Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

Es una Ley, que regula, básicamente, relaciones jurídicas entre administrados y Administración, y
con base en ello, prevé un conjunto de poderes, prerrogativas y obligaciones de la Administración,
por un aparte, y por la otra, una serie de derechos y obligaciones de los particulares en sus
relaciones con aquella. Norma, las relaciones de la Administración con los particulares. Y dentro
de los aspectos medulares de la Ley, está la regulación de las situaciones jurídicas en las cuales
se encuentran los particulares frente a la Administración y en las cuales se encuentra la
Administración frente a los particulares.

La Ley Orgánica erigió el formalismo en un deber de los funcionarios públicos, quienes están
obligados a tramitar los asuntos (artículo 3), a sustanciarlos (artículo 54), o a tomar en sus manos
el impulso del procedimiento (artículo 53), aprobar los presupuestos de hecho de los actos
administrativos (artículo 69), y a decidir los asuntos y recursos en lapsos predeterminados
(artículos 2, 5, 41, 60, 62, 67, 89).

La Ley Orgánica, estableció al menos tres principios fundamentales relativos a la Administración

consultiva: en primer lugar, el principio del carácter no obligatorio de las consultas y dictámenes
previos para la emisión de un acto administrativo (artículo 56), salvo que expresamente la Ley lo
establezca; en segundo lugar, el principio del carácter no vinculante de las consultas y
dictámenes (artículo 57) salvo que expresamente la Ley lo establezca; y en tercer lugar, el
principio del carácter no suspensivo del procedimiento por la ausencia de tales dictámenes o
consultas (artículo 56), salvo que expresamente la Ley lo establezca.

Contenido General de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

La Ley reguló cuatro aspectos fundamentales en relación a la Administración y sus relaciones con
los particulares. Por una parte reguló todo un sistema o conjunto se situaciones jurídicas, tanto de
la Administración como de los particulares. Aquí la Ley precisó, por una parte, una serie de
potestades administrativas y estableció una serie de deberes y obligaciones de los funcionarios, y
por la otra, reguló y consagró una serie de derechos de los particulares frente a la Administración,
así como también les impuso obligaciones precisas en sus relaciones con aquella.

Silencio Administrativo

De acuerdo con la Ley, el silencio dejó simplemente de ser una forma de no decidir ni de resolver
un asunto y comenzó a ser una presunción de decisión tacita, de denegación de lo solicitado o de
declaratoria sin lugar de los recursos intentados. La Ley Orgánica de la Administración Pública
define el conjunto de órganos que la integran la Administración Central como órganos superiores
de dirección de la misma, así: los órganos de la Presidencia de la República, la Vice Presidencia
de la República, el Congreso de Ministros, y los Ministerios. Además, la Ley Orgánica enumera
como órganos de consulta de la Administración Pública Central a la Procuraduría General de la
República, el Consejo de Estado, el Consejo se Defensa de la nación, los gabinetes sectoriales y
los gabinetes ministeriales.

Los Procedimientos Especiales y su Aplicación Preferente Frente al Procedimiento

General
Los procedimientos administrativos contenidos en Leyes Especiales, se aplicaran con preferencia
al procedimiento ordinario previsto en este Capítulo, en las materias que constituyan la
especialidad.
El artículo 47 permite afirmar que la remisión que hace a las leyes especiales, solo se aplicaría al
procedimiento ordinario constitutivo del acto administrativo, y no al procedimiento de impugnación.
Por tanto, las normas sobre recursos administrativos establecidas en la Ley Orgánica privarían
sobre cualesquiera otras previstas en leyes especiales. Esta es la interpretación directa del artículo
47 de la Ley Orgánica, la cual sin duda provocará innumerables conflictos entre normas, que
deben ser resueltos e interpretados, inclusive, en vía judicial, pues en ciertos casos, por más que
la Ley Orgánica no lo permita, deberán aplicarse normas especialísimas, previstas en leyes
especiales, que en casos concretos deben privar sobre las regulaciones generales de la Ley.

Principio de Jerarquía

El artículo 13 de la Ley, además de establecer el principio de la jerarquía y del sometimiento de los

actos de jerarquía inferior a los actos de jerarquía superior, le da fuerza de derecho positivo a otro
principio, que también consolida el principio de legalidad, y es el que se conoce como principio de
la inderogabilidad singular de los Reglamentos. Conforme este principio general, los actos
administrativos de efectos generales no pueden ser derogadas o vulnerados por actos
administrativos de efectos particulares.

El Principio de la Legalidad

La Ley Orgánica reguló, en el artículo 11, una serie de principios que rigen la actividad
administrativa, y que se refieren a la posibilidad que tiene la Administración de modificar sus
criterios de interpretación en su actuación frente a los particulares.

Principio de Irretroactividad

La irretroactividad del acto administrativo, implica la consagración del principio de la irrevocabilidad

de los actos administrativos, es decir, no son libremente revocables, en cuanto a que el particular,
en este caso no tiene derecho a pedir que la Administración modifique libremente sus actos.

Descripción de los Aspectos Fundamentales de la Ley de Procedimientos

Administrativos
Siendo el objetivo primordial de las presentes notas divulgativo de la nueva normativa, así como la
sistematización de la misma, vamos a prescindir del orden de la regulación de las materias
establecidas en la Ley sancionada, para exponer las figuras que tienen mayor interés conceptual,
las que se enuncian a continuación:

1. Regulación del derecho de petición en materia administrativa. Consagración del Silencio-

Rechazo.
2. Regulación de la figura del acto administrativo. Noción. Requisitos. Categorías. Nulidades y
efectos de las mismas.
3. Regulación de algunos Principios Rectores de los actos administrativos de Ejecutividad; de
Ejecutoriedad; de Motivación; de Discrecionalidad; de Inderogabilidad de los actos generales por
los actos particulares.
4. Regulación de los principios fundamentales de la actividad administrativa.
a) Principios relativos a las garantías jurídicas: Audire altaram partem. Principio de imparcialidad:
Principio de publicidad.
b) Principios relativos a la eficacia administrativa. Economía procedimental. Racionalización.
Actuación de oficio. Libertad de prueba.
5) Tipos de procedimientos establecidos en la Ley. Clasificación en base a varios criterios:
a) En relación al grado: Procedimientos de Primer Grado (Ordinario y Sumario); Procedimientos de
Segundo Grado (Revisión y Recursos Administrativos).
b) En base al efecto perseguido: Procedimientos constitutivos; Procedimientos de notificación;
Procedimientos de ejecución.
c) En base al contenido del Acto: Procedimientos sancionatorios; Procedimientos relativo al
ejercicio del derecho de petición; Procedimientos en materia de prescripción.
Reclamo

El mismo está establecido en el segundo aparte del artículo 3, en el cual se señala que los
interesados podrán hacer valer ante el superior jerárquico inmediato cualquier retardo, omisión,
distorsión o incumplimiento cometido por los funcionarios. El reclamo deberá hacerse en forma
razonada y debe ser resuelto dentro de los 15 días siguientes.

Silencio Rechazo

El derecho de petición se garantiza con el establecimiento de la figura del silencio-rechazo, esto

es, con la atribución a la abstención o inactividad de la administración del valor de una negativa
expresa. Independientemente de las sanciones que pueda acarrear la inactividad administrativa al
funcionario respectivo, la situación del administrado que no ve atendida su solicitud o recurso es la
de una expectativa indefinida que resulta más dañina que una clara negativa. El artículo 4º de la
LOPA regula este aspecto.

Noción del Acto Administrativo

El acto administrativo es definido por la Ley sancionada en su artículo 7, en la siguiente forma: “Se
entiende por acto administrativo, a los fines de esta Ley, toda declaración de carácter general o
particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, los órganos
de la Administración Pública”. Es la noción formal que organiza del acto administrativo, es la
calificación de que tiene tal carácter, y que emana de la Administración Pública.

Carácter Esencial

El principio de legalidad en virtud del cual la actividad administrativa ha de ceñirse a los

condicionamientos de la Ley, obliga así a la Administración a someterse en sus declaraciones a las
modalidades extrínsecas que ella le señala (legalidad formal) y a llenar los requisitos que ella
establece (legalidad sustancial).

Legalidad Teleológica

Uno de los grandes logros del Derecho Administrativo es la afirmación del principio de legalidad
teleológica en virtud del cual no basta con que el acto tenga todos sus requisitos debidamente
sanos o convalidados; con que llene las condiciones de forma y haya seguido el procedimiento
prescrito, sino que, además de todo eso es menester que cumpla con los fines de la norma que
acordó la competencia facultativa de la actuación del órgano del cual emana.

Regulación de algunos Principios Rectores de los Actos Administrativos

La Ley regula algunos principios considerados como fundamentales de los actos administrativos.
Al efecto, en el orden de enunciación por parte de la misma aparecen los siguientes:
1. Principio de ejecutividad
2. Principio de ejecutoriedad
3. Principio de motivación.
4. Principio de discrecionalidad.
5. Principio de Inderogabilidad de los actos generales por los actos particulares.

Principio de Ejecutividad

El principio de ejecutividad es aquel en virtud del cual los actos administrativos definitivamente
firmes, esto es, que haya agotado la vía administrativa, producen los efectos perseguidos con su
emanación, sin necesidad de una homologación por parte de un órgano extraño a la esfera de la
Administración. El acto es definitivamente firme, esto es, se dice que ha “agotado la vía
administrativa” cuando ya no es posible ejercer contra el mismo el recurso jerárquico. La
ejecutividad es así, la idoneidad del acto administrativo para obtener el objetivo para el cual ha
sido dictado.

Principio de Ejecutoriedad

La ejecutoriedad implica una cualidad mucho más específica. En efecto, ella es igualmente una
condición relativa a la eficacia del acto; pero sólo de los actos capaces de incidir en la esfera
jurídica de los particulares imponiéndoles cargas (tanto reales, como personales; de hacer, de dar
o de abstenerse.

Notificación

La notificación debe contener el texto íntegro del acto con la indicación, si fuere el caso, de los
recursos que proceden y el señalamiento de los términos para el ejercicio y de los órganos y
tribunales ante los cuales debe interponerse. Los vicios de notificación por falta de los requisitos
antes indicados, hará que la misma se considere defectuosa y que no produzca efecto alguno.

Nulidad Absoluta

El problema fundamental de la declaratoria de la nulidad absoluta se plantea en los casos o

circunstancias en los cuales el acto viciado ha sido creador de derechos en beneficio de un
particular. La redacción de las causales de nulidad absoluta hace surgir la duda, en vista de que
sólo en el segundo supuesto del artículo 19, se menciona a los actos creadores de derecho, de si
en los restantes casos de nulidad procede aun cuando los mismos resulten afectados.

Potestad Revocatoria

La revocación la ejerce el mismo órgano que dictó el acto o el órgano jerárquicamente superior.
Consiste en la extinción total o parcial de ciertos actos administrativos. Sólo pueden ser revocados
los actos “que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un
particular.

Los Recursos Administrativos

Los recursos administrativos son los medios de que disponen los interesados para obtener por la
vía administrativa la revisión de aquellos actos que estimen ilegales o inoportunos, por lo que
podemos señalar:

1. Todos los recursos son procedimientos de segundo grado porque tienden a la revisión de un
acto anterior y del procedimiento de formación del mismo.
2. Los recursos administrativos están dirigidos contra decisiones formales de la Administración,
esto es, contra actos verdaderos y propios, no contra simples actuaciones.

3. Para ejercer el recurso es necesario que el recurrente haya sido afectado por el acto, esto es,
que haya sido lesionado en sus derechos subjetivos o en sus intereses legítimos.

4. El recurso se interpone por la vía administrativa, bien sea ante el mismo órgano que lo dictó, o
bien ante el superior jerárquico o ante el órgano máximo de la jerarquía.
Condiciones para el Ejercicio del Recurso

Condiciones Subjetivas: Derecho subjetivo lesionado o bien un interés legítimo, personal y directo.

Condiciones objetivas: El recurso es ejercible sólo los actos.

El acto impugnado ha de encontrarse en cualquiera de los siguientes supuestos. a) Debe poner fin
a un procedimiento, b) Debe impedir la continuación del procedimiento, c) Debe causar indefensión
d) Debe prejuzgarlo como definitivo.

Recurso de Reconsideración

Órgano que conoce del recurso: El mismo que dictó el acto.

Órgano ante el cual se interpone: El mismo que dictó el acto.

Objeto del recurso: Cualquier acto administrativo de carácter particular.

Carácter del Recurso de Reconsideración

La decisión del recurso de reconsideración o su equivalente (silencio-rechazo) es una condición de

admisibilidad para el recurso jerárquico, o lo que es lo mismo, el propio actor del acto debe tener el
poder de reexaminarlo (principio de autotutela), antes de lo cual, no es posible ocurrir ante el
superior jerárquico. No es aplicable a los entes estadales en materia contractuales. Por su carácter
orgánico, y salvo a la excepción que ella misma hace en procedimiento constitutivo, la L.O.P.A
debería aplicarse a todo procedimiento administrativo salvo que aquel sea regido por otra Ley
orgánica.

Manual de Derecho Administrativo

Ramas del Derecho Público.

A nuestro parecer, el derecho administrativo puede ser definido como la rama del derecho público
interno, que comprende las normas del ordenamiento jurídico positivo y los principios de la
jurisprudencia y la doctrina aplicables a la estructura y funcionamiento de la administración.

La anterior definición contiene el género próximo y la diferencia específica, esto es, la indicación
de que el derecho administrativo es rama del derecho público interno y la expresión del contenido
propio de esta disciplina, que la distingue de las ramas restantes del mismo. Se agrega en la
definición, que comprende las normas del ordenamiento jurídico positivo y los principios de la
jurisprudencia y la doctrina, para evitar que se piense que el objeto señalado está constituido
únicamente por la legislación positiva.
 Relaciones del Derecho Administrativo con el Derecho Financiero.

Ha sido materia de discusión, si el derecho financiero constituye una disciplina autónoma, o solo
un capítulo del derecho administrativo. Sus relaciones con el derecho administrativo son estrechas,
ya que los órganos y las formas de aplicación de las leyes financieras son de carácter
administrativo.

Relaciones del Derecho Administrativo con el Derecho Minero.

Igualmente el derecho minero ha sido considerado por algunos autores un capítulo del derecho
administrativo. El derecho minero es, pues, la rama del derecho público interno que comprende el
conjunto de principios y preceptos jurídicos relativos a la materia minera.

Relaciones del Derecho Administrativo con el Derecho Procesal.

El derecho procesal comprende el conjunto de normas que regulan la actividad jurisdiccional del
Estado, además de los litigios de carácter civil y penal, existen las controversias administrativas,
esto es, los litigios que tienen su origen de la administración, el contencioso-administrativo es una
manifestación del fenómeno procesal aplicado a la administración, y por consiguiente, deben ser
incluidos en su estudio, los conceptos de la ciencia procesal.

Relaciones del Derecho Administrativo con el Derecho Civil.

Existen en materias que son objeto de común estudio del derecho administrativo y del derecho
civil, principalmente el régimen de las personas jurídicas y el de los bienes del dominio público, el
derecho administrativo ha adquirido autonomía; pero esto no impide que una parte de la actividad
administrativa, aquella relacionada con actos y contratos propios de los particulares, en los cuales
intervienen las entidades públicas a semejanza de un particular, está regida por normas de
derecho privado, civil y mercantil, según sea el caso, sin perjuicio de la aplicación de ciertos
preceptos de derecho público.

Relaciones del Derecho Administrativo con la Ciencia de la Administración.

No hay acuerdo entre los autores acerca de la autonomía de la ciencia de la administración, esto
es, si esta disciplina debe estudiarse separadamente, o si, por el contrario, es parte del derecho
administrativo.

Sistemas de Control de la Constitucionalidad de las Leyes.

Difieren notablemente el control de la constitucionalidad de las leyes en el sistema de los Estados

Unidos y en el sistema austriaco. Se ha determinado al primero, control difuso, porque autoriza a
los jueces de toda jerarquía para desaplicar las leyes cuando las juzguen contrarias a la
Constitución. El segundo es llamado control concentrado, porque confían a un solo tribunal, el
Tribunal Constitucional, la atribución de declarar la inconstitucionalidad de la ley.

La Jurisprudencia Contencioso-Administrativa. Sistemas de Organización.

En el curso de las actividades de la administración pueden producirse actos ilegales, y causar

daños y perjuicios a particulares y entidades privadas y públicas.
En todos los casos en que, por razón de los actos u operaciones administrativas surgen
situaciones conflictivas entre una entidad pública y un particular o empresa privada, o entre dos
entidades públicas, es indispensable en el estado de derecho la intervención de un órgano
jurisdiccional, llamado a decidir la controversia. En un sentido amplio, se entiende por el
contencioso-administrativo el conjunto de litigios nacidos de los actos administrativos y de las
operaciones materiales de la administración. En un sentido restringido, el contencioso-
administrativo comprende el conjunto de reglas jurídicas que rigen la solución por vía jurisdiccional
de los litigios administrativos (Auby y Drago, 1962:T.I: i).

Los recursos Contenciosos

Los recursos administrativos, que han sido objeto de anterior análisis, son los medios de que
disponen los interesados por la vía administrativa la reconsideración de aquellos actos que
estimen contrarios a la ley, la equidad o la conveniencia colectiva. Los recursos administrativos
son dos: el de reconsideración o reposición, llamado por los autores franceses recurso gracioso, o
sea, la solicitud dirigida al propio autor del acto impugnado para que lo revoque o modifique, y el
recurso jerárquico, o sea, la solicitud dirigida al superior, para que revise la decisión impugnada y
la revoque o modifique, los recursos contenciosos son los medios de que disponen los interesados
para someterse ante un tribunal, en la forma legal, una pretensión jurídica, con la finalidad de que
esta sea satisfecha mediante una sentencia. Los recursos administrativos se plantean ante
autoridades administrativas. Los recursos contenciosos, en cambio, se plantean ante órganos
jurisdiccionales, esto es, ante tribunales.

Los recursos Contenciosos en Venezuela.

El sistema de jurisdicción Contencioso-Administrativa lo instituye en Venezuela la Constitución

dictada en el año 1.991, asimismo, la Constitución vigente lo mantiene.

Con anterioridad a esa Carta (1961) se habían atribuido al más alto tribunal de la República
determinadas competencias para decidir acerca de la actividad de la Administración; pero no se
había establecido propiamente un sistema jurisdiccional para la protección de los administradores
contra la actividad irregular de la Administración.

El artículo 259 de la Constitución “otorga competencia a los órganos de la jurisdicción contencioso

administrativa para ‘anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho,
incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños
y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la
prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las
situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.

La Constitución venezolana en el encabezado de su artículo 26 consagra la tutela efectiva de

todas las personas, naturales o jurídicas. Este artículo le garantiza a todo ciudadano que pueda
acceder a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, y a
obtener con prontitud la decisión adecuada.
 Organización de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa en Venezuela

Entendemos por jurisdicción, la actividad del Estado mediante la cual determinados órganos
dotados de independencia, declaran el derecho en los casos controvertidos. En Venezuela el
ejercicio de toda la función jurisdiccional esta encomendado al Poder Judicial, la jurisdicción
contencioso-administrativa, llamada a conocer de lo contencioso-administrativo.

Competencia de la Sala Constitucional.

Corresponde a la Sala Constitucional el conocimiento de los recursos de nulidad por colisión con la
Constitución, dirigidos contra los actos generales o individuales dictados por los distintos órganos
del poder público en ejecución directa e inmediata de la Constitución. También está atribuido a la
Sala Constitucional decidir acerca de la inconstitucionalidad de las leyes que solicite el Presidente
de la República, antes de ponerle el ejecútese, conforme al artículo 214 de la Constitución.

Competencia de la Sala Político-Administrativa.

Declaración de nulidad de reglamentos y actos administrativos generales o individuales del

Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente (artículo 266, numeral 5 de la Constitución).

Queda incluida en esta categoría, la declaración de nulidad por razones de inconstitucionalidad o

de ilegalidad, de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional. Así, pues, si
el recurso de anulación es intentado contra un acto administrativo individual del Ejecutivo Nacional,
ya se funde el recurso en violación de la Constitución o de la ley, la competencia para conocer
corresponde a la Sala mencionada.

De mismo modo, corresponde a dicha Sala, declarar la nulidad, cuando sea procedente, por
razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos generales o
individuales de la Fiscalía General de la República, la Contraloría General, la Defensoría del
Pueblo.

La Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo.

La Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que entro en vigor el 1° de enero de 1977, en su
artículo 184, creo con sede en Caracas y Jurisdicción en todo el territorio nacional, un Tribunal que
se denomina Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, integrado por cinco (5) Magistrados,
quienes deben ser abogados, mayores de 30 años y de reconocida honorabilidad y competencia,
cuyo nombramiento corresponde al Tribunal Supremo de Justicia.

Los Juzgados Superiores en lo civil y Contencioso-Administrativo.

Conforme al artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, mientras se dicta la
ley que organice la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, los Tribunales Superiores que tengan
competencia en lo Civil, conocerán en primera instancia en sus respectivas Circunscripciones, de
las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o
particulares, emanados de las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, siempre que
la impugnación se base en razones de ilegalidad.
 Los Tribunales Superiores de lo Contencioso-Tributario.

Los Tribunales Superiores de lo Contencioso-Tributario son competentes, conforme al Código

Orgánico Tributario, para conocer en Primera Instancia de los Procedimientos establecidos en este
último. Los recursos contencioso-tributarios que pueden dar origen a tales procedimientos tienen
por objeto la impugnación de los actos de la Administración tributaria de efectos generales o
particulares que determinen tributos o afecten en cualquier forma los derechos de los
administrados.

Los Procedimientos ante el Tribunal Supremo de Justicia.

Los asuntos que corresponden al conocimiento del Tribunal Supremos en pleno se tramitaran y
decidirán en una sola instancia. La Sala Constitucional y la Sala Político-Administrativa, en cambio,
ejercen algunas atribuciones en primera y única instancia, pero en algunos casos actúan como
Tribunal de Segunda Instancia. Las causas en que sea parte la República, originadas por los
recursos de plena jurisdicción, se sustanciaran y decidirán en primera y única instancia, en la Sala
Político-Administrativa, en juicio ordinario, según las normas del Código de Procedimiento Civil,
salvo las pautas especiales establecidas en la L.O.C.S.J.

Procedimientos Administrativos previos a las demandas contra la República.

Antes de intentar acción judicial contra la República, es necesario que el interesado agote la vía
gubernativa. Quien tenga un derecho por ejercer contra la República deberá exponer por escrito al
ministro respectivo, sus pretensiones y las razones o fundamentos en que apoye sus aspiraciones.
De la presentación de ese escrito se le dará recibo. El ministro formara el expediente del caso, y lo
remitirá al Procurador General de la República a fin de obtener su opinión sobre dicho asunto.

Competencia.

Los órganos jurisdiccionales competentes para conocer de los recursos o acciones de nulidad que
se intenten contra actos generales son los siguientes:
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia;
La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia;
La Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia;
La Corte Primera de lo Contencioso: Administrativo;
Los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso-Administrativo.

Puede decirse, que a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia le corresponde
declarar la nulidad de los actos de efectos generales dictados en ejecución directa de la
Constitución; a la Sala político-Administrativa, la declaración de nulidad de los actos
administrativos de efectos generales emanados del Ejecutivo Nacional, por ilegalidad de
inconstitucionalidad, y organismos nacionales de igual jerarquía, por ilegalidad o
inconstitucionalidad; a la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, la declaración de nulidad
de los actos generales emanados del C.N.E.; a la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo,
compete la declaración de nulidad de los actos de efectos generales emanados de los Consejos
Universitarios, y órganos superiores de los Institutos Autónomos, Academias Nacionales, Colegios
y Federaciones profesionales; y en fin, a los Juzgados Superiores en lo Civil y Administrativo,
declarar por ilegalidad, la nulidad de los actos de efectos generales emanados de los Estados y
Municipios.
Requisitos del libelo.

Según la Ley Orgánica, el libelo de la demanda de nulidad deberá contener los siguientes
elementos:
1. La indicación precisa del acto impugnado;
2. Las disposiciones constitucionales o legales que el actor considere infringidas, y las
razones de hecho y de derecho en que se funde la acción;
3. Si la nulidad se limita a determinados artículos, en el libelo se hará mención expresa de
ellos, indicándose respecto de cada uno la motivación pertinente.
Al libelo deberá acompañarse un ejemplar del acto impugnado, es decir, un ejemplar del órgano
oficial en el cual este inserto el acto objeto del recurso, o bien, copia certificada del acto cuya
nulidad se pida, y también los documentos que el demandante quiera hacer valer en apoyo de su
acción.

Los Procedimientos de Anulación de Los Catos Administrativos de Efectos Particulares.

Conforme al Artículo 7° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “se entiende por

acto administrativo, a los fines de la Ley, toda declaración de carácter general o particular, emitida
de acurdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por los órganos de la
administración pública”.
La Constitución venezolana en su Artículo 259 hace formal referencias a los actos administrativos
generales e individuales. Los actos de efectos particulares a que se refiere la L.O.C.S.J., son
precisamente los “actos individuales” mencionados en la Constitución, es decir, aquellas
decisiones que producen efectos en relación con personas determinadas

Legitimación activa.

La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 13 de abril

de 2000 (caso Banco Fivenez, S.A.C.A.), expresó que ”(…) a Partir de la entrada en vigor de la
Constitución de 1999, quedó tácitamente derogado el criterio legitimador contenido en la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pues dicho criterio resulta incompatible con los
principios que establece la nueva Constitución (Disposición Derogatoria Única de la Constitución
de 1999), al menos en lo que respecta a la exigencia de que el interés legitimador sea personal y
directo”.

Competencia.
La competencia para declarar la nulidad de actos administrativos de efectos particulares,
corresponde a la Sala Político-Administrativo (recursos por inconstitucionalidad o ilegalidad contra
actos individuales emanados de los Ministros del despacho u otros órganos de igual jerarquía), a la
Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo (recursos por inconstitucionalidad o ilegalidad
contra individuales emanados de las Universidades, Institutos Autónomos, Academias Nacionales,
Colegios y Federaciones Profesionales), y en fin, a los Tribunales en lo Contencioso-Administrativo
(recursos de nulidad contra actos administrativos de efectos particulares emanados de las
autoridades estadales o municipales, impugnados por razones de ilegalidad o
inconstitucionalidad).
 Apertura a pruebas.

La causa podrá abrirse a pruebas, a solicitud del recurrente, de los coadyuvantes o de los
opositores que hayan atendido al emplazamiento. La solicitud deberá hacerse durante el lapso de
competencia, es decir, dentro de los diez días de despacho siguientes a la fecha de Publicación
del cartel. Al hacer dicha petición, se deberá indicar específicamente los hechos sobre los cuales
recaerán las pruebas que pretendieron promover y producir aquellas que no requieren evacuación.
Las reglas del Código de Procedimiento Civil, respecto a los medios de prueba, admisión y
evacuación de las mismas, regirán en este procedimiento en cuanto sea aplicables, salvo lo
dispuesto en la L.O.C.S.J.

Una primera aproximación a la noción de contencioso administrativo. El control

judicial de la Administración Pública

En sentido amplio, se entiende por contencioso-administrativo el conjunto de litigios nacidos de los

actos administrativos y de las operaciones materiales de la Administración contrarios a derecho.
En sentido estricto, es el conjunto de reglas jurídicas que rigen la solución por vía jurisdiccional de
los litigios administrativos.1 Se trata pues, de un contencioso o controversia con la Administración,
por un acto ilegal o ilegitimo o por una actuación administrativa que lesiona los derechos subjetivos
de un particular.
El contencioso-administrativo como sistema.

El contencioso-administrativo es el proceso a través se ventilan las acciones contra la

Administración Pública, entendida esta como complejo orgánico que constituye la rama ejecutiva,
tal noción se ha ido ampliando para cubrir a los órganos de otros poderes que, como tales, ejercen
la función administrativa.2 El contencioso-administrativo es una contención o controversia con la
Administración, originada bien en un acto administrativo ilegal, o en una actuación u omisión,
siempre y cuando los mismos resulten lesivos a los derechos jurisdicción subjetivos o intereses del
Administrado.3
De ese sistema se ha optado por señalar básicamente tres elementos: 1) El objeto controlado (la
Administración en sentido orgánico y sustancial; 2) El mecanismo o medio de control (el proceso
contencioso-administrativo) y 3) La finalidad del control (la protección del administrado y
preservación del principio de legalidad en las actuaciones de los órganos del Poder Público).

El medio de control. El proceso jurisdiccional contencioso-administrativo.

El medio de control es la función jurisdiccional, en la cual el proceso es una garantía jurídica para
el particular puesto que el juez es un árbitro ajeno a la controversia que dicta un acto con fuerza de
cosa juzgada.

1
Auby y Drago, citado por LARES MARTINEZ, 2002:625
2
RONDON DE SANSO, 2001:29. Sobre el particular se remite al contenido programático de las materias del Derecho Administrativo I, en cuanto a la
noción de Administración en sentido orgánico y funcional, y de Derecho Administrativo II, en lo concerniente a la noción de acto administrativo en
Venezuela.
3
MOLES CAUBET, 1993:9
 La finalidad del control. Protección de la situación jurídica del Administrado y garantía del
principio de legalidad.

El contencioso-administrativo, al igual que en el Derecho Administrativo sustantivo, la finalidad

última es la preservación del principio de legalidad en las actuaciones de los órganos del Poder
Público a la vez que la protección de los derechos e intereses de los particulares.

El contencioso subjetivo. El recurso de plena jurisdicción o de condena. La protección de

los derechos subjetivos.

Llamado también “contencioso de plena jurisdicción”, posibilita el ejercicio de la plenitud de los

poderes del juez, aplicando para restablecer el derecho que constate que ha sido menoscabado
irregularmente; y c) Que ordene las medidas necesarias para el restablecimiento de la situación
jurídica infringida. En cuanto a la legitimación, no está abierto sino al titular del derecho violado, los
poderes del juez son amplios, tiende a la condenación de la Administración demandada, es un
proceso entre partes y tiene los efectos relativos o inter partes propios de la cosa juzgada.

La Constitución de 1999. La constitución de la tutela judicial efectiva y del proceso como

instrumento de justicia.

En lo que concierne al contencioso-administrativo, la Constitución de 1999 reproduce en casi

idénticos términos el artículo 206 de la Constitución de 1961 (actual artículo 259), con el añadido
de incluir expresamente el contencioso de los servicios públicos (tema que amerita de un estudio
detenido y que no abordaremos en esta obra). Pero quizá el cambio fundamental planteado por la
Constitución vigente en esta materia viene dado como consecuencia de la aplicación de una serie
de principios y valores plasmados en varias disposiciones, a saber, la configuración del Estado
Constitucional de Derecho y de Justicia (artículos 3 y 7), la consagración expresa del derecho
constitucional a la tutela judicial efectiva (artículo 26), el desarrollo pormenorizado de las diversas
manifestaciones de la garantía del debido proceso (artículo 49) y la concepción del proceso judicial
como instrumento de justicia por sobre los formalismos inútiles (artículo 257).

La situación antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999. Evolución histórica.

Como ejemplo de ese criterio jurisprudencial en cuanto a la acción popular (legitimación amplísima
para interponer el recurso de inconstitucionalidad) puede verse en la decisión de la Sala Político-
Administrativa del 14-03-90; caso Jesús Barreto Rodríguez:

“Este interés que han de ostentar en el recurso de anulación de una acto administrativo las partes, entendiéndose por tales
las que han establecido una relación jurídica con la Administración Pública, o aquel a quien la decisión administrativa
perjudica en su derecho o en sus interés legítimo, en el caso de la acción popular basta que sea de carácter simple. De aquí
que, en el primer supuesto, solo pueden actuar los sujetos a quienes directamente afecta el acto administrativo; y en el
segundo, cualquier ciudadano puede ejercer la acción para atacar un acto lesivo al interés general.” 4

Los cambios producidos por la Constitución de 1999. La separación orgánica y funcional de

la jurisdicción constitucional de la jurisdicción contencioso-administrativa. El surgimiento
de la jurisdicción contencioso electoral.

4
BREWER-CARIAS Y ORTYZ, 1996: 664-665
De acuerdo con el texto constitucional vigente, mientras que la justicia constitucional se refiere al
control de la constitucionalidad de todos los actos del Poder Público, la jurisdicción constitucional
se refiere al control de la constitucionalidad de cierto tipo de actos (con cierto rango) como
atribución exclusiva y excluyente de un órgano. 5 Por tanto, la jurisdicción constitucional es tarea
exclusiva de la Sala Constitucional, mas no así la justicia constitucional, la cual es ejercida por
todos los tribunales del país (amparo constitucional y control difuso), incluyendo la Sala político-
Administrativa, la cual la ejerce también por vía del control de constitucionalidad de actos
administrativos generales o individuales.

El principio dispositivo en el proceso civil y en el contencioso-administrativo. Los poderes

del juez contencioso-administrativo.

El juez contencioso-administrativo asume el control del proceso porque lo que se discute no son
intereses particulares sino la conformidad a derecho del acto administrativo, toda vez que hay un
interés colectivo en proteger la legalidad. El juez tiene que armonizar el interés general en la
estabilidad del orden jurídico con el individual de la protección de los demás del recurso.6

Regulación en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

La Sala Constitucional mediante decisión N° 1238 del 21-06-06, caso Cavedad C.A., estableció un
nuevo plazo, esta vez de treinta (30) días, para el retiro, Publicación y consignación del cartel,
invocando también la aplicación del artículo 267.1 del Código de Procedimiento Civil y entendiendo
perimida la instancia en caso de incumplimiento de la referida carga procesal. Agrega la referida
decisión que la falta de consignación del cartel de los tres (3) días siguientes a su Publicación,
haya o no vencido el plazo de treinta (30) días, determina la declaratoria de desistimiento.

Dos polémicas doctrinarias: La distinción Contenciosa de Nulidad y Contencioso de Plana

Jurisdicción y el Carácter Subjetivo u Objetivo del Contencioso-Administrativo Venezolano.

La potestad del juez contencioso-administrativo es unitaria, y por tanto este puede, en un solo acto
jurisdiccional: 1) Declarar la nulidad del acto; 2) Disponer el restablecimiento de las situaciones
jurídicas subjetivas perturbadas; y 3) Condenar el resarcimiento de los daños y perjuicios por la
lesión inferida a los derechos subjetivos o por otra causa (artículo 131 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia). De tal forma que lo que importa es la infracción jurídica y contar con
una justicia expedita que se vería dificultada con la imposición de calificar la infracción con un
nombre determinado, máxime si el error en tal calificación podría determinar que prevalezca el
acto a derecho.7
La jurisdicción contencioso-administrativa, no está limitada a asegurar el respeto a la legalidad en
la actuación administrativa, ya que el artículo 26 de la Constitución concibe a toda la justicia,
incluyendo la contencioso-administrativa, como un sistema de tutela subjetiva de derecho e
intereses legítimos, por lo tanto, a partir de la Constitución de 1999, la jurisdicción contencioso-
administrativa no puede concebirse como un sistema exclusivo de protección de la legalidad
objetiva a que está sometida la administración, sino un sistema de tutela de situaciones jurídicas
subjetivas, que no permite reducir, limitar o excluir las lesiones producidas por actuaciones o vías
de hecho.
5
BREWER-CARIAS, 2000: 13
6
POLANCO ALCANTARA, 1979: 247-248. Como puede verse, se maneja una noción estrictamente objetiva del contencioso.
7
MOLES CAUBET, 1993: 19, 29
La distinción entre acción popular, interés simple e interés calificado (personal, legítimo y
directo) planteada en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (hoy Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia) sobre la base de distinguir entre los actos administrativos de
efectos generales y los particulares.

La regulación en cuanto a la legitimación se encuentra recogida en el Derecho Positivo en los

artículos 112 y 121 de la Ley de la Corte Suprema de Justicia.
Ambas normas se encuentran fundidas en el artículo 21, 8° aparte de la Ley Orgánica del Tribunal
de Justicia.

El interés se define como la garantía, utilidad o provecho que puede proporcionar alguna cosa (…)
el beneficio que deba reportarles la decisión del pleito, ya sea haciéndoles adquirir o evitándoles
perder… (Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 26-01-84). 8 De forma
semejante, la doctrina habla del interés como del beneficio de cualquier índole (material o moral)
que se obtendrá con la satisfacción de la pretensión.9

La legitimación en el recurso contra actos administrativos de efectos particulares. Su

desarrollo jurisprudencial antes de la Constitución de 1999.

La sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo del 13-10-88 (caso Cememosa)

en la que la noción del interés personal, legítimo y directo es precisada. El interés es definido
como la posición particular del actor frente al acto que lo haga objeto de sus efectos. A su vez: 1)
El interés legítimo se refiere al interés que goza de tutela legal o a la existencia de tutela legal
sobre la pretensión del autor, o en todo caso de inexistencia de una norma que impida o limite su
satisfacción; 2) El interés personal se refiere a que se haga valer en nombre del actor o titular del
mismo, de aquel que tiene cualidad, o en el de un sujeto o comunidad que se está representando.
No se trata de un anhelo vago o difuso, sino un derecho o expectativa de derecho individualizable,
que viene dado por la afectación en la esfera jurídica del sujeto que produce el acto impugnado, y
3) El interés directo se refiere a que el efecto del acto recaiga sobre el actor, que este destinado a
él, que sea el afectado por el daño o lesión en forma inmediata.

Los terceros en el recurso contencioso-administrativo de anulación.

Distingue la jurisprudencia (Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 26-09-91, caso

Rómulo Villavicencio)10, entre el accionante o recurrente, el tercero adhesivo simple o coadyuvante
y el tercero verdadera parte. El primero es el titular de un derecho subjetivo –vinculo previo con la
Administración- o interés legítimo –especial situación de hecho- lesionado por la actividad
administrativa. El segundo no actúa en interés propio sino que su interés deriva de la eficacia
reflejada de la sentencia o por la unión o dependencia de sus derechos o intereses con la relación
sometida a la controversia, se trata de un apoyo al recurrente o al demandado de índole
instrumental basada en que la situación jurídica del tercero adhesivo será afectada por la
sentencia que se dicte (fiadores, accionistas, acreedores, subarrendatarios). El tercero verdadera
parte es quien acude al juicio a defender un interés propio, y debe reunir las mismas
características del interesado, y realmente no es un tercero sino parte.
8
BREWER-CARIAS, 1995: 387-388
9
GONZALEZ PEREZ, 1995: 387-388
10
El texto puede verse BREWER-CARIAS Y ORTIZ ALVAREZ, 1996: 696-699.
El cambio producido por el artículo 26 constitucional en la jurisprudencia en cuanto a la
legitimación para recurrir contra un acto administrativo de efectos particulares.

La Constitución de 1999 pareció plantearse en un primer momento un cambio en el tratamiento

jurisprudencial de la legitimación en el recurso contencioso-administrativo de anulación contra
actos administrativos de efectos particulares, el cual afecta, tanto a las artes principales, como a
los terceros.11
En efecto, sobre la base de los lineamientos contenidos en el artículo 26 constitucional, la Sala
Político-Administrativa, en sentencia N° 873 del 13-04-2000 (caso Banco Fivenez) planteo un
cambio en la concepción de la legitimación en materia de recurso contencioso-administrativo
contra actos administrativos de efectos particulares. Partiendo de entender la legitimación como la
situación fáctica o jurídica de conseguir un determinado beneficio respecto a la sentencia que se
dicte, señala que debe mantenerse un criterio amplio en el tema en coherencia con la norma
constitucional.

La falta de coherencia para mantener el cambio.

No indica el texto constitucional, requisito alguno que condicione a los sujetos interesados en la
legalidad y constitucionalidad de la actividad administrativa; por el contrario, otorga la posibilidad
de acudir a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses a
toda persona, lo que conduce a esta Sala a colegir en que la intención del constituyente fue la de
flexibilizar el acceso del colectivo a la justicia de manera de garantizar el estado de derecho dentro
de una sociedad contralora y participativa.

La introducción de los intereses colectivos y difusos. La interpretación de la Sala

Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

Otro cambio introducido en la Constitución de 1999, y que incide en el tema de la legitimación, es

el contenido en el artículo 26 constitucional, consagratorio del derecho a la tutela judicial efectiva
para la defensa de todo tipo de interés, incluyendo expresamente a los colectivos y difusos.
En ese sentido, la doctrina establece como requisitos para ejercer recursos sobre la base de la
legitimación en representación de intereses difusos, los siguientes:
1) Accionar en representación de un interés común o de incidencia colectiva (el accionante
actúa como vocero de una pluralidad de sujetos que se encuentran en su misma
condición).
2) La lesión debe ser general en la calidad de vida de los habitantes de un sector de la
colectividad.
3) El bien lesionado no sea susceptible de apropiación exclusiva por un sujeto.
4) Debe tratarse de un interés indivisible, por cuanto el beneficio que habrá de percibirse no
será cuantificable entre todos y cada uno de los destinatarios.
5) Necesidad de satisfacer intereses sociales sobre los individuales.
6) El obligado o demandado debe dar una prestación indeterminada, cuya exigencia sea
general.
La caducidad.

11
De hecho, como se vera de seguidas, de haberse adoptado el cambio planteado en una primera oportunidad, una de las consecuencias habría sido
la difuminación de la ya discutida distinción entre tercero verdadera parte y tercero adhesivo.
El artículo 91 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece el lapso de noventa
(90) días (hábiles según el artículo 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos):

El recurso de reconsideración, cuando quien deba decidir sea el propio Ministro, así como el
recurso jerárquico, deberán ser decididos en los noventa (90) días siguientes a su presentación.
Bajo ese marco legal, la Sala Político Administrativa, en sentencia N° 186 del 5 de febrero de 2002
(caso RCTV vs. Ministerio del Ambiente) interpretó que deben entenderse los días como
consecutivos y no hábiles “por ser en definitiva esta norma la que habilita al particular para acudir a
la vía jurisdiccional” al igual que porque entenderlas hábiles extendería demasiado el derecho a
recurrir ante el contencioso-administrativo lesionando la tutela judicial efectiva.12
En el texto del artículo 21, 20° aparte, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia se deduce
que para intentar el respectivo Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, el mismo se debe
interponer en un lapso no mayor a los seis (06) meses, contados a partir de la notificación del
interesado, o a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a la acción.13

El silencio administrativo y su operatividad en el contencioso-administrativo. Su regulación

en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. La distinción basada en la índole del procedimiento (de 1° o de 2° grado).

La finalidad del silencio administrativo es, por una parte, constituirse en un mecanismo de acceso
a la jurisdicción contencioso-administrativo que evita que la Administración se sustraiga al control
de esta mediante la inactividad, y en segundo término, la de servir de impulso para que la
Administración cumpla en el tiempo adecuada con las necesidades de sus ciudadanos. En la
doctrina venezolana, se concibe al silencio como un mecanismo para evitar la indefensión en que
se encuentra el administrado que presenta un planteamiento a la Administración mientras esta no
tome decisión alguna.14 La intención de la norma fue consagrar el silencio administrativo negativo
como garantía del administrado frente a la inacción o desidia de la Administración en dar respuesta
a un recurso ejercido en vía administrativa. 15 La figura del silencio administrativo fue de nuevo
acogida en el artículo 4 de la Ley de Procedimientos Administrativos.

La opcionalidad sometida a condición suspensiva contenida en el artículo 7.10 la Ley

Orgánica de la Administración Pública.

Paralelamente a este devenir jurisprudencial se produjo un importante cambio en el Derecho

positivo venezolano. En efecto, el artículo 7.10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública
estableció que los ciudadanos pueden ejercer, a su elección los recursos administrativos o
judiciales que fueren procedentes para la defensa de sus derechos e intereses. La vigencia dela
norma quedo sujeta a la entrada en vigencia de la Ley de la jurisdicción contencioso-
administrativa, conforme a la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de la
Administración Pública. (Sentencia N° 786 del 07-07-04, caso Farmacia Big Low S.R.L. vs.
Ministerio de Salud y Desarrollo Social).
Generalidades

12
El fallo esta reseñado en BADELL MADRID, 2003: 125-126; BADELL MADRID. 2003b: 13; LEAL WILHELM, 2006: 146-147. (Caso: Rafael José Parra
contra el Ministerio de Justicia) y 4 de octubre de 2001 sentencia N° 02128.
13
BREWER-CARIAS, 1887; 154
14
RODRIGUEZ GARCIA, 1998: 205
15
BREWER-CARIAS, 1981: 28-29; BREWER.CARIAS, 1997: 156; ANDUEZA, 1983; 211
El régimen de la prueba en el derecho procesal administrativo es básicamente el mismo que en el
derecho ordinario, habida cuenta de que suele ser escasa la regulación especial en esta materia.
La distinción fundamental en la materia probatoria se basa en que en el recurso contencioso-
administrativo de anulación una parte fundamental del acervo probatorio ya está producido en el
procedimiento administrativo que dio lugar al acto objetado.16
No puede hablarse de prueba contencioso-administrativa distinta a la prueba del derecho común.17

Valor probatorio del expediente administrativo.

…Las copias certificadas de documentos contenidos en expedientes administrativos y emanados

por funcionarios públicos, como en el presente caso, gozan de una presunción de legitimidad,
autenticidad y veracidad, pero tal presunción puede ser desvirtuada mediante prueba en contrario.
(Sentencia de la Sala Político-Administrativa N° 6004 del 26 de octubre de 2005, caso
Manufacturas Unicen C.A.). Conforme a la jurisprudencia contencioso-administrativa, existen
casos en que la carga de la prueba no corresponde al accionante, a saber: 1) Cuando se alega la
incompetencia; 2) Cuando no se remite el expediente administrativo; 3) Cuando la Administración
alega un hecho nuevo modificatorio; 4) Cuando se alega falso supuesto del acto administrativo; y
5) Cuando se trata de actos ablatorios.18

La regulación del punto en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Problemas
que plantea.
El artículo 5.28 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece como competencia
de la Sala Político-Administrativa:

“5.28. Conocer, en alzada de las decisiones de los Tribunales Contencioso Administrativos, cuando su conocimiento no
estuviera atribuido a otro tribunal, y de los recursos cuando se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos
particulares y al mismo tiempo el acto general que le sirva de fundamento”.

Tribunales competentes.

La competencia por el grado de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en

materia de recurso de anulación viene determinada, fundamentalmente, por el criterio orgánico o
el origen del acto impugnado (combinado en algunos casos por la jerarquía del órgano). Si se trata
de actos emanados de órganos nacionales de alta jerarquía, el conocimiento del asunto
corresponde a la Sala Político-Administrativa. Si se trata de actos emitidos por órganos estadales o
municipales, a los Tribunales Superiores Contencioso-Administrativos correspondientes en razón
del territorio, y existe una asignación residual de competencias de la Corte Primera de lo
Contencioso-Administrativo (hoy día Cortes). La doctrina en el sentido de que corresponde a la
Sala Político-Administrativa el conocimiento de los recursos de nulidad contra los actos de los
órganos del Poder Ejecutivo hasta el grado de Vice-Ministro, pues los inferiores corresponden a las
Cortes de lo Contencioso-Administrativo.

16
GORDILLO, 1995: 308
17
BOSCAN DE RUESTA, 1995:337-338; RAMIREZ LANDAETA, 1995: 356; FACCHINETTI RODRIGUEZ, 1995: 181
18
FRAGATA PITTALUGA, 1998: 71-73. La referencia también a que la carga de la prueba de la competencia del funcionario corresponde a la
Administración la hace FACCHINETTI RODRIGUEZ, 1995: 195-196. En nuestro criterio, dado que en la mayoría de los casos se tratara de un asunto de
interpretación jurídica, en la mayoría de los casos realmente no habrá como tal una carga por no haber objeto de prueba. Sin embargo, ella podía
surgir en casos dudosos o en los supuestos en que se hayan dado fórmulas de desviación de la competencia, como la delegación.
La potestad cautelar general consagrada en el Código de Procedimiento Civil y su influencia
en el contencioso-administrativo. La aplicación de las medidas cautelares innominadas en
el artículo 19, 10° aparte de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

La potestad cautelar general prevista en el Código de Procedimiento Civil vía artículos 685 y 588
ha permitido a la jurisprudencia contencioso-administrativa otorgar medidas cautelares respecto a
los actos administrativos de efectos generales, vistas las limitaciones existentes en relación con la
medida nominada de suspensión de efectos.19
Sobre la impropiedad del término “recurso” ante una inactividad administrativa.

El recurso por abstención o carencia no calificada como recurso, dado que no requiere acto previo
para su interposición, además de que no pretende de modo principal la revisión de acto alguno
(aun en el caso de una negativa expresa) sino restablecer la situación jurídica infringida forzando
al órgano omiso a cumplir con su deber preciso. En la pretensión de carencia (puesto que se trata
de una pretensión de condena) el objeto no es un acto administrativo, ni la indebida ausencia a
actuar, es decir, a cumplir determinado acto.
Prerrogativas procesales.

Las prerrogativas procesales de la República estaban establecidas en la derogada Ley Orgánica

de la Procuraduría General de la República, la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Hoy en día todas están recogidas en la vigente Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, además de algunas adicionales. Ellas son:
Primero: Realización optativa de actuaciones mediante escrito, diligencia u oficio (artículo 65 Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República).
Segundo: No opera la confesión ficta en caso de falta de contestación a la demanda (artículo 66
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República).
Tercero: Se requiere autorización para transar, convenir y desistir (artículo 68 Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República).
Cuarto: Consulta obligatoria de sentencias definitivas (artículo 10 Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República).
Quinto: No ha lugar a la condena en costas (artículo 74 Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República).
Sexto: No es exigible caución a la República (artículo 69 Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República).
Séptimo: Los bienes, rentas, derechos o acciones de la República no están sujetos a medidas
preventivas o ejecutivas (artículo 73 Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República).
Octavo: La citación se sujeta a un régimen especial en el cual debe transcurrir un lapso de 15 días
hábiles para que se entienda citado la Procuraduría General de la República (artículo 79 y 80 Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República).
Noveno: Las autoridades y representantes de la República no están obligados a absolver
posiciones juradas ni a prestar juramento decisorio, pero deben contestar por escrito las preguntas
que a tal fin haga la parte o el Juez (artículo 76 Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República).

19
ORTIZ ALVAREZ, 1999: 536-537 y 818; HERNANDEZ MENDIBLE, 1998: 111, 117; RONDON DE SANSO, 1995: 244-245; URDANETA TROCINIS, 1995:
276; MUCI BORJAS, 2004: 258; LAGUNA NAVAS, 2006: 316. En ese sentido, véanse como precursoras, entre otras, las sentencias de la Sala Político-
Administrativa del 15-11-95, caso Lucia Hernández y Arnoldo Echegaray (BREWRE.CARASI Y ORTIZ ALVAREZ, 1996:829-832), DEL 12.05-92, CASO
Jesús Soto Luzardo (REWER-CARAIAS Y ORTIZALVAREZ, 1996: 860-861).
Décimo: Se exige la tramitación de un procedimiento administrativo previo a las demandas
(artículos 54 al 60 Ley Orgánica de la Procuraduría general de la República).
Décimo Primero: Procedimiento especial para la ejecución de sentencias condenatorias contra la
República (artículos 85 y 86 Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República). Es de
hacer notar que el artículo 86.1, a diferencia de la legislación municipal, no hace la remisión al
Código de Procedimiento Civil en cuanto a la ejecución forzosa.
Décimo Segundo: Régimen especial en materia de medidas preventivas (artículos 89 al 91 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República).20

Intervención de la Procuraduría General de la República.

Ha habido un cambio legislativo sustancial, habida cuenta de que el artículo 97 de la Ley Orgánica
de la Administración Pública atribuye genéricamente a todos los Institutos Autónomos Nacionales
las prerrogativas de la República y los Estados, lo cual es criticado como contrario al derecho a la
tutela judicial efectiva y a las tendencias impuestas por la Constitución.
La Sala político-Administrativa en sentencia N° 1542 del 14 de octubre de 2003, caso Inversora
Finanvalor C.A. vs. Fondo de Desarrollo Regional del Estado Guárico, expreso que el
procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República es aplicable a las
demandas contra los Institutos Autónomos (en ese caso un Instituto Autónomo Estadal), en virtud
de la novedad contenida en el referido artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública,
y más recientemente, la Sala Político-Administrativa ha señalado que conforme a lo dispuesto en
los artículos 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, 16 de la Ley Orgánica de la
Hacienda Pública Nacional y 63 y 73 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, los bienes de los institutos autónomos (en esa caso estadal) no están sujetos a
medidas cautelares (Sentencia N° 6367 del 24-11-05, caso Constructora Aguasay, C.A. vs.
Inviobrasbolivar).
Prerrogativas Procesales

Los cambios fundamentales introducidos por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia
respecto a la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en esta materia de las demandas
contra los entes públicos, fueron: En primer término, incluir la forma íntegra a las demandas contra
los Estados y Municipios en el fuero de la jurisdicción contencioso-administrativa, y en segundo
lugar; el agregado del vocablo “ente púbico” en el artículo 5 numeral 24 de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia, el cual obedece a la manifiesta intención legislativa, o “mens legis”,
de ampliar el fuero competencial del Contencioso- Administrativo a las demandas contra los entes
públicos en general (entendiéndose entes de derecho público), y no solamente a los Institutos
Autónomos (como preveía la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia). Quedarían incluidos
las corporaciones (Academias, Colegios Profesionales) y los entes asociativos (Banco Central de
Venezuela, y otros que se creen por Ley), así como también las Universidades Nacionales, al igual
que todo los entes públicos territoriales, y en la Sentencia N° 152 del 12-03-98, caso Carlos
Hernández vs. CANTV).21

20
Cabe señalar que el requisito del artículo 90 in fine, referido a la aprobación de la caución por parte de la Procuraduría General de la República fue
anulado por resultar violatorio del debido proceso por la Sala Constitucional mediante decisión N° 1104 del 23-05-06, caso inconstitucionalidad del
artículo 90 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
21
PIERRE TAPIA, 1998; 83. También así se refleja en sentencias del 06-07-99, caso Bensay II, C.A. vs Hidrocapital, y del 15-07-99, caso Inversiones
Veserteca vs Corcoven, S.A., al señalar que “Las jurisdicciones (sic) de lo contencioso-administrativo son, pues, competentes para conocer de las
acciones tendientes a la condena pecuniaria de aquellas sociedades cuyo capital social pertenece en su mayoría a una o varias personas públicas
territoriales, Institutos autónomos o empresas del Estado (criterio de la participación accionaria), o cuya conducción y administración este reservada
decisivamente a cualquiera de estas personas (criterio de la intervención decisiva).
Las fundaciones, Asociaciones y Sociedades Civiles estatales. Tribunales competentes

De acuerdo con la doctrina, correspondía a los Tribunales ordinarios el conocimiento de las

pretensiones de condenas patrimonial contra las Fundaciones, Asociaciones y Sociedades Civiles
Estatales, al no haber provisión legal en ese sentido 22, es decir, fundamentalmente los Tribunales
ordinarios. Sin embargo, recientes criterios jurisprudenciales asimilan, a los efectos de la
competencia, a las Fundaciones del Estado con las Empresas del Estado a empresas en las
cuales el Estado tenga una participación decisiva y permanente en cuanto a su dirección o
administración se refiere (en términos de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia),
tratadas en el epígrafe previo, con lo que se ha producido un relevante cambio en cuanto a la
competencia, desplazándose esta hacia la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (dados los
razonamientos que se reseñaran, pareciera que también las Sociedades Civiles y Asociaciones
Civiles Estadales serian empresas del Estado a los efectos del fuero Competencial).
Desarrollo jurisprudencial. Objeto

El objeto del recurso de interpretación se contrae a solicitar una declaración al órgano judicial
acerca de las interpretaciones que la merecen tanto los actos que se dicten en aplicación de la Ley
como de las propias normas, para precisar su extensión, sentido y alcance y aclarar cualquier
duda que deriven de los mismos. Tiene como finalidad resolver cuestiones de hermenéutica
jurídica sin entrar a conocer o decidir sobre un caso concreto. 23 También se apunta que su
finalidad es la solución de dudas que puedan presentarse en una situación respecto al alcance,
inteligencia, sentido y aplicación de las normas contenidas en la Ley que lo consagra, o bien, la
búsqueda del significado de una disposición legal.
Legitimación.

Previamente a la vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la doctrina sostuvo
que el recurrente debía tener un interés, vinculando con una afectación en su esfera jurídica
dependiendo del resultado de la interpretación, por ejemplo, una situación de inseguridad
jurídica.24 Para esta posición, se exige entonces un interés legítimo, personal y directo en la
interpretación del texto legal incluyendo la Administración.25
Procedimiento.

De acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, dado que se trata de un asunto de

mero derecho no resulta necesario aplicar el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia, por lo que:

“…presentando el recurso (…) la Sala Constitucional admitirá o no, y en caso que lo admita, en aras a la
participación de la sociedad, si lo creyere necesario emplazara por Edicto a cualquier interesado que quiera
coadyuvar en el sentido que ha de darse a la interpretación, para lo cual se señalará un lapso de preclusión
para que los interesados concurran y expongan por escrito (dada la condición de mero derecho), lo que
creyeren conveniente”

Ley Orgánica de la Administración Pública

22
CABALLERO ORTIZ, 1989: 117
23
ARAUJO JAUREZ, 1996: 300-301
24
BREWER-CARAIAS y PEREZ OLIVARES, 1965: 118
25
BREWER-CARIAS, 1997: 196; BREWER-CARIAS, 2004: 222
La Constitución de 1999 contiene un extenso Titulo IV relativo al “Poder Público”, cuyas normas
se aplican a todos los órganos que ejercen el Poder Público tal como lo indica el artículo 136: en
su distribución vertical o territorial (Poder Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional).

Pero la Administración Pública del Estado venezolano, en los tres niveles territoriales de
distribución vertical del Poder Público, no se agota en los órganos y entes de la Administración
Pública ejecutiva (que ejerce el poder Ejecutivo), pues también comprende los otros órganos de
los Poderes Públicos que desarrollan las funciones del Estado de carácter sublegal.

Los órganos que ejercen el Poder Judicial, los que conforman la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura mediante la cual el Tribunal Supremo de Justicia ejerce la dirección, gobierno y
administración del Poder Judicial, también son parte de la Administración Pública del Estado.

Para desarrollar los principios constitucionales relativos a la Administración Pública, se ha dictado

la Ley Orgánica de la Administración Pública (en lo adelante LOAP), la cual, en su artículo 1, indica
el objetivo general.

Principios fundamentales relativos a la administración pública

Entre los principios fundamentales relativos a la Administración Pública, se destacan aquellos que
son comunes a todos los órganos que ejercen el Poder Público, entre los cuales deben
mencionarse: el principio de legalidad, el principio de la responsabilidad de los funcionarios y del
Estado, y el principio de finalidad de la Administración Pública.

El principio de la legalidad

El primer principio relativo a la Administración Pública y a todos los órganos del Estado en general,
es el principio de la legalidad que deriva del artículo 137 de la Constitución, que dispone:

La Constitución y la Ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a
las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.

La LOAP expresa formalmente el principio, vinculándolo a la competencia, para lo cual, además,

precisa la jerarquía de las fuentes del derecho aplicable a la Administración Publica en su artículo
4. El principio de la legalidad, además, se rige como principio en el cual se fundamenta la
Administración Pública, definiéndose como “el sometimiento pleno a la ley y al derecho” (art. 141),
y es una de las misiones fundamentales de los órganos del Poder Ciudadano, consistente en velar
por “la aplicación del principio de la legalidad en toda la actividad administrativa del Estado“. (Art.
274).

El principio de finalidad de la Administración Pública

La Constitución de 1999 en forma expresa establece que “la Administración Pública está al servicio
de los ciudadanos” (art. 141); lo que reitera el artículo 3 de la LOAP, sustituyendo, sin embargo, la
expresión ciudadanos por “particulares”, agregando que en su actuación la Administración Pública
debe dar preferencia a la atención de los requerimientos de la población y a la satisfacción de sus
necesidades (art. 5).

Por su parte, el artículo 3 de la LOAP, señala que el “principal objetivo” de la organización y

funcionamiento de la Administración Pública, es dar eficacia a los principios, valores y normas
consagradas en la Constitución y, en especial conforme se indica en el artículo 19 de la
Constitución.
La Administración Pública, agrega el artículo 5 de la LOAP, debe asegurar a los particulares la
efectividad de sus derechos cuando relacionen con ella; además, debe entre sus objetivos, la
continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas, de acuerdo con la
políticas fijadas y teniendo en cuenta los recursos disponibles, determinando al respecto las
prestaciones que proporcionan los servicios de la Administración Pública, sus contenidos y los
correspondientes estándares de calidad.

La delegación interorgánica

El artículo 34 de la LOAP autoriza al Presidente de la República, al Vicepresidente Ejecutivo, los

Ministros, los Viceministros, los Gobernadores, los Alcaldes y los superiores jerárquicos de los
órganos y entes de la Administración Pública para delegar las atribuciones que les estén otorgadas
por la ley a los órganos o funcionarios inmediatamente inferiores bajo su dependencia, de
conformidad con las formalidades que le determine la LOAP y su reglamento (art. 34).

El principio de jerarquía

Los órganos de la Administración Pública deben estar jerárquicamente ordenados y relacionados

de conformidad con la distribución vertical de atribuciones en niveles organizativos. Los órganos
de inferior jerarquía están sometidos a la dirección, supervisión y control de los órganos superiores
de la Administración Pública con competencia en la materia respectiva (art. 28).

En consecuencia, los órganos administrativos pueden dirigir las actividades de sus órganos
jerárquicamente subordinados mediante instrucciones y órdenes.

El artículo 8 recoge el principio del artículo 25 de la constitución en el sentido de establecer la

responsabilidad de los funcionarios públicos por las violaciones de los derechos garantizados en la
Constitución “sin que le sirvan de excusa órdenes superiores”. En consecuencia, si la orden del
superior implica una violación de un derecho constitucional, y si el funcionario inferior la cumple,
compromete su propia responsabilidad.

Limitaciones de adscripción

Todo instituto autónomo, empresa o fundación, asociaciones y sociedades civiles del Estado se
tiene que encontrar adscrito a un determinado ministerio u órgano de la Administración Pública
correspondiente y, en ningún caso puede quedar adscrito al despacho del Presidente de la
República, del Vicepresidente Ejecutivo, del gobernador, o del alcalde ( art. 116).

El derecho a petición

El derecho más importante de los particulares frente a la Administración Pública es el derecho de

petición y a obtener oportuna respuesta, que establece el artículo 51 de la constitución.

Este derecho lo refuerza la LOAP en cuanto a su garantía, al disponer en su artículo 9, que los
funcionarios de la Administración Pública tienen la obligación de recibir y atender el derecho los
particulares que dirigen peticiones ante los organismos públicos de conformidad con la ley.

Los órganos administrativos deben llevar un registro general en el que se debe hacer el
correspondiente asiento de todo escrito o comunicación que sea presentado o que se reciba en
cualquier unidad administrativa propia. También se debe anotar la salida de los escritos y
comunicaciones oficiales dirigidas a otros órganos o particulares (art. 159).

El derecho constitucional
El artículo 147 de la Constitución, también regula el derecho de acceder a los archivos y registros
administrativos, sin perjuicio de los límites aceptables dentro de una sociedad democrática en
materias relativas a seguridad interior y exterior, a investigación criminal y a la intimidad de la vida
privada, de conformidad con la ley que regula la materia de clasificación de documentos de
contenido confidencial o secreto.

El principio general del nuevo sistema participativo se encuentra recogido en el artículo 6 de la

Constitución, en el cual establece que “El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de
las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo,
descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables”. Además, otras
normas particulares de la Constitución se refieren a la participación ciudadana en distintos
ámbitos de la gestión pública, como por ejemplo: el artículo 55, el cual se refiere a la participación
en los programas destinados a la prevención, seguridad ciudadana y administración de
emergencias; el artículo 62, el cual establece la obligación del Estado de facilitar la generación de
las condiciones más favorables para la participación del pueblo en la gestión pública; el artículo 66,
consagratorio del derecho a que los representantes populares rindan cuentas públicas,
transparentes y periódicas a sus electores; los artículos 63, 64, 67 y 68, los cuales se refieren al
derecho al sufragio, al ser elegidos a la asociación política y a la manifestación pública; el artículo
79, el cual se refiere al derecho de participación de los jóvenes; artículo 125, referido a la
participación política de los indígenas; el artículo 143, referente al derecho a la información
administrativa y al acceso a documentos oficiales; los artículos 163 y 173, referidos a la
participación ciudadana en el ámbito municipal, parroquial y vecinal; el artículo 186, numeral 4º,
referente a la competencia de la Asamblea Nacional para organizar y promover la participación
ciudadana; los artículos 205 y 211, referentes a la iniciativa popular de las leyes y consultas
legislativas; el artículo 255, el cual garantiza la participación ciudadana en el proceso de selección
de los jueces; y los artículos 341, 342, 344, 347 y 348, referentes a las iniciativas ciudadanas para
poner en marcha los procesos de modificación constitucional.

Legislación local

Otra área que ha estado siempre propensa a la participación ciudadana es la legislación local. Así,
la aún vigente Ley Orgánica de Régimen Municipal establece una serie de mecanismos de
participación ciudadana destinados al control de estos órganos administrativos locales, que van
desde la posibilidad de revocatoria del mandato del Alcalde, posibilidad de convocar a un
referéndum, iniciativa para la creación de entidades locales, solicitud de reconsideración de
Ordenanzas, Cabildos Abiertos, vigilancia vecinal y hasta los controles patrimoniales.

El derecho a la defensa

El artículo 49 de nuestra Constitución establece que el debido proceso se aplicará a todas las
actuaciones judiciales y administrativas, lo que ha sido interpretado por jurisprudencias reiteradas
de nuestro más Alto Tribunal en su forma más amplia, al extender el debido derecho a ser oído,
presentar alegatos, refutar las argumentaciones contrarias, promover y evacuar las pruebas
pertinentes “tanto en el procedimiento constitutivo del acto administrativo como a los recursos
internos consagrados por la Ley para depurar aquel”.

MODULOS DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

1º Módulo: Bases Constitucionales del Contencioso Administrativo. Interpretación lacónica.

 2º Módulo: Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Análisis interpretativo y
circunstancial
3º Módulo: Ley de Simplificación de Trámites Administrativos. Lectura individual de la
4º Módulo: Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Un debate artículo
por artículo.
5º Módulo: Ley del Estatuto de la Función Pública. Análisis Interpretativo y Circunstancial.
6º Módulo: Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Una lectura individual.
7º Módulo: Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Lectura individual.
8º Módulo: Ley Orgánica de la Administración Pública. Lectura individual.
9º Módulo: Jurisprudenciales correspondientes.