FACULTAD DE DERECHO

DEPARTAMENTO DE DERECHO CONSTITUCIONAL,

PROCESAL Y ECLESIÁSTICO DEL ESTADO

TESIS DOCTORAL:

ORDENANZAS MUNICIPALES Y
SANCIONES: RESERVA DE LEY Y
REPRESENTACIÓN POLÍTICA

Presentada por D. Enrique Orduña Prada

para optar al grado de
doctor por la Universidad de Valladolid

Dirigida por:
Prof. Dr. D. Javier García Roca
Prof. Dr. D. Alfredo Allué Buiza
 ÍNDICE

Página
Abreviaturas empleadas………………………………………………………. 6

CAPÍTULO PRIMERO. INTRODUCCIÓN………………………………….. 8

1. La contradicción entre una teoría hipergarantista y una realidad,

en ocasiones, desconcertante…………………………………………….. 8

2. Aproximación metodológica y concreción del objeto de estudio.. 18

2.1. Objeto y estructura del estudio. Su ubicación en el campo del

Derecho Público………………………………………………………… 18

2.2. El principio democrático y su función transformadora de los

gobiernos locales……………………………………………………….. 23

2.3. La relación entre el principio democrático y la potestad

normativa local………………………………………………………….. 28

2.4. La autonomía local requiere una interpretación no alejada de

la realidad de la vida local……………………………………………… 33

2.5. La posición constitucional de los gobiernos locales y las

reformas del ordenamiento político-territorial………………………... 43

CAPÍTULO SEGUNDO. EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO

REPRESENTATIVO Y SU PROYECCIÓN SOBRE LAS
ORDENANZAS LOCALES…………………………………………………... 53

1. Consideraciones preliminares sobre el principio democrático

representativo y los gobiernos locales…………………………………... 53

2. Legitimidad democrática y función de dirección política de los

gobiernos locales…………………………………………………………….. 54

3. Principio democrático y “pluralismo político” en la configuración

de los gobiernos locales……………………………………………………. 58

3.1. Los valores superiores del ordenamiento y la definición

institucional de los gobiernos locales…………………………………. 61

3.2. El “pluralismo político” y la configuración infraconstitucional

del gobierno local……………………………………………………….. 65

3.2.1. La eficacia prescriptiva o inmediata del valor superior

“pluralismo político”……………………………………………….. 69

1
 3.2.2. La eficacia proyectiva o mediata del valor superior
“pluralismo político”……………………………………………….. 74

4. El procedimiento de elaboración de ordenanzas locales como

concreción del principio democrático……………………………………. 83

4.1. La intervención de los cargos representativos locales………… 97

4.2. Publicidad y discusión…………………………………………….. 101

4.3. Participación ciudadana…………………………………………... 108

4.4. Publicación…………………………………………………………. 114

CAPÍTULO TERCERO. LA HERMENÉUTICA CONSTITUCIONAL

SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD SANCIONADORA Y LAS
ORDENANZAS MUNICIPALES……………………………………………... 120

1. Alcance de la flexibilidad de la reserva de ley……………………….. 121

2. Los “criterios mínimos de antijuridicidad” como materia objeto

de reserva de ley……………………………………………………………... 127

3. Un elemento de juicio ya conocido: la seguridad jurídica………… 131

4. Punto y seguido de un debate de fin incierto: las sanciones por

inmisiones acústicas………………………………………………………… 139

CAPÍTULO CUARTO. LUCES Y SOMBRAS EN LA REGULACIÓN

DEL TÍTULO XI DE LA LEY DE BASES DE RÉGIMEN LOCAL……….. 143

1. Preliminar. La tramitación parlamentaria del Título XI de la 149

LrBRL……………………………………………………………………………

2. La cláusula de habilitación-remisión genérica a la ordenanza

local…………………………………………………………………………….. 155

2.1. La técnica de tipificación………………………………………….. 156

2.2. Los entes locales titulares de la potestad de ordenación……... 160

2.3. El ámbito material de tipificación………………………………… 163

2.4. El carácter facultativo de la tipificación………………………….. 171

2.5. La subsidiariedad de la ordenación local……………………….. 171

2
 2.6. La prohibición de aplicación directa de la ley básica de
régimen local…………………………………………………………….. 177

3. Los criterios mínimos de antijuridicidad de infracciones…………. 181

3.1. La convivencia ciudadana………………………………………… 182

3.2. Los servicios públicos……………………………………………... 184

3.3. El espacio público…………………………………………………. 188

3.4. La dificultad para determinar materialmente los criterios

mínimos de antijuridicidad……………………………………………... 191

4. Los criterios mínimos de antijuridicidad para determinar

sanciones……………………………………………………………………… 195

4.1. La multa pecuniaria como única sanción posible………………. 196

4.2. Los límites a las sanciones pecuniarias………………………… 204

4.3. La predeterminación de las sanciones………………………….. 209

CAPÍTULO QUINTO. LAS SANCIONES EN MATERIA DE

SEGURIDAD URBANA DICTADAS POR LOS ALCALDES EN
ITALIA…………………………………………………………………………... 211

1. El poder sancionador local en el ordenamiento jurídico Italiano… 217

1.1. Preliminar: el fundamento constitucional de las sanciones

administrativas…………………………………………………………... 217

1.2. Principio de legalidad y poder sancionador local………………. 220

2. El poder de ordenanza del alcalde en materia de seguridad

urbana………………………………………………………………………….. 226

2.1. Las ordenanzas coyunturales y urgentes dictadas por los

alcaldes, como agentes del gobierno, en materia de seguridad 226
pública…………………………………………………………………….

2.2. Las ordenanzas coyunturales y urgentes en la reforma del

TUEL de 2008…………………………………………………………… 230

2.2.1. La distribución constitucional de competencias en

materia de seguridad urbana y el Decreto ministerial de 5 de
agosto de 2008……………………………………....................... 233

2.2.2. El ámbito material de las ordenanzas coyunturales y

3
 urgentes……………………………………………………………. 239

2.2.3. La extensión del poder de ordenanza de los alcaldes y

el principio de reserva relativa de ley en la sentencia de la
Corte Constitucional n. 115/2011……………………………….. 243

CAPÍTULO SEXTO. EL ALCANCE DE LA POTESTAD

SANCIONADORA LOCAL EN LAS ORDENANZAS DE
CONVIVENCIA CIUDADANA……………………………………………….. 247

1. Esbozo sobre las políticas municipales de civismo y las

ordenanzas de convivencia ciudadana………………………………….. 254

1.1. Normas de contenido transversal, con vocación de

codificación, delimitadas por su objeto……………………………….. 257

1.2. Normas de naturaleza preventiva que incorporan un régimen

sancionador y forman parte de una política global………………….. 262

2. El régimen jurídico de las ordenanzas de convivencia

ciudadana……………………………………………………………………… 269

2.1. Primera reserva de ley: la atribución de competencias

municipales en materia de convivencia ciudadana…………………. 270

2.2. Segunda reserva de ley: el fundamento legal de las

ordenanzas de convivencia y la pluralidad de títulos habilitantes…. 278

2.2.1. La legislación especial, autonómica y estatal, del

municipio de Barcelona…………………………………………... 279

2.2.2. La legislación andaluza en materia de actividades de

ocio…………………………………………………………………. 282

2.2.3. La protección del espacio público en la legislación de

la Comunidad de Madrid…………………………………………. 287

2.2.4. La antinomia entre la legislación orgánica de seguridad

ciudadana y la legislación básica de régimen local…………… 289

2.3. La tipificación de conductas antijurídicas……………………….. 297

2.4. El régimen jurídico de las sanciones…………………………….. 301

2.4.1. La proporcionalidad entre infracciones y sanciones…… 302

2.4.2. La sustitución de la sanción de multa económica por

otras medidas coercitivas y de naturaleza pedagógica………. 305

4
 2.4.3. La responsabilidad de los menores……………………… 308

CONCLUSIONES..……………………………………………………………. 310

ANEXO I. BIBLIOGRAFÍA..………………………………………………….. 325

ANEXO II. JURISPRUDENCIA CITADA..………………………………….. 348

5
 ABREVIATURAS EMPLEADAS

ANCI Associazione Nazionale Comuni Italiani

BOCG Boletín Oficial de las Cortes Generales
BOCM Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid
BOJA Boletín Oficial de la Junta de Andalucía
BOLR Boletín Oficial de La Rioja
BOP Boletín Oficial de la Provincia
BOPA Boletín Oficial del Principado de Asturias
BORM Boletín Oficial de la Región de Murcia
CE Constitución Española
CEAL Carta Europea de la Autonomía Local
CEDH Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y
las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre
de 1950
CEPC Centro de Estudios Políticos y Constitucionales
CI Constitución Italiana
DA Documentación Administrativa
DSC Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados
F.D Fundamento de Derecho
FEMP Federación Española de Municipios y Provincias
F.J Fundamento Jurídico
LMMGL Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la
modernización del gobierno local
LRSAL Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y
sostenibilidad de la Administración local
LRJ-PAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común
LPAP Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las
Administraciones Públicas

6
LOREG Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral
General
LrBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen
Local
OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos
RAP Revista de Administración Pública
RarAP Revista Aragonesa de Administración Pública
RBEL Real Decreto 1732/1986, de 13 de junio, Reglamento de Bienes
de las Entidades Locales
RDUMA Revista de Derecho Urbanístico y del Medio Ambiente
REAL Revista de Estudios de Administración Local
REALA Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica
REDA Revista Española de Derecho Administrativo
REDC Revista Española de Derecho Constitucional
REP Revista de Estudios Políticos
RGDC Revista General de Derecho Constitucional
ROF Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
STEDH Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
STS Sentencia del Tribunal Supremo
STSJ Sentencia de Tribunal Superior de Justicia
TUEL Testo Unico degli Enti Locali, aprobado por Decreto Legislativo n.
267/2000, de 18 de agosto
TRRL Real Decreto Legislativo 781/1986, de 28 de noviembre, Texto
Refundido de las disposiciones vigentes en materia de régimen
local

7
 CAPÍTULO PRIMERO
INTRODUCCIÓN

1. La contradicción entre una teoría hipergarantista y una realidad, en

ocasiones desconcertante

La originaria regulación de la potestad sancionadora local contenida en

la Ley básica de régimen local y en el Texto Refundido de Régimen Local
parecía suficientemente satisfactoria al basarse en las tres premisas siguientes:
el expreso reconocimiento de dicha potestad -art. 4.1.f LrBRL-; la fijación de
unos límites económicos para la cuantía de las sanciones; y, por último, la
previsión de una precisa alusión a las infracciones de ordenanzas -art. 59
TRRL-1. Esta presunción pareció avalarse poco tiempo después cuando el
legislador, mediante la reforma del Código Penal a través de la Ley Orgánica
3/1989, de 21 de junio, llevó a cabo un proceso de despenalización de
infracciones, medida que llegó a interpretarse como una vía para “ampliar el
campo de actuación de la potestad sancionadora de la Administración Local”, al
reducir los supuestos de infracciones sancionadas con faltas, que pasaron de
ser castigadas por vía penal a serlo en vía administrativa2. Operación
impecable a tenor de la propia Exposición de Motivos de la Ley Orgánica
3/1989, de 21 de junio, puesto que “el conjunto de conductas que se
despenalizan no tiene otro carácter que el técnicamente conocido como
infracciones de policía. La posibilidad de que tales comportamientos u otros de
análoga identidad, sean sancionados mediante Ordenanzas o Bandos es
perfectamente ajustable a las garantías constitucionales, en cuanto a los
derechos personales, y a las competencias de las Autoridades administrativas,
desde la Administración Central a los Entes Locales”. A pesar de esta

1
Vid. Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo sancionador, 4ª ed., Tecnos, Madrid, 2005, pp.
320-321. No obstante, poco tiempo después de aprobarse la ley básica local, con relación al
art. 4.1.f) de la LrBRL, Fanlo Loras ya puso de relieve que el reconocimiento de esa potestad
no significaba una habilitación genérica y por si misma suficiente que tuviese virtualidad en
cualquier supuesto, siendo necesaria una habilitación legal específica en la legislación sectorial
estatal o autonómica, vid. “Las prerrogativas locales”, en Santiago Muñoz Machado (Dir.),
Tratado de Derecho Municipal, Madrid, Civitas, 1988, p. 520. Tema recurrente en la
jurisprudencia sobre la materia, como se tendrá ocasión de comprobar más adelante.
2
Así, Velasco Múrias, Luis Fernando, “La potestad sancionadora de la Administración Local”,
VVAA, Ponències del Seminari de Dret Local. Cinquena edició del Seminari (Curs 92-93),
Ajuntament de Barcelona, Barcelona, 1994, pp. 314-315.

8
bienintencionada declaración, lo cierto es que la misma mereció el reproche de
la doctrina por desconocer, lisa y llanamente, la numerosa doctrina
constitucional sobre la potestad sancionadora de la Administración Pública que
se había ido elaborando desde 19813.

De este modo, los hechos pusieron de relieve que la realidad era algo
más compleja y que los citados preceptos de la ley básica local y del texto
refundido de régimen local no eran fundamento legal suficiente para justificar la
tipificación de infracciones y sanciones por ordenanza municipal, puesto que de
los mismos no se extrae ningún criterio material que oriente la tipificación de
ilícitos administrativos y no se gradúan las sanciones en función de la
antijuridicidad de las mismas. De manera que la potestad sancionadora local
afrontó, en situación de notable desventaja, los embates derivados de una
concepción hipergarantista de la reserva de ley derivada de la doctrina del
Tribunal Constitucional y de la regulación de la Ley 30/1992, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, que ignoraba por completo la existencia de ordenanzas que tipifican
infracciones y establecen las correspondientes sanciones4.

El alcance de la potestad normativa sancionadora local se ensombreció

rápidamente, difuminándose casi hasta la extenuación debido tanto a la
interpretación del art. 25.1 CE por el Tribunal Constitucional en el sentido de,
por una parte, concebir la expresión “legislación” como equivalente a normas
con rango de ley5 y, por otra parte, identificar en dicho precepto constitucional

3
La afirmación de la Exposición de Motivos aludida en el texto fue calificada como
“despropósito” por Leopoldo Tolivar Alas en su trabajo, “Las sanciones administrativas y la
despenalización de faltas contra el régimen de poblaciones”, REALA, n. 242, 1989, p. 271 y ss.
4
En este sentido, Baena del Alcázar, Mariano, La potestad sancionadora de los entes locales,
IVAP/Fundación Democracia y Gobierno Local, Oñati, 2011, p. 68 y ss. Desde otro
planteamiento, a efectos de “no sobrevalorar ni ampliar el supuesto problema”, se ha señalado
que, en realidad, de lo que se trataba era que las ordenanzas municipales no podían tipificar
infracciones ni sanciones, así, Rebollo Puig, Manuel; Izquierdo Carrasco, Manuel; Alarcón
Sotomayor, Lucía, “Título XI. Tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades
Locales en determinadas materias”, en Manuel Rebollo Puig (Dir.) y Manuel Izquierdo Carrasco
(Coord.), Comentarios a la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, Tomo IV, tirant lo
blanch, Valencia, 2006, pp 3686-3689.
5
Por ello no han faltado las propuestas de constitutione ferenda encaminadas a reformar el art.
25.1 CE con el fin de incluir una referencia a las normas locales en la noción de “legislación”,
vid. Sánchez Goyanes, Enrique, La potestad normativa del municipio español (ordenanzas,
reglamentos, planes urbanísticos, bandos), El Consultor, Madrid, 2000, pp. 277 y ss. A nuestro

9
el reconocimiento expreso del principio de tipicidad de las sanciones
administrativas, como, sobre todo, a partir de la entrada en vigor de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, en cuanto que esta norma establece una
regulación positiva del ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las
Administraciones Públicas de acuerdo con los principios de legalidad,
retroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y
concurrencia de sanciones. De todos ellos, el que mayores problemas ha
planteado en el ámbito local es el de tipicidad6, porque interpretado literalmente
no se cumple en la esfera de la Administración Local. Ello es así porque de
modo habitual y constante, sin perjuicio, claro es, de su regulación detallada en
la legislación sectorial estatal o autonómica, la determinación de las
infracciones y la graduación de sanciones aparece contenida, como regla
general, en ordenanzas que carecen del rango de ley exigido por la Ley de
Procedimiento Administrativo para la determinación de las infracciones y la
delimitación de las correspondientes sanciones. En otras palabras, el art. 129.1
de la Ley de 26 de noviembre de 1992, precepto básico de aplicación a todas
las Administraciones Públicas hasta su modificación por la Ley 57/2003, de 16
de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, al
proclamar que sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones
del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley,
excluye la posibilidad de la existencia de infracciones y sanciones
administrativas establecidas en ordenanzas locales sin que una Ley previa las
haya determinado.

Pero la realidad se muestra obstinada, de modo que la desmesurada

intervención local en una pléyade de ámbitos materiales, motivada por una
sociedad cada vez más consciente de que sus necesidades –más servicios,
mayores garantías como consumidores, etc.- han de ser satisfechas
primeramente por la instancia territorial más próxima a ella, de acuerdo con la

modo de ver, quizás no haga falta llegar a una operación tan compleja y de hondo calado,
pudiendo resolverse esta cuestión a través de una interpretación constitucionalmente
adecuada.
6
Como señaló en fecha temprana Sanz Rubiales, no es tanto la configuración del principio de
legalidad sancionadora sino la del principio de tipicidad la que ha provocado las discrepancias
doctrinales sobre la admisión de su aplicación a las entidades locales, en “Principio de
legalidad y potestad sancionadora en la Administración Local”, REALA, n. 264, 1994, p. 672.

10
lógica de la subsidiariedad7, provoca que se generen expectativas de actuación
municipal que exceden de los márgenes competenciales que tienen legalmente
atribuidos. De ahí que, en no pocas ocasiones, las materias acotadas por
límites competenciales predeterminados por las leyes se vean desbordadas por
la realidad, traduciéndose en la existencia de una permanente tensión que
alcanza dos manifestaciones: de una parte, entre la atribución competencial y
las demandas y necesidades reales de los ciudadanos y, de otra, entre esta
misma ciudadanía y las instancias locales que se ven, no sin cierto carácter
conminatorio, obligadas a satisfacer demandas respecto de las cuales no
tienen atribuciones competenciales claras y precisas ex lege. Con el añadido
en este último caso que en los sistemas democráticos la reducción de
eventuales prestaciones de índole social implica, lisa y llanamente, la
imposibilidad para el proponente de continuar en el poder8.

En este contexto, para añadir más confusión, surge el problema de la

determinación de los intereses generales en confrontación con los intereses
particulares. En la actualidad puede sostenerse que ninguna instancia territorial
posee toda la información necesaria para llevar a cabo los intereses totales: los
problemas de la ordenación del territorio, de seguridad ciudadana o de
protección del medio ambiente no conocen límites territoriales administrativos
prefijados por una ley.

Aunque suene a tópico ajado por el uso, no deja de ser cierto que
diariamente los ciudadanos se dirigen a su respectivo Ayuntamiento en busca
de solución a problemas de naturaleza diferente que les depara la vida
cotidiana. Los ejemplos son variados, por lo que nos ceñiremos a enunciar
sucintamente dos. El primero de ellos es el derecho al ocio de los vecinos que

7
Entre la abundante bibliografía sobre el principio de subsidiariedad y el gobierno local pueden
verse los trabajos de Luciano Parejo Alfonso, “El principio de subsidiariedad en la
jurisprudencia comunitario-europea” y de Juan Martín Queralt, “El papel del Gobierno Local en
el marco del Estado descentralizado. La aplicación efectiva del principio de subsidiariedad”,
incluidos en el volumen colectivo Informe Pi i Sunyer sobre el desarrollo autonómico y la
incorporación de los principios de la Unión Europea, Fundació Carles Pi i Sunyer d’estudis
autonómics i locals, Barcelona, 2003, pp. 33-46 y 107-134, respectivamente.
8
Así, Linde Paniagua, Enrique, “Presupuestos constitucionales de la intervención de la
Administración en la sociedad”, en el volumen por él coordinado, Parte Especial del Derecho
Administrativo, Colex, Madrid, 2007, p. 119.

11
se ve directamente afectado por las inmisiones acústicas. Como es notorio, el
ejercicio de este derecho presenta un doble contenido: de una parte, posee una
dimensión estática9 que, en último extremo, se conecta con el libre desarrollo
de la personalidad y el derecho a la intimidad personal y familiar10. Mientras
que, de otra parte, el derecho al ocio presenta una dimensión dinámica,
respecto de la que los poderes públicos tienen el deber de facilitar su adecuada
utilización (art. 43.3. CE) y que, precisamente, entra en colisión con su aspecto
estático cuando en los espacios abiertos y zonas residenciales de las ciudades
de toda la geografía española se concentran grupos de jóvenes para consumir
bebidas alcohólicas, charlar en animada conversación y disfrutar del solaz del
fin de semana. Actividad que, en definitiva, representa la dimensión dinámica
del derecho al ocio de un amplio sector de la sociedad que entra en conflicto
con el aspecto estático del derecho al ocio de los vecinos de las zonas
afectadas. Hasta la entrada en vigor de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre,
del Ruido, a salvo de las previsiones que sobre la materia habían dictado
algunas Comunidades Autónomas, cuando los vecinos acudían a sus
respectivos Ayuntamientos en busca de soluciones –normalmente la
prohibición de tales concentraciones o, al menos, su restricción horaria- la
respuesta que recibían era la mera inactividad municipal fundada en la
apelación al principio de legalidad y la imposibilidad práctica de tipificar
infracciones y determinar sanciones ante la ausencia de una previa norma legal
habilitante11.

El segundo ejemplo, muy conocido y comentado12, procede de la

jurisprudencia constitucional: la STC 132/2001, de 8 de junio, caso Taxi de

9
Con ironía se ha dicho que el ocio consiste en “la actividad de sentarse, fumar o tejer, soñar
despierto por casa ocupado en fruslerías, no hacer nada en concreto y, sobre todo dormir”,
Allué Buiza, Alfredo, “El derecho al ocio y el artículo 24 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos”, en [Link], La Declaración Universal de Derechos Humanos en su 50
aniversario, Bosch, Barcelona, 1999, p. 237.
10
Derechos objeto de especial protección tanto en nuestra Constitución –art. 18.1-, como en el
el Convenio Europeo de Derechos Humanos –art.8.1-.
11
Con relación a la situación anterior a la Ley del Ruido de 2003, véase Guillén López, Enrique;
Martín Morales, Ricardo; Requeno López, Tomás, El Régimen Constitucional de «La Movida»,
Grupo Editorial Universitario, Granada, 2001, 218 pp.
12
Entre otros, Bello Paredes, Santiago, “La reserva de ley en el ámbito sancionador local,
¿estamos ante el comienzo del fin de una larga disputa?” REAL, n. 286-287, 2001, pp. 281-
303; Lasagabaster Herrarte, Iñaki, “La potestad reglamentaria, en especial la local, y la reserva
del art. 25 CE en materia sancionadora (Nota a la STC 132/2001, de 8 de junio), RVAP, n. 62,

12
Madrid, resolvió un recurso de amparo planteado contra una Sentencia del
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n. 6 de Madrid que confirmaba un
Decreto del Ayuntamiento de Madrid, por el que se imponía al demandante de
amparo la sanción de suspensión temporal por tres meses de la licencia de
auto-taxi de la que era titular. El origen de la sanción municipal radicaba en que
el titular de la licencia había sido descubierto, en un control rutinario de la
Policía Local en el Aeropuerto de Barajas, en posesión de un talonario de
cincuenta recibos no oficiales en el interior de su vehículo mientras prestaba
servicio ordinario. Esta fue la primera ocasión en la que el Tribunal
Constitucional entraba a conocer de un recurso de amparo que versaba sobre
un aspecto medular de la actuación de los municipios españoles: la imposición
de una sanción tipificada como infracción en una ordenanza municipal. La
argumentación del Alto Tribunal es conocida, y a ella nos referiremos más
adelante, por lo que basta señalar ahora que al no existir una norma de rango
legal que proporcionase suficiente cobertura legal a la regulación en la
ordenanza de la infracción y de las sanciones correspondientes, durante esa
«vacación legislativa» proliferaron la anulación de sanciones municipales a los
taxistas madrileños por violación del art. 25.1 CE13.

Tomando como punto de referencia la STC 132/2001, el legislador

estatal de régimen local aprovechó la modificación del modelo orgánico y
funcional de los denominados “municipios de gran población”, a través de la
Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del
gobierno local, para incorporar un nuevo Título XI a la Ley de Bases de
Régimen Local que, bajo la rúbrica de “Tipificación de las infracciones y
sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias”, trata de dotar

2002, pp. 275-291; y Orduña Prada, Enrique, “Ordenanza local y potestad sancionadora: la
sorprendente concisión de la STC 132/2001, de 8 de junio”, REAL, n. 286-287, 2001, pp. 363-
384.
13
A pesar de que el magistrado Garrido Falla, en el voto particular discrepante que emitió a ese
fallo, se consolaba con el hecho de que durante la «vacación legislativa» los posibles
infractores no sabían que todo les estaba permitido, lo cierto es que el TC y el TS anularon
desde esa fecha un número importante de sanciones municipales impuestas a taxistas
madrileños por violación del art. 25.1 CE. Vid., las SSTC 161/2003, de 15 de septiembre,
193/2003, de 27 de octubre y 232/2006, de 17 de julio; y las SSTS de 6 de junio de 2003, Ar.
6857 (Baena del Alcázar), de 9 de junio de 2003, Ar. 5422 (Fernández Montalvo), de 10 de
junio de 2003, Ar. 5628 y 5629 (Martí García) y 5655 (Xiol Ríos) y de 27 de enero de 2004, Ar.
248 (Martí García). En igual sentido y sobre la misma actividad, la STSJ de Madrid de 13 de
julio de 2004, RJCA 2004/998 (López de Hontanar).

13
con carácter general de la suficiente cobertura legal a la regulación de
infracciones y sanciones previstas en ordenanzas. Para ello, la ley básica de
régimen local acude a la determinación material de los criterios mínimos de
antijuridicidad, categoría formulada por el Tribunal Constitucional en su fallo de
8 de junio de 2001, como elementos mínimos que, al menos, han de
contenerse en una Ley para satisfacer el principio de reserva legal en cuanto a
la potestad sancionadora local. De este modo, como ha señalado Baena del
Alcázar, el legislador aceptó la propuesta de un sector doctrinal que planteaba
la elaboración de una ley específica sobre la potestad sancionadora en la parte
no cubierta de las ordenanzas municipales por leyes sectoriales14.

Esta regulación, recibida con cierto alborozo en un momento inicial por

autores sensibles a la materia local15, motivados sin duda por que el legislador
estatal se había preocupado de dar respuesta con cierto detalle a uno de los
problemas que con mayor insistencia reivindicaban los municipios, no arroja un
resultado tan positivo si se examina con detenimiento su confuso contenido16. A
los problemas derivados de la deficiente redacción de algunos de sus
extremos, que perturba la clara interpretación de su sentido, se añaden
problemas de diferente índole y naturaleza que afectan directamente a la
propia materia que disciplina. Entre ellos, sin duda, destaca en primer lugar el
carácter subsidiario de los arts. 139 a 141 LrBRL, que pone en entredicho la
función constitucional que ha de cumplir la ley básica de régimen local. A partir

14
Vid. Baena del Alcázar, Mariano, La potestad sancionadora de los entes locales, op. cit., p.
84 con cita del profesor García de Enterría. En parecidos términos, con anterioridad, debe
verse también la propuesta coincidente de Domínguez Vila, Antonio, Constitución y Derecho
Sancionador Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 1997, pp. 278-287 y, en particular, pp. 286-
287.
15
En este sentido pueden verse los trabajos de Arnaldo Alcubilla, Enrique, “Autonomía y
modernización del Gobierno local”, La Ley, n. 5908, pp. 4-5; Ballesteros, Ángel, “Comentarios
al Proyecto de Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local”, en Modernización
del Gobierno Local (Comentarios a la Ley 57/2003, de 16 de diciembre), El Consultor, Madrid,
2004, p. 342; y Domingo Zaballos, Manuel J., “Consideraciones sobre la Ley 57/2003, de 16 de
diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local”, Actualidad Jurídica
Aranzadi, n. 610, 2004, p. 2.
16
Por la autoridad de la que procede, refleja bien esta afirmación las siguientes palabras de
Alejandro Nieto: «[…] se ha sanado a los ayuntamientos de la esquizofrenia en que vivían
puesto que se veían forzados a simultanear un ejercicio muy activo de sus facultades
sancionadoras pero bajo una constante amenaza de anulación de las sanciones que imponían
cuando el infractor, sin molestarse en negar los hechos, invocaba ante los tribunales la
violación de la reserva legal. La liberación de tal amenaza no impide desconocer que el futuro
no ha de ser, al menos al principio, nada pacífico debido en gran parte a la pésima redacción
del texto», en, Derecho Administrativo Sancionador, 4ª ed., op. cit. p. 344.

14
de esta afirmación se vislumbra un horizonte inmediato en el que no
escasearán una amplia gama de problemas vinculados con la relación entre la
legislación sectorial y la norma básica local que, en un sentido contrario al
pretendido por la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local,
mucho nos tememos que tendrá como consecuencia la futura práctica
aplicación meramente residual del nuevo Título XI de la Ley básica local, tal y
como se tratará de razonar más adelante.

En estrecha relación con lo anterior, la clarificación de los ámbitos

materiales contemplados en el art. 139, y desarrollados posteriormente en el
art. 140 de la Ley de Bases de Régimen Local, sobre los que puede incidir la
potestad de ordenación local se convierte en una tarea ardua y con mayor
complejidad interpretativa de lo que una primera lectura de los mismos podría
proporcionar. En efecto, resulta importante poner de relieve que esa intención
omnicomprensiva del legislador estatal a la hora de enumerar los ámbitos de
intervención de la ordenanza –de una parte, las relaciones de convivencia de
interés local y, de otra, el uso de servicios, equipamientos, infraestructuras,
instalaciones y espacios públicos- no alcanza a otros posibles aspectos de
interés local: faltan en esa enumeración materias importantes como, por
ejemplo, la protección del medio ambiente o el servicio de taxis.

Basta acudir a la jurisprudencia dictada tras la entrada en vigor del Título

XI de la ley básica local para conocer las deficiencias materiales en dos
supuestos concretos17: de una parte, los casos en que las conductas
infractoras no pueden subsumirse en alguno de los criterios establecidos en el
art. 140 y, de otra, aquellos supuestos en los que se sostiene que las
previsiones del mencionado Título XI no resultan suficientes para proporcionar

17
Como ha puesto de relieve Bueno Armijo, la cobertura legal de la Ley 57/2003, de 16 de
diciembre, está sujeta a dos límites de los que se ocupó la temprana Sentencia de la Audiencia
Nacional de 25 de abril de 2004 –Ar. 1076-. Por una parte, la cobertura legal no se extiende a
las ordenanzas dictadas con anterioridad a la entrada en vigor de la citada ley 57/2003; y, por
otra parte, no puede entenderse como una habilitación genérica y suficiente para cubrir las
exigencias derivadas del principio de legalidad en todos los casos, vid. “Capítulo IV. El principio
de legalidad sancionadora (I): la reserva de ley”, en Manuel Rebollo Puig et alii, Derecho
Administrativo Sancionador, Lex Nova, Valladolid, 2010, pp. 149-150.

15
cobertura legal suficiente a la tipificación de ordenanzas municipales a pesar de
que no existe legislación sectorial al respecto.18

Por lo que se refiere al primero de lo supuestos anotados, resultan

ilustrativas de una realidad compleja y llena de matices las Sentencias del
Tribunal Superior de Justicia de Madrid que anulan los arts. 47.12.a) y 47.13.f)
de la Ordenanza general de obras, servicios e instalaciones en las vías
públicas y espacios públicos municipales del Ayuntamiento de Madrid y las
sanciones pecuniarias impuestas a su amparo19. En esos preceptos se
sancionaba, respectivamente, no utilizar en las obras vallas de los modelos
definidos en la propia ordenanza y no proteger los cruces de calzada según lo
establecido en la norma local. Aunque el propio Tribunal aclara que la ley
básica de régimen local no sería de aplicación al supuesto enjuiciado en virtud
del principio de irretroactividad, afirma con rotundidad que tales conductas no
encontrarían cobertura en el nuevo Título XI, dado que las mismas no pueden
subsumirse en los criterios para clasificar infracciones contenidos en el art. 140
de la LrBRL.

Distinto del supuesto acabado de reseñar es el caso en que la

legislación sectorial no prevea regulación al respecto y la tipificación de una
concreta conducta no encuentre acomodo ni en la cláusula de habilitación-
remisión del art. 139, ni en los criterios de antijuridicidad contemplados en el
art. 140. Este es el caso enjuiciado en la STSJ de Cataluña de 20 de julio de

18
Orduña Prada, Enrique, “Potestad normativa y potestad sancionadora. La tipificación de
infracciones y sanciones en las normas locales”, en Valentín Merino Estrada (coord.), La
potestad normativa local: autoorganización, servicios públicos, tributos, sanciones y relaciones
sociales, CEMCI, Granada, 2008, pp. 206-208.
19
Con relación al primero de los artículos anulados vid. las SSTSJ de Madrid de 9 de febrero
de 2005, RJCA 2005/144, F.D. 7 (Canabal Conejos), de 10 de febrero de 2005, RJCA
2005/212, F.D. 7 (López Candela), de 15 de febrero de 2005, JUR 2005/93980, F.D. 7
(Canabal Conejos), de 5 de abril de 2005, RJCA 2005/240, F.D. 7 (López de Hontanar
Sánchez), de 5 de mayo de 2005, JUR 2005/163819, F.D. 7 (López de Hontanar Sánchez), de
5 de mayo de 2005, JUR 2005/157083, F.D. 7 (Rodríguez Martí) y de 6 de mayo de 2005,
RJCA 2005/329, F.D.7 (Canabal Conejos). En cuanto al segundo de los preceptos, véanse las
SSTSJ de Madrid de 21 de junio de 2005, de 13 de octubre de 2005, RJCA 2006/299, F.D. 7
(Canabal Conejos) y de 16 de marzo de 2006, JUR 2007/168896, F.D. 7 (González de Lara
Mingo).

16
200720, que anula los preceptos de una Ordenanza reguladora de la aplicación
de estiércol, purines y fangos de depuración, aprobada después de la entrada
en vigor de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, que definen las conductas que
constituyen infracciones y la clasificación en muy graves, graves y leves, así
como la clasificación de las sanciones, al carecer de cobertura legal, tanto en la
legislación sectorial aplicable, como en el reiterado Título XI de la ley básica de
régimen local.

Pero hay más, si hasta ahora nos hemos referido a una realidad
desconcertante desde la perspectiva del alcance del poder de ordenanza
municipal sancionador, no podemos obviar una circunstancia relevante que se
infiere, asimismo, de la realidad. En las últimas décadas, derivada de la
concepción unitaria del ius puniendi del Estado, por los poderes públicos –y no
cabe duda que los Ayuntamientos lo son- se ha extendido la creencia de que al
ampliar las conductas infractoras y la determinación de las correspondientes
sanciones estas medidas acrecientan la eficacia de la acción administrativa y
su poder intimidatorio21. Los ejemplos son variados: escupir y tirar chicles en la
vía pública, sentarse de manera incorrecta en bancos públicos, etc. Se trata de
ejemplos extremos e “imaginativos” de tipificación de infracciones
administrativas, pero sirven para poner de relieve que una hiperinflación
normativa de tipos de ilícito administrativo no es la solución más adecuada para
una mayor eficacia administrativa. En otras palabras, una política represiva
administrativa eficaz no se alcanza con la panacea de la extensión de tipos de
ilícito22.

20
STSJ de Cataluña, de 20 de julio de 2007, JUR 2007/336396, F.D. 6 (Martín Coscolla). En
sentido similar, STSJ de Andalucía, de 31 de marzo de 2008, JUR2008/582, F.D. 11 (Martín
Morales).
21
Sobre ello, en extenso, véanse los trabajos de Beltrán de Felipe, Miguel, “Realidad y
constitucionalidad en el Derecho Administrativo Sancionador” publicados en la Revista Jurídica
de Castilla-La Mancha, la primera parte en el n. 39, diciembre 2005, pp. 57-105 y, la segunda,
en el n. 40, mayo 2006, pp. 9-71.
22
En este aspecto, por todos, Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, 3ª ed.,
2002, pp. 29 y ss. [4ª ed., 2005, pp. 32 y ss.]; y Beltrán de Felipe, Miguel, “Realidad y
constitucionalidad en el Derecho Administrativo Sancionador (I)”, op. cit., pp. 60 y ss.

17
2. Aproximación metodológica y concreción del objeto de estudio

2.1. Objeto y estructura del estudio. Su ubicación en el campo del

Derecho Público

El objeto de este trabajo se centra en el examen del alcance del

principio de legalidad sancionadora cuando se trata de la tipificación de
infracciones y sanciones en ordenanzas locales a través del análisis, de
una parte, de las previsiones que sobre el particular se contienen en los arts.
139 a 141 de la ley básica de régimen local y, de otra parte, de uno de los
instrumentos normativos que parece haber arraigado con notable entusiasmo
en los ayuntamientos españoles, como es el de las denominadas “ordenanzas
de convivencia ciudadana”.

El armazón de la exposición puede sistematizarse en dos preguntas

concatenadas: de una parte, qué significado y alcance posee el principio
democrático para las colectividades locales y, específicamente, para el
procedimiento de elaboración de las normas producidas por ellas; y, de
otra parte, hasta dónde alcanza el poder de ordenanza local en materia
sancionadora. Partiendo de esta premisa, el trabajo se estructura en dos
partes diferenciadas en las que se tratará de dar respuesta a los interrogantes
planteados. En la primera de ellas –Capítulo Segundo-, trataremos de
argumentar cómo desde la propia Constitución se preordenan, en
desarrollo del principio democrático y del valor superior del ordenamiento
“pluralismo político”, los principios que disciplinan el procedimiento de
elaboración de ordenanzas. En este punto concreto, procuraremos responder
a la pregunta de si el procedimiento de elaboración de ordenanzas, en que se
traducen formalmente los indicados principios, es susceptible de satisfacer las
exigencias formales de la reserva de ley. La argumentación de la que se parte
en este aspecto específico, los valores superiores del ordenamiento y el
“pluralismo político”, no es compartida de forma unánime por la doctrina y, a
buen seguro, se le puede imputar su obsolescencia, cuando no, su
improcedencia. No obstante lo anterior, a nuestro modo de ver presenta una

18
evidente utilidad en la construcción constitucional del gobierno local, como se
tratará de argumentar en su momento.

La segunda parte de la exposición se centra exclusivamente en el

examen del alcance del poder de ordenanza local en materia sancionadora. En
concreto, la pregunta de hasta dónde se extiende el poder de ordenanza
sancionador local se descompone, a su vez, en una serie de interrogantes de
diferente naturaleza. El primero de ellos es conocer cómo se ha configurado
por el Tribunal Constitucional la hermenéutica referente al art. 25.1 CE y
las ordenanzas municipales –Capítulo Tercero-. Nuestro Alto Tribunal, a la
inicial doctrina de los denominados “criterios mínimos de antijuridicidad” fijada
en la STC 132/2001, ha añadido en fallos posteriores –SSTC 161/2003 y
193/2003- otros elementos de juicio que han incorporado una interpretación
más formalista de la reserva de ley sancionadora e, incluso, ha resuelto
conflictos de idéntico objeto en sentido diferente –SSTC 16/2004 y 25/2004-.

El segundo interrogante en el que centraremos nuestra atención consiste

en conocer cómo se ha articulado la reacción del legislador básico de
régimen local a esta cuestión –Capítulo Cuarto-. En este punto específico
nos detendremos en la respuesta que aquél ofreció en la Ley de medidas de
modernización del gobierno local de 2003 para afrontar la tipificación de
infracciones y la determinación de sanciones por medio de ordenanzas, con la
finalidad de garantizar el pleno respeto al principio de legalidad sancionadora.
Regulación que se enmarca en un gradual proceso determinado por tres
circunstancias:23 una corriente jurisprudencial que reconocía, en función de
argumentos dispares, un amplio poder a los ayuntamientos para tipificar
infracciones y sanciones administrativas; la elaboración dogmática de un sector
doctrinal que reclamaba un amplio espacio regulador para la ordenanza local; y
la doctrina constitucional fijada en la STC 132/2001, con relación a la reserva
de ley en materia sancionadora y las entidades locales. Pero la respuesta
proporcionada por el legislador estatal encuentra una serie de claroscuros que,

23
Cfr. Velasco Caballero, Francisco, Derecho local. sistema de fuentes, op. cit., p. 269.

19
como veremos, dificultan una correcta interpretación de las prescripciones
contempladas en los arts. 139 a 141 LrBRL.

El último interrogante sobre el que detendremos nuestra atención se

refiere a una perspectiva material: qué ha sido objeto de regulación por las
ordenanzas municipales. En este aspecto concreto interesa analizar cómo se
ha articulado la actuación municipal frente a problemas comunes vinculados
con el “civismo” y la “convivencia” y, asimismo, conocer cuál es el contenido y
los problemas de habilitación legal de las denominadas “ordenanzas de
convivencia ciudadana”. Esta premisa nos plantea la oportunidad de acudir al
análisis de la experiencia del Derecho comparado, específicamente al
ordenamiento jurídico italiano, y examinar la categoría de las denominadas
ordinanze contangibili ed urgentI” que pueden adoptar los alcaldes en materia
de seguridad urbana en su veste de agentes del Gobierno central. Como se
verá en su momento –Capítulo Quinto-, se ha procurado seguir un método
comparado en el análisis dado que, desde una perspectiva material, los
ámbitos en que los alcaldes han adoptado este tipo de medidas coinciden
sustancialmente con los incluidos en las ordenanzas de convivencia ciudadana,
perspectiva que facilita su empleo como término de comparación con éstas. De
este modo, podremos examinar la solución que a un fenómeno similar al
español se ha proporcionado por el Derecho Italiano. Por último, a través de un
método inductivo y sistemático, indagaremos cómo han desarrollado los
municipios en sus ordenanzas de convivencia ciudadana los criterios
mínimos de antijuridicidad determinados en la Ley básica local, prestando
especial atención a diferentes aspectos de su régimen jurídico –Capítulo Sexto-
, dado que este tipo o instrumento normativo opera como un laboratorio
adecuado en el que proyectar la tesis aquí sostenida. Ahora bien, por otra
parte, las ordenanzas de convivencia ciudadana se trata de una categoría
discutida en los planos político, social y jurídico, que plantean una multiplicidad
de problemas, motivo por el que nuestro análisis tiene un alcance limitado,
centrado, de modo singular, en la habilitación legal y competencial para dictar
este tipo específico de norma jurídica.

20
 Como puede apreciarse, el objeto de estudio descrito conduce
inmediatamente a las nociones de reserva de ley y principio de legalidad,
principios distintos aunque estrechamente relacionados entre sí24. Si bien no
existe dificultad alguna en afirmar que la reserva de ley implica que
determinadas materias únicamente pueden regularse mediante ese tipo
específico de norma25, no es claro el alcance que deba tener esa reserva.
Como es notorio, no existe una coincidencia doctrinal sobre la extensión de la
reserva de ley, pudiendo acantonarse las concepciones sobre la misma en dos
perspectivas frontalmente opuestas: de una parte, la que defiende una reserva
general de ley26, vinculada a la propiedad y a la libertad de los ciudadanos, que
implica la imposibilidad de dictar reglamentos independientes más allá de los
referidos a los ámbitos de la propia organización y de las relaciones de sujeción
especial y, de otra parte, la concepción que postula la existencia, no de una
reserva general sino, por el contrario, de concretas y específicas reservas a la
ley derivadas directamente de la Constitución27, que, a nuestro modo de ver,
parece la tesis constitucionalmente adecuada.

El principio de legalidad, por su parte, va referido a la necesaria sujeción

de toda actividad de las Administraciones a la ley y, en un sentido extenso, a
todo el ordenamiento jurídico configurado como principio de juridicidad28. En
definitiva, mientras que el principio de reserva de ley identifica qué concretas
materias han de ser objeto de regulación mediante dicha norma, siendo sus
destinatarios los titulares de tal potestad, el principio de legalidad, por su parte,

24
Específicamente para la reserva de ley en materia sancionadora, Rebollo Puig, Manuel,
“Artículo 129. Principio de tipicidad”, en Miguel Sánchez Morón y Nicolás Maurandi Guillén
(dirs.), Comentarios a la Ley 30/1992, Lex Nova/Thomson Reuters, Valladolid, 2013, págs. 775-
781; y González Tobarra, Pedro y Jiménez Corbajo, José Ramón, “El principio de legalidad: los
principios de reserva de ley, irretroactividad y tipicidad”, en Joaquín de Fuentes-Bardají (dir.),
Manual de Derecho Administrativo Sancionador, I, 2ª ed., Ministerio de
Justicia/Aranzadi/Thomson Reuters, Navarra, 2009, pp. 105-108.
25
Vid., por todos, Garrorena Morales, Ángel, El lugar de la Ley en la Constitución Española,
CEC, Madrid, 1990, 143 pp.
26
Vid. García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, I, 13ª ed., Thomson/Civitas, Madrid, 2006, pp. 240-251.
27
Vid. de Otto, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1995, pp.
155-157.
28
Vid. de Otto, Ignacio, Derecho Constitucional…, op. cit., pp. 157-160. y los conocidos reparos
a esta concepción que formuló en su momento Francisco Rubio Llorente en “El principio de
legalidad”, REDC, n. 39, 1993, pp. 12 y ss.

21
indica a todos los poderes públicos que su actividad tiene que ajustarse a tal
clase de normas.

Partiendo de estas premisas, lo cierto es que ha de advertirse desde

este momento acerca del carácter modesto del análisis planteado sobre el
alcance del principio de legalidad sancionadora y las ordenanzas, al tomar en
cuenta, sólo de modo parcial, alguno de los aspectos acabados de señalar
pues, no en vano, desde mediados de la década de los años noventa del siglo
pasado las “reservas” de ley se han convertido en uno de los ejes de reflexión
de la transformación del Derecho Público en nuestro país29. De manera que la
tesis que se desarrollará en las páginas que siguen a continuación consiste en
que las ordenanzas y reglamentos locales han de comprenderse e
interpretarse, con carácter general y específicamente cuando tipifican
infracciones administrativas y determinan las correspondientes sanciones,
desde uno de los elementos nucleares del denominado “bloque constitucional
local” como es la Ley reguladora de las bases del régimen local. El análisis de
esta realidad jurídica se llevará a cabo a partir del estudio específico de dos
ámbitos derivados del Derecho positivo. El primero de ellos alude al examen de
la necesaria concurrencia, derivada directamente de nuestra Norma
Fundamental, en la ley básica de régimen local de los elementos basilares
sobre los que ha de diseñarse el régimen procedimental de elaboración de las
mismas. Desde este planteamiento, en suma, trataremos de argumentar que,
preordenados directamente por la Constitución y en desarrollo del principio
democrático, en la LrBRL han de figurar necesariamente los principios que
disciplinan el procedimiento de elaboración de ordenanzas y reglamentos y que
comparten puntos de conexión con las exigencias formales de la reserva de
ley. Y, el segundo ámbito al que se aludirá se refiere al análisis de cómo las
ordenanzas y reglamentos locales que tipifican infracciones y determinan las
correspondientes sanciones se insertan en la propia LrBRL a través de la
técnica de la habilitación/remisión de las Leyes en blanco.

29
Para el ámbito local, resulta indispensable Velasco Caballero, Francisco, Derecho local.
Sistema de fuentes, Marcial Pons, Madrid, 2009, pp. 253-280.

22
 Finalmente, resta por señalar que al margen del posible cuestionamiento
de la existencia de una dogmática jurídico-pública unitaria y su eventual
sustitución por una serie de “dogmáticas específicas” relativas, singularmente,
a cada uno de los sectores de actuación de los poderes públicos30, aún puede
sostenerse que mantiene su vigencia la canónica concepción que considera al
Derecho Público como un Derecho integrador del constitucional y del
administrativo, en cuanto elementos indisociables del mismo Derecho del
Estado31. Partiendo de esta premisa, no cabe duda que los aspectos
abordados en este trabajo –principio democrático, pluralismo político, principio
de legalidad, autonomía local, etc.- encuentran una ubicación natural en el
seno del Derecho Público.

2.2. El principio democrático y su función transformadora de los

gobiernos locales

El principio democrático aparece expresamente reconocido y

consagrado en el art. 1.1 de nuestro texto constitucional al declarar
solemnemente que, “España se constituye en un Estado democrático”. Baste
dejar apuntado por ahora que este principio presenta un doble contenido que
se ha identificado con las nociones de democracia procedimental y de
democracia material, de difícil escindibilidad32. Así, desde la primera
perspectiva, la propia Constitución garantiza la democracia, entre otros
mecanismos, a través de las normas que regulan la elección de los órganos
democrático-representativos –las Cortes Generales, las Asambleas legislativas
autonómicas, los Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales-. Mientras que
desde el plano material, la Constitución, de igual manera, garantiza la

30
Sobre las diferentes tendencias, en fecha reciente, véase Carro Fernández-Valmayor, José
Luis, “Reflexiones sobre las transformaciones actuales del Derecho Público, en especial del
Derecho administrativo”, RAP, n. 193, 2014, pp. 15-24.
31
Cfr. García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, I, op. cit., p. 45.
32
El profesor Aragón Reyes, tras analizar con detalle la polémica sobre la contraposición entre
la Constitución como norma abierta –democracia procedimental- y la Constitución como
sistema de valores –democracia material-, concluye llamando la atención sobre la imposibilidad
de negar por entero ambas teorías, al basarse las dos en el mismo fundamento: el objeto de la
Constitución es la garantía de la libertad; de modo que el debate sobre los valores
constitucionales tendrá lugar en el ámbito de la interpretación constitucional, no pudiendo
trasladarse al concepto de Constitución, en Constitución y control del poder. Introducción a una
teoría constitucional del control, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995, pp. 42-60.

23
democracia mediante el reconocimiento expreso de normas materiales como,
por ejemplo, las que consagran derechos fundamentales como es el caso,
específicamente en lo que ahora interesa, del relativo a la participación directa
e indirecta en los asuntos públicos –art. 23 CE-. En definitiva, la dimensión del
principio democrático a la que se va aludir aquí es la que lo concibe como
principio fundamental que se proyecta sobre el poder constituido, esto es,
sobre el Estado como organización del poder político33.

De esta manera, en la concepción de municipios y provincias, como

entes locales básicos y necesarios del Estado-organización, que se deriva de la
Constitución de 1978 puede colegirse que al principio democrático –en su
doble contenido material y procedimental- le corresponde una función
transformadora de la entera organización local, tal y como se venía
entendiendo hasta esa fecha. No puede obviarse que la tradición histórica
española ha consistido en, precisamente, negar el principio democrático en el
ámbito local: no sólo a través del sistema de elección de alcaldes y concejales
establecido a lo largo de casi dos siglos34, sino también, bajo la inspiración del
moderantismo decimonónico, mediante la expresa prohibición legal dirigida a
Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales de deliberar, adoptar o formular
exposiciones sobre negocios políticos, como elemento extraño y ajeno a su
naturaleza económico-administrativa, establecida en las Leyes de 1835, 1840,
1845, en el proyecto de Ley de Ayuntamientos de Posada Herrera de 1862, y
con matices en las de 1870 y 187735. En ese debate subyace, de hecho, una
de las claves de las diferentes concepciones del régimen local que arranca con
la Constitución de Cádiz y alcanza nuestros días: el ideario moderado de
Ayuntamientos como “unidad administrativa” –art. 1 de la Ley de 1845- frente al
“gobierno político de los pueblos” –art. 183 de la Instrucción de 1823- obedece,

33
Vid. Aragón Reyes, Manuel, “Artículo 1”, en Casas Baamonde, María Emilia y Rodríguez-
Piñero y Bravo-Ferrer, Miguel, Comentarios a la Constitución Española. XX Aniversario,
Fundación Wolters Kluwer, Madrd, 2009, p. 27.
34
Sobre el sistema de elección de los cargos representativos locales desde el
constitucionalismo doceañista hasta los albores del régimen constitucional de 1978, por todos,
Belda Pérez-Pedrero, Enrique, Los representantes locales en España, CEPC, Madrid, 2000,
pp. 27-65.
35
Con relación a esta prohibición y su configuración como presupuesto de la disolución de los
órganos de gobierno de las corporaciones locales en la legislación histórica de Derecho Local,
vid. Calonge Velázquez, Antonio y Orduña Prada, Enrique, La disolución de los Ayuntamientos,
tirant lo blanch, Valencia, 2013, pp. 43-45, 51, 55-56, 61-63 y 73-75.

24
como ha indicado Gallego Anabitarte, a “una decisión política, lúcida,
consciente y querida del partido moderado” dirigida contra el proceso
democrático iniciado en las Cortes de Cádiz36.

La lectura conjunta y sistemática de los arts. 1.1, 23, 137, 140 y 141 de
la Constitución orientan esa función transformadora de la organización local
desde el momento en que la democracia se concibe como una forma de
organización de los poderes públicos dirigida a alcanzar, ejercer y legitimar el
poder político desde la voluntad del pueblo. De modo que, si se asume esta
perspectiva, puede sostenerse inicialmente que el principio democrático
transforma la naturaleza de la autonomía local37 o, como recoge con nitidez la
Exposición de Motivos de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local, la
autonomía local ha de situarse a la luz de ese principio y en la perspectiva de
los principios nucleares que la Constitución contiene para la total estructuración
del Estado38.

La interpretación de la autonomía local acorde con el principio

democrático y con las notas estructurantes del Estado constitucional implica
que dicho principio se convierte en el fundamento más importante de aquella
autonomía39, e incluso ésta queda subordinada a aquel principio40. De modo

36
Cfr. Gallego Anabitarte, Alfredo, “Notas histórico-jurídicas sobre régimen local español
(intento de revisión)”, Actas del II Symposium. Historia de la Administración, IEA, Madrid, 1971,
p. 539 (cursiva en el original).
37
Vid. García Roca, Javier, “El concepto actual de autonomía local según el bloque de la
constitucionalidad”, en Luis López Guerra (Coord.), Estudios de Derecho Constitucional.
Homenaje al Profesor Dr. D. Joaquín García Morillo, tirant lo blanch, Valencia, 2001, p. 669;
recogido también en el n. 282 de la REALA (2000).
38
El párrafo completo en el que se encuentra la aseveración vertida en el texto afirma que:
«[…] el sentido de la autonomía local no puede prescindir de esa referencia fundamentadora de
nuestro orden constitucional en que España, designándose así misma como sujeto real y
protagonista de su historia, se constituye en Estado social y democrático de derecho;
anticipando así la formalización de ese dato en la fórmula concisa de residenciar toda
soberanía en el pueblo español. La autonomía local ha de situarse, pues, a la luz de ese
principio y en la perspectiva de los principios nucleares que la Constitución contiene para la
total estructuración del Estado». De modo que para el legislador de 1985 la autonomía local
debe interpretarse de acuerdo con el principio democrático y en la perspectiva de las notas
definitorias de Estado Social y de Derecho que se concretan en el art. 1.1 CE.
39
Vid. Aguiar de Luque, Luis, “Comunicación”, en Joaquín García Morillo, La configuración
constitucional de la autonomía local, Marcial Pons, Madrid, 1998, pp. 100-101. No obstante no
compartimos la consecuencia que este autor (siguiendo a Luciano Parejo en La garantía
institucional de la autonomía local, IEAL, Madrid, 1981, pp.148-151) deduce del binomio
principio democrático-entidades locales, cuando sostiene que el principio de autonomía local
puede ser considerado como uno de los cauces institucionales del derecho fundamental de

25
que se puede sostener que el propio texto constitucional inviste a los
municipios “de uno de los valores superiores del ordenamiento constitucional,
el de ser expresiones del pluralismo político y manifestaciones del principio
democrático en lo referente a los órganos de gobierno de la colectividad”41. Con
ello, se pretende poner de relieve la posición central que ocupa el principio
democrático en el tratamiento, desde una perspectiva constitucional, del
gobierno local que supera la extendida y arraigada concepción Kelseniana de
descentralización, que la hacía compatible tanto con la democracia como con la
autocracia42. Así, en la experiencia histórica española se ha entendido inviable
un sistema democrático sin un sistema descentralizado, poniendo de relieve
que, si bien se puede reconocer cierta autonomía a las instancias locales, la
ausencia de una auténtica representación democrática en las mismas las
conduce a la mera descentralización administrativa de funciones por los entes
territoriales superiores, obviando cualquier posibilidad de autogobierno43.

De ahí la radical trascendencia que poseen determinados postulados

constitucionales –primariamente, los contenidos en el art. 1 CE-, en virtud de
los cuales se puede llegar a identificar una esfera de libertad de los municipios
para el autogobierno de los intereses locales44. El gobierno local, puede

participación política, de modo que las injerencias en las competencias municipales por el
legislador puedan ser consideradas violaciones del art. 23 CE. La autonomía local no se regula
en la Constitución como un derecho fundamental y, por ello, la posición jurídica de las
Entidades Locales dotadas de autonomía constitucionalmente garantizada no es la misma que
la del titular de un derecho constitucional, sino una situación de carácter estatutario que deberá
ser completada por el legislador infraconstitucional. Sobre esta cuestión, vid. Sánchez Morón,
Miguel, La autonomía local. Antecedentes históricos y significado constitucional, Civitas/UCM,
Madrid, 1990, pp. 166-170.
40
Vid. García Fernández, Javier, “Derecho Constitucional y entidades locales. Sistema de
fuentes y autonomía como fundamentos constitucionales básicos del derecho local”,
Parlamento y Constitución, n. 6, 2002, pp. 21-22.
41
Cfr. García Morillo, Joaquín, La configuración constitucional de la autonomía local, Marcial
Pons, Madrid, 1998, p. 35.
42
Vid. Kelsen, Hans, Teoría General del Derecho y del Estado, Universidad Nacional
Autónoma de México, 1995, pp. 369-370.
43
El ejemplo más claro de lo apuntado es el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924 que,
a pesar de basarse en las nociones de autonomía municipal y en amplios criterios
descentralizadores, fracasó rotundamente al no ponerse en práctica en ningún momento los
artículos relativos a la constitución y designación democrática de Alcaldes y Ayuntamientos. Al
respecto, entre otros, Martín-Retortillo, Sebastián y Argullol, Enrique, Descentralización
administrativa y organización política, I, Alfaguara, Madrid, 1973, pp. 360-365; y Orduña
Rebollo, Enrique, Municipios y Provincias. Historia de la organización territorial española,
FEMP-INAP-CEPC, Madrid, 2004, pp. 537-547.
44
Vid. Bandrés Sánchez-Cruzat, José Manuel, “Comunicación”, en: Joaquín García Morillo, La
configuración constitucional…, op. cit., p. 80.

26
afirmarse entonces, cuenta con una legitimación democrática propia, derivada
directamente de la Norma Fundamental, que va referida a intereses distintos de
los de las instancias territoriales superiores y que tiene su correlativo reflejo en
la actuación normadora de los mismos. En el bien entendido supuesto de que
esos intereses a que nos estamos refiriendo no tienen por que coincidir, en
todos y cada uno de los casos, con los de las instancias territoriales superiores
-Estado y Comunidades Autónomas-. Si partimos de la premisa de que la
“política” consiste en la decisión de adoptar ciertos medios para lograr ciertos
resultados, fines, propósitos, bienes o intereses45, no cabe duda que, a través
de la intermediación del principio representativo, es posible discernir que los
mencionados intereses se materializan en un doble plano: de una parte, y a
través del pluralismo como valor superior del ordenamiento jurídico, las
técnicas/intereses de gobierno que aplica el municipio pueden responder a
principios políticos diferentes de los propios del Gobierno estatal o
autonómico46. Y de otra parte, la aseveración de la existencia de una serie de
intereses locales propios –arts. 1 y 137 CE-, en ningún caso puede confundirse
con la creencia de la pervivencia de unos intereses que por su naturaleza
intrínseca sean de índole local, al contrario, implica la concurrencia en el seno
de las comunidades locales de una serie de intereses en relación con la
realización del interés público general47.

Por lo demás, no hay que olvidar que la parte nuclear de la dogmática

constitucional se construye sobre dos pilares básicos48, estrechamente
vinculados entre sí y que parten de un elemento común: sin la democracia no
se entiende el concepto jurídico-normativo de Constitución ni las
consecuencias jurídicas de la positivización de la misma. Y es, precisamente,
este segundo aspecto el que aquí interesa en la medida en que, dada la
inescindible relación entre principio democrático y autonomía local, la

45
Una interpretación en tal sentido en Dahl, Robert A., Democracy and its critics, Yale
University, 1989, p. 99.
46
Vid. García Fernández, Javier, “La autonomía del Derecho Político municipal. Fundamentos
dogmáticos en la Constitución Española”, en [Link], Organización Territorial del Estado
(Administración Local), vol. II, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1985, p. 1422.
47
Vid. Parejo Alfonso, Luciano, Derecho básico de la Administración Local, Ariel, Barcelona,
1988, p. 138.
48
Sobre ello, con detalle, Aragón Reyes, Manuel, Constitución y Democracia, Tecnos, Madrid,
1989, p. 15.

27
consagración constitucional de aquél incide de manera directa tanto en la
estructura constitucional del gobierno local, como en el desarrollo
infraconstitucional del mismo. De este modo, es posible sostener que el
Derecho Constitucional es un Derecho integrado por reglas y principios,
identificándose estos últimos con las propias normas constitucionales, a las que
les corresponde un papel constitutivo del orden jurídico.49 Ahora bien, el
problema que se plantea, y en el que vamos a centrar nuestra atención, estriba
en determinar en sus estrictos términos las consecuencias que una
interpretación conjunta de los principios democrático y de autonomía local
proporcionan para el desarrollo del gobierno local, pues una hermenéutica
extensiva del principio democrático exacerbaría los posibles resultados,
llegando a conclusiones erróneas y distorsionadoras de la realidad.

2.3. La relación entre el principio democrático y la potestad normativa

local

El análisis de principios constitucionales concretos, con el objeto de

delimitar la posibilidad de que las exigencias derivadas del principio de
legalidad puedan satisfacerse a través de la regulación de infracciones y
sanciones en ordenanzas municipales, afecta a una cuestión más amplia y
general como es la delimitación de la naturaleza y alcance de la potestad
normativa local50. En efecto, desde los trabajos de Nieto y Parejo51 aparecidos
en la década de los noventa del pasado siglo, en los últimos años la doctrina ha
prestado una especial atención al tema de la potestad normativa local, como
eje de la reflexión de la delimitación de la propia posición constitucional del
gobierno local, centrándose en el análisis de la extensión de la reserva de ley, y

49
Cfr. Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, 3ª ed., Trotta, Madrid,
1999, pp. 109-110.
50
Entre otros, Carro Fernández-Valmayor, José Luis, “Sobre la potestad sancionadora
municipal”, Cuadernos de Derecho Local, n. 6, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2004,
p.135, recogido posteriormente en el volumen colectivo dirigido por José Luis Carro, La
modernización del gobierno local. Estudios sobre la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de
medidas para la modernización del gobierno local, Atelier, Barcelona, 2005, p. 155, por donde
se citará desde ahora.
51
Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, Tecnos, Madrid, 1993, con ediciones
sucesivas en los años, 1994, 2002, 2005 y 2012; y Parejo Alfonso, Luciano, La potestad
normativa local, Marcial Pons, Madrid, 1998, 115 pp.

28
propugnando un debilitamiento de la misma cuando entran en juego el principio
de autonomía local y el democrático52. Ahora bien, como es notorio, esta tesis
no es unánime y parte de la doctrina se ha esforzado en argumentar las
deficiencias de acudir a los principios mencionados, precisamente, a la hora de
analizar el debilitamiento de la reserva de ley en materia sancionadora local53 .

No obstante lo que más adelante se dirá, lo cierto es que las normas

locales –cabalmente, ordenanzas y reglamentos- comparten una serie de notas
estructurantes y sustantivas con la noción de Ley, que las aproxima en mayor
medida a ésta que a los Reglamentos estatales y autonómicos. Esta
aseveración encuentra su justificación en, al menos, tres argumentos en los
que late un elemento común cómo es la tradicional concepción de la reserva de
ley cuando entran en juego las normas locales. Tales argumentos pueden
concretarse en los siguientes: en primer lugar, la denominada “reserva de
procedimiento” utilizada para definir la noción de ley; en segundo término, la
equiparación material del Parlamento con el Pleno local; y, en último término,
la crisis del propio concepto de ley y de su fundamento. Argumentos en los
que, aunque sea brevemente, vamos a detener nuestra atención a
continuación.

52
Entre ellos, García Morillo, Joaquín, La configuración constitucional…, op. cit. pp. 31-32 y 46-
49; García Roca, Javier, “El concepto actual…,”, op. cit., pp. 678 y ss; Galán Galán, Alfredo,
“Posiciò de les ordenances en el sistema de fonts”, en Tomàs Font i Llovet (coord.), Dret local.
Ordenances, activitats i serveis públics, Marcial Pons, Barcelona, 1997, pp. 53-97; ibidem, La
potestad normativa autónoma local, Atelier, Barcelona, 2001, 331 pp; Sánchez Goyanes,
Enrique, La potestad normativa del municipio español, [Link].; Blasco Díaz, José Luis,
Ordenanza municipal y ley, Marcial Pons, Madrid, 2001, pp. 65 y ss.; Ortega, Luis, “La potestad
normativa local”, en Tomàs Font i Llovet (dir), Anuario del Gobierno Local 2001, Institut de Dret
Públic/Marcial Pons, Madrid, 2001, pp. 39-54; Bello Paredes, Santiago A., Las ordenanzas
locales en el vigente Derecho español. Alcance y articulación con la normativa estatal y
autonómica, INAP, Madrid, 2002, pp. 159 y ss; Cuchillo Foix, Montserrat, “Gobierno local,
Administración local y potestad normativa de los entes locales”, Derecho Privado y
Constitución, n. 17, 2003, pp. 169 y ss.; Muñoz Machado, Santiago, Tratado de Derecho
Administrativo y Derecho Público General, II, Iustel Madrid, 2006, pp. 1020 y ss.; Toscano Gil,
Francisco, Autonomía y potestad normativa local, Comares, Sevilla, 2006, pp. 155 y ss; Embid
Irujo, Antonio, La potestad reglamentaria de las entidades locales, op. cit. pp. 105 y ss; y,
finalmente, Ortega Bernardo, Julia, Derechos fundamentales y ordenanzas locales, Marcial
Pons, Madrid, 2014, pp. 47 y ss.
53
Desde esta perspectiva, entre otros, Cano Campos, Tomás, Los Ayuntamientos y el Tráfico,
Iustel, Madrid, 2006, pp. 123 y ss; Rebollo Puig, Manuel; Izquierdo Carrasco, Manuel; Alarcón
Sotomayor, Lucía, “Titulo XI. Tipificación de las infracciones…”, op. cit., pp. 3689 y ss.

29
 Comenzando por el primero de ellos, hay que partir de la premisa que la
denominada “reserva de procedimiento” se emplea para definir el concepto de
Ley. Desde esta perspectiva, la distinción entre las nociones de Ley formal y
Ley material, como criterio para elaborar un concepto de Ley, ha devenido
ineficaz en la actualidad, en la medida que esa distinción arranca de los
planteamientos teóricos del liberalismo, el monismo y el dualismo
parlamentario. La Ley ha dejado de ser la expresión de un poder soberano, y
su posición sólo puede analizarse a partir del principio democrático que implica,
de un lado, su subordinación a la Constitución, en cuanto norma suprema, y de
otro, la sitúa en una posición de jerarquía normativa sobre las demás fuentes al
emanar del órgano representativo fundamental como son las Cortes Generales.

De modo que existe una cierta unanimidad en entender que la Ley se

define como “aquella norma aprobada por las Cortes Generales o por las
Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, con arreglo a un
procedimiento determinado y con independencia de cualquiera que sea su
contenido”54. Como se observa, la noción de Ley se vincula a una cierta
reserva en cuanto a su procedimiento de elaboración y al sustrato democrático
del órgano del que emana55. Desde esta perspectiva de legitimidad
procedimental, como tendremos ocasión de examinar más adelante, puede
sostenerse que las ordenanzas municipales se trata de normas jurídicas, que al
igual que las leyes, han sido elaboradas por los representantes de los
ciudadanos y a través de un debate entre mayorías y minorías que asegura su
legitimidad democrática56.

54
Entre otros, Álvarez Conde, Enrique, Curso de Derecho Constitucional, Vol. I, 5ª ed., Tecnos,
Madrid, 2006, p. 249.
55
Tal y como señala Aragón Reyes, «la reserva a la ley de determinadas materias no significa
sólo la reserva al órgano más (directamente) democrático, sino también el órgano que por
contener la representación de la pluralidad de opciones políticas permite que todos ellos (y no
sólo la opción mayoritaria) participen en la elaboración de la norma. Esto es, significa, sobre
todo, la reserva a un determinado tipo de procedimiento de emanación normativa (el
procedimiento legislativo parlamentario), dotado de las características de contraste, publicidad
y libre deliberación que le son propios […]», en Constitución y Democracia, op. cit., p. 126.
56
Así, Sarmiento Ramírez-Escudero, Daniel y Moral Soriano, Leonor, “Ordenanzas locales,
reserva de ley y reservas democráticas. A propósito de la Sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid de 28 de mayo de 2003”, Cuadernos de Derecho Local, n. 3, 2003, p. 128.

30
 El segundo de los argumentos señalados va referido a la equiparación
material, que no formal, del Pleno-Asamblea local con las Asambleas
representativas de las instancias territoriales superiores. Argumento que tiene
su base en la distribución intraorgánica de funciones derivada del art. 140 CE al
deslindar dos órganos, uno colegiado con vocación deliberante –el Pleno-
Asamblea Local-, y otro unipersonal con vocación de órgano ejecutivo –el
Alcalde-. La reiterada equiparación material se justifica en la circunstancia de
que todos los órganos representativos enumerados comparten unos rasgos
básicos, singularmente en lo que se refiere a las funciones que tienen
encomendadas, su posición en el sistema institucional que responde a la
división de funciones ejecutivas y normativas y, por último, a la legitimación
democrática de todas ellas57 .

El tercer argumento que incide directamente en el régimen jurídico de la

potestad normativa local radica en la circunstancia de que tanto el concepto
tradicional de Ley como su canónico fundamento han de ser contemplados bajo
el prisma del principio democrático. Así, por lo que se refiere al concepto
tradicional de ley, hay que tener en cuenta que ha sufrido una fractura de sus
notas características tradicionales –generalidad, abstracción- que ha originado
la aparición de una pluralidad de tipos y clases de leyes58. Este hecho ha tenido
como consecuencia que algunas de las notas características de la ley puedan
ser predicables, igualmente, de las normas locales como es el caso de la
denominada primariedad de la ley en sentido material, en expresión acuñada
por Zagrebelsky59. Según lo anterior, la ley es el instrumento más adecuado

57
Como estimo, han razonado bien Alfredo Galán en La potestad normativa autónoma local,
op. cit. pp. 203 y ss; y Luciano Parejo en La potestad normativa local, op. cit., pp. 67-80;
ibidem, Organización y poder de organización. Las potestades organizatoria y reglamentaria
del complejo orgánico-funcional Gobierno y Administración, Iustel, Madrid, 2009, pp. 239-244.
No pueden olvidarse, sin embargo, las observaciones críticas formuladas a esta premisa por
Rebollo Puig, Manuel; Izquierdo Carrasco, Manuel, “Artículo 84”, en Manuel Rebollo Puig (Dir.)
y Manuel Izquierdo Carrasco (Coord.), Comentarios a la Ley Reguladora de las Bases del
Régimen Local, Tomo II, tirant lo blanch, Valencia, 2006, pp. 2183-2189.
58
Al respecto, Díez-Picazo, Luis María, “Concepto de Ley y tipos de Leyes. (¿Existe una
noción unitaria de Ley en la Constitución Española?)”, REDC, n. 24, 1988, pp. 47-93; y García
Roca, Javier, “La “decostruzione” della legge del Parlamento”, en Giancarlo Rolla ed Eleonora
Ceccherini, Profili di Diritto Parlamentare in Italia e in Spagna, G. Giappichelli Editore, Milano,
1997, pp. 127-180.
59
La noción de primariedad de la ley, expresión vinculada a la idea de rango de ley, esto es el
grado que ocupa en la estructura jerárquica del ordenamiento, elaborada por Gustavo
Zagrebelsky en Diritto costituzionale (II sistema delle fonti del diritto), Turín, 1987, pp. 153-156,

31
para exteriorizar decisiones estrictamente políticas, es decir, se concretaría en
«la libertad en cuanto al fin, que ha de ser fijado según criterios de oportunidad
política». Por ello, si tomamos en consideración el hilo conductor existente
entre las nociones de autonomía, función de gobierno local y competencias
locales, no parece desacertado sostener que las normas locales poseen la nota
de la primariedad en sentido material en los términos acabados de exponer.

Asimismo, el fundamento garantista tradicional de la reserva de ley,

surgido en el constitucionalismo alemán del primer tercio del siglo XIX y que se
asentaba sobre la conocida cláusula “libertad y propiedad” –Freiheit und
Eigentum-, se ha quebrado, tanto por la imposibilidad de seguir afirmando la
contraposición entre un Poder legislativo democrático y un Poder ejecutivo
carente de tal naturaleza, como por la nueva organización territorial del poder
político. Esta es la razón de que surja un nuevo fundamento de la reserva de
ley como es el democrático. Fundamento que, en principio, concurre en la
concepción democrática-representativa señalada más arriba de los órganos
representativos locales y, por extensión, en las normas elaboradas en su seno.

En definitiva, cabe concluir señalando que no estamos en presencia de

relaciones intraordinamentales en las que el Reglamento elaborado por el
Ejecutivo –Estatal o Autonómico- desarrolla una Ley dictada por aquél, sino
ante relaciones interordinamentales en las que todos los sujetos titulares de
potestad normativa gozan de la misma legitimidad democrática. Ello implica
que las relaciones entre la Ley y el Reglamento, estatales y autonómicos, no
pueden asimilarse en bloque a las relaciones entre la Ley, estatal o
autonómica, y las ordenanzas municipales.

De lo que se trata es que la norma local no sería un mero Reglamento

ejecutivo de la Ley estatal o autonómica, sino que, en virtud del reiterado
principio democrático-representativo, tendría reservado un ámbito de actuación
más amplio que aquel. En otras palabras, el Reglamento local no tendría la
finalidad de completar una regulación cuyos elementos esenciales han sido

ha sido difundida entre nosotros por Luis María Díez-Picazo en “Concepto de Ley y tipos de
Leyes…”, op. cit. pp. 71-76.

32
predispuestos por el legislador con anterioridad, sino que consistiría en
“adoptar decisiones de fondo dentro del posible diseño de actuación fijado por
la Ley”, en la medida en que las Corporaciones Locales están legitimadas
constitucionalmente para elaborar genuinas políticas propias60.

2.4. La autonomía local requiere una interpretación no alejada de la

realidad de la vida local

Transcurridas más de tres décadas desde la aprobación de la

Constitución, en la actualidad contamos con un cuerpo doctrinal relativo a los
diferentes aspectos que configuran la autonomía local que ha alcanzado
resultados sobresalientes. No hace falta insistir en lo obvio: en ese periodo de
tiempo, la construcción dogmática sobre los diferentes institutos y principios
que configuran la noción constitucional de autonomía local y su contenido
sustantivo se ha ido elaborando tanto sobre categorías propias, como alrededor
de principios e institutos procedentes de ordenamientos europeos y
supraestatales –la técnica de la garantía institucional, las nociones de
subsidiariedad y proporcionalidad son evidentes muestras de unos y otros-, que
se ha traducido en una cuantiosa literatura de indudable calidad técnica61.

La labor investigadora, por lo demás, tiene una finalidad evidente que se

identifica con la imprescindible tarea de colaboración y ayuda en la elaboración
de las normas jurídicas que se adapten mejor a la realidad del Estado que,
necesariamente, han de partir de la realidad política, social y económica de un

60
Como razonó en fecha temprana entre nosotros Díez-Picazo, Luis María, “Concepto de Ley y
tipos de Leyes…”, op. cit. pp. 64-65; Ibidem. “Forza di legge e principio di autonomia”, en
Giancarlo Rolla ed Eleonora Ceccherini (ed), Profili di Diritto Parlamentare in Italia e in Spagna,
G. Giappichelli Editore, Torino, 1997, pp. 218-219. Por ello, puede llegar a sostenerse que,
desde la perspectiva de la atribución de competencias a los municipios, la Ley no se configure
como un límite a la ordenanza, si no, más bien, como el instrumento a través del cual se
delimita el ámbito normativo y de actuación municipal. Sobre ello Manuel Zafra Víctor,
“Reflexiones sobre el gobierno local”, en Tomàs Font (dir.), Anuario del Gobierno Local 2004,
Institut de Dret Públic/Fundación Democracia y Gobierno Local, Barcelona, 2005, p. 99.
61
Todo ello sin perjuicio de que a través del método comparado se hayan incorporado, en
ocasiones con espíritu crítico y en otras miméticamente y de forma acrítica, principios e
instituciones procedentes de otros ordenamientos. Así, Pegoraro, Lucio, “Las funciones
subsidiarias de la comparación en el estudio de los ordenamientos federales y del gobierno
local”, REP, n. 117, 2002, pp. 35-48.

33
país62. Y esta circunstancia ha de tenerse presente también, como resulta
evidente, cuando se afronta el análisis de los principios y categorías que
conforman el denominado, tradicionalmente, como régimen local o, en la
acepción que, parece haber arraigado con intensidad en la actualidad, del
gobierno local63. El anterior aserto se hace evidente, con mayor motivo, cuando
de la autonomía local se trata. En efecto, si la autonomía local garantiza la
preservación de la institución municipal en términos que la hagan
recognoscibles “para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en
cada tiempo y lugar”64, la necesidad de introducir un criterio sociológico en la
interpretación constitucional se hace evidente65.

Las consideraciones que aquí se vierten sobre la función constitucional

de la ley básica de régimen local, el carácter democrático representativo de los
municipios y las consecuencias que pueden extraerse del mismo, relativas a su
incidencia sobre las ordenanzas o, por último, las observaciones referentes a la
tipificación de infracciones y sanciones mediante ordenanza, parten de la
premisa de considerar al régimen local, y de manera específica al municipio,
como una categoría genérica y unitaria, en definitiva, como un poder público
estatal que mantiene ciertas peculiaridades en su inserción en la estructura del
Estado-ordenamiento –art. 137 CE-, en el Estado global66.

A esta perspectiva, sin duda alguna, se puede oponer que no toma en

consideración uno de los elementos de la praxis local española de mayor
importancia, como es la heterogeneidad de la estructura municipal. Sin

62
Como sugiere Troncoso Reigada, Antonio, en “La Autonomía Local: garantía institucional,
desarrollo político y dificultades prácticas”, en Luis López Guerra (Coord.), Estudios de Derecho
Constitucional. Homenaje al Profesor Dr. D. Joaquín García Morillo, tirant lo blanch, Valencia,
2001, pp. 599-608.
63
Sin perjuicio de que el legislador de la reforma local de 2013 ha hecho hincapié en la
vertiente más vinculada con la “Administración” local que con el referido “gobierno” local.
64
Cfr. STC 32/1981, de 28 de julio, caso Diputaciones Catalanas, F.J. 3, reiterado en fallos
posteriores.
65
En términos similares, García Roca, Javier, “El concepto actual de autonomía local…”, op.
cit., p. 643.
66
Recuérdese la utilización anfibológica del término “Estado” en la Constitución resaltada por el
Tribunal Constitucional en el F.J. 5 de la STC 32/1981, de 28 de julio, cuando pone de
manifiesto que uno de sus significados designa a “la totalidad de la organización jurídico-
política de la nación española, incluidas las organizaciones propias de las nacionalidades y
regiones que la integran y la de otros entes territoriales dotados de un grado inferior de
autonomía”.

34
embargo, a nuestro modo de ver, este argumento no resulta suficiente para
invalidar a radice las posibles consecuencias que puedan deducirse de las
categorías generales señaladas. La razón principal de ello estriba en que la
autonomía que se predica en el art. 137 CE, respecto de los municipios y
provincias, se lleva a cabo con un carácter general, referido a la institución en
cuanto tal, y no con relación a clases concretas de municipios dependiendo de
su mayor o menor extensión, población, etc. En otras palabras, la autonomía
local constitucionalmente garantizada no presupone la preexistencia de un
derecho subjetivo, individualizado en cada municipio o provincia, que impida
una reforma territorial de la Administración Local67, no existiendo, en suma, un
derecho de los municipios existentes a su pervivencia68. Tal y como ha
afirmado el Tribunal Constitucional ni “aún en el supuesto extremo de la
supresión de municipios, la garantía institucional de la autonomía local
constituye un obstáculo insalvable, por cuanto dicha garantía sólo se extiende a
la existencia misma de esa autonomía y, por tanto, de las corporaciones
gestoras de la misma, pero no, obviamente, al mantenimiento de un
determinado statu quo organizativo” [STC 214/1989, de 21 de diciembre, F.J.
13 c)].

67
En todo caso lo que si existiría sería un derecho de municipios y provincias a no ser
suprimidos más que de acuerdo con los requisitos procedimentales constitucional o legalmente
previstos. Con relación a esta perspectiva objetiva de la autonomía local, véanse Sánchez
Morón, Miguel, La autonomía local…, op. cit., pp. 163-166; y Parejo Alfonso, Luciano, Derecho
básico…, op. cit., 62 y 109. Asimismo, desde una planteamiento subjetivo de la autonomía local
se induce la misma conclusión, al respecto, Velasco Caballero, Francisco, Derecho local.
Sistema de fuentes, op. cit., pp. 54-59.
68
En otro sentido, Rebollo Puig ha sostenido en recientes trabajos que la autonomía local si
entraña algunos límites para llevar a cabo la fusión generalizada de municipios, de manera que
una norma que suprimiese municipios dotados de la suficiente capacidad para alcanzar el
cumplimiento de valores y principios constitucionales –Estado social, eficiencia, eficacia, etc.-
devendría inconstitucional, configurándose dicha autonomía, en realidad, como garantía de que
la potestad de supresión no se utilice innecesaria, desproporcionada ni arbitrariamente, vid. “La
supresión de los pequeños municipios; régimen alternativas, ventajas e inconvenientes”,
REALA, n. 308, 2008, pp. 173-175 y 181-186; “La crisis económica y la oportunidad de reducir
el número de municipios”, en Luis Cosculluela Montaner y Luis Medina Alcoz (dirs.), Crisis
Económica y Reforma del Régimen Local, Civitas/Thomson Reuter, Madrid, 2012, pp. 209-212;
y “Reforma de las estructuras municipales: Régimen jurídico y posibilidades. Especial
referencia a la legislación aragonesa”, en José María Gimeno Feliu (Coord.), La organización
local. Nuevos modelos, Civitas/Thomson, Madrid, 2011, pp. 45-48.

35
 Ahora bien, desde las críticas formuladas a finales del siglo XVIII por los
ilustrados a la caótica organización territorial española hasta nuestros días69, el
denominado mapa municipal, planta territorial o estructura municipal es
una materia recurrente en el debate académico que, por el contrario, ha tenido
una escasa percepción en el debate político hasta fecha muy reciente. Los
datos son de sobra conocidos: el 85% de los municipios españoles no alcanza
una cifra superior a 5.000 habitantes y, de ellos, el 60% no sobrepasa el millar,
concentrándose el mayor número de población en apenas seis municipios, que
representan un 0,07% del total. Y las diferencias entre Comunidades
Autónomas son obvias, no es lo mismo Castilla y León, con 9 provincias y
2.247 municipios, de los que 2.000 tienen población inferior a 5.000 habitantes,
que la Región de Murcia, que cuenta con 45 municipios, de los que 9 están por
debajo de la cifra de población referenciada.

Para dar respuesta a un mapa municipal tan fragmentado se han

perfilado dos tesis contrapuestas y, en principio, irreconciliables tal y como ha
razonado correctamente Vandelli:70 la concepción funcional que considera
que la solución a dicho fenómeno ha de buscarse en fórmulas que permitan el
ejercicio de funciones en un nivel superior, “en un escalón de cooperación,
coordinación o de asociación”, fórmula por la que se decantó el legislador
estatal básico a partir de 1985, y que han seguido miméticamente la totalidad
de Comunidades Autónomas71. Y, de otra parte, la concepción orgánica, que
identifica la raíz del problema en el alejamiento de la comunidad social respecto
del mismo municipio, requiriéndose una transformación estructural de éste,

69
Sobre el particular, resulta ilustrativo Arroyal, León de, Cartas político-económicas al Conde
de Lerena, estudio preliminar de Antonio Elorza, Editorial Ciencia Nueva, Madrid, 1968, pp. 196
y ss.
70
Vid. Vandelli, Luciano, El poder local. Su origen en la Francia revolucionaria y su futuro en la
Europa de las regiones, MAP, Madrid, 1992, pp. 178-193.
71
Hay una evidente interrelación entre la tesis de mantener el número de municipios basada en
el principio democrático y el recurso a fórmulas cooperativas o mancomunadas para
desempeñar las tareas asignadas, sobre el particular, vid. Castells Arteche, José Manuel, “El
municipio en la autonomía política”, DA, n. 182, 1979, pp. 460-463, para quien «Las medidas
de cirugía municipal como solución al desmesurado número de municipios y a la falta de
recursos en que se debaten la mayoría de ellos choca directamente con esa revitalización del
municipio como estructura de participación y de audiencia popular»; Ibidem, “Nueva
problemática de las alteraciones territoriales municipales”, RAP, n. 100-102, 1983, pp. 2159-
2186.

36
mediante el fomento de las fusiones72. Pero lo cierto es que la atribución al
Estado de la regulación básica de su propia estructura, como resultado del
juego de los arts. 137, 140 y 149.1.18ª CE, en que se traducen las medidas de
fomento para la fusión de municipios contempladas en el art. 13.3 de la Ley de
Bases de Régimen Local han quedado inéditas después de casi tres décadas
de vigencia de la Ley básica local 73.

Y poco más puede decirse del ejercicio efectivo de la competencia

autonómica prevista en el art. 148.1.2ª CE en esta materia. A salvo de la
elaboración de rigurosos análisis sobre la reordenación de la planta municipal
autonómica, como es el caso del Informe sobre la revisió del model
d’organització territorial de Catalunya74, rechazado frontalmente al invocarse
los recurrentes argumentos de defensa de la identidad local y de la proximidad
de la Administración al ciudadano, ninguna Comunidad Autónoma ha llevado a
cabo en estos más de treinta años medida efectiva alguna para reordenar su
estructura territorial. Ante un problema de este calado, resulta algo
sorprendente comprobar la pasividad de los ejecutivos y legislativos
autonómicos que no han ejercido con rigor las competencias que tienen

72
Al respecto, en extenso, vid. Sosa Wagner, Francisco y de Miguel García, Pedro, Creación,
supresión y alteración de términos municipales, IEAL, Madrid, 1987, 142 pp; Sosa Wagner,
Francisco, “Creación y supresión de municipios y alteración de sus términos”, en Javier García
Roca (Coord.), Derecho Público de Castilla y León, INAP/Junta de Castilla y León/Universidad
de Valladolid, Valladolid, 1999, pp. 281-301; ibídem, “Creación, fusión y supresión de
municipios. El ejemplo alemán y la necesidad de un nuevo mapa municipal en el marco de las
competencias de las comunidades autónomas”, en Román Rodríguez González (dir.),
Reformar la Administración Territorial. Municipios eficientes y viables, Netbiblo, La Coruña,
2009, pp. 67-95; Martínez López-Muñiz, José Luis, “Municipio rural. Problemas y posibles
medidas correctoras” en [Link], Municipio Rural. Desarrollo Local, Edic. Ciudad Argentina,
Buenos Aires/Madrid, 2002, pp. 105-114; y Rodríguez, Román, Territorio y gobierno local en
España. Un planteamiento de reestructuración por fusión como realidad necesaria,
Thomson/Civitas, Madrid, 2005, 162 pp.
73
A pesar de que en la STC 214/1989, de 21 de diciembre, caso LBRL, se contiene una
importante declaración sobre los destinatarios últimos de las medidas de fomento previstas en
el art. 13.3 LrBRL al señalar que «ese fomento estatal, si en verdad aspira a ser efectivo, no
será impensable, sino todo lo contrario, que se dirija a las propias Comunidades Autónomas,
que retienen la competencia plena y efectiva para materializar esas alteraciones territoriales.
No son sólo, pues, los municipios los teóricos destinatarios de la acción de fomento, sino que
también pudieran serlo las propias Comunidades Autónomas, con lo que, en tal caso, con
mayor evidencia aún si cabe, se aprecia la falta de fundamento de la alegada invasión del
ámbito competencial comunitario, al identificar indebidamente «fomento» con actividad
administrativa de estricta sujeción, e, implícitamente, con actividad proyectada o dirigida en
exclusiva a las entidades municipales» -F.J. 9- [la cursiva es nuestra].
74
Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya, Barcelona 2000, en
especial pp. 17-29, ([Link] (visitado
el 15 agosto de 2011).

37
atribuidas en esta materia. A lo sumo, se ha acudido al expediente del
denominado principio de diferenciación, incorporado al ordenamiento a
través de las reformas estatutarias de segundo ciclo, como respuesta a la
inquebrantable defensa de la planta municipal actual, graduando las
competencias, funciones, servicios y organización municipales de acuerdo con
tramos escalonados de población75. Novedad estatutaria que, por lo demás,
nada tiene que ver con una eventual reducción del número de municipios sino
que, por el contrario, obedece a la lógica de las Comunidades Autónomas de
responder al régimen uniforme con el que se adjetiva a la Ley básica de
régimen local76.

El debate acerca de la planta local, descrito aquí en sus aspectos más

elementales, se ha reabierto de forma radical como consecuencia de la crisis
económica iniciada en 2007, incorporándose con vehemencia al panorama
político, social y académico. A mediados de la IX legislatura comenzaron a
formularse las primeras objeciones sobre la sostenibilidad del modelo territorial
español77, a las que se unieron bien pronto pronunciamientos de diferentes
formaciones políticas que abogaban por la supresión de la Administración
provincial o la reducción del número de municipios. De este modo, bajo
coordenadas de racionalización y eficiencia de los recursos públicos, se

75
Las opciones empleadas por los legisladores estatutarios han sido diferentes, así, el art. 75.8
de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de las Illes Balears remite
a una Ley de régimen local, que ha de tener en cuenta necesariamente las «diferentes
características demográficas, geográficas, organizativas, de dimensión y capacidad de gestión»
de los municipios. Por su parte, el art. 70 de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de
Reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad
Valenciana, añade un nuevo artículo, el 64, en el que se incorpora el principio de diferenciación
respecto a la distribución de responsabilidades administrativas entre las distintas
administraciones locales. En igual sentido que en el caso anterior se manifiesta el art. 84.3 de
la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña,
cuyo art. 88, bajo la rúbrica de «principio de diferenciación», extiende tal principio a las leyes
que afecten al régimen jurídico, orgánico, funcional, competencial y financiero municipal, que
han de tener en cuenta necesariamente «las diferentes características demográficas,
geográficas, funcionales, organizativas, de dimensión y de capacidad de gestión» municipal.
76
Sobre este principio resultan imprescindibles los trabajos de Tomàs Font i Llovet publicados
en el Anuario de Gobierno Local y que, con algunas revisiones, ahora se encuentran
recopilados en el volumen Gobierno local y Estado autonómico, Fundación Democracia y
Gobierno Local, Barcelona, 2008, en especial, pp. 48-53, 89-96 y 215-217; así como Ortega
Álvarez, Luis, “Diferenciación frente a uniformidad en la organización territorial local”, en Tomàs
Font (dir), Anuario del Gobierno Local 1999/2000, Institut de Dret Públic/Marcial Pons, Madrid,
2000, en especial, pp. 82-93.
77
Para esos momentos iniciales del debate, Velasco Caballero, Francisco, “La planta local en
España: criterios para la toma de decisiones”, Anuario de Derecho Municipal, n. 4, 2011, pp.
26-28.

38
sucedieron en cascada, tanto análisis y estudios de instituciones públicas y
privadas sobre el coste y viabilidad de las Administraciones públicas actuales,
como adhesiones y expresos pronunciamientos de los partidos políticos
favorables a la drástica reducción del número de municipios78, que culminaron
en las propuestas electorales con las que concurrieron las formaciones
políticas a las elecciones generales de noviembre de 201179. Toma de
conciencia por la clase política española de esta cuestión que, sin perjuicio de
otras posibles motivaciones, no cabe duda que se ha visto condicionada por el
hecho de las medidas adoptadas en tal sentido en el bienio 2010-2012 por
Grecia, Irlanda, Portugal e Italia, impelidos a llevar a cabo reformas
estructurales a fin de reducir la deuda y el déficit públicos80.

Con estos antecedentes, al inicio de la X legislatura, vinculando la

reforma del régimen local con la crisis económica81, la supresión de municipios

78
Véanse, entre otros, los diarios La Razón de 29 de mayo de 2010 en que se da cuenta de la
defensa de Mariano Rajoy Brey, Presidente del PP, de la reducción de Ayuntamientos y El
Mundo de 8 de junio de 2010 en que, el entonces Vicesecretario General del PSOE, José
Blanco se muestra favorable a la supresión de las Diputaciones provinciales. Apenas un año
después de estas declaraciones el candidato socialista a las elecciones generales de 2011,
Alfredo Pérez Rubalcaba, insistía en la profunda revisión del papel de las diputaciones
propugnando su supresión, El Mundo de 17 de agosto de 2011, mientras que la posición del
Partido Popular se matizaba notablemente, a través de su presidente, al descartar la
posibilidad de fusionar municipios pequeños y optar por la prestación común de servicios, El
Mundo de 15 de agosto de 2011. Por su parte UPyD presentó el 7 de junio de 2011, con motivo
del Debate de Política General en torno al Estado de la Nación, una propuesta de resolución
dirigida a “instar al Gobierno a adoptar las medidas legales precisas para la modernización de
la Administración local española mediante la fusión de los municipios de reducido tamaño y la
supresión de las Diputaciones Provinciales”.
79
Al respecto, deben verse los trabajos de Sánchez, Navarro, Ángel, “Las propuestas de
reforma del régimen local en los programas electorales de los partidos políticos”, en Luis
Cosculluela Montaner y Luis Medina Alcoz, Crisis económica y reforma del Régimen Local,
Civitas/Thomson, Navarra, 2012, pp. 75-97; y Bernadí i Gil, Xavier y Galán Galán, Alfredo, El
debate actual sobre las diputaciones provinciales: un análisis de las últimas propuestas
electorales, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2012, 85 pp.
80
Un análisis de la perspectiva comparada sobre la reforma de la planta local puede verse en
la quinta parte del volumen colectivo dirigido por Luis Cosculluela Montaner y Luis Medina
Alcoz, Crisis económica y reforma del Régimen Local, Civitas/Thomson, Navarra, 2012, con
trabajos sobre Italia, de D. Borgonova Re; Portugal, de M. Almeida Cerrada; Alemania, de J.
Ortega Bernardo; Inglaterra, de M. Hernando Rydings; e Irlanda, de R. Moreno Fuentes.
Asimismo, se han ocupado de esta perspectiva comparada los trabajos de López Ramón,
Fernando, “Políticas ante la fragmentación del mapa municipal”, en José María Gimeno Feliu
(Coord), La organización local nuevos modelos, Civitas/Thomson, Madrid, 2011, pp. 67-112; y
Díez Sastre, Silvia, “Planta local y régimen municipal”, en Francisco Velasco (coord.),
Gobiernos locales en Estados federales y descentralizados: Alemania, Italia y Reino Unido,
Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 2010, pp. 553-560.
81
Existe una práctica unanimidad en la doctrina en calificar de error la conexión entre reforma
del régimen local y crisis económica debido tanto a que los problemas de índole económica
que arrastra el modelo local son preexistentes a la actual crisis económica, como a la escasa

39
es asumida inicialmente por el Gobierno de la Nación como uno de los
compromisos a cumplir con la Unión Europea. El Programa Nacional de
Reformas del Reino de España 2012 tras aseverar que, como consecuencia
del modelo competencial local, algunas entidades locales se enfrentan a un
problema estructural de financiación, potenciado por la crisis económica,
derivando en elevadas tasas de morosidad que afectan gravemente a la
liquidez e incluso viabilidad de las pequeñas y medianas empresas del tejido
productivo, plantea como objetivo la delimitación de las competencias de la
Administración local a través, entre otras, de una medida consistente en la
estratificación de competencias por tramos de población, “lo que facilitará la
agrupación de municipios, de modo que sólo tengan esta consideración los que
alcancen un umbral determinado de población”82. En este documento, en
realidad, no se concreta el alcance, procedimiento, metodología y competencia
para llevar a cabo la agrupación de municipios. Tan solo parece deducirse que
el legislador básico, en función del título competencial 149.1.18ª CE en relación
con el art. 137 CE, definirá en una norma con rango de ley qué ha de
entenderse por “municipio” basándose en un criterio poblacional que el mismo
ha de fijar.

Este planteamiento ha encontrado cierto eco doctrinal83 y el respaldo

incondicional del Tribunal Constitucional. En el F.J. 5.B) de la STC 103/2013,

incidencia de las cifras del sector público local en el conjunto de la economía. Así, Embid Irujo,
Antonio, “Crisis económica y reforma local”, en Luis Cosculluela Montaner y Luis Medina Alcoz,
Crisis económica y reforma del Régimen Local, Civitas/Thomson, Navarra, 2012, p. 54; Almeida
Cerrada, Marcos, “La reforma de la planta, estructura competencial, organización y articulación
de la Administración local”, en Juan José Díez Sánchez (coord.), La planta del Gobierno Local.
Actas del VIII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo,
Fundación democracia y Gobierno Local, Madrid, 2013, p. 63.
82
Disponible en el sitio [Link]
8280-1AE0EDC539CE/202008/[Link], la referencia en p. 95. (visitado el 30 de
diciembre de 2012). Medida, a juicio de Quintana López, poco reflexiva dada la incidencia
meramente anecdótica que este tipo de actuaciones podía llegar a tener para contribuir a
resolver los graves problemas de la economía española, vid. “Debate previo a la reforma de la
legislación del Estado de régimen local”, en el volumen dirigido por el propio autor mencionado,
La reforma del régimen local. Comentario a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, tirant lo blanch, Valencia, 2014, pp.
27-28.
83
Así, Cosculluela Montaner ha planteado que la Ley básica local debería fijar en 5.000
habitantes el número mínimo de habitantes de un municipio, e imponer la fusión obligatoria de
los municipios con menor número de habitantes, de suerte que los municipios fusionados
alcanzaran la citada cifra global, en “Reforma de la Administración local. Una oportunidad de
modificar la planta municipal que no puede perderse”, REDA, n. 157, 2013, pp. 14-15.

40
de 25 de abril, reinterpretando de nuevo el art. 13.3 LrBRL84, el Alto Tribunal
formula la premisa de que, sin perjuicio de la competencia exclusiva que el art.
148.1.3ª CE atribuye a las Comunidades Autónomas en cuanto a la alteración
de términos municipales, forma parte de la competencia estatal la regulación
del elemento territorial y su relación con el resto de los elementos que
componen la estructura municipal [población y organización] para configurar un
modelo municipal común, de modo que,

“corresponde al Estado optar, de entre los posibles, por un determinado

modelo municipal. Así, el Estado podía haberse inclinado por un modelo minifundista,
basado en la existencia de núcleos de población sin exigencia alguna de un mínimo
territorial, o por un modelo basado en mayores exigencias de población y territorio, si
es que lo hubiera considerado necesario para garantizar la viabilidad del ejercicio de
las competencias que se atribuyen a los municipios y con ello su autonomía, o por una
combinación de ambos en función de la realidad existente o, finalmente, por un modelo
que dejase un amplio margen de decisión a las Comunidades Autónomas para
configurar el elemento territorial de los municipios”, opción, esta última, por la que optó
el legislador estatal en 1985”.

La medida propuesta en el Programa Nacional de Reformas de 2012 se

ha desleído en el discurrir de la X legislatura, y se ha sustituido por un nuevo
régimen de fusión voluntaria de municipios en la modificación gubernamental
del régimen local aprobada en diciembre de 2013, de corto recorrido práctico y
confusa inteligencia 85. Lo cierto es que una operación como la planteada en el

84
Como se recordará, dicho precepto de la ley básica local fue objeto de controversia
competencial resuelta por la STC 214/1989, de 21 de diciembre. Con ocasión del recurso de
inconstitucionalidad planteado por el Parlamento de Cataluña contra la LMMGL este precepto
vuelve a ser impugnado, a pesar de que no había sido modificado por la citada norma estatal,
extemporaneidad que es resuelta por el TC acudiendo a la doctrina de que el recurso de
inconstitucionalidad es abstracto, dirigido a la depuración del ordenamiento y que con el mismo
se defiende el interés general y la supremacía de la Constitución sin que, por ello mismo,
resulte aplicable la fuerza de cosa juzgada de las sentencias desestimatorias que impone el art.
38.2 LOTC [F.J. 5B)]
85
Además de la escasa incidencia directa sobre la planta municipal de una medida como la
contenida en el nuevo art. 13.4 de la LrBRL, suscita no pocas dudas que el Estado pueda
incidir sobre las competencias autonómicas en materia de “creación y supresión de municipios”
como, estimo, ha razonado correctamente con sólidos argumentos Velasco Caballero,
Francisco, en, “Títulos competenciales y garantía constitucional de la autonomía local en la Ley
de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, en Santamaría Pastor, Juan
Alfonso (Coord.), La reforma de 2013 del régimen local español, Fundación Democracia y
Gobierno Local, Madrid, 2014, pp. 113-120. También cuestiona esta medida desde las
perspectivas práctica y competencial, Rivero Ysern, José Luis, en “La crisis económica y la
reforma del régimen jurídico de la administración local”, en Juan Antonio Carrillo Donaire y Pilar

41
Programa Nacional de Reformas requiere de algún período de reflexión para
responder, al menos, a algunos interrogantes: cuál ha de ser el umbral mínimo
de población a considerar para el reconocimiento de la condición de municipio;
la pertinencia de valorar otros criterios, además del poblacional, como el
geográfico, el presupuestario, los factores territoriales, etc; o el papel que han
de desempeñar las Comunidades Autónomas en la definición de los anteriores
criterios y, en definitiva, en la ejecución de la nueva división municipal
resultante86, pues no en vano, son ellas quienes tienen atribuidos los títulos
competenciales en materia de alteración de términos municipales y de
ordenación del territorio87.

Al margen de declaraciones políticas intempestivas y de medidas

legislativas estrábicas de pluma bruna, nos encontramos con un escenario
proclive para llevar a cabo una profunda reflexión sobre la viabilidad del mapa
municipal español88. Proceso que requiere, no de grandilocuentes operaciones
de cirugía cortoplacistas sino, por el contrario, de la necesaria serenidad del
debate pausado entre todos los actores implicados, pues no en vano lo que
está en juego es uno de los pilares básicos del Estado: su estructura territorial.
Por lo demás, la aparente dicotomía entre principio democrático y principio de
eficacia, si en algún momento tuvo justificación no parece que ahora pueda
prosperar. Si de lo que se trata es de asegurar la representatividad democrática
de los ciudadanos, existen fórmulas para hacerla efectiva conjugándola con la

Navarro Rodríguez (Coords.), La Reforma del Régimen Jurídico de la Administración Local. El

nuevo marco regulatorio a la luz de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local, La Ley/El Consultor, Madrid, 2014, pp. 42-44.
86
Cfr. Parejo Alfonso, Luciano, “Apuntes para el debate sobre la planta y la articulación interna
de la Administración local”, Cuadernos de Derecho Local, n. 29, 2012, pp. 19-20.
87
Al respecto, Velasco Caballero, Francisco, “Competencias para la reforma de la planta
municipal”, Cuadernos de Derecho Local, n. 29, 2012, pp. 63-81; y Carbonell Porras, Eloísa,
“La planta local: análisis general y perspectivas de reforma”, en Juan José Díez Sánchez
(coord.), La planta del Gobierno Local. Actas del VIII Congreso de la Asociación Española de
Profesores de Derecho Administrativo, Fundación Democracia y Gobierno Local, Madrid, 2013,
pp. 28-39.
88
Sorprendentemente, apenas transcurridos seis meses de la entrada en vigor de la LRSAL, la
reducción del número de municipios vuelve a incorporarse al debate político, figurando entre
las medidas de “regeneración democrática” anunciadas por el Presidente del Gobierno en junio
de 2014. Sin perjuicio de que, modestamente, no se alcanza a comprender cómo influye en la
regeneración democrática la supresión de municipios, a no ser que se entienda que al
reducirse el número de concejales se reducirán correlativamente los casos de corrupción, lo
que no se aclara en la propuesta gubernamental es cómo habrá de llevarse a cabo, qué
criterios se emplearán, su calendario, etc. La información general puede consultarse en el
diario digital El Confidencial de 30 de junio de 2014 ([Link]).

42
racionalidad de la estructura territorial. Pero para ello antes debe superarse el
historicismo identitario que impregna cualquier cambio en ese sentido. Y es que
más que de un problema técnico-jurídico o de orden constitucional, se trata de
una compleja cuestión de índole social y política, que requiere de la necesaria
madurez para enfrentarse a la realidad. De hecho, la posible solución no es
sencilla porque, como ha señalado Sosa Wagner, la posibilidad de que la
autonomía local pueda desplegar todos sus efectos jurídicos y constitucionales
sólo se hará efectiva cuando los municipios alcancen un tamaño y dimensión
poblacional adecuado, sobre todo teniendo en cuenta el proceso de integración
europea en el que estamos inmersos 89.

2.5. La posición constitucional de los gobiernos locales y las reformas del

ordenamiento político-territorial

En el trasfondo del intenso debate doctrinal anotado al comienzo del

apartado anterior subyace, sin lugar a dudas, un notable esfuerzo intelectual
por determinar la posición constitucional del gobierno local como un poder
público territorial junto con el estatal y el autonómico. Reflexión teórica que, en
definitiva, implica dotar de contenido material al principio constitucional de
autonomía local enunciado en el art. 137 CE. Este proceso de racionalización
del poder público va dirigido, en última instancia, a que cada nivel territorial de
gobierno ejerza las competencias correspondientes a sus respectivos ámbitos
para satisfacer el interés público general. Esto es, sin perjuicio de que un
número importante de ámbitos materiales requieran la concurrencia y
colaboración entre los diferentes poderes públicos territoriales –el planeamiento
urbanístico, la protección civil, etc.-, es necesario que cada uno de éstos sea
titular de competencias propias delimitadas por la ley sobre las que proyectar
su acción de gobierno, asumiendo la responsabilidad de su ejercicio y disipar la
percepción que tienen los ciudadanos de que todos hacen todo pero nadie es
el responsable último de que los servicios funcionen. En definitiva, se suscita la
duda de si en un modelo de autonomía local basado exclusivamente en la
noción de participación, no se termina diluyendo la responsabilidad municipal

89
En El Estado fragmentado. Modelo austro-húngaro y brote de naciones en España, 2ª ed.,
Trotta, Madrid, 2006, pp. 213-214.

43
frente a los ciudadanos, pues “participar en todo es no tener competencia en
nada”90. Una concepción que, quizás, se aleja de un modelo de gobierno local
verdaderamente representativo.

Ahora bien, el régimen local se encuentra en la actualidad en un periodo

de intensas transformaciones, jalonado de decisiones políticas no siempre
coincidentes, que se inició hace más de una década tras la entrada en vigor de
la LMMGL y que ha concluido, de momento, por obra del art. 135 de la
Constitución, con la mutación del modelo originariamente diseñado en 1985
tras la aprobación de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la
administración local a finales de 201391. Recordemos sucintamente alguna de
ellas.

Al inicio de la VIII legislatura se llevaron a cabo distintas propuestas que

suscitaban la reconsideración del entendimiento tradicional del régimen local.
De este modo, al inicial propósito gubernamental de una limitada reforma
constitucional, se unió bien pronto la reapertura del debate político sobre la
reforma territorial del Estado a través de la formulación de propuestas de
modificación de los Estatutos de Autonomía, inicialmente por la Comunidad
Autónoma de Cataluña, a la que se adhirieron las de Valencia, Andalucía, Illes
Balears, Aragón, Canarias, Castilla y León y Castilla-La Mancha. En paralelo a
este proceso, en el mes de julio de 2004 se constituyó en el seno del Ministerio

90
Cfr. García Roca, Javier, “Un bloque constitucional local conforme al principio de
subsidiariedad (Un desarrollo constitucional pendiente)”, REALA, n. 294-295, 2004, p. 18. El
profesor Parada Vázquez, con un tono no exento de ironía, ha formulado sólidos reparos a
alguna de estas reflexiones teóricas y manifestaciones prácticas promovidas desde las
instituciones públicas en diferentes trabajos, vid. “La segunda descentralización. Del Estado
autonómico al municipal”, en Ramón Parada Vázquez y Ángel Fuentetaja (dirs.), Reforma y
retos de la Administración Local, Marcial Pons, Madrid, 2007, pp. 15-80, reproducido también
en el n. 172 de la RAP (2007) y, más extensamente, La segunda descentralización: del Estado
autonómico al municipal, Civitas, Madrid, 2007, 162 pp. En concreto, las críticas vertidas
inciden sobre una panoplia de aspectos, entre los que destacan lo que el autor denomina como
federalismo municipal, la dogmática jurídica del soberanismo municipal, el principio de
subsidiariedad, la inexistencia de controles sobre los gobiernos locales y la inoperancia de los
controles judiciales o, finalmente, la parlamentarización del gobierno local.
91
Mutación que han descrito con detalle Luciano Parejo en “Algunas reflexiones sobre el
impacto de la ley 27/2013, de 27 de diciembre, sobre el modelo de autogobierno municipal”,
Cuadernos de Derecho Local, n. 34, 2014, pp. 11-14, así como Tomàs Font i Llovet y Alfredo
Galán Galán en “La reordenación de las competencias municipales: ¿una mutación
constitucional?”, Anuario del Gobierno Local 2013, Fundación Democracia y Gobierno
Local/Institut de Dret Public, Barcelona, 2014, pp. 18-21.

44
de Administraciones Públicas una Comisión al efecto de elaborar un
denominado Libro blanco para la reforma del gobierno local92, que sirviera de
base para la confección de un futuro texto de Ley estatal sobre régimen local,
iniciativa que se tradujo en un borrador de Ley Básica del Gobierno y la
Administración Local que no llegó a tramitarse en las Cortes Generales93 .

Diluida la propuesta de reforma constitucional por el transcurso del

devenir de la VIII legislatura, así como también el borrador de la citada Ley
Básica, ha sido, sin lugar a dudas, la reforma estatutaria la que ha ocupado la
posición central en el debate territorial. Una vez más la preeminencia de la
cuestión autonómica frente a la local adquiere carta de naturaleza,
reproduciendo situaciones ya vividas que no hacen sino aparcar la necesaria
clarificación del grado de determinación de la posición constitucional del
Gobierno y la Administración Local94.

En este estado de cosas, como consecuencia de la crisis económica

iniciada en el bienio 2007-2008, en la X legislatura se ha llevado a cabo una
intensa y extensa reforma estructural del régimen local, tanto en la perspectiva
económico-financiera, a través de un importante número de disposiciones
normativas de diferente rango95, como en la institucional, en este último caso
mediante la ya extensamente comentada Ley de racionalización y
sostenibilidad de la administración local.

El análisis pormenorizado de la incidencia sobre el régimen local tanto

de las propuestas, como de las normas de Derecho positivo acabadas de
anotar, desbordaría los estrechos márgenes de esta exposición, sin perjuicio de

92
Vid. ORDEN APU/2648/2004, de 27 de julio, por la que se constituye la Comisión para la
elaboración de Libro Blanco sobre la reforma del Gobierno Local en España, BOE núm. 187, de
4 de agosto. Sus resultados aparecen recogidos en Libro blanco sobre la reforma del gobierno
local en España, Ministerio de Administraciones Públicas, Madrid, 2005, 115 pp.
93
Sobre este nonato proyecto de Ley, por todos, pueden verse los trabajos de Luciano Parejo
Alfonso y Luis Ortega Álvarez, “Las perspectivas del nuevo régimen local” y “El sistema
competencial propuesto en el Anteproyecto de ley básica del Gobierno y de la Administración
Local”, respectivamente, publicados en el volumen dirigido por Ramón Parada Vázquez y Ángel
Fuentetaja Pastor, Reforma y retos de la Administración Local, Marcial Pons, Madrid, 2007, pp.
93-114 y 115-134.
94
Vid. Parejo Alfonso, Luciano, “Las perspectivas del nuevo régimen local”, op. cit., pp. 86-87.
95
Paquete legislativo cuya norma de cabecera es el art. 135 CE y la Ley Orgánica 2/2012, de
27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

45
lo cual merece la pena apuntar alguna observación preliminar sobre algún
aspecto que incide en el entendimiento que se ha tenido del gobierno local, al
menos desde 1985. A alguno de los aspectos contemplados en la Ley de
racionalización y sostenibilidad de la administración local nos referiremos más
adelante, motivo por el que, en este momento, basta detener nuestra atención
en la propuesta de reforma constitucional elaborada por el supremo órgano
consultivo del Gobierno.

El 16 de febrero de 2006 el pleno del Consejo de Estado aprobó el

informe sobre la reforma de la Constitución Española, que había sido solicitado
por el Gobierno meses atrás96. De los cuatro aspectos susceptibles de reforma
constitucional resultó que, a la postre, uno de ellos -la posible inclusión de la
denominación de las Comunidades Autónomas en el texto de la norma
fundamental- afectaba de manera directa a la institución de la autonomía local
tal y como hoy la conocemos. Ciñendo la exposición a la materia que ahora
importa, el Consejo de Estado plantea tres posibilidades de reforma con el
objeto de incluir la denominación de las Comunidades Autónomas y las
ciudades de Ceuta y Melilla en el texto constitucional –solución A, B y C en la
terminología y sistemática empleada por el superior órgano consultivo-. Aquí,
sólo vamos a detener nuestra atención, aún de manera sucinta, en las
soluciones A y B, dado que la solución C incorpora la propuesta de nueva
redacción del art. 137 planteada por la solución B.

La primera posibilidad –solución A- tiene un alcance limitado, en el

sentido de incluir expresamente en el art. 137 CE97 a las ciudades autónomas y
suprimir la expresión “que se constituyan”, remitiendo la enumeración de las
Comunidades Autónomas al art. 143 CE98. Esta posible redacción, sin

96
El Gobierno había solicitado el informe al Consejo de Estado por acuerdo del Consejo de
Ministros de 4 de marzo de 2005. El acuerdo aparece recogido en Rubio Llorente, Francisco y
Álvarez Junco, José (eds.), El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional.
Texto del informe y debates académicos, Consejo de Estado/CEPC, Madrid, 2006, pp. 31-49.
Sobre el proceso de elaboración del Informe, véase Bilbao Ubillos, Juan María, “El Informe del
Consejo de Estado sobre la reforma de la Constitución”, RGDC, n. 1, 2006, pp. 12-19.
97
De acuerdo con lo cual el art. 137 tendría la siguiente redacción: “España se organiza
territorialmente en municipios, provincias, Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas.
Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”, en:
El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional, op. cit., p. 145.
98
“Artículo 143.

46
embargo, a juicio del Consejo de Estado «adolece de defectos patentes»,
específicamente, porque en primer lugar sitúa en el mismo plano a todas las
entidades territoriales, sin tomar en consideración la diferente naturaleza de la
autonomía de las Comunidades Autónomas y las ciudades autónomas por una
parte y la que se predica de los municipios y provincias por otra, y en segundo
término porque la existencia de las Comunidades Autónomas aparece
disociada de las nacionalidades y regiones.

Estos son, por lo tanto, los motivos por los que el superior órgano
consultivo propone una segunda posible redacción del art. 137 CE que varía
notablemente su contenido –solución B-, como sigue:

1. España se organiza territorialmente en Comunidades Autónomas y Ciudades

Autónomas, así como en municipios y provincias.
2. Las Comunidades y Ciudades Autónomas gozan de autonomía en los
términos previstos por la Constitución y los respectivos Estatutos. La Ley asegurará la
99
autonomía de municipios y provincias para la gestión de sus respectivos intereses.

A juicio del Consejo de Estado, que en este punto sigue la jurisprudencia

constiucional, la definición de la autonomía de las Comunidades Autónomas
puede llevarse a efecto mediante una simple remisión a la Constitución y a los
Estatutos de Autonomía, pues son las normas que definen «los intereses
respectivos» de nacionalidades y regiones. Por el contrario, en el caso de los
entes locales la solución no es la misma pues, argumenta, su autonomía sólo
puede definirse mediante la referencia específica a esos intereses respectivos,
que resulta, en definitiva, «inexcusable para mantener la garantía institucional
como límite a la libertad del legislador»100.

Esta propuesta de redacción del art. 137 CE formulada por el Consejo

de Estado suscita un comentario crítico sobre tres aspectos en los que, aún de

1. Son Comunidades Autónomas: País Vasco/Euskadi, Cataluña/Catalunya, etc.

2. Las denominaciones oficiales de estas Comunidades son las establecidas en sus
respectivos Estatutos.
3. Son Ciudades Autónomas Ceuta y Melilla”
en: El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional, op. cit., p. 145.
99
Ibidem, p. 146.
100
Ibidem, p. 146.

47
modo telegráfico, vamos a detener nuestra atención: la remisión a la técnica de
los intereses respectivos, la graduación del alcance de la autonomía de
Comunidades Autónomas y entidades locales y, finalmente, la técnica de la
garantía institucional de la autonomía local.

Comenzando por el primero de ellos, hay que hacer notar que la noción
de los “intereses respectivos” de cada una de las entidades territoriales
aludidas en el art. 137 CE interpretado como un reenvío a la Ley, en el sentido
manejado por el Tribunal Constitucional y asumido acríticamente por el
Consejo de Estado, devalúa notoriamente su virtualidad hermenéutica para una
interpretación constitucional que podría fundarse sobre principios como los de
proporcionalidad y subsidiariedad. De este modo, late una interpretación
ciertamente centralista de las relaciones entre entes territoriales que, en vez de
configurarse de abajo hacia arriba como demanda la lógica de la subsidiariedad
ínsita en la naturaleza de cualquier sistema descentralizado al modo federal, se
configura desde arriba hacia abajo101.

Con relación al segundo aspecto aludido, a pesar de que es cierto que

desde la STC 32/1981 –F.J.3- el Alto Tribunal ha graduado el alcance de la
autonomía de las Comunidades Autónomas de la de las entidades locales, es
posible admitir una identidad sustancial entre todas las autonomías territoriales
reconocidas por el art. 137 de la Constitución, puesto que la diferencia entre
ellas, insistimos, no se da en el ámbito de su naturaleza sino en cuanto a su
grado o alcance102. Todas ellas comparten una naturaleza sustancialmente
idéntica, la de ser autonomías políticas103, que en el caso de las entidades

101
Cfr. García Roca, Javier, “La división territorial del poder del Estado y la garantía
constitucional de la autonomía local”, en Casas Baamonde, María Emilia y Rodríguez-Piñero y
Bravo-Ferrer, Miguel, Comentarios a la Constitución Española. XX Aniversario, Fundación
Wolters Kluwer, Madrid, 2009, pp. 2074-2077. En realidad, la noción de “intereses respectivos”
empleada en el art. 137 CE ya era fuertemente criticada en Italia cuando se importa a España,
al respecto resulta imprescindible Barbera, Augusto, Regioni e interesse nazionale, Giuffrè
Editore, Milano, 1974, pp.1-331.
102
Vid. Kelsen, Hans, Teoría General del Derecho…, op. cit., pp. 374 y ss.
103
Vid. Sosa Wagner, Francisco, “La autonomía local”, en Sebastián Martín-Retortillo (coord.),
Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, IV,
Civitas, Madrid, 1991, p. 3211; Parejo Alfonso, Luciano, Derecho básico…, op. cit, p. 112;
ibidem: “La autonomía local en la Constitución española”, en Santiago Muñoz Machado (Dir),
Tratado de Derecho Municipal, I, 3ª ed., Iustel, Madrid, 2011, pp. 110-115; y Carro Fernández-
Valmayor, José Luis, “El debate sobre la autonomía municipal”, en Francisco Sosa Wagner

48
locales, a pesar de carecer de potestad legislativa según la clásica
construcción dogmática italiana, se ve reforzada por la intermediación del
principio representativo104, tal y como ha reconocido la jurisprudencia
constitucional más reciente105.

Predicar sin más el carácter administrativo de la autonomía local frente

al carácter político de la autonomía de las Comunidades Autónomas como
criterio diferenciador de ambas, resulta algo distante de la realidad
constitucional si no va acompañado de matizaciones. Ambos elementos, el
administrativo y el político, concurren con diferente intensidad tanto en las
Comunidades Autónomas como en las entidades locales desde el momento en
que por mandato constitucional el gobierno local es un gobierno representativo
que no realiza exclusivamente funciones administrativas106. De esta manera
puede sostenerse que si el contenido de la autonomía política se concreta en la
posibilidad de desarrollar una propia “acción política”, y ésta, desde una
perspectiva estrictamente científica, se entiende como la posibilidad, en
atención a problemas concretos, de i) formular juicios sobre la base de una
ideología, ii) ponderar impulsos y resistencias derivadas de las fuerzas políticas
existentes y iii) establecer una orientación política o una línea de acción

(coord.), El Derecho Administrativo en el umbral del siglo XXI. Homenaje al Profesor Dr. D.
Ramón Martín Mateo, Tomo I, tirant lo blanch, Valencia, 2000, p. 549; recogido también en el n.
147 de la RAP (1998).
104
Sobre ello, Salazar Benítez, Octavio, El sistema de gobierno municipal, CEPC, Madrid,
2007, pp. 49-60; y Velasco Caballero, Francisco, “Municipios”, en Manuel Aragón Reyes (dir.),
Temas Básicos de Derecho Constitucional, 2ª ed., Tomo II, Thomson Reuters/Civitas, Madrid,
2011, p. 631. Otra perspectiva, de acuerdo con la cual la intermediación del principio
democrático en el autogobierno de los municipios no altera su naturaleza administrativa, de
manera que los órganos de gobierno y administración son meros órganos administrativos, en
Rebollo Puig, Manuel, “Municipio, Ayuntamiento y Concejo Abierto”, en Casas Baamonde,
María Emilia y Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Miguel, Comentarios a la Constitución
Española. XX Aniversario, Fundación Wolters Kluwer, Madrid, 2009, p. 2119; ibidem, “Artículo
4”, en la obra por él dirigida, Comentarios a la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local,
Tomo I, tirant lo blanch, Valencia, 2007, pp. 127-128.
105
Cfr. las SSTC 134/2011, de 20 de julio, F.J. 14.a); 132/2012, de 19 de junio, F.J. 3;
103/2013, de 25 de abril, F.J. 6; y 153/2014, de 25 de septiembre, F.J. 3.
106
Vid. Sosa Wagner, Francisco, “La autonomía local”, [Link]., p. 3211. Como ha indicado
Cuchillo Foix, la diferencia entre ambos niveles de gobierno no reside en la naturaleza política
de las Comunidades Autónomas frente a administrativa de los gobiernos locales, sino en el
dato de que las autonomía de las primeras es de carácter dispositivo y “se institucionaliza
únicamente en el supuesto de que la colectividad respectiva así lo decida (arts. 144 y ss. CE) y
se concreta en un reparto competencial, también dispositivo por parte de la colectividad
autonómica, que la Constitución se limita a establecer y a proteger (arts. 148 y 149 CE) y que
implica el reconocimiento de potestades legislativas en sentido estricto”, en “Gobierno local,
Administración local…”, op. cit. pp. 179-180.

49
específica107, queda fuera de toda duda que los equipos de gobierno municipal
adoptan decisiones basadas en orientaciones políticas, elegidas entre una
variedad posible de ellas, para resolver problemas concretos108.

Mayor complejidad presenta el tercer aspecto que se deduce del tenor

literal de la solución B propuesta por el Consejo de Estado. No parece ofrecer
demasiadas dudas que el superior órgano consultivo, partiendo de la distinta
naturaleza de la autonomía que adjetiva de Comunidades Autónomas y de
entidades locales, eleva a norma de rango constitucional la técnica de la
garantía institucional de la autonomía local que hasta ahora se había inducido
del art. 137 CE desde la primera jurisprudencia constitucional. Ahora bien, más
de treinta años después de que el Tribunal Constitucional acudiese por vez
primera a dicha técnica para preservar la institución provincial, nos
encontramos en una situación notablemente diferente y disponemos de la
experiencia suficiente como para poner en cuestión el entendimiento
exclusivamente legalista de la autonomía local109.

A lo largo de estos años se ha puesto de relieve que en la praxis, dada

la apertura de las normas constitucionales, la configuración de la autonomía
local por las leyes sectoriales, sobre todo desde una perspectiva competencial,
107
Tal y como expuso en 1948 Massimo Severo Giannini en su trabajo “Autonomie locale e
autogoverno”, reproducido ahora en Storia. Amministrazzione. Costituzione, Annale dell’Istituto
per la Scienza dell’Amministrazzione Pubblica, 13, 2005, Il Mulino, p. 21.
108
Como es el caso, por ejemplo, del planeamiento urbanístico en el que los equipos de
gobierno municipal reflejan sus preferencias planificadoras de acuerdo con postulados
ideológicos. Esto es, la función de elaboración del planeamiento no es tanto una tarea
exclusivamente técnica, como el resultado de la determinación de una serie de orientaciones
políticas en el diseño de la ciudad. Sobre ello, Martín Rebollo, Luis, “Presente y futuro del
derecho urbanístico: una reflexión crítica”, en: Tomàs Font (dir.), Anuario del Gobierno Local
2002, Fundación Democracia y Gobierno Local/IDP, Barcelona, 2002, p. 51.
109
Es de sobra conocido que la técnica de la garantía institucional ha sido cuestionada en los
últimos años; entre otros, vid. Esteve Pardo, José, “Garantía institucional y/o función
constitucional en las bases del régimen local”, REDC, n. 31, 1991, pp. 129 y ss.; Aja, Eliseo,
“Configuración constitucional de la autonomía local”, en Tomàs Font (dir.), Informe sobre el
gobierno local, MAP, Madrid, 1992, pp. 61 y ss.; García Morillo, Joaquín, La configuración
constitucional…, op. cit. pp. 34 y ss.; García Roca, Javier, “El concepto actual de autonomía
local…”, op. cit., pp. 657 y ss.; ibidem, “La división territorial del poder del Estado y la garantía
constitucional de la autonomía local”, en Casas Baamonde, María Emilia y Rodríguez-Piñero y
Bravo-Ferrer, Miguel, Comentarios a la Constitución Española. XX Aniversario, Fundación
Wolters Kluwer, Madrd, 2009, pp. 2079-2083; Caamaño Domínguez, Francisco, “Autonomía
local y Constitución. Razones para recuperar la causalidad perdida”, en Tomàs Font (dir.),
Anuario del Gobierno Local 2003, Fundación Democracia y Gobierno Local/IDP, Barcelona,
2004, pp. 50-55; ibidem, “Autonomía local y Constitución. Dos propuestas para otro viaje por el
callejón del gato”, REDC, n. 70, 2004, pp. 164-171.

50
ha dado lugar a un modelo asimétrico en el que, salvo las lógicas excepciones,
respecto de una misma materia las leyes de unas Comunidades Autónomas
atribuyen a los municipios competencias sustantivas, mientras que otras leyes
regionales, respecto de la misma materia, dotan de contenido sustantivo a la
noción de autonomía local con el expediente de que los municipios participen
en órganos colegiados de escasa utilidad práctica, cuando no se configuran
como competencias lo que en realidad son obligaciones para los municipios.

La solución de estas cuestiones no es sencilla, por el contrario, presenta

múltiples aristas que aportan mayor complejidad a su eventual solución que, a
nuestro modo de ver, no se alcanza con la remisión a una Ley para asegurar la
autonomía de municipios y provincias. Por lo demás, en la propuesta del
Consejo de Estado hay un dato que no puede dejar de advertirse: el diferente
grado de protección constitucional de cada nivel territorial, prácticamente
inexistente en el caso del gobierno local. En efecto, mientras que las
Comunidades Autónomas y ciudades autónomas son titulares de autonomía en
los términos establecidos en el bloque de constitucionalidad, integrado por la
Constitución y el respectivo Estatuto de Autonomía, en el caso de municipios y
provincias esta posibilidad ni siquiera se plantea. Así, en el caso de éstos, la
protección de su autonomía se remite a la Ley, considerada en abstracto,
desapoderándose su conexión con el texto constitucional y forzando una
interpretación excesivamente compleja.

Con esta propuesta, en suma, mucho nos tememos que vuelve a tomar
carta de naturaleza con mayor fuerza la idea de la desconstitucionalización de
la autonomía local.110 Desde una perspectiva literal, con la modificación del
contenido del art. 137 CE propuesta por el Consejo de Estado, puede
sostenerse que municipios y provincias no gozarían ya de autonomía
constitucional para la gestión de sus respectivos intereses, por el contrario, es
110
Como es sabido, Parejo Alfonso ha sostenido que la entrega al legislador ordinario de la
definición del estatuto de la Administración Local no implica su desconstitucionalización, debido
a que el art. 137 CE prefigura un modelo de Estado basado en la regla de los respectivos
intereses, vid. “La autonomía local. Contenido constitucional y configuración legal básica”, en
Cuadernos de Derecho Judicial. Administración Autonómica, CGPJ, Madrid, 1992, p. 198.
Ahora bien, a nuestro modo de ver, con la redacción del art. 137 CE propuesta por el Consejo
de Estado no parece ya tan evidente que se pueda formular con toda su amplitud dicha
aseveración.

51
una Ley la que, en condicional, asegurará esa autonomía para la gestión de
sus intereses. Desde luego, no se puede pasar por alto que la propuesta del
Consejo de Estado tiene un alcance limitado por el objeto de la petición
gubernamental, circunscrito a la inclusión de la denominación de las
Comunidades Autónomas. Ahora bien, ante una eventual reforma
constitucional, dada la insuficiencia de la regulación del Gobierno y la
Administración Local en nuestra Norma Fundamental, si podría valorarse incluir
algún punto que aclarase aspectos no resueltos, como puede ser el rango de la
Ley que ha de asegurar la autonomía local para la gestión de sus intereses, así
como los elementos constructivos y definidores que hayan de contenerse en la
misma –organización, régimen jurídico de las competencias y recursos
financieros-111.

111
Entre las propuestas más recientes en este sentido, puede verse Álvarez García, Vicente,
“Las reglas constitucionales sobre la interiorización del régimen local en los estatutos de
autonomía de segunda generación y la problemática naturaleza jurídica de la ley reguladora de
las bases de régimen local”, REDC, n. 99, 2013, pp. 89-97.

52
 CAPÍTULO SEGUNDO
EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO Y SU PROYECCIÓN
SOBRE LAS ORDENANZAS LOCALES

1. Consideraciones preliminares sobre el principio democrático

representativo y los gobiernos locales

La caracterización del Estado como “democrático” contemplada en el art.

1.1 CE posee un significado específico, que se traduce en una obligación
positiva de hacer tanto para el legislador estatal y autonómico, como para las
colectividades locales que, en su condición de poderes públicos, están
sometidas a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. A partir de esta
premisa elemental, se puede plantear una secuencia expositiva del análisis de
algunas de las consecuencias que de tal principio se inducen para los
gobiernos locales, a los que dedicaremos las páginas que siguen a
continuación. La primera de las consecuencias derivadas de la caracterización
del Estado supraindicada consiste en la noción de autogobierno local, que se
traduce en la práctica en una función de dirección política de los gobiernos
locales que, en definitiva, se configura como una de las principales
características de los mismos, derivada de la extensión del principio
democrático a todos los poderes públicos territoriales.

Mientras que el segundo de los aspectos en los que centraremos

nuestra atención consiste en indagar qué consecuencias se derivan de la
consagración de un modelo de Estado democrático y de propugnar como valor
superior del ordenamiento jurídico el “pluralismo político” para el intérprete
constitucional y el legislador –de manera principal el estatal, en la medida en
que a él le corresponde definir las bases o aspectos nucleares del gobierno
local-. En este caso, en concreto, se tratará de examinar la eficacia
prescriptiva y proyectiva que incorporan los valores superiores del
ordenamiento jurídico y su relación con el principio democrático y el
procedimiento de elaboración de ordenanzas respectivamente. De este modo,
ya lo adelantamos, por una parte, desde un planteamiento deductivo,
examinaremos el alcance y la posible eficacia del valor superior “pluralismo

53
político” para fundamentar por si sólo la inconstitucionalidad de una norma
reguladora de los aspectos institucionales de los gobiernos locales112. En otros
términos, trataremos de determinar su utilidad a efectos de preservar la
garantía del principio democrático en la regulación de los gobiernos locales –
eficacia prescriptiva-; y, por otra parte, desde una perspectiva inductiva,
abordaremos la utilidad que proporciona al legislador infraconstitucional el
art.1.1 CE y el valor superior “pluralismo político” en un doble plano: primero, a
través del análisis abstracto de la obligada vinculación de la ley básica local al
sentido fijado por el expresado valor en lo que hace al diseño institucional del
gobierno local en su conjunto; y, segundo, mediante el examen de las notas
estructurales del procedimiento de elaboración de ordenanzas y reglamentos
que preordenan el diseño de tal procedimiento de elaboración mediante la
predeterminación de su contenido desde la propia Constitución –eficacia
proyectiva-.

2. Legitimidad democrática y función de dirección política de los

gobiernos locales

El carácter democrático que incorpora la representación de las

colectividades locales a través de la elección de los concejales mediante
sufragio universal, igual, libre, directo y secreto –art. 140 CE- es una concreta
manifestación del Estado democrático que propugna el art. 1.1 de la
Constitución113. Pero esta manifestación de democracia procedimental dirigida
a garantizar la libertad de los ciudadanos no agota su virtualidad con su mera
proclamación, sino que de la expresa atribución constitucional de la cualidad de
representativa a la comunidad local se derivan, al menos, dos consecuencias

112
El Tribunal Constitucional ha admitido la inconstitucionalidad por infracción directa,
precisamente, del valor superior “pluralismo político”, como señalan Freixes San Juan, Teresa y
Remotti Carbonell, José Carlos, “Los valores y principios en la interpretación constitucional”,
REDC, n. 35, 1992, p. 106; y Santamaría Ibeas, J. Javier, Los valores superiores en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Universidad de Burgos/Ed. Dykinson, Madrid, 1997,
p. 167.
113
En sentido similar, Delgado del Rincón, Luis, E, “Autonomía local, sistema político y forma
de gobierno local”, en Francisco Javier Matía Portilla (dir.), Pluralidad territorial, nuevos
derechos y garantías, Comares, Granada, 2012, p. 260.

54
vinculadas al art. 1 CE114. La primera de ellas consiste en que dicha comunidad
adquiere una legitimidad propia, complementaria del principio de soberanía del
art. 1.2 CE fundada en los valores superiores del art. 1.1. Es decir, la unidad
proclamada en el art. 2, con relación al pluralismo territorial del art. 137 CE,
resulta compatible con la posibilidad de que los vecinos, el pueblo municipal,
como electores de los órganos de los gobiernos locales por mandato del art.
140 CE, puedan otorgar legitimidad a tales órganos para el ejercicio de los
respectivos intereses115. De este modo, difícilmente resulta convincente la tesis
de que en el ámbito municipal no está en juego conformar instituciones que
tienen potestades atribuidas directamente por la Constitución y los Estatutos de
Autonomía ligadas a la titularidad del pueblo español de su soberanía116, por el
contrario, en un modelo de Estado de tres términos las elecciones municipales
conforman instituciones vinculadas a la soberanía –que no soberanas- como
las demás estatales y autonómicas117.

Mientras que la segunda consecuencia de la atribución del carácter

representativo a la instancia local alude al hecho de que el proceso de toma de
decisiones, a través de los cuales se gestionan los citados intereses
respectivos, debe responder a los criterios políticos que se desprenden del
reiterado art. 1.1 CE. De manera que las técnicas de gobierno que aplica el
municipio pueden responder a principios políticos diferentes de los del
Gobierno del Estado y de los Ejecutivos de las Comunidades Autónomas.

114
García Fernández, Javier, “La autonomía del derecho político municipal. Fundamentos
dogmáticos en la Constitución Española”, en [Link], Organización Territorial del Estado
(Administración Local), vol. II, IEF, Madrid, 1985, pp. 1421-1422.
115
Parejo Alfonso, Luciano, La potestad normativa local, Marcial Pons, Madrid, 1998, pp. 71-72.
116
Posición mantenida por nuestro Tribunal Constitucional en la Declaración 1/1992, de 9 de
julio, a propósito de la adecuación del art. 13 2 de la Constitución al Tratado de Maastricht y al
reconocimiento de sufragio pasivo a determinados extranjeros en las elecciones municipales,
cuando sostiene que los órganos representativos locales no “ostentan potestades atribuidas
directamente por la Constitución y los Estatutos de Autonomía y ligadas a la titularidad por el
pueblo español de la soberanía” –F.J. 3C)-.
117
Cfr. Allué Buiza, Alfredo, “Multiculturalismo y derechos políticos de los extranjeros en
Europa. El caso español”, en Ricardo Martín de la Guardia y Guillermo A. Pérez Sánchez
(dirs.), Los derechos humanos, sesenta años después, Universidad de Valladolid, Valladolid,
2009, pp. 99-100. Con anterioridad, sobre la noción de soberanía y su incidencia en el ámbito
municipal resulta imprescindible Pubusa, Andrea, Sovranità popolare e autonomie locali
nell’ordinamento costituzionale italiano, Giuffrè Editore, Milano, 1983, 400 pp.

55
 Aceptar las dos consecuencias vinculadas con el art. 1.1 CE acabadas
de reseñar implica predicar la capacidad de los órganos representativos
locales, articulados a través de los partidos políticos, para llevar a cabo una
actuación mediadora, de elección de opciones y selección de prioridades,
respecto del contenido material que tengan, constitucional y legalmente,
atribuidos. Ahora bien, resulta necesario precisar que el carácter democrático
representativo del Pleno aparece íntimamente ligado a la configuración de la
autonomía local no exclusivamente como de naturaleza burocrático-
administrativa, sino también como principio en el que concurre una decidida
vocación política118, de ahí que el art. 140 CE distinga entre Gobierno y
Administración municipal.

Desde esta perspectiva resulta posible establecer un vínculo entre el

mandato representativo contenido en los artículos 23, 140 y 141.1 CE y la
existencia de una “acción de gobierno o función de dirección política local”119,
que implica que los órganos de gobierno locales ejercen su función de
dirección de la respectiva administración conforme a sus propias opciones
políticas120. En otros términos, los cargos públicos representativos locales –en
expresión acuñada por una consolidada jurisprudencia del Tribunal
Constitucional- elegidos mediante sufragio universal, directo igual y secreto se
configuran como representantes populares, manifestación de la voluntad
política de los vecinos, y con legitimidad democrática para elegir, bajo su propia
responsabilidad, entre las diferentes opciones posibles las que mejor
respondan a los intereses de aquéllos. Además, esa forma de elección de los
representantes locales resulta análoga a la de los parlamentarios estatales y
autonómicos que implica, al contrario de lo que sucede con los órganos
administrativos típicos, que la Asamblea Local se configura como un órgano

118
Sobre ello, en extenso, Octavio Salazar Benítez, El sistema de gobierno municipal, CEPC,
Madrid, 2007, pp. 49-60.
119
García Fernández, Javier, “Autonomía municipal y acción de gobierno local”, en [Link],
Informe sobre el Gobierno Local, MAP/Fundación Carles Pi i Sunyer, Madrid, 1992, pp. 352-
353; García Roca, Javier, “El concepto actual de autonomía local según el bloque de la
constitucionalidad”, op. cit., p. 50; y Salazar Benítez, Octavio, El sistema de gobierno municipal,
op. cit., p. 58.
120
Así, Sánchez Morón, Miguel, “El sistema político local: fórmulas de gobierno y participación
ciudadana”, en [Link], Informe sobre el Gobierno Local, MAP/Fundación Carles Pi i Sunyer,
Madrid, 1992, p. 294.

56
que incorpora la representación política democrática de la comunidad vecinal,
al tiempo que sirve de instrumento “de participación política y vertebración
democrática en el seno de la estructura básica del Estado”121.

Por lo demás, esta configuración del Pleno Local como genuina

Asamblea democrática de representación de la total comunidad local cumple,
tal y como ha puesto de relieve nuestro Tribunal Constitucional, una triple
función de discusión, control y crítica de la actuación de todos aquellos
órganos de gobierno y administración que no emanan directamente de la
elección popular122, incluida, desde luego, la actividad normativa plenaria.

En el ámbito de la conexión descrita entre autonomía y pluralidad de

intereses es de donde deriva, precisamente, la comprensión de la autonomía
local como capacidad de autodirección, tal y como señaló Giannini123. En virtud
de ella, los entes públicos territoriales titulares de autonomía ostentan la
facultad o capacidad de elegir entre las diferentes opciones posibles las que
mejor se adaptan a sus eventuales necesidades en orden a un coherente,
racional y eficaz desarrollo normativo de las materias que tengan atribuidas.
Circunstancia que se identifica con la definición funcional que, en ocasiones,
maneja nuestro Tribunal Constitucional cuando sostiene que la autonomía local
consiste, fundamentalmente, en “la capacidad de decidir libremente, entre
varias opciones legalmente posibles, de acuerdo con criterios de naturaleza
esencialmente política”124.

En la realidad municipal, el anterior aserto se traduce en la necesaria

determinación de fines, prioridades, valoración de resultados, criterios todos
ellos de oportunidad política, de indirizzo politico, que se manifiestan con la
recurrente denominación de “gobierno de las diferencias”125. Noción que trata

121
Cfr. Loperena Rota, Demetrio, “El Pleno del Ayuntamiento”, DA, n. 228, 1991, p. 86.
122
STC 32/1985, de 6 de marzo, F.J. 2.
123
Giannini, Massimo Severo, voz “Autonomia”, en Enciclopedia del Diritto, IV, Giuffrè Editore,
1959, pp. 364-366.
124
Entre otras, SSTC 4/1981, de 2 de febrero, F.J. 3 y 193/1987, de 9 de diciembre, caso
Secretario de la Diputación de León, F.J. 4.
125
Según recoge Joaquín García Morillo en La configuración constitucional de la autonomía
local, Marcial Pons, Madrid, 1998, p. 44, que toma la expresión de Stewart. Posteriormente,
John Stewart, en The nature of british local government, Mac Millan Press Ltd., London, 2000,

57
tanto de dar respuesta a las diferentes necesidades urbanas, sociales,
económicas, culturales, etc., de las distintas colectividades, como a realizar
legítimas aspiraciones diferentes. Se trata, por tanto, de un poder para
establecer unas concretas y específicas orientaciones de carácter político,
social, económico y cultural elegidas entre una amplia variedad posible de
ellas, que corresponde llevar a cabo a los equipos de gobierno municipal, con
el único límite de que se trate de asuntos del ámbito material de su
competencia126.

3. Principio democrático y “pluralismo político” en la configuración de los

gobiernos locales

El art. 1 CE consagra, en sus dos primeros apartados, un modelo de

Estado Social y democrático de Derecho, propugna como valores superiores
del ordenamiento jurídico la libertad, la igualdad, la justicia y el pluralismo
político y residencia la soberanía nacional en el pueblo español127. Este
precepto se caracteriza como una norma de apertura constitucional al
sostenerse que, con vocación rupturista de la ordenación jurídica
inmediatamente precedente y de los principios que la informaban, “constituye al
Estado: lo configura, normativa e institucionalmente, en el nivel fundamental
que cimenta a todo el ordenamiento jurídico”128. De manera que el reiterado
precepto cumple una doble función en cuanto que, primero, fundamenta el
Estado y, segundo, ofrece criterios interpretativos o axiológicos del
ordenamiento constitucional, de suerte que la aplicación de toda la Constitución
ha de inspirarse en el significado de esta norma de apertura129.

pp. 1-2, explicita algo más la citada noción al partir de la definición de gobierno local formulada
por Hosluck, que entendía que debe haber un poder definido de hacer cosas de una manera
diferente de cómo lo hacen en otras áreas o zonas dentro del mismo área nacional o estatal; de
modo que si un ente local tiene el poder para gobernar de manera diferente que otros entes
locales allí tenemos gobierno local, vid. E. G. Hosluck, Local Government in England,
Cambridge University Press, 1936, p. 6.
126
Sánchez Morón, Miguel, La autonomía local. Antecedentes históricos y significado
constitucional, Civitas/UCM, Madrid, 1990, p 176.
127
Queda, por razones obvias, fuera de nuestro alcance la Monarquía Parlamentaria como
forma política del Estado español.
128
Cfr. Lucas Verdú, Pablo, “Artículo 1º. Estado Social y Democrático de Derecho”, en Oscar
Alzaga (Dir), Comentarios a la Constitución Española de 1978, Tomo I, Cortes
Generales/Edersa, Madrid, 1996, p. 98 [cursiva en el original]
129
Lucas Verdú, Pablo, ibidem, pp. 100-101.

58
 Con ello se pretende poner de relieve que el art. 1 CE ejerce una
función de permanente refundación del Estado porque lucha por su
mantenimiento y perfeccionamiento. Esto es, las cláusulas caracterizadoras del
Estado, el elenco de los valores superiores, etc., no tienen un carácter estático
que se agota por su reconocimiento en la norma fundamental en el momento
constituyente sino que, por el contrario, el precepto “se inserta en el texto
constitucional en cuanto norma de apertura de un proceso combativo que
impregna sus valores superiores a todo el ordenamiento de modo continuo”130.
De ahí que la permanente refundación del Estado implica una indefinida
prolongación del consenso básico en el momento constituyente –en el que se
asumen aspiraciones, metas ideales, contenidos espirituales sociales
considerados comunes, etc- en el orden constituido131.

Lo anterior nos permite formular un presupuesto de partida, en el sentido

de vislumbrar que el art. 1.1 CE, en cuanto que norma de apertura
constitucional, contiene una serie de declaraciones que impregnan todo el texto
constitucional, que proveen consecuencias para la institución de los gobiernos
locales primariamente, pero no de manera excluyente, en dos momentos y
direcciones distintas. En primer lugar, y en el momento constituyente, en
cuanto que se produce una fractura de la concepción de qué ha de entenderse
por tales gobiernos locales con relación al ordenamiento inmediatamente
precedente. Esta quiebra no sólo afecta a la noción del municipio
marcadamente iusnaturalista que había encontrado acomodo en el régimen
político anterior, que se ve, no sin cierta preocupación por algún sector
intelectual, arrumbada definitivamente, sino también, y en lógica consecuencia,
alcanza además al funcionamiento de municipios y provincias. De esta manera,

130
Cfr. Lucas Verdú, Pablo, ibidem, p. 103.
131
Conclusión, entre otras, que alcanza Luciano Parejo Alfonso tras analizar el proceso de
elaboración del art. 1.1 CE en el debate parlamentario del texto constitucional, vid.
“Constitución y valores del ordenamiento”, en Sebastián Martín-Retortillo (Coord.), Estudios
sobre la Constitución Española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, Tomo I,
Civitas, Madrid, 1991, p. 45. Incidiendo en el dinamismo del artículo 1 CE, Lucas Verdú afirma
que tal carácter no se limita al momento de la transición de un régimen político autoritario a otro
democrático, pues “el dinamismo constitucional es permanente. Continúa mediante la
legislación orgánica (especie de derecho Constitucional secundario). Sigue mediante la
aprobación de otras disposiciones ordinarias no orgánicas y a través de la interpretación y
aplicación de la normativa constitucional”, ibidem, p. 152.

59
en el denominado período “constituyente implícito”132 aparecen ya decisiones
gubernativas que condicionan la cualidad democrático-representativa de la
institución local en la futura Constitución: como consecuencia de la
promulgación de la Ley para la Reforma Política en 1977, la Ley 39/1978, de 17
de julio, reguló un procedimiento electoral local similar en todos sus términos al
de cualquier sistema democrático de nuestro entorno cultural133. Y, en segundo
término, en el momento constituido, porque ese carácter dinámico de la
norma de apertura constitucional no se agota en su mera formulación, sino que
se extiende tanto a otros preceptos de sus partes dogmática y orgánica como a
todo el ordenamiento de desarrollo infraconstitucional del gobierno local y sus
modificaciones, para alcanzar la sociedad democrática avanzada a la que se
refiere el Preámbulo Constitucional.

No es este el lugar, desde luego, para acometer un estudio exhaustivo

de los valores superiores del ordenamiento, que desbordaría con mucho los
límites de estas páginas. Nuestro propósito es más modesto, en la medida en
que nuestra tarea se limitará a intentar extraer algunas consecuencias que, a
nuestro modo de ver, se infieren de la norma de apertura constitucional en la
formulación supraindicada para la institución de los gobiernos locales. Para
ello, resulta procedente centrarnos en el examen de la vinculación entre la
calificación de Estado democrático y el valor superior del “pluralismo político”.
Labor, por otra parte, no exenta de dificultades, en tanto que existen serias

132
Francisco Rubio Llorente ha distinguido entre el proceso “constituyente explícito”, que lleva
a la redacción y aprobación formal de la Constitución, y el proceso “constituyente implícito”, en
el que se producen decisiones que condicionan la estructura territorial del poder, la relación
entre órganos del Estado y el sistema de derechos fundamentales, en “El proceso
constituyente en España”, La forma del poder. Estudios sobre la Constitución, 3ª ed., Vol. I,
CEPC, Madrid, 2012, pp. 31-35.
133
Además de la trascendencia del principio democrático representativo en el momento
constituyente, lo cierto es que su combinación con el principio de autonomía tendrá importantes
consecuencias nada más aprobarse la Constitución: tras la entrada en vigor del Real Decreto
1710/1979, de 16, de junio, y más en profundidad, tras la aprobación de la Ley 40/1981, de 28
de octubre, se suprimieron el grueso de autorizaciones y controles que gravitaban sobre los
procedimientos locales, haciendo desaparecer las facultades suspensivas de los Gobernadores
Civiles. Sobre el particular, vid. Cosculluela Montaner, Luis y Orduña Rebollo, Enrique, “Estudio
Preliminar”, en, Legislación de Administración Local (1975-1985), MAP/INAP, Madrid, 1990, pp.
XIX-XLVIII. Por lo demás, este tema de la exención de controles de mera oportunidad política
por las instancias territoriales superiores se convertirá en la clave del arco de la construcción
del contenido de la autonomía local. Al respecto, resultan imprescindibles, Fanlo Loras,
Antonio, Fundamentos constitucionales de la autonomía local, CEC, Madrid, 1990, pp. 351-496;
y Giménez i Corrons, Eva, Los controles administrativos sobre los entes locales, Marcial
Pons/Institut d’Estudis Autonómics, Madrid, 2001, pp. 116-222.

60
discrepancias para considerar al “pluralismo político” como un auténtico valor
superior del ordenamiento134. Por ello, primero detendremos nuestra atención
en determinar cuál es la eficacia de los valores superiores y, a continuación,
nos centraremos en el examen del valor “pluralismo político” y su posible
utilidad en la configuración infraconstitucional del gobierno local.

3.1. Los valores superiores del ordenamiento y la definición institucional

de los gobiernos locales

En principio, parece correcto afirmar que existe cierta unanimidad en

admitir que los valores superiores enumerados en el art. 1.1 CE poseen una
eficacia interpretativa. Eficacia jurídica mediata, indirecta o de segundo grado,
en el sentido de que se trata de una norma con valor hermenéutico destinada a
informar e interpretar las demás normas. De modo que los valores tienen una
eficacia proyectiva que se manifiesta en un doble plano del ordenamiento.135
En el primero de ellos, la eficacia de los valores superiores se proyecta sobre la
propia Constitución, “obligando al intérprete a una lectura finalista” de los
restantes preceptos constitucionales, esto es, en coherencia interna con ellos.

En el segundo plano, que se corresponde con en el ámbito del

ordenamiento infraconstitucional, la eficacia de los valores se manifiesta a
través de una doble vía, afectando a diferentes destinatarios. De una parte, en
el momento de elaboración de la norma de que se trate, en el sentido de que el
legislador proyecta en la misma el valor superior correspondiente; es decir,

134
Muy crítico con los valores superiores en general, y con el pluralismo en particular, se
manifiesta Rubio Llorente a pesar de que, como el mismo reconoce, en su tarea como Juez
Constitucional haya apelado a aquél en su argumentación –v. gr. SSTC 32/1985, de 6 de
marzo, caso Comisiones Informativas y 119/1990, de 21 de junio, caso acatamiento de la
Constitución-. En palabras del citado profesor, “Los valores que de verdad consagra nuestra
Constitución, y afortunadamente consagra todos los que de verdad importan, son en definitiva
los protegidos por los derechos que en ella se garantizan y los que se deducen de las
instituciones que en ella se instauran. Sin duda figuran entre ellos la libertad, la igualdad, la
justicia y, con sus peculiaridades, el pluralismo, pero no porque en el artículo primero se ordene
al Estado propugnarlos en abstracto, sino porque las normas que organizan el poder y lo
limitan están orientadas hacía su realización, y limitan en alguna medida los diversos modos de
entenderlos y hacerlos realidad”, vid: “Prólogo”, en Derechos fundamentales y principios
constitucionales. (Doctrina jurisprudencial), Ariel, Barcelona, 1995, pp. XII-XIII.
135
Vid. Garrorena Morales, Ángel, “Valores superiores y principios constitucionales”, en [Link],
Estudios de Derecho Público. Homenaje a Juan José Ruiz-Rico, vol I, Tecnos, Madrid, 1997,
pp. 35 y ss.

61
crea una norma con proyección de valor136, produciendo el efecto de vincularlo
a orientar su legislación en el sentido que fijan los valores superiores137. De
otra parte, para el supuesto de normas ya existentes, la eficacia proyectiva de
los valores superiores obliga al aplicador, a los jueces y a los restantes
operadores jurídicos a interpretar las normas de acuerdo con los mismos. La
eficacia en este caso ya no incide en el proceso de creación de normas,
función constitucionalmente vedada para el juez y los demás intérpretes138,
sino para interpretar las normas infraconstitucionales de acuerdo con el
contenido material que incorporan los valores superiores139.

La eficacia proyectiva de los valores superiores, en definitiva, se orienta

exclusivamente a la producción de normas por el sujeto legitimado
constitucionalmente para ello –el Parlamento Estatal, las Asambleas
legislativas autonómicas y los Plenos de los Ayuntamientos- y a la
interpretación de las ya existentes en consonancia con los mismos. Pero esta
concepción de los valores superiores supone negar la normatividad de los
mismos o, cuando menos, limitarla excesivamente140, sobre todo si tenemos en
cuenta el carácter de norma jurídica suprema de toda la Constitución141. Por
ello, es posible postular que los valores superiores poseen una eficacia
prescriptiva, es decir, poseen una estructura jurídica determinada como reglas
creadoras de instituciones constitucionales, de modo que los mismos se

136
Vid. Aragón Reyes, Manuel, Constitución y Democracia, op. cit., p. 92.
137
Vid. Garrorena Morales, Ángel, “Valores superiores y principios constitucionales”, op. cit., p.
36.
138
Pues éstos, sólo pueden anudar el valor a una norma para interpretarla que le viene dada y
ellos mismos no pueden crear, como ha destacado Aragón Reyes en Constitución y
Democracia, op. cit., p. 92.
139
Baldasarre, Antonio, “Costituzione e teoria dei valori”, en Politica del diritto, fasc. 4, 1991, pp.
639 y ss.; y Modugno, Franco, “Interpretazione costituzionale e intrepretazione per valori”,
[Link] (última visita, 15 de julio de 2011)
140
Así, Parejo Alfonso, Luciano, “Constitución y valores del ordenamiento”, op. cit., p. 128; y, en
fecha reciente, reiterando la naturaleza jurídica de los valores, véase del mismo autor su
trabajo “Valores superiores”, en Manuel Aragón Reyes (dir.), Temas básicos de Derecho
Constitucional, Tomo I, 2ª ed., Civitas/Thomson Reuters, Madrid, 2011, pp. 52-53. En igual
sentido, a efectos de dilucidar la posible distinción entre “valores” y “principios jurídicos”,
Beladiez Rojo, Margarita, Los principios jurídicos, 2ª ed., Civitas, Madrid, 2010, pp. 194-195.
141
Habrá que convenir que el carácter de normas jurídicas de todos los preceptos
constitucionales es una cuestión diferente a que se pueda formular una distinta tipología de
normas constitucionales, entre las que se distinguen los derechos fundamentales, las garantías
institucionales, los mandatos al legislador y los principios fundamentales y fines del Estado,
como propone Rubio Llorente, Francisco, en “La Constitución como fuente del derecho”, La
forma del poder. Estudios sobre la Constitución, 3ª ed., I, CEPC, Madrid, 2012, pp. 91-99.

62
configuran como reglas prescriptivas, en el sentido de que son “vinculantes,
obligatorias, eficaces y expresivas de un contenido material”142. A partir de esta
aseveración, cabe sostener que los valores superiores del ordenamiento
jurídico son verdaderas normas jurídicas –“normas sobre normas”-143, y
poseen una eficacia directa, inmediata o de primer grado, en los procesos en
los que se juzga la inconstitucionalidad de otros preceptos jurídicos144, esto es,
eficacia directa o primaria que supone el empleo de los diferentes valores
superiores para resolver conflictos constitucionales sin la intermediación de
otras normas145.

Del aserto anterior se pueden inferir, al menos, tres características

estructurales de los valores superiores. La primera de ellas consiste en que
éstos, al configurarse como auténticas normas jurídicas –al igual que el resto
de los preceptos Constitucionales- vinculan a todos los poderes públicos y a los
particulares en los términos prescritos por el art. 9.1 CE146. Vinculación al
principio de constitucionalidad, por lo demás, que debe matizarse desde la
diferente perspectiva subjetiva que contiene el indicado precepto constitucional.

142
Cfr. Freixes San Juan, Teresa y Remotti Carbonell, José Carlos, “Los valores y principios en
la interpretación constitucional”, op. cit., p. 100.
143
Se trataría, tal y como ha estudiado Peces-Barba, que sigue en este extremo a Bobbio, de
metanormas materiales válidas tanto para la interpretación como para la creación de otras
normas bien sea en el caso de lagunas, bien en el de otras perspectivas de ampliación o de
nueva regulación de supuestos no regulados hasta entonces por el Derecho, vid. Los valores
superiores, Tecnos, Madrid, 1984, pp. 99-100.
144
Garrorena Morales, Ángel, “Valores superiores y principios constitucionales”, op. cit., p. 37.
145
Nuestro Tribunal Constitucional ha destacado que las normas constitucionales y
parlamentarias que regulan la elaboración de leyes tienen carácter instrumental respecto del
valor superior pluralismo político, de modo que “la inobservancia de los preceptos que regulan
el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley cuando esa
inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las
Cámaras”, SSTC 99/1987, de 11 de junio, caso Ley de reforma de la función pública, F.J. 1.b);
97/2002, de 25 de abril, caso Reserva natural de Ibiza, F.J. 2; 103/2008, de 11 de septiembre,
F.J. 5; 136/2011, de 13 de septiembre, caso Ley de Medidas I, F.J. 10; 176/2011, de 8 de
noviembre, caso Ley de Medidas II, F.J. 4; 238/2012, de 13 de diciembre, caso modificación
LOPJ, F.J. 2.a); y 132/2013, de 5 de junio, F.J. 3, caso Ley de Medidas de Canarias.
Añadiendo a continuación que no resulta suficiente la concurrencia de cualquier vicio o
inobservancia de los previstos en las normas que regulan el procedimiento parlamentario para
declarar la inconstitucionalidad de la norma o disposición, resultando indispensable, por el
contrario, que el vicio o inobservancia afecte “esencialmente al proceso de formación de la
voluntad de los parlamentarios, de modo que sólo los vicios o defectos más graves provocan
un déficit democrático en el proceso de elaboración de la norma que podría conducir a su
declaración de inconstitucionalidad” –SSTC 136/2011, FJ 10; 176/2011, FJ. 4; 209/2012, de 14
de noviembre, caso Ley de Medidas III, F.J. 4.c); 238/2012, de 13 de diciembre, F.J. 2.a);
36/2013, de 14 de febrero, F.J. 4, caso Ley de Medidas IV, entre otras-.
146
Cfr. Freixes San Juan, Teresa y Remotti Carbonell, José Carlos, “Los valores y principios en
la interpretación constitucional”, op. cit., p. 104.

63
Así, para los ciudadanos se traduce en un “deber general negativo de
abstenerse de cualquier actuación que vulnere la Constitución”, sin perjuicio de
los supuestos en que la misma establece deberes positivos; mientras que, para
los poderes públicos –Estado, Comunidades Autónomas y Gobiernos Locales-
se concreta en un “deber general positivo de realizar sus funciones de acuerdo
con la Constitución” (STC 101/1983, de 18 de noviembre, caso acatamiento de
la Constitución).147 Y más explícitamente, para el caso de los Ayuntamientos,
en su condición de poderes públicos, a éstos les corresponde promover las
condiciones que hagan real la igualdad, remover los obstáculos que la impidan
o dificulten, y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida
política, económica, cultural y social, a tenor de los artículos 1.1 y 9.2 CE148.

La segunda característica estructural de los valores alude a la

circunstancia de que los mismos, tal y como ya ha quedado apuntado supra,
vinculan al legislador –estatal y autonómico- y, asimismo, a la Asamblea local,
en su función normadora al fijar como límites de su respectiva actuación el
respeto al orden de valores constitucionales149. Esto es, los sujetos
constitucionalmente legitimados para elaborar leyes, reglamentos y ordenanzas
deben respetar el sistema de valores derivado de la Constitución en cuanto
todas ellas son normas que proceden, al igual que en el caso anterior, de
poderes públicos directamente vinculados en su actuación a la propia Norma
Fundamental.

147
Cfr. Leguina Villa, Jesús, “Principios Generales del Derecho y Constitución”, RAP, n. 114,
1987, p. 19.
148
Como ha tenido ocasión de afirmar el Tribunal Supremo, vid. la STS de 13 de septiembre
de 2002, Ar. 10198, F.D. 5 (F. Martín González). En este caso, ante la pretensión de una
asociación de mujeres de participar en la Fiesta del Alarde en condiciones de igualdad respecto
de los varones, incorporándose a las compañías y unidades de paisano que correspondían a
sus respectivos barrios, uno de los argumentos esgrimidos en el proceso a quo por el
Ayuntamiento de Hondarribia para desestimar la pretensión fue, precisamente, que el Alarde no
era un evento organizado y gestionado por la Corporación municipal, indicando que no existía
vinculación suficiente entre el Ayuntamiento y la celebración del Alarde y, por consiguiente, que
no podía considerarse competente a la Administración municipal o al Alcalde-Presidente como
representante de la Corporación. Argumentos descartados de plano por el Tribunal Supremo.
Sobre ello pueden verse los trabajos de Fernando Rey Martínez, “El Alarde de Irún y la
prohibición constitucional de discriminación por razón de sexo” y de Juan María Bilbao Ubillos,
“Prohibición de discriminación y autonomía privada” recogidos en el volumen Los Alardes: una
perspectiva jurídica. Libertad e igualdad en las relaciones entre particulares, Casino de Irún,
Irún, 2000, pp. 87-95 y 99-120.
149
Cfr. Freixes San Juan, Teresa y Remotti Carbonell, José Carlos, “Los valores y principios en
la interpretación constitucional”, op. cit., p. 105.

64
 Finalmente, la tercera característica se refiere a que los valores
superiores se configuran como presupuestos hermenéuticos valiosos para el
juez que habrá de examinar si el contenido material de las normas
infraconstitucionales responde, es coherente, con el contenido de los mismos.
Esto es, orientan la interpretación de las normas de modo armónico con el
contenido del texto constitucional150.

3.2. El “pluralismo político” y la configuración infraconstitucional de los

gobiernos locales

La solemne proclamación constitucional de España como Estado

democrático, en cuya virtud se extiende el protagonismo a amplios sectores de
la sociedad, implica que el constituyente formuló premeditadamente una
concreta opción ideológica que se basa, entre otros factores, tanto en una
visión participativa del proceso político, adoptándose las decisiones
públicas “a través de la dialéctica entre todos los participantes”151, como en la
concepción pluralista de la sociedad, cuya expresión más singular consiste
en el reconocimiento constitucional del valor superior “pluralismo
político”. De ahí que sea posible fijar una clara vinculación y correspondencia
entre las notas definitorias del modelo de Estado adoptado por nuestra Norma
Fundamental y los valores superiores del ordenamiento propugnados de tal
modelo estatal152.

De este modo, Lucas Verdú, al examinar el valor del que nos venimos
ocupando, ha llamado la atención sobre la naturaleza valorativa del pluralismo

150
Tal y como sostiene el Magistrado Jiménez de Parga en su voto particular a la STC
290/2000, de 30 de noviembre, caso LORTAD, al que se adhiere Mendizábal Allende. Más
explícitamente, la STS de 4 de marzo de 1999, Ar. 2727 (Eladio Escusol Barra) afirma que, «la
Constitución incorpora una serie de valores esenciales que, informan todo el ordenamiento
jurídico para que éste pueda ser interpretado conforme a aquélla […]» (F.D. 4).
151
Cfr. Garrorena Morales, Ángel, El Estado Español como Estado Social y Democrático de
Derecho, Tecnos, Madrid, (reimpresión) 1992, p. 142.
152
Como muy pronto puso de relieve Luciano Parejo Alfonso en Estado Social y Administración
Pública. Los postulados constitucionales de la Administración Pública, Civitas, Madrid, 1983,
pp. 65 y ss.

65
al identificarlo como un postulado de la cultura política occidental153, pues a
través de aquél se funcionaliza la libertad. El pluralismo incorpora elementos
como el diálogo, la tolerancia, el respeto a las opiniones contrarias y a las
minorías que hacen del mismo un elemento valioso de la cultura política
occidental154. Principios que guardan una estrecha conexión y aparecen
íntimamente ligados al libre desarrollo de la persona mediante su inserción en
grupos intermedios creados entre el individuo y el Estado.

Una primera aproximación al valor “pluralismo político”, vinculado a la

cláusula de Estado democrático, parece indicar un premeditado
pronunciamiento de nuestro texto fundamental a favor de posiciones
normativas en la hermenéutica del mismo, que excluiría una mera utilización
del mismo con fines sociológico-empíricos155. En este sentido156, resulta
oportuno recordar que, desde una perspectiva normativa-constitucional, la
teoría pluralista de la democracia presenta una dimensión empírico-normativa
evidente. Así, el pluralismo es una realidad en la medida que existen
sociedades heterogéneas de clases y fracciones de clases, grupos sociales,
económicos, diversidades culturales e ideológicas, etc. Pero, asimismo, el
pluralismo tiene una dimensión o componente normativo que, en nuestra
Constitución, se refleja en una extensa relación de preceptos, ya sea de forma
explícita o implícita, desde diferentes perspectivas: entre ellas, el pluralismo
cultural –artículos 3, 4, 16 y 27-, social –artículos 7, 20.3, 22, 36 y 52-, político –
artículos 6 y 23- y jurídico-territorial –como es el caso del Título VIII al
enumerar como piezas basilares de toda la estructura territorial del Estado a
153
Por ello sostiene que reducir el pluralismo a un simple instrumento de participación implica
una relativización de ese postulado de la cultura política occidental conectado con la libertad,
en “Art. 1º. Estado Social y Democrático de Derecho”, op. cit., p. 124.
154
Cfr. Lucas Verdú, Pablo, Estimativa y política constitucionales, Facultad de Derecho,
Universidad Complutense, Madrid, 1984, pp. 114-115.
155
Entre nosotros, Germán Gómez Orfanel ha puesto de manifiesto que el concepto de
pluralismo puede ser empleado tanto desde una perspectiva sociológica-empírica, entendida
como instrumento para la descripción y tipificación de fenómenos sociales y políticos que
corresponden a una realidad caracterizada por la existencia de una pluralidad de grupos, como
al servicio de concepciones normativas que consideran al pluralismo como un deber ser, como
algo valioso en, voz “Pluralismo”, en Juan José González Encinar (Dir), Diccionario del sistema
político español, Akal, Madrid, 1984, p. 650; ibidem, “Aproximación a la noción de pluralismo”,
en Santiago Castillo Alonso (coord.), Estudios de Historia de España: homenaje a Manuel
Tuñón de Lara, vol 3, Universidad Internacional Menéndez Pelayo, Madrid, 1981, pp. 390-391.
156
En lo fundamental, seguimos en la exposición a Gomes Canotilho, Jose Joaquim, Direito
Constitucional e Teoria da Constituçao, 6ª ed., Livraria Almedina, Coimbra, 2002, pp. 1494-
1495.

66
municipios, provincias y Comunidades Autónomas, con un régimen jurídico
propio y prever la posibilidad de crear agrupaciones de municipios distintas de
las provincias y circunscripciones territoriales propias mediante la agrupación
de municipios limítrofes, en los arts. 141.3 y 152.3 CE, respectivamente-. Por
ello, a pesar de las observaciones críticas que han podido formularse sobre su
condición o no de valor superior del ordenamiento jurídico157, lo cierto es que a
partir de esa dimensión normativa del “pluralismo” se puede alcanzar a
comprender que éste se configura como una dimensión del principio
democrático, pero también como un elemento constitutivo del propio orden
constitucional en su conjunto.

No parece posible sostener, en principio, que el valor “pluralismo

político” posea exclusivamente una condición/cualidad procedimental o adjetiva
respecto de los valores “igualdad” y “libertad”, que le privaría de sustantividad
propia. El pluralismo es una premisa fundamental de la democracia158, una
dimensión del principio democrático y elemento constitutivo del orden
constitucional tal y como hemos apuntado anteriormente, que aunque
presuponga los valores de “libertad” e “igualdad” no se cubre plenamente por

157
Como se recordará, las objeciones formuladas pasan por considerar exclusivamente como
valores superiores a la “libertad” y a la “igualdad”. En este sentido, cabe recordar cómo Antonio
Torres del Moral sostiene que la “libertad” es el único valor superior, mientras que los restantes
enumerados en el art. 1.1 CE son meras derivaciones de aquélla y, específicamente, el
pluralismo político se trata de un principio político estructural a través del cual se realiza el valor
“libertad”, en Principios de Derecho Constitucional Español, vol. I, 3ª ed., Servicio de
Publicaciones de la Facultad de Derecho, Universidad Complutense, Madrid, 1992, pp. 50-51.
También como un principio estructural lo concibe Antonio Hernández Gil, aunque con un
significado distinto, dado que, a su juicio, el “pluralismo político” posee un valor hermenéutico
que lo configura como el prisma desde el que han de contemplarse los restantes valores
superiores, vid. “Sistema de valores en la Constitución”, en Antonio López Pina (ed.), La
Constitución de la Monarquía Parlamentaria, Fondo de Cultura Económica, Madrid, 1983, p.
119. Por su parte, Peces-Barba entiende que el “pluralismo” es un valor comprendido en el más
amplio concepto de “libertad”, pero que el constituyente ha querido subrayar dotándolo de
autonomía como reacción al régimen autoritario y de partido único preconstitucional en Los
valores superiores, op. cit., p. 163. Finalmente, el profesor Aragón Reyes considera que los
valores en sentido estricto no pueden ser mas que “materiales”, es decir, fines en si mismos y
no medios para otro fin, de donde razona que sólo son auténticos valores la “libertad” y la
“igualdad”, mientras que el “pluralismo político”, sería una mera situación que se hace posible o
efectiva por la realización de aquéllos. No obstante, el propio autor matiza a continuación su
aseveración cuando señala en nota a pie de página que si se admite que el pluralismo es un
valor, habrá de entenderse como valor procedimental y no como valor material, en Constitución
y Democracia, op. cit., pp. 99-100.
158
En virtud del cual, la propia Constitución ordena un sistema que favorece la plasmación del
mismo a través de, entre otras previsiones, la alternancia en la ocupación del poder, vid.,
Canosa Usera, Raúl, Interpretación constitucional y fórmula política, CEC, Madrid, 1988, p.
159.

67
ellos159. En este sentido, no compartimos el aserto de acuerdo con el cual el
valor superior “pluralismo político” no es algo que pueda propugnarse, sino que
se trata de un aspecto de la realidad político-institucional que tiene como
función garantizar un haz de derechos de libertad, de modo que una vez
asegurados estos derechos, “la obligación del Estado respecto al pluralismo
político se ha agotado y no hay nada que propugnar”160. En páginas
precedentes ya hemos hecho constar que la ubicación sistemática del art. 1.1
CE en una norma de apertura constitucional implica, entre otras cuestiones,
que al referido precepto le corresponde una función de permanente refundación
del Estado, que se extiende al ordenamiento infraconstitucional en su conjunto
con carácter expansivo, excluyendo una pretendida naturaleza estática del
mismo, en virtud de la cual con su mera formulación en el momento
constituyente se agotarían las consecuencias que se derivan de su contenido.

El “pluralismo político” se configura, por el contrario, como uno de los

valores superiores “fuertes” del ordenamiento jurídico, junto con el de
“igualdad”, en tanto que poseen la consideración de auténticos preceptos
normativos constitucionales susceptibles de aplicarse directamente por
cualquier órgano, y significativamente por el Tribunal Constitucional, esto es, se
configuran como un parámetro básico de constitucionalidad de otras normas161.
De esta manera, la eventual función de garantía/aseguramiento de los
derechos de libertad por el Estado en un momento determinado y concreto no
agota las obligaciones positivas que competen al mismo respecto del valor
superior “pluralismo político”, de modo que cuando se cumplan queden vacías
de contenido. Esta sería la situación ideal en un Estado esclerotizado pero no
en un modelo de Estado-legislador permanente, en el que el poder político se
distribuye entre diferentes instancias territoriales con capacidad de innovar el
ordenamiento jurídico. A nuestro modo de ver es en este ámbito, precisamente,

159
Garrorena Morales, Ángel, “Valores superiores y principios constitucionales”, op. cit., p. 31.
160
Cfr. Basile, Silvio, “Los «valores superiores», los principios fundamentales y los derechos y
libertades públicas”, en Alberto Predieri y Eduardo García de Enterría (dirs), La Constitución
Española de 1978. Estudio sistemático, 2ª ed., Civitas, Madrid, 1984, p. 272.
161
La distinción entre valores superiores “fuertes” y “débiles” corresponde al profesor Prieto
Sanchís, Luis, en “Los valores superiores del ordenamiento jurídico y el Tribunal
Constitucional”, Revista del Poder Judicial, n. 11, 1984, pp. 83-90; también, en el mismo
sentido, Santamaría Ibeas, J. Javier, Los valores superiores en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, op. cit., pp. 145-146 y 357-359.

68
en el que opera con total virtualidad la doble eficacia, prescriptiva y proyectiva,
de los valores superiores. De manera que el análisis de esta doble eficacia nos
permitirá determinar la utilidad que tiene para la institución de los gobiernos
locales la configuración del Estado como democrático, que propugna como uno
de sus valores superiores el “pluralismo político”.

3.2.1. La eficacia prescriptiva o inmediata del valor superior “pluralismo

político”

En su condición de normas jurídicas, los valores superiores pueden

actuar como “normas primarias” esto es, como canon de constitucionalidad,
como normas destinadas a resolver conflictos constitucionales sin necesidad
de acudir a ningún otro tipo de norma. De acuerdo con esta premisa, el
Tribunal Constitucional ha empleado esta vía para depurar los posibles
excesos cometidos por el legislador –estatal y autonómico- en el diseño
institucional de los gobiernos locales en tres ámbitos, manifestaciones del
principio democrático en su condición de valor superior del ordenamiento
jurídico reflejado en el art. 1.1 CE162, como son la exigencia de que la minoría
pueda hacer propuestas y expresarse sobre las de la mayoría (i), la
consecución de una determinada mayoría como fórmula para la integración de
voluntades concurrentes (ii) y, finalmente, en la relación entre representantes y
representados (iii). Veamos con algún detalle estas tres manifestaciones.

i) La exigencia de que la minoría pueda hacer propuestas y expresarse

sobre las de la mayoría. El Tribunal Constitucional ha desarrollado una
dimensión del valor superior pluralismo político como “técnica” que se debe
utilizar en un sistema democrático para garantizar la presencia de las minorías
en los órganos representativos de las entidades locales163. La STC 32/1985, de
6 de marzo, resuelve un recurso de amparo interpuesto por cinco concejales
del Ayuntamiento de La Guardia contra un acuerdo del Pleno de dicha
Corporación, confirmado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en virtud

162
Conceptualización que lleva a cabo el Tribunal, entre otras, en la STC 42/2014, de 25 de
marzo, caso declaración de soberanía de Cataluña, F.J. 4.a).
163
Santamaría Ibeas, J. Javier, Los valores superiores…, p. 370.

69
del cual se les excluía de la participación en cuatro de las cinco Comisiones
Informativas que se habían formalizado tras la celebración de las elecciones
locales y la constitución de la Corporación local. El Tribunal Constitucional
considera, en primer término, que el pluralismo político consagrado en el art.
1.1 CE es aplicable a la relación representativa y, en segundo término, que las
comisiones informativas municipales, en cuanto “meras divisiones internas del
Pleno”, se trata de órganos representativos, de manera que su composición
debe estar regida por los criterios que se emplean para el resto de órganos
representativos municipales –cabalmente el Pleno-, pues lo contrario
significaría la vulneración de los derechos de las minorías. Como sigue,

“Es claro, en efecto, que la inclusión del pluralismo político como un valor
jurídico fundamental (art. 1.1 CE) y la consagración constitucional de los partidos
políticos como expresión de tal pluralismo, cauces para la formación y manifestación de
la voluntad popular e instrumentos fundamentales para la participación política de los
ciudadanos (art. 6), dotan de relevancia jurídica (y no solo política) a la adscripción
política de los representantes y que, en consecuencia, esa adscripción no puede ser
ignorada, ni por las normas infraconstitucionales que regulen la estructura interna del
órgano en el que tales representantes se integran, ni por el órgano mismo, en las
decisiones que adopte en ejercicio de la facultad de organización que es consecuencia
de su autonomía. Estas decisiones que son, por definición, decisiones de la mayoría,
no pueden ignorar lo que en este momento, sin mayor precisión, podemos llamar
164
derechos de las minorías” .

Tal y como se ha indicado por la doctrina165, el Tribunal en este fallo

lleva a cabo dos cosas. De una parte, emplea el pluralismo político como
criterio de formación de los órganos representativos, estableciendo que éstos

164
Y continúa el F.J. 2 de la Sentencia, “Siendo ello así, la composición no proporcional de las
Comisiones Informativas resulta constitucionalmente inaceptable porque éstas son órganos
sólo en sentido impropio y en realidad meras divisiones internas del Pleno Municipal, carentes
de competencias decisorias propias y cuya función se reduce a preparar las decisiones de
aquél, estudiando e informando previamente los asuntos sobre los que debe resolver. En
cuanto partes del Pleno deben reproducir, en cuanto sea posible, la estructura política de éste,
pues, de otro modo, en efecto, no sólo se eliminaría toda participación de los Concejales de la
minoría en un estadio importante del proceso de decisión (y sólo un formalismo que prescinda
absolutamente de la realidad puede ignorar la trascendencia que en este proceso tiene la fase
de estudio y elaboración de propuestas), sino que se hurtaría a la minoría incluso la posibilidad
de participar con plena eficacia en el estadio final de la decisión, privándola del tiempo
necesario para el estudio en detalle de los asuntos, o de la documentación que ello requiere, o
de ambas cosas”.
165
Santamaría Ibeas, J. Javier, Los valores superiores…, op. cit., p. 372.

70
han de tener participación proporcional de todas las opciones políticas que
representen a los titulares del derecho de participación en las funciones y los
cargos públicos, sin que quepa la posibilidad de alterar esta regla ni siquiera en
base a la amplia libertad de que puede disponer el legislador conforme a la
Constitución. Y, de otra parte, establece, pro futuro, que los partidos políticos
son las organizaciones que permiten concretar y hacer efectivo el pluralismo
político.

Esta doctrina alcanza otros supuestos, dado que nuestro Tribunal

Constitucional ha acudido a ella para garantizar los derechos políticos de los
denominados “concejales no adscritos”. Este es el caso de la STC 169/2009,
de 9 de julio166, que resuelve el recurso de amparo planteado por cuatro
diputados provinciales frente a un acuerdo del Pleno de la Diputación Provincial
de Alicante en el que, tras declararlos como “miembros no adscritos” a los
efectos del art. 73.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases
del Régimen Local, suprimía el grupo mixto y delimitaba sus derechos políticos
al prever que podrían formar parte de las comisiones informativas con voz pero
sin voto, presentar escritos y mociones para ser debatidos en el Pleno,
intervenir en sus debates en el turno de intervenciones y, finalmente, percibir
las asistencias e indemnizaciones que fuesen procedentes. En esta ocasión, el
Tribunal, tras reproducir parte de los argumentos contenidos en el Fundamento
Jurídico 2 de la STC 32/1985 sobre el papel de las Comisiones Informativas en
el proceso de toma de decisiones del Pleno, considera que el hecho de que los
concejales declarados como “no adscritos” no puedan votar en el seno de tales
Comisiones Informativas conduce al otorgamiento del amparo, dado que
“entorpece y dificulta la posterior defensa de sus posiciones políticas mediante
la participación en las deliberaciones y la votación de los asuntos en el Pleno, e
incide por ello en el núcleo de las funciones de representación que son propias
del cargo de diputado provincial”.

166
Y en igual sentido las SSTC 20/2011, de 14 de marzo, caso concejales no adscritos de
Majadahonda I, [Link]. 5 y 6 y 129/2011, de 18 de julio, caso concejales no adscritos de
Majadahonda II, F.J. 2.

71
 ii) La garantía de la consecución de una determinada mayoría como
fórmula para la integración de voluntades concurrentes. Con carácter general,
el Tribunal Constitucional ha sostenido que el principio democrático consagrado
en el art. 1.1 CE impone que la formación de la voluntad en los órganos
representativos se articule a través de un procedimiento en el que opera el
principio mayoritario y, por lo tanto, la consecución de una determinada
mayoría como fórmula para la integración de voluntades concurrentes167.
Avanzando un paso más, tomando como criterio de referencia el principio
democrático de la organización local, el Tribunal ha anulado los preceptos de
una Ley autonómica que exigía unas mayorías distintas de las previstas en la
LrBRL para la elección de representantes municipales en Cajas de Ahorro168 y
para el cambio de denominación de capitalidad del municipio169. En todos los
pronunciamientos sobre este especifico aspecto del diseño institucional de los
gobiernos locales, a excepción de la STC 66/2011, de 16 de mayo, que
resuelve un recurso de amparo, la ratio decidendi que lleva al Tribunal a
declarar el carácter básico del régimen del quórum y mayorías necesarias para
la adopción de acuerdos de órganos colegiados superiores es, precisamente,
que la determinación del régimen de mayorías necesarias para la adopción de
acuerdos es un aspecto esencial del modelo de autonomía local que define un
especifico modelo de democracia local.

El Tribunal comienza su argumentación precisando que,

“Uno de los aspectos esenciales del modelo de autonomía local garantizada en

todo el Estado atañe al funcionamiento democrático de los órganos de gobierno de las
Corporaciones Locales y, dentro de él, en concreto, a lo que afecta al quorum y
mayorías necesarias para la adopción de los acuerdos de los órganos colegiados
superiores, ya que los preceptos relativos a estas cuestiones definen precisamente un
modelo de democracia local”.

167
Entre las más recientes, vid. las SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, F.J. 5, 176/2011, de
8 de noviembre, F.J. 2.c), 209/2012, de 14 de noviembre, F.J. 2; y 129/2013, de 4 de junio, F.J.
10.
168
SSTC 33/1993, de 1 de febrero, caso Ley Catalana de Cajas de Ahorro, F.J. 3; y 121/2012,
de 5 de junio, caso Ley Asturiana de Cajas de Ahorro, F.J. 8.
169
SSTC 331/1993, de 12 de noviembre, caso Ley Catalana de régimen local, F.J. 4.A);
66/2011, de 16 de mayo, caso alteración de la capitalidad de San Juan de la Rambla, F.J. 3; y
159/2012, de 17 de septiembre, caso Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas
de Canarias, F.J. 3.

72
 De manera que,

“Establecido en la Ley [de bases de régimen local] un numerus clausus a tal

efecto, cualquier regulación que se separe de dicha previsión y extienda la exigencia de
mayorías especiales a otros supuestos entraña un cambio en la concepción de la
organización democrática de la institución: implica pasar de una «democracia basada en
el juego de las mayorías» a una «democracia de acuerdo», por emplear las expresiones
170
de la STC 5/1981 (F.J. 21.A).”

iii) Como garantía de participación de los Ayuntamientos en los órganos

de gobierno de las Cajas de Ahorro. Finalmente, el Tribunal Constitucional
acude al pluralismo político como valor superior del ordenamiento jurídico para
establecer las cotas de participación que corresponden a los ayuntamientos en
los órganos de dirección de Cajas de Ahorro. En la STC 49/1988, de 22 de
marzo, declara inconstitucional un precepto de la Ley 31/1985, de 2 de agosto,
de regulación de las Normas Básicas sobre Órganos Rectores de las Cajas de
Ahorro, según el cual el hecho de que una Corporación local hubiera fundado
en su día una Caja de Ahorros determinaba que toda la representación de
entes locales en los órganos rectores de la misma fueran asumidos por dicha
Corporación, excluyéndose, por lo tanto, todas las restantes Corporaciones
locales relacionadas. De este modo, la inconstitucionalidad del precepto de la
Ley estatal se fundamenta en el pluralismo político del art. 1.1 CE, puesto que,
en palabras del Tribunal, en “cuanto los Ayuntamientos están presentes en los
órganos rectores de las Cajas en representación de los intereses colectivos de
los vecinos la norma aquí examinada acarrea también una vulneración del
deber de los poderes públicos de facilitar la participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social que recoge el art.
9.2 de la Constitución, participación íntimamente ligada al pluralismo político
consagrado como uno de los valores supremos de nuestro ordenamiento
jurídico en el artículo 1 de la Norma suprema” –F.J. 13-.
170
En concreto, la alusión que formula el Tribunal en la STC 5/1981, de 13 de febrero, caso
Estatuto de Centros Escolares, a la democracia “mayoritaria” y a la democracia de “consenso”
se incardina en el debate sobre los riesgos de petrificación del ordenamiento jurídico derivados
de la concepción formal de la ley orgánica. Sin perjuicio de ello, este principio ha sido reiterado
en otros contextos en fallos posteriores, vid., entre otras, las SSTC 172/1994, de 5 de mayo,
F.J. 3.A)a); 124/2003, de 19 de junio, F.J. 11; y 136/2011, de 13 de septiembre, F.J. 5.

73
3.2.2. La eficacia proyectiva o mediata del valor superior “pluralismo
político”

La función normadora de todos los poderes públicos territoriales se

encuentra limitada por el respeto del orden de valores. Las Leyes y
Reglamentos –estatales y autonómicos-, así como las ordenanzas locales,
deben respetar el sistema de valores consagrados en la Constitución, en la
medida en que emanan de poderes públicos vinculados a la misma en su
actuación. De lo que se trata, en definitiva, es que en este concreto ámbito
entra en juego la eficacia proyectiva de los valores constitucionales,
específicamente del pluralismo político, en la medida en que los distintos
sujetos titulares de potestad normativa están vinculados a orientar sus normas
en el sentido que fijan los valores superiores.

Toda vez que se ha señalado la anterior premisa, cabe señalar que una
de las características más notables de la Constitución Española de 1978
consiste en la consagración de un modelo de distribución territorial del poder
público –arts. 1, 2 y 137- que prefigura lo que se ha venido en denominar como
un modelo de Estado de tres términos171. De modo que el planteamiento
rígidamente monista del Estado se ve superado172 desde el momento en que
en el Estado constitucional el centro de imputación de intereses no radica ya,
de manera exclusiva, en el ámbito estatal sino que se desplaza al autonómico y
al local, entes infraestatales dotados de autonomía para “la gestión de sus
respectivos intereses” -art. 137 CE-.

171
Sobre ello, García Roca, Javier, “Sobre el Estado de tres términos y la dimensión de
hermenéutica constitucional que introduce el nuevo conflicto en defensa de la autonomía local:
temores y círculo de ansiedades”, en [Link]., El desarrollo del Gobierno Local (Una
aproximación doctrinal), INAP, Madrid, 1999, pp. 59 y ss.
172
Como es notorio, esta tesis sostiene la estatalidad del derecho negando que otras
manifestaciones de la vida social organizada diferente al Estado puedan encontrarse entre
aquel ordenamiento, cfr. Rolla, Giancarlo, Manuale di Diritto Pubblico, III edizione, G.
Giappichelli editore, Milano, 1998, p. 18. Por lo demás, como es notorio, la teoría del
reconocimiento de una pluralidad de ordenamientos jurídicos frente a la estatalidad del derecho
fue formulada originariamente en 1918 por Santi Romano en su trabajo El Ordenamiento
Jurídico, en el que desarrolla el principio de la pluralidad de los ordenamientos jurídicos
partiendo de la constatación de la crisis del Estado liberal y, en particular, de sus fundamentos
ideológicos.

74
 El principio constitucional de autonomía se traduce en que cada uno de
los entes territoriales posee un ordenamiento jurídico propio, incardinado en el
ordenamiento jurídico total, respecto al ámbito material de competencias que
tenga constitucional o legalmente atribuido. En este sentido se ha manifestado
el Tribunal Constitucional con relación al reparto competencial en materia de
organización municipal, al afirmar que, “el orden constitucional de distribución
de competencias se funda en el reconocimiento de tres ámbitos normativos
correspondientes a la legislación básica del Estado (art. 149.1.18º de la
Constitución), la legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas
según los respectivos Estatutos y la potestad reglamentaria de los
municipios.”173

Sentado lo anterior, de la propia CE se derivan dos cuestiones

importantes sobre el particular. En primer término, la Norma Fundamental no
define qué ha de entenderse por “autonomía”, esto es, no define cuál ha de ser
el contenido sustantivo de la misma que, por esta vía, se convierte, según la
STC 4/1981, de 2 de febrero, en un “concepto jurídico indeterminado que
ofrece un margen de apreciación muy amplio”. De ahí que al legislador
ordinario y al propio Tribunal Constitucional les corresponde la interpretación de
las normas constitucionales y la individualización de dicho principio. Función
constructiva, en suma, que se concreta en delimitar el ámbito sustantivo del
reiterado principio de autonomía, al “fijar unos límites cuya inobservancia
constituiría una negación” del mismo, dentro de los cuales pueden actuar
diferentes opciones políticas.

La segunda cuestión sobre la que conviene ahora llamar la atención

consiste en que la CE no define la Administración local, pero contiene normas y
principios directivos de la misma. De esta forma, nos encontramos con unos
escasos preceptos en los que se regula la Administración local y un numeroso
elenco de preceptos constitucionales que se aplican a la Administración local
en su consideración de poder público territorial pero que, tal y como advierte
García Roca, resultan insuficientes para sentar las bases de la autonomía local,

173
STC 214/1989, de 21 de diciembre, F.J. 3.

75
orientar la labor del legislador y procurar un parámetro de control de
constitucionalidad de las leyes174.

A partir de estos presupuestos, en los últimos años parte de la doctrina

se ha esforzado en la elaboración técnica del denominado “bloque
constitucional local”, tomando como punto de partida las remisiones
constitucionales que completan la estructura territorial175. Desde este
planteamiento, se razona la existencia de un elenco o conjunto de normas
interpuestas que tienen como función concretar y desarrollar las previsiones
constitucionales en materia de régimen local y, en suma, cerrar la excesiva
apertura de la Constitución territorial, con un objetivo esencial: de una parte,
definir las normas que configuran un canon o parámetro de constitucionalidad
y, de otra, desarrollar las normas constitucionales dotando de contenido
sustantivo a la noción de autonomía.

En este punto presenta especial interés la noción de función

constitucional de la LrBRL que ha manejado el Tribunal Constitucional a fin
de identificar una dualidad de contenidos en la ley básica local de acuerdo con
su distinto fundamento constitucional, de modo que la misma

“[…] puede «a priori» contener, de un lado, tanto los rasgos definitorios de la autonomía
local, concreción directa de los arts. 137, 140 y 141 CE, como, de otro, la regulación
legal del funcionamiento, la articulación o la planta orgánica (entre otras cosas) de los
entes locales. Sólo aquellos extremos de la LBRL que puedan ser cabalmente
enraizados de forma directa en los arts. 137, 140 y 141 CE, de cuyo contenido no
representen más que exteriorizaciones o manifestaciones, forman parte del contenido de
la autonomía constitucionalmente garantizada, mientras que los que se refieran a

174
En extenso, vid. García Roca, Javier, “Un bloque constitucional conforme al principio de
subsidiariedad (Un desarrollo constitucional pendiente)”, op. cit., p. 33 y García Fernández,
Javier, “Derecho Constitucional y entidades locales. Sistema de fuentes y autonomía como
fundamentos constitucionales básicos del derecho local”, op. cit., pp. 1 y ss.
175
El origen de esta noción se encuentra en el art. 28 LOTC y en la construcción dogmática
elaborada con relación a las Comunidades Autónomas, extensamente tratada por la doctrina.
Con relación al ámbito local, resulta indispensable el trabajo de Ana María de la Vega, La
autonomía municipal y el bloque constitucional local, UCM-Edic. Ciudad Argentina, Madrid,
2006, 415 pp, así como García Roca, Javier, “Un bloque constitucional conforme al principio de
subsidiariedad (Un desarrollo constitucional pendiente)”, op. cit., pp. 13 y ss. En contra de esta
tesis, entre otros, Sanz Rubiales, Íñigo, El contencioso interadministrativo (Litigios entre
Administraciones Públicas Territoriales), Marcial Pons, Madrid, 1993, pp. 100-101; y Velasco
Caballero, Francisco, Derecho local. sistema de fuentes, op. cit. pp. 169-174.

76
 aspectos secundarios o no expresivos de ese núcleo esencial en el que consiste la
garantía institucional, que son mayoría en el seno de la LBRL y que se incardinan desde
el punto de vista competencial, en el art. 149.1.18ª CE, tienen una distinta naturaleza
176
desde el punto de vista constitucional y ordinamental” .

A pesar de que esta tendencia del máximo intérprete constitucional se ha

visto interrumpida en pronunciamientos posteriores177, en los que el propio
Tribunal ha declarado que las normas de la ley básica local no son canon
constitucional de autonomía local178, lo cierto es que partiendo de esta
diferenciación de funciones y de la dualidad de contenidos que es posible
identificar en el seno de la LrBRL, puede sostenerse que el legislador básico
local, de acuerdo con el valor pluralismo, puede optar entre diferentes opciones
de las posibles179 pero, en ningún caso pretender desnaturalizar el sistema180.
Esta circunstancia es fácilmente aprehensible si tenemos en cuenta que
algunas de las previsiones que se contienen en tales preceptos
constitucionales son manifestación, directa e inmediata, del principio
democrático y del valor superior pluralismo político. Parece evidente que este
es el supuesto del pluralismo territorial exteriorizado en la necesaria existencia

176
Cfr. STC 159/2001, de 5 de julio, caso Leyes de Urbanismo de Cataluña, F.J. 4.
177
Cfr. las SSTC 240/2006, de 20 de julio, caso aprobación de planes urbanísticos de Ceuta,
F.J. 8. y 95/2014, de 12 de junio, caso parque natural de Laguna Negra, F.J. 5.
178
Como han puesto de relieve Velasco Caballero, Francisco, “La autonomía municipal”, en
Casas Baamonde, María Emilia y Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Miguel, Comentarios a la
Constitución Española. XX Aniversario, Fundación Wolters Kluwer, Madrid, 2009, p. 2115; y
Parejo Alfonso, Luciano, “Autonomía Local, Régimen Local Básico y Reformas Estatutarias”,
REALA, n. 309, 2009, pp. 48-50. Muy crítico con la argumentación de la sentencia de 20 de
julio de 2006 se muestra García Roca en sus trabajos “La primera sentencia constitucional
sobre el conflicto en defensa de la autonomía local (STC 240/2006): una ocasión perdida”,
Cuadernos de Derecho Local, n. 13, 2007, pp. 14-23 y “La división territorial del poder del
Estado y la garantía constitucional de la autonomía local”, en Casas Baamonde, María Emilia y
Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Miguel, Comentarios a la Constitución Española. XX
Aniversario, Fundación Wolters Kluwer, Madrid, 2009, pp. 2081-2082.
179
Tal y como insiste el Tribunal Constitucional, el valor superior pluralismo político permite
contemplar en el marco de la Constitución diversas soluciones legales, SSTC 6/1984, de 24 de
enero, F.J. 5º.D y 217/1992, de 1 de diciembre, F.J. 6º. Pero el ámbito de actuación legislativa,
no obstante, se ve limitado por el necesario respeto al contenido esencial de las normas en que
tiene su reflejo la democracia procedimental y material, pudiendo afirmarse que bajo la noción
de pluralismo no cabe cualquier innovación legislativa si no respeta dicho contenido esencial.
180
A nuestro modo de ver, este es el sentido en el que se manifiesta el Fundamento Jurídico 5
de la STC 48/2003, de 12 de marzo, caso Ley de Partidos, cuando afirma que, «En la medida
en que el Estado democrático constituido en el art. 1.1 CE ha de basarse necesariamente en el
valor del pluralismo, del que los partidos son expresión principalísima mediante la configuración
de una verdadera voluntad popular llamada a traducirse en voluntad general, es evidente que
la apertura del ordenamiento a cuantas opciones políticas puedan y quieran nacer y articularse
en la realidad social constituye un valor que sólo cabe proteger y propiciar» (la cursiva es
nuestra).

77
de municipios y provincias –art. 137 CE-; de la atribución del Gobierno y
Administración municipal a los Ayuntamientos –art. 140 CE- y autónoma
provincial a las Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo
–art. 141.2 CE-; o, por último, de la expresa reserva constitucional a que sean
Concejales, elegidos a través de un procedimiento democrático, quienes
integren los Ayuntamientos a los que se les encomienda el gobierno y
administración municipal.

Llegados a este punto, resulta oportuno detenernos en el análisis de dos

concretos supuestos en que, a nuestro entender, el legislador estatal se ha
apartado del sentido fijado en el valor superior “pluralismo político” y, en
consecuencia, del principio democrático previstos en el art. 1.1 CE. Se trata de
dos modificaciones legislativas de contenido similar, pero no idéntico,
motivadas por la crisis económica y destinadas, presuntamente, a facilitar la
eficacia de la acción administrativa y el cumplimiento del principio de
estabilidad presupuestaria: en concreto, nos estamos refiriendo a la Disposición
adicional tercera del Real Decreto-ley 14/2013, de 29 de noviembre, de
medidas urgentes para la adaptación del derecho español a la normativa de la
Unión Europea en materia de supervisión y solvencia de entidades financieras
y a la nueva Disposición adicional decimosexta de la LrBRL que,
paradójicamente, a pesar de tan beneméritas intenciones han sido recurridas
ante el Tribunal Constitucional181.

Comenzando por el primero de los supuestos a examinar, la citada

Disposición adicional tercera del Real Decreto-ley 14/2013, de 29 de

181
En el primer caso ha sido la Defensora del Pueblo quien ha promovido el correspondiente
recurso de inconstitucionalidad, admitido a trámite mediante providencia de 8 de abril de 2014 -
BOE núm. 91, de 15 de abril-. En el segundo caso, del rosario de recursos de
inconstitucionalidad planteados contra la reforma de la normativa básica local han incluido a la
reiterada Disposición adicional decimosexta de la LrBRL los procesos planteados por el
Gobierno de Cataluña, el Consejo de Gobierno y el Parlamento de Andalucía, el Gobierno de
Canarias, el Parlamento de Navarra y, finalmente, el instado por los Grupos Parlamentarios
Socialista, IU, ICV-EUIA, CHA, La Izquierda Plural, Unión Progreso y Democracia y Mixto, tal y
como se deriva de las providencias de admisión a trámite de 27 de mayo de 2014, publicadas
todas ellas en el BOE núm. 132, de 31 de mayo de 2014. Asimismo, también figura entre los
preceptos recurridos la Disposición de referencia en el conflicto en defensa de la autonomía
local n. 4292-2014, interpuesto contra la LRSAL según se desprende de la providencia de
admisión a trámite del conflicto del Tribunal Constitucional de 9 de septiembre de 2014 –BOE,
n. 223, de 13 de septiembre-.

78
noviembre, de medidas urgentes para la adaptación del derecho español a la
normativa de la Unión Europea en materia de supervisión y solvencia de
entidades financieras, prevé en su apartado primero la ampliación en un mes
del plazo para que los municipios que no lo hubiesen hecho puedan solicitar al
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas acogerse a alguna o varias
de las medidas previstas en el art. 22 del Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de
junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las Administraciones
Públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros. Para el
cumplimiento de este fin, en los apartados segundo y tercero de la reiterada
Disposición adicional tercera se contemplan una serie de reglas
procedimentales de acuerdo con las cuales si en una primera votación en el
pleno no se alcanza la mayoría necesaria para presentar la solicitud para
aprobar el plan de ajuste o algunas de las medidas incluidas en el mismo
contempladas en el Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, la competencia
para su aprobación se asume por la Junta de Gobierno Local. Asimismo, para
el caso de que se trate de municipios en que no exista Junta de Gobierno
Local, la aprobación de tales medidas, cuando concurra el mismo presupuesto
de hecho en el pleno, corresponderá al Alcalde182.

El objeto de esta medida, si nos atenemos al tenor de la Exposición de

Motivos del Real Decreto-ley 14/2013, de 29 de noviembre, consiste en
“facilitar la mayor incorporación posible de municipios a las medidas
extraordinarias citadas eliminando obstáculos que no deberían afectar al logro
de la estabilidad y del reequilibrio de aquéllas entidades”. Se trata, sin lugar a
dudas, de una desafortunada justificación desde el momento en que considera
que la votación en el seno de un órgano democrático-representativo como es el
pleno municipal, órgano que recordemos “somete a un procedimiento

182
El tenor literal de los apartados 2 y 3 de la Disposición adicional tercera es el siguiente: “2.
Cuando siendo competencia del Pleno de la Corporación Local éste no alcanzara, en una
primera votación, la mayoría necesaria para presentar la solicitud de acogerse a determinadas
medidas, aprobar el plan de ajuste o aprobar alguna de las medidas incluidas en dicho plan de
ajuste a las que se refiere el Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, la Junta de Gobierno
Local asumirá esta competencia. La Junta de Gobierno Local dará cuenta al Pleno, en la
primera sesión que se celebre con posterioridad a la presentación de la mencionada solicitud,
de la aprobación del plan de ajuste o de alguna de las medidas en él incluidas. 3. En los casos
en que no exista junta de Gobierno Local, por concurrir las circunstancias a las que se refiere el
artículo 20.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, las
decisiones mencionadas en el apartado anterior corresponderán al Alcalde”.

79
democrático decisiones, que incorporan fines políticos propios, reflejo del
principio de pluralismo político y del ámbito de poder atribuido en virtud de la
autonomía local garantizada en el art. 137 CE”183, rechazando una propuesta
de adopción de un acuerdo para acogerse a una medida de naturaleza
económico-financiera es un obstáculo que hay que eliminar al poner en peligro
el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. El fin, una vez más,
no justifica los medios, sobre todo si tenemos en cuenta “que un elemento
basilar del principio democrático es el proceso de construcción de las
decisiones y la democracia tiene importancia como procedimiento y no sólo
como resultado”184. Con esta medida se está obviando por el legislador la
dimensión del valor superior “pluralismo político” como técnica que debe
emplearse en un sistema democrático para garantizar la presencia de las
minorías en los procesos de toma de decisiones en el seno de los órganos
representativos de las entidades locales. La proposición normativa de
referencia causa perplejidad por la simplicidad de su contenido: en caso de que
en una votación no se alcance la mayoría requerida para acogerse a las
medidas de índole económico financiera, se sustrae del pleno esa competencia
y se traslada a la Junta de Gobierno Local, órgano de naturaleza ejecutiva que
no se integra de acuerdo con los principios de representatividad y
proporcionalidad del pleno, sino por el alcalde y un número de concejales
nombrados y separados libremente por éste.

El segundo supuesto en que el legislador estatal se ha apartado de la

vinculación al valor superior “pluralismo político” y al principio democrático ex
art. 1.1 CE, se concreta en la nueva Disposición adicional decimosexta de la
LrBRL, introducida en la ley básica local por el apartado treinta y ocho del
artículo primero de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y
sostenibilidad de la administración local185. En esta ocasión, se incluye en la ley

183
Como explícitamente se advierte en el F.J. 9 de la STC 161/2013, de 26 de septiembre,
caso ley de modernización del gobierno local III.
184
Como ha considerado el Tribunal Constitucional en el F.J. 4.a) de su Sentencia 42/2014, de
25 de marzo.
185
Disposición incluida en el texto legal a través de la enmienda n. 420 presentada por el
Grupo Parlamentario Popular en la tramitación en la Cámara Baja, “[a] fin de solventar
determinadas incidencias que se pueden producir en el funcionamiento ordinario de una
corporación local”. Se trata de una lacónica justificación que no acredita en modo alguno las
razones que motivan la enmienda, hurtando a la minoría, de este modo, conocer y valorar los

80
básica local la regla de que cuando el pleno de la Corporación local no alcance
en primera votación la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos
prevista en la propia LrBRL –mayoría simple, si nos atenemos a su art. 47-, la
Junta de Gobierno Local tendrá competencia para aprobar el presupuesto,
planes económico-financieros, planes de saneamiento y, finalmente, la entrada
en los mecanismos extraordinarios de financiación186.

Al margen de la deficiente técnica normativa empleada por el

legislador187, lo cierto es que continuando con el criterio mantenido por la
Disposición adicional tercera del Real Decreto-ley 14/2013, de 29 de
noviembre, en la nueva Disposición adicional decimosexta de la LrBRL se
amplía el espectro material de cuestiones en las que, en caso de no alcanzar la
mayoría simple de votos en el pleno de una Corporación local, la competencia
para su aprobación se sustrae del órgano plenario y se traslada a la Junta de
Gobierno Local. Si antes aludíamos a la perplejidad de la medida introducida
vía Real Decreto-ley, en esta ocasión es incredulidad la sensación que produce
constatar que la aprobación del grueso de las funciones de índole económica,
financiera y presupuestaria, que hasta ahora se habían atribuido al pleno
corporativo, se trasladan a la Junta de Gobierno Local en caso de no
alcanzarse mayoría simple en una votación celebrada en el seno del órgano de

motivos que hacen necesario la inclusión de una medida tan lesiva para el principio
democrático de la organización local. Vid. BOCG. Congreso de los Diputados, Serie A Núm.
58-2, de 30 de octubre de 2013, pp. 292-293.
186
La nueva Disposición adicional decimosexta de la LrBRL dispone que, “1.
Excepcionalmente, cuando el Pleno de la Corporación Local no alcanzara, en una primera
votación, la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos prevista en esta Ley, la Junta de
Gobierno Local tendrá competencia para aprobar: a) El presupuesto del ejercicio inmediato
siguiente, siempre que previamente exista un presupuesto prorrogado, b) Los planes
económico-financieros, los planes de reequilibrio y los planes de ajuste a los que se refiere la
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, c) Los planes de saneamiento de la Corporación Local o
los planes de reducción de deudas, d) La entrada de la Corporación Local en los mecanismos
extraordinarios de financiación vigentes a los que se refiere la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de
abril y, en particular, el acceso a las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez previstas en
el Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las
administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros. 2. La
Junta de Gobierno Local dará cuenta al Pleno en la primera sesión que se celebre con
posterioridad a la adopción de los acuerdos mencionados en el apartado anterior, los cuales
serán objeto de publicación de conformidad con las normas generales que les resulten de
aplicación”.
187
Recuérdese que a tenor del art. 23.4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, la aprobación de los planes económico-
financieros corresponde al Pleno de la Corporación local. Previsión que, desde la óptica del
sistema de fuentes del derecho no tiene encaje alguno con la atribución a la Junta de Gobierno
Local de tal función por el apartado 1.b) de la Disposición adicional decimosexta de la LrBRL.

81
representación democrática local. Aunque pueda resultar sorprendente, la
voluntad mayoritaria de los cargos representativos locales, que representan no
lo olvidemos a una gran parte del electorado, se califica de “interferencia” para
lo que se considera prioritario en las dos normas reseñadas que no es otra
cosa que el correcto funcionamiento financiero de los municipios españoles188.

En una primera aproximación podría plantearse que en los dos

supuestos legislativos reseñados, se lesiona el art. 140 CE desde el momento
en que, por decisión del constituyente, en dicho precepto se opta por un
modelo de administración municipal democrática que se vulnera por las
reiteradas disposiciones al excluir del conocimiento del Pleno, en cuanto
órgano de representación democrática de la comunidad vecinal, de las
decisiones fundamentales del municipio de naturaleza económico, financiera y
presupuestaria189. En un sentido diferente, a nuestro modo de ver, partiendo de
la premisa de la eficacia prescriptiva del valor superior “pluralismo político”, de
acuerdo con la cual éste se configura como una verdadera norma jurídica que
posee una eficacia inmediata o de primer grado en los procesos
constitucionales, es decir, no precisa la intermediación de otras normas para
resolver conflictos constitucionales, en los términos reseñados con anterioridad,
cabría sostener que el art. 1.1 CE puede operar como canon de
constitucionalidad para fundar un recurso contra las dos medidas legislativas
que excluyen al Pleno, y con ello a la las minorías, de la votación de las
precitadas decisiones fundamentales de índole económico-financiera.
Entiéndase bien que en este caso concreto no estamos planteando la
existencia de una relación de jerarquía entre valor superior –“pluralismo
político”, art. 1.1 CE- y principios –democrático representativo de
ayuntamientos, art. 140 CE-, puesto que la “superioridad” de los valores no se
traduce en un mayor rango jerárquico, sino en su necesaria presencia en todas

188
Cfr. Galán Galán, Alfredo y Panadés Jordà, Pau, “La aprobación de los presupuestos
municipales sin participación ciudadana: de la cuestión de confianza a la atribución de la
competencia a la junta de gobierno”, Cuadernos de Derecho Local, n. 36, 2014, p. 66.
189
Una interpretación en el sentido indicada es la que sostienen los municipios recurrentes en
el conflicto en defensa de la autonomía local planteado contra la LRSAL, tal y como se recoge
en el Dictamen del Consejo de Estado núm. 338/2014, de 22 de mayo, p. 82.

82
y cada una de las manifestaciones del orden jurídico190. Por el contrario, lo que
se plantea es que el principio democrático en su condición de valor superior del
ordenamiento jurídico reflejado en el art. 1.1 CE tiene diferentes
manifestaciones a lo largo de todo el texto constitucional en lo que atañe al
diseño democrático institucional de los gobiernos locales: el derecho
fundamental a participar en los asuntos públicos –art. 23-, el principio de una
administración municipal democrática –art. 140-, siendo susceptible de
fundamentar por sí sólo la inconstitucionalidad de una norma, como sucede en
los dos casos descritos.

4. El procedimiento de elaboración de ordenanzas locales como

concreción del principio democrático representativo

La consecuencia inmediata que se deriva de la naturaleza democrático-

representativa del Pleno Local, en cuanto órgano competente para elaborar y
aprobar las ordenanzas y reglamentos locales, es su incidencia directa en el
régimen jurídico de la potestad normativa local191. En este sentido, parece
oportuno recordar que existe una cierta coincidencia doctrinal en entender que,
desde una perspectiva normativa192, la democracia se define como un sistema
en el que los destinatarios de las normas son quienes las crean o participan
directamente en su creación. Virtualidad participativa que no se agota con esa
intervención, sino que puede consistir, asimismo, en la elección directa o
indirecta de quienes ostentan la potestad normadora –en el caso que nos
ocupa, mediante la elección por la comunidad local de los concejales que
componen el Pleno Local-.

Esta concepción de la democracia tiene, a nuestro entender, algunas

consecuencias importantes tanto para el órgano del que emanan las normas –
singularmente, la Asamblea y el Gobierno Local en nuestro caso-, como para el
190
Cfr. Beladiez Rojo, Margarita, Los principios jurídicos, op. cit., pp. 174-175, con cita de
Parejo Alfonso.
191
En sentido contrario, entre otros, Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, “La potestad
reglamentaria de las Corporaciones Locales”, Cuadernos de Derecho Judicial. Administración
Local, XXIX, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1995, p. 209; y Cano Campos,
Tomás, Los ayuntamientos y el tráfico, Iustel, Madrid, 2006, pp. 143-145.
192
Mantiene esta perspectiva de la democracia desde el punto de vista normativo Otto y Pardo,
Ignacio de, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1995, p. 142.

83
producto normativo por él elaborado. La primera de ellas es que existe una
legitimación formal de quien ostenta la potestad normadora, por cuanto el
sistema democrático se organiza conforme al principio de la mayor
participación y codecisión posible de todos los ciudadanos. La segunda
consecuencia radica en que se produce una legitimación material del órgano
productor de tales normas, en la medida que presupone la actuación
mediadora de las mismas entre los intereses reales de los individuos dirigida
hacia el bien común193. Finalmente, la tercera consecuencia estriba en que las
normas elaboradas por ese órgano están dotadas de un plus de legitimidad
democrática al converger en su proceso de elaboración tanto los destinatarios
de las mismas, como la actividad de quienes las elaboran formalmente
mediante su elección directa o indirecta. Esto es, se produce la concurrencia de
los dos factores más importantes de la legitimación democrática, de una parte,
la representación y, de otra, la participación194.

Por lo demás, esta parece ser la concepción que late en la

jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal, como puede advertirse en la STC
164/2001, de 11 de julio, caso Ley del suelo, cuando, en relación con los
planes urbanísticos –normas reglamentarias municipales-, afirma que,

“[…] si bien la participación ciudadana directa en el ámbito al que nos referimos,

articulada a través del cauce de la información pública, opera como un factor
coadyuvante de la legitimación popular del Plan, su legitimación democrática dimana
directamente del hecho de haber sido aprobado por un Ayuntamiento elegido
democráticamente” (F.J. 6).

193
Werner Maihofer, al examinar el principio de legitimidad, en el marco de la noción
“democracia en libertad” que deriva del concepto “orden fundamental libre y democrático”
referido en la Ley Fundamental Alemana, ha puesto de relieve la necesidad de que para que
sea posible una legitimación racional del gobierno de hombres sobre y para hombres es
necesaria no sólo la máxima participación de todos los ciudadanos en el proceso de
elaboración legislativa –legitimidad formal- si no también la mediación legisladora entre
intereses reales de los individuos hacía el bien común –legitimidad material-, en “Principios de
una democracia en libertad”, en Benda, et alii., Manual de Derecho Constitucional, Marcial
Pons/IVAP, Madrid, 1997, pp. 226 y ss.
194
Combinación en la que Parejo identifica la cualidad distintiva de la autonomía local dentro de
la estructura territorial del Estado, vid. “Comunicación”, en, Joaquín García Morillo, La
configuración constitucional de la autonomía local, [Link]., p. 64.

84
 Esto es, el municipio, como instancia de poder público democrático, es
capaz el mismo de transformar las decisiones políticas en decisiones jurídicas:
bien a través de normas –de autoorganización y de ordenación social-, bien por
medio de actos administrativos195. De ahí, que se pueda concluir sosteniendo
que las normas locales obedecen al fenómeno de la autodisposición de las
colectividades locales, en el sentido de que existe una coincidencia entre los
autores de la norma con los destinatarios de la misma, motivo por el que
estamos en presencia de un fenómeno de autorregulación de la convivencia
por los propios destinatarios de la norma196.

El procedimiento de elaboración de ordenanzas y reglamentos locales197

debe articularse necesariamente sobre la base de unos presupuestos que
respondan a la dialéctica de un modelo democrático representativo. Por este
motivo, en tal procedimiento deben concurrir, al menos, los siguientes
condicionantes:

- (1) ha de garantizarse la intervención de los cargos públicos

representativos locales, bien individualmente bien a través de su articulación en
grupos políticos, en el seno de los Plenos locales, a semejanza de lo que
ocurre en las Cortes Generales y en las Asambleas Legislativas autonómicas;

195
Por los motivos expuestos no compartimos la afirmación formulada por Salazar Benítez
cuando sostiene que la “eficacia” se convierte en el principal criterio legitimador del gobierno
local en virtud del principio de inmediatez que caracteriza las decisiones políticas locales y la
cercanía entre actores políticos y ciudadanos, en El sistema de gobierno municipal, [Link]., p.
22. Los principios democrático y de eficacia se mueven en planos diferentes y obedecen a
naturalezas distintas: el primero de ellos se inserta en una norma de apertura constitucional y
adjetiva al modelo de Estado –art. 1.1 CE-, mientras que el segundo es un principio general de
actuación de las Administraciones Públicas –art. 103.1 CE-, incluida la local, que se reitera en
los arts. 2.1 y 6.1 de la propia LrBRL. Sobre este último principio, Fernández Farreres, Germán,
“La potestad local de autoorganización: contenido y límites”, en Santiago Muñoz Machado
(Dir.), Tratado de Derecho Municipal, III, 3ª ed., Iustel, Madrid, pp. 1477-1480.
196
Cfr. Galán Galán, Alfredo, La potestad normativa autónoma local, [Link]., p. 202; y Parejo
Alfonso, Luciano, La potestad normativa local, op. cit., p. 125.
197
En las páginas que siguen a continuación nos vamos a centrar en el análisis del
procedimiento de elaboración de “ordenanzas” y “reglamentos” municipales en cuanto que
ambas son expresión de la categoría genérica de las “normas locales”, sin perjuicio de la
pacífica distinción doctrinal entre ambas figuras en función de su valor ad extra y ad intra de la
organización municipal, entre otros, vid. Parejo Alfonso, Luciano, la potestad normativa local,
op. cit., p. 42; y Rebollo Puig, Manuel; Izquierdo Carrasco, Manuel, “Artículo 84”, en Manuel
Rebollo Puig (Dir.) y Manuel Izquierdo Carrasco (Coord.), Comentarios a la Ley Reguladora de
las Bases del Régimen Local, Tomo II, tirant lo blanch, Valencia, 2006, p. 2161.

85
 - (2) los debates plenarios sobre los proyectos de reglamentos y
ordenanzas han de regirse por los principios de discusión y publicidad;

- (3) los ciudadanos han de disponer de la posibilidad de participar en tal

procedimiento;

- (4) y, en último extremo, es preciso que el procedimiento de

elaboración de tales normas culmine con la publicación de las mismas.

En la exposición de estos cuatro condicionantes propuestos que sigue a

continuación no se va a partir en términos literales, tal y como es habitual en la
doctrina198, de la exégesis del procedimiento de elaboración de ordenanzas y
reglamentos locales contemplado en los arts. 47.2.a), 49, 70.2 y 70 bis.2 de la
LrBRL199, procedimiento esquemático que, en definitiva, “encarna los valores
propios de un sistema democrático en la elaboración de las normas que
han de regir la vida ciudadana”200. Nuestra atención, por el contrario, se va a
centrar en el análisis de los elementos que articulan el procedimiento de
elaboración de ordenanzas y reglamentos y locales que se derivan
directamente de la Constitución y que preordenan el diseño legal del
mismo. Desde una perspectiva meramente expositiva, estos componentes
pueden sistematizarse en tres grupos en función de su diferente naturaleza
constitucional. En primer lugar, aparecen aquellos aspectos que son expresión
directa del art. 1.1 CE –la intervención de los cargos representativos locales y
los principios de discusión y publicidad de sus debates-; en segundo lugar, hay
una garantía constitucional –como es la intervención ciudadana en el
procedimiento de elaboración de tales normas, art. 105.a) CE- y, finalmente,

198
Sobre el régimen jurídico del procedimiento de elaboración de las ordenanzas locales desde
la perspectiva anotada, por todos, Toscano Gil, Francisco, Autonomía y potestad normativa
local, op. cit., pp. 89-102; y Salazar Benítez, Octavio, El sistema de gobierno municipal, op. cit.,
pp. 218-227.
199
En términos similares a los previstos por la legislación básica estatal se manifiestan las
Leyes autonómicas sobre régimen local cuando regulan el procedimiento de elaboración de las
ordenanzas locales. Así, por ejemplo, el art. 325 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de
Administración Local enumera iguales requisitos que los establecidos en el art. 49 LrBRL.
200
Cfr. STS de 23 de octubre de 2002, Ar. 9393, F.D.1º (Soto Vázquez, Bando para regular la
carga y descarga, circulación y estacionamiento de vehículos pesados y de mercancías).

86
concurre un principio constitucional –como es el de la publicidad de todas las
normas, art. 9.3 CE-.

A este planteamiento metodológico puede imputársele que a través de él

se proporciona una visión parcial del total diseño legal que puede llegar a tener
el procedimiento de elaboración de ordenanzas y reglamentos locales. En
particular, queda fuera de nuestro examen aquellos aspectos derivados de la
legalidad ordinaria o, más correctamente, de convenciones y usos
internacionales destinados a mejorar el marco regulatorio, derivados de una
perspectiva ciertamente economicista del procedimiento. De este modo, a salvo
de la garantía constitucional prevista en el art. 105.a) de nuestra Norma
Fundamental, destinada a asegurar la participación ciudadana en el
procedimiento, no nos detendremos en el análisis de otros elementos incluidos
en la denominada Better Regulation, como la extensión de instrumentos de
evaluación de impacto normativo, la simplificación normativa y la reducción de
cargas administrativas. Estos elementos, sin perjuicio de que poseen una
importancia creciente y un valor evidente,201 disfrutan de una naturaleza distinta
a los cuatro componentes señalados202, en el sentido de que estos últimos

201
Como ponen de relieve diferentes iniciativas legislativas estatales y autonómicas, que traen
causa de directrices, resoluciones, etc., de la OCDE y de la Unión Europea. Con relación a las
primeras, son buena prueba de ello las previsiones que se contemplan en los arts. 4 a 7 de la
Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, integrados en el Capítulo I “Mejora de la
calidad de la regulación”, del Título I, rubricado “Mejora del entorno económico”, dedicados a
regular con carácter básico, ex art. 149.1.18ª CE, una panoplia de principios aplicables a las
iniciativas normativas de todas las Administraciones Públicas. En la doctrina, pueden verse, por
todos, los siguientes trabajos de Oriol Mir Puigpelat, “Procedimiento de elaboración de
reglamentos y Better Regulation”, en Joaquín Tornos Mas (Coord.), Comentarios a la Ley
26/2010, de 3 de agosto, de Régimen Jurídico y de Procedimiento de las Administraciones
Públicas de Cataluña, Iustel, Madrid, 2012, pp. 501-543; y “La codificación del procedimiento
administrativo en la Unión administrativa Europea”, en Francisco Velasco Caballero y Jens-
Peter Schneider (coords.), La unión administrativa europea, Marcial Pons, Madrid, 2008, pp.
51-85. En fecha reciente, Julia Ortega ha razonado, estimo que con argumentos bien fundados,
la necesidad de incluir nuevos trámites en el procedimiento del que venimos tratando para
permitir poner de manifiesto la justificación o motivación del contenido de la norma local a
efectos de cohonestar la congruencia y proporcionalidad de las medias que en ellas se adoptan
con los fines de interés general cuya satisfacción se invoca por las propias normas, facilitando
con ello su control jurisdiccional, en Derechos fundamentales y ordenanzas municipales,
Marcial Pons, Madrid, 2014, pp. 164-165.
202
Como ha observado Bello Paredes, los principios de necesidad, proporcionalidad, seguridad
jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia aludidos en el art. 4 de la ley de
Economía Sostenible gozan de la condición de principios generales del derecho, mientras que
los instrumentos de adaptación al nuevo marco normativo contenidos en los arts. 5 a 7 de la
citada Ley de 4 de marzo de 2011 operan como “guías orientativas” de la voluntad de las
Administraciones Públicas por alcanzar el cumplimiento de aquellos principios, no derivándose
consecuencia jurídica alguna de su incumplimiento, en “Dimensión jurídica de los principios

87
derivan directamente de la Constitución, careciendo el legislador ordinario de
cualquier margen de maniobra para decidir acerca de su inserción o no en el
diseño legal del procedimiento de elaboración de ordenanzas y reglamentos
locales. Lo que ahora se trata de poner de relieve es, en primer lugar, el hecho
de que el legislador infraconstiucional está vinculado por la eficacia proyectiva
del valor superior “pluralismo político”, dado que al abordar el diseño sustantivo
del procedimiento de elaboración de reglamentos y ordenanzas locales está
vinculado para orientarlo en el sentido fijado en dicho valor. Mientras que, en
segundo término y en lógica consecuencia con la anterior premisa, en caso de
que el legislador se haya desvinculado del sentido determinado por el valor
superior “pluralismo político”, de acuerdo con la eficacia prescriptiva del mismo,
en su condición de norma jurídica puede servir de canon de constitucionalidad
para enjuiciar el diseño legal del procedimiento de elaboración de ordenanzas y
reglamentos locales declarando su inconstitucionalidad en caso de que alguno
de los cuatro elementos señalados no figuren en el mismo.

En otro orden de cosas, el procedimiento de elaboración de ordenanzas

y reglamentos locales regulado en la LrBRL, como es notorio, no es el único
modelo procedimental de elaboración de tal clase de normas en el ámbito local.
A las insuficientes, y carentes de sistemática, previsiones procedimentales de
la ley básica local han de sumarse las reglas jurídico procedimentales
establecidas con carácter especial para los municipios de Barcelona y Madrid.
De modo que en la Ley del Parlamento de Cataluña 22/1998, de 30 de
diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona y en la Ley 22/2006, de 4 de
julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid hay elementos
procedimentales que difieren notablemente en alguno de sus aspectos
fundamentales con el diseño previsto en la Ley básica local de 1985. Situación
que ha puesto de relieve la necesidad de que el legislador estatal reflexione
sobre la necesidad de ordenar el sistema normativo local y el procedimiento de
elaboración de los diferentes tipos de normas locales203, sobre todo si tenemos

rectores”, en la obra colectiva dirigida por el propio autor, Comentarios a la Ley de Economía
Sostenible, La Ley, Madrid, 2011, pp. 11-13.
203
Sobre los modelos procedimentales específicos de Barcelona y Madrid véase Galán Galán,
Alfredo, La Carta Municipal de Barcelona y el ordenamiento local. El régimen especial del
municipio de Barcelona, Marcial Pons/Fundaciò Carles Pi i Sunyer d’estudis autonomics i

88
en cuenta la condición de la ley básica local de norma sobre la producción
jurídica en este aspecto concreto204.

Todo lo anterior guarda relación con un aspecto importante que excede

con creces los márgenes de esta exposición: en concreto, nos estamos
refiriendo a la inclusión de esta materia en el procedimiento administrativo
común y, en consecuencia, al reconocimiento a favor del Estado de la
competencia para regular los aspectos básicos del procedimiento reglamentario
en la Ley de Procedimiento Administrativo Común, como ha argumentado un
importante sector doctrinal205. Desde la estricta perspectiva competencial,
basta señalar ahora que en el caso que nos ocupa parece razonable admitir
dos posibilidades. La primera de ellas sería considerar que la Ley de
Procedimiento Administrativo Común, en función de la competencia en materia
de “procedimiento administrativo” ex art. 149.1.18ª CE, sea la encargada de
regular, no trámites procedimentales concretos, si no los principios esenciales
en cuanto “bases” del aspecto procedimental de elaboración de los
reglamentos de todas las Administraciones Públicas206.

locals, Madrid, 2001, pp. 113-210; Galán Galán, Alfredo y Vilalta Reixach, Marc, “La potestad
normativa municipal en la Carta de Barcelona”, en Tomás Font i Llovet y Rafael Jiménez
Asensio (Coords.), La «Carta Municipal» de Barcelona. Diez estudios, Marcial Pons/Fundació
Carles Pi i Sunyer d’estudis autonomics i locals, Madrid, 2007, pp. 101-140; Arroyo Jiménez,
Luis, “Régimen jurídico, procedimiento y servicios públicos”, en Luciano Parejo Alfonso, Juan
Bravo Rivera, Cayetano Prieto Romero (coords.), Estudios sobre la Ley de Capitalidad y de
Régimen Especial de Madrid, Bosch, Barcelona, 2006, pp. 252-282; y Fernández-Miranda,
Jorge, El régimen especial de Madrid como gran ciudad y capital del Estado, Iustel, Madrid,
2007, pp. 196-210
204
En cuanto que los arts. 47.2, 49, 70.2 y 70 bis.2 de la LrBRL se trata de normas que
disciplinan el efecto jurídico consistente en la producción de disposiciones o normas y que se
refleja sobre las situaciones jurídicas creadas, modificadas o extinguidas por las normas
creadas, modificadas o derogadas en aplicación de ellas. Vid. en extenso, Pizzorusso,
Alessandro, Lecciones de Derecho Constitucional, II, CEC, Madrid, 1984, pp. 143-149; Ibidem,
“Las fuentes del derecho en el ordenamiento jurídico Italiano”, Revista del Centro de Estudios
Constitucionales, n. 3, 1989, pp. 270-271.
205
Así, entre otros, García de Enterría, Eduardo, “Introducción: un punto de vista sobre la
nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común de 1992”, en Jesús Leguina Villa y Miguel Sánchez Morón (dirs.), La
nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, Tecnos, Madrid, 1993, p. 13; Cosculluela Montaner, Luis, “La posición
ordinamental de la Ley 30/1992 y los principios y efectos de la misma”, Comentario sistemático
a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, Carperi, Madrid, 1993, p. 39; Ponce Solé, Juli, Deber de buena
administración y derecho al procedimiento administrativo debido, Lex Nova, Valladolid, 2001,
pp. 550-582; y Bermejo Latre, José Luis, “Procedimiento administrativo común y elaboración de
disposiciones administrativas”, REDA, n. 124, 2004, pp. 611-632.
206
Ponce Solé, Juli, Deber de buena administración y derecho al procedimiento…, op. cit., pp.
558 y ss.

89
 La segunda posibilidad, más favorable a la institución de los gobiernos
locales, consistiría en regular tales principios y derechos procedimentales en la
ley básica local en función del doble título competencial derivado del art.
149.1.18ª CE en materia de “procedimiento administrativo común” y de
“régimen local”. A pesar de que no existe referencia alguna al “régimen local”
en el art. 149 CE, lo cierto es que el Tribunal Constitucional ha considerado que
dicha materia se incardina en la noción de “bases del régimen jurídico de las
Administraciones públicas” prevista en la regla 18ª del aludido art. 149.1 CE207.
De modo que en el caso que nos ocupa, dado que “el régimen jurídico de las
administraciones locales” se trata de una materia con perfiles propios que
proporciona al legislador estatal potestad para fijar «unos principios o bases
relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales),
encontrando cobertura a esa encomienda estatal en el concepto mismo de
“bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, por cuanto dicha
expresión engloba a las Administraciones Locales»208, no hay problema alguno
de índole competencial para que el legislador estatal de régimen local diseñe el
procedimiento de elaboración de normas locales.

Finalmente, cabe, incluso, una variedad de esta última posibilidad, pues

el legislador básico estatal puede determinar los principios generales en la ley
de procedimiento administrativo común y derivar a la ley básica de régimen
local aquellos aspectos que representen alguna especialidad para las
entidades locales.

Al hilo de lo anterior, en fecha reciente el Gobierno ha dado muestras

que la senda por la que se decanta en esta materia toma como criterio de
referencia la última posibilidad anotada. En el denominado Anteproyecto de
Ley del Procedimiento Administrativo Común se encomienda a su Título VI
la regulación del “procedimiento de elaboración de normas y disposiciones”

207
Doctrina reiterada, entre otras, en las SSTC 25/1983, de 7 de abril, F.J. 4; 214/1989, de 21
de diciembre, F.J. 1; 81/2012, de 18 de abril, F.J. 3.
208
Cfr., entre otras, las SSTC 25/1983, de 7 de abril, F.J. 4; 76/1983, F.J. 38; 99/1987, de 11 de
junio, F.J.2.b; 214/1989, de 21 de diciembre, F.J. 1.

90
aplicable a todas las administraciones públicas, incluida la local209. Dado el
período de sesiones que resta para finalizar la legislatura, el futuro de esta
iniciativa legislativa gubernamental resulta, quizás, algo incierto, sin perjuicio de
lo cual, y a pesar de que nos encontramos en una fase seminal del texto
normativo en cuya tramitación habrán de incorporarse nuevos contenidos,
matizarse otros e incluso suprimirse algunos de ellos, quizás merece la pena
reseñar, aún de manera sucinta, algunas de las previsiones que contempla que
guardan una relación más estrecha con el procedimiento de elaboración de
normas por las entidades locales. En particular, las características generales de
la iniciativa gubernativa que aquí importan pueden sistematizarse como sigue:

i) con la regulación del nuevo diseño procedimental de elaboración de

normas el Anteproyecto de Ley trata de dar solución a dos problemas. Por
una parte, la reforma legal proyectada, según advierte el último inciso del
epígrafe IV de su parte expositiva, sigue las recomendaciones de la OCDE en
su informe de 2014 Spain: From Administrative Reform to Continous
Improvement. De este modo, se reconoce expresamente que si bien se han
incorporado a nuestro ordenamiento jurídico determinadas prácticas referidas a
la Better and Smart Regulation210, la misma “ha resultado insuficiente para
lograr el objetivo de mejora de la calidad regulatoria a la vez que ha contribuido
a la dispersión normativa”. Por otra parte, a esta premisa hay que añadir una
segunda preocupación del legislador referida a la garantía del derecho
constitucional de participación de ciudadanos y empresas en el proceso de
elaboración de normas con independencia de la Administración que la impulse.

ii) el carácter básico ex art. 149.1.18ª CE del Título VI del

Anteproyecto de Ley, si nos atenemos a la literalidad de la Memoria de
Análisis de Impacto Normativo que lo acompaña211, obedece a “la necesidad de

209
Se cita por la versión de 16 de enero de 2015, insertada en el Portal de la Transparencia
[Link]
DNs%90%8C%8An%87%A2%7F%8B%99tn%86ul%A3%93 (página visitada el 1 de marzo de
2015).
210
Significativamente a través de las Leyes 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso
a las actividades de servicios y su ejercicio; 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible y,
por último, 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía para la unidad de mercado.
211
En su versión de 9 de enero de 2015, pp. 45-46, disponible en el Portal de la Transparencia
[Link]

91
garantizar a todos los ciudadanos su derecho de audiencia en la elaboración de
la norma, de acuerdo con lo previsto en el artículo 105 a) CE, con
independencia de la Administración Pública que la impulse. Ello permitirá
asegurar, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.1ª CE, garantizar las
condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio de sus derechos constitucionales, así como la igualdad de derechos y
obligaciones que tienen los españoles en cualquier parte del territorio nacional
(artículo 139 CE)”.

La garantía constitucional que incorpora el art. 105 a) CE no puede

confundirse, como parece inducirse del texto trascrito, con un título
competencial que otorgue al legislador estatal competencia exclusiva en una
materia con vaciamiento de la competencia autonómica. Después de más de
treinta años de jurisprudencia constitucional no parece que haya de
argumentarse lo obvio: la distribución constitucional de competencias se lleva a
cabo en el marco del bloque de constitucionalidad y el precepto citado más
arriba no es título competencial alguno. ¿Quiere esto decir que el legislador
estatal carece de título competencial para elaborar una regulación como la
propuesta?. La respuesta es, obviamente, negativa. De lo que se trata es que
la iniciativa gubernamental trata de soslayar que el título competencial
prevalente en esta materia es el de “bases del procedimiento administrativo
común” ex art. 149.1.18ª CE para llevar a cabo una regulación, con tal grado de
concreción y minucioso detalle, que desborda la definición constitucional de
“las bases”.

La concepción de las “bases” como normas de principios, dictadas para

garantizar aquello que en todo caso debe tener un trato unitario, pero
permitiendo un amplio desarrollo normativo, se deriva con naturalidad de la
jurisprudencia constitucional212. De este modo, sin perjuicio de que el alcance
de lo básico será mayor en aquellas cuestiones que incidan más directamente
en la actividad externa de la Administración, sobre todo cuando afectan a la

DNs%90%8C%8An%87%A2%7F%8B%99tn%86ul%A3%92 (página visitada el 1 de marzo de

2015).
212
Entre otras, pueden verse las SSTC 1/1982, de 28 de enero, F.J. 1; 49/1988, de 22 de
marzo, F.J. 2; 227/1988, de 29 de noviembre, F.J. 21.c); 147/1991, de 4 de julio, F.J. 3.

92
esfera de los derechos e intereses de los ciudadanos –como puede ser el caso
del procedimiento de elaboración de normas reglamentarias- el propio Tribunal
ha considerado, precisamente con relación al alcance de la materia
“procedimiento administrativo común”, que «el Estado al establecer el común
denominador normativo que encierran las bases, y a partir del cual cada
Comunidad Autónoma con competencias de desarrollo legislativo puede
regular la materia con arreglo a sus peculiaridades e intereses […], no puede
hacerlo con un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que
prácticamente impida la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de
políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de
desarrollo legislativo. Como se afirma, entre otras, en la STC 147/1991 […] “en
principio, debe entenderse que excede de lo básico toda aquella ordenación
que, por su minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia
autonómica de desarrollo legislativo, produciéndose en tal caso, por regla
general, un resultado de vulneración competencial que priva a lo presentado
como básico de su condición de tal.” (fundamento jurídico 5º.)»213 -F.J. 3-.

De acuerdo con lo anterior, no cabe duda que el legislador estatal puede

diseñar un procedimiento de elaboración de normas con carácter básico en
función del título competencial “procedimiento administrativo común” en el que,
entre otras cuestiones, figuren los principios generales a los que ha de
someterse dicho procedimiento normativo, los informes que sea preciso
recabar, la participación de los ciudadanos y empresas, etc. Por el contrario,
resulta escasamente fundado en dicho título competencial y, en consecuencia,
desborda la noción de “bases” en materia de procedimiento de elaboración de
normas aspectos como la definición agotadora y detallista de los principios a
que ha de ajustarse el procedimiento; la previsión de que sea en la parte
expositiva de las normas el lugar en que ha de justificarse la adecuación de las
mismas a los principios de buena regulación; que los trámites adicionales o
distintos a los previstos en el propio Anteproyecto sólo puedan justificarse en la
singularidad de la materia que regule o en los fines perseguidos por la

213
Cfr. la STC 50/1999, de 6 de abril, caso Ley de procedimiento administrativo, F.J. 3.

93
iniciativa; la descripción detallada de los apartados que ha de contar la
Memoria de Análisis de Impacto Normativo, etc.

iii) tomando como antecedente la regulación contemplada en la Ley

2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, se insiste en vincular el
procedimiento de elaboración normativa al cumplimiento de una serie de
principios de diferente alcance: a los ya conocidos de necesidad,
proporcionalidad, seguridad jurídica y eficacia214, se añade el de eficiencia215 y
se suprimen los de accesibilidad y simplicidad que figuraban en el texto legal
de 2011216. Aunque lo cierto es que el número de principios desborda las
previsiones acabadas de reseñar desde el momento en que el propio
Anteproyecto considera que cuando la iniciativa normativa afecte a los ingresos
o gastos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus
repercusiones y efectos y supeditarse al cumplimiento de los principios de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera217.

iv) se imponen una serie de obligaciones a todas las

Administraciones con relación al ejercicio de la potestad normativa de
diferente intensidad y contenido: en primer lugar, en sentido similar a lo previsto
ya en el art. 6.1 y 2 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible
deben revisar periódicamente su normativa para adaptarla a los principios
de buena regulación, promoviendo la aplicación de tales principios y
cooperando en la promoción del análisis económico en la elaboración de las
normas para evitar, en particular, las restricciones injustificadas o
214
Previstos en los apartados 1 a 5 y 8 del art. 4 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía
Sostenible.
215
Definido en la propuesta gubernamental en el sentido de que “la iniciativa normativa debe
evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar en su aplicación la
gestión de los recursos públicos” -art. 157.6-.
216
En el caso del principio de simplicidad su supresión parece obedecer a su entendimiento
como una especie del género más amplio de “seguridad jurídica”. Mientras que la omisión de
cualquier referencia al principio de accesibilidad, que el art. 4.6 de la Ley de Economía
Sostenible definía instrumentalmente al prever que para garantizarlo se establecerían “los
mecanismos de consulta con los agentes implicados que estimulen su participación activa en el
proceso de elaboración normativa, así como instrumentos de acceso sencillo y universal a la
regulación vigente”, ha de entenderse fundada por obra de la intensa y extensa regulación del
procedimiento administrativo electrónico que lleva a cabo el propio Anteproyecto de Ley.
217
Recordar una vez más que en la elaboración de los presupuestos generales de las
entidades locales hayan de cumplirse esos principios quizás resulte algo reiterativo y sólo se
explica por la sistematización de principios que lleva a cabo la iniciativa legislativa
gubernamental en el art. 158 del Anteproyecto.

94
desproporcionadas a la actividad económica –art. 158-. La dificultad en este
caso estriba en que no se define qué ha de entenderse por “principios de
buena regulación”, debiendo acudir los gobiernos locales directamente a las
fuentes sobre la materia elaboradas por la UE y la OCDE.

En segundo término, las Administraciones públicas tienen que aprobar

un Plan Anual Normativo, que habrá de insertarse en el portal de
transparencia, que contendrá las iniciativas reglamentarias que vayan a
aprobarse en el año siguiente, así como una propuesta de fecha de entrada en
vigor. En caso de que se pretenda aprobar una norma que no figure en el Plan
Anual Normativo deberá justificarse su necesidad en la correspondiente
Memoria de Análisis de Impacto Normativo. Lo trascendente de este Plan
Anual Normativo es que tiene que identificar las normas concretas que han de
someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación, se dice en el art.
160.2, “atendiendo fundamentalmente al coste que suponen para la
Administración o los destinatarios y las cargas administrativas impuestas a
estos últimos”. Sin perjuicio de que los criterios de evaluación se reenvian a
una futura norma reglamentaria218, en dicho análisis se habrá de tomar en
consideración la eficacia de la norma, su eficiencia y la sostenibilidad de la
misma.

v) por lo que respecta a la titularidad del ejercicio de la potestad

reglamentaria, se atribuye a “los órganos de gobierno locales” de acuerdo con
lo previsto en la LrBRL. En consecuencia, no se alteran en absoluto las reglas
de titularidad de la potestad reglamentaria conocidas hasta la fecha, en tanto
que el proyecto legislativo se remite a lo dispuesto en la legislación básica de
régimen local en orden a la determinación de los órganos dotados de dicha
potestad: se trata de los plenos municipales y provinciales.

218
Entendemos que de cada una de los niveles de gobierno –estatal, autonómico y local-, en la
medida en que, de una parte, las “bases” han agotado ya todo el espacio normativo, no siendo
posible entender que puedan definirse más detalladamente en una norma reglamentaria estatal
y, de otra parte, por cuanto las competencias de que son titulares las Comunidades Autónomas
en esta materia son de naturaleza legislativa y no de mera ejecución.

95
 vi) en cuanto a la extensión de la potestad reglamentaria, el apartado
2 del artículo 155 del Anteproyecto contempla una serie de límites a la misma.
En efecto, tomando como punto de partida la relación trabada entre normas
intraordinamentales, se proclama que, sin perjuicio de las funciones de
desarrollo o colaboración con la ley, los reglamentos “no podrán tipificar delitos,
faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como
tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o
patrimoniales de carácter público”. Esta redacción tiene su origen,
prácticamente literal, en el art. 23.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno, que ahora muta su naturaleza y se convierte en un precepto básico
de aplicación a todas las administraciones públicas. Esta afirmación, no
obstante, tiene que matizarse necesariamente con relación a los gobiernos
locales y el ejercicio de la potestad sancionadora. Más adelante nos
detendremos con mayor detalle en este concreto aspecto219, por lo que basta
ahora con advertir que en el Anteproyecto se mantiene la dualidad de modelos
de tipificación de infracciones y determinación de sanciones según la instancia
territorial de que se trate, en la medida en que cuando se trate de gobiernos
locales cede el sistema previsto en la Ley de procedimiento administrativo y se
aplica el modelo de tipificación establecido en el Título XI de la LrBRL por
cuanto a él se remiten los arts. 68.1 –principio de legalidad- y 70.1 –principio de
tipicidad- del reiterado Anteproyecto, que reproducen el contenido de los arts.
127.1 y 129.1 de la LRJ-PAC.

vii) finalmente, con relación al procedimiento de elaboración en

sentido estricto se refiere, las novedades del Anteproyecto de Ley son
ciertamente escasas. En un extenso precepto, el 161, en realidad no se regulan
aspectos procesales exclusivamente sino que, con un detalle agotador y
redacción prolija, se aborda conjuntamente la regulación de algunos de tales
aspectos –la intervención ciudadana antes de la elaboración material del
proyecto, apartado 2, o los trámites de audiencia e información pública,
apartado 5-, junto con cuestiones adjetivas del procedimiento –la necesidad de
recabar los informes que sean precisos, la extensión a Comunidades

219
Como se verá con detalle en el Capítulo IV, 2, 2.1.

96
Autónomas y Gobiernos locales de la obligación ya prevista en el ámbito estatal
de elaborar una Memoria del Análisis de Impacto Normativo, describiendo su
contenido exhaustivamente-. Finalmente, cabe concluir advirtiendo que las
reglas generales sobre las mayorías precisas para aprobar los diferentes tipos
normativos locales -reglamentos orgánicos, reglamentos, ordenanzas,
presupuestos, planes urbanísticos- aludidas en el art. 47 de la LrBRL se
mantienen inalteradas, así como las especialidades contempladas en el art. 69
de la misma Ley sobre la publicación en el boletín oficial correspondiente y su
entrada en vigor.

Retomando el hilo de la exposición, en las páginas que siguen a

continuación nuestro interés se va a centrar en el examen de los elementos
que, tal y como ya se ha adelantado, articulan el procedimiento de elaboración
de ordenanzas y reglamentos locales que se derivan directamente de la
Constitución y que preordenan el diseño legal del mismo.

4.1. La intervención de los cargos representativos locales

En su condición de cargos públicos representativos locales, los

concejales y diputados provinciales ejercen una serie de facultades que
pertenecen al núcleo inherente a la función representativa que
constitucionalmente les corresponde ex art. 23 CE, entre las que figuran “la de
participar en la actividad de control del gobierno local, la de participar en las
deliberaciones del Pleno de la corporación, la de votar en los asuntos
sometidos a votación en este órgano, así como el derecho a obtener la
información necesaria para poder ejercer las anteriores”220 .

En este punto concreto es necesario advertir que no nos interesa tanto

detenernos en el proceloso análisis de la naturaleza jurídica de los grupos
políticos locales, debate que por otra parte permanece abierto221, como llamar

220
Cfr., entre otras, las SSTC 169/2009, de 9 de julio, caso diputados provinciales no adscritos,
F.J. 3; y 30/2012, de 1 de marzo, caso diputados provinciales no adscritos, F.J. 4.
221
La doctrina mayoritaria se ha inclinado por entender que se trata de asociaciones
voluntarias de concejales con el fin de canalizar a través de ellas el ejercicio de derechos de
sus integrantes, entre otros, vid. Belda Pérez-Pedrero, Enrique, Los representantes locales en

97
la atención sobre las funciones que los mismos cumplen en el seno de la
Asamblea Local para, a continuación, delimitar el contenido material mínimo
que ha de corresponder a aquéllos en el procedimiento normativo de
referencia. De modo que, sin perjuicio de cuál sea su caracterización jurídica –
órgano de los partidos, de la Corporación o Asociación voluntaria- habrá que
convenir como punto de partida que los grupos políticos locales son un reflejo
de las distintas corrientes de opinión, programas e ideologías latentes en la
comunidad local que, tras celebrarse los correspondientes procesos
electorales, tienen su reflejo en el Ayuntamiento. Es decir, la interconexión
entre representación y gobierno exige, como elemento del concepto dogmático-
jurídico de la técnica de gobierno municipal, organizar unas estructuras
políticas en el seno de la Corporación222, a través de las cuales se puedan
manifestar dichas corrientes, programas e ideologías.

Exigencia de racionalización de la organización política local que

encuentra su fundamento constitucional en el valor pluralismo político,
determinando como pieza basilar del propio sistema a los partidos políticos,
pues,

“Es claro, en efecto, que la inclusión del pluralismo político como un valor jurídico
fundamental (art.1.1 CE) y la consagración constitucional de los partidos políticos como
expresión de tal pluralismo, cauces para la formación y manifestación de la voluntad
popular e instrumentos fundamentales para la participación política de los ciudadanos
(art. 6), dotan de relevancia jurídica (y no sólo política) a la adscripción política de los
representantes y que, en consecuencia, esa adscripción no puede ser ignorada, ni por
las normas infraconstitucionales que regulen la estructura interna del órgano en el que

España, CEPC, Madrid, 2000, pp. 487-494; Morell Ocaña, Luis, El régimen local español,
Civitas, Madrid, 1988, pp. 515-520; y Salazar Benítez, Octavio, El sistema de gobierno
municipal, op. cit., p. 180. Por su parte, Antonio Calonge Velázquez ha defendido que se trata
de una categoría única que no encuentra acomodo en las diferentes concepciones
tradicionales en “Los grupos políticos municipales”, REAL, n. 292-293, 2003, pp. 130-131.
222
García Fernández, Javier, “La autonomía del derecho político municipal. Fundamentos
dogmáticos en la Constitución Española”, op. cit., p. 1423. Expresa bien esta idea la STSJ de
Castilla y León núm. 421/2005, de 17 de marzo, cuando sostiene que «los miembros de un
grupo se unen por razón de la identidad de sus posiciones ideológicas, de actuación política o
de intereses comunes y es el medio o cauce para que los representantes populares que forman
las respectivas Corporaciones participen en la actividad decisoria de éstas» (F.D. 4).

98
 tales representantes se integran, ni por el órgano mismo, en las decisiones que adopte
223
en ejercicio de la facultad de organización que es consecuencia de su autonomía.”

De este modo la economía constitucional del valor jurídico fundamental

del pluralismo político y la consagración de los partidos políticos exigen que,
tanto las normas infraconstitucionales que disciplinan la estructura del órgano
en que se integran los representantes locales, como el propio órgano no
puedan ignorar la adscripción política de los cargos públicos representativos a
los efectos de organizar unas estructuras políticas racionalizadas en el seno del
municipio. Aseveración de la que se derivan dos importantes consecuencias:
en primer lugar, a la LrBRL le corresponde determinar las reglas mínimas sobre
la organización de la estructura interna del órgano en que se insertan los
cargos públicos. Así, desde este presupuesto, la regulación de los grupos
políticos en el ámbito local contenido en la legislación básica local ha
evolucionado desde el supuesto de la no obligatoriedad de su constitución
(1985-1999)224, a exigirse por mandato legal dicha constitución obligatoria con
carácter general (1999-2003)225, si bien esta obligación se excepciona en los
específicos supuestos establecidos en el art. 73.3 LrBRL (2003)226. Y, en
segundo término, la adscripción política de los representantes locales no puede
ser ignorada por el propio órgano en el que éstos se integran, de modo que es
posible sostener la existencia de una cierta reserva a que sea la norma de
autoorganización local el instrumento idóneo que determine la constitución de

223
Cfr. SSTC 32/1985, de 6 de marzo, F.J. 2; 93/1998, de 4 de mayo, F.J. 3; 9/2012, de 18 de
enero, F.J 3, caso regulación de concejales no adscritos en la LrBRL; y 246/2012, de 20 de
diciembre, F.J. 5, caso regulación de concejales no adscritos en ley autonómica.
224
La redacción originaria de la LrBRL nada decía sobre la constitución de los grupos políticos
a efectos de su actuación corporativa –art. 73-, limitándose a señalar genéricamente el art. 20.3
que «todos los grupos políticos integrantes de la Corporación tendrán derecho a participar,
mediante la presencia de concejales pertenecientes a los mismos, en los órganos
complementarios del Ayuntamiento que tengan por función el estudio, informe o consulta de os
asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno».
225
La Ley 11/1999, de 21 de abril, añadió un nuevo apartado al art. 73 LrBRL, el tercero, en
virtud del cual «a efectos de su actuación corporativa, los miembros de las Corporaciones
locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con las obligaciones que se
establezcan».
226
La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, modificó el art. 73.3 LrBRL, manteniendo la
obligatoriedad de la constitución de grupos políticos a efectos de la actuación corporativa de los
ediles, «con excepción de aquellos que no se integren en el grupo político que constituya la
formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia que
tendrán la consideración de miembros no adscritos».

99
los grupos políticos, así como el desarrollo de las efectivas funciones que les
corresponde en el seno de la estructura de la organización local227.

A partir de estos presupuestos, y siguiendo a Morell Ocaña, los grupos

políticos municipales desempeñan un elenco de funciones que pueden
sintetizarse de la siguiente manera:

i) una función mediadora en relación con el electorado y con los órganos

de gobierno locales;

ii) una función de apoyo al desempeño de los deberes y derechos

individuales de los concejales;

iii) una función dirigida a la formación y defensa de una opinión común

frente a los problemas de gobierno y administración; y, por último,

iv) una función relativa al ejercicio de cargos para cuya designación es

requisito previo la pertenencia a un grupo determinado228 .

La actuación de los grupos políticos se concentra en dos momentos. El

primero de ellos, a través de su participación en las Comisiones informativas,

227
En este sentido se manifiesta la STS de 15 de septiembre de 1995, Ar. 6701 (Rodríguez-
Zapata Pérez), cuando sostiene que “la constitución de un grupo mixto, como Grupo Político en
el Pleno de la Corporación, no puede ser aprobado, en el caso, como acto administrativo
singular del Pleno, en cuanto dicha decisión afecta a la Corporación en su propio ser y a la
esencia de su organización y funcionamiento en forma tal que no puede ser dejado a la
voluntad ordenada de un acto singular del Ente sino a la voluntad ordenante de una norma de
organización, sin perjuicio de que la norma provenga del mismo Ayuntamiento en Pleno que la
ha de acatar” (F.D. 4). Se trataría, en suma, de una reserva a favor del Reglamento Orgánico
para regular la constitución del Grupo Mixto Municipal. No obstante, esta doctrina ha sido
revisada por las SSTS de 26 de septiembre de 2002, Ar.9113, F.D.4 y 21 de marzo de 2006,
Ar. 1843, F.D. 5 (Maurandi Guillén). El Tribunal Constitucional, por su parte, parece respaldar la
intermediación de la norma de autoorganización local como instrumento idóneo del desarrollo
de las funciones de los grupos políticos cuando en la STC 169/2009, de 9 de julio, plantea que
para evitar el riesgo de sobrerrepresentación de las minorías “ya sea a través de las normas
que regulan la organización y funcionamiento de la corporación, o del propio acuerdo a través
del cual se materialice lo dispuesto en el art. 73.3 LBRL, habrán de adoptarse las disposiciones
organizativas que procedan, de cara a garantizar que el derecho de los concejales no adscritos
a participar en las deliberaciones y a votar en las comisiones informativas no altere la citada
exigencia de proporcionalidad” –F.J. 4-.
228
Morell Ocaña, Luis, El régimen local español, [Link]., p. 520. Funciones a partir de las que el
autor sostiene la naturaleza de los grupos políticos locales como asociaciones de concejales.

100
órganos que tienen encomendado el dictamen de los anteproyectos de
ordenanzas y reglamentos. En este momento dicha participación se configura
como un derecho del grupo, que se fundamenta en el fin de facilitar a sus
componentes el conocimiento y reflexión sobre las materias en que han de
intervenir con posterioridad con carácter decisorio en un segundo momento,
como es el correspondiente debate en el pleno local. Es en esa primera fase,
en suma, en la que los diferentes grupos van formando su voluntad sobre el
proyecto de que se trate, que será manifestada y debatida formalmente en un
segundo momento en el pleno corporativo, operando, la reiterada participación
de los grupos municipales como una garantía de las minorías. Recuérdese, a
estos efectos229, cómo el Tribunal Constitucional ha deducido del art. 1.1 CE
que éste posee una dimensión como técnica específica para utilizarse en un
sistema democrático con el objeto de asegurar la presencia de las minorías en
los órganos representativos locales a fin de garantizar el ejercicio de sus
derechos de participación política.

4.2. Publicidad y discusión

Al inicio del presente epígrafe hemos esbozado, aún en su fundamento

más primario, cómo del principio democrático se deduce una doble legitimación
–formal y material- del poder político y, en consecuencia, de las normas
elaboradas y aprobadas por los diferentes órganos democrático-
representativos. Una circunstancia esencial en dicho proceso legitimador radica
en que el procedimiento de elaboración de las normas ha de estar dotado de
las notas de publicidad y discusión, en cuanto que se trata de concretas
manifestaciones del contenido material del pluralismo político proclamado en el
art. 1.1 CE.

No cabe duda que las notas de discusión y publicidad, como elementos

coadyuvantes de la legitimación democrática de las normas jurídicas,
concurren sin problema alguno en el procedimiento legislativo. La Constitución
Española, los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado, así

229
Vid supra Capítulo [Link].2.1

101
como los Reglamentos de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas prevén diferentes fases e instrumentos que facilitan el debate, el
encuentro, la discusión, el conocimiento de las diferentes posturas de todos los
grupos políticos con relación al texto legislativo correspondiente, etc. De este
modo, participación de las minorías y discusión y publicidad se configuran
como las notas determinantes del procedimiento parlamentario, condicionantes
que no aparecen en el procedimiento gubernativo de elaboración de las normas
de rango infralegal tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas230.

El problema con el que hemos de enfrentarnos se circunscribe, por lo

tanto, a esclarecer si las referidas notas de publicidad y discusión, ínsitas en la
noción del principio democrático, concurren en el procedimiento de elaboración
de las ordenanzas municipales231. Para contestar a esta cuestión parece
conveniente que, con carácter preliminar, nos detengamos en el examen de
qué se entiende por publicidad y discusión en este específico contexto
procedimental. Una respuesta positiva, lo advertimos desde ahora, no
significará que, en virtud del principio democrático, la reserva de ley
desaparece cuando hay desarrollos normativos a través de ordenanzas y
reglamentos municipales. Como ya sabemos, en virtud del principio
democrático puede plantearse una modulación de la reserva de ley, pero no
hacerla desaparecer por completo232, la cuestión en la que nos centraremos es
si los principios que disciplinan el procedimiento de elaboración de ordenanzas
y reglamentos locales satisfacen las exigencias formales de la reserva de ley,
específicamente en el caso de la reserva de ley sancionadora ex art. 25.1.
CE233.

230
Tal y como se infiere de las normas sobre competencia y procedimiento contempladas en
los artículos 23 y 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de organización, competencia y
funcionamiento del Gobierno.
231
Como sostiene una parte importante de la doctrina. Entre otros, Galán Galán, Alfredo, La
potestad normativa autónoma local, op. cit., p. 201; y Ortega Álvarez, Luis, “La potestad
normativa local”, en Tomás Font (dir), Anuario del Gobierno Local 2001, Marcial Pons, Madrid,
2001, p. 44.
232
Vid. infra Capítulo [Link].3.
233
Desde la perspectiva procedimental de elaboración de las normas locales niega esta
posibilidad Gabriel Doménech Pascual al comentar la conocida STS de 29 de septiembre de
2003, en “La tipificación de infracciones y sanciones por los entes locales”, Revista General de
Derecho Administrativo, n. 6, 2004, Iustel, Madrid

102
 Cuando se alude a la nota de publicidad en el ámbito de la elaboración
de normas, resulta evidente que se está haciendo mención a que tal actividad
normadora, desarrollada en el seno del órgano de representación democrática
correspondiente es, si se nos permite la tautología, pública. Así se desprende
con claridad del tenor literal del art. 80 CE en orden a las sesiones plenarias
de las Cámaras legislativas. Principio general de publicidad que se ve limitado
exclusivamente cuando concurra el acuerdo en contrario de la mayoría
absoluta de Diputados o Senadores o lo determine el Reglamento de la
Cámara respectiva234.

En similares términos a los acabados de reseñar, el art. 70.1 LrBRL

consagra, con carácter más restrictivo en cuanto a sus límites, el principio
general de que las sesiones plenarias de las Corporaciones locales son
públicas235. Este principio general, a diferencia de lo que sucede en el ámbito
parlamentario estatal236, sólo cede con carácter potestativo si se adopta por la
mayoría absoluta de Concejales y respecto al debate y votación de asuntos
que puedan afectar a los derechos fundamentales consagrados en el art. 18.1
CE –derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen-,
en cuyo caso serán secretos. Como se observa, la limitación material del
principio general de publicidad no afecta a toda la sesión plenaria, si no que
únicamente alcanza al debate y votación de asuntos incluidos en el orden del
día que puedan llegar a afectar a los mencionados derechos fundamentales.

234
Entre los supuestos en que es posible que las sesiones plenarias del Congreso carezcan de
la nota de la publicidad pueden señalarse las siguientes: cuando se traten cuestiones
concernientes al decoro de la Cámara o de sus miembros, o de la suspensión de un diputado,
o se debatan propuestas, dictámenes, informes o conclusiones elaboradas en el seno de la
Comisión del Estatuto de los Diputados, esto es, las referentes a incompatibilidades y
suplicatorios (apartados 1 y 2 del art. 63 del Reglamento del Congreso). En el Senado, por su
parte, podrán carecer del carácter de públicas las sesiones en las que el Pleno es informado de
un dictamen sobre un suplicatorio o cuando se debata la privación de la asignación de un
senador por inasistencia (apartados 3 y 2 del art. 23 del Reglamento del Senado,
respectivamente).
235
A pesar de que nuestro análisis se limita a la publicidad en el seno del pleno de los
Ayuntamientos, la previsión contenida en el reiterado precepto de la ley básica de régimen local
parece consagrar la regla general de la publicidad de las sesiones plenarias de cualesquiera
entidades locales constitucionalmente necesarias: municipios, provincias e islas, tal y como
parece deducirse de su inserción en el Capítulo IV –“Información y participación ciudadanas”-,
del Título V, rubricado “Disposiciones comunes a las Entidades locales”.
236
Vid. García Martínez, Mª Asunción, El procedimiento legislativo, Congreso de los Diputados,
Madrid, 1987, pp. 51-56.

103
 En su formulación y exigencia preliminar, el principio general de que las
sesiones plenarias de los órganos representativos titulares de potestad
normadora sean públicas, concurre en las tres instancias de poder público
territorial. Pero ese principio general, no agota su virtualidad con su mera
formulación formal traduciéndose en el ámbito municipal en diferentes
consecuencias, entre las que cabe señalar las siguientes: primera, como regla
general y con los límites antes señalados, las sesiones plenarias municipales
están abiertas a los vecinos que, incluso, pueden llegar a tomar la palabra bien
directamente, bien a través de su inserción en Asociaciones de vecinos;237
segunda, los plenos de los Ayuntamientos están abiertos, además de a los
ciudadanos, a los medios de comunicación social -Emisoras de Radio,
Televisiones, periódicos, etc.-, que cumplen una función de primer orden, al ser
los instrumentos indispensables para que puedan llegar a los vecinos las
distintas posiciones, argumentaciones y propuestas de los diferentes grupos
políticos municipales; tercero, y último, a través de las sesiones públicas
plenarias y de la labor de los medios de comunicación, la nota de la publicidad
cumple una función instrumental, característica de los regímenes democráticos
contemporáneos calificados como regímenes de opinión pública, en el sentido
de que los vecinos adquieren conocimiento de las posiciones minoritarias, las
posturas críticas y las propuestas alternativas que se debaten en los
Ayuntamientos.

Por lo demás, la nota de la publicidad se configura como el presupuesto

a partir del cual los vecinos pueden vertebrar su opinión frente a la actividad

237
En el primer supuesto, en su condición de miembros de la Asamblea Vecinal en el régimen
del Concejo Abierto y, en el segundo caso, de acuerdo con la previsión contenida en el art.
228.1 del ROF. En este artículo se regula la eventual intervención de las Asociaciones de
vecinos en el Pleno municipal, a través de un único representante, y previa petición y
autorización del Alcalde, con anterioridad a la lectura, debate y votación de una propuesta de
un asunto del orden del día en cuya tramitación administrativa hubiesen actuado como
interesadas. Por lo demás, la asistencia de vecinos a las sesiones plenarias es una práctica
constante y habitual en los municipios españoles, no sujeta a autorización alguna al contrario
de lo que ocurre en las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas. En efecto, en
todos los Reglamentos de los Parlamentos autonómicos, con idéntico tenor literal, se prevé
expresamente la restricción en cuanto a la presencia de público, al limitar el acceso a las
sesiones plenarias a los Diputados, miembros del Consejo de Gobierno, a los funcionarios del
Parlamento en el ejercicio de su cargo, eventualmente a los Senadores designados por la
Comunidad Autónoma y a quienes estén expresamente autorizados por el Presidente de la
Cámara (arts. 56.3 de Andalucía, 67.3 de Aragón, 51.3 de Cataluña, 64.3 de Navarra, 52.3 de
Valencia, 48.3 del País Vasco, etc.).

104
normativa municipal. En este sentido, un gráfico ejemplo de ello es la
tramitación en algunos municipios de las ordenanzas de convivencia
ciudadana, en los que al socaire de la defensa de las libertades cívicas se
constituyeron asociaciones específicas en contra del sentido de tales normas:
la “Red ciudadana contra la Ordenanza incívica del Ayuntamiento de
Zaragoza”, la “Plataforma contra el civismo” en el caso de la ciudad de
Barcelona o, por último, el “Foro contra la ordenanza de convivencia
ciudadana” de Aldea Moret238, entre otros.

En estrecha conexión con la nota de la publicidad, aparece la necesidad

de que en el procedimiento de elaboración de las normas concurran las notas
de discusión y/o debate239. Ambas figuras, en el ámbito de las Cortes
Generales y de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas,
cualifican a las Leyes respecto de otros productos normativos, en el sentido de
que el Gobierno ha de motivar en un debate público los motivos que le han
inducido a elaborar un determinado texto y no otro, discutiendo con las
minorías parlamentarias tales circunstancias. Por ello, es posible discernir que
en el debate legislativo se deben conjugar los principios de contradicción y
de diálogo, en la medida en que son manifestación del principio de discusión y
debate240.

Por lo que respecta al primero de ellos, la contradicción implica que las

mayorías y las minorías defienden sus respectivas tesis en el seno de las
Asambleas Legislativas. Desde luego, en el moderno sistema de

238
Como veremos más adelante, en el Capítulo Sexto.
239
Empleo el término “debate” en un sentido anticuado, tal y como indica Ronald Dworkin, para
referirme a la actividad que las personas que comparten una base común integrada por ciertos
principios políticos muy básicos llevan a cabo cuando argumentan acerca de qué políticas
concretas reflejan mejor esos principios compartidos, en La democracia posible, Paidos,
Barcelona, 2008, p. 19.
240
El diálogo y la contradicción se han configurado tradicionalmente como manifestaciones de
la denominada “democracia de consenso” y de la “democracia de oposición”, respectivamente,
que obedecen a lógicas diferentes y, en principio, antitéticas. La crítica fundamental que se
formula a la democracia de consenso estriba en que el permanente recurso al acuerdo
parlamentario difumina, hasta la extenuación, la distinción entre las diferentes representaciones
parlamentarias, abocando hacía una uniformidad no deseada. Frente a ello, se opone el
modelo de democracia de oposición, de inspiración británica, en el que el principio mayoritario
despliega toda su potencialidad: el grupo mayoritario impone su criterio sin necesidad de acudir
al acuerdo con los grupos minoritarios, en la medida en que se encuentra legitimado por los
resultados electorales, actuando como criterio corrector el principio de alternancia.

105
parlamentarismo racionalizado, en cuanto técnica de la más genérica
racionalización del poder241, la defensa de un texto legislativo por parte del
portavoz de la mayoría gubernamental y la subsiguiente defensa de la
argumentación de las minorías, no pretenden alcanzar las adhesiones de unos
y otros; por el contrario, persiguen las adhesiones de la opinión pública a las
respectivas posiciones. Esto es, con la argumentación gubernamental no se
persigue tanto una variación de la voluntad de la minoría, como que la opinión
pública tenga conocimiento de las razones y motivaciones que configuran el
sustrato del texto presentado. Y de igual modo, la argumentación de la minoría
cumple la función de ofrecer a la ciudadanía bases suficientes para que
conozca los motivos que la inducen a rechazar el texto presentado por la
mayoría, y a que tengan acceso a su propia argumentación.

Dicho lo anterior, conviene hacer alguna matización de acuerdo con el

segundo de los principios insertos en el de discusión. En efecto, el diálogo
que, junto con otros elementos como la tolerancia o el respeto a las opiniones
ajenas, es incorporado al ordenamiento jurídico a través del valor superior del
pluralismo, es un elemento indisociable del principio de contradicción del
procedimiento legislativo. En este sentido, es posible afirmar que la
contradicción ayuna de diálogo sólo puede concurrir respecto de los principios
fundamentales del programa político de la mayoría parlamentaria, frente al que
se oponen los programas y alternativas de las minorías. Pero estas cuestiones
no son ni constantes ni habituales en el debate parlamentario. En la mayor
parte de ocasiones, mayoría y minorías se buscan entre sí para alcanzar
acuerdos en una pléyade de asuntos que reciben la denominación de “asuntos
de Estado”, “temas de Estado”, “cuestiones de Estado”, etc, propiciados, al
menos, por los siguientes factores: la regulación de un procedimiento legislativo
que favorece el diálogo y el consenso, la propia dinámica de la actividad
parlamentaria que posibilita el permanente encuentro entre los portavoces de
los grupos y, en último extremo, la posibilidad que proporciona el modelo

241
Como argumentó en su momento Boris Mirkine-Guetzévitch, Modernas tendencias del
Derecho Constitucional, Reus, Madrid, 2011, pp. 27-85 [original de 1931]

106
bicameral, en el que el trámite legislativo en el Senado implica una segunda
vuelta de conversaciones entre los grupos parlamentarios242 .

Al igual que hemos hecho al examinar el principio de publicidad,

corresponde analizar ahora si las notas de contradicción y diálogo concurren en
el procedimiento de elaboración de las ordenanzas municipales. Desde luego,
la primera advertencia que cabe formular es evidente: al no tratarse de leyes tal
procedimiento no se regula en un Reglamento parlamentario –estatal o
autonómico-, si no en una Ley básica estatal que, a nuestro modo de ver y sin
perjuicio de que la legislación autonómica sobre régimen local y el propio
Reglamento Orgánico municipal complete aspectos concretos de su
regulación243, cumple en el ámbito local una función similar a aquellos
Reglamentos, aunque sólo sea al prever normas de principio. En efecto, la
actual LrBRL dedica un único precepto –el art. 49- a regular el procedimiento
de elaboración de las ordenanzas enumerando unos magros requisitos
procedimentales.

En este momento interesa destacar que el procedimiento de aprobación

y modificación244 de ordenanzas comienza con la aprobación inicial por el
Pleno de su proyecto –art. 49.a)-. Como cualquier asunto que haya de ser
debatido en la correspondiente sesión plenaria, debe reunir toda una serie de
requisitos procedimentales de información a todos los Concejales, recabar los

242
Ahora bien, tanto el diálogo como su finalidad, el consenso, sólo puede tener un
reconocimiento de validez, en términos constitucionales, si el mismo se lleva a cabo entre los
partidos políticos presentes en las Cámaras Legislativas, en las Asambleas Autonómicas y en
los Plenos municipales, por expreso mandato del art. 6 CE, tal y como ha puesto de manifiesto
Francisco Sosa Wagner en “El Estado se desarma”, estudio introductorio a la obra de Thomas
Darnstädt, La trampa del consenso, Trotta, Madrid, 2005, p. 35.
243
Sobre el posible contenido del Reglamento Orgánico en materia de procedimiento de
elaboración de ordenanzas, éste será prácticamente inexistente si se entiende que el mismo es
un procedimiento administrativo, al no configurarse como normas de organización y
funcionamiento stricto sensu, si no como normas comunes de procedimiento. No obstante, a
través de la regulación del denominado Estatuto del vecino, en el que se regulan los derechos
y deberes de los vecinos y sus formas de participación en la vida local, pueden incorporarse
mecanismos de intervención ciudadana en el procedimiento de elaboración de ordenanzas.
Sobre esta materia resulta útil Galán Galán, Alfredo, El Reglamento Orgánico Local, INAP,
Madrid, 2004, pp. 47-54 y la bibliografía que allí se cita.
244
A pesar de que el art. 49 LrBRL sólo se refiere a la aprobación de ordenanzas, el
procedimiento para su modificación ha de seguir iguales trámites según se desprende del art.
56 del TRRL como se ha encargado de precisar la STS de de 24 de febrero de 1999, Ar.
1387, (Soto Vázquez), F.D. 2.

107
informes necesarios, etc. Es en estos momentos, previa su aprobación inicial,
cuando los diferentes grupos políticos tienen conocimiento del texto propuesto
por el equipo de gobierno, momento, por lo demás, en el que comienzan a
plantearse tanto alternativas al proyecto gubernamental, como negociaciones y
contactos entre los diferentes grupos políticos municipales. Con ello, se
pretende poner de relieve que el pleno municipal no es un mero órgano de
refrendo de proyectos y propuestas del equipo de gobierno. Por el contrario,
puede sostenerse que se configura como un órgano en el que las minorías
tienen conocimiento del texto presentado por la mayoría y pueden formular las
objeciones que estimen pertinentes.

En este sentido, no hay que olvidar que en el trasfondo de este debate

subyace un tema clásico como es el grado de protección que se confiere a las
minorías. A estos efectos, valga recordar que para Kelsen dicha protección se
instrumentalizaría a través de los derechos públicos subjetivos, derechos
políticos o garantías individuales consagradas constitucionalmente, que
encontrarían su máxima expresión en el procedimiento legislativo en sede
parlamentaria. No así en las Asambleas vecinales, en las que “la conciencia de
su propia fuerza está demasiado presente […] para que sea posible otra cosa
que la sumisión a la mayoría absoluta, o para que una mayoría absoluta
renuncie constantemente a la imposición de su voluntad frente a una minoría
determinada”245.

4.3. Participación ciudadana

La democracia, se ha observado, no sobreviviría durante mucho tiempo

a menos que los ciudadanos sean capaces de crear y mantener una cultura
política de apoyo, una cultura que sustente las prácticas e ideales
democráticos246. A estos efectos cabe señalar que uno de los instrumentos que
con mayor intensidad coadyuva a generar esa cultura democrática es,
precisamente, el relacionado con los mecanismos de participación ciudadana

245
Cfr. Kelsen, Hans, Esencia y valor de la democracia, 2ª ed., Edit. Labor, Barcelona, 1934,
pp. 81-82.
246
Cfr. Dahl, Robert A., On Democracy, Yale University Press, New Haven & London, 1998, pp.
50-51.

108
en los procesos de toma de decisiones públicas. Llevados a posiciones
maximalistas, se podría concluir afirmando que sin mecanismos de
participación no existe la posibilidad de generar una cultura democrática, de
manera que sin ésta podría llegar a desaparecer la democracia.

En la actualidad, no parece suscitar problema alguno sostener que con

el empleo de las expresiones “potestad de ordenanza”, “poder reglamentario”,
“potestad normativa”, etc., se está haciendo referencia al mismo fenómeno,
esto es, al ejercicio de la potestad reglamentaria por las Corporaciones
Locales, cuya naturaleza jurídica es, en todos los supuestos, idéntica: se trata
de disposiciones normativas de carácter general247. De modo que, como
cualquier otra disposición de carácter general, en su procedimiento de
elaboración han de participar los ciudadanos por expreso mandato
constitucional, tal y como encomienda su art. 105.a) cuando dispone que, “la
Ley regulará la audiencia de los ciudadanos directamente o a través de las
organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de
elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten”.

La doctrina ha puesto de relieve que el contenido del precitado art.

105.a) CE se configura como un principio y una garantía constitucional que
cumple una triple función vinculada al principio de Estado Social y Democrático
de Derecho: la primera, en cuanto tiende a proteger los derechos e intereses
de los particulares potencialmente afectados por la disposición administrativa
de que se trate; la segunda, porque coadyuva al acierto y eficacia de la
concreta norma administrativa, dotando de contenido sustantivo al postulado de
eficacia y eficiencia propio del Estado social; la tercera, y última, por reforzar la
legitimación democrática de la norma de que se trata248.

247
Entre otros, Embid Irujo, Antonio, “Ordenanzas y Reglamentos Municipales”, en Santiago
Muñoz Machado (Dir), Tratado de Derecho Municipal, 3ª ed., Iustel, Madrid, 2011, pp. 730-733;
Fanlo Loras, Antonio, voz “Ordenanza Local”, en Enciclopedia Jurídica Básica, Tomo III,
Civitas, Madrid, 1995, p. 4652; y Vallina Velarde, Vicente de la, voz “Ordenanzas Locales”, en
Nueva Enciclopedia Jurídica Seix, Tomo XVIII, Barcelona, 1986, p. 539.
248
Cfr. Parada Vázquez, Ramón y Bacigalupo Saggese, Mariano, “Artículo 105. Audiencia del
ciudadano en procedimientos administrativos y acceso de los ciudadanos a los archivos y
registros administrativos”, en Oscar Alzaga (dir), Comentarios a la Constitución Española de
1978, Tomo VIII, Edersa/Cortes Generales, Madrid, 1998, pp. 525-534. Véase, asimismo,
Castellà Andreu, Josep Mª, Los Derechos Constitucionales de Participación Política en la
Administración Pública, CEDECS, Barcelona, 2001, pp. 211 y ss.; específicamente para el

109
 Como es notorio, la noción de garantía constitucional, en sus términos
más genéricos, fue formulada por Mortati como cualquier mecanismo
institucional o jurisdiccional encaminado a la tutela o defensa del concreto
derecho, bien o institución específicamente protegida por la Constitución249.
Mientras que, desde una perspectiva más estricta o restringida, con su empleo
se está haciendo referencia a todos los mecanismos jurídicos de seguridad que
el ordenamiento constitucional preordena a los fines de salvaguardar y
defender la integridad de los valores y principios normativos que la misma
contempla250. Específicamente, desde una perspectiva axiológica, la finalidad
de la garantía constitucional consiste en asegurar, entonces, un conjunto de
valores –en nuestro caso el “pluralismo político”- que “interesan
constitucionalmente en la medida en que realizan la integración de los
individuos y de los grupos sociales en la convivencia política”251. Desde esta
premisa, por lo tanto, puede sostenerse que el derecho a participar en el
procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general tiene su
fundamento en la propia Constitución y resulta de aplicación directa, no
obstante figurar en el reiterado art. 105.a) CE una expresa reserva de Ley252,
configurándose en lo que ahora importa como una manifestación del principio
democrático, sin perjuicio de otras posibles funciones instrumentales que
puede cumplir.253 Por ello, al margen de otros planteamientos que puedan

procedimiento de elaboración de las ordenanzas, Rodríguez-Zapata, Jorge, Teoría y práctica

del Derecho Constitucional, Tecnos, Madrid, 1996, p. 183.
249
Mortati, Constantino, Istituzioni di Diritto Pubblico, T. II, 3ª ed., CEDAM, Padova, 1976, p.
1223.
250
Acepción más restringida que Serio Galeotti vincula a la naturaleza de norma jurídica de la
Constitución, en: voz “Garanzia Costituzionale”, en: Enciclopedia del Diritto, vol. XVIII, Giuffrè
Editore, Milano, 1969, pp. 490-511.
251
Cfr. Lucas Verdú, Pablo, Curso de Derecho Político, vol. II, 3ª ed., reimpresión, Tecnos,
Madrid, 1983, pp. 673-674.
252
Vid. la STC 163/1995, de 8 de noviembre, que considera que dicho precepto es un
“mandato constitucional de aplicación general, directa e inmediata” –F.J. 5-. Se trata, en suma,
de un principio constitucional que alcanza su plena eficacia en el posterior desarrollo legislativo
aunque resulte de aplicación inmediata, como indica García García, María Jesús, “La
participación ciudadana en la elaboración de disposiciones reglamentarias: Participación
funcional e iniciativa reglamentaria”, Revista Catalana de Dret Públic, n. 37, 2008, pp. 424-425.
253
Como la de servir de instrumento de protección de los derechos e intereses particulares que
pueden verse afectados por la disposición de que se trate o la mejora de la eficacia y la calidad
de las normas. Sobre estos aspectos, Melero Alonso, Eduardo, Reglamentos y disposiciones
administrativas: análisis teórico y práctico, Lex Nova, Valladolid, 2005, p. 375; Jiménez Plaza,
María Isabel, El tratamiento jurisprudencial del trámite de audiencia, Atelier, Barcelona, 2004,
pp. 39-45.

110
deducirse, la expresada reserva legal ha de entenderse en un doble sentido,
que incide sobre el sistema de fuentes y la distribución constitucional de
competencias, respectivamente.

Con relación al primero de los sentidos anotados, cabe señalar que ha

de ser precisamente una norma de rango legal la que desarrolle la garantía
constitucional de que se trata, excluyendo, por tanto, la intervención
reglamentaria en la disciplina del referido derecho. No obstante, ello no quiere
decir que, toda vez que se hayan determinado por la Ley los aspectos
esenciales de la garantía constitucional de referencia, no pueda completarse
esa regulación a través de una norma reglamentaria. La reserva de Ley no es
absoluta, de modo que las normas reglamentarias están habilitadas para
colaborar en su desarrollo, siempre que ello no suponga una alteración de la
propia reserva determinada a favor del legislador254. Bajo esta perspectiva es
factible defender que las propias normas municipales de autoorganización que
ordenan el procedimiento de elaboración de ordenanzas y reglamentos están
perfectamente habilitadas para desarrollar los extremos en que ha de
ejercitarse la intervención ciudadana en dicho procedimiento. Así parece
deducirse de la lectura conjunta de los arts. 70 bis.2 y 123.1.c) LrBRL,
preceptos de los que se infiere que las normas de carácter orgánico, que deben
adoptar todos los Ayuntamientos, al objeto de establecer y regular
procedimientos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los
asuntos municipales pueden completar las previsiones que sobre la
intervención ciudadana en el procedimiento de elaboración de ordenanzas y
reglamentos se contempla en los arts. 49 y 70 bis.3 LrBRL255.

254
Vid. Otto y Pardo, Ignacio de, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, op. cit., p. 229.
255
Sobre esta posibilidad se plantean idénticos problemas que en el caso examinado en el
epígrafe IV.2 de este mismo Capítulo, relativo al posible contenido del reglamento orgánico en
materia de procedimiento de elaboración de ordenanzas y reglamentos locales, véase la nota
número 108. Específicamente para la participación ciudadana, Juli Ponce Solé ha puesto de
relieve que del art. 69.2 de la LrBRL es posible regular una institución procedimental como la
participación directamente por la entidad local en virtud de la potestad de autoorganización,
siempre que se respeten la regulación básica estatal y la autonómica de desarrollo, en Deber
de buena administración y derecho al procedimiento administrativo debido, Lex Nova,
Valladolid, 2001, pp. 580-581.

111
 El segundo sentido en que ha de entenderse la referida reserva de Ley
consiste, a nuestro modo de ver, en que, dados tanto el sistema constitucional
de distribución de competencias ex art. 149.1.18ª CE como la circunstancia de
que el art. 105.a) CE resulta de aplicación a todos los poderes públicos, la
concreta determinación de, al menos, cuándo y cómo se ha de ejercitar el
derecho de referencia corresponde determinarla al legislador básico estatal.

Por lo que respecta al primero de los elementos indicados –esto es,

cuándo ha de ejercitarse el derecho de participación por los ciudadanos-, el
legislador básico local de 1985 optó porque la intervención ciudadana se
produjese una vez que el texto del proyecto de ordenanzas (y reglamentos) se
hubiese aprobado inicialmente por el Pleno, art. 49.a) LrBRL. Ahora bien, esta
originaria previsión no parece que sea conciliable con la tendencia
parlamentarista de las reformas introducidas en la Ley básica local en los años
1999 y 2003. En este sentido, compartimos las observaciones formuladas por
Jiménez Asensio, de modo que si existe una cierta confluencia de pareceres en
decantarse por un modelo de gobierno local inspirado en el esquema
parlamentario de gobierno, hay que ser coherente y extenderlo también al
procedimiento de elaboración de las normas municipales, exigiendo que la
participación ciudadana se produzca antes de la aprobación inicial y no una vez
realizada ésta256. Por lo demás, esta es la tesis por la que ha optado el
legislador, tanto en la vigente Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de
Régimen Especial de Madrid, como en el Borrador del Anteproyecto de Ley
Básica del Gobierno y la Administración Local257.

256
Y añade Jiménez Asensio, «si se camina claramente hacia un modelo de “forma
parlamentaria de gobierno municipal”, no se entiende por qué se inserta en medio del proceso
de elaboración de la norma una serie de mecanismos de participación ciudadana, cuando es
obvio que los representantes municipales ya han realizado todo el proceso deliberativo y
alcanzado una posición de síntesis (o, en su caso, una discrepancia evidente sobre su
contenido: lo cual puede ser más grave pues puede azuzar “una contestación demagógica del
proyecto de ordenanza” utilizando para ese fin el manido instrumento de la “participación
ciudadana”)», en “Potestad normativa municipal y convivencia ciudadana”, en Tomàs Font i
Llovet (Dir.), Anuario del Gobierno Local 2005, Institut de Dret Públic/Fundación Democracia y
Gobierno Local, Barcelona, 2006, p. 44. [la cursiva en el original]. En igual sentido, Salazar
Benítez, Octavio, El sistema de gobierno municipal, op. cit., p. 222.
257
El apartado 3.a) del art. 48 de la Ley 22/2006, de 4 de julio inserta el trámite de participación
ciudadana antes de que la comisión correspondiente y el Pleno debatan el texto del proyecto
de norma de que se trate, mientras que para las proposiciones, según el apartado 4.a), dicha
intervención se ordena después de que la comisión haya dictaminado el texto. En el caso del

112
 En cuanto al segundo de los elementos que corresponde determinar al
legislador básico estatal –es decir, cómo se ha de ejercitar el derecho de
participación en el procedimiento de referencia-, una vez llevada a cabo la
aprobación inicial por el Pleno municipal, el vigente art. 49.b) LrBRL ordena la
intervención de los ciudadanos a través de dos mecanismos: la información
pública y la audiencia a los interesados, todo ello por el plazo de treinta días,
con la finalidad de que presenten las reclamaciones y sugerencias que estimen
pertinentes.

El legislador básico local articula la participación ciudadana en el

procedimiento de elaboración de normas locales mediante dos institutos que
sirven a una finalidad común. Esto es, la publicidad del proyecto de ordenanza
cumple, al igual que en el supuesto examinado en el epígrafe anterior, una
función instrumental, en tanto que los ciudadanos, bien individualmente o bien
a través de organizaciones y asociaciones, conocen el contenido sustantivo de
la propuesta del equipo de gobierno municipal y adquieren la información
necesaria a efectos de formar su opinión sobre aquél, en el primer caso
mediante el anuncio de apertura del inicio del trámite de exposición al público y
en el segundo a través de la correspondiente notificación. De modo que, por
medio de estas vías, la información se configura como el presupuesto
necesario de la participación ciudadana, a partir de cuyo cumplimiento los
ciudadanos podrán formular las alegaciones y observaciones que estimen
oportunas.

Como se observa, la especificidad de la participación ciudadana en la

ordenación del procedimiento de elaboración de ordenanzas se articula a
través de los institutos de la información pública y de la audiencia a los
interesados, que se diferencian en función de los sujetos destinatarios de las

borrador de la Ley estatal, los apartados 3 y 4 del art. 32 regulaban la intervención ciudadana
en iguales términos que los acabados de exponer.

113
mismas258. En el primer caso son los ciudadanos considerados
individualmente, mientras que en el segundo lo son tales ciudadanos
considerados en su conjunto, organizados a través de asociaciones u
organizaciones representativas de intereses. Ahora bien, esta dualidad de
destinatarios ha sido reconducida a la unidad por el Tribunal Supremo. Esto es,
la información pública y la audiencia a los interesados previstas en el art. 49.b)
LrBRL constituyen un trámite único, que obliga tanto a la publicación del
acuerdo de apertura del trámite de información pública y audiencia a los
interesados, como a efectuar una notificación individual en los casos en que
existan afectados o interesados que estén claramente determinados y resulten
conocidos por la Administración que promueve el proyecto de ordenanza259.

4.4. Publicación

El art. 9. 3 CE, al referirse a la publicidad de las normas, manifiesta la

voluntad expresa del constituyente de la necesidad de publicar todas las
normas emanadas de los distintos órganos legitimados para su elaboración. De
modo que, cuando la norma es elaborada por un órgano de naturaleza
representativa –como es caso de un pleno municipal-, el principio de publicidad
impone que los electores conozcan no sólo el sentido de la decisión tomada
por sus representantes, sino también el proceso a través del cual se ha llegado
a dicha norma260. A partir de la entrada en vigor de la Constitución de 1978, en
suma, todas las normas requieren ser publicadas para que puedan comenzar a
surtir los efectos en ellas previstos. Ahora bien, dónde han de publicarse las
normas jurídicas es una cuestión que corresponde a la legalidad ordinaria,
existiendo diferentes previsiones, como el art. 1 del Código Civil, el art. 24.4 de
la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y, en el concreto caso de las
ordenanzas municipales, el art. 70.2 de la LrBRL.

258
Castellà Andreu, Josep Mª, Los Derechos Constitucionales de Participación Política en la
Administración Pública, op. cit., pp. 480-484 y 487-491.
259
Cfr. STS de 14 de junio de 1994, Ar. 4597, (Rodríguez-Zapata), F.D. 7. Sobre ello Ibáñez
Macías, Antonio, El derecho constitucional a participar y la participación ciudadana local, grupo
difusión, Madrid, 2007, p. 300; y Arroyo Jiménez, Luis, “Régimen jurídico, procedimiento y
servicios públicos”, op. cit., pp. 265-266.
260
Cfr. Biglino Campos, Paloma, voz “Publicidad de las normas”, en Manuel Aragón Reyes
(Dir.), Temas Básicos de Derecho Constitucional, 2ª ed., Tomo I, Thomson Reuters/Civitas,
Madrid, 2011, p. 346.

114
 De esta afirmación preliminar se desprenden, al menos, dos cuestiones
sobre las que merece la pena detener la atención. La primera de ellas consiste
en que, por expreso mandato constitucional, corresponde al legislador ordinario
determinar dónde han de publicarse las normas emanadas de los diferentes
poderes públicos territoriales titulares de tal facultad. En otras palabras, y
referido al supuesto de las ordenanzas, el legislador ordinario no puede
inhibirse de desarrollar esa obligación constitucional y debe identificar el
instrumento a través del cual se ha de dar publicidad a las normas locales. Con
ello se quiere poner de manifiesto tanto que una Ley que no determinase dicho
instrumento violentaría el principio de publicidad consagrado en el art. 9.3 CE,
como que en el reiterado instrumento deben concurrir las notas de certeza y
previsibilidad que hagan a los ciudadanos identificarlo fácilmente261.

La segunda circunstancia relevante que se infiere de la necesaria

publicación de todas las normas consiste en que el principio de publicidad de
las normas es el presupuesto habilitante de dos principios contemplados, a su
vez, en el art. 9.3 CE: el de legalidad y el de seguridad jurídica. Una norma sólo
es válida y eficaz si se publica, de manera que si no concurre dicha publicidad
no existe norma previa habilitante de la actuación administrativa –principio de
legalidad- y, asimismo, si la publicidad de la norma está ausente no es posible
la presunción de conocimiento de la misma por sus destinatarios –seguridad
jurídica-262. De tal manera que, insistimos, a través del mandato constitucional
de publicidad de todas las normas jurídicas se dota de contenido sustantivo a
dos elementos insertos en la seguridad jurídica, como son, de una parte, la
accesibilidad, entendida como la posibilidad de conocer el concreto contenido
de la norma de que se trate y, de otra, la previsibilidad, que hace referencia al
hecho de que los destinatarios de las normas son capaces, a través de su
publicación, de alcanzar a aprehender las conductas que puedan ser
261
Con ello se pretende poner de relieve que la publicación suficiente de la norma ha de
llevarse a cabo en un Diario o Boletín Oficial de general conocimiento, no en un Boletín de
carácter interno, -cfr. STC 179/1989, de 2 de noviembre, F.J. 4-, o en periódicos y
publicaciones de ámbito local –cfr. STSJ de Andalucía, de 30 de junio de 2005, JUR
2006/60704 (Gabaldón Codesido).
262
Vid. Villar Palasí, José Luis y Suñe Llinas, Emilio, “Artículo 9º. El Estado de Derecho y la
Constitución”, en Oscar Alzaga (dir), Comentarios a la Constitución Española de 1978, Tomo I,
Edersa/Cortes Generales, Madrid, 1998, pp. 560-561.

115
reprobables y los efectos que se derivarían en caso de que ejerciesen las
mismas.

Desde la perspectiva de la distribución constitucional de competencias

publicidad de las normas y seguridad jurídica se encuentran en la base de la
fundamentación del TC para atribuir al legislador básico estatal la competencia
para determinar dónde han de publicarse las normas jurídicas de las entidades
locales. Es por ello que la vinculación entre ambos principios “exige, en
consecuencia, un tratamiento común y uniforme en todo el territorio del Estado
que sólo puede garantizar el legislador estatal”263.

Pero hay más: como es de sobra conocido, la jurisprudencia ordinaria ha

vinculado de modo inescindible el requisito de la publicidad de las normas
locales con la seguridad jurídica, declarando nulas de pleno derecho las
ordenanzas en cuyo procedimiento de elaboración no se ha llevado a cabo, o
se ha realizado de manera notoriamente deficiente, la publicación inicial,
provisional o definitiva de las mismas264.

Circunstancia que contrasta con la interpretación que ha llevado a cabo

el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de los referidos principios de
accesibilidad y previsibilidad, tanto en la aplicación del principio de legalidad
punitiva, contemplado en el art. 7 del CEDH265, como en la determinación del
contenido de la expresión “prevista por la Ley”, mencionada en diferentes
preceptos del Convenio y de los protocolos del mismo, al efecto de amparar
restricciones de derechos fundamentales basadas en actuaciones
administrativas de naturaleza sancionadora. Centrándonos en este supuesto,

263
Cfr. STC 233/1999, de diciembre, caso LHL, F.J.8.
264
La casuística es generosa, así en cuanto a las ordenanzas fiscales, entre los fallos más
recientes pueden verse las SSTS de 11 de junio de 2001, Ar. 7239 (Gota Losada), de 2 de
marzo de 2002, Ar. 2037 (Mateo Díaz) y de 27 de junio de 2006, Ar. 6111 (Frías Ponce).
265
La doctrina ha criticado la redacción del principio de legalidad penal en el art. 7 del CEDH
por cuanto pervierte el componente político-democrático del principio de legalidad penal, en la
medida en que supone la quiebra de la exigencia de reserva absoluta de Ley en sentido formal
al prever que la jurisprudencia, la costumbre y los principios generales del Derecho pueden ser
fuente del Derecho Penal en sentido objetivo, siendo sustituido por la noción de previsibilidad.
Sobre esta cuestión, por todos Huerta Tocildo, Susana, “El contenido debilitado del principio
Europeo de legalidad penal”, en, Javier García Roca y Pablo Santolaya (Coords.), La Europa
de los derechos. El Convenio Europeo de Derechos Humanos, 3ª ed., CEPC, Madrid, 2014 pp.
399-427.

116
en los asuntos Oliveira c. Holanda y Landvreugd c. Holanda, ambos de 4 de
junio de 2002, el Tribunal de Estrasburgo examina, entre otras cuestiones, los
principios de accesibilidad y previsibilidad con relación a la imposición por el
Burgomaestre de Ámsterdam de unas órdenes de restricción de la libertad de
circulación para transitar por zonas acotadas del centro de la ciudad durante
catorce días, como consecuencia del incumplimiento de la prohibición de
consumo o posesión de drogas duras en la citada zona.

En los dos casos, los recurrentes alegaron que las órdenes de

prohibición temporal de circular por el centro de Ámsterdam violaban su
derecho a circular libremente por el territorio estatal previsto en el art. 2 del
Protocolo núm. 4 del Convenio266 . El fundamento de su alegación se basaba
en que el Burgomaestre dictó una normativa limitadora de los derechos
humanos al margen de la asamblea legislativa representativa, cuando esta
intervención hubiese requerido una normativa en forma de Ley -40-. De tal
manera que, a su juicio, a la limitación de libertad de circulación le faltaba
legitimidad democrática, razón por la que no podía considerarse «necesaria en
una sociedad democrática» a efectos de su posible restricción -42-.

Por su parte, el Gobierno consideró que constituía base legal suficiente

de las órdenes de restricción de la libertad de circulación el art. 219 de la Ley
Municipal –Gemeentewet-, vigente en el momento de cometerse los hechos,
que facultaba al Burgomaestre para dictar las órdenes necesarias para
mantener el orden público o limitar el peligro general en casos de algaradas,
concentraciones de personas u otras alteraciones del orden público, así como
en caso de temor fundado de que concurran. De acuerdo con lo anterior, los

266
Este artículo establece que,
«1. Toda persona que se encuentre legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a
circular libremente por él (…).
2. (…)
3. El ejercicio de estos derechos no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que,
previstas por la Ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la
seguridad nacional, la seguridad pública, el mantenimiento del orden público, la prevención del
delito, la protección de la salud o de la moral o la protección de los derechos y libertades de
terceros.
4. Los derechos reconocidos en el párrafo 1 podrán igualmente, en ciertas zonas
determinadas, ser objeto de restricciones, que, previstas por la Ley, estén justificadas por el
interés público en una sociedad democrática».

117
demandantes podían prever la posibilidad de imposición de las órdenes de
prohibición de catorce días, máxime teniendo en cuenta que, en los dos
supuestos, los demandantes ya habían sido sancionados con órdenes de
prohibición de acceso a la zona en cuestión por haber consumido drogas y la
policía les había advertido, tanto de palabra como por escrito, de las posibles
consecuencias -44-.

Acudiendo a jurisprudencia anterior267, el TEDH comienza su

argumentación delimitando el contenido de la expresión «prevista por la Ley»
empleada por el citado art. 2 como habilitación de restricciones del derecho de
referencia. Así, sostiene que con la misma no sólo se requiere que la medida
impugnada tenga un fundamento en el Derecho interno, sino que se refiere a la
calidad de la Ley, exigiendo que sea accesible a la persona afectada y
previsible en sus efectos -47-. En el caso concreto de las órdenes de
prohibición de acceso a la zona acotada, el Tribunal de Estrasburgo entiende
que el requisito de la accesibilidad se cumplía porque la disposición aplicada se
encontraba en el citado precepto de la Ley Municipal, habiendo sido publicada,
además, la jurisprudencia relativa a su interpretación. Por su parte, el requisito
de la previsibilidad268 también concurría en los casos enjuiciados porque, según
sostiene el TEDH, en los dos supuestos los demandantes eran capaces de
prever las consecuencias de sus actos y podían ajustar su conducta antes de
que se les impusieran las órdenes de prohibición de catorce días.

Como puede apreciarse, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos

maneja una noción de legalidad material, atiende a lo que podríamos
denominar, si se permite la expresión, la “materialidad de la ley”, esto es, que
en la medida de que se trata concurran los principios de taxatividad, certeza,
previsibilidad, y no tanto una noción de legalidad formal. Perspectiva esta
última que parece asumirse por la jurisprudencia ordinaria española, puesto
que, en definitiva, cabe concluir en este aspecto específico considerando que

267
Asunto Rotaru c. Rumania, de 4 de mayo de 2000.
268
Entendida en el sentido de que una norma es “previsible” si está formulada con la suficiente
precisión como para que una persona, si es necesario con la ayuda apropiada, ajuste su
conducta a ella -52-, y en igual sentido, Malone c. Reino Unido, de 2 de agosto de 1984 -67- y
Amann c. Suiza, de 16 de febrero de 2000 -56-.

118
será el legislador básico estatal de régimen local quien determine dónde han
de publicarse las normas locales a fin de garantizar los principios de legalidad y
de seguridad jurídica contemplados en el art. 9.3 CE y, en consecuencia con
ello, dotar de contenido sustantivo a los principios de accesibilidad y
porevisibilidad que forman parte del contenido de la seguridad jurídica.

119
 CAPÍTULO TERCERO
LA HERMENÉUTICA CONSTITUCIONAL SOBRE EL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD SANCIONADORA Y LAS ORDENANZAS LOCALES

El Tribunal Constitucional se enfrentó por primera vez al examen de la

violación del derecho fundamental a la legalidad sancionadora ex art. 25.1 CE
en supuestos de sanciones impuestas con base en ordenanzas municipales en
la conocida Sentencia 132/2001, de 8 de junio. La doctrina que fijó nuestro Alto
Tribunal sobre la materia que nos ocupa, verdadero leading case en expresión
de Lasagabaster269, ha tenido solución de continuidad en fallos posteriores –
SSTC 161/2003, de 15 de septiembre, 193/2003, de 27 de octubre, y 232/2006,
de 17 de julio, relativas a sanciones de suspensión de licencias de auto-taxi;
16/2004, de 23 de febrero y 25/2004, de 26 de febrero, referentes a sanciones
por inmisiones acústicas- que, como veremos, han incorporado otros
elementos de juicio a la hermenéutica inicial fijada en el fallo constitucional de 8
de junio de 2001. Pero también ha sido reinterpretada por el TS en su conocida
e importante Sentencia de 29 de septiembre de 2003, cuya doctrina también
han seguido resoluciones posteriores270.

La importancia del pronunciamiento constitucional mencionado radica en

que, como es de sobra conocido, la doctrina fijada en el mismo se convertirá en
el patrón que el legislador estatal invoque para confeccionar el Título XI de la
LrBRL, añadido por la Ley de medidas para la modernización del gobierno local
de 16 de diciembre de 2003, para proporcionar cobertura legal suficiente a la
tipificación de infracciones y regulación de sanciones a través de ordenanzas

269
Vid. Lasagabaster Herrarte, Iñaki, “La potestad reglamentaria, en especial la local, y la
reserva del art. 25 CE en materia sancionadora. (Nota a la STC 132/2001, de 8 de junio)”,
RVAP, n. 62, 2002, p. 275.
270
Por ejemplo, las SSTS de 25 de mayo de 2004, Ar. 4036 (Martí García), de 20 de
diciembre de 2007, Ar. 4087 (Martínez Micó) y de 30 de enero de 2008, Ar. 1934 (Martínez-
Vares García), entre otras. Sobre la Sentencia de 29 de septiembre de 2003, véanse Pulido
Quecedo, Manuel, “Un nuevo enfoque jurisprudencial del TS sobre Ordenanzas locales a la luz
del principio de autonomía local (El caso de la Ordenanza Municipal de Zaragoza sobre
contenedores)”, repertorio de Jurisprudencia Aranzadi, VII, 2003, pp. 327 y ss; Toscano Gil,
Francisco, “La recepción por el Tribunal Supremo de la doctrina de la vinculación negativa de la
Ordenanza Local al principio de legalidad sancionadora”, Revista Andaluza de Administración
Pública, n. 54, 2004, pp. 163-191; y Bueno Armijo, Antonio Mª, “Capítulo IV. El principio de
legalidad sancionadora (I): la reserva de ley”, en Manuel Rebollo Puig et alii, Derecho
Administrativo Sancionador, Lex Nova, Valladolid, 2010, pp. 145-146.

120
municipales. Esta circunstancia justifica que nos detengamos, aún de modo
sucinto, en el examen de la hermenéutica que el TC ha elaborado con relación
al art. 25.1 CE y las ordenanzas municipales. Así, partiendo de la STC
132/2001 nos centraremos en primer lugar en el examen de dos cuestiones
centrales en el debate en torno a esa relación, de una parte, los requisitos
necesarios que han de concurrir en la flexibilización de la reserva de ley así
como los motivos para no excluir la exigencia de ley –apartado 1- y, de otra
parte, y en lógica consecuencia con la anterior determinación constitucional,
cuál ha de ser el contenido que ha de figurar en una norma con rango legal al
efecto de cumplir con el principio de reserva de ley sancionadora, esto es, los
denominados “criterios mínimos de antijuridicidad” –apartado 2-. A
continuación, analizaremos la trascendencia del principio de seguridad jurídica
como expresión del contenido de la garantía material de la reserva de ley,
incorporado a la interpretación constitucional por las SSTC 161/2003 y
193/2003 –apartado 3-. Y, en último extremo, nos referiremos al supuesto
concreto de las sanciones acústicas, en el que el TC, en una primera
resolución, STC 16/2004, abandona la doctrina fijada en anteriores
pronunciamientos para retornar a ella en un fallo muy próximo en el tiempo,
STC 25/2004 -apartado 4-.

1. Alcance de la flexibilidad de la reserva de ley

En la STC 132/2001, el Alto Tribunal comienza su argumentación

sosteniendo que la presencia de un interés local ha de convertir la reserva de
ley en “flexible”,

“[…] la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de

ser flexible en materias donde, por estar presente el interés local, existe un amplio
campo para la regulación municipal y siempre que la regulación local la apruebe el
Pleno del Ayuntamiento” -F.J. 6-.

Bajo esta afirmación de principio, el TC enumera los dos elementos que,

desde la perspectiva de la concurrencia de la instancia local, considera han de
converger para flexibilizar la reserva de ley en cuanto a la tipificación de

121
infracciones y sanciones a través de normas locales271. En primer término, para
que se pueda llevar a cabo la aludida flexibilización han de tratarse de materias
reservadas a la ley en las que esté presente el interés local. Noción esta del
interés local que, si bien tiene un expreso reflejo en el Derecho positivo interno
en el art. 2.1 LrBRL, no se corresponde exactamente, en toda su extensión y
efectos, con la más amplia expresión de “asuntos públicos” empleada por el art.
3.1 CEAL, norma que también forma parte de nuestro ordenamiento jurídico.
En qué se traducen dichos intereses locales no es algo claro y determinado con
carácter general, puesto que son muy escasas aquellas materias que pueden
atribuirse exclusivamente al interés local pero, a la inversa, son también
escasas las materias en las que no entra en juego dicho interés,
correspondiendo al legislador determinar cuáles son estos intereses, su
definición y la precisión de su alcance atribuyendo a la entidad local las
competencias que precise para su gestión272. Cada vez se hace más difícil, en
suma, construir la noción de “interés local” con relación a una materia o grupo
de materias compartimentadas y estancas sin tener en cuenta la concurrencia
de los intereses de los demás niveles de gobierno, así como también los
intereses de los ciudadanos273.

El segundo elemento que, a juicio del Tribunal Constitucional, ha de

concurrir para flexibilizar la reserva de ley consiste en una reserva de
procedimiento. Dicho en otros términos, la eventual flexibilización única y
exclusivamente alcanza a las normas aprobadas por los Plenos municipales,
cabalmente las ordenanzas y reglamentos, excluyéndose cualquier otra clase
271
Toda vez que ha excluido de su razonamiento la categoría de las relaciones de sujeción
especial. Sobre ello, vid. Alegre Ávila, Juan Manuel, “Relaciones especiales de sujeción,
legalidad sancionadora y servicios públicos”, en Luis Cosculluela (Coord.), Estudios de
Derecho Público Económico. Libro homenaje al prof. Dr. D. Sebastián Martín-Retortillo, Civitas,
Madrid, 2003, pp. 760-765; Lasagabaster Herrarte, Iñaki, “La potestad reglamentaria, en
especial la local, y la reserva de ley del art. 25 CE en materia sancionadora…”, op. cit., pp. 285-
287; y Orduña Prada, Enrique, “Ordenanza municipal y potestad sancionadora: la sorprendente
concisión de la STC 132/2001, de 8 de junio”, REAL, n. 286-287, 2001, pp. 370-373.
272
Cfr. STC 37/1981, de 16 de noviembre, F.J. 1.
273
Ya hemos advertido supra –Capítulo I, 2, 2.5- acerca de la improcedencia de mantener la
técnica de los intereses generales como criterio determinante para llevar a cabo el reparto de
funciones y tareas entre niveles de gobierno en un Estado de tres términos como el nuestro,
así como los problemas que se derivan de desestimar sin razonamiento alguno el principio de
subsidiariedad para definir aquéllos. La experiencia italiana, tras la reforma constitucional de
2001, de “reparto de materias” para la función legislativa y de la fijación de principios como el
de subsidiariedad para las funciones administrativas, puede servir de orientación para nuestro
país.

122
de disposiciones normativas como los Decretos de Alcaldía, o las disposiciones
generales que carecen de tal rango como los Bandos. Con ello, el Tribunal
formula una importante consideración sobre la naturaleza de la ordenanza,
pues ésta se vincula directamente, desde una perspectiva exclusivamente
formal, con una reserva en cuanto a su procedimiento de elaboración y a la
naturaleza democrático-representativa del órgano del que emana, con
independencia de cuál haya de ser su contenido material, en términos muy
similares, por no decir casi idénticos, a los que tradicionalmente se han
predicado del concepto formal de Ley274.

Por lo demás, esta afirmación del Tribunal Constitucional no aclara, pues

no es su objeto, cuál ha de ser el alcance de las ordenanzas aprobadas por los
Plenos de las Diputaciones Provinciales. La observación no es inocua, porque
ya se ha convertido en lugar común cuestionar el carácter democrático-
representativo de las Diputaciones Provinciales dado el sistema de elección
indirecta de sus miembros. En este debate no se suele tomar en consideración
que «representación» y «elección» son conceptos distintos275. Baste anotar
ahora que, por expreso mandato constitucional, las Diputaciones son órganos
de naturaleza representativa, cuyos miembros tienen la consideración de
cargos públicos representativos ex art. 23.2 CE, al igual que sucede con los
parlamentarios y los concejales, no obstante carecer de una relación inmediata
con el cuerpo electoral, configurándose en definitiva como representantes de la
provincia276. De ahí, que resulte indiferente el procedimiento –directo o
indirecto- con el que se produzca la elección, si de lo que se trata, como
advierte García Roca, es de proteger y mantener la relación de representación

274
En este sentido, la STS de 5 de junio de 1998, Ar. 5657 (García-Ramos Iturralde) considera
que la calificación como infracción muy grave de ejercer una actividad sin licencia municipal,
contemplada en una ordenanza de establecimientos de concurrencia pública, no conculca la
garantía formal de la reserva de Ley por “la naturaleza eminentemente normativa” de aquélla
(F.D. 2). Subyace en este planteamiento, a nuestro entender, una cierta identificación entre ley
formal y ordenanza.
275
Al respecto, Díez-Picazo, Luis María, “Los criterios de representación proporcional del art.
68.3 de la Constitución: su alcance y proyección a efectos distintos de la elección para el
Congreso de los Diputados”, en Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor
Eduardo García de Enterría, Tomo III, Civitas, Madrid, 1991, pp. 2061-2065.
276
Concepción plasmada en la jurisprudencia constitucional a partir de la STC 163/1991, de 18
de julio. Sobre la evolución de esta jurisprudencia y su directa incidencia en la configuración de
las Diputaciones, en extenso, Garrido López, Carlos, “El Diputado provincial como
representante”, REDC, n. 60, 2000, pp. 124-128.

123
política que los ciudadanos crean277. En definitiva, en este concreto aspecto, no
parece que exista problema alguno en asimilar el alcance y naturaleza de las
ordenanzas municipales a las provinciales, sobre todo si se tiene en cuenta que
su procedimiento de elaboración es idéntico y que los sujetos que intervienen
en el mismo gozan de la condición de cargos públicos representativos.
Cuestión diferente es, como veremos más adelante, que el ámbito material al
que pueden ir referidas las ordenanzas provinciales es más limitado que las
municipales debido, fundamentalmente, al distinto nivel de atribución material
de competencia a provincias y municipios278.

Sentado lo anterior, el Alto Tribunal matiza a continuación su

razonamiento, pues argumenta que no resulta suficiente la mera atribución por
ley de competencias en una concreta y determinada materia para entender
cumplidas las exigencias de la reserva de ley, de manera que:

“Esta flexibilidad no sirve, con todo, para excluir de forma tajante a la exigencia
de ley. Y ello porque la mera atribución por ley de competencias a los Municipios –
conforme a la exigencia del art. 25.2 LBRL- no contiene en sí la autorización para que
cada municipio tipifique por completo y según su propio criterio las infracciones y
sanciones administrativas en aquellas materias atribuidas a su competencia. No hay
correspondencia, por tanto, entre la facultad de regulación de un ámbito material de
interés local y el poder para establecer cuándo y cómo el incumplimiento de una
obligación impuesta por ordenanza Municipal puede o debe ser castigada. La
flexibilidad alcanza al punto de no ser exigible una definición de cada tipo de ilícito y
sanción en la ley, pero no permite la inhibición del legislador” -F.J.6-.

277
Cfr. García Roca, Javier, Cargos públicos representativos. Un estudio del artículo 23.2 de la
Constitución, Aranzadi, Pamplona, 1999, pp. 48-50.
278
Diferencia que se ha resuelto a favor del municipio, en consideración a su condición de
entidad local nuclear de la entera organización territorial del Estado y sin perjuicio de las
complejas facultades de coordinación, en cuanto a su efectividad práctica, de determinados
servicios públicos municipales que se atribuyen a las Diputaciones provinciales en el nuevo art.
26.2 de la LrBRL, tras la modificación operada en la misma por la Ley de racionalización y
sostenibilidad de la administración local. Con relación a este concreto aspecto, puede verse
Jiménez Asensio, Rafael, “La posición institucional de las diputaciones provinciales a partir de
la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, Diario de Derecho
Municipal, Iustel, enero de 2014; Salvador Crespo, Mayte, “Las competencias de las
diputaciones provinciales en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y
sostenibilidad de la Administración Local”, Cuadernos de Derecho Local, n. 34, 2014, pp. 133-
144; y González Iglesias, Miguel Ángel, “Las provincias tras la modificación de la ley de bases
de régimen local efectuada por la ley de racionalización y sostenibilidad de la administración
local”, en Tomás Quintana López (Dir.), La reforma del régimen local. Comentario a la Ley
27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local,
tirant lo blanch, Valencia, 2014, pp. 277-284.

124
 En este concreto extremo, el Tribunal Constitucional disocia la relación
entre atribución de competencias a los municipios, las potestades normativa y
sancionadora de las que son titulares los entes locales y la facultad para
tipificar infracciones y sanciones, certificándose la asimetría existente entre las
competencias atribuidas a las entidades locales y la potestad sancionadora
para hacerlas valer mediante la coacción279. Pero hay más, según esta
aseveración, el Alto Tribunal viene a cerrar el paso a la posible existencia de
eventuales Reglamentos independientes en el ámbito local,280 y hace suya la
corriente jurisprudencial del Tribunal Supremo que ya había puesto de
manifiesto la disociación entre las categorías citadas al objeto de entender
vulnerado el art. 25.1 CE por la tipificación de infracciones y sanciones
contempladas en ordenanzas municipales. En efecto, no son escasos los
supuestos en los que el Tribunal Supremo, al examinar la eventual cobertura o
habilitación legal de tipificaciones contempladas en ordenanzas municipales, ha
considerado que la exigencia de ley en materia de sanciones administrativas no
puede suplirse o sustituirse con genéricas referencias a las competencias
municipales previstas en los artículos 25 y 26 de la LrBRL o en “las
competencias” reglamentarias de las entidades locales281.

Interpretación que llevada a su extremo plantea la paradójica situación

de que una ordenanza municipal puede contener una enumeración de

279
Cfr. Sanz Gandásegui, Francisco, “El ejercicio de la potestad sancionadora por la
Administración Local”, en Joaquín de Fuentes-Bardají (dir.), Manual de Derecho Administrativo
Sancionador, I, Ministerio de Justicia/Aranzadi/Thomson Reuters, Navarra, 2009, p. 664.
280
Vid. Hernández González, Francisco L, “La reserva de ley en materia sancionadora.
Avances, retrocesos y contradicciones de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, RAP, n.
166, 2005, en nota número 37, p. 189 y, en extenso, Dios Sanz, Juan de, “Los reglamentos
independientes en el ámbito municipal”, REALA, n. 276, 1998, pp. 63 y ss.
281
Así, entre otras, las SSTS de 29 de mayo de 1998, Ar. 5457 (Martín González) y de 26 de
marzo de 2001, Ar. 6608 (Fernández Montalvo). En esta última se afirma que si bien la
potestad sancionadora de los entes locales es inherente a su propia configuración histórica
como Administración territorial, en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador son
elementos integrantes de la garantía que proporciona la Constitución la diferencia entre
atribución de potestad, tipificación de infracciones y tipificación de sanciones. Por ello, no basta
la atribución de competencia, siendo necesaria la tipificación de infracciones y sanciones en
una ley. No obstante lo anterior, existe otra corriente jurisprudencial según la cual la regulación
de infracciones en ordenanzas municipales encuentra respaldo legal en la atribución
competencial a los municipios prevista en el art. 25.2 LrBRL, v. gr. SSTS de 15 de junio de
1992, Ar. 5378 (Escusol Barra); de 16 de julio de 1998, Ar. 8381 (Gota Losada); y de 25 de
mayo de 2004, Ar. 4036 (Martí García), entre otras.

125
conductas prohibidas pero, en ningún caso, llegar a establecer sanciones ante
su eventual incumplimiento al carecer éstas de anclaje en una norma con rango
de ley. Esta paradoja, que bordea el absurdo, se muestra en toda su extensión
en la STS de 4 de febrero de 2002282 en la que se declaran disconformes con
el art. 25.1 CE las sanciones impuestas a unos ciudadanos que habían sido
sorprendidos en repetidas ocasiones colocando carteles en las marquesinas
de las paradas de autobús y en columnas publicitarias. Conductas definidas
como prohibidas en la correspondiente ordenanza -fijación de carteles, la
realización de pintadas y las demás actuaciones contrarias a la limpieza viaria
por lo que se refiere a los edificios e instalaciones públicos y privados- a las
que anuda la correspondiente sanción. Al no encontrar una clara habilitación
legal de las sanciones impuestas283, el Tribunal Supremo anula tanto las multas
pecuniarias impuestas por el Ayuntamiento, como el precepto de la ordenanza
en el que se preveían las sanciones, pero no así la descripción de las
conductas antijurídicas.

A pesar de alcanzar esta conclusión, el propio Tribunal Supremo se

cuestiona “la posible carencia de sentido” de la posibilidad acabada de reseñar,
razonando que, “[l]a situación que se produce a consecuencia de ello es que la
Administración Municipal manifiesta de modo ineludible su voluntad de prohibir
las conductas que atentan contra la limpieza viaria, pero sin que ello encuentre
como precepto jurídico una garantía por vía coercitiva derivada del carácter de
infracción y la consiguiente imposición de sanciones. No se oculta a esta Sala
que esta situación puede dar lugar a inconvenientes en la vida práctica, pero es
de entender que ello resulta de interés para el Ayuntamiento y que no es
discordante con el ejercicio de su competencia respecto a la limpieza viaria ni
tampoco con el ejercicio de su potestad sancionadora” -F.D. 3-. A pesar de esta
bienintencionada manifestación de voluntad, no se alcanza a comprender qué
interés puede llegar a tener un Ayuntamiento en regular una serie de conductas
prohibidas que no puede hacer efectivas, porque ni el Estado ni la Comunidad

282
Ar. 2911 (Baena del Alcázar)
283
El Ayuntamiento había alegado que el fundamento legal de la regulación de las sanciones
previstas en la ordenanza se encontraba en la Ley 42/1975, de 19 de noviembre, sobre
Residuos Sólidos Urbanos. Pero lo cierto es que en la misma no se tipificaban infracciones,
remitiéndose la tipificación de sanciones a una norma reglamentaria que nunca se aprobó, ni
por el Estado, ni por la Comunidad Autónoma una vez transferida la competencia material.

126
Autónoma se habían preocupado de regular en una Ley las infracciones y
sanciones correspondientes284.

Esta situación contradictoria que resume bien el sinsentido en que en

ocasiones se ha visto inmersa la potestad sancionadora local parece que deba
superarse a través de la reconsideración de alguna de sus afirmaciones más
rigoristas. De este modo, desde un planteamiento radicalmente distinto a lo
argumentado en el fallo jurisprudencial de 4 de febrero de 2002, partiendo del
carácter instrumental de la potestad sancionadora respecto de la competencia
local, la STS de 29 de septiembre de 2003285 insiste a lo largo de sus
fundamentos de derecho en la necesidad del ejercicio de la potestad
sancionadora para la efectividad de la potestad reglamentaria municipal,
razonando, al margen de la doctrina de la STC 132/2001, a favor de la
posibilidad de que los ayuntamientos puedan tipificar infracciones de modo
autónomo a la Ley cuando se trata de materias en las que aquéllos ejercen
competencias propias que resultan “nucleares” y llevan aparejadas potestades
implícitas de regulación, como era en el caso enjuiciado la relativa a la
ocupación de la vía pública286.

2. Los “criterios mínimos de antijuridicidad” como materia objeto de

reserva de ley

Toda vez que el Tribunal ha afirmado que la flexibilidad no sirve para

excluir de forma tajante la reserva de ley, continúa su argumentación
centrándose, precisamente, en la determinación material de cuáles han de ser
las mínimas exigencias derivadas de la reserva de ley contemplada en el art.

284
Como ha observado Juan Mª Pemán Gavín, tras la aprobación de la Constitución en 1978,
“la renovación del régimen local preconstitucional no se había traducido en una ampliación de
las potestades disponibles por los municipios, sino que más bien se había producido un efecto
reductor de las mismas. El poder sancionador atribuido a las autoridades municipales quedaba
limitado a los supuestos en los que su utilización encuentra un asidero suficiente en una norma
con rango de ley que especificara las infracciones y sus correspondientes sanciones”, en
“Ordenanzas municipales y convivencia ciudadana. Reflexiones a propósito de la Ordenanza
de civismo de Barcelona”, REALA, n. 305, 2007, p. 23.
285
Ar. 6487, Baena del Alcázar.
286
Una crítica de esta doctrina la formulan Rebollo Puig, Manuel; Izquierdo Carrasco, Manuel;
Alarcón Sotomayor, Lucía, “Título XI. Tipificación de las infracciones y sanciones por las
Entidades Locales…”, op. cit., pp. 3724-3733.

127
25.1 CE, cuando la tipificación de infracciones y sanciones se lleva a cabo por
los entes locales287. Así, en cuanto a la tipificación de las infracciones
señala que:

“Del art. 25.1 CE derivan dos exigencias mínimas, que se exponen a

continuación. En primer término, y por lo que se refiere a la tipificación de las
infracciones, corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad
conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones; no se
trata de la definición de tipos –ni siquiera de la fijación de tipos genéricos de
infracciones luego completables por medio de Ordenanza Municipal- sino de criterios
que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los
tipos de infracción”. -F.J. 6-.

La primera cuestión que llama la atención del párrafo trascrito es la

determinación de la clase de norma jurídica que ha de llevar a cabo la
tipificación de infracciones. El Tribunal Constitucional alude a la “ley” como
categoría general y abstracta, sin especificar el tipo de ley de que se trate de
acuerdo con los principios de jerarquía o de competencia. En otros términos, lo
que se quiere poner de relieve es que el Alto Tribunal no determina, porque
tampoco esa es su función, si ha de ser una Ley general la que proceda a
concretar esos criterios mínimos de antijuridicidad o, por el contrario, si la
referencia ha de entenderse realizada al legislador sectorial –estatal y
autonómico- de modo que, de acuerdo con criterios de especificidad según la
materia de que se trate, se determinen por él los particulares criterios de
antijuridicidad para la materia concreta.

Desde el punto de vista de la técnica legislativa, con cierta pretensión

omnicomprensiva, el legislador estatal ha entendido en la práctica que esa
mención a la ley abarca las dos posibilidades descritas. Esto es, por una parte,

287
A pesar de que se trata de “una arriesgada indicación en abstracto de qué es lo que debe
decir el legislador”, según Tomàs Font i Llovet, “La diversificación de la potestad normativa: la
autonomía municipal y la autonomía corporativa”, Derecho Privado y Constitución, n. 17, 2003,
p. 259. Cuestión, en definitiva, que se incardina en el espinoso ámbito del self restraint del
Tribunal Constitucional, dirigida a evitar posibles extralimitaciones del juez constitucional
invadiendo la actuación del legislador. Entre nosotros, ya en fecha temprana, debe verse Lucas
Murillo, Pablo, “El examen de la constitucionalidad de las leyes y la soberanía parlamentaria”,
REP, n. 7, 1979, pp. 197-225.

128
ha optado porque en la legislación sectorial se determinen unos criterios de
antijuridicidad respecto de la materia específica que disciplina la ley de que se
trate –v. gr. el art. 28 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido-.
Mientras que, por otra parte, con carácter general ha sistematizado unos
criterios mínimos de antijuridicidad de las infracciones en el art. 140 LrBRL.

Al margen de este aspecto de técnica normativa, hay una segunda

cuestión importante que plantea el fallo constitucional: ¿qué son los criterios
mínimos de antijuridicidad?. En una primera aproximación en orden a delimitar
el contorno de esta figura, debemos partir del hecho de que el Tribunal
Constitucional aporta una definición en sentido negativo de los mismos, pues
determina lo que no son. No se trata, a su juicio, de la definición de tipos
concretos de ilícito, ni de tipos genéricos de infracciones288. En esta
aseveración constitucional hay, por lo tanto, una disociación entre tipo de ilícito
y su contenido material: la descripción de conductas infractoras. Con ello, en
principio, parece que el Alto Tribunal reconoce un ámbito de regulación por la
normativa local más amplio, al diferir a la ordenanza la exacta determinación de
las conductas concretas que han de contemplarse como ilícito administrativo.
Perspectiva que se refuerza con el colofón del razonamiento del propio
Tribunal, al considerar que se trata de aquellos “criterios que orienten y
condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los tipos de
infracción”.

Con esta interpretación el Tribunal Constitucional aminora el contenido

de la materia reservada a la Ley, pero no aclara en qué se traducen los criterios
de valoración a los que ha de acudir el Municipio para determinar los tipos de
infracción. No obstante lo que más adelante se dirá al examinar el contenido de
los arts. 139 a 141 LrBRL, basta por ahora señalar que con la alusión a esa
categoría se esta haciendo referencia a la enumeración de una serie de
288
No obstante, poco tiempo después, en el ATC 60/2003, de 19 de mayo se identifican “los
criterios mínimos de antijuridicidad” con la concreta descripción de tipos de ilícito. En este caso
el Tribunal rechaza la pretensión de amparo de un taxista madrileño al que se le impuso la
sanción de suspensión temporal de su licencia dado que los hechos imputados tuvieron lugar
con posterioridad a la Ley 20/1998, de ordenación y coordinación de los transportes urbanos de
la Comunidad de Madrid, norma que proporcionaba cobertura legal a la ordenanza municipal.

129
criterios lo suficientemente abstractos que no describan conductas concretas
pero que, al mismo tiempo, revistan un cierto grado de especificidad para
entender satisfecha la reserva de Ley. Como puede apreciarse, estamos ante
una tarea en exceso compleja, que requiere para su plasmación efectiva un
difícil equilibrio terminológico y conceptual. De este modo, con carácter
preliminar, se puede entender que se trata de la enumeración de los bienes
jurídicos que se pretende proteger, así como las prohibiciones y deberes de los
mismos que pueden tipificarse como infracción289.

Por su parte, en cuanto a la determinación de las sanciones, el

Tribunal sostiene que la reserva del art. 25.1 CE supone necesariamente que la
ley de cobertura establezca las clases de sanciones que pueden imponerse:

“[…] del art. 25.1 CE deriva la exigencia, al menos, de que la ley reguladora de
cada materia establezca las clases de sanciones que pueden establecer las
ordenanzas municipales; tampoco se exige aquí que la ley establezca una clase
específica de sanción para cada grupo de ilícitos, sino una relación de las posibles
sanciones que cada Ordenanza Municipal puede predeterminar en función de la
gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma tipifica” -F.J. 6-.

Siguiendo la lógica de la argumentación empleada para la delimitación

de los aspectos de la tipificación de infracciones que han de quedar reservados
a la Ley, el Tribunal Constitucional, en el supuesto de la determinación de los
criterios mínimos de antijuridicidad con relación a las sanciones, reduce
también la extensión de aquella reserva. La garantía del art. 25.1 CE, en suma,
se concreta en que la ley ha de prever las clases de sanciones, no siendo
necesario que discipline una clase específica de sanción para cada grupo de
ilícitos. Con ello, la concreta correlación entre infracciones y sanciones se
traslada desde la ley a la ordenanza municipal290. Esto es, la Ley ha de
establecer las posibles clases de sanciones y la norma local, “en función de la

289
Cfr. Rebollo Puig, Manuel; Izquierdo Carrasco, Manuel; Alarcón Sotomayor, Lucía, “Título
XI. Tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades Locales…”, op. cit., p. 3714.
290
Vid. Hernández López, Francisco L, “La reserva de Ley en materia sancionadora…”, op. cit.,
p. 189.

130
gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma tipifica”, establecerá
dicha correlación.

3. Un elemento de juicio ya conocido: la seguridad jurídica

En las SSTC 161/2003, de 15 de septiembre y 193/2003, de 27 de

octubre, el Alto Tribunal incorpora un elemento más de juicio a la hermenéutica
fijada en la STC 132/2001: la conexión existente entre el derecho fundamental
a la legalidad sancionadora –art. 25.1 CE- y el principio constitucional de
seguridad jurídica –art. 9.3 CE-. El razonamiento del Tribunal es sencillo por su
claridad expositiva: las resoluciones administrativas sancionadoras que ponen
fin al procedimiento deben identificar expresamente o, al menos, de manera
implícita el fundamento legal de la sanción, como parte de la motivación de
los actos administrativos impuesta por los arts. 54.1.a) y 138.1 LRJ-PAC. Y
ello, añade el TC, porque,

“[S]ólo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con
rango legal se le sanciona, sin que esté excluido, (…), que una norma de rango
reglamentario desarrolle o concrete el precepto o los preceptos legales a cuya
identificación directa o razonablemente sencilla el sancionado tiene un derecho que se
291
deriva del art. 25 CE.”

No basta, por tanto, que la resolución administrativa con la que concluye

el procedimiento sancionador cite expresamente como fundamento de la
sanción impuesta los correspondientes preceptos de una ordenanza municipal
sino que, a efectos de cumplir con las garantías que incorpora el art. 25.1 CE,
es preciso que figuren expresamente en aquélla, o se pueda deducir sin
operaciones interpretativas complejas, qué preceptos legales proporcionan
cobertura a la sanción impuesta y a las conductas tipificadas como
infracción292.

291
Cfr., el F.J 3 de las SSTC 161/2003, de 15 de septiembre y 193/2003, de 27 de octubre.
292
En los dos supuestos que motivaron los recursos constitucionales, las resoluciones
administrativas sancionadoras sólo fundamentaron la sanción en una ordenanza de 1980, que
regulaba tanto la infracción constatada, como la sanción a ella vinculada, “sin que, de forma
implícita fuera posible identificar con la mínima seguridad razonable qué preceptos legales
proporcionaban cobertura a los de rango reglamentario aplicados”; de modo que, continúa el
TC, “Fueron los órganos judiciales (…) los que por primera vez llevaron a cabo el proceso de

131
 Esta interpretación de las consecuencias de la vinculación entre el
derecho fundamental a la legalidad sancionadora con el principio de seguridad
jurídica la ha explicitado con mayor detalle el propio Tribunal en las SSTC
218/2005, de 12 de septiembre y 199/2014, de 15 de diciembre, al configurarla
como una garantía más que incorpora el principio de tipicidad. Así, a juicio del
TC en la primera de las sentencias aludidas, este principio “exige no sólo que el
tipo infractor, las sanciones y la relación entre infracciones y sanciones estén
suficientemente predeterminadas, sino que impone la obligación de motivar en
cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha
predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango
reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma” -F.J. 3-.

La incorporación de este elemento de juicio a los supuestos de

resoluciones administrativas sancionadoras fundadas en ordenanzas
municipales resulta, quizás, excesivamente formalista293, teniendo en cuenta,

subsunción de la conducta declarada como probada en el procedimiento administrativo bajo los

preceptos legales de la Ley de ordenación de los transportes terrestres de 1987”. Y concluye
su razonamiento señalando que, “Hay que declarar que corresponde a la Administración
identificar al ejercer esa competencia [potestad sancionadora], de forma expresa o implícita, el
fundamento legal de la sanción que se impone y que no puede servir de cobertura a la sanción
una ley que, sólo en un juicio realizado a posteriori, un órgano judicial, con desconocimiento de
las exigencias del principio de seguridad jurídica, ha considerado aplicable a los hechos que se
declararon probados por la Administración” -F.J. 3-.
293
Así lo ha entendido Jiménez Asensio, Rafael, en “Potestad normativa municipal y
convivencia ciudadana”, en Tomàs Font i Llovet (Dir.), Anuario del Gobierno Local 2005, Institut
de Dret Públic/Fundación Democracia y Gobierno Local, Barcelona, 2006, pp. 49 y 52. El
alcance de esta concepción rigorista se aprecia bien en la reciente STC 199/2014, de 15 de
diciembre, que estima un recurso de amparo por violación del art. 25.1 CE planteado por un
conductor al que el Ayuntamiento de Madrid había impuesto una sanción de 200 euros y la
pérdida de cuatro puntos del permiso de conducir por saltarse un semáforo en rojo. En el
boletín de denuncia e incoación del expediente sancionador al recurrente figura como precepto
infringido de la ordenanza “6 ORD. MOV” y como clave y calificación de la infracción “6/056
GRAVE”. Tras recordar la doctrina contenida en el F.J. 3 de la STC 218/2005, de 12 de
septiembre aludida más arriba, el Tribunal sostiene que si bien no hay problema en la
identificación de la infracción y su sanción con una mínima seguridad razonable, dado que la
Ley de Seguridad Vial proporciona cobertura a la ordenanza de movilidad con relación a la
conducta de saltarse un semáforo en fase roja, por el contrario, considera “indudable que no
queda mínimamente identificada la relación entre la infracción y sanción impuesta con la mera
mención a una clave (06-056), sin que en ningún momento se haga referencia a la disposición
efectivamente aplicada”, que fue un Decreto de 3 de noviembre de 2005 dictado por el
Concejal del Área de Gobierno de Seguridad y Servicios a la Comunidad del Ayuntamiento de
Madrid por el que se aprueba el nuevo cuadro de infracciones a la normativa de circulación vial
y en el que se fijaba una cuantía fija por multa a las infracciones. Por tanto, concluye el
Tribunal, “se impuso una sanción de multa de cuantía fija, con fundamento en una clave que

132
sobre todo, la hermenéutica que sobre dicha cuestión fijó el propio Tribunal
Constitucional en su fallo de 8 de junio de 2001. Conviene, pues, que nos
detengamos en procurar razonar esta aseveración, para lo que resulta
necesario en primer lugar partir de la configuración constitucional del genérico
deber de motivar las resoluciones sancionadoras para, a continuación, centrar
nuestra atención en la propia garantía material que incorpora el derecho
fundamental consagrado en el art. 25.1 CE.

Comenzando con la primera de las cuestiones apuntadas, hay que tener

en cuenta que el TC ha configurado el deber de motivar las resoluciones
sancionadoras con un carácter instrumental respecto de las demás garantías
derivadas del art. 25.1 CE. En efecto, en palabras del Alto Tribunal, “[e]l
derecho a la motivación de la resolución sancionadora es un derecho
instrumental a través del cual se consigue la plena realización de las restantes
garantías constitucionales que, (…), resultan aplicables al procedimiento
administrativo sancionador”294. Así, un deber que, con carácter general, sólo
constituye una exigencia legal por mandato de los arts. 54 y 138.1 LRJ-PAC, se
eleva a la categoría de deber constitucional al concurrir la eventual vulneración
de derechos fundamentales por parte de la Administración Pública cuando hay
una falta o una insuficiente motivación de la resolución administrativa
sancionadora. Pero, además, el reiterado deber de motivación sólo incumbe
satisfacerlo a la propia Administración Pública autora de la resolución, sin que
un eventual pronunciamiento jurisdiccional pueda “venir a sustituir o de alguna
manera sanar la falta de motivación del acto administrativo”295. Esto es, a
jueces y magistrados no les concierne proveer de motivación a una resolución
administrativa sancionadora carente de ella o insuficientemente motivada.

Esta doctrina constitucional resulta extremadamente diáfana, aunque en

las SSTC 161/2003 y 193/2003 va un paso más allá. En los supuestos
concretos de estos pronunciamientos, el Tribunal Constitucional considera
vulnerado el art. 25.1 CE no por la carencia de motivación de la resolución,

resulta ininteligible en los términos en que fue notificada y carente de cobertura legal, lo que en
suma determina la vulneración del art. 25.1 CE”.
294
Cfr. STC 7/1998, de 13 de enero, caso sanción a funcionaria local, F.J. 6.
295
Ibidem.

133
porque ésta fuese insuficiente o porque los hechos no estuviesen probados y
descritos, sino porque la mención al fundamento legal de la misma se
encontraba exclusivamente en una ordenanza municipal norma que,
evidentemente, carece de ese rango normativo296. En definitiva, con ello se
extiende el ámbito de la garantía material del art. 25.1 CE y aquí existe un
problema con los municipios en el que vamos a detener nuestra atención a
continuación.

A partir de la STC 42/1987, de 7 de abril, caso Casino de Mallorca,

doctrina reiterada posteriormente por la jurisprudencia constitucional y
ordinaria, el derecho fundamental a la legalidad sancionadora se ha entendido
que incorpora dos garantías297. La primera de ellas, una garantía formal,
relativa al rango necesario de las normas tipificadoras de conductas y
reguladora de sanciones. Reserva de ley que, por lo demás, no es absoluta en
cuanto que las normas infralegales –primariamente, Reglamentos estatales y
autonómicos y ordenanzas municipales- pueden completar los tipos de ilícito o
desarrollar los criterios mínimos de antijuridicidad previstos en las leyes.

Mientras que la segunda se traduce en una garantía material, que

consiste, en síntesis, en la necesaria predeterminación normativa de las
conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. Garantía material que,
en definitiva, responde a las exigencias de certeza y taxatividad de las

296
A nuestro modo de ver, y a los efectos que interesan ahora aquí, el supuesto de la STC
218/2005, aunque con una matriz común, es distinto de los resueltos por las resoluciones de 15
de septiembre y 27 de octubre de 2003. En éstas, la vulneración del art. 25.1 CE se cifra en
que las resoluciones sancionadoras sólo citaban como fundamento legal de las mismas a la
correspondiente ordenanza municipal. Mientras que en aquélla, el Ayuntamiento había
subsumido la conducta de la infractora en el art. 79.b) de la Ley General Tributaria, mientras
que la sentencia recurrida en amparo sustentaba y proporcionaba cobertura a la sanción
impuesta por aquél en un artículo distinto al aplicado en la resolución administrativa
sancionadora –art. 79.a) de la Ley General Tributaria-. Y es precisamente esta actuación
judicial la que el TC declara contraria a la garantía material del art. 25.1 CE -F.J. 4-. Criterio que
es abandonado en la STC 113/2008, de 29 de septiembre, en que el Tribunal no aprecia
vulneración del art. 25.1 CE en el hecho de que la resolución sancionadora aluda a un artículo
específico y al anexo de una ordenanza municipal de tráfico –F.J. 5-.
297
Sobre ello, por todos, Mestre Delgado, Juan Francisco, “La configuración constitucional de
la potestad sancionadora en la Administración Pública”, en Sebastián Martín-Retortillo (coord.),
Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría,
Tomo III, Civitas, Madrid, 1991, pp. 2502 y ss.; ibidem, “Los principios de la potestad
sancionadora”, en: Jesús Leguina y Miguel Sánchez Morón (dirs.), La nueva Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Tecnos,
Madrid, 1993, pp. 368 y ss.

134
infracciones y sanciones justificándose, en último extremo, en la seguridad
jurídica, y cuya exigencia presenta implicaciones tanto en la fase de
elaboración de las normas como en el momento aplicativo del ejercicio de la
potestad sancionadora298. En palabras del Tribunal Constitucional, dicha
garantía material tiene “alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito
estrictamente penal como al de las sanciones administrativas”, de modo que,
prosigue el Tribunal, “refleja la especial trascendencia del principio de
seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual (…)”299.

La seguridad jurídica se entiende como la certeza sobre el ordenamiento

jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, procurando “la
claridad y no la confusión normativa”, así como “la expectativa razonablemente
fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación
del Derecho”300. De este modo, en su formulación más genérica, presenta dos
perspectivas estrechamente ligadas entre sí301. La primera de ellas parte de
configurar aquélla como una “exigencia objetiva de regularidad estructural y
funcional del sistema jurídico a través de sus normas e instituciones”, mientras
que la segunda va referida a la seguridad jurídica como una “proyección en las
situaciones personales de la seguridad objetiva”. Ambos puntos de vista,
objetivo y subjetivo, aparecen, y esto es lo realmente importante, como un
contenido de la noción de “certeza del Derecho”. Esto es, de acuerdo con la
perspectiva objetiva, la seguridad jurídica implica cumplir un mínimo de
exigencias que resultan indispensables para la creación y aplicación del
Derecho. Mientras que, según el planteamiento subjetivo, la seguridad
jurídica se traduce en la accesibilidad y previsibilidad de las conductas jurídicas
derivadas de la intervención del Derecho.

298
González Tobarra, Pedro y Jiménez Corbajo, José Ramón, “El principio de legalidad: los
principios de reserva de ley, irretroactividad y tipicidad”, en Joaquín de Fuentes-Bardají (dir.),
Manual de Derecho Administrativo Sancionador, I, 2ª ed., Ministerio de
Justicia/Aranzadi/Thomson Reuters, Navarra, 2009, p. 139.
299
Cfr. STC 42/1987, de 7 de abril, F.J. 2.
300
Cfr. SSTC 46/1990, de 15 de marzo, F.J. 7; 36/1991, de 14 de febrero, F.J. 5; y 37/2012, de
19 de marzo, F.J. 8, entre otras.
301
Cfr. Pérez Luño, Antonio Enrique, La seguridad jurídica, 2ª ed., Ariel, Barcelona, 1994, pp.
29 y ss.

135
 En primer lugar, desde un punto de vista formal, parece claro que la
perspectiva objetiva de la seguridad jurídica, vinculada al cumplimiento de
unas mínimas exigencias para crear Derecho, no concurre en el ámbito de la
garantía material de la reserva de ley cuando de las sanciones administrativas
tipificadas en ordenanzas se trata. En otros términos, la garantía material del
principio de legalidad es absoluta en orden, precisamente, a la creación del
Derecho tipificador: tarea que sólo puede llevar a cabo una norma con rango de
Ley, tanto en el ámbito penal como en el administrativo, y no una ordenanza
municipal. Ahora bien, como sabemos, esta situación ha variado a partir de la
reiterada STC 132/2001, en la medida en que las exigencias indispensables
para la creación de Derecho, en este caso sancionador, se han visto
notablemente atenuadas en el ámbito de la tipificación a través de ordenanzas,
pues ya no se requiere la definición de tipos concretos o tipos genéricos, sino,
tan sólo la fijación legal de unos criterios generales que orienten y condicionen
la valoración de los plenos municipales al efecto de establecer los tipos
concretos de infracción en las correspondientes ordenanzas.

A partir de aquí, se puede comprender que el inicial “alcance absoluto”

de la garantía material en los ámbitos penal y administrativo sancionador
admite una modulación por lo que se refiere a este último, dado el diferente
carácter de la reserva de Ley en uno y otro302. De manera que si la reserva de
Ley en el Derecho Administrativo Sancionador es relativa, al admitir la
colaboración reglamentaria, la concurrencia de certeza y taxatividad de la
norma sancionadora, entendida como la previsión en una norma legal de unos
criterios mínimos de antijuridicidad que son completados posteriormente por
una ordenanza, ha de exigirse, precisamente, del conjunto formado por la Ley y
la ordenanza. Con ello, se quiere poner de relieve que desde la sentencia de 8
de junio de 2001, al no exigirse una predeterminación legal de tipos de ilícito,
pues éstos han de valorarse por los plenos municipales de acuerdo con los
criterios determinados legalmente, la certeza y taxatividad han de derivarse

302
Cfr. Valencia Mattín, Germán, “Derecho Administrativo Sancionador y Principio de
Legalidad”, en, [Link]., El Principio de Legalidad. Actas de las V Jornadas de la Asociación de
Letrados del Tribunal Constitucional, CEPC/TC, Madrid, 2000, p. 109 y nota número 168.

136
de una interpretación conjunta de las previsiones contempladas en un
bloque normativo constituido por una ley y la correspondiente ordenanza.

Esta aseveración, por lo demás, resulta coherente con la noción de

“predictibilidad” que incorpora la seguridad jurídica, según la cual cuanto más
se acerquen los supuestos previstos en las normas a los supuestos fácticos
que concurren en la realidad social, será más predectible la consecuencia
jurídica que se anuda del acto o de la conducta descrita303. Esto es, y en el
estricto ámbito local, la regulación a través de ordenanza acercará más el
Derecho a la situaciones de la realidad, siendo más concreta la norma aplicable
al supuesto de hecho de que se trate aumentando, con ello, “las posibilidades
de predictibilidad de lo que es y lo que no es acorde a Derecho”, limitándose,
por lo demás, la actuación arbitraria de la Administración304.

En definitiva, a nuestro entender, se produce un ensanchamiento de las

facultades normativas de las ordenanzas, pues el cumplimiento de la exigencia
de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones
correspondientes, que se satisface con el deber de configurarlas con la mayor
precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el
ámbito de lo prohibido y prever las consecuencias de sus acciones305, no se
llevará a cabo, con carácter general, en una ley sino que se recogerá en una
ordenanza que, únicamente, habrá de contener una mención expresa a la
norma legal en la que se contemplen los criterios mínimos de antijuridicidad306.
Y aquí se plantea una cuestión compleja, pues si la exacta predeterminación de
303
Cfr. Villar Palasí, José Luis y Suñé Llinas, Emilio, “Artículo 9º. El Estado de Derecho y la
Constitución”, en Oscar Alzaga (Dir), Comentarios a la Constitución Española de 1978, Tomo I,
Edersa/Cortes Generales, Madrid, 1998, p. 567.
304
Ibidem, p. 567.
305
Planteamiento que traslada el deber a los plenos municipales de determinar con el suficiente
grado de certeza los tipos de ilícito, no pudiendo emplearse fórmulas de tipificación de
infracciones como “el incumplimiento de cualquier otra prescripción reglamentaria no incluida
en apartados anteriores”, “el incumplimiento de las obligaciones establecidas en esta
ordenanza” etc., sobre lo que existe una consolidada doctrina constitucional, entre otras SSTC
242/2005, de 10 de octubre, F.J. 2; 162/2008, de 15 de diciembre, F.J. 2; 81/2009, de 23 de
marzo, F.J. 4; y 97/2009, de 27 de abril, F.J. 3; así como aquellas otras fórmulas que trasladen
al momento aplicativo la determinación de las infracciones en leves, graves o muy graves y su
correlativa sanción, entre otras STC 166/2012, de 1 de octubre, F.J. 5.
306
Algo, por lo demás, que ya se venía aceptando por el Tribunal Constitucional, al respecto,
vid. Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, 3ª ed., 2002, p. 335; Lasagabaster
Herrarte, Iñaki, “Artículo 4. Tipicidad”, en: Iñaki Lasagabaster Herrarte (dir.), Ley de la Potestad
Sancionadora. Comentario sistemático, LETE orgitaletxea, Bilbao, 2006, p. 126-127.

137
los tipos de infracción y de las sanciones, así como la relación entre ambas, se
lleva a cabo en toda su extensión en una ordenanza, las nociones de certeza y
taxatividad vinculadas con la seguridad jurídica se encontrarán en dicha clase
de norma y no en una ley.

Por lo que se refiere a la perspectiva subjetiva del principio de

seguridad jurídica entendida, como ya ha quedado dicho, en el sentido de
hacer previsibles las conductas jurídicas derivadas de la intervención del
Derecho307, presenta una notable importancia, en cuanto corolario de la
perspectiva objetiva del mismo, en la medida en que se encuentra en una
estrecha interconexión con otro principio consagrado en el art. 9.3 CE, como es
el de la publicidad de las normas308. De manera que el citado precepto de la
norma fundamental consagra constitucionalmente la necesidad de publicar
todas las normas jurídicas –incluidas, claro está, las ordenanzas- con el
propósito de hacer posible el conocimiento de las mismas por sus potenciales
destinatarios, pues sólo a través de la publicidad pueden asegurarse las
posiciones jurídicas de los ciudadanos, sus posibilidades de ejercer y defender
sus derechos, así como la efectiva sujeción de los ciudadanos y de los poderes
públicos al ordenamiento jurídico309. De modo que, en definitiva, a través de la

307
Situación que, por lo demás, guarda una íntima relación con la posible vulneración del art.
25.1 CE en el momento aplicativo al emplear técnicas interpretativas para la subsunción de la
conducta en el tipo de infracción. Así, el Tribunal Constitucional ha señalado que la vertiente
subjetiva de la seguridad jurídica conlleva evitar dictar resoluciones que impidan a los
ciudadanos “programar sus comportamientos sin temor a posibles condenas”, fijando como
canon de constitucionalidad que “no sólo vulneran el principio de legalidad las resoluciones
sancionadoras que se sustenten en una subsunción de los hechos ajena al significado posible
de los términos de la norma aplicada, sino que también son constitucionalmente rechazables
aquellas aplicaciones que por su soporte metodológico, una argumentación ilógica o
indiscutiblemente extravagante o axiológico, una base valorativa ajena a los criterios que
informan nuestro ordenamiento constitucional, conduzcan a soluciones esencialmente
opuestas a la orientación material y, por ello, imprevisibles para sus destinatarios” –SSTC
111/2004, de 12 de julio, F.J. 3 y 54/2008, de 14 de abril, F.J. 4-.
308
Tal y como advirtió el Alto Tribunal en uno de sus primeros pronunciamientos, los principios
enumerados en el art. 9.3 CE no son compartimentos estancos, sino que cada uno de ellos
cobra valor en función de los demás, concluyendo que la seguridad jurídica «es suma de
certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable,
interdicción de la arbitrariedad, […]», STC 27/1981, de 20 de julio, caso modificaciones
tributarias, F.J. 10.
309
Cfr. STC 179/1989, de 2 de noviembre, F.J. 2. A pesar de que el propio Tribunal ha
declarado la necesidad de que la norma tipificada exige como condición de validez la previa
publicación oficial de la misma –ATC 59/2004, de 24 de febrero-, lo cierto es que no exige la
publicidad de la norma tipificadora cuando la norma o mandato en ella contenida es claro,
taxativo y pesa sobre el obligado por ese mandato un deber específico de conocer la misma –
SSTC 219/1989, de 21 de diciembre y 131/2003, de 30 de junio-.

138
publicación de las normas se cumplen dos requisitos básicos insertos en el
principio de seguridad jurídica, como son la accesibilidad y la previsibilidad.
Requisitos que, a nuestro modo de ver, se cumplen con toda su extensión en el
supuesto de las ordenanzas, tal y como hemos intentado razonar en otra parte
de este trabajo.

En conclusión, si en un primer momento el Tribunal Constitucional en su

fallo de 8 de junio de 2001 había ampliado la potestad de ordenación local en
materia sancionadora en los términos ya expuestos, con las SSTC 161/2003 y
193/2003, parece pretender reforzar el contenido de la garantía material del
derecho fundamental a la legalidad sancionadora al identificar en aquélla la
obligación de mencionar el precepto legal que sirve para proporcionar
cobertura a la sanción impuesta por aplicación de una ordenanza.

4. Punto y seguido de un debate de incierto fin: las sanciones por

inmisiones acústicas

Una de las características que más llaman la atención de la

jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al derecho fundamental a la
legalidad sancionadora y las ordenanzas municipales consiste en la existencia
de, en términos generales, dos corrientes jurisprudenciales que, ante hechos
sustancialmente similares, llegan a soluciones frontalmente opuestas. Y esta
circunstancia, al menos en apariencia, parece concurrir también en la propia
jurisprudencia constitucional, que puede calificarse de vacilante e, incluso, de
contradictoria.310

310
Así, Fernández Montalvo, Rafael, “El principio de reserva de ley en materia de competencia
local. En especial el ejercicio de la potestad sancionadora”, en Juan Pedro Quintana Carretero
(Dir.), Globalización y principio de autonomía local, Consejo General del Poder Judicial, Madrid,
2008, p. 609; Toscano Gil, Francisco, “La recepción por el Tribunal Supremo de la doctrina de
la vinculación negativa de la Ordenanza Local…”, op. cit., pp. 163-191; y Velasco Caballero,
Francisco y Díaz Sastre, Silvia, “Ordenanzas municipales y reserva de ley”, Cuadernos de
Derecho Local, n. 5, 2004, pp. 50-62. Una sistematización de la evolución jurisprudencial en la
materia en Bueno Armijo, Antonio Mª, “Capítulo IV. El principio de legalidad sancionadora (I): la
reserva de ley”, op. cit., pp. 140 y ss; y Ortuño Rodríguez, Alicia Esther, “La potestad
sancionadora de las entidades locales. Especial referencia a las ordenanzas cívicas”,
Cuadernos de Derecho Local, n. 20, 2009, pp. 30-35.

139
 Nuestro Alto Tribunal vuelve sobre la materia que nos ocupa en dos
fallos próximos en el tiempo pero distantes en cuanto al sentido de los mismos.
Así, las SSTC 16/2004, de 23 de febrero y 25/2004, de 26 de febrero, dictadas
por las Salas Primera y Segunda respectivamente, versan sobre unos hechos
prácticamente idénticos –la imposición de sanciones por inmisiones acústicas a
establecimientos de ocio- pero llegan a soluciones diametralmente opuestas en
sus fallos.

Comenzando por la primera de ellas, la STC 16/2004 desestima la

presunta violación del art. 25.1 CE alegada por el recurrente, al considerar que
los arts. 1.2 y 12 de la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de Protección del
Ambiente Atmosférico “establecen unos criterios mínimos orientativos conforme
a los cuales el Ayuntamiento de Gijón pudo establecer válidamente un cuadro
de infracciones en materia de contaminación acústica”, motivo por el que,
continúa el Tribunal, “resulta posible que constituyan cobertura legal de la
infracción grave tipificada en el art. 28 de la Ordenanza Municipal” -F.J. 8-311.

Como puede apreciarse, los denominados “criterios mínimos

orientativos” se configuran como un concepto jurídico indeterminado, como una
aproximación prima facie, de manera que, para alcanzar la conclusión
apuntada el razonamiento de la Sentencia parte de una prolija y abrumadora
argumentación sobre la incidencia del ruido y la contaminación acústica en el
seno de las modernas sociedades tecnificadas y su posible afectación a los
derechos fundamentales relativos a la integridad física y la inviolabilidad
domiciliaria –[Link]. 3 y 4-, tras lo cual pasa a examinar la posible cobertura
legal de la sanción impuesta –[Link]. 7 y 8-, hallándola en la citada Ley de
1972. Pero en esta Sentencia hay algo que no encaja bien, pues su lectura
permite entrever indicios de que el amparo solicitado es rechazado no tanto
porque exista una clara cobertura legal de la sanción impuesta, como porque la

311
Una observación crítica a esta búsqueda de cobertura legal en una norma preconstitucional,
en Rebollo Puig, Manuel; Izquierdo Carrasco, Manuel; Alarcón Sotomayor, Lucía, “Título XI.
Tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades Locales…”, op. cit., p. 3721-3714.

140
sensibilidad medioambiental del ponente frente a la contaminación acústica ha
pesado más en el fallo final312.

Y esta duda adquiere mayor firmeza tras la lectura del Voto Particular
que acompaña a esta Sentencia en el que tres Magistrados, de los seis que
conforman la Sala Primera del Alto Tribunal, manifiestan su disentimiento del
sentir mayoritario en tres aspectos vinculados directamente con la presunta
norma legal de cobertura: i) que la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico
no comprendía el ruido en su ámbito de aplicación, circunstancia que se
reconocía en su Exposición de Motivos, y que se ha visto confirmada por la
vigente Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido;313 ii) en la consideración
de que el ruido no puede ser calificado como “materias” o “formas de energía”,
por más que sus ondas se expandan en el aire, que son los elementos que el
art. 1.2 de la Ley de 1972 emplea para definir la contaminación atmosférica;314
y iii) que el art. 12 de la reiterada Ley de Protección del Ambiente Atmosférico
contiene única y exclusivamente una graduación o escala de multas

312
A este respecto parece oportuno traer a colación que el Magistrado Jiménez de Parga fue el
ponente de la STC 119/2001, de 24 de mayo, de cita reiterada en la propia STC 16/2004, y a la
que formuló un Voto concurrente en el que plasmaba su concepción subjetiva del medio
ambiente en los siguientes términos: “en el curso del siempre enriquecedor debate plenario, no
sólo se ha edulcorado el contenido ambiental de los derechos fundamentales, sino que se ha
abandonado toda mención a esa vertiente subjetiva del art. 45.1 CE. Sigo entendiendo, dicho
sea esto con el máximo respeto al parecer mayoritario, que resulta conveniente reivindicar este
contenido o componente subjetivo del art. 45.1 CE […]”. Por lo demás, como es de sobra
conocido, esta Sentencia fue la primera ocasión en la que el Alto Tribunal conoció de un
recurso de amparo frente a inmisiones acústicas fundado en la violación de los derechos
fundamentales a la integridad física, la intimidad personal y familiar y la inviolabilidad
domiciliaria y su fallo desestimatorio fue el origen de la STEDH de 16 de noviembre de 2004,
asunto Moreno Gómez c. España que confirma la jurisprudencia anterior relativa a la violación
del derecho a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio por ruidos
procedentes del exterior –SSTEDH de 21 de febrero de 1990, asunto Powell y Rayner c.
Reino Unido; de 9 de diciembre de 1994, asunto López Ostra c. España; de 19 de febrero de
1998, asunto Guerra y otros c. Italia; y de 2 de octubre de 2001, asunto Hatton y otros c.
Reino Unido-.
313
Cuya Exposición de Motivos señala expresamente que, “el ruido carecía hasta esta Ley de
una norma general reguladora de ámbito estatal, y su tratamiento normativo se desdoblaba, a
grandes rasgos, entre las previsiones de la normativa civil en cuanto a relaciones de vecindad y
causación de perjuicios, la normativa sobre limitación del ruido en el ambiente de trabajo, las
disposiciones técnicas para la homologación de productos y las ordenanzas municipales que
conciernen al bienestar ciudadano o al planeamiento urbanístico”.
314
El art. 1.2 de la Ley 28/1972, define la contaminación atmosférica como “la presencia en el
aire de materias o formas de energía que impliquen riesgo, daño o molestia grave para las
personas y bienes de cualquier naturaleza”.

141
pecuniarias según el foco emisor contaminante de que se trate, vinculado, en
todo caso, con la contaminación por combustibles o carburantes315.

De ahí que, a juicio de los Magistrados discrepantes, los preceptos de la

Ley de 1972 no puedan otorgar cobertura a la sanción impuesta, en la medida
en que no tipifican infracciones –sólo regulan sanciones para unos supuestos
determinados- y tampoco contienen criterios mínimos de antijuridicidad. La
conclusión de todo ello no puede resultar más diáfana: parece algo fuera de
toda duda que la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico de 1972 no
proporcionaba cobertura legal suficiente a la sanción impuesta por el
Ayuntamiento, ni a la tipificación de la conducta calificada como infracción por
la ordenanza municipal.

Pero la historia continúa y no parece tener fin. Así, la STC 25/2004, de

26 de febrero, retomando la hermenéutica fijada por la resolución de 8 de junio
de 2001, declara que la sanción impuesta a una discoteca de Santander por
superar los límites sonoros establecidos en la ordenanza municipal de Medio
Ambiente vulnera el art. 25.1 CE. En esta ocasión, el Ayuntamiento había
acudido a la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana como
fundamento legal de la sanción, pero el Tribunal Constitucional efectúa una
interpretación restrictiva del concepto de “seguridad pública”, que lo lleva a
excluir del ámbito y objeto de dicha Ley Orgánica las inmisiones acústicas. En
definitiva, con este pronunciamiento se consolida la doctrina fijada en el fallo de
8 de junio de 2001, y esta parece ser la interpretación que haya de seguirse en
un futuro por el Alto Tribunal al interpretar el art. 25.1 CE en su relación con las
ordenanzas municipales, y que ha sido reiterada de nuevo en la más reciente
STC 232/2006, de 17 de julio.

315
El art. 12.1.a) de la Ley 38/1972, gradúa la cuantía de las multas pecuniarias de acuerdo
con la siguiente escala: hasta 5.000 pesetas si se trata de vehículos a motor; hasta 25.000 en
el caso de generadores de calor, y, por último, hasta 500.000 pesetas cuando se trate de los
demás focos emisores contaminantes a la atmósfera.

142
 CAPÍTULO CUARTO
LUCES Y SOMBRAS EN LA REGULACIÓN DEL TÍTULO XI DE LA LEY DE
BASES DE RÉGIMEN LOCAL

Tomando como punto de partida los antecedentes reseñados en los

Capítulos Primero y Tercero, el legislador estatal, al menos en dos ocasiones,
ha procurado dotar de cobertura legal suficiente y con carácter general a la
regulación de infracciones y sanciones a través de ordenanzas para cumplir
con las exigencias de la rígida concepción del principio de legalidad en el
ámbito sancionador local316, sin perjuicio de eventuales modificaciones de la
legislación sectorial en ámbitos concretos y específicos. Así, no es inusual en
este campo la modificación de la legislación sectorial como un parche sanador
que viene a hacer frente a una jurisprudencia en exceso rigorista317.

La primera oportunidad en la que el legislador estatal se plantea el tema

de la habilitación o cobertura legal con carácter general de infracciones y
sanciones tipificadas en ordenanzas municipales coincide con la aprobación del
Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento
de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. La exégesis
dogmática de este Real Decreto ha sido elaborada por la doctrina más
autorizada, circunstancia que nos exime de reproducir razonamientos mejor
expresados y argumentados de lo que puedan hacerse aquí318. Tan sólo
parece oportuno recordar ahora la existencia de una cierta contradicción entre
el contenido del Preámbulo del Real Decreto de 4 de agosto de 1993 y su
316
José Vicente Morote Sarrión ha criticado que se desaprovecharan las reformas del
procedimiento administrativo de 1992 y 1999 para afrontar y reflexionar sobre la reserva de ley
sancionadora y el principio de autonomía local, con el fin de alcanzar una solución similar a la
proporcionada por la Ley 57/2003, en “Tipificación de las infracciones y sanciones por las
entidades locales en determinadas materias”, Manuel J. Domingo Zaballos (Coord.),
Comentarios a la Ley Básica de Régimen Local, II, 3ª ed., Civitas, Madrid, 2013, p. 2725.
317
Como es el caso, entre otros, de la modificación del art. 7 de la Ley de Tráfico y Seguridad
Vial operada por la Ley 25/1997, de 24 de marzo, cuyo objetivo fue otorgar cobertura legal a las
sanciones por infracción de la ordenación de la regulación de aparcamientos y a las medidas
de inmovilización, retirada y depósito de vehículos incorrectamente aparcados en las zonas de
estacionamiento limitado. Al respecto, en extenso, Cano Campos, Tomás, El régimen jurídico-
administrativo del tráfico. Bases históricas y constitucionales, técnicas de intervención y
sanciones, Civitas, Madrid, 1999, pp. 593-702.
318
El trabajo de referencia es el de García de Enterría, Eduardo, “La problemática puesta en
aplicación de la LRJ-PAC: el caso del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que aprueba el
Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Nulidad radical del
Reglamento y desintegración general del nuevo sistema legal”, REDA, n. 80, pp. 657-677.

143
articulado. En efecto, la parte expositiva de dicha norma reglamentaria llama la
atención de que, a pesar de que en el ámbito local las ordenanzas son el
instrumento adecuado, dentro del marco de sus competencias, para establecer
una tipificación de infracciones y sanciones por parte de las entidades locales,
es “preferible mantener el referente básico del principio de legalidad”, de modo
que las prescripciones sancionadoras de las ordenanzas contemplen y adapten
las previsiones contenidas en las correspondientes leyes.

Hasta aquí, parece clara la llamada a la colaboración mediante la

ordenanza para completar y adaptar los tipos de ilícito fijados previamente en
normas con rango de Ley. Pero esa llamada a la colaboración se ve afectada
por las declaraciones de los arts. 1.2 y 2.2 del propio Real Decreto de 4 de
agosto de 1993, porque no permiten determinar con claridad si las entidades
locales pueden tipificar infracciones y sanciones nuevas en sus ordenanzas, en
tanto y cuanto que una declaración tan difusa e inconcreta como la de que las
entidades locales al aplicar las infracciones y sanciones contenidas en
ordenanzas “deberán respetar en todo caso las tipificaciones previstas en la
ley”, al no expresar el grado de vinculación a la misma, puede dar a entender
que no supone una prohibición legal expresa de “utilizar las ordenanzas locales
para establecer un sistema de ilícitos administrativos locales, vía tipificación
directa y expresa o vía cláusula omnicomprensiva”319.

La segunda ocasión en que el legislador estatal afronta la materia a la

que nos venimos refiriendo, coincide con las reformas legislativas operadas con
ocasión de la negociación política entre el Gobierno estatal y la Federación
Española de Municipios y Provincias, que culminaron en el denominado Pacto
Local y las medidas para el desarrollo del Gobierno Local, llevadas a cabo en el
año 1999. Entre las diferentes Leyes que fueron objeto de modificación, la Ley
10/1999, de 21 de abril, introdujo un último inciso en el apartado 2 del art. 29 de
319
Cfr. Navarro del Cacho, Carlos, “Consideraciones sobre la constitucionalidad y la legalidad
de la potestad reglamentaria de las Entidades Locales para la regulación de infracciones y
sanciones administrativas”, RarAP, n. 5, 1994, p. 169. Desde otra perspectiva, Rebollo,
Carrasco y Alarcón han destacado cómo el Reglamento de 1993 sirvió de argumento para
erosionar un poco más la garantía de la reserva de Ley del art. 25.1 CE, en “Título XI.
Tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades Locales indeterminadas
materias”, en Manuel Rebollo Puig (Dir.), Comentarios a la Ley Reguladora de las Bases del
Régimen Local, Tomo IV, tirant lo blanch, Valencia, 2006, p. 3697.

144
la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre protección de la Seguridad
Ciudadana, en virtud del cual se habilita a los Plenos de los Ayuntamientos
para especificar en sus respectivas ordenanzas los tipos que corresponden a
las infracciones cuya sanción se atribuye en el citado artículo a la competencia
de los alcaldes, siempre dentro de la naturaleza y los límites prefijados por el
art. 129.3 LRJ-PAC320. Con esta medida se pretendía dar respuesta a la
reivindicación manifestada por la Federación Española de Municipios y
Provincias, tendente a facultar a los Ayuntamientos para dictar reglamentos
para el ejercicio de competencias en materia de prevención y mantenimiento de
la seguridad ciudadana, incluyendo la potestad sancionadora de los alcaldes,
“con la correspondiente cobertura legal, dado que las infracciones a
ordenanzas y bandos son contestados por falta de respaldo de ley”321.

No obstante lo anterior, la solución planteada carecía de alcance

general322, en la medida en que tomaba en consideración un supuesto concreto
y determinado –la especificación mediante ordenanza de los tipos
correspondientes a infracciones cuya sanción es competencia del alcalde en
materia de seguridad ciudadana- agotándose en el mismo. Circunstancia que
implicó que la previsión legislativa no pudiese desplegar toda la virtualidad
pretendida, al no solucionar satisfactoriamente la exigencia de tipicidad de
infracciones y sanciones en normas con rango legal, de acuerdo con la
interpretación del principio de legalidad que lleva a cabo la jurisprudencia.

320
Vid. Calonge Velázquez, Antonio; Allué Buiza, Alfredo; González del Teso, Teodosio, El
Pacto Local de 1999. Medidas para el desarrollo del Gobierno Local, Comares, Granada, 2000,
p. 190.
321
Demanda que aparece en el punto IX, relativo a la Protección Ciudadana, de las “Bases
para el Pacto Local”. Documento aprobado por la Comisión Ejecutiva de la Federación
Española de Municipios y Provincias, el 24 de septiembre de 1996. Por su parte, en la
propuesta del Gobierno de la Nación de 29 de julio de 1997, denominada “Bases para la
negociación del acuerdo sobre desarrollo del Gobierno Local”, entre otras iniciativas en materia
de Seguridad Ciudadana se proponía: “Precisar los tipos sancionadores previstos en la Ley
Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana, cuya amplitud y generalidad vienen
planteando dificultades dadas las limitaciones de la potestad reglamentaria en el ámbito
sancionador administrativo”. Ambos documentos están recogidos en el volumen El Pacto Local.
Medidas para el desarrollo del Gobierno Local, MAP/FEMP, Madrid, 1999, pp. 67 y 99,
respectivamente.
322
Como ha observado Antonio Fanlo Loras, en “Modificación de la Ley de Bases de Régimen
Local en cuanto al funcionamiento de los Entes Locales”, en [Link], El desarrollo del Gobierno
Local (Una aproximación doctrinal), MAP/INAP, Madrid, 1999, p. 137.

145
 El punto de inflexión de la situación descrita en los párrafos precedentes
se produce con la STC 132/2001, de 8 de junio, cuya parte dispositiva se
entendió bien pronto que podía servir como el presupuesto para la elaboración
de una norma estatal que permitiese flexibilizar el rígido principio de reserva de
Ley del artículo 25.1 CE y de los correspondientes principios de legalidad y
tipicidad establecidos en los artículos 127.1 y 129.1 LRJ-PAC323. Circunstancia
a la que ya se habían enfrentado las Comunidades Autónomas con desigual
fortuna y planteamientos dispares324, e incluso el legislador estatal como
acabamos de reseñar.

En efecto, con anterioridad a la entrada en vigor del Título XI de la

LrBRL, diferentes Comunidades Autónomas habían abordado desde distintas
perspectivas el tema de la cobertura legal de las infracciones y sanciones
contenidas en ordenanzas locales. Así, en primer lugar, con carácter
excesivamente rígido, los arts. 236 y 237 del Decreto Legislativo 2/2003, de 28
de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y de
Régimen Local de Cataluña, y 287.1 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de
Administración Local de Galicia, disponen, en términos prácticamente idénticos,
que “las ordenanzas pueden tipificar infracciones y establecer sanciones de
acuerdo con lo que determinen las leyes sectoriales”, añadiendo a continuación
que para el caso de que las leyes –no se especifica si sectoriales, pero habrá
de entenderse afirmativamente- no establezcan un régimen sancionador
específico, se prevé la posibilidad de imponer multas por infracción de las
ordenanzas de acuerdo con una escala que conjuga límites pecuniarios y
escalas de población. Como se observa, la genérica remisión a la legislación
sectorial y, cuando ésta falte, la regulación de la propia ordenanza para
imponer sanciones según límites pecuniarios es una técnica de cobertura

323
En este sentido, vid. Velasco Múrias, Luis Fernando, “La organización, funcionamiento y
régimen jurídico de las Entidades Locales. Estado de la cuestión en la actualidad”, Revista de
Estudios Locales (CUNAL), número extraordinario, julio 2002, p. 40.
324
Vid. Carro Fernández-Valmayor, José Luis, “La potestad sancionadora municipal”, en
Santiago Muñoz Machado (dir.), Tratado de Derecho Municipal, II, 3ª ed., Iustel, Madrid, 2011,
p. 1292.

146
excesivamente imprecisa, que no se adapta los criterios de flexibilización de la
reserva de ley derivados de la STC 132/2001, de 8 de junio325.

Desde otro planteamiento, cabe aludir a la técnica empleada por la Ley

22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona, en su art.
29.1326. En esta ocasión, el legislador autonómico presta especial atención a la
tipificación de infracciones, estableciendo la obligación municipal de la perfecta
y acabada descripción de las conductas que supongan tales infracciones, pero
limitada exclusivamente a las materias sobre las que la propia Carta determine
o asigne la legislación sectorial.

Finalmente, podemos mencionar el art. 197 de la Ley 7/1999, de 9 de

abril, de Administración Local de Aragón, reproducido en términos literales en
el art. 197 de la Ley 1/2003, de 3 de marzo, de Administración Local de La
Rioja, que, con una técnica legislativa depurada, establece una regulación más
completa que la expuesta en los casos anteriores. A tal efecto, su apartado
primero establece que, “las ordenanzas locales podrán complementar y adaptar
el sistema de infracciones y sanciones establecido en las Leyes sectoriales,
introduciendo las especificaciones que consideren conveniente, sin que, en
ningún, caso, supongan nuevas infracciones o sanciones, ni alteren su
naturaleza o límites”. Añadiendo en su apartado segundo que será “en las
materias de competencia exclusiva de las entidades locales” el supuesto en
que las ordenanzas, en ausencia de previsión legal específica, podrán tipificar
como infracción el incumplimiento de los mandatos y prohibiciones en ellas
establecidas327.

325
Vid. Ortuño Rodríguez, Alicia Esther, en “La potestad sancionadora de las entidades locales.
Especial referencia a las ordenanzas cívicas”, Cuadernos de Derecho Local, n. 20, 2009, pp.
40-41.
326
Precepto a tenor del cual “[l]as ordenanzas deben tipificar exactamente las obligaciones
cuyo incumplimiento sea objeto de sanción. Esta tipificación debe limitarse a las materias en
las que el Ayuntamiento tiene competencia de acuerdo con la presente Carta o la
correspondiente Ley sectorial”.
327
En extenso, sobre el art. 197 de la Ley de Aragón, vid. Domper Ferrando, Javier, “Capítulo
décimo. Actividades, obras públicas locales y contratación”, en Antonio Fanlo Loras (Dir),
Estudio sistemático de la Ley de Administración Local de Aragón, Cortes de Aragón, Zaragoza,
2000, pp. 294-301.

147
 La ocasión propicia para llevar a efecto tal flexibilización del principio de
reserva de ley la proporciona la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, cuando
adiciona al texto de la LrBRL un nuevo Título, el XI, en el que se contiene una
regulación genérica de infracciones y sanciones con la finalidad de
proporcionar cobertura legal suficiente a las infracciones y sanciones reguladas
en ordenanzas locales cuando no existe una habilitación legal específica.

A tenor de la propia Exposición de Motivos de la Ley 57/2003, de 16 de

diciembre, la intención del legislador al introducir este nuevo Título en la ley
básica local resulta extremadamente diáfana, en la medida en que,

“[…] no podía demorarse por más tiempo la necesidad de colmar la laguna legal que
existe en materia de potestad sancionadora municipal en aquellas esferas en las que no
encuentren apoyatura en la legislación sectorial, estableciendo criterios de tipificación de
infracciones y las correspondientes escalas de sanciones para que las funciones de esta
naturaleza se desarrollen adecuadamente, de acuerdo con las exigencias del principio
de legalidad adaptadas a las singularidades locales, y siempre en defensa de la
convivencia ciudadana en los asuntos de interés local y de los servicios y el patrimonio
municipal, conforme a la doctrina establecida en la Sentencia del Tribunal Constitucional
132/2001, de 8 de junio. Esta regulación se completa con la necesaria modificación de
los artículos 127.1 y 129.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”.

Del extenso párrafo trascrito se infieren, en principio, dos cuestiones

importantes. En primer lugar, que el legislador estatal reconoce explícitamente
la necesidad de la existencia de una Ley previa que proporcione cobertura
suficiente a las infracciones y sanciones reguladas por ordenanzas
municipales. Es decir, intenta dotar de contenido material a los “criterios
mínimos de antijuridicidad” que mencionaba la STC 132/2001, como elementos
que orienten y condicionen la valoración de cada pleno municipal a la hora de
establecer tipos de infracciones y sus correlativas sanciones en las normas
locales. Y, en segundo término, que el ámbito al que el legislador estatal trata
de dar cobertura es al de las infracciones y sanciones relativas a la “defensa de
la convivencia ciudadana en los asuntos de interés local y de los servicios y el

148
patrimonio municipal”, es decir, a las reguladas y tipificadas en las
tradicionalmente denominadas “Ordenanzas de Policía y Buen Gobierno”328.

Antes de examinar el contenido positivo de los artículos 139 a 141

LrBRL, resulta conveniente que nos detengamos, aún de manera concisa, en el
análisis de una cuestión preliminar, como es la relativa a la tramitación
parlamentaria del Título XI de la LrBRL. La oportunidad parece evidente, pues
a través de la exégesis de su elaboración parlamentaria podremos aprehender
los motivos que justificaron su redacción, así como las posibles opciones que
plantearon los distintos grupos parlamentarios, proveyendo, en definitiva, de
criterios hermenéuticos para un mejor y más completo entendimiento de los
arts. 139 a 141 de la LrBRL.

1. Preliminar. La tramitación parlamentaria del Título XI de la LrBRL

Tras su aprobación por el Consejo de Ministros el 6 de junio de 2003, el

Proyecto de Ley comentado fue remitido al Congreso de los Diputados para su
tramitación parlamentaria329, manteniendo inalterada, en lo que ahora interesa,
la redacción original de los preceptos relativos a la regulación de la tipificación
de las infracciones y sanciones por las entidades locales en determinadas
materias hasta su definitiva aprobación y publicación en el Boletín Oficial del
Estado330.

A diferencia de lo que sucedió en el caso de la tramitación parlamentaria

del Título X de la LRJ-PAC, relativo a la potestad sancionadora de la
Administración Pública, en el que abundaron las intervenciones y enmiendas
procurando un lúcido debate, la tramitación parlamentaria del Título XI de la
LrBRL adolece, en términos generales, de propuestas alternativas o
aportaciones adicionales de los grupos parlamentarios331. Las causas de ese

328
Embid Irujo, Antonio, La potestad reglamentaria de las entidades locales, Iustel, Madrid,
2010, p. 66.
329
Boletín Oficial de las Cortes Generales, n. 157-1, de 13 de junio de 2003.
330
Boletín Oficial del Estado, n. 301, de 17 de diciembre de 2003.
331
Vid. Pemán Gavín, Juan, “La regulación de la potestad sancionadora de la Administración
en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre: notas sobre su tramitación parlamentaria”, RAP, n.
132, 1993, pp. 377-415. A pesar de que alguna de las cuestiones más controvertidas en el

149
anodino debate pueden encontrarse en que se trataba de un Proyecto de Ley
excesivamente consensuado por los dos grupos parlamentarios mayoritarios;
que el debate de la Ley se centró en el régimen orgánico-funcional de los
denominados municipios de gran población, obviando cualquier otra cuestión;
que el Título XI regula una materia excesivamente compleja y técnica y, por
último, pero no por ello menos importante, que la regulación de cualquier tipo
de régimen sancionador encuentra sedicentes reticencias en el subconsciente
del legislador332.

En la presentación del Proyecto de Ley ante la Cámara Baja, la inclusión

del nuevo Título XI en la LrBRL se justifica aduciendo que “aquí teníamos un
problema, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en esta materia y las
ausencias de legalización de ese asunto, que hemos corregido con la
incorporación de ese nuevo título”333. Desde luego, se trata de una breve
argumentación que, no obstante, de una parte, identifica en unas pocas
palabras el origen del problema en la ya conocida rígida jurisprudencia
constitucional y en la imposibilidad fáctica de que todas y cada una de las leyes
sectoriales puedan proporcionar cobertura legal suficiente al régimen de
infracciones y sanciones contempladas en ordenanzas municipales, pues
parece que ese ha de ser el sentido que deba darse a la expresión “ausencias
de legalización”. Y, de otra parte, parece que pretende poner de relieve que la
nueva regulación del régimen de la potestad sancionadora local se configura
como una cláusula de habilitación genérica, que alcance, precisamente, a dotar
de cobertura a las mentadas “ausencias de legalización”.

momento de tramitación de la LRJ-PAC han quedado ya resueltas –reserva de Ley Orgánica,

etc.-, quizás llama la atención que en una materia en la que se ven directamente implicados
principios constitucionales como el de autonomía, el derecho fundamental a la legalidad
sancionadora administrativa, clave de bóveda del Estado de Derecho, etc., no se haya
producido un debate parlamentario algo más fecundo.
332
Sin lugar a dudas, la materia sustancial de la Ley 57/2003 –el régimen orgánico-funcional de
los llamados municipios de gran población- centró en exclusiva el debate parlamentario. A este
respecto, son clarificadoras las palabras de Alejandro Nieto cuando sostiene que, “[l]a verdad
es que el nuevo régimen de la potestad sancionadora local es un estrambote; un añadido
extraño a una Ley reguladora de «la modernización del gobierno local», que se introdujo por
razones de oportunidad, […]”, en Derecho Administrativo Sancionador, 5ª ed., op. cit., p. 303.
333
En palabras del Sr. Arenas Bocanegra, a la sazón Ministro de Administraciones Públicas,
DSC-Diputados, n. 264. VII Legislatura, 2003, Sesión Plenaria n. 255 celebrada el 26 de junio
de 2003, p. 13699.

150
 En este sentido, habrá que convenir que, tal y como se viene insistiendo
de manera reiterada desde 1978, las entidades locales, y específicamente los
municipios, aparecen como el primer escalón en las relaciones entre la
Administración y los ciudadanos, tanto en su vertiente positiva –prestación de
servicios, actividad de fomento, etc.-, como negativa –por ejemplo, imposición
de deberes, obligaciones y cargas-, incidiendo en la esfera de los ciudadanos
en aspectos tan dispares como la moralidad pública, la tenencia de animales, la
mendicidad, la venta ambulante o, sin agotar las posibilidades, la pacífica
convivencia vecinal; materias, todas ellas, de naturaleza estrictamente
municipal, que han sido reguladas en las tradicionales Ordenanzas de Policía y
Buen Gobierno. Y va a ser, precisamente, en la vertiente negativa en donde, en
no pocas ocasiones, el incumplimiento de obligaciones, deberes o
prohibiciones impuestas por los municipios quedan impunes por falta de
tipificación legal previa334. No obstante, cabe señalar que si bien es cierto ese
desconocimiento del legislador que se traduce en la omisión de tipificaciones
legales previas, no es menos cierto que una ley estatal o autonómica no puede
descender al detalle ni contener una regulación agotadora de una materia.
Piénsese, por ejemplo, en el caso extremo de las ordenanzas municipales que
regulan prohibiciones de tender ropa en la Plaza Mayor de un municipio, ¿debe
ser regulada esta cuestión por ley, tipificando los tipos de ilícito y las sanciones
que a ellos les corresponden?. Mucho nos tememos que la respuesta ha de ser
negativa335. De ahí que, en principio, pueda fundamentarse el recurso a una
cláusula general por el legislador, que aspira a proporcionar cobertura legal
suficiente a una amplia gama de sectores de actividad municipal que no
encuentran un claro acomodo en una ley. Otra cosa es, como veremos con
cierto detalle más adelante, si la pretendida generalidad de la redacción de los
arts. 139 a 141 de la LrBRL es capaz de proveer esa cobertura a la totalidad de
la actividad municipal.

334
Así, Blasco Díaz, José Luis, en Ordenanza Municipal y Ley, Marcial Pons, Madrid, 2001, p.
184, ha puesto de relieve que el desconocimiento del legislador de la conflictividad de las
relaciones vecinales es la causa del vacío legislativo en orden a esa tipificación previa.
335
Sin perjuicio de lo cual éste no resulta ser el criterio que han seguido algunos legisladores
autonómicos, como se verá con algún detalle en el Capítulo VI,2,2.3.

151
 A lo largo de la tramitación del texto del Proyecto de Ley en el Congreso
de los Diputados sólo se plantearon dos enmiendas en esta materia, que
fueron rechazadas por la mayoría parlamentaria. La primera de ellas, de
naturaleza estrictamente técnica, se formuló por el Grupo Parlamentario Mixto y
proponía suprimir todas las rúbricas de los artículos del Título XI, “puesto que
ningún artículo de la Ley lo tiene”336.

Mayor enjundia e importancia tiene la segunda enmienda, presentada

por el Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV) al entonces artículo 139, y
posteriormente artículo 141337, referente a las sanciones y sus límites338. El
sentido de la enmienda consistía en incorporar dos nuevos apartados al
precepto, inmediatamente después de fijar la cuantía pecuniaria máxima de las
sanciones, con el siguiente contenido:

“1. Salvo previsión legal distinta, las multas por infracción de Ordenanzas
locales deberán respetar las siguientes cuantías:
-Infracciones muy graves: hasta 3.000 euros.
-Infracciones graves: hasta 1.500 euros.
-Infracciones leves: hasta 750 euros.
2. Las sanciones pecuniarias expresadas en el punto anterior, podrán ser
complementadas por otras medidas de carácter sancionador como la prohibición de
uso o acceso a bienes e instalaciones, la pérdida temporal o definitiva de la
autorización que permite el ejercicio de una actividad o el cierre de instalaciones y
servicios.

3. Los procedimientos sancionadores o administrativos ordinarios podrán

determinar, en su caso, el alcance de los daños producidos y la obligación de
reposición o restauración de los bienes afectados por una conducta infractora. Las
obligaciones de reposición o restauración serán independientes de las sanciones que
puedan imponerse, pudiendo acudirse para su efectivo cumplimiento a los
procedimientos de ejecución forzosa previstos en la normativa en vigor”.

336
Enmienda n. 50 formulada por el Sr. Saura Laporta por el Grupo Parlamentario Mixto.
BOCG. Congreso de los Diputados, n. 147-9, de 18 de septiembre de 2003.
337
La alteración en la numeración del articulado del reiterado proyecto de Ley se produjo tras
la aceptación de diferentes enmiendas y del Dictamen de la Comisión de Régimen de las
Administraciones Públicas visto el Informe de la ponencia, cuya aprobación final fue avocada
por el Pleno del Congreso el 10 de septiembre de 2003. BOCG. Congreso de los Diputados, VII
Legislatura, 7 de octubre de 2003.
338
Enmienda n. 141, BOCG. Congreso de los Diputados, n. 157-9, de 18 de septiembre de
2003.

152
 Del tenor literal de la enmienda transcrita y de la intervención del
diputado Erkoreka Gervasio en la Comisión de Régimen de las
Administraciones Públicas celebrada el 30 de septiembre de 2003339, parece
deducirse, en principio, que el fundamento de la misma responde a un doble
propósito. En primer lugar, se persigue habilitar a los ayuntamientos para que
en sus ordenanzas puedan imponer, además de las posibles tradicionales
sanciones pecuniarias administrativas en forma de multas, otras medidas de
carácter sancionador, como las citadas prohibición de uso o acceso a bienes o
instalaciones, la pérdida temporal o definitiva de la autorización que permite el
ejercicio de una actividad o el cierre de instalaciones y servicios –apartado 2-.
Y, en segundo término, se pretende incorporar la posibilidad de imponer al
autor de una conducta infractora la obligación de reponer y restaurar los bienes
afectados por ésta –apartado 3-.

No obstante lo que se dirá más adelante340, la enmienda de referencia

no contiene una enumeración de posibles clases de sanciones alternativas de
acuerdo con criterios de antijuridicidad de infracciones. Al contrario, en la
enmienda propuesta se contiene una cláusula de complementariedad de las
sanciones económicas en que consisten las multas pecuniarias con otras
medidas administrativas de naturaleza sancionadora. En otras palabras, el
apartado 2 de la enmienda habilita a que la conducta infractora se sancione, en
cualquier caso, con una multa económica, según las escalas pecuniarias
indicadas en el apartado 1, pudiendo llevar aparejada en los supuestos en que
determine la correspondiente ordenanza otras medidas represivas. En
definitiva, se trata de incluir la regulación de un elenco de sanciones accesorias
a la multa económica, con la finalidad de agravar la penalidad del presunto
infractor.

Llegado el momento del debate de las enmiendas, el portavoz del Grupo

Popular en la Comisión de Administraciones Públicas asume la defensa del
nuevo Título XI acudiendo a argumentos ya conocidos:

339
Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, n. 825 de 2003.
340
Vid. infra Capítulo IV,4,4.1.

153
 “El Título XI viene a tratar un aspecto ineludible del régimen jurídico de las entidades
locales al regular la tipificación de las infracciones y sanciones por las entidades locales
en determinadas materias, ya que no podía demorarse por más tiempo la laguna legal
que existe en materia de potestad sancionadora municipal en aquellas facetas que no
encuentran apoyatura en la legislación sectorial. Como [Link] saben, uno de los
problemas jurídicos a los que se enfrentan las entidades locales a la hora de ejercer
sus competencias es la exigencia del principio de legalidad en materia sancionadora,
que se ha venido interpretando de manera muy estricta por el legislador y a partir de
341
esa legislación por la jurisprudencia” .

La enmienda formulada por el Grupo Parlamentario Vasco fue

rechazada por la mayoría parlamentaria en la tramitación del texto en el
Congreso, de modo que al paso del Proyecto de Ley en el Senado se
reproduce el intento de incorporar la posibilidad de un elenco de sanciones
complementarias a las de contenido meramente económico. En efecto, el
Grupo Parlamentario de Senadores Vascos presentó una enmienda que
reproducía los términos de la ya presentada en el Congreso y que, al igual que
sucedió en la tramitación en la Cámara Baja, fue rechazada342.

En conclusión, resulta posible sostener que la intervención material de

las Cámaras en la regulación del actual Título XI LrBRL no ha aportado
prácticamente ningún criterio adicional al modelo diseñado inicialmente y
remitido por el Consejo de Ministros en junio de 2003 a las Cortes Generales.
Una sola enmienda, apenas tomada en consideración y una breve apelación
justificativa de la nueva regulación de la potestad sancionadora local en la
rigidez del principio de legalidad, parecen un escaso bagaje para una materia
341
Intervención del Sr. Albendea Pabón, vid. Dictamen de Comisiones sobre iniciativas
legislativas. DSC-Diputados. Pleno y Diputación Permanente, VII Legislatura, n. 287, año 2003,
Sesión Plenaria n. 274, 16 de octubre de 2003. A nuestro entender, no es tanto que el principio
de legalidad en materia sancionadora se haya “venido interpretando de manera muy estricta
por el legislador”, como que en la legislación sectorial no se prevea, en todos y cada uno de los
ámbitos que disciplina, la previsión de un catálogo de infracciones y sanciones que proporcione
cobertura bastante al contenido sancionador de las ordenanzas.
342
Enmienda n. 142 del Grupo Parlamentario de Senadores Nacionalistas Vascos, Boletín
Oficial de las Cortes Generales. Senado. VII Legislatura de 12 de noviembre de 2003, p. 84. No
obstante, es interesante poner de relieve que la senadora Etxegoyen Gaztelumendi, tanto en el
debate en la Comisión de Interior y Régimen de las Administraciones Públicas como en la
correspondiente sesión del Pleno, en la que se debatieron las diferentes enmiendas formuladas
al texto, no hace mención en ningún momento al contenido de la citada enmienda, limitándose
a apuntar que la misma obedece a cuestiones técnicas. Vid. Diario de Sesiones del Senado.
Comisión de Interior y Régimen de las Administraciones Públicas de 12 de noviembre de 2003,
n. 549, pp. 14 y ss; y Diario de Sesiones del Senado, n. 161, pp. 10164 y ss.

154
que incide directamente en el funcionamiento y eficacia real de la actividad
municipal. Principios, por lo demás, que invoca de manera recurrente el
legislador español cada vez que se embarca en la reforma del régimen local y
de los que son buen exponente las modificaciones de los años 1999 y 2003.

2. La cláusula de habilitación-remisión genérica a la ordenanza local

En los tres artículos que conforman el nuevo Título XI de la ley básica de

régimen local el legislador estatal ha pretendido dotar de contenido material a
los “criterios mínimos de antijuridicidad” que mencionaba la STC 132/2001, de
8 de junio, tal y como reconoce la Exposición de Motivos de la LMMGL según
hemos visto supra. Es decir, aquellas exigencias mínimas que han de preverse
en una norma con rango de ley: los criterios mínimos de antijuridicidad para la
tipificación de infracciones –art. 140. “Clasificación de las infracciones”- y las
clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales –art.
141. “Límites de las sanciones”-, precedidos tales criterios mínimos de una
cláusula general de habilitación legal –art. 139. “Tipificación de infracciones y
sanciones en diferentes materias”-. Aspectos en los que vamos a detener
nuestra atención en las páginas que siguen a continuación.

La actuación del legislador comienza con un precepto capital, en el que

se especifica el ámbito material sobre el que va a incidir la potestad normativa
local en la tipificación de infracciones y sanciones a través de ordenanza. Así,
el art. 139 de la LrBRL, bajo la rúbrica “Tipificación de infracciones y sanciones
en determinadas materias”, dispone que,

“Para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del

uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios
públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica,
establecer los tipos de infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de
deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas,
de acuerdo con los criterios establecidos en los artículos siguientes”

155
 El citado precepto se configura como una cláusula general de
habilitación343 para que las entidades locales puedan establecer infracciones y
sanciones en sus respectivas ordenanzas. No obstante lo anterior, el contenido
del artículo presenta diferentes especialidades que deben ser objeto de alguna
matización y que, de acuerdo con la lógica y estructura interna del mismo, se
concretan en seis proposiciones normativas de distinto alcance y naturaleza: la
determinación de la técnica empleada por el legislador estatal para
sustantivizar el mandato de tipificación (2.1); qué clase de entes locales son los
titulares de la potestad para fijar en sus ordenanzas tipos de infracciones e
imponer sanciones en los supuestos contemplados en el propio art. 139 (2.2);
la delimitación material del ámbito en el que se habilita la tipificación local (2.3);
el carácter facultativo de la tipificación (2.4); la subsidiariedad de la ordenación
local (2.5); y, por último, la prohibición de aplicar directamente la LrBRL y el
problema de la indeterminación de los deberes que han de figurar en la
correspondiente ordenanza (2.6), a las que dedicamos las páginas que siguen
a continuación.

2.1. La técnica de tipificación

Para llevar a cabo la delimitación material de los criterios mínimos de

antijuridicidad el legislador básico local ha acudido a la técnica de las leyes en
blanco o tipificación incompleta344. Desde una perspectiva genérica, como
ha explicado Nieto, en los supuestos de materias sometidas a reserva legal, a
través de dicha técnica la ley incompleta por su contenido o la ley de remisión
por su función encomiendan al Reglamento la misión de completarlas, de

343
Cfr. Carro Fernández-Valmayor, José Luis, “Sobre la potestad sancionadora municipal”, op.
cit., p. 166; ibidem “La potestad sancionadora municipal”, op. cit., p. 1302; y Doménech
Pascual, Gabriel, “La tipificación de infracciones y sanciones por las entidades locales”, op. cit.
En otro sentido, Rebollo, Carrasco y Alarcón han cuestionado que el Título XI de la LrBRL
contenga una habilitación general para cualquier ordenanza municipal, resaltando el carácter
de legislación sectorial que cumpliría dicho Título respecto de algunos bienes jurídicos y
ordenanzas, en “Título XI. Tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades
Locales”, op. cit., pp. 3737-3738, 3745-3746.
344
Vid. los comentarios a los artículos 127 y 129 LRJ-PAC de González Navarro, Francisco en
Jesús González Pérez y Francisco González Navarro, Comentario a la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992,
de 26 de noviembre), II, 3ª ed., Civitas, Madrid, 2004, pp. 2746-2747 y 2809 y ss; ibidem:
Procedimiento Administrativo Local, II, Iustel, Madrid, 2005, pp. 592 y ss; y Nieto, Alejandro,
Derecho Administrativo Sancionador, 5ª ed., op. cit., pp. 227-234.

156
colaborar en ultimar aquello que la ley ha esbozado simplemente345. A partir de
este presupuesto, en esta específica modalidad de colaboración reglamentaria
es posible distinguir dos elementos: de una parte, la propia ley de remisión y,
de otra, el reglamento al que se remite; así el nexo de la relación entre ambas
normas viene determinado por las cláusulas de remisión suficientes que han
de estar previstas en la ley incompleta346, proporcionando un único bloque
normativo.

Cláusulas de remisión que, por lo demás, han de establecer un

contenido material mínimo que sirva de orientación a la norma reglamentaria
que ha de completarla. Con ello se deslindan dos figuras de naturaleza
diferente que se incardinan en la reserva legal y que en ocasiones se emplean
como sinónimos: la habilitación y la remisión. A través de la primera, la ley
autoriza la propia existencia del reglamento, esto es, posibilita la intervención
de la norma reglamentaria. Mientras que la remisión se traduce en la necesaria
existencia en la ley remitente de unos criterios materiales que vinculen al
reglamento posterior, que han de satisfacer las exigencias derivadas del
principio de tipicidad347. Pero hay algo más, esta técnica es propia de las
relaciones intraordinamentales en las que la ley y el reglamento proceden de
un mismo poder público, es decir, es una modalidad de colaboración entre
normas procedentes de un mismo ordenamiento jurídico, ya sea el estatal o el
autonómico.

345
Vid. Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, 5ª ed., op. cit., p. 227; y en igual
sentido, González Navarro, Francisco, Procedimiento Administrativo Local, op. cit., pp. 592-
593; Gómez Tomillo, Manuel y Sanz Rubiales, Iñigo, Derecho Administrativo Sancionador.
Parte General, 2ª ed., Aranzadi/Thomson Reuters, Cizur Menor, 2010, pp.143 y ss.
346
De ahí que Nieto llame la atención sobre la trascendencia de estas cláusulas en los
siguientes términos: “La ley puede renunciar a describir totalmente el tipo; pero en tal caso ha
de dar instrucciones suficientes al Ejecutivo para que complete su labor. O, dicho en otras
palabras, el reglamento tiene que saber a qué atenerse y ha de obrar siempre de acuerdo con
las instrucciones de la ley porque, de no ser así, se produciría una invasión del Ejecutivo en la
esfera del legislativo, que ni siquiera este puede autorizar. Todo lo cual se traduce no en una
prohibición de las leyes en blanco sino en la prohibición de las cláusulas de remisión en blanco
o incompletas y más todavía, en la ausencia de tales cláusulas.” [cursiva en el original], en
Derecho Administrativo Sancionador, 5ª ed., op. cit., p. 229.
347
En este sentido, Rebollo Puig, Manuel, “Artículo 129. Principio de tipicidad”, en Miguel
Sánchez Morón y Nicolás Maurandi Guillén (dirs.), Comentarios a la Ley 30/1992, Lex
Nova/Thomson Reuters, Valladolid, 2013, p. 780.

157
 De acuerdo con esta técnica, apenas esbozada aquí en sus notas más
elementales, el legislador estatal ha cumplido con ella de manera canónica en
el art. 139 de la LrBRL:348 de una parte, se prevé una habilitación para que
sean las ordenanzas las normas idóneas para completar la ley remitente, “[…]
los entes locales podrán,[…], establecer los tipos de las infracciones e imponer
sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones
contenidos en las correspondientes ordenanzas,[…]”; y, de otra parte, enumera
una serie de criterios materiales mínimos que vinculan a las ordenanzas
posteriores, que éstas habrán de desarrollar sin alterar su sentido, “[…] de
acuerdo con los criterios establecidos en los artículos siguientes”, en este caso
los arts. 140 y 141 LrBRL.

De ahí que pueda sostenerse que la categoría de los “criterios mínimos

de antijuridicidad” a los que alude la STC 132/2001 puedan, en principio,
identificarse con los criterios materiales que ha de contener la cláusula de
remisión en que se traducen los citados artículos 140 y 141, proporcionando un
único bloque normativo349. La aseveración de la existencia de ese bloque
normativo –integrado por la LrBRL y la ordenanza correspondiente-, que es una
consecuencia de la hermenéutica de la sentencia de 8 de junio de 2001,
permite vislumbrar, al menos, dos consecuencias importantes. La primera de
ellas consiste en que el legislador estatal ha optado por la asimilación del
modelo de relaciones intraordinamentales entre la ley y el reglamento a las
trabadas entre la Ley básica local y la ordenanza, normas procedentes de
diferentes ordenamientos. Mientras que la segunda conclusión alude a la
circunstancia de que la existencia de un bloque normativo único, integrado por
la LrBRL y la ordenanza que la desarrolla, lleva consigo la exclusión del mismo
de los principios que rigen para las relaciones entre la ley y el reglamento en el
ordenamiento estatal y autonómico. En efecto, tal y como ha quedado
apuntado más arriba, la Exposición de Motivos de la Ley 57/2003 reconoce
348
Por lo demás, hay que tener en cuenta que la apelación a la técnica de las leyes en blanco
se ha considerado como el instrumento más adecuado para hacer compatible la autonomía
local y la reserva de ley sancionadora, al respecto Cano Campos, Tomás, Los Ayuntamientos y
el Tráfico, [Link]., pp. 149-154.
349
Circunstancia que, como veremos en los apartados 2..3 y 2.6 de este epígrafe, va a
condicionar el ámbito material de la ordenación local y a determinar la prohibición de aplicar
directamente la LrBRL, siendo necesaria la intermediación de una ordenanza que desarrolle los
artículos 140 y 141 de la ley básica local.

158
expresamente que la nueva regulación introducida a través del Título XI “se
completa con la necesaria modificación de los arts. 127.1 y 129.1 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”.

Como es notorio, en su redacción original el art. 129.1 exigía que fuese

la ley quien tipificara las infracciones y que calificase en leves, graves y muy
graves las sanciones por su incumplimiento. Como ya hemos visto, después de
la reiterada STC 132/2001, se había producido un hueco a través del que se
había debilitado dicha exigencia para el ámbito local, en la medida en que ya
no era necesario que la ley contuviese tipos concretos y delimitados de
infracciones, sino tan sólo los denominados por el Alto Tribunal “criterios
mínimos de antijuridicidad”. A pesar de ello, la subsistencia de esa reserva
legal por mandato del art. 129.1 llevaba aparejada que toda tipificación directa
de infracciones y sanciones mediante ordenanza deviniese ilegal350, motivo por
el que el legislador estatal acomete la reforma de los arts. 127.1 y 129.1 de la
LRJ-PAC.

La modificación de los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre

acabados de indicar tiene una consecuencia importante, pues plantea la
existencia de dos modelos de tipificación de infracciones y determinación
de sanciones según la instancia territorial de que se trate351. Así, para el
Estado y las Comunidades Autónomas, debido al carác