisis mundial, quizás parecida a la de 1929. El detonante fue la
quiebra del banco Lehman Brothers, y la evidencia que gran parte de la banca mundial
podía seguir el mismo camino. Detrás de esta quiebra existía un grave problema de
endeudamiento privado, una elevada especulación financiera y, en diversos países,
inmobiliaria.
La respuesta de los principales Gobiernos fue la de insuflar grandes cantidades de dinero a
los bancos en crisis y practicar una política monetaria expansiva. Esto quería decir que los
bancos centrales (la Reserva Federal de Estados Unidos, el Banco Central Europeo, el
Banco de Inglaterra…) estaban dispuestos a prestar enormes sumas de dinero, a bajo
coste, a la banca privada. Este análisis se sostenía en la idea que los bancos utilizarían este
dinero para prestar a las empresas y particulares, y con ello se reactivaría la economía.
En el primer periodo de la crisis 2008-2010, la mayoría de Gobiernos también practicaron
una cierta vuelta a la política expansiva keynesiana, mediante el aumento moderado del
gasto público. En la mayoría de países los ingresos del Estado cayeron por efecto de la
caída de la actividad económica (si cae la actividad cae la recaudación de impuestos). Esta
política consiguió frenar un poco la caída de la actividad, pero aumentó la deuda pública.
Ésta también había aumentado por las millonarias ayudas a los bancos en crisis.
En 2010 la Unión Europea impuso un nuevo cambio en la política de los estados
endeudados. En lugar de proseguir las políticas expansivas se planteó la prioridad de
recortar el déficit y el endeudamiento público, sobre todo a través de recortes en el gasto
público. La justificación, de esta política europea, era la teoría de la “austeridad expansiva”,
según la cual los recortes en el gasto público animaban la actividad económica, porque
empresas e individuos se convencían de que en el futuro los impuestos serían menores. No
está claro, sin embargo, que esta política haya tenido éxito. Los países que aplicaron estas
políticas (Grecia, Portugal, Irlanda, España) experimentaron una segunda crisis en 2012-14,
la nueva caída de la actividad en lugar de reducir la deuda pública la ha aumentado.
Tampoco existe evidencia de que los préstamos masivos al sector bancario se hayan
traducido en una expansión económica general. Los bancos temen prestar dinero, las
empresas no ven perspectivas claras de inversión, y ante el tan elevado nivel de deuda
privada cuando se obtiene dinero se prioriza el pago de la deuda.
Junto a los recortes de gasto público y las políticas monetarias expansivas, las políticas de
empleo se han vuelto a centrar en los programas neoliberales de reformas laborales,
basadas en la flexibilización de las relaciones laborales y las políticas activas. Existen
evidencias de que el efecto de estas políticas se encuentra sobre todo en el aumento de las
desigualdades sociales. Por tanto, la crisis de 2008 de momento ha significado más un
reforzamiento de las políticas que se practicaban antes de la crisis que una revisión de las
mismas.

TEMA 4. POLÍTICAS PASIVAS DE EMPLEO

Las políticas pasivas de empleo consisten básicamente en subsidios a las personas en

paro, para que subsistan mientras no tienen ingresos por trabajo. La visión que tienen los
economistas de estos subsidios es controvertida, en función de la visión general del
funcionamiento de la economía y del desempleo que tienen las diferentes escuelas de
pensamiento.

4.1. El enfoque heterodoxo

Los subsidios de desempleo empezaron a crearse a principios del siglo XX, pero su mayor
despliegue fue tras la Segunda Guerra Mundial, cuando triunfó el enfoque económico
keynesiano y se implantaron políticas de bienestar. Para los economistas keynesianos y
otras corrientes heterodoxas el paro es un fenómeno involuntario que se produce por el mal
funcionamiento de la economía capitalista, por esto las personas paradas son víctimas de
problemas que no han creado y, por ello, deben ser protegidas económicamente mientras
están sin empleo.

Para estos economistas los subsidios de desempleo juegan tres funciones esenciales:
1. Impiden que las personas en paro caigan en situaciones de pobreza. Los subsidios son
en este sentido ingresos sustitutivos de los salarios perdidos.
2. Constituyen un “cortafuegos” contra la extensión del paro. En ausencia de subsidios las
personas paradas reducen rápidamente sus compras a medida que agotan sus ahorros,
esta reducción de compras afecta negativamente a las empresas a las que ellos compran, y
éstas a su vez reducen empleo y generan más paro, y así sucesivamente se produce un
efecto en cadena que acaba generando más desempleo. En cambio, si las personas que
han perdido el empleo cobran un subsidio, es posible, que mantengan la misma pauta de
gasto que cuando no estaban paradas y, por tanto, su pérdida de empleo no provoca que se
produzcan otras. En este sentido, el subsidio de desempleo se considera un “estabilizador
automático” puesto que se pone en marcha en el mismo momento en que la gente se queda
sin empleo y, por tanto, compensa la caída de la demanda.
3. El subsidio constituye, además, un mecanismo que ayuda al buen funcionamiento de las
políticas activas.

Podemos verlo en dos supuestos: a) en el que la pérdida de empleo tiene lugar por un mero
vaivén temporal de la actividad económica y, b) en el que la pérdida de empleo está
asociada a un cambio en la estructura económica que hace que un tipo de empleos
desaparezcan y, otros, se vayan a desarrollar. En el caso a) la persona que perdió el
empleo es posible que lo recupere o se le contrate en otro de parecidas características
profesionales. En el caso b) la única forma de encontrar empleo va a ser cambiando de
profesión.

En el caso a) el pago del subsidio permitirá a esta persona subsistir mientras persiste la
depresión económica. Si no recibiera este subsidio, posiblemente, tendría que buscarse la
vida por otras vías (por ejemplo, emigrando) y, cuando la economía se recuperara, las
empresas tendrían dificultades para encontrar personas con características adecuadas. En
este sentido, el pago del subsidio permite “conservar” una experiencia profesional que será
necesaria dentro de unos meses.

En el caso b) es evidente que para encontrar un nuevo empleo primero hay que realizar un
nuevo proceso de reconversión profesional, algún tipo de formación. Y la formación requiere
tiempo (más o menos largo, según la actividad). El subsidio permite a las personas subsistir
mientras reciben formación. No hay duda que tener la vida, más o menos, cubierta
económicamente facilita el aprovechamiento de la formación y por esto el subsidio se
convierte en uno de los medios para facilitar esta transición profesional.
4.2. La visión neoclásica

Para los economistas neoclásicos el paro es fundamentalmente un problema laboral, en

muchos casos voluntario. Si las personas aceptaran salarios más bajos no habría
desempleo, aunque consideran que, muchas veces, los salarios no bajan debido a la
intervención del Estado o de los sindicatos.

Un parado es alguien que busca empleo. Cuando se le ofrece un empleo con un salario
determinado debe decidir si lo acepta o no. Cuando las personas perciben un subsidio de
desempleo S, seguramente, rechazarán cualquier empleo cuyo salario sea inferior a S y,
solo, aceptarán aquellos en los que el salario w es mayor que S. Aun en el caso que el
salario ofrecido sea mayor que S, es posible, que rechacen el empleo, y prefieran seguir
buscando un empleo con un salario más alto.

Por otro lado, cada día que una persona parada busca empleo tiene un coste para ella, este
coste es de dos tipos: directo (lo que le cuestan las gestiones para buscar empleo: viajes,
cartas, llamadas telefónicas...) y, otro indirecto (lo que deja de ganar por no trabajar).
Cuando no existe subsidio ese coste indirecto es el salario que se ha rechazado
(llamémosle w0), pero si se cobra un subsidio el coste es mucho menor (es sólo w0-S).

Veámoslo con un ejemplo

Imaginemos que los costes de búsqueda son 2€ al día y que a una persona le ofrecen un
empleo por el que cobrará 20€ al día, si no acepta el empleo y decide seguir buscando al
día siguiente, buscar empleo le cuesta 22€ (2 de costes directos y 20 que ha dejado de
ganar). Pero si esta persona percibe un subsidio de desempleo de 15€ al día su coste se
reduce a 7€ (los 2 directos más la diferencia entre lo que ganaría trabajando y lo que gana
manteniéndose en el paro, o sea 20 – 15 = 5). En este caso es más probable que rechace
el empleo y siga buscando un puesto de trabajo mejor retribuido.

Una variante de este argumento sugiere que muchas personas se toman el paro subsidiado
como una especie de vacaciones pagadas. Como, en casi todas partes, el subsidio de
desempleo se cobra por un periodo determinado, se supone que la gente sólo empieza a
buscar empleo cuando está cercana a la finalización del período de subsidio.

De este análisis se derivan dos conclusiones, que las políticas pasivas pueden aumentar el
paro cuanto más generosa sea la política de subsidios en cuantía de la prestación y en
tiempo de duración. Estas ideas se han impuesto en los últimos años y, por ello, puede
observarse que las sucesivas reformas de las políticas de subsidios han tendido a
endurecer las condiciones de concesión, a reducir la cuantía de los subsidios y a acortar su
percepción.

4.3. Características de los sistemas de protección al desempleo

Cada país tiene un sistema de protección al desempleo diferente. Para compararlos hay
que considerar una serie de parámetros clave:

Requisitos de entrada, en ningún país el subsidio de desempleo se concede a toda persona

que lo pida. En todos se establecen condiciones que permiten a unas personas obtener el
subsidio y a otras no. Habitualmente el subsidio de desempleo exige una contribución
anterior (haber trabajado antes) y el requisito es más o menos duro en función de los meses
que se exija haber cotizado, o de otras condiciones que dan derecho al subsidio.

Duración, tiempo en el que una persona parada tiene derecho a percibir el subsidio. A
menudo, existe una proporción entre el tiempo cotizado y el de permanencia.

Prestación o cuantía, cantidad de dinero que se percibe, cuanto mayor más generosa la
prestación. En algunos países es una cantidad fija, en otros depende de la cotización
anterior. Ésta define la tasa de sustitución o cuantía de la prestación en relación con el
salario anterior.

Condiciones de permanencia, la prestación siempre está condicionada al cumplimiento, por

parte de la persona en paro, de determinadas obligaciones. En unos casos se trata de
controles en las oficinas de empleo. En otros la obligación de acogerse a cursos de
formación cuando se recomiende desde el servicio. Uno de los requisitos habituales es que,
la persona en paro, no puede rechazar empleos adecuados. La cuestión estriba en qué es
un empleo adecuado, ya que esto incluye tanto características del empleo (cualificación,
condiciones de trabajo) como la distancia al hogar. En algunos países, como en España, se
incluye la posibilidad que los parados hagan tareas comunitarias a cambio del subsidio.

Se considera un empleo adecuado aquel tipo de empleo que demanda el parado, el que
tiene características parecidas al último empleo que desempeñó, o el de sus características
formativas, y situado en un entorno de 30 km de su lugar de residencia (que el
desplazamiento no represente más del 25% del tiempo de trabajo y no cueste más que el
20% del salario). Cuando un parado lleva 6 meses en paro cualquier empleo en un radio de
30 km se considera aceptable y no puede rechazarlo (o de hacerlo perderá la prestación).

Cobertura, indica a cuantas personas paradas cubre el sistema de protección, la fórmula

general es:

Parados que reciben prestación

Cobertura del desempleo = --------------------------------------------- x 100
Parados

La tasa de cobertura indica el porcentaje de parados que perciben alguna prestación o

subsidio por desempleo. Un índice de cobertura del 100% significaría que todos los parados
reciben prestación y uno del 0% que ésta es inexistente.

Con todos estos parámetros es posible medir, hasta qué punto es generosa o restrictiva,
una política de desempleo. De hecho, en las últimas décadas y al calor de las políticas
neoliberales que emanan del análisis neoclásico, se han introducido reformas que reducen
la generosidad del sistema por vías diversas: reducción del período de percepción,
reducción de la cuantía, endurecimiento de las exigencias a los parados, etc. Para algunos
autores ello significa que las políticas pasivas de empleo han pasado de un enfoque welfare
(promover el bienestar) a uno de workafare (forzar a la gente a trabajar en lo que sea).

4.4. El sistema español de subsidios de desempleo

Actualmente el sistema español de políticas pasivas está constituido por dos grandes
niveles: prestación contributiva y prestaciones no contributivas. Las últimas incluyen el
subsidio de desempleo, y el subsidio y la renta agraria que sólo se aplican para eventuales
agrarios en Andalucía y Extremadura, y puede considerarse un sistema residual. Por otro
lado, también existen el Expediente de Regulación Temporal de Empleo-ERTE y el
Expediente de Regulación de Empleo-ERE y, la figura del Ingreso Mínimo Vital-IMV. En
Cataluña hemos de agregar la Renta Garantizada de Ciudadanía.

La Prestación Contributiva constituye el modelo clásico de seguro de desempleo. La

prestación contributiva protege la situación de desempleo, de quienes pudiendo y queriendo
trabajar, pierden su empleo de forma temporal o definitiva o ven reducida temporalmente su
jornada ordinaria de trabajo entre un mínimo de un 10% y un 70%. El derecho a recibirlo
depende de haber cotizado anteriormente un período mínimo de tiempo, equivalente a 360
días dentro de los 6 años anteriores al momento de quedar desempleado. El tiempo de
percepción está en función de los meses cotizados, según un baremo legal, y con un
máximo de 720 días de percepción, para personas que llevan cotizados 72 o más meses.

La cuantía de la percepción es variable: el importe diario que se percibe es el 70% de la

base reguladora, es decir, la media de la base de cotización por la contingencia de
desempleo correspondiente a los últimos 180 días trabajados, teniendo en cuenta los días
naturales de cada mes, durante los primeros 180 días de prestación y el 60% a partir del día
181 hasta el final de la misma, con un mínimo y un máximo establecido según se tengan o
no cargas familiares. Se exigen a los parados condiciones como las comentadas
anteriormente. Por sus características no se trata de una prestación universal, sino que solo
tienen derecho a recibirlas las personas que anteriormente hayan cotizado una determinada
cantidad de tiempo. Los jóvenes que buscan su primer empleo, o las personas que vuelven
a buscarlo tras un período de inactividad, o las que han trabajado un periodo de tiempo
insuficiente para acumular derechos están excluidas de esta prestación.

https://www.sepe.es/HomeSepe/prestaciones-desempleo/prestacion-contributiva/prestacion-
contributiva-mas-de-un-anyo;jsessionid=BE50D8C3152E04D2406A387B9F9FF2FA.prointer
a

La Prestación No Contributiva o Prestación Asistencial o Subsidio de Desempleo, se

establece para personas que sigan en paro una vez agotado su derecho a la prestación y
que tengan características personales específicas que se consideran más vulnerables que
el resto (mayores de 52 años, emigrantes retornados, parados con cotización insuficiente...).
Si el trabajador tiene menos de un año cotizado puede acceder a un subsidio por
desempleo, pero la duración depende del número de meses cotizados y de si tiene o no
responsabilidades familiares. Si tiene responsabilidades familiares o no también influye
sobre la duración del subsidio.

Su cuantía suele estar relacionada con el IPREM. El IPREM (Indicador Público de Renta de
Efectos Múltiples) es un valor que aprueba anualmente el Gobierno. Actualmente su valor
está en 600€ mensuales. Se trata, entonces, de una prestación poco generosa, tanto en
términos de cuantía como de acceso, puesto que de ella se excluyen a todas aquellas
personas en paro que no tienen derecho a la contributiva y a quienes que una vez hayan
agotado su período de prestación contributiva no tienen derecho a percibir esta prestación
por sus características personales.

https://www.sepe.es/HomeSepe/prestaciones-desempleo/subsidio-desempleo.html

En el caso del Subsidio para Trabajadores Eventuales Agrarios de Andalucía y

Extremadura, hay dos tipos de subsidio por desempleo como medidas de protección:
Subsidio agrícola a favor de las personas trabajadoras eventuales del Sistema Especial
para Trabajadores por Cuenta Ajena Agrarios de la Seguridad Social; y Subsidio especial
agrícola a favor de las personas trabajadoras eventuales del Sistema Especial para
Trabajadores por Cuenta Ajena Agrarios de la Seguridad Social mayores de 52 años.

La cuantía está en función del IPREM. Se concede a trabajadores eventuales agrarios que
hayan cotizado al menos 35 días al año y cuya renta familiar no supere unos determinados
niveles en función del tamaño familiar o, alternativamente, a los mayores de 52 años
trabajadores eventuales agrarios (con una serie de requisitos a cumplir). El tiempo de cobro
de la prestación varía en función de la edad del solicitante, los días cotizados y, de si hay o
no responsabilidades familiares.

https://www.sepe.es/HomeSepe/prestaciones-desempleo/subsidio-desempleo/subsidio-agra
rio.html

https://www.sepe.es/HomeSepe/prestaciones-desempleo/subsidio-desempleo/renta-agraria.
html

La profundidad de la crisis económica de 2008-2014 y la persistencia del paro de larga

duración que generó, hizo que se crearan nuevos subsidios de desempleo. No obstante,
con el establecimiento del Ingreso Mínimo Vital en 2020 estas prestaciones desaparecieron,
y actualmente ya no pueden ser solicitadas.

El ERE (Expediente de Regulación de Empleo) es un procedimiento administrativo-laboral

de carácter especial dirigido a obtener de la Autoridad Laboral competente autorización para
suspender o extinguir las relaciones laborales cuando concurran causas económicas,
técnicas, organizativas o de producción, por fuerza mayor o por extinción de la personalidad
jurídica del contratante y garantizando los derechos de los trabajadores. La resolución del
expediente conduce a: en caso de extinción de la relación laboral, hacer efectivas las
indemnizaciones fijadas.
El ERTE (Expediente de Regulación temporal de Empleo) es la adopción por parte de la
empresa de una suspensión temporal de la relación laboral (suspensión de empleo o
reducción de jornada) de una parte de sus trabajadores. El procedimiento funciona igual que
en caso de despido “normal”, el trabajador en ERTE percibe prestación por desempleo si
anteriormente ha cotizado 360 días en los últimos 6 años o el subsidio de desempleo si no
ha cotizado el año. La empresa está obligada a cotizar a la Seguridad Social la cuota
patronal por los trabajadores afectados durante todo el período de duración de la
suspensión o reducción de jornada. La excepción es por causas de fuerza mayor, la
empresa no paga la cuota patronal de las cotizaciones a la Seguridad Social. El trabajador
sigue cotizando a la Seguridad Social.

Una forma de evaluar cuan generoso es el sistema español y cómo evoluciona ante la crisis
de empleo, es analizar que ocurre con su tasa de cobertura y la evolución de esta en el
tiempo. Aparentemente el cálculo de la prestación es sencillo, pero en la realidad es más
complejo.

El volumen de desempleo se calcula de dos formas en nuestro país: el de la Encuesta de

Población Activa, que sigue las definiciones y los métodos estadísticos internacionalmente
establecidos, y que se usa como medida de comparación en la UE, y el Paro Registrado,
que calcula el Sistema Público de Empleo y que se rige por decisiones de este organismo.
Habitualmente, el Paro Registrado ofrece cifras de parados menores que la EPA. La
diferencia se debe al diferente método de cálculo, mucho más fiable en la EPA por tres
razones básicas: primera: hay parados, especialmente los que no tienen derecho a ninguna
prestación, que no se registran en los servicios de empleo (buscan por otras vías), segunda:
los criterios de clasificación son más claros en la EPA, y tercera: los Servicios de Empleo
reclasifican de formas discutibles, por ejemplo, un parado al que se le envía a un curso de
formación se le deja de contar como parado. Esto es importante porque al calcular la
cobertura del desempleo está resultará afectada por los datos del cálculo.

En el cálculo de la cobertura el dato que se utiliza en el numerador es la suma de todas las

personas que perciben algún tipo de prestación. Esto tiende a exagerar el nivel de
cobertura, porque entre los que perciben prestación se incluyen a las personas prejubiladas
que en la clasificación EPA no se consideran paradas. En el denominador el SEPE utiliza el
dato del Paro Registrado, que como hemos comentado excluye a parte de los parados.
Hemos realizado un cálculo poniendo en el numerador el paro de EPA como aproximación,
y como era de esperar el resultado es una tasa de cobertura sensiblemente inferior a la
oficial. Un estudio reciente, más riguroso, ha mostrado que efectivamente el nivel de
cobertura real es muy bajo. Y en todo caso sea cual sea la tasa de cobertura que se utilice
se observa un descenso continuado de su nivel en los dos últimos años (gráficas 1 y 2).

Esta caída de la tasa de cobertura se explica por razones diversas: la elevada duración del
desempleo (personas que agotan sus prestaciones), las restricciones al acceso de las
prestaciones, un mercado laboral muy precario que impide acumular meses de cotización,
la entrada de nuevos buscadores de empleo por el efecto del “trabajador adicional”.

Tan importante como el porcentaje de personas que perciben el desempleo, es la cuantía de

lo percibido. Como hemos visto hay diferentes tipos de subsidios y, de hecho, sólo la
prestación contributiva supone un nivel de ingresos básico. El resto de las prestaciones no
llega a los 500€ mensuales, un nivel de renta de pobreza. Con los datos oficiales de 2020,
se puede observar que el porcentaje de personas que reciben la prestación sustitutiva es
del 65,4% y el de los perceptores de subsidios es del 34,6%.

En resumen, hay una parte significativa de parados que no percibe una renta que garantice
la subsistencia. Visto el mayoritario volumen de parados que no reciben prestación alguna y
la importancia de las prestaciones no contributivas, parece difícil que el paro en España se
pueda explicar por la existencia de un sistema generoso de ayudas que llevaría a la gente a
no buscar empleo. Más bien a lo que apuntan estos datos es a explicar por qué el elevado
volumen de paro involuntario se ha traducido en un aumento importante de los niveles de
pobreza y desigualdad.

4.5. Propuestas alternativas: Renta Mínima Garantizada y Renta Básica de Ciudanía

En respuesta a las limitaciones de estos modelos de protección han aparecido en los

últimos años nuevos instrumentos de políticas pasivas, muy controvertidos. De estos, los
que se han puesto ya en marcha son el Ingreso Mínimo Vital y la Renta Básica de
Ciudadanía.

El Ingreso Mínimo Vital es una prestación dirigida a prevenir el riesgo de pobreza y

exclusión social de las personas de 23 o más años que carecen de recursos económicos
básicos para cubrir sus necesidades básicas. Se trata de garantizar un nivel mínimo de
renta a quienes se encuentran en situación de vulnerabilidad económica, y persigue
garantizar una mejora real de oportunidades de inclusión social y laboral de las personas
beneficiarias.
https://www.seg-social.es/wps/portal/wss/internet/Trabajadores/PrestacionesPensionesTrab
ajadores/65850d68-8d06-4645-bde7-05374ee42ac7

Para determinar la situación de vulnerabilidad económica se toma en consideración la

capacidad económica de la persona solicitante individual o de la unidad de convivencia,
computando los recursos de todos sus miembros. Este requisito se cumple cuando el
promedio mensual de ingresos y rentas anuales computables del ejercicio anterior sea
inferior al menos en 10€ a la cuantía mensual garantizada por el ingreso mínimo vital que
corresponda según la modalidad y el número de miembros de la unidad de convivencia (en
2023 un total de 658,81€ mensuales en el caso de un beneficiario individual).

No se considera en situación de vulnerabilidad económica la persona beneficiaria individual

que sea titular de un patrimonio, sin incluir la vivienda habitual, valorado en un importe igual
o superior a tres veces la cuantía correspondiente de renta garantizada por el ingreso
mínimo vital para una persona beneficiaria individual. No puede ser beneficiario si se
percibe pensión por jubilación, contributiva o no contributiva, o incapacidad permanente o
no contributiva de invalidez.

La Renta Mínima Garantizada en Catalunya (Renda Garantida de Ciutadania) se propone

fijar un sistema de rentas públicas que garantice a todas las familias un nivel de ingresos
mínimo. Su cuantía sería diferente según la situación familiar, ya que estaría orientada a
complementar el resto de los ingresos familiares hasta el nivel considerado mínimo. Puede
ser beneficiaria cualquier persona de 23 o más años que lleve residiendo en Catalunya al
menos 2 años, y que, durante los 2 meses anteriores a la solicitud, tenga ingresos inferiores
a 778,49€ al mes (en 12 pagas). Este esquema de rentas también está ya implantado en
Euskadi.

https://web.gencat.cat/es/tramits/tramits-temes/rgc_complement_estatal_activable

Ingreso mínimo vital y Renta mínima garantizada son dos figuras complementarias al resto
de vías por las que una persona puede obtener rentas (trabajo, prestación y subsidio de
desempleo…).
Y entre las propuestas todavía no implantadas se encuentra:

La Renta Básica de Ciudadanía, que se propugna como una renta universal que recibirían
todos los ciudadanos con independencia de su situación económica. Sería una renta
independiente de los ingresos laborales.

Sus defensores señalan que:

⦁​ Es una extensión de los derechos universales de ciudadanía que, en muchos
países, existen en el acceso a servicios básicos como la sanidad y la educación.
⦁​ Garantiza a todas las personas unos ingresos básicos para subsistir que les daría
más libertad de decidir a qué actividad dedicarse, lo que permitiría un mayor desarrollo de
actividades socialmente útiles, pero que la economía capitalista no desarrolla.
⦁​ Al contar con ingresos básicos aumentaría el empoderamiento de la población con
menos recursos, lo que conduciría a una mejora de las condiciones de trabajo,
especialmente, en los sectores con bajos salarios.
⦁​ La aplicación de una renta universal automática permitiría eliminar todo el aparato
burocrático dedicado a controlar que las personas que reciben alguna ayuda cumplan las
condiciones para merecerlas. Y, al darse una renta a toda persona, se podrían eliminar
muchas de las ayudas actuales (quedarían absorbidas por la renta básica) y, por tanto, se
reduciría el coste neto de su puesta en marcha.
⦁​ La implementación de una renta básica implica la introducción de una reforma fiscal
progresiva y, en consecuencia, una reducción de las actuales desigualdades de renta.

Frente a estos argumentos hay dos tipos de críticas sobre la bondad de esta política.
⦁​ La crítica tradicional de los economistas conservadores es que la renta básica, al
facilitar la subsistencia sin trabajar, reduciría los incentivos de la población a trabajar y a la
larga reduciría la actividad económica. En los últimos años, ante la persistencia del paro
empezó a aceptarse en círculos conservadores la posibilidad de establecer una renta básica
de bajo nivel que no desincentive la búsqueda de empleo.
⦁​ Hay otra crítica alternativa que considera que el establecimiento de una renta básica
de mínimos podría tener el efecto tanto de reforzar la división sexual del trabajo como la de
posibilitar la aceptación de pequeños empleos complementarios a la renta básica, con lo
que, en lo fundamental, se mantendrían las actuales desigualdades sociales. Asimismo, se
alerta sobre la posible combinación de políticas de renta básica con políticas migratorias
regresivas que podrían generar efectos contradictorios: la presencia de una masa de
inmigrantes en situación irregular que alimente un mercado laboral paralelo al oficial.
TEMA 5. POLÍTICAS ACTIVAS DEL MERCADO LABORAL

5.1. Introducción: del keynesianismo al enfoque neoliberal

Las políticas activas en el mercado laboral constituyen un conjunto de medidas

encaminadas a facilitar el reingreso de las personas paradas en el empleo.

Su origen se encuentra en la formulación de las políticas de pleno empleo de la postguerra

mundial. Como hemos visto en temas anteriores (Políticas macroeconómicas) en el enfoque
dominante, en aquel período, las políticas activas eran un instrumento complementario de
las políticas macroeconómicas de pleno empleo. Se trataba, fundamentalmente, de facilitar
el ajuste entre los parados y los empleos vacantes por medio de la acción de los Servicios
Públicos de Empleo. Si bien aquel enfoque reconocía que el paro era fundamentalmente
provocado por el mal funcionamiento de la economía capitalista (bajo nivel de inversión y
actividad económica), consideraba que existían problemas específicos del mercado laboral
que podían impedir a los parados acceder a los empleos disponibles.

Fundamentalmente se consideraban dos problemas, ya estudiados en el curso de

Economía Laboral, el del paro friccional y el del paro estructural. El primero tiene que ver
con los problemas de información: los parados no saben dónde están los puestos de trabajo
disponibles y las empresas no encuentran a los trabajadores que desean. El segundo, el
paro estructural, se produce porque las características profesionales de los parados no se
corresponden con los puestos de trabajo vacíos, bien porque las calificaciones de unos y
otros difieren, bien por una cuestión de localización (las personas en paro están alejadas de
los lugares donde hay vacantes). Las políticas activas deben ayudar a superar estos
problemas. Aunque es evidente que su eficacia depende del volumen total de vacantes
disponibles. Si éstas no existen las políticas activas pierden toda su eficacia. La creación de
los Servicios Públicos de Empleo era el mecanismo con el que se pensaba llevar a cabo
estas políticas, puesto que ello permitiría centralizar toda la información sobre parados y
vacantes y organizar las políticas de empleo que facilitaran este encaje.

Con el triunfo de las ideas neoliberales este enfoque cambió. Ya hemos comentado que en
gran medida las políticas económicas de pleno empleo keynesiano fueron substituidas por
las políticas anti inflación. El paro volvió a considerarse un problema provocado por el mal
funcionamiento del mercado laboral y por ello las políticas activas pasaron a constituir el
núcleo de las políticas de empleo, junto con las llamadas políticas estructurales orientadas a
flexibilizar el mercado laboral. Hay en ello una paradoja, cuando la política económica
genera pleno empleo se crean empleos vacantes que hay que cubrir, y las políticas activas
tienen bastante sentido pues facilitan este proceso. Cuando la política económica no
garantiza la creación de suficiente empleo las políticas activas tienen problemas, como
veremos posteriormente.

En el siguiente link se detallan los programas del gobierno catalán en temas de empleo:

5.2. Políticas de orientación y asesoramiento

Uno de los elementos básicos de las políticas activas de empleo es el de mejorar la

información que tienen las personas sobre sus posibilidades laborales. La fórmula más
simple es centralizar la información sobre el empleo en los Servicios Públicos de Empleo.
Para ello, es necesario que las empresas acudan a ellos informando de sus vacantes, para
que éstos puedan informar y orientar a los parados. Esta situación, sin embargo, a menudo
no se cumple y las empresas sólo informan a los servicios de empleo de una parte de las
vacantes. Las razones son diversas:
Por un lado, con el desarrollo de las nuevas tecnologías de la comunicación los portales de
empleo en internet facilitan mucha información directa a personas y empresas.
Por otro, las empresas desconfían de la calidad de la selección realizada por los servicios
públicos y prefieren utilizar canales privados, a menudo diferenciados según el tipo de
trabajadores que quieren contratar (directivos, administrativos, etc.). De hecho, en casi
todos los países, la vía más utilizada para encontrar empleo es el contacto personal y las
redes informales de familiares y conocidos.

La legalización de las Empresas de Trabajo Temporal ha desviado parte de la

intermediación laboral hacia estas empresas. Se trata de una opción controvertida. Las
empresas privadas prefieren este medio por cuanto las ETTs seleccionan el personal a
demanda del cliente. Existen en contrapartida diversos peligros sociales con estas
empresas:
Como las características personales son distintas, no sólo en términos de calificación
laboral sino de aptitudes y comportamientos, de presencia física etc. es posible que las
empresas privadas realicen un proceso de selección “adversa” centrándose en atender a las
personas más fáciles de colocar (y que más prefieren sus clientes, las empresas),
relegando al paro a las personas más desfavorecidas por cualquier motivo.
Las ETTs necesitan cubrir las demandas de sus clientes, las empresas, a corto plazo, si no
lo consiguen corren el riesgo de que este cliente acuda a otra ETT para cubrir la vacante.
Como se producen puntas de actividad impredecibles, la forma más segura que tiene cada
ETT de asegurar su posición es contando con una larga lista de aspirantes a empleo, capaz
de movilizarse en los períodos de larga actividad. Se corre el riesgo que con ello se
produzca un aumento del paro, de la misma forma que Beveridge descubrió el problema
que ocurría en los puertos a principios del siglo XX.
Las ETTs pueden jugar un importante papel disciplinador de los aspirantes a empleo,
amenazándolos con eliminarlos de sus listados si no aceptan empleos poco atractivos, etc.
Las ETTs realizan en muchos países actividades delegadas por parte de los Servicios de
Empleo, recibiendo una remuneración por sus acciones. Alguno de estos pagos está
orientado a evitar los problemas comentados (por ejemplo, se les paga más cuando
consiguen emplear a personas con perfiles personales “difíciles”-parados de larga duración,
personas con minusvalías varias etc.). Pero estos pagos pueden también reforzarlos, al
crear un incentivo para que se aumente la contratación en detrimento de la calidad del
empleo, de su duración y de las características de las personas.

Cuando las políticas de intermediación son más eficaces es cuando incluyen actividades de
asesoramiento y orientación. Como las características personales de cada persona que
busca empleo y las de los puestos de trabajo son muy diversas, una buena política de
empleo es la que coloca a las personas en aquellos empleos más adecuados a sus
características personales. Ello supone tener en cuenta su experiencia laboral previa, sus
niveles educativos, sus aptitudes y preferencias, etc. La labor de asesoramiento incluye
desde acciones relativamente triviales, como los cursillos para elaborar currículos y formas
de presentarse a las empresas, hasta la orientación sobre posibilidades formativas y sobre
las áreas donde se crea empleo. Hay evidencia que los países con mejores servicios de
orientación obtienen mejores resultados. Se trata de una actividad que requiere mucho
personal calificado para realizarse con éxito y por esto su eficacia tiene una cierta relación
con el nivel de gasto público. En España, por ejemplo, durante la crisis se ha recortado el
gasto dedicado a esta actividad y por ello ha empeorado el servicio de asesoramiento a los
parados.

5.3. Formación ocupacional

La formación profesional es un elemento importante del funcionamiento del mercado

laboral. Se trata de una actividad que tiene lugar en diferentes espacios. La más importante,
en cuanto intensidad y recursos, es la educación pre laboral: educación preescolar, primaria
y secundaria, educación universitaria y formación profesional reglada. Se trata de procesos
que las personas realizan antes de entrar en el mercado laboral, aunque los diferentes tipos
de “prácticas” en los niveles más elevados de formación (universitaria y profesional)
suponen la existencia de un espacio de interrelación entre la educación y el empleo
mercantil. Pero estas actividades no excluyen la importancia de otros campos educativos
que forman parte de las políticas activas. Se trata de:
La formación permanente de personas con empleo. Pensado para posibilitar su adaptación
y su progreso profesional. Es una formación que puede realizarse en la propia empresa
donde se trabaja como en instituciones especializadas.
La formación ocupacional propiamente dicha, orientada a “reciclar” personas que deben
cambiar de empleo.
La formación de adultos pensada para ofrecer segundas oportunidades de formación
básica, tanto de personas que no superaron la secundaria como para ofrecer nueva
formación, incluso a personas jubiladas (por ejemplo, en tecnologías de la información para
permitir su acceso a internet).

La formación permanente se desarrolla en un circuito externo a los servicios de empleo. Se

financia con un recargo a las cuotas de la Seguridad Social. Durante bastantes años estaba
administrada por un organismo tripartito en el que participaban sindicatos, patronales y
sector público, pero las últimas reformas lo han dejado en manos de este último. Con el
dinero público se financian cursos que imparten empresas privadas o, en algunos casos
instituciones semipúblicas especializadas en alguna rama de formación profesional (por
ejemplo, en la construcción).

La formación ocupacional tiene otra lógica. Parte de la evidencia que en muchos casos el
desempleo está asociado a un cambio estructural en la economía: se han destruido
empleos con unas características determinadas y se ha creado o se prevé su creación con
otras diferentes. La formación ocupacional está precisamente orientada a facilitar el reciclaje
profesional de estas personas y adecuarlas a los nuevos tipos de empleo que se crean.

Es obvio que para que la formación ocupacional pueda ser eficiente es necesario saber de
qué tipo van a ser los nuevos empleos y, por tanto, preparar los procesos educativos
adecuados. Esto es más fácil de hacer cuando la política macroeconómica garantiza que se
va a crear empleo, puesto que pueden hacerse estudios de qué sectores lo van a demandar
y articular las políticas formativas adecuadas. Si, en cambio, no hay garantías de que se
vaya a crear mucho empleo es difícil que pueda llevarse a término esta previsión. Por ello,
es necesario que un buen servicio ocupacional incluya un observatorio que trate de evaluar
qué tipos de empleos se van a crear en el futuro.
No acaban aquí los problemas. Aunque se sepa qué tipos de empleos se van a crear y qué
actividades formativas son adecuadas puede ocurrir que las aptitudes y conocimientos de
las personas paradas estén muy lejos de las demandas de los nuevos sectores. Una lejanía
que puede ser tanto cognitiva (por ejemplo, si se destruyen empleos en la industria y hay
una fuerte demanda de informáticos, o sí quedan en paro profesores de economía y se
demandan cocineros) como cultural (por ejemplo, hombres adultos pierden empleo en la
construcción y se crean empleos de cuidados a personas, para muchas de estas personas
pasar a desempeñar una actividad tradicionalmente femenina puede resultar embarazoso).
Hacer la adaptación requiere tiempo, a veces mucho (y a veces el reciclaje de unas otras
puede resultar imposible). Una buena política de reciclaje debería incluir, tanto un plan de
formación adecuado como una provisión de ingresos suficiente para que la persona
implicada pueda subsistir mientras efectúa este proceso formativo. Como esto es costoso y
complicado habitualmente las políticas ocupacionales se concentran en aquellos procesos
formativos de relativa corta duración, lo que limita su campo de actuación.

Hay problemas adicionales a destacar. El principal es que el modelo imperante en nuestro

país se basa en la realización de cursos que ofrecen empresas privadas o instituciones sin
ánimo de lucro. La financiación de estos cursos depende de fondos europeos que no están
disponibles de forma permanente, sino que una vez al año se hace una convocatoria a la
que se pueden presentar los centros formativos. Los servicios de empleo asignan los cursos
en función de su adecuación a sus previsiones y después se ofrece a los parados la
participación en los mismos. Todo el modelo tiene elementos que lo pueden hacer
ineficiente. Destacamos dos problemas:
Las ofertas de formación dependen de los recursos que tienen las entidades que los
ofrecen. Su actuación se realiza en un elevado grado de incertidumbre puesto que sólo
tendrán actividad si obtienen recursos del concurso anual. Es posible que esta
incertidumbre se traduzca en que las empresas tenderán a especializarse en cursos que no
requieren una elevada inversión, que se perdería si se pierde el concurso. Ello puede
provocar una proliferación de ofertas en actividades formativas de bajo coste que puede
dejar fuera procesos formativos más costosos pero adecuados a las demandas del
mercado.
Al realizarse en convocatorias anuales se trata de actividades que no están disponibles todo
el tiempo, sino que sólo se ofrecen en periodos concretos. Esto supone, por ejemplo, que
una persona que queda parada en diciembre, deba esperar medio año a que salga un
concurso y se le ofrezca formación. Como las personas buscan empleo todos los meses del
año sería lógico que los cursos estuvieran disponibles de forma permanente.
Hay por último un problema adicional con las políticas de formación ocupacional. Cuando a
una persona en paro se le ofrece formación se genera un efecto psicológico positivo: se le
abren nuevas perspectivas de empleo, se refuerza su autoconfianza con el nuevo
aprendizaje, sale del aislamiento en el que a menudo se encierran las personas sin empleo.
Si al final de la formación se obtiene un empleo, los efectos positivos aumentan. De hecho,
muchos de estos cursos incorporan prácticas en empresas o están asociados a programas
de promoción del empleo que facilitan un empleo temporal al final. Si éste se consolida la
formación ocupacional es un éxito. Pero pueden ocurrir otras situaciones que generan el
efecto contrario. La primera es que simplemente al final del curso no haya empleo, se
genera la frustración de la inutilidad del esfuerzo que puede tener efectos perversos cuando
a la misma persona se le ofrezcan nuevos cursos de formación. La segunda tiene que ver
con los empleos temporales al final de la formación. Si al final el empleo resulta de poca
duración el efecto final puede ser parecido al del caso anterior. En determinados sectores
donde los cursos formativos son recurrentes y las empresas que contratan reciben
subvenciones, esta última situación tiene altas posibilidades de producirse, por cuanto las
empresas cuentan cada año con una nueva hornada de nuevos aspirantes a empleo y se
acaba produciendo una rotación permanente.

En suma la formación ocupacional es una buena medida, pero su éxito depende de una
serie de factores que no siempre ocurren: que se esté realmente generando empleo, que
esté bien planificada, que los cursos sean de calidad adecuada, que se suministre de forma
permanente a medida que las personas lo necesitan, que se haga un seguimiento de las
condiciones de empleo y se evite que se convierta en un empleo de corta duración.

5.4. Fomento del empleo privado

Otra de las políticas habituales que se emplean para crear empleo es el fomento de la
creación de empleo privado mediante subvenciones. El método más habitual es el de
introducir descuentos en las cuotas a la Seguridad Social que pagan las empresas aunque
también pueden darse en forma de subvención directa.

Estas subvenciones pueden darse de forma general, a cualquier empresa que cree puestos
de trabajo. O de forma específica, a empresas que creen puestos de trabajo que van a
ocupar personas con características particulares. Se trata en este caso de promover el
empleo de personas menos atractivas de contratar para las empresas y que, por tanto,
tienen mayores dificultades ocupacionales. Los grupos que forman parte de este tipo de
políticas son diversos y cambian con el tiempo: mujeres, mayores de 50 años, jóvenes,
personas con discapacidades, etc.

La justificación de estas políticas se basa en la teoría neoclásica del mercado laboral,

estudiada en Economía del Trabajo. De una parte, la teoría de la demanda de trabajo
neoclásica presupone que las empresas contratan a más gente cuanto más bajo es el
salario, debido a que la incorporación de más personas reduce la productividad marginal.
Por esto, si introducimos una subvención al empleo el coste para la empresa de contratar
trabajadores adicionales se abarata y se decidirán por ampliar la plantilla. De otra, y esto
sirve para las subvenciones a colectivos específicos, puede suponerse que para la empresa
son considerados personas con menor nivel de formación y la subvención a sus salarios
permitirá cubrir los costes de la formación en el trabajo. Alternativamente, puede
considerarse que las empresas no los contratan porque creen que se trata de personas
menos productivas y al abaratarse su coste se facilitará su contratación.

Aun aceptando estas hipótesis, quedan abiertas muchas cuestiones difíciles de resolver a
priori. Una es la de determinar qué tamaño de subvención es justificable. Por cuánto tiempo
debe mantenerse. Y qué exigencias hay que hacer de cumplimiento a la empresa para que
se cumpla realmente el objetivo de crear empleo. Sin controles es posible, por ejemplo, que
las empresas se sientan tentadas a despedir a sus empleados y sustituirlos por los nuevos
empleados subvencionados. Con ello, la creación neta de empleo podría ser nula y
simplemente se habría producido una sustitución de trabajadores. Por esto, muchos
programas de ayuda a la creación de empleo incluyen condiciones para controlar
comportamientos indeseados.

Existe una evidencia empírica bastante robusta que pone en cuestión la bondad de estas
políticas para la creación de empleo neto. Las críticas principales son:
“Peso muerto”. Cuando se introducen estas subvenciones no está claro que generen
empleo neto (o sea, más empleo del que habría si las subvenciones no existiesen). Las
empresas no crean empleo porque sea más barato sino cuando necesitan cubrir una
necesidad. Si esto es así, pocas empresas crearán empleo porque exista la subvención (si,
por ejemplo, tengo una peluquería con tres empleados que cubren toda la actividad, por
barato que sea contratar a un nuevo empleado difícilmente lo contrataré porque parte de su
coste esté subvencionado, pues no me hace falta más gente). En cambio, si me planteo
ampliar la actividad y sé que existe una subvención al empleo, voy a demandar la
subvención (si necesito dos trabajadores más en la peluquería porque ha aumentado la
clientela y tengo noticia de que hay subvenciones a la creación de empleo, voy a
solicitarlas). El empleo neto que se crea es en su mayor parte el mismo empleo que se
hubiera creado si no existiera la subvención. Al existir, todos los que han creado empleo han
obtenido un dinero que de todas formas se hubiera creado. Es más o menos lo mismo que
ocurre con las subvenciones a la compra de un coche nuevo, la mayoría de la gente cambia
de coche por razón de necesidad o capricho, pero si existe una subvención nadie quiere
desaprovecharla. Estas políticas, a menudo, significan un coste elevado a las arcas públicas
con un efecto real sobre el empleo pequeño. Es lo que algunos consideramos matar
moscas a cañonazos.
“Sustitución”. Cuando existen subvenciones para la contratación de grupos específicos de
personas el coste de contratarlas se abarata respecto al coste de contratar a otras. Es
posible, que en este caso, las empresas se dediquen a contratar a personas con
características subvencionadas, en detrimento de otras con otras características. Como este
tipo de subvenciones suele cambiar a lo largo del tiempo esto produce sustituciones de
grupos sociales cuando cambian las normas. Si, por ejemplo, el Gobierno decide
subvencionar el empleo de hombres mayores de 45 años, es posible que las empresas los
acaben contratando en detrimento de otros colectivos, por ejemplo, mujeres de la misma
franja de edad o jóvenes. Este tipo de políticas acaban generando tensiones entre distintos
colectivos que compiten por ser objeto de subvención, en lugar de discutir sobre las causas
profundas del paro.
“Estigma”. Esto afecta especialmente a personas, con colectivos objeto de subvención por
largo tiempo. En este caso, haber tenido un empleo largamente subvencionado genera la
imagen de gente con baja productividad, que sólo es empleable por medio de
subvenciones. Hay, por tanto, el peligro que estas personas tengan problemas futuros para
encontrar empleo.

Las subvenciones son un método costoso para fomentar la creación de empleo y, en

general, parecen tener más inconvenientes que ventajas, aunque suelen ser del agrado de
los empresarios por el efecto “peso muerto”. En todo caso su introducción exige un
seguimiento detallado de sus efectos.

El detalle de los actuales formatos de bonificaciones del SEPE se describen en el siguiente

link:
La aclaración de algunos términos utilizados en el anterior link se da en:
5.5. Otras políticas activas

Hay otras políticas posibles que indicamos brevemente

Creación directa de empleo por el sector público. Históricamente ha sido una medida
habitual, pero en el periodo neoliberal ha sido objeto de fuertes críticas por los partidarios
del “todo mercado”. Persiste en la forma de planes de empleo dirigidos a personas con
elevadas dificultades de empleo (parados adultos de larga duración) y habitualmente toma
la forma de un empleo temporal de seis meses con algún componente formativo. En gran
medida los problemas de estas políticas son parecidos a los comentados en las políticas de
formación ocupacional: falta de perspectivas, formación inadecuada, etc., aunque cuando
menos promueven actividad e ingresos a gente en una situación laboral muy difícil.

Ayudas a la movilidad territorial. Pensadas para ayudar al desplazamiento desde áreas con
alto desempleo a áreas donde éste se crea. Como migrar siempre es costoso y complicado
(en función del tipo de unidad familiar de la que se forma parte), por ejemplo, en cuestiones
de vivienda. Estas ayudas pueden incluir un cierto “acompañamiento” por parte de los
servicios públicos. En general, pueden funcionar cuando en una región o localidad se esté
generando efectivamente empleo. En algunos casos esto también se utiliza para atraer
personal a poblaciones con amenaza de desertización.

Fomento de la economía local. No es una medida directa de creación de empleo. Pero si las
políticas fomentan la actividad económica, atraen la llegada de nuevas empresas o ayudan
a expandirse a las existentes, se genera empleo. Estas políticas tienen diferentes variantes,
pues en unos casos se trata de consolidar una estructura productiva mercantil, fomentando
el arraigo de empresas instaladas en la zona, y en otros pasa por promover actividades
locales no mercantiles que con su actividad acaban por generar empleo, bienestar local e
incluso, en algunos casos, refuerzan las actividades mercantiles (por ejemplo, localidades
donde actividades recreativas sin ánimo de lucro atraen turismo que genera actividad al
tejido empresarial local). En todo caso y por todas las razones comentadas, resulta evidente
la bondad de interrelacionar las políticas de empleo con las de tipo económico.
5.6. El enfoque de la política europea

La política económica de la U.E. ha situado las políticas activas de empleo en el centro la

política de empleo. Dos conceptos clave las orientan: Activación y Ocupabilidad.

El concepto de Activación parte de la consideración que debe aumentar el porcentaje de

gente en edad de trabajar que participa realmente en el mercado laboral. Esto pasa por
conseguir aumentar la tasa de actividad de aquellos colectivos subrepresentados, como es
el caso de jóvenes y mujeres. Las medidas de activación pasan tanto por acciones
positivas, de información y promoción del empleo, como de medidas de cierto carácter
punitivo. Fundamentalmente de recortar y condicionar el acceso a subsidios públicos con el
objetivo de evitar el enquistamiento de situaciones de exclusión laboral. Esta es la cuestión,
por ejemplo, para las madres solteras prematuras que en muchos países europeos reciben
una pensión para sostener a sus bebés. Desde esta perspectiva, una pensión generosa y la
ausencia de otro tipo de impulsos llevarían a estas chicas a la marginalidad de subsistir toda
su vida de los magros subsidios familiares. Las medidas de activación irían por el contrario
encaminadas a favorecer su entrada en el mercado laboral, lo que puede conseguirse, tanto
con políticas como las ya indicadas (orientación, formación pre-laboral) como con una
aplicación condicionada de los subsidios.

El concepto de ocupabilidad tiene que ver con las características que tienen que tener las
personas para que las empresas los quieran contratar. Se supone que muchas personas
paradas carecen de formación adecuada, de hábitos laborales, de actitudes para poder
encontrar empleo. Las políticas de ocupabilidad estarían orientadas, por tanto, a mejorar las
capacidades de la gente y aumentar las posibilidades de empleo. En este campo las
políticas de formación ocupacional, incluyendo en ello los cursos para elaborar currículos, la
formación en aptitudes, formarían su núcleo. Aunque también, puede considerarse que las
subvenciones al empleo o la introducción de fórmulas de trabajos en prácticas no
remuneradas aumentan las oportunidades laborales de la gente.

Este enfoque es el que predomina en las actuales políticas de empleo europeas aunque, ha
sido objeto de numerosas críticas.
Centrar las políticas de empleo en activación y ocupabilidad significa introducir la
responsabilidad del paro en las personas que lo padecen, en lugar de centrarse en el
funcionamiento del sistema económico. Una buena parte de las personas en paro tenían
anteriormente un empleo, otras son personas con buenos atributos educativos. Considerar
que el paro es un problema de personas que no quieren activarse o que son difícilmente
empleables significa estigmatizar a las víctimas de un problema que no han creado.
Aunque se active y se forme a toda la población en edad de trabajar si no se crean empleos
suficientes seguirá persistiendo el desempleo. Como ya se ha comentado, muchas de las
políticas de orientación y formación ocupacional dejan de tener sentido si no hay empleos
disponibles para todo el mundo. Y esto no es una cuestión de políticas activas.
Estas políticas acaban traduciéndose en forzar a la gente para que acepte cualquier
empleo, por mal retribuido o desagradable que sea. De hecho, ayuda a cambiar la balanza
de poder entre capital y trabajo en beneficio del primero pues la gente es empujada a
aceptar empleos temporales o incluso prácticas sin sueldo, por la presión de los servicios de
empleo. De una política de welfare, donde se promueve el bienestar por medio de empleos
adecuados y subsidios cuando el empleo escasea hemos pasado a políticas de workfare,
orientadas a presionar a la gente para que acepte cualquier tipo de empleo por inadecuado
y mal pagado que sea. Y encima, al menos en la Unión Europea, no hay constancia de que
estas políticas garanticen empleo a todo el mundo.

5.7. La flexibilización del mercado laboral como política activa

Para muchos economistas la mejor política activa consiste en flexibilizar el mercado laboral.
Algo que han llevado a cabo las sucesivas reformas laborales que se han aplicado en
muchos países.
La mayor parte de estas medidas se han basado en:
Reducir los derechos de protección al empleo, abaratando el coste del despido y
facilitándolo mediante la eliminación de procedimientos garantistas (como la negociación o
la autorización administrativa)
Aumentar las prerrogativas empresariales en materia de condiciones de trabajo
Debilitar el poder sindical y promover la negociación colectiva sólo a nivel de empresa

Se supone que estas medidas promoverán la creación de empleo por dos vías. La primera
es que al abaratarse el coste futuro de los despidos las empresas contratarán a más gente
porque tendrán menos preocupación de incurrir en elevados costes y procedimientos
farragosos si en el futuro tienen que despedirlos. La segunda es que al facilitar a las
empresas a adaptar sus condiciones a los cambios en los mercados les permitirá mantener
el empleo con más facilidad.
Hay bastantes objeciones a este planteamiento, citamos solo las más importantes:
Si es fácil despedir y contratar, es posible que se contrate más cuando la economía crece,
pero también se despedirá más cuando se frena. Por tanto, no está claro que se cree más
empleo a lo largo del tiempo, más bien hay que esperar fluctuaciones más agudas del
mismo.
Las prerrogativas con que cuentan las empresas pueden traducirse, a menudo, en
situaciones de abuso e incluso a imponer ritmos y condiciones de trabajo que empeoran las
condiciones de los empleados y ahorran la necesidad de contratar a más.
La demolición de la contratación colectiva y el debilitamiento de los sindicatos se traduce en
peores condiciones laborales para casi todo el mundo, y aún más para los trabajadores de
las pequeñas empresas y los sectores más débiles.
Se trata en la práctica de promover por todas las vías el abaratamiento salarial (lo que a su
vez genera un aumento de las desigualdades). Bajar salarios puede hacer rentables a
empresas ineficientes lo que a la larga puede tener efectos sobre el dinamismo tecnológico
y el bienestar.

5.8. Intermediación laboral

La intermediación es el proceso de puesta en relación de las personas que buscan empleo

con las empresas que tienen vacantes.

La búsqueda de empleo la pueden realizar:

Búsqueda del primer empleo o de personas que vuelven al mercado laboral tras una larga
ausencia
Parados
Personas empleadas que quieren cambiar de empleo por causas diversas (mejora de
condiciones laborales, salarios, etc.)

Los canales de búsqueda de empleo son diversos:

Contactos personales
Envío de currículos a empresas
Personarse en las empresas
Anuncios en prensa
Uso de páginas web
ETTs y empresas de colocación
Servicios públicos de empleo
La creación de los Servicios Públicos de Empleo se justificó por la existencia de problemas
de información en el mercado, las personas que buscan no sabían exactamente dónde
estaban los empleos vacantes y las empresas dónde encontrar trabajadores. La idea
fundamental es que un servicio central que centralizara toda la información disponible en el
país reduciría el tiempo de búsqueda, ofrecería una información adecuada y con ello se
reduciría el desempleo friccional (el provocado por el tiempo dedicado a la búsqueda de
empleo).

El principal promotor de la idea, el economista Beveridge había desarrollado investigaciones

(fundamentalmente en el puerto de Londres) donde pudo observar que los servicios
privados de colocación (en su caso las empresas de estiba) no resolvían bien la cuestión,
porque dichas empresas querían tener una cola de potenciales trabajadores suficiente para
cubrir las necesidades de sus clientes cuando la actividad era máxima, pero que generaban
paro cuando la actividad bajaba. La idea de Beveridge es que un servicio público
centralizado reduciría considerablemente estas colas.

Los servicios de intermediación, además de recabar información, realizan una labor de

asesoramiento y orientación a las personas que buscan empleo.

La eficacia de un sistema de asesoramiento y orientación depende de:

El volumen y formación del personal. Una ratio muy baja de personal (personal de
intermediación/parados) significa una escasa posibilidad de atención.
La calidad de información que manejan los servicios de intermediación. Esta es mejorable
cuando funcionan en este servicio unidades de estudio y prospectiva del mercado laboral.
El buen diseño de los cursos formativos, cuando orientar para el empleo conlleva que los
parados deban hacer formación de reciclaje.
La cantidad de empleo que se está creando, es más fácil orientar a la gente cuando existen
empleos disponibles que cuando estos escasean.

De forma creciente los servicios de intermediación públicos han sido cuestionados por
ineficientes, las razones de ello son varias:
Falta de recursos y personal para realizar un buen trabajo de intermediación (los
trabajadores de estos servicios a menudo deben dedicar más tiempo al control burocrático
de los parados que a una atención personalizada).
Existencia de nuevos mecanismos sencillos de intermediación, particularmente internet, que
reduce los problemas de información.
Preferencia empresarial por el recurso a agencias privadas especializadas en segmentos
específicos del mercado laboral.
Empresas de Trabajo Temporal que suministran personal a corto plazo y que posiblemente
“disciplinan” a los potenciales empleados (el trabajador que recibe un mal informe de un
cliente o se niega a aceptar un empleo es borrado de las listas o postergado).

Por esta razón, en los últimos años, algunos servicios de empleo están subcontratando la
gestión de la intermediación a las ETTs. El argumento que justifica esta medida es que las
ETTs están más especializadas y tienen incentivos económicos en colocar a la gente (cosa
que se supone no tienen los empleados de los servicios públicos).

Este proceso de externalización del servicio plantea, sin embargo, problemas que ya se
detectaron en los trabajos de Beveridge:
Las ETTs pueden tener interés en tener colas hinchadas de personas para satisfacer las
demandas de empleo de sus clientes en momentos punta, cuando necesitan más personal.
Cuando la actividad baje los trabajadores estarán en paro. En teoría una persona puede
inscribirse en diferentes empresas pero no está claro que no existan acuerdos para no
competir entre ellas y, por tanto, el peligro de que cada ETT tenga una “cola”
sobredimensionada existe.
Las personas que buscan trabajo difieren en muchos aspectos (edad, sexo, aspecto físico,
pautas de comportamiento, formación, salud, etc.). Habitualmente las empresas prefieren
un tipo de personas específicas para cada puesto y hay determinadas características
personales (muchas asociadas a los avatares vitales: enfermedades, empleos previos,
problemas con la justicia…) que para cada empleo son preferidas a otras. Y hay algunos
colectivos que están sistemáticamente a la cola de todas las preferencias. Una empresa
privada cuyo cliente es la empresa que contrata dedicará mayor atención a las personas
con características preferidas (pues le aseguran más facilidad de colocación) que a las
marginalizadas, con lo que pueden reforzarse algunos de los procesos de marginación de
determinados grupos de personas.
Para paliar algunos de estos problemas las Administraciones suelen pagar a las ETTs un
precio diferente por las contrataciones de personas “de difícil” colocación. La cuestión está,
que en muchos casos, el precio de esta subvención convierte en extremadamente oneroso
el servicio y en otros casos en ineficiente, si además del número de contratos no se controla
su duración, calidad etc.

Por todo ello, la externalización plantea muchas dudas y en definitiva exige seguir pensando
cual es el mejor mecanismo de intermediación.