UNIVERSIDAD NACIONAL DE RIO CUARTO

FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS

CÁTEDRA DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Año 2023

Docente responsable: Profesor Adjunto por concurso Martín F. Zemma.

Autor de la unidad: Prof. Adjunto por concurso Enrique Fernando Novo

Unidad IV

1- Diferentes tipos de actos de la administración: Simples actos, actos administrativos

definitivos, reglamentos, actos políticos o de gobierno.
2-El acto administrativo. Noción histórica. Concepto. Estructura y acto. Elementos
esenciales y Elementos accidentales.
3-Clasificación del acto administrativo. Diversos parámetros.
4-Caracteres del acto administrativo.
5-Los vicios del acto administrativos. Nulidad absoluta y relativa. Nulidad y
anulabilidad. Cotejo entre ley nacional y ley provincial al respecto. La teoría del acto
inexistente.
6-Revocación e invalidación del acto administrativo.
7-El saneamiento y la conversión de los actos administrativos. Los diferentes casos.
8-Otras formas de extinción del acto administrativo. Interpretación de los actos
administrativos.

I. Actos de la administración – diferencia con los hechos administrativos

Previo a introducirnos en analizar los distintos tipos de “actos” que la administración

puede emitir, debemos introducirnos en aquellos comportamientos que pueden provocar
consecuencias jurídicas para la administración. En su acepción general los “hechos” son
la causa eficiente que provoca el nacimiento, la modificación, transferencia o extinción
de derechos y obligaciones. En el art. 257 del Código Civil y Comercial unificado se los
define como un “acontecimiento” que produce los mencionados efectos jurídicos. Estos
pueden clasificarse en humanos o provenientes de la naturaleza.
Los hechos administrativos de carácter subjetivo constituyen una especie de los hechos
jurídicos, que se encuentra identificados y rodeados de caracteres propios, habida cuenta
de la necesaria presencia de un órgano estatal para que ellos se configuren.
Más precisamente, se traducen en comportamientos materiales u operaciones que
traducen el ejercicio de una actividad física de los órganos administrativos a diferencia
de los actos administrativos que siempre son producto de una declaración voluntaria, es
decir de una exteriorización al plano jurídico de un proceso intelectual.
Como bien sostiene Altamira Gigena los hechos que interesan a la administración y a
los particulares son los que producen efectos jurídicos como por ejemplo la clausura de
un local dispuesta por un inspector municipal1.
Los hechos naturales u objetivos también interesan al derecho administrativo, tales
como el tiempo, el espacio y la medida de las cosas, los cuales son datos del mundo real
que no poseen valor jurídico en sí mismos.
Podemos expresar que el “tiempo” tiene importancia para computar los intervalos del
derecho por ejemplo en lo relativo a la caducidad, prescripción, para interponer los
recursos administrativos y tiene una fundamental incidencia en la denominada
habilitación de la instancia que se analizará más adelante. El “espacio” se vincula a la
competencia en razón del territorio de los entes y órganos administrativos, posibilitando
de esta manera, deslindar atribuciones entre las distintas entidades y reparticiones. Con
respecto a la “medida” de las cosas se encuentra regulada por el derecho adjetivo
(sistema de pesas y medidas, donde se utiliza el sistema métrico decimal) y tiene
importancia en todos los contratos y transacciones comerciales2.
Si debemos poner de manifiesto que cuando un funcionario o empleado tiene un
comportamiento que implique una flagrante y grosera violación del ordenamiento
jurídico estamos ante lo que doctrina denomina como una “vía de hecho”, que
actualmente se encuentra prevista en el art. 9 inc. a) de la Ley N° 19.5493.

1
Altamira Gigena, Julio Isidro, lecciones de derecho administrativo, Pág. 192, Edit. Advocatus, Año
2005.
2
Mariehoff, Miguel S., Tratado de derecho Administrativo, T. II, Pág. 169, Edit. Abeledo Perrot, Año
2011.
3
Mariehoff, Miguel S., obra cit., Pág. 174.
 a. Simples actos de la administración.

Cuando hacemos referencia a los simples actos de la administración, nos estamos

ocupando de una declaración de voluntad emitida por un sujeto en ejercicio de la
función administrativa, cuyos efectos se agotan dentro de la propia administración. Este
tipo de actos, se los considera como a una declaración “inter-orgánica” y pueden darse
de diferentes maneras dentro de la propia administración y se clasifican de distinta
forma: 1) actos internos que tengan por objeto “instrucciones” en las distintas relaciones
de jerarquía entre órganos, 2) actos que resuelven conflictos de competencia entre
órganos de la administración, 3) actos de carácter preparatorios de la voluntad, como los
dictámenes, informes y proyectos, 4) actos de control de la actividad administrativa
financiera y 5) actos de colaboración entre órganos como resultan las propuestas que
inclusive pueden darse en las relaciones interadministrativas.
Podemos agregar como sostiene Altamira Gigena, que los simples actos son dictados
por la administración en el ejercicio de la función administrativa, no producen efectos
inmediatos, pero que si podrían producirlos, como ocurre a manera de ejemplo, con la
orden que emite un funcionario superior al inferior, siempre que esta resulte dictada en
el marco de la competencia que el superior tiene asignada por ley4.
Para profundizar su conocimiento nos remitimos a lo expuesto en la Unidad N° 1,
puntos 8 y 9.

b. Actos administrativos.

La teoría del acto administrativo tuvo su origen y desarrollo en Francia a través de la

jurisprudencia del Consejo de Estado y de un modo complementario del Tribunal de
Conflictos que resolvía todas aquellas cuestiones donde se encuentra en duda si la
cuestión se debía remediar por los jueces del poder judicial aplicando el derecho común
(Código de Napoleón) o si debía ser tramitada ante la propia administración mediante la
intervención del Consejo de Estado.

4
Altamira Gigena, Julio Isidro, obra cit., Pág. 206.
En Francia, esto se generó por la necesidad de diferenciar la jurisdicción contenciosa
administrativa y la correspondiente al fuero judicial como consecuencia del principio de
la separación de poderes. En esta teoría no solo se tuvo en cuenta el interés público sino
también las garantías debidas al administrado. Por esta razón es en Francia, donde
aparece por primera vez la referencia al acto administrativo en el “Repertorio de
jurisprudencia” de Merlín publicado en el año 18125.
Si bien en Argentina, a diferencia de los ocurrido en Francia, la administración es
juzgada por el Poder Judicial en paridad de condiciones con los particulares conforme a
las normas establecidas en nuestro texto constitucional, de todas formas, muchos de los
estudios doctrinarios franceses e inclusive la jurisprudencia del Consejo de Estado,
fueron tenidos en cuenta para el estudio de la institución del acto administrativo, que no
excluye los estudios que se realizaran en España, Alemania e Italia.
Como primera aproximación podemos expresar que cuando el acto jurídico trasciende el
ámbito inter-orgánico de la administración por efecto de la voluntad del órgano estatal,
lo primero que corresponde indagar es de qué modo se produce ese proceso y las
consecuencias que este puede producir. Por ello el acto administrativo es una
declaración que comprende a las típicas declaraciones de voluntad, como las de
conocimiento y atestación.
Podemos expresar que el estudio de la teoría del acto administrativo es sumamente
importante y tiene su fundamento, en que una gran parte de las vinculaciones de la
administración pública con los particulares se produce y ocurre a través de actos
administrativos6 situación que justifica un estudio profundo de dicha institución.
Por otro lado, no existe acuerdo acerca si el acto administrativo comprende aquellas
declaraciones unilaterales de volición, cognición, juicio u opinión, o si también incluye
en ella a los actos cuya estructura fuera bilateral en tanto participa la voluntad del
administrado. En este caso, la doctrina francesa e italiana considera únicamente actos
administrativos a los unilaterales, quedando excluidos los contratos administrativos.
Sin embargo, en opinión de Juan Carlos Cassagne al contrato administrativo,
actualmente, se le aplican los principios de loa teoría general del acto administrativo
(elementos, nulidades, vicios, extinción, etc.). Se deriva como consecuencia, para dicho
autor, que todo contrato administrativo constituye esencialmente un acto jurídico
administrativo.

5
Mariehoff, Miguel S., obra cit., Pág. 182
6
Marienhoff, Miguel S., obra cit., Pág. 180.
A diferencia de los actos inter-orgánicos o internos de la administración, los actos
administrativos producen efectos en el plano externo, es decir frente a los
administrados. En este orden de ideas, el acto administrativo es de alcance individual lo
que lo diferencia del Reglamento que tiene alcance general y su régimen jurídico se
acerca al de las leyes en sentido formal.
Finalmente, podemos adelantar como caracterización didáctica de acto administrativo
del cual participamos, a “…toda declaración de un órgano estatal, en ejercicio de la
función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen exorbitante,
que produce efectos jurídicos individuales, en forma directa, con relación a los
administrados…”7.
Finalmente Hutchinson pone de manifiesto que podemos considerar al acto
administrativo como una declaración unilateral “no normativa” productora de efectos
jurídicos directos de alcance individual, realizada en ejercicio de la función
administrativa, bajo el régimen del derecho administrativo8. Es un acto que aparece
claramente diferenciado en su régimen jurídico de los reglamentos y los contratos.

c. Reglamentos.

La concepción del reglamento se cristalizo a partir del proceso constitucionalista como

consecuencia de la aplicación del principio de la separación de los poderes. Por ello, se
entiende que es la actividad reglamentaria que realiza el Poder Ejecutivo que se
consideraba parte de la función de ejecutar las leyes y genera como consecuencia, que
nuestro texto constitucional adopte la “dualidad” de fuentes (ley y reglamento). En
épocas modernas esta facultad ha evolucionado y tenemos como ejemplo de las distintas
clases las siguientes: los reglamentos de ejecución (art. 99 inc. 2 de la Constitución
Nacional), los reglamentos autónomos (art. 66 de la C.N.), los reglamentos de necesidad
y urgencia (art. 99 inc. 3 de la C.N.) y los reglamentos delegados (art. 76 de la C.N.).
Cabe agregar como última categoría, a los reglamentos “internos” de la administración
(instrucciones, circulares, etc.).
Desde la óptica realista la actividad reglamentaria importa el ejercicio de una actividad
“materialmente” legislativa, en cuanto son actos unilaterales de la administración que

7
Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Tomo II, Pág. 51, Ed. Abeledo Perrot
8
Hutchinson, Tomás, Tratado jurisprudencial y doctrinario de derecho administrativo, Medios de
actuación jurídico-administrativa, T. I, Pág. 12, Edit. La Ley, año 2010.
crean normas jurídicas generales y obligatorias. Regula situaciones impersonales y
objetivas. Una diferencia de suma importancia entre el Reglamento y el Acto
Administrativo es que el primero se publica en el boletín Oficial y el segundo se notifica
al administrado en forma personal y fehaciente, inclusive hoy por medios
“electrónicos”, en el reciente creado “expediente digital” en el ámbito de la provincia de
Córdoba, como establece el art. 9 bis y 13 quater, inc. g), 15, 25, 54 y 55 de la Ley N°
6658, con la reforma introducida por la Ley N° 10.618 (año 2019). En el ámbito
nacional el “Expediente digital” y las notificaciones “electrónicas”, también se
encuentra en vías de aplicación a todas las ramas de la administración de acuerdo a lo
establecido en el Decreto N° 894/2017. Esto último tendrá expreso tratamiento cuando
se analice las principales características del procedimiento administrativo.
Finalmente cabe expresar que otra diferencia sustancial es que el reglamento no puede
ser extinguido por un acto administrativo sino únicamente por otro del mismo tenor o
una norma de rango superior (ley).

d. Los actos políticos o de gobierno.

Al analizar previamente los distintos tipos de actos de la administración, los hechos

administrativos y su comparación con los reglamentos no podemos dejar de soslayar
que también existe otra categoría de actos que emanan del Estado o más precisamente
de su función gubernativa que son los actos políticos. Algunos autores los distinguen de
los actos institucionales9. Estos últimos, implican la ejecución directa de una norma
constitucional en donde muchas veces se encuentra en juego la subsistencia misma del
Estado y no tienen incidencia directa sobre los administrados.
Si bien los actos políticos, ejecutan directamente una norma constitucional, no tienen la
trascendencia de los actos institucionales.
Esta conceptualización de este tipo de actos tuvo su origen en la jurisprudencia del
Consejo de Estado Francés y este adoptó la postura de considerar que este tipo de actos
no podía ser “revisado” ya que el departamento ejecutivo necesita completa libertad de
acción10.
En nuestro país los tribunales se han negado sistemáticamente a revisar o ejercer el
control de legalidad sobre estos actos políticos o de gobierno. Siguiendo a Cassagne se

9
Farrando, Ismael (h), Manual de derecho administrativo, Pág. 18, Edit. Depalma, año 2000.
10
Altamira Gigena, Julio Isidro, ob. cit, pág. 201.
puede decir que este tipo especial de acto que los denomina institucionales “…engloba
la actividad de los órganos superiores del Estado respecto de aquellas relaciones que
hacen a la subsistencia de la instituciones esenciales que organiza la constitución…”11.
Esta denominación fue asignada por Miguel S. Marienhoff y actualmente permanece en
la doctrina y jurisprudencia12, considerando este autor que dichos actos resultan
irrevisables para el poder judicial.
De esta forma al eliminarse un gran número de actos de gobierno, se ha limitado en gran
medida, la existencia de bolsones que no permiten la intervención del poder judicial a la
hora de su correspondiente tratamiento y revisión judicial.
Coincido con Cassagne ya que únicamente resultan ajenos al debido control judicial
aquellos actos en donde se encuentre en juego la interpretación de normas y principios
que hacen a la organización y subsistencia de las instituciones fundamentales del Estado
y que carecen de efectos directos sobre los administrados. Ya sea que estos actos,
denominados por algunos “políticos o de gobierno” y por otros “institucionales” su
característica sobresaliente es su carácter no “justiciable” que le asigna la doctrina y
jurisprudencia.
Sobre el punto Farrando manifiesta que entre los actos institucionales y los políticos
existe una diferencia clara ya que estos últimos trasuntan directivas de rango superior,
pero con la salvedad que tienen su órbita dentro de un funcionamiento normal o
cotidiano13.
Este mismo autor didácticamente expone que los actos institucionales tienen suma
trascendencia, ya que se encuentra en juego la subsistencia misma del Estado,
ejecutando directamente una norma constitucional sin que ello tenga efectos inmediatos
sobre los habitantes del país.
En cambio los denominados actos de gobierno tienen que ver con directivas superiores,
que ejecutan una norma constitucional, son revisables judicialmente y tienen alcance
individual14. Como ejemplo de estos tenemos el indulto, la expulsión de extranjeros,
tratados de comercio que pueden tener influencia en los derechos de ciertos ciudadanos.
En los últimos tiempos se ha llegado a realizar una sistematización de este tipo de actos
que se consideran no justiciables.

11
Cassagne, Juan Carlos, ob. cit., pág. 67.
12
Autor y ob. cit. Tomo II, pág. 755 y sig.
13
Autor y ob. cit., Pág. 19.
14
Farrando Ismael (h), obra cit. Pág. 19
Ahora, no puede confundirse el propio acto institucional como podría ser por ejemplo la
ley que declara la intervención federal a una provincia con la normativa reglamentaria
posterior que ejecuta dicha orden, ya que, si esta última afecta derechos subjetivos o
intereses legítimos de los ciudadanos, sin lugar a duda alguna, estos actos emitidos por
el interventor federal o los funcionarios que cumplen tareas delegadas por este son
plenamente revisables.
Entre los actos institucionales de mayor trascendencia y que no resultan, en principio
revisables por el poder judicial, tenemos la intervención federal a una provincia15, la
declaración del Estado de Sitio (arts. 23, 75, inc. 29 y 99 inc. 16 de la C.N.) a pesar de
su reglamentación realizada por la Ley N° 23.098, para la C.S.J.N. es una cuestión no
revisable judicialmente16, otra cuestión considerada no revisable es la designación de los
magistrados de la Corte Suprema, la convocatoria a sesiones extraordinarias,
promulgación, veto de leyes, apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, examen
de los títulos de senadores y diputados, juicio político de magistrados de la Corte,
Presidente, Ministros, etc. En contra de esta postura acerca de los actos “institucionales”
no revisables se encuentra Agustín Gordillo, quien piensa que “…El trasfondo político
es siempre el mismo: como retacear el control judicial, como permitir que la
administración actúe fuera de la ley, en contra de la Constitución, de la racionalidad,
impunemente…”17
En varias oportunidades se ha pretendido que la Corte Suprema revisara las decisiones
adoptadas en el marco de un juicio político realizado a un miembro de la propia Corte
que el Congreso consideró necesario desplazar. Nuestro más alto Tribunal, constituido
por conjueces, claramente estableció que se puede revisar dicho acto, solo en lo atinente
a determinar si se han cumplido con los procedimientos establecidos en la norma
constitucional a los fines de no afectar el derecho de defensa, pero no el contenido de
decisión que dispone la remoción del magistrado.
Con agudeza María Angélica Gelli destaca que la “…discrecionalidad puede darse en
la valoración de la conducta, pero no en los hechos que se imputan pues estos deben
ser probados para que den por producida la causal de remoción…Si de algún modo se
ha violado el derecho a ser oído, a producir prueba de descargo o si, por ejemplo se

15
CSJN, Fallos: 154;199 y 252;294
16
Fallos 307-2285, caso “Granada” del año 1985.
17
Autor cit., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 2, Capítulo VIII, pág. 4 y sig.
dan por probados hechos que no lo fueron en absoluto, la eventual decisión de
remoción puede –y debe- ser controlada judicialmente…”18.
Finalmente, creo oportuno recalcar que más allá de la posición que cada autor adopta
sobre el punto, en un extremo podemos colocar a Gordillo y en el otro a Marienhoff, lo
importante es remarcar que siempre, es factible producir la intervención del Poder
Judicial para que valore en cada caso concreto si el acto sometido a su apreciación es
una “cuestión política no justiciable” ya que permitir la revisabilidad de todos los actos
implicaría caer en el absurdo de pretender que el Poder Judicial se encuentre por encima
de los otros dos órganos constitucionales (legislativo y ejecutivo) y pueda imponerse
sobre estos, inclinando la balanza peligrosamente en un claro abuso de poder, además
de no existir otro órgano superior que realice su control.
Siempre existirá una zona de reserva para cada uno y deberá valorarse, repito en cada
caso concreto si el acto no es revisable por considerarse un acto institucional o político
“puro” dictado de acuerdo al procedimiento establecido en la norma constitucional. El
procedimiento constitucional si fuera incumplido, otorgara plenos poderes de revisión al
poder judicial, cuestión no menor, ya que existe una violación directa a una norma
constitucional vinculada al correcto funcionamiento de las instituciones.
En este orden de ideas, al Poder Judicial se le ha confiado la custodia de la real vigencia
de la Constitución Nacional, incluidos la vigilancia de los actos políticos cuando así los
ciudadanos pudieren encontrarse afectados. Si impidiéramos el acceso al debido control
judicial estaríamos posibilitando la existencia de actos que no trascienden de la esfera
administrativa incumpliendo el precepto constitucional contenido en el art. 109 de la
C.N.

II. Acto administrativo - Concepto:

Corresponde en este punto adentrarnos en una de las instituciones que el ordenamiento

jurídico ha moldeado con mayor precisión desde el punto de vista dogmático19que es el
estudio del acto administrativo.

18
Autor y ob. cit., pág. 555.
Precedentemente, cuando explicamos las distintas clases de actos que emite la
administración, pusimos de manifiesto que los actos administrativos son declaraciones
de voluntad emanadas de un órgano estatal, de un ente público no estatal o de una
persona jurídica privada -en ejercicio de función administrativa- que producen efectos
jurídicos directos e individuales. Como bien sostiene Fiorini es el acto jurídico de la
administración pública20.
Precisamos que los reglamentos son actos administrativos también, pero con alcance
general e indeterminado21. Y por una cuestión pedagógica que procura evitar
confusiones terminológicas llamaremos “acto administrativo” sólo al de alcance
individual y reglamento al de alcance general.
A diferencia de los hechos administrativos que constituyen un comportamiento material
o, al decir de Dromi, una actividad física o técnica22, para que exista un acto
administrativo debe haber una manifestación de la voluntad y una actividad del intelecto
humano (ej: el otorgamiento de una exención, la designación de una autoridad, la
imposición de una multa, etc.).
Asimismo, dicha expresión debe emanar de un órgano de la administración
centralizada o descentralizada o de una persona jurídica pública no estatal o privada,
que se encuentre ejerciendo función administrativa. Gordillo afirma que la raíz del acto
administrativo no se halla subjetivamente en los órganos administrativos sino
objetivamente en el ejercicio de la función administrativa23.
Comadira aclara que a nivel nacional la jurisprudencia actual y la doctrina
aceptan que los actos administrativos no sólo pueden ser emitidos por los órganos que
pertenecen al Poder Ejecutivo sino también los Poderes Legislativos y Judicial tienen
esa competencia, siempre y cuando se sometan al régimen jurídico administrativo para
su ejercicio24. Como sostiene Grecco los hechos palmariamente enseñan, que ni la
actividad completa del poder judicial se consume en actos jurisdiccionales ni tampoco la
actividad del poder legislativo consiste únicamente en legislar25.

19
Hutchinson Tomás, obra cit., T. I, Pág. 2, Edit. La Ley, Año 2010.
20
Fiorini, Bartolomé, Teoría jurídica del acto administrativo, Pág. 19, Edit. Abeledo Perrot, Año 1969.
21
Mariehoff, Miguel S., obra cit., Pág. 184
22
Dromi, Roberto - "Derecho Administrativo", Pág. 431, Ed. Ciudad Argentina, 2004.
23
Gordillo, Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo 3, Pags. I-14 y 15, Ed. Fundación de
Derecho Administrativo, 1999.
24
Comadira, Julio "El acto administrativo", Pág. 11, Ed. La Ley, Año 2004.
25
Grecco, Carlos, Impugnación judicial contra actos administrativos del poder judicial, La Ley, 1984-D,
141.
 A ello debemos agregarle que la facultad de dictar actos administrativos también
la tienen aquellas personas jurídicas que por una disposición legal ejercen función
administrativa descentralizada, ya sean entes públicos no estatales como el Colegio de
Abogados de Río Cuarto o el Consejo Profesional de Ciencias Económicas de Córdoba
al otorgar matrículas habilitantes a los profesionales, o personas jurídicas privadas como
la Universidad Católica de Córdoba o la Universidad “Siglo 21” al entregar un título a
un alumno, u al otorgarle una equivalencia a otro26.
Los actos administrativos producen efectos jurídicos (puede crear, modificar o
extinguir derechos subjetivos o colectivos) directos, lo que implica que una vez dictados
y notificados no necesitan de otro acto jurídico para resultar exigibles. Y el alcance de
los mismos siempre afecta a un número de personas determinadas o determinables.
Según el artículo 11 de la Ley N° 19.549, el acto administrativo adquiere eficacia solo a
partir de la notificación al administrado afectado por el mismo.
Como ya vimos antes, si su alcance estuviere vinculado con un número
indeterminado de personas sería un reglamento (por ejemplo, las resoluciones de la
AFIP que establecen las modalidades y requisitos de inscripción en el Impuesto a las
Ganancias).
Finalmente, respecto a la discusión doctrinaria respecto a si el acto administrativo solo
incluye a los actos unilaterales y no a los bilaterales, podemos, expresar que excede el
contenido de esta obra, ya que si bien el extinto profesor Marienhoff consideraba que la
categoría del acto administrativo incluye a los actos bilaterales 27, una gran parte de la
doctrina considera que los “contratos” no están incluidos ya que tienen su propio
régimen legal28 a pesar que se les aplique supletoriamente los principios generales del
acto administrativo29.

III.Clasificación
Es importante resaltar que a la hora de clasificar los actos parte de la doctrina
hace mención de los simples actos y de los actos generales como parte del género actos
administrativos. Debemos diferenciarlos a los fines de evitar confusión.

26
Altamira Gigena, Julio Isidro “Lecciones de Derecho Administrativo”,Págs. 21 y 213, Ed. Advocatus,
Año 2005.
27
Marienhoff, Miguel S., obra cit., Pág. 186.
28
Hutchinson, Tomás, Tratado jurisprudencial y doctrinario de derecho administrativo, T. I, Pág. 6, Edit.
La Ley, Año 2010.
29
Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T. II, Pág. 49, Edit. Abeledo Perrot, Año 2002.
 Como ya expusiéramos en puntos anteriores, los simples o meros actos son
aquellos que resultan preparatorios de otros actos administrativos y por ello no
producen efectos jurídicos directos (Ej, dictámenes e informes a los que alude el art. 48
del Dec. N° 1759/72, dictamen exigido por el art. 7 inc. d) de la Ley N° 19.549 y por el
art. 49 de la Ley N° 6658).
A su vez los actos generales, también llamados “reglamentos” constituyen actos
normativos emitidos por la administración que son abstractos y tienen alcance general,
sobre los cuales ya nos hemos referido en profundidad en puntos anteriores.
De acuerdo al art. 103 del Dec N° 1759/72, entran en vigencia a partir de su
publicación oficial y desde el día que en ellos se determine (a diferencia de los actos
administrativos individuales que entran en vigencia a partir de la notificación) y solo
pueden ser dejados sin efectos mediante la sanción de otro acto general. Si no designan
tiempo de inicio, producirán efectos después de los ocho (8) días contados desde el día
siguiente a su publicación.
Hechas estas aclaraciones reiteramos que llamaremos actos administrativos sólo
a aquellos que se subsumen a las características que surgen del concepto de acto dado
anteriormente, es decir a los que producen efectos jurídicos directos e individuales.
Ahora sí podemos precisar algunas clasificaciones, destacando que hay tantas
clasificaciones como parámetros se utilice para agrupar a los actos administrativos.
Entre ellos, sólo veremos las tres siguientes.
a) Desde el punto de vista de la especial “función administrativa” de la que
emanan, los mismos pueden ser:
1. Actos “decisorios”: contienen una decisión expresa de la Administración
activa (por ejemplo, la aprobación de una equivalencia en una materia por parte del
Consejo Directivo de la Facultad) el otorgamiento de una licencia de remis o taxi.
2. Actos de “juicio”: la Administración resuelve con él un conflicto en su ámbito,
el cual debe ser susceptible de control judicial suficiente30 (por ejemplo cuando el
Tribunal Fiscal de la Nación resuelve el recurso de apelación interpuesto por un
contribuyente afectado conforme lo dispuesto en el art. 76 y c.c. del régimen previsto en
la Ley N° 11.683).

30
C.S.J.N. en autos "Fernández Arias c/Poggio", 1960.
 3. Actos de “contralor”: la Administración fiscaliza la actuación de un órgano
interno, o de una persona jurídica distinta (por ejemplo, cuando un órgano auditor
aprueba un informe contable o de rendición de gastos).
b) De acuerdo a la zona de alcance de sus efectos, tenemos
1. Actos internos: sus consecuencias permanecen en la Administración. Ej: la
sanción que impone el Ministro de Economía a un agente público subordinado a su área
de competencia.
2. Actos externos: sus efectos trascienden las fronteras de la Administración: Ej:
Cuando la administración Nacional de la Seguridad Social le otorga el beneficio de
“jubilación” a una persona que cumplió con los requisitos exigidos por el respectivo
régimen previsional (por ejemplo, Ley N° 24.241).
c) De acuerdo a la cantidad de “órganos” que deben emitirlo están los actos:
1. Actos simples: participa un sólo órgano en el dictado. Ej: la resolución del
Director de Aduanas que rechaza un reclamo administrativo de repetición de un
contribuyente.
2. Actos complejos: en este confluyen varios órganos para darle validez al acto. Ej:
La designación del Presidente de la Auditoría General de la Nación que debe ser
suscripta por los Presidentes de cada una de las Cámaras que componen el Congreso de
la Nación, o cualquier decreto reglamentario de leyes que debe ser suscripto por el
Presidente de la Nación (art. 99 inc 2° de la C.N.) y refrendado al menos por el Jefe de
Gabinete (art. 100 inc. 8 de la C.N.).
d) Por otro lado Altamira Gigena afirma que también los actos administrativos
pueden clasificarse de acuerdo al tipo de consecuencias jurídicas que provocan31:
1. Actos creadores de derechos (por ejemplo, la Resolución de la AFIP mediante
la que otorga la autorización como Operador de Granos).
2. Actos por los cuales se “modifican” derechos (por ejemplo, un Decreto del
Presidente de la Nación mediante el cuál se ordena el traslado de un empleado desde
una repartición desconcentrada a otra).
3. Actos que “extinguen” derechos (por ejemplo, la revocación de una concesión
de servicios públicos).
Finalmente otros autores como Hutchinson incluyen otras clasificaciones como
actos, escritos, orales por señales o signos y electrónicos32. Claramente la regla es que la

31
Altamira Gigena, Julio Isidro, Ob. Cit., pag. 229.
32
Hutchinson, Tomás, obra cit., Pág. 15.
forma de los actos sea la escrita y quedan plasmados en un expediente administrativo.
Orales o por señales cuando el agente municipal de tránsito se da por gestos o por una
orden verbal, también por los signos de los carteles que indican el sentido de circulación
de una calle o de manera electrónica (notificaciones electrónicas en el proceso
contencioso administrativo Federal, contempladas en el sistema Lex100).

IV. Elementos esenciales.

Se denominan así a los requisitos o partes que deben concurrir en la
conformación, sin vicios, para que un acto administrativo sea plenamente válido33. A
diferencia de éstos, los elementos accidentales son aquellos que pueden estar presentes,
o no, en el acto administrativo, sin ser su existencia una condición de validez del mismo
(por ejemplo, el modo, la condición o el cargo). Marienhoff sostiene que la confluencia
de todos los elementos esenciales hace que el acto sea perfecto válido y eficaz34.
Cabe destacar que el acto administrativo es uno y su división en partes no es otra
cosa que una herramienta de la ley, la jurisprudencia y la doctrina que permite su
análisis y el control de legalidad de su ingreso al mundo jurídico.
Los elementos esenciales, según el artículo 7° de la Ley N° 19.549, son la
competencia, la causa, el objeto, el procedimiento previo, la motivación y la finalidad.
A ellos, según Comadira35, se les debería agregar la “forma” en virtud de lo
dispuesto por el artículo 8 de la misma norma y la voluntad.
Si es oportuno expresar respecto a la voluntad que autores como Marienhoff
sostienen que no es un elemento del acto administrativo, sino un presupuesto de la
existencia del mismo, ya que recién después de la declaración de voluntad se estará en
presencia de la figura acto administrativo36. Esta postura también es seguida por
Cassagne quien excluye la voluntad ya que es un “presupuesto” del acto37.
Seguidamente analizamos sintéticamente cada uno de los elementos
mencionados:
1. Competencia: Como bien sostiene Hutchinson, la administración está
condicionada por el principio de juridicidad, que la obliga a disciplinar su accionar al

33
Comadira, Julio, Ob. Cit., pag. 25.
34
Marienhoff, Miguel S., obra cit., Pág. 222.
35
Comadira, Ob. Cit., pág. 25.
36
Marienhoff, Miguel S., obra cit., Pág. 226.
37
Cassagne, Juan Carlos, obra cit., Pág. 93
ordenamiento jurídico vigente38. Se hace evidente que la competencia en las funciones
administrativas es ejercida por varios órganos lo que exige la distribución de funciones
entre estos. Cabe expresar que el órgano que dicta el acto debe estar autorizado por ley
para ejercer dicha facultad. Comadira señala que la competencia es el conjunto de
atribuciones que el ordenamiento jurídico le atribuye a un órgano estatal39.
La competencia puede clasificarse según el grado, la persona, la materia y el
territorio. La competencia de los órganos administrativos es irrenunciable salvo los
casos de delegación, avocación, sustitución, establecidos en las normas que disciplinan
la emisión de los actos que generalmente se encuentran en las leyes de procedimientos
administrativos (por ejemplo, la Ley N° 6658 de la provincia de Córdoba)
2. Causa: es el conjunto de antecedentes jurídicos y fácticos que justifican la
emisión del acto40 (responde a la pregunta ¿Por Qué se dicta el acto?). Por ejemplo, la
causa de un acto que impone una multa incluye tanto la conducta irregular de su autor,
que debe estar acreditada en el expediente administrativo, como las normas que tipifican
dicha conducta como ilegal y prevé como sanción la multa aplicada. Otro ejemplo de
causa en el acto administrativo, sería que la designación formal de un empleado en la
planta permanente, exige la necesaria existencia de la “vacante” para su nombramiento
(antecedente de hecho generado por la jubilación de un agente o su renuncia).
3. Objeto: es el contenido del acto. Siguiendo a Cassagne41 podemos decir que
es aquello que el acto decide o resuelve a través de la declaración pertinente. El objeto
debe ser cierto, legal, razonable y posible.
El objeto se individualiza fácilmente ya que siempre se relaciona con el verbo de
la parte resolutiva del acto. Por ejemplo, el objeto de un acto sancionatorio dirá
“Suspéndase al agente X por quince días”.
4. Procedimiento previo: es el conjunto de etapas y solemnidades que deben
cumplirse antes del dictado del acto, entre los que se encuentra la emisión de un
dictamen jurídico producido por el órgano técnico correspondiente42. Como sostiene
Hutchinson, previo al dictado del acto, hay números actos preparatorios, que se emiten

38
Hutchinson, Tomás, obra cit., Pág. 58.
39
Comadira, Ob. Cit, pág. 25.
40
Marienhoff, Miguel S., obra cit., Pág. 239.
41
Cassagne, Juan Carlos "Derecho Administrativo", Ed. Lexis Nexis, 2002, pág. 105.
42
Comadira, Julio, Ob. Cit., Págs. 40 y 41.
dentro de un determinado cauce o secuencia ordenada de trámites heterogéneos y
concatenados que preparan, forman o ejecutan la decisión administrativa43.
Por ejemplo, el acto de adjudicación de una concesión de obra pública debe estar
precedido del correspondiente procedimiento licitatorio.
5. Motivación: es la expresión escrita de la causa en el contenido del acto. La
misma no sólo debe estar escrita, sino que debe ser suficiente para justificar el objeto
del acto. Como sostiene la doctrina, el acto debe tener una necesaria explicación de los
motivos. Debe contener la enunciación de las razones que llevan al dictado del acto44.
Marienhoff sostiene que la “motivación” equivale a los “considerandos” del acto
equiparándola a la llamada justificación del acto administrativo45.
Por ejemplo, luego de un concurso público convocado para seleccionar un
agente público de planta permanente y al momento de la designación, la Administración
debe detallar las razones que lo llevaron a elegir a uno por sobre los otros aspirantes que
participaron del procedimiento. En el acto, más allá que puede remitirse al dictamen del
tribunal de concurso, debe incluir en forma expresa, aunque sea sintéticamente, cuales
son los argumentos que avalan su decisión (razones que llevan a preferir a un postulante
en lugar de otros).
Marcos Fernando Pablo, al comentar la ley Española N° 30/1992 explica que
hay dos tipos de motivación, una formal que implica la mera enunciación de la causa y
otra de fondo que se constituye en el razonable justificativo de la decisión. El jurista
español considera que generalmente el primero está expresamente requerido por las
normas, pero la motivación material no lo necesita en tanto surge de principios que
nutren al procedimiento administrativo46.
En coincidencia con lo expuesto estimamos que el ordenamiento jurídico
nacional incluye ambos tipos de motivación.
6. Forma: según Cassagne este elemento se integra por aquellas solemnidades
que deben cumplirse en la declaración como así también con las que correspondan tanto
al procedimiento de integración de la voluntad y a los requisitos de publicidad
necesarios para su vigencia47. Marienhoff sostiene que consiste en el conjunto de

43
Hutchinson, Tomás, obra cit., Pág. 61.
44
Hutchinson, Tomás, obra cit., Pág. 64.
45
Marienhoff, Miguel S., obra cit, Pág. 261.
46
Fernando Pablo, Marcos M., “La motivación del acto administrativo”, Ed. Tecnos, Madrid,1993, pags.
232/234.
47
Cassagne, Juan Carlos, Ob. Cit., Pág. 107.
formalidades o requisitos que deben observarse para llegar a emitir el acto y además,
cumple una función de garantía para el administrado48.
La firma de la autoridad que dicta el acto, la fecha, el número de resolución, etc,
son algunos ejemplos de solemnidades que integran este elemento.
7. Finalidad: es el horizonte, el cometido u objetivo que insta al dictado del acto
(responde a la pregunta ¿Para qué?). Debe ser el mismo fin que la ley estableció al
otorgarle competencia al órgano que dictó el acto. Como bien sostiene Hutchinson el fin
del acto administrativo no es cumplir un fin público en abstracto, sino un fin concreto,
cierto, determinado y específico49.
Por ejemplo, cuando el Ministro de Educación dispone otorgar becas a los
alumnos con mejores promedios lo hace con la finalidad de estimular o lograr que los
estudiantes tengan un mayor rendimiento académico.
8. Voluntad: Si bien autores como Marienhoff y Cassagne la consideran un
presupuesto para el dictado del acto, otros como Gordillo la incluyen como un elemento
independiente, considerando que la voluntad es una confluencia de elementos subjetivos
(voluntad de los elementos que actúan) y elementos objetivos (el proceso en que actúan
y las partes intelectuales que aportan a la declaración)50. En síntesis, como lo explica
Dromi, en este elemento se unifican la voluntad del órgano individuo con la voluntad
del legislador51.

V. Elementos accidentales.

Estos elementos pueden presentarse o estar ausentes en el acto y dependerá de

las particularidades del tipo de acto que pretenda emitirse. En referencia a estos
podemos decir que se presentan como clausulas accidentales que amplían o restringen el
contenido normal de un acto52. Estos no hacen a su esencia, pero en algunos casos se
los incluye como resultan el término, condición y modo, pasando de esta forma a
configurarse como elementos esenciales en determinadas situaciones.
El primero de estos, la “condición” es una cláusula que subordina la iniciación o
culminación de los efectos del acto a un hecho futuro o incierto. Este acontecimiento

48
Marienhoff, Miguel S., obra cit., Pág. 247
49
Hutchinson, Tomás, obra cit., Pág. 65.
50
Gordillo, Agustín, "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo 3, Ed. Fundación de Derecho
Administrativo, 1999, Pág. IX-2.
51
Dromi, Roberto, Ob. Cit., Pág. 368.
52
Hutchinson, Tomás, obra cit., Pág. 66.
puede ser natural o del hombre. Acontecido el mismo sus efectos se producen de pleno
derecho (cfme. art. 343 del Código Civil y Comercial). Como ejemplo podemos dar las
designaciones de personas en la planta de empleados públicos como “interinos”, hasta
tanto retorne a la actividad el trabajador de planta permanente que goza de licencia por
maternidad, enfermedad, estudio, etc.
El “modo” implica supeditar el acto a una determinada carga u obligación que se
impone al administrado, a favor de quien se le concede el acto por parte de la
administración. Generalmente se impone a quienes pretenden obtener un uso “especial”
de ciertos bienes del dominio público (extracción de áridos, de agua, utilización del
espacio público por bares y confiterías para colocar sillas y mesas, etc.). Ante el
incumplimiento la administración puede dictar la caducidad del acto, como bien
establece el art. 21 de la Ley N° 19.549 y 112 de la Ley N° 6658 de la provincia de
Córdoba
Finalmente, el “término” supedita el acto a indicar en que lapso de tiempo comienza a
producir efectos jurídicos (termino inicial o final)53. Como sostiene Hutchinson, el
término es en realidad el día cierto o incierto, en que comienzan o concluyen los efectos
de la relación jurídica administrativa54 conforme se encuentra previsto en el art. 350 del
Código Civil y Comercial unificado.

VI. Caracteres
Los caracteres del acto son, según Comadira, los rasgos esenciales que permiten
su diferenciación del resto de los actos jurídicos privados55. Son los atributos que se
relacionan con su validez, ejecución y eficacia56. La posibilidad de la administración de
dictar de manera unilateral actos administrativos que crean, modifican y extinguen
derechos forma parte de la denominada “autotutela declarativa”, que es claramente un
privilegio de la administración a pesar de su carácter provisional y contingente,
situación que le permite modificar la realidad jurídica, disponiendo de lo que se
considera derecho57.
Si bien no hay unanimidad en la doctrina sobre cuáles son esenciales y cuales
accidentales ni tampoco respecto de que, si corresponden a cualidades del acto en sí

53
Altamira Gigena, Julio Isidro, obra cit., Pág. 226.
54
Hutchinson, Tomás, obra cit., Pág. 67
55
Comadira, Julio, Ob. Cit., Pág. 137.
56
Hutchinson, Tomás, obra cit, Pág. 113.
57
Hutchinson, Tomás, obra cit., Pág. 114.
mismo o a prerrogativas de la Administración, nos referiremos sólo a los que
consideramos distintivos, tal como los califica el mencionado autor. Ellos son
impugnabilidad, estabilidad, presunción de legalidad, ejecutoriedad y ejecutividad:

Impugnabilidad:
Esto hace referencia a la posibilidad que tienen los particulares afectados por un
acto administrativo de impugnarlo mediante la utilización de los recursos
administrativos (de planteamiento obligatorio), que establecen las distintas leyes de
procedimiento administrativo en la nación, provincias y municipios autónomos. Esto se
deriva claramente de la garantía de la defensa en el procedimiento administrativo y el
proceso contencioso administrativo (arts. 18 y 75, inc. 22 de la C.N.) que otorga
jerarquía constitucional al Pacto de San José de Costa Rica).
Las normas de procedimiento administrativo establecen como requisito “previo”
para el acceso a la revisión judicial de la actividad administrativa, interponer los
recursos administrativos de planteamiento obligatorio, en un determinado plazo. Esto en
Córdoba, inclusive tiene rango constitucional (art. 178). Este requisito podrá disgustar o
ser pasible de crítica para algunos, pero per se no lo convierte en inconstitucional.
Se deriva como consecuencia que los particulares afectados por actos
administrativos deberán acudir a los medios de defensa que establecen las leyes de
procedimiento administrativo y particularmente, utilizar los recursos que dichas leyes
establecen como de planteamiento obligatorio. En función de lo expuesto en los arts. 23,
24 y 25 de la Ley N° 19.549, como a lo tipificado por los artículos 71 y siguientes del
Decreto N° 1759/72, los actos administrativos definitivos en el ámbito nacional son
susceptibles de ser impugnados en sede administrativa y judicial. En el procedimiento
administrativo de la Provincia de Córdoba ello se desprende de los artículos 77 y
siguientes de la Ley N° 6658, y del artículo 1° y concordantes de la Ley N° 7182 que
disciplina el proceso contencioso administrativo.
Estabilidad:
Antes del dictado de la Ley N° 19.549 y a partir del caso “Carman de Cantón”58,
se comenzó a elaborar una nueva doctrina sobre la inmutabilidad de los actos
administrativos firmes, consentidos y que hubieren generados derechos subjetivos
beneficiando a terceros. Se le denominó en dicha oportunidad “cosa juzgada

58
CSJN, Fallos 175:368.
administrativa”. Hutchinson sostiene que es un atributo contingente, ya que en la
legislación nacional prevalece el principio de la irrevocabilidad de los actos, pero en
otras se reconoce la posibilidad de su modificación o extinción que puede dictarse de
“oficio” por la administración59.
La estabilidad de los actos administrativos se vincula de manera directa a los
principios de seguridad y estabilidad jurídica, que tiene fundamento en que “nadie
puede ir en contra de sus propios actos”. Esta aplicación sin restricciones, a los
principios enunciados implicaría que la administración no podría por razones de interés
público revocar libremente sus actos. Es por ello que debe encontrarse un “equilibrio”
entre los derechos (libertades) de los particulares y el interés público que la
administración tutela, estableciendo límites precisos en los cuales se puede acudir a
posibilidad de revocar los actos en sede administrativa.
Debemos aclarar que para la teoría “subjetiva”, consideramos que existe
“revocación” del acto cuando es la propia administración a pedido de parte o de oficio,
declara la invalidez de mismo retirándolo del mundo jurídico. En cambio, cuando
acudimos a la noción de “anulación” del acto, nos referimos a la decisión adoptada por
el poder judicial que declara su invalidez. En cambio, la teoría “objetiva” considera que
la revocación del acto administrativo se produce por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia por inadecuación al interés público y la anulación ocurre cuando la
extinción del acto administrativo se produce por razones de ilegitimidad. Por último, la
doctrina francesa considera como importante que el “retiro” del acto se produce cuando
los efectos son ex tunc (retroactivos) y la “abrogación” del acto cuando sus efectos son
ex nunc. Cassagne sostiene la postura correcta a su criterio, es aquella que tiene en
cuenta el órgano que decreta la extinción del acto administrativo, denominando
“revocación” a la que opera en sede administrativa, ya sea que fuese originada por
razones de mérito o conveniencia o que se funde en la ilegitimidad del acto, como
consecuencia de un vicio y reserva la denominada "anulación" o "invalidación" cuando
refieren de manera concreta a la privación de los efectos del acto dispuesta por la
función judicial, que es propia y exclusiva, en principio, de los jueces, y sobre todo,
teniendo en cuenta los distintos efectos (absolutos) de la cosa juzgada judicial frente a la
relatividad que entraña la decisión que se adopte en sede administrativa, susceptible de
revisión por los órganos judiciales60.

59
Hutchinson, Tomás, obra cit., Pág. 131.
60
Cassagne, Juan Carlos, obra cit., Pag. 247.
 Para determinar las situaciones en que es posible disponer la revocación de los
actos administrativos debemos acudir a lo que dispongan las leyes de procedimiento
administrativo vigentes en las provincias y la nación.
Con la Ley N° 19.549, los actos administrativos notificados, que generaron
derechos subjetivos a favor de administrados (sin que éstos conocieren vicio alguno de
ellos, o que su extinción los favorezca o que los derechos nacidos hayan sido otorgados
con carácter precario), adquieren estabilidad, calidad que implica la imposibilidad de
revocación de los mismos por parte de la Administración, en sede administrativa. Esta
conclusión se infiere de la interpretación sistemática de los arts. 17 y 18 de la
mencionada Ley, que efectuó la Corte Suprema de Justicia en el caso “Almagro
Gabriela c/UNC”61.
La discusión que se plantea en la doctrina a partir del caso “Almagro” y en la
jurisprudencia nacional al interpretar el alcance de dicho precedente, es cuando el
administrado conoce el “vicio” ya que algunos autores exigen una “connivencia dolosa
entre el sujeto al que se dirige el acto y el funcionario que lo dicta” (colusión), otros
consideran que si el administrado actúa con “dolo” la administración también puede
revocar por sí y ante sí el acto ya que su actuación no podría presumirse como de buena
fe (por ejemplo, presentación de declaraciones juradas falsas). La última posición de
algunos autores es que alcanza con el “simple conocimiento” en esta situación no cabe
duda a manera de ejemplo, si el agente sabe que es designado con una edad que excede
el límite máximo reglamentario, pero en otros casos, se requerirá un análisis más
profundo para acreditar dicha circunstancia en las actuaciones administrativas. La
incertidumbre se genera si se trata de cuestiones de hecho o de derecho ya que en las
primeras no se presume la buena fe del administrado. Respecto a la primera, no caben
dudas que de tratarse de una cuestión fáctica el conocimiento del vicio no debe
presumirse en el particular. Esto así pues, en el supuesto, no es de aplicación el artículo
8 del título preliminar del Código Civil y Comercial de la Nación (inexcusabilidad de la
ignorancia de derecho). Se deriva como consecuencia en esta situación, la prueba de que
el interesado tenía noticia de la ilegitimidad del acto, corresponderá a la Administración.
En cuanto a la segunda (cuestiones de derecho), ante la presencia de un vicio notorio y
patente, no cabría suponer el desconocimiento de él por parte del administrado en
atención a la presunción de legitimidad de los actos y del principio de buena fe.

61
CSJN, ED, diario del 19/06/98.
Entiendo que así debe ser, ya que debe presumirse el conocimiento del vicio cuando
éste fuera evidente o manifiesto. Debemos remarcar que, si el vicio es manifiesto, ceden
las presunciones anteriores y es posible revocar el acto en sede administrativa.
En caso de que la Administración advierta la existencia de “vicios graves” en
forma posterior al momento antes referido, sólo podrá instar al órgano judicial
competente para que éste, si la patología es acreditada en dicha sede, lo declare nulo de
nulidad absoluta. Quizás podría entenderse que esta regla fue matizada con el dictado
del precedente “Kek, Sergio Leonardo y otros c/Municipalidad de Coronel Du Graty”
dictado el 25/03/2005, ya que en el mismo la Corte Suprema estableció que “…el a quo
no tuvo en cuenta que el principio general es el de la estabilidad de los actos
administrativos y no el de restablecer el imperio de la juridicidad. Tal como lo dijo
esta Corte, no existe ningún precepto de la ley que declare inestables, revisibles,
revocables o anulables los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier
tiempo, dejando los derechos nacidos o consolidados a su amparo a merced del arbitrio
o del diferente criterio de las autoridades, cuyo personal sufre mutaciones frecuentes
por ministerio constitucional, legal o ejecutivo…”62. Se deriva de ello que la facultad
revocatoria de la administración solo queda reservada ante un “grave error de derecho”
y debe ser de interpretación “restrictiva”. Es decir que el acto irregular no puede
extinguirse en sede administrativa por razones de ilegitimidad si este adquirió firmeza y
hubiese generado derechos subjetivos con comienzo de ejecución, unido a que el
interesado no conociera el vicio. En esta situación la facultad revocatoria en sede
administrativa no puede materializarse debiendo acudir obligatoriamente la
administración a sede judicial.
En la legislación cordobesa, la norma le da menor estabilidad que a nivel nacional
al acto que adolece de vicios que acarrean su nulidad absoluta, posibilitando su
invalidación en sede administrativa sin excepciones (art. 106 de la Ley N° 6658). Asi lo
ha dispuesto la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia en el caso “Ferreyra,
Marisa”63 y “Nardi, Geraldina”64.
Si bien la normativa provincial en el art. 106 no fija una regla tan estricta como la
prevista en el régimen nacional en el art. 17 no podemos dejar de soslayar que el
principio acuñado por la jurisprudencia de la Corte Suprema es el de mantener la

62
C.S.J.N., fallo de fecha 25/03/2015.
63
TSJ, Resolución Nº 210/2000.
64
TSJ, Resolución Nº 44/2010.
“estabilidad” del acto por encima del referido a la seguridad jurídica como bien se
expresa en el caso “Kek”.
En cambio, si adolece de vicios que acarrean sólo su nulidad relativa y no hubiere
habido “dolo”, sólo puede invalidarse acudiendo a sede judicial mediante la denominada
acción de “lesividad” (art. 107 de la Ley N° 6658). Lo criticable es que nada menciona
si el administrado simplemente conoce el vicio o si es un acto otorgado a título precario.
En este último caso (vicio leve) es de relevancia citar el caso “Nonis” dictado por la
Cam. Cont. Adm. De 1ra. Nom. de Córdoba65, donde se resalta que el acto anulable
generador de derechos subjetivos que se estén cumpliendo, debe ser eliminado del
mundo jurídico por medio de la acción de lesividad en los plazos que dispone el art. 107
de la Ley Nº 6658.
Legitimidad.
En general la mayoría de las normas que regulan el procedimiento administrativo en la
nación, provincias y municipios, establecen que los actos administrativos que se dictan
se “presumen” legítimos. Es una presunción legal establecida por el legislador por
razones de eficacia y conveniencia66.
La presunción de legitimidad consiste como explica Marienhoff en la suposición
que el acto emitido “conforme a derecho” que implica que su dictado responde al
cumplimiento de todos los requisitos legales establecidos para su dictado en las leyes de
procedimiento67. La legitimidad implica que el acto es válido y eficaz y quien pretenda
invocar su ilegitimidad deberá alegar y probar los vicios que afectan su existencia.
Debemos resaltar que todo acto administrativo que emana de una autoridad
pública se presume legítimo, y deberá probarse su ilegitimidad por quienes tengan
interés en ello. En este orden de ideas, la presunción de legitimidad del acto es
provisional ya es debe ser calificada como “iuris tantum”. Ello implica que el acto
puede ser cuestionado por el afectado y que mediante prueba en contrario dejado sin
efecto en sede administrativa y judicial.
Se hace evidente que sin esta presunción la administración no podría ejercer su
potestad de mando, ante la resistencia de un particular a sus órdenes y que por esta
razón fuera necesario declarar la validez de la misma por parte de un tribunal judicial

65
Fallo de fecha 20/11/2013.
66
Hutchinson, Tomás, obra cit., Pág. 117.
67
Marienhoff, Miguel S., obra cit., Pág. 296.
para exigir previamente su cumplimiento68. Esto se hace evidente ya que implicaría
lentificar a límites intolerables el accionar administrativo.
Entre las consecuencias que se derivan del principio de legalidad encontramos
que se produce una igualación “provisional69” entre actos válidos y anulables, contando
estos últimos con una vigencia precaria mientras no se declare su ilegitimidad. La
presunción “iuris tantum” requiere la necesidad de que el afectado peticione ante la
autoridad administrativa o el poder judicial su invalidez, pero mientras tanto, debe
comportarse y asumir que el acto es válido. Otra consecuencia que se deriva es que la
ilegitimidad del acto debe probarse, cuestión necesaria cuando la misma se deriva de
cuestiones de hecho que no resulta ostensibles. En cambio es más sencillo cuando la
ilegitimidad se deriva del mero incumplimiento de la ley, bastando su alegación y
correcta argumentación ante quien se pretende hacerla valer como bien sostuvo la Corte
Suprema en el precedente “Ganadera Los Lagos”70.
De no existir esta regla toda la actividad administrativa resultaría cuestionable
obstaculizando el cumplimiento de los fines públicos71.
La presunción de legitimidad en el ámbito nacional se encuentra prevista en el
art. 12 de la Ley N° 19.549, y mientras el acto aparece como legítimo, es obligatorio y
sus efectos mientras no se derribe la presunción, vinculan a la administración con los
particulares.
Ejecutoriedad.
Supuesta la legitimidad del acto, corresponde ocuparse de su ejecución,
situación que se vincula a la ejecutoriedad del mismo que se vincula a que la
satisfacción de los intereses generales no se vea obstaculizada por la acción de los
particulares. Autores como Marienhoff sostienen que la ejecutoriedad es la posibilidad
de que la administración por sí misma y con sus propios medios, haga efectivo el acto
poniéndole en práctica72. Esto se deriva de la “potestad” de mando o imperativa de la
administración, hecho que le permite a la misma, exigir coactivamente el cumplimiento
de sus propios actos para satisfacer los intereses colectivos o públicos.
Por otro lado, de manera muy clara Altamira Gigena sostiene que es la
posibilidad que tiene la administración de hacerlo cumplir por sus propios medios sin

68
Altamira Gigena, Julio Isidro, obra cit., Pág. 230.
69
Buj Montero, Mónica, Manual de Derecho Administrativo, Ismael Farrando (h) y Patricia Martínez
(Dir.), Pág. 230, Edit. Depalma, año 2000.
70
C.S.J.N., Fallos, 190; 154.
71
Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T. II., Pág. 211, Edit. Abeledo Perrot. Año 2002.
72
Marienhoff, Miguel S., obra cit., Pág. 300.
acudir a la vía judicial73. Como bien destaca Hutchinson cuando precisamos el alcance
de la ejecutoriedad, nos estamos refiriendo una de las prerrogativas públicas de la
administración que la distancia del derecho de los particulares. Estos últimos si
quisieran hacer efectivo su derecho, ante su desconocimiento, necesitaran acudir a un
tribunal judicial para que mediante el dictado de una sentencia reconozca el derecho y
permita ejecutarlo, inclusive sobre el patrimonio del deudor. A diferencia de esta
situación, la administración no necesita acudir al Poder Judicial para hacer cumplir sus
actos en la generalidad de los casos, antes de toda verificación por parte de la justicia74.
La Ley N° 19.549 en su art. 12 establece que el acto administrativo goza de
presunción de legitimidad, su fuerza ejecutoria faculta a la administración a ponerlo en
práctica por sus propios medios –a menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la
intervención judicial-. En un sentido similar se encuentra regulado en el procedimiento
de la provincia de Córdoba en el art. 91 de la Ley N° 6658.
La ejecutoriedad por supuesto que tiene algunas excepciones y que se relacionan
que cuando se acude al uso de la fuerza para hacer cumplir el acto no se vulnere los
derechos de las personas (por ejemplo, intimidad), ni el derecho de propiedad.
Un ejemplo los encontramos cuando un inspector municipal ordena el decomiso
de mercadería en mal estado (no apta para el consumo humano) de un negocio
comercial o cuando se secuestra un vehículo que se encuentra estacionado en un lugar
que está prohibido estacionar para los particulares. Otro ejemplo sería la demolición de
un edificio que amenaza ruina.
La ejecutividad.
La ejecutividad sostiene Marienhoff es una de las características de todo acto
administrativo que está en condiciones de ser exigido o cumplido y debe ser distinguido
de la ejecutoriedad que le permite a la administración por si misma sin auxilio judicial,
hacer cumplir el acto administrativo. La “ejecutividad” implica que el acto una vez
notificado es obligatorio y exigible. En este sentido, la ejecutividad se deriva de la
presunción de legitimidad que tienen los actos administrativos.
Otra postura que tiene adeptos en la doctrina, considera a la ejecutividad a la
posibilidad que tienen ciertos actos administrativos de convertirse en títulos ejecutivos
en el plano procesal, como por ejemplo cuando la A.F.I.P. emite sus actos de contenido
tributario, que se denominan “boleta de deuda” porque en los mismos se incluyen los

73
Altamira Gigena, obra cit., Pág. 231
74
Marienhoff, Miguel S., obra cit., Pág. 300.
tributos vencidos y exigibles por el procedimiento ejecución fiscal (art. 92 y c.c. de la
Ley N° 11.683).
En la provincia de Córdoba el art. 518 del Código Procesal, establece que los
tributos, retribución de servicios, multas adeudadas y contribuciones previsionales
podrán ser reclamadas mediante el proceso sumamente expedito de ejecución fiscal. Se
deriva de ello, que los actos administrativos que determinan un tributo o imponen una
multa, se consideran un título habilitante que faculta al fisco provincial o nacional a
exigir su cobro por el procedimiento abreviado de la ejecución fiscal (por ejemplo, las
multas firmes que impone la Dirección Nacional de Migraciones que pueden exigirse
por dicho proceso judicial conforme a lo dispuesto en el art. 93 de la Ley Nº 25.871).
Sobre el tema tiene dicho la jurisprudencia que “…El acto administrativo, una
vez perfeccionado, produce todos sus efectos y por lo mismo, cuando requiere ser
llevado a los hechos, puede y debe ser ejecutado. Esta peculiar característica del acto
administrativo se denomina ejecutividad…”75.

VII. Vicios de los actos administrativos. Régimen de Nulidades.

Los elementos esenciales del acto pueden adolecer de vicios. Ellos son patologías o
irregularidades en los mismos que afectan o pueden afectar la validez de los actos. En
cada elemento puede haber uno o más vicios y una irregularidad puede viciar a más de
un elemento. Hutchinson sostiene que son actos defectuosos aquellos que nacen con
deficiencias jurídicas; o sea que no han sido dictados en conformidad con los preceptos
jurídicos a cuyo tenor debieron haberse producido76.
Dromi dice que es un acto viciado aquel que aparece en el mundo jurídico sin
haber cumplido los requisitos esenciales que atañen a su existencia, validez o eficacia77.
Esta presunción permite que el acto pueda ser puesto inmediatamente ejecutado o en
práctica78.
El régimen de nulidades que se adopte debe tener previstas las consecuencias
que se derivan a los defectos o vicios que contengan los distintos actos emitidos por la
administración. Esta debe encontrar un equilibrio entre el interés público y de los

75
Cam. Civil y Com.., 2da. La Plata, Sala I, autos: “Federación Patronal Cooperativa de Seguros Ltda.
c/Videlpo Soc. en Comandita por Acciones y otros s/Ejecutivo”, Fallo de fecha 5/08/1997
76
Hutchinson, Tomás, obra cit., Pág. 251.
77
Dromi, Roberto, Ob. Cit., Pág. 400.
78
Marienhoff, Miguel S., obra cit., Pág.
particulares afectados por los actos. En nuestro país el primer fallo que reconoció el
régimen de nulidades dentro del marco del derecho público fue dictado por la Corte
Suprema en “S.A. Ganadera Los Lagos”79, donde parte del esquema de nulidades
existentes en el anterior Código de Vélez Sarsfield, haciendo una aplicación analógica
al caso.
Si bien la teoría de la invalidez de los actos pertenece a lo que conocemos como
ciencia jurídica, los principios establecidos en el derecho privado fueron en los
comienzos, la base para articular el régimen de nulidades propio del derecho
administrativo, el cual fue adquiriendo modalidades propias atento encontrarse
impregnado de la tutela del fin público. Es por ello que encontramos reglas distintas que
resultan propias del derecho administrativo como aquella que sostiene que debe
prevalecer como regla general la “anulabilidad” de los actos, reservando la sanción de
nulidad para aquellos supuestos más graves y manifiestos de los actos irregulares80.
Otra particularidad que aleja el régimen de nulidades del derecho administrativo
del previsto en el derecho privado, es la existencia de los denominados poderes de
“autotutela” de la administración, que los particulares no disponen. Como esto
queremos resaltar que en el derecho privado las nulidades solo pueden declararse por el
órgano judicial.
Seguidamente damos algunos ejemplos de vicios que pueden generar la
invalidez del acto:
En el elemento competencia, la incompetencia: por ejemplo, si el Ministro de
Economía aplica una sanción disciplinaria a un agente de la A.F.I.P., cuando es ésta una
entidad autárquica descentralizada con personería jurídica propia que sólo posibilita a
sus autoridades aplicar dichas sanciones a sus subordinados.
En el elemento “causa”, la falsa o falta de causa: por ejemplo, cuando el
funcionario que emite el acto disfraza los antecedentes de hecho o de derecho (falsa
causa) o cuando directamente no existen antecedentes de hecho o de derecho que
justifiquen la decisión (falta de causa).
En el elemento “motivación”, podemos destacar la ausencia de motivación (se
omite incluir expresamente los argumentos que respaldan la decisión), insuficiente
motivación (la expresión escrita de la causa es tan escueta que impide el control de

79
C.S.J.N., Fallos 190; 142, La Ley 23-251.
80
Hutchinson, Tomás, obra cit., Pág. 256
legalidad del acto) o ilógica motivación (cuando el justificativo expuesto no se condice
con la decisión tomada).
En el elemento “objeto”, cuando el mismo resulta ilícito (por ejemplo cuando las
autoridades de una Universidad designan una persona sin previa selección mediante
concurso público siendo este obligatorio), objeto imposible lícito (por ejemplo si un
Gobernador de Provincia resuelve designar a un Juez Federal) o materialmente (por
ejemplo si un Ministro de Salud dicta un decreto ordenando a una persona curarse de
una enfermedad Terminal), objeto irrazonable o absurdo (por ejemplo si un Intendente
adjudica a favor de un vecino, una vivienda a construirse en otro país).
En el elemento “finalidad”, el más característico de los vicios es la denominada
“desviación de poder”: por ejemplo, si el Secretario de un Ministerio, pretendiendo
sancionar encubiertamente a un agente, lo traslada de un estamento donde el cumple
correctamente sus funciones a otra repartición en donde conoce que dicho empleado
realmente no se siente a gusto ni tampoco es idóneo para cumplir con los deberes
atinentes al nuevo cargo.
En el elemento “forma”, cualquier omisión en el cumplimiento de las
solemnidades esenciales prescriptas por la ley: por ejemplo, si el acto no posee firma de
la autoridad competente, hoy generalmente conocida como firma digital introducida en
el acto administrativo dictado en un expediente digital.
En el elemento “procedimiento previo”, si se omite respetar algún derecho
vinculado con la garantía del debido proceso adjetivo: por ejemplo, si el instructor
sumariante impide al agente sumariado ofrecer la prueba que hace a su derecho, o si se
omite requerir a la oficina jurídica respectiva la elaboración del dictamen jurídico al que
alude el arts. 7 inc. d) de la Ley N° 19.549.
Con respecto a la “voluntad” se encuentran vicios de tipo objetivo (vicios en la
preparación y en la emisión de la voluntad) como vicios de tipo subjetivo (arbitrariedad,
error, dolo, violencia, etc.)81.

VIII. El régimen legal de nulidades de los actos administrativos.

81
Gordillo, Agustín, Ob. Cit., págs. IX-2 y IX-3.
 Si bien cada ley u ordenanza tiene un sistema de nulidades particular, tanto la
doctrina como la jurisprudencia se están uniformando en lo que respecta al parámetro
para distinguir las nulidades relativas de las absolutas.
Siguiendo a Cassagne nuestro sistema de invalidez nacional, sigue el molde
hispano-americano (Costa Rica, Venezuela), teniendo como inspiración la ley de
procedimientos administrativos española de 1956 y en la obra del extinto profesor
Marienhoff, que tuvo muy en cuenta la concepción francesa sobre la invalidez del acto
administrativo82.
Debemos mencionar que el régimen de invalidez del acto administrativo en el
derecho norteamericano constituye una creación jurisprudencial, lo que implica una
mayor complejidad en su sistematización83.
Teniendo presente el sistema elegido por el legislador nacional, si el vicio en
uno o en varios elementos es grave o gravísimo el acto es nulo de nulidad absoluta y por
lo tanto insanable. Mientras que si el vicio es leve el acto es anulable y permite su
subsanación. Este sistema es el elegido por la Ley N° 19.549 (arts. 14 y 15), es decir
que de acuerdo a la gravedad del vicio van a resultar sus efectos invalidantes.
Como bien puede observarse a partir de la Ley N° 19.549 es que en el ámbito
nacional se denomina acto nulo de nulidad absoluta o acto irregular (arts. 14 y 17) al
acto cuyos vicios son insanables y acto anulable (art. 15) a aquellos que son susceptibles
de saneamiento (art. 19).
Lo que resulta paradójico es que la Ley N° 19.549 denomine como actos
regulares tanto a los actos sin vicios como a aquellos anulables, es decir que adolecen de
vicios leves (art. 18).
En la provincia de Córdoba la Ley N° 6658 adoptó un sistema distinto al
previsto en el régimen nacional, haciendo prevalecer para declarar la nulidad del acto si
el vicio es ostensible o no. En este orden de ideas, el art. 104 establece que los actos son
“nulos” si se hubiesen dictado por autoridad incompetente o cuando se violaran los
principios que informan los procedimientos administrativos. El art. 105 sostiene que son
actos “anulables” los viciados por error, dolo o violación de la ley. Agrega mayor
confusión al régimen de nulidades lo dispuesto en el art. 106 que dispone que no serán
invalidables en sede administrativa los actos “relativamente” nulos, salvo en el supuesto
de dolo. El camino elegido por la ley provincial remarca si el vicio es ostensible o

82
Cassagne, Juan Carlos, Acto administrativo, Pág. 306, Edit. La Ley, Año 2012.
83
Cassagne, Juan Carlos, obra cit, Pág. 309.
manifiesto, de aquellos que requieren una mayor investigación e indagación para
determinar su existencia y procedencia (error, dolo, violencia). Consideramos que este
panorama ha cambiado a partir del dictado del fallo del TSJ en la causa “Patiño de
Chavez”84, donde se argumentó y se adoptó de manera pretoriana, la postura de
diferenciar al régimen de nulidades absolutas y relativas en función de su mayor o
menor gravedad.
En el citado precedente “Patiño de Chavez” el Tribunal Superior puso de manifiesto que
“…Es dable advertir que la normativa es suficientemente clara cuando hace referencia
a algunos tipos de vicio, sin embargo, es confusa cuando se refiere en general a los
vicios en la causa y en el objeto, en lo que respecta a las razones de derecho. Ello, por
cuanto tales vicios, para la sistemática de la ley, pueden ser tanto de nulidad absoluta
(violación de las normas establecidas legal o reglamentariamente para su dictado)
como de nulidad relativa (violación de la ley en cuanto al fondo del acto). En
consecuencia, para considerar la índole del vicio debe acudirse a los principios
generales en la materia, suficientemente acuñados por el resto de las normativas
vigentes, la doctrina y la jurisprudencia. De tal manera, según la gravedad y
ostensibilidad del vicio dependerá su correcto encuadre dentro del supuesto de nulidad
absoluta o relativa…”. Es claro que el TSJ remarco que lo importante es la gravedad
del vicio a la hora de saber si el acto es nulo de nulidad absoluta o relativa.
Altamira Gigena sostiene que en Córdoba, es necesario realizar las siguientes
distinciones: a) la administración debe respetar la cosa juzgada administrativa ya que el
acto es inmutable, b) puede extinguirlo sin responsabilidad si no ha sido notificado (art.
103 de la Ley Nº 6658), c) Puede invalidarlos en caso de estar ante la presencia del
vicio de dolo o se trate de actos relativamente nulos, donde se deberá demandar su
invalidación mediante la correspondiente acción de lesividad (art. 107)85.
Resulta importante destacar que en algunos municipios autónomos de la
provincia de Córdoba, como la ciudad de Río Cuarto, se han dictado normas que
disciplinan el procedimiento administrativo y su régimen de nulidades (Ordenanza N°
282/85). Particularmente, su régimen de invalidación de los actos administrativos se
encuentra establecido en los arts. 89 a 93, teniendo muchas semejanzas con el previsto
en la Ley Nacional Nº 19.549.

84
TSJ, Sentencia N° 209, fallo de fecha19/12/2000.
85
Altamira Gigena, Julio Isidro, obra cit., Pág. 239.
 VIII.a. La teoría del acto inexistente.

Por último, cabe expresar que algunas legislaciones provinciales contemplan

como categoría la del “acto inexistente”, que serían aquellos que no han podido surgir a
la vida del derecho86. Resultaría como una especie particular de invalidez, donde se
pretende trasplantar una construcción del régimen del derecho privado francés 87, país en
donde ha perdido vigencia.
Esta categoría nació en la doctrina iusprivatista francesa en el siglo XIX y no todos
la aceptan. Esta teoría sostiene que hay algunas situaciones sumamente especiales en
donde solo “aparentemente” podemos considerar estar frente a un acto administrativo.
A manera de ejemplo, la doctrina considera acto inexistente cuando un profesor dicta un
acto modificando el plan de estudios de la carrera, situación donde claramente se
advierte una grosera ilegitimidad88. Otro ejemplo resulta cuando un Decano de una
facultad dispone la intervención de la Universidad Nacional de Río Cuarto, acto
palmariamente grosero. Algunos autores sostienen que la inexistencia es una noción
conceptual que se aplica a ciertos supuestos en que existe una conducta que no podemos
llamar acto administrativo, ni siquiera acto nulo89. Podemos denominarla como un “no
acto administrativo” o como una “vía de hecho administrativa”. Altamira Gigena
rechaza de plano la existencia de esta categoría y sostiene, que si el defecto es grave
habrá nulidad y en caso contrario anulabilidad90 de forma similar concluye Cassagne
respecto a su inaplicabilidad en el derecho administrativo argentino, ya que considera
que se incorpora una complicación inútil a la teoría de la invalidez administrativa91.
Podemos concluir que la inclusión de los actos inexistentes se advierte como
irrelevante e inútil ya que pueden considerarse como una vía de hecho administrativa de
la cual es una especie92.

IX. La revocación de los actos administrativos.

86
Hutchinson, Tomás, obra cit., Pág. 274.
87
Cassagne, Juan Carlos, Acto Administrativo, Pág. 298, Edit. La Ley, Año 2012.
88
Hutchinson, Tomás, obra cit., Pág. 276.
89
Buj Montero, Mónica, Manual de derecho Administrativo, Ismael Farrando y Patricia Martínez
Directores, Pág. 223, Edit. La Ley, Año 2000.
90
Altamira Gigena, obra cit., Pág. 248.
91
Cassagne, Juan Carlos, obra cit., Pág. 302.
92
Hutchinson, Tomás, obra cit., Pág. 277.
 Podemos decir que la revocación de un acto significa la decisión de la autoridad
competente de extinguirlo por sí, ya sea de oficio (por ilegalidad, por conveniencia o
por oportunidad) o como consecuencia de una impugnación de parte interesada (sólo
cuando hay vicios que lo tornan ilegal)93. La institución de la revocación se concreta
mediante el dictado de un nuevo acto administrativo, que es el protagonista revocatorio
que deja sin efecto un acto dictado anteriormente.
La Ley N° 19.549 establece en cabeza de quien dicta un acto administrativo, o
de los órganos superiores con competencia, la obligación de revocar aquellos actos que
adolezcan de vicios graves en alguno de sus elementos esenciales (art. 17), salvo en
aquellos casos en que hubiera generado derechos subjetivos a terceros – y que los
mismos se encuentren ejerciéndolos- y el acto estuviere firme y consentido, situaciones
en que la Administración sólo puede requerir la declaración de nulidad del mediante una
acción judicial de lesividad. Es decir en este caso no procede la revocación y es el poder
judicial el único competente para extinguir el acto (anularlo por ser irregular). En igual
sentido, se expresa la Ordenanza N° 282/85 de la ciudad de Río Cuarto, en su art. 91
respecto a la revocación de los actos administrativos.
Cabe destacar, como bien lo hace Fernández94 siguiendo al antecedente
jurisprudencial surgido del fallo dictado en la causa “Almagro”, que si bien no se
encuentra expresamente consignado en el artículo 17 de la Ley N° 19.549, para que el
referido acto irregular goce de la estabilidad aludida en el párrafo anterior es menester
también que no se verifiquen ninguna de las excepciones contenidas en el segundo
párrafo del artículo 18, pues si son operativas para los actos regulares, deben serlo más
aún con relación a los irregulares.
El referido jurista resalta que la Corte, en la sentencia dictada en la causa
“Almagro”95, puso de manifiesto que las excepciones detalladas en el artículo 18 (que
refieren solo a los actos regulares) también son aplicables respecto de los actos
irregulares, ya que una interpretación meramente literal y aislada de las normas llevaría
sino a la conclusión de que habría más rigor para revocar un acto nulo que uno regular
cuya situación es considerada por la ley como menos grave. En este sentido, la Corte
93
Bien señala Francisco A. Fernández que parte de la doctrina dice que la revocación sólo opera cuando
es por conveniencia u oportunidad y cuando hay vicios que invalidan el acto procede la anulación (por
ejemplo Manuel M. Diez); mientras que la mayoría opina que en ambos caso debe denominarse
revocación y anulación sólo en los casos en que por irregularidades es el poder judicial el que lo extingue
por esa vía (Gordillo, Marienhoff, Cassagne, Bielsa, etc.), en Revista Argentina del Régimen de la
Administración Pública Nº 348, 2007, Pág. 213.
94
Fernández, Francisco A., Ob. Cit, Pág. 228.
95
CSJN, Fallos 321: 469.
Suprema con mayor precisión puso de manifiesto en la causa “Tandanor”, como
procede la posibilidad de revocar en sede administrativa un acto nulo de nulidad
absoluta, inclusive 16 años después96.
En lo que respecta a los actos administrativos regulares (sin vicios o con vicios
leves), la Ley N° 19.549 establece que todos son susceptibles de ser revocados en sede
administrativa, salvo aquellos de los que hubieren nacido derechos subjetivos que no
fueren precarios a favor de un administrado – que no hubiere conocido el vicio - al que
el nuevo acto no les favorezca (art. 17). En este último supuesto, la Administración debe
requerir al poder judicial la declaración de nulidad mediante la acción de lesividad, si la
misma fuere procedente.
También dice la ley (art. 17) que los actos regulares pueden ser revocados,
modificados o sustituidos en sede administrativa por razones de conveniencia, mérito u
oportunidad, indemnizando los daños y perjuicios que causare esto se revela como
sumamente acotado ya que algunos autores como Gordillo, sostienen que se trata de una
norma inconstitucional en este aspecto por invadir las atribuciones fijadas en la
Constitución Nacional por el art. 17 que fija el procedimiento de expropiación para la
extinción de derechos de los particulares.
Ahora bien, la Ley N° 19.549 por un lado habla de presunción de legalidad de
los actos administrativos sin diferenciar si se trata de actos regulares o irregulares (art.
12), mientras que por el otro fija el deber de revocar de la Administración lo actos
irregulares: ¿Resulta ello contradictorio?
Para respondernos a dicho interrogante huelga precisar que luego que entrara en
vigencia el mencionado artículo 12, fue la Corte la que en la causa "Pustelnik"97 efectuó
una interpretación sistemática de la presunción de legalidad, conjugando los arts. 12, 14,
15, 17 y 18 de la Ley N° 19.549, afirmando que dicha suposición iuris tantum "no
puede siquiera constituirse frente a supuestos de actos que adolecen de una invalidez
evidente y manifiesta".
Dicha sentencia, en síntesis, dijo que la presunción en cuestión existe sólo si "el
acto no fue manifiesta ni evidentemente inválido". Coincidimos plenamente con esta
sabia enseñanza judicial.

96
CSJN, Fallos 841:1679. Resulta interesante la nota fallo de Mauricio Goldfareb, publicado en El
Derecho Nº 14.550, de fecha12/12/2018.
97
CSJN, Fallos 293:133.
 Cabe destacar que este fallo buscó evitar una interpretación descontextualizada
del art. 12 de la Ley N° 19.549, en tanto éste nada dice si la presunción es aplicable a
los actos válidos y/o a los anulables y/o a los nulos, pero el análisis del mismo desde
una visión integral permite despejar tal incertidumbre.
Para Gordillo98 y Diez99, una interpretación contraria atentaría con la armonía
del sistema ya que de tal forma podría presumirse legal a un acto que la ley considera
"irregular", y que la misma norma "obliga" revocar a la Administración Pública.

X: Saneamiento y conversión.

El saneamiento o convalidación de los actos administrativos es la técnica

mediante la cuál la Administración le otorga plena validez a un acto afectado por un
vicio leve100.
Gordillo101, coincidiendo con el criterio de la Procuración del Tesoro de la
Nación102, aclara que en los casos en que el saneamiento es viable, sus efectos son
retroactivos. Por su parte, Hutchinson considera que la idea principal apunta a la
posibilidad de que un acto inválido adquiera validez103.
La Ley N° 19.549 refiere al saneamiento de los actos administrativos en su
artículo 19, precisando dos formas diferentes:
a) mediante la “ratificación” por el órgano superior cuando el vicio del acto sea
el de incompetencia en razón del grado y la avocación o delegación sean procedentes.
Al decir de Gordillo104, la ratificación es el acto por el cual el órgano competente
reconoce como propios actos realizados por otro órgano. Hutchinson sostiene que la
ratificación se da por el órgano superior, cuando el acto hubiese sido dictado por un
órgano incompetente en razón del grado, si el ordenamiento permite la delegación,
avocación o la sustitución105.
Dicha técnica, solo es viable en actos anulables. Esto no es procedente en el
vicio de incompetencia en razón de la materia y el territorio ya que es un vicio que

98
Gordillo, Agustín, Ob. Cit., Pág. V-17.
99
Diez, Manuel María, Ob. Cit., Pág. 214.
100
Comadira, Julio, Ob. Cit., Pág. 131.
101
Gordillo, Agustín, “El Procedimiento Administrativo”, Pág. 218, Ed. Lexis Nexis, 2003.
102
PTN, Dictámenes, 198:115 y 234:156.
103
Hutchinson Tomás, Tratado jurisprudencia y doctrinario – derecho administrativo, Medios de
actuación jurídico administrativa, T. I, pág. 287, Edit. La Ley, 2010.
104
Gordillo, Agustín, Ob. Cit., Pág. 220.
105
Hutchinson, Tomas, Ob. Cit., Pág. 289.
genera la nulidad absoluta, hecho que impide el saneamiento106. Debemos destacar que
la ratificación es unilateral y tiene efectos retroactivos.
b) a través de la “confirmación” por el mismo órgano que dictó el acto
subsanando el vicio leve mediante el dictado de uno nuevo corregido. Los efectos del
saneamiento se retrotraen al momento de emisión del acto viciado como si hubiera
nacido sin vicio y también debemos considerarla de naturaleza unilateral, bien agrega
Gordillo que la confirmación sólo procede cuando se trata de un acto anulable y no un
acto nulo, y siempre que esté al alcance de la autoridad que emitió el acto poder
corregirlo107.
La “conversión”, en cambio, es la transformación de un acto viciado en un acto
válido mediante la emisión de un nuevo acto en el que se transcriben las partes no
viciadas del primero. Los efectos de la conversión corren sólo a partir del dictado del
nuevo acto.
A diferencia de la convalidación, la conversión de un acto supone la
transformación del mismo en un acto nuevo conformado por las partes del acto viciado
que no tenían vicios, siempre que el nuevo acto tenga autonomía y trascendencia
jurídica (art. 20 de la Ley N° 19.549). La conversión la concreta el mismo órgano que
dictó el acto parcialmente viciado.
Manuel María Diez108 afirma que para que pueda producirse la conversión se
requiere los siguientes requisitos:
1. Que se trate de un acto inválido.
2. Que exista correspondencia entre el acto legal y el acto inválido. Para ello es
necesario que el órgano sea competente para dictar ambos actos.
3. Que subsista el interés público que el acto convertido trata legítimamente de
satisfacer.

XI. La extinción del acto administrativo

La extinción es la cesación de los efectos jurídicos del acto administrativo. Para

Dromi constituye la eliminación o supresión de los efectos jurídicos del acto

106
Cassagne, Juan Carlos, obra cit., Pág. 195.
107
Gordillo, Agustín, Ob. Cit., Pág.221.
108
Diez, Manuel María, “Manual de Derecho Administrativo”, Tomo I, Págs. 246 y 247, Ed. Plus Ultra,
1991.
administrativo, por causas normales o anormales, sea que requiera o no la emisión de un
nuevo acto, sea que se trate de actos válidos o inválidos109.
Siguiendo al mencionado jurista podemos enumerar, entre las causas de
extinción de los actos administrativos reconocidas por las leyes, la jurisprudencia o la
doctrina, a las siguientes: 1) cumplimiento del objeto que justificó su dictado, 2)
imposibilidad de cumplimiento del objeto por hecho posterior a su dictado, 3)
expiración del plazo que el mismo se había fijado para su vigencia, 4) acaecimiento de
una condición resolutoria, es decir la concreción de un hecho previsto en el mismo acto
como causa de extinción del mismo 5) renuncia del derecho por parte del destinatario
del acto, 6) revocación del acto por parte del órgano que lo dictó o de uno
jerárquicamente superior con competencia para entender en ello, 7) declaración judicial
de nulidad del acto.
Diez bien agrega a la caducidad del acto, cuando ella es dictada por la
Administración constituyendo una sanción en perjuicio del administrado ante el
incumplimiento de éste de las obligaciones correlativas a los derechos que obtenía del
mismo110 (art. 21 de la Ley N° 19.549). Diez aclara que la caducidad siempre es una
sanción mientras que la revocación del acto puede ser por conveniencia u oportunidad a
favor de la Administración.

XII La interpretación de los actos administrativos.

Interpretar una norma, sea una ley, un decreto o un acto administrativo, implica
desentrañar o descubrir su alcance y significado.
Existen diferentes sistemas de interpretación de los actos administrativos, entre los
cuales se destacan los siguientes:
1. Interpretación auténtica, la que emana del funcionario a cargo del órgano que
lo emitió.
2. Interpretación histórica: la que se concreta teniendo en cuenta los
antecedentes que dieron origen no solo a ese acto, sino a los que le
precedieron.
3. Interpretación sistemática: la que considera al acto a interpretar, como parte
de un colectivo de normas compatibles y sin lagunas jurídicas graves.

109
Dromi, Roberto, Ob. Cit., Pág. 409.
110
Diez, Manuel María, Ob. Cit., Pág. 250.
 4. Interpretación judicial: la que realiza el tribunal al que se le asignó el caso
concreto en donde tramita el control judicial de validez del referido acto.
5. Interpretación sociológica: la que se enmarca en la idiosincrasia de la
sociedad en donde el acto fue dictado.
Todos pueden resultar muy útiles para desentrañar la finalidad que tiene el dictado de
los diversos actos de la administración, que tiene por objeto crear, modificar o extinguir
derechos. En este caso, el operador jurídico deberá considerar cuál de ellos se ajusta
mejor a las necesidades concretas para interpretar el acto o dependerá de la situación,
que pueda resultar útil acudir a una combinación de ellos.

Actividad de autoevaluación.
1. ¿Puede decirse que un acto administrativo es un acto jurídico?
2. ¿Cuáles son los caracteres esenciales de un acto administrativo? ¿qué significa
que sean esenciales?
3. ¿Qué diferencias existen entre la obligatoriedad, ejecutividad y ejecutoriedad del
acto administrativo?
4. ¿Puede presumirse la inconstitucionalidad de un acto administrativo?
5. El dictamen jurídico notificado por el órgano competente para resolver ¿es un
acto administrativo?
6. El acta de infracción que labra un agente de tránsito ¿es un acto administrativo?
7. El cartel de “PARE” que se encuentra en rutas o calles ¿es un acto
administrativo?
8. El recibo de haberes de un agente de la Provincia de Córdoba ¿es un acto
administrativo?
9. ¿Qué significa que el administrado conozca el vicio del acto? ¿Es revocable el
acto administrativo en dicho caso?
10. ¿Es revocable un acto administrativo en caso de dolo recíproco? ¿qué
respondería si se tratase de un acto jurídico del derecho privado?

Fallos relevantes de la unidad IV

1. T.S.J. Sala Contencioso Administrativa: "Zapata Nora del Carmen c/ Provincia de
Córdoba – Plena jurisdicción – Recurso de Apelación" (Expte. N° 1732947)
(13/03/2014)
2. T.S.J. Sala Contencioso Administrativa "Chaves, Nora Edith c/ Municipalidad de
Río Cuarto – Demanda Contencioso Administrativa de Ilegitimidad – Recurso de
casación” (28/02/2014)
3. T.S.J., Sala Contencioso Administrativa "Romero, Patricia Alejandra c/
Municipalidad de Malagueño – Plena jurisdicción. Recurso de casación”
(13/09/2006)
4. C.S.J.N., “Podestá, Eulogio Alberto y otros c. Caja de Retiros, Jubilaciones y
Pensiones de la Policía Federal Argentina” (25/07/1989, Fallos 321:1188)
5. C.S.J.N., “Scarpa, Raquel Adriana Teresa c/ Estado Nacional - Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos s/ amparo ley 16.986.” (22/08/2019)
6. C.S.J.N., “Rodríguez Varela, Florencio c/ Corte Suprema de Justicia de la Nación”
(23/12/1992, Fallos: 315:2990)
7. CNCAF en pleno, “Hughes Tool S.A. v. Administración Nacional de Aduanas”
23/09/2003.