CAPÍTULO II

PRERROGATIVAS PROCESALES QUE OSTENTA LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA
El ordenamiento jurídico venezolano, atendiendo al principio de
integración que lo caracteriza, estableció en la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la Republica (2008), y en la Ley Orgánica de la
Hacienda Pública Nacional (1974), un conjunto de prerrogativas procesales
en favor de los órganos o entes de la administración pública litigantes.
Entre estas prerrogativas o especialidades procesales se tienen: (a) el
procedimiento administrativo previo a las acciones de contenido patrimonial
contra la administración pública, (b) Citación y notificación obligatoria a la
Procuraduría General de la República, (c) Improcedencia de la confesión
ficta, (d) No sometimiento de la controversia a medios alternativos de
resolución de conflictos, (e) No sujeción a medidas preventivas o ejecutivas,
(f), Exención de costas procesales a la administración pública, (g) Ejecución
de sentencias condenatorias contra la administración pública.
Con relación a las prerrogativas procesales que ostenta la
administración pública frente a los administrados en el proceso judicial,
resulta necesario realizar una serie de consideraciones respecto a cada una
de ellas; y, como deben ser entendidas a la luz de los valores de Estado
Social de Derecho y de Justicia consagrados en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela.
Procedimiento administrativo previo a las acciones contra la
administración pública
El procedimiento administrativo previo a las acciones de contenido
patrimonial contra la administración pública o antejuicio administrativo
constituye un procedimiento pre-contencioso de reclamación patrimonial que
se le impone al administrado como presupuesto procesal de admisibilidad de

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la demanda que pretenda intentar contra la Administración Pública. Sobre

este particular, Rondón (1994), sostiene que el antejuicio administrativo se
configura cuando concurren los siguientes elementos:

A. La normativa de un procedimiento preliminar a la vía judicial

contenciosa, cuyo agotamiento sea condición de la admisibilidad de
la acción, demanda o recurso.
B. Cuando el objeto de la pretensión que se hará valer
judicialmente en sede contenciosa mediante acción o recurso,
afecte en forma directa un interés de la Administración (p. 60).

Mediante este procedimiento se busca que la administración pública

tenga conocimiento de la pretensión pecuniaria del administrado y su
fundamento, así como permitir el arreglo de la controversia en sede
administrativa, cuando la administración pública lo creyere conveniente. En
tal sentido, el autor antes citado, expresa que el antejuicio administrativo: “…
es una forma de autotutela administrativa, que dentro de la ventaja procesal
de conocer el contenido de la pretensión del administrado, permite el arreglo
de la controversia en su propio seno, cuando así lo creyere oportuno y/o
conveniente el ente respectivo” (p. 60).
En otras palabras, el procedimiento administrativo previo, sirve para una
mayor protección de los intereses colectivos que tutela la administración
pública, procura la transigencia de las partes, con el objetivo de evitar el
pleito que una de ellas quiere entablar, sirve para que la administración
pública ejerza su potestad de autotutela; y, finalmente, es una condición de
admisibilidad de la demanda. Sobre este particular, la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia N° 02597, de
fecha 13 de noviembre de 2001, señaló que el antejuicio administrativo:

Se perfila como un instrumento que permite a la

Administración ejercer su potestad de autotutela, al tiempo, que
sirve para una mayor protección de los intereses colectivos, por lo
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que su observancia no puede entenderse como una instancia que

se equipare a una supuesta desigualdad de la administración
respecto de los particulares, sino que su objetivo consiste en que la
Administración conozca el alcance de las pretensiones que podrían
ser deducidas en vía jurisdiccional, evitando con ello la sorpresa de
una demanda inesperada.

Por ende, con el procedimiento administrativo previo se busca

fundamentalmente dos beneficios para la administración pública: (a) la
depuración de las causas que se interpongan en su contra, y (b) dar aviso a
la administración pública para que se prepare contra una eventual contienda
judicial. Al respecto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, en Sentencia N° 05999, del 26 de octubre de 2005, expresó: “…el
antejuicio administrativo se erige como un elemento de garantía para la
Administración, en tanto que en definitiva le permite tener conocimiento
exacto acerca de las pretensiones que serán deducidas por el particular,
luego del antejuicio, en vía jurisdiccional”.
En el sistema procesal patrio, la regulación específica del procedimiento
administrativo previo a las acciones de contenido patrimonial contra la
administración pública, se contiene en la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la Republica (2008), en el Título IV Del Procedimiento
Administrativo Previo a las Acciones contra la Republica y de la actuación de
la Procuraduría General de la Republica en Juicio, Capítulo I Del
Procedimiento Administrativo previo a las Acciones contra la Republica,
articulo 56 y siguientes. En efecto, el artículo 56 de la citada Ley, dispone:

Quienes pretendan instaurar demandas de contenido

patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por
escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer
concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de
este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe
constar en el mismo.
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La norma citada obliga al administrado a realizar la reclamación previa

en vía administrativa, exponiendo su pretensión pecuniaria por escrito a la
administración pública, antes de interponer la demanda ante el órgano
jurisdiccional competente. La reclamación previa constituye un requisito
procesal para la admisión de la demanda pecuniaria contra la administración
pública; su falta impide al tribunal competente entrar a conocer y resolver
sobre el fondo del asunto planteado. Al efecto, el artículo 62 de la citada Ley,
estatuye: “Los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las
acciones o tercerías que se intente contra la República, sin que se acredite el
cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a
que se refiere este Capítulo”. En este sentido el artículo 35 de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010), dispone.

La demanda se declarará inadmisible en los supuestos

siguientes:
1. Caducidad de la acción.
2. Acumulación de pretensiones que se excluyan mutuamente o
cuyos procedimientos sean incompatibles.
3. Incumplimiento del procedimiento administrativo previo a las
demandas contra la República, los estados, o contra los órganos o
entes del Poder Público a los cuales la ley les atribuye tal
prerrogativa.

En atención a la normativa citada, la falta de la reclamación previa en

sede administrativa al ejercicio de acciones de carácter patrimonial contra los
órganos o entes públicos, dada su naturaleza jurídica de requisito procesal
produce el efecto de impedir al órgano jurisdiccional competente entrar a
conocer del fondo de la pretensión patrimonial planteada por el administrado,
sin perjuicio de la nueva presentación de la demanda. Otro efecto común a la
reclamación previa en vía administrativa es la prohibición de presentar la
demanda antes de que transcurra el plazo que tienen los órganos o entes
públicos para pronunciarse sobre la reclamación patrimonial. Esta premisa es
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afirmada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,

en Sentencia N° 2597, de fecha 13 de noviembre de 2001, quien sostiene:

El cumplimiento del antejuicio administrativo previo previsto en

el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República cuando la demandada es la República, funciona como un
requisito de admisibilidad de la demanda. No puede enfocarse su
incumplimiento como una negación del ordenamiento jurídico a la
tutela jurisdiccional. Por ello resulta indispensable diferenciar las
causales de inadmisibilidad de una demanda de las de una acción.
En el primer caso, la demanda podrá ser intentada en cualquier
momento, siempre que se cumplan los requisitos previstos por la
Ley, mientras que en el segundo tipo la acción jamás podrá ser
intentada" De tal forma, que la omisión del requisito del antejuicio
administrativo se traduce en una prohibición de la Ley de admitir la
demanda, mientras no se haya dado cumplimiento a tan importante
requisito. Toda vez que la pretensión procesal si tiene la
correspondiente protección jurídica y por tanto ahí no existe en
verdad ausencia de acción ni prohibición de su ejercicio, la cuestión
procesal consiste -como ya se dijo- en exigir el agotamiento previo
de la reclamación administrativa, la cual puede evitar el uso de la
vía jurisdiccional.

En cuanto a la tramitación de este procedimiento administrativo previo,

se observa que los artículos 57, 58, 59 y 60 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la Republica (2008), distingue aspectos singulares
sobre la iniciación, instrucción y resolución de este procedimiento. Respecto
al contenido del escrito de reclamación, nada específico establece los
artículos antes señalados; por tanto, le será aplicable los contenidos mínimos
de cualquier solicitud de iniciación de procedimientos administrativos, a los
que hace referencia el artículo 49 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos (1981), en los siguientes términos:

Cuando el procedimiento se inicie por solicitud de persona

interesada, en el escrito se deberá hacer constar:
1. El organismo al cual está dirigido.
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2. La identificación del interesado, y en su caso, de la persona que

actúe como su representante con expresión de los nombres y
apellidos, domicilio, nacionalidad, estado civil, profesión y número
de la cédula de identidad o pasaporte.
3. La dirección del lugar donde se harán las notificaciones
pertinentes.
4. Los hechos, razones y pedimentos correspondientes,
expresando con toda claridad la materia objeto de la solicitud.
5. Referencia a los anexos que lo acompañan, si tal es el caso.
6. Cualesquiera otras circunstancias que exijan las normas legales
o reglamentarias.
7. La firma de los interesados.

Una vez presentado el escrito de reclamación, el órgano público

competente tendrá veinte (20) hábiles para formar el expediente del escrito
contentivo de la pretensión con los antecedentes, informes, documentos y
datos que resulten necesarios, conforme con lo establecido en el artículo 57
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Republica (2008).
El órgano público al día hábil siguiente de finalizada la sustanciación del
expediente administrativo, remitirá el mismo a la Procuraduría General de la
República en original o en copia certificada, a fin de que ésta, le remita su
opinión jurídica respecto a la procedencia o no de la reclamación, en un
plazo no mayor de treinta (30) días hábiles, cuando el monto de la
reclamación sea mayor a quinientas unidades tributarias (500 U.T.); y no
haya sido declarada procedente por la máxima autoridad del órgano
respectivo, según lo previsto en el artículo 58 ejusdem.
Este órgano público dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la
recepción del criterio sostenido por la Procuraduría General de la República,
notificará al interesado su decisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 59
ejusdem. Mientras, el administrado interesado tiene la obligación de
comunicar al órgano respectivo, si acoge o no la decisión notificada, dentro
de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación, pudiendo hacer uso
de la vía judicial una vez que haya notificado al órgano, de conformidad con
lo previsto en el artículo 60 ejusdem.
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Cabe destacar, a falta de respuesta oportuna por parte del órgano

respectivo, dentro de los lapsos previstos en la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la Republica (2008); es decir, dentro de los
cincuenta y seis (56) días de despacho siguientes a la consignación del
escrito de reclamación, el administrado interesado debe considerar
desestimada su reclamación al efecto de formular la correspondiente
demanda judicial, según lo establecido en el artículo 61 de la citada Ley. Una
vez transcurrido este lapso, el administrado interesado en ejercicio de su
derecho, puede acudir al órgano jurisdiccional competente a interponer su
demanda pecuniaria contra el órgano o ente público, cuando haya notificado
su desacuerdo al órgano o ente público interesado o en ausencia de
respuesta oportuna por parte de ésta.
Considera el investigador que el silencio negativo previsto en el artículo
61 del citado texto legal, va en contra del derecho fundamental de petición
del administrado, consagrado en el artículo 51 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela (1999), en los términos siguientes:

Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir

peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o
funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la competencia
de éstos o éstas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta.
Quienes violen este derecho serán sancionados o sancionadas
conforme a la ley, pudiendo ser destituidos o destituidas del cargo
respectivo.

Por tanto, la norma constitucional citada, impone al órgano o ente

público la obligación de dar una repuesta adecuada y oportuna al
administrado peticionario; en consecuencia, debe pronunciarse de forma
expresa en relación a la pretensión patrimonial, mediante acto administrativo
motivado; afín de que administrado interesado tenga conocimiento de las
razones que justifican el rechazo de su reclamación patrimonial.
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Citación y notificación obligatoria a la Procuraduría General de la

República
En los procesos judiciales en que sea parte la administración pública,
debe citarse a la Procuraduría General de la República en los términos
previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Republica
(2008). Al efecto, el artículo 37 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa (2010), estatuye:

La citación personal se hará conforme a las previsiones del

Código de Procedimiento Civil a excepción de la del Procurador
General de la República, que se hará de acuerdo al Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con
Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República.

En atención a la norma citada, esta diligencia procesal debe practicarse

conforme a lo establecido en el artículo 81 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la Republica (2008), mediante oficio, acompañado
del libelo de demanda y de los recaudos producidos por el actor, que debe
ser entregado personalmente al Procurador o Procuradora General de la
República, o a quien esté facultado por delegación; en consecuencia, la
citación no cumpla con las formalidades antes expuesta, se considera como
no practicada; constituyendo causal de reposición de la causa. En tal sentido,
el artículo 66 ejusdem, establece: “Las notificaciones y citaciones realizadas
al Procurador o Procuradora General de la República, sin el cumplimiento de
las formalidades y requisitos establecidos en este Decreto con Rango, Valor
y Fuerza de Ley, se consideran como no practicadas”.
Con la consignación del acuse de recibo de la citación en el expediente
de la causa, comienza a correr un lapso de suspensión de quince (15) días
hábiles, una vez transcurrido el mismo se considera consumada la citación,
iniciándose el lapso correspondiente para la contestación de la demanda,
según lo previsto en el artículo 82 ejusdem.
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Asimismo, el juez de la causa debe notificar de toda sentencia dictada

durante el curso del proceso, a la Procuraduría General de la República; y,
una vez que conste en autos la práctica de la misma, comienza a correr una
lapso de suspensión de ocho (8) días hábiles, que debe dejarse transcurrir
íntegramente a los efectos de la interposición de los recursos establecidos en
la Ley, conforme con lo dispuesto en el artículo 86 ejusdem.
En este sentido, se plantea la siguiente interrogante: ¿La obligación de
notificar a la Procuraduría General de la República de sentencia interlocutoria
que se produzca en el proceso como el lapso de suspensión puede constituir
una dilación indebida?. Picó (1997), explica que el derecho a un proceso sin
dilaciones indebidas: “Se refiere no a la posibilidad de acceso a la
jurisdicción o a la obtención práctica de una respuesta jurídica a las
pretensiones formuladas, sino a una razonable duración temporal del
procedimiento necesario para resolver y ejecutar lo resuelto” (p. 120).
A juicio del investigador, esta obligación como el lapso suspensivo,
constituye una circunstancia que origina una demora excesiva en la
tramitación del procedimiento; pues, cada vez que se notifique a esta
institución, comenzará a correr un lapso suspensivo del proceso, originando
una prolongación indebida del mismo. Este punto de vista, es compartido por
la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia
Nº 969, de fecha 2 de mayo de 2000, al señalar:

Resultaría una dilación indebida pretender que, de

conformidad con el comentado artículo 12, deba notificársele a la
Procuraduría y a la Contraloría de toda providencia o acto que se
produzca en el proceso. En efecto, debe entenderse que el juez
tiene la obligación de hacer las notificaciones a que alude dicha
norma, siempre que la sentencia o providencia constituya un acto
que substancialmente modifique o afecte los intereses de la
República o del Fisco Nacional, tal sería el caso, por ejemplo, de la
notificación que debe hacerse con ocasión de la interposición de la
demanda o recurso y de la sentencia definitiva. Lo anterior guarda
perfecta consonancia con la norma contenida en el artículo 26 de la
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Carta Fundamental, el cual dispone textualmente en su extracto

pertinente que: “El Estado garantizará una justicia gratuita,
accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma,
independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones
indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles”. Por tanto, sólo
será necesaria y obligatoria la notificación de la Contraloría General
de la República cuando la providencia o sentencia sea de aquellas
que, de manera substancial, obre contra el Fisco Nacional.

Con relación a notificación a la Procuraduría General de la República en

aquellos juicios entre particulares en los cuales la administración pública
tendrá la condición de tercero, el artículo 96 de la Ley citada, establece la
obligación para el órgano jurisdiccional de notificar a esta institución de la
admisión de toda demanda que afecte directa o indirectamente los intereses
patrimoniales de la administración pública, en los siguientes términos:

Los funcionarios judiciales están obligados a notificar al

Procurador o Procuradora General de la República de la admisión
de toda demanda que obre directa o indirectamente contra los
intereses patrimoniales de la República. Las notificaciones deben
ser hechas por oficio y estar acompañadas de copias certificadas
de todo lo que sea conducente para formar criterio acerca del
asunto.
El proceso se suspenderá por un lapso de noventa (90) días
continuos, el cual comienza a transcurrir a partir de la fecha de la
consignación de la notificación, practicada en el respectivo
expediente. Vencido este lapso, el Procurador o Procuradora se
tendrá por notificado. Esta suspensión es aplicable únicamente a
las demandas cuya cuantía es superior a un mil Unidades
Tributarias (1.000 U.T).
El Procurador o Procuradora General de la República o quien
actúe en su nombre, debe contestar dichas notificaciones durante
este lapso, manifestando la ratificación de la suspensión, o su
renuncia a lo que quede del referido lapso, en cuyo caso se tendrá
igualmente por notificado.

Considera el investigador, que el legislador en el desarrollo de la norma

in comento, quiso continuar aplicando el criterio que prevaleció durante el
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régimen anterior conforme al cual una vez notificado el Procurador o

Procuradora General de la República se suspendía el proceso hasta tanto
aquél diese contestación; limitando la aplicación del lapso suspensivo a
aquellas demandas cuya cuantía sea mayor a mil unidades tributarias.
En este sentido, resulta necesario preguntar: ¿El juez de la causa debe
aplicar el lapso suspensivo paralizando el juicio? o ¿El juez de la causa no
debe aplicar el lapso suspensivo permitiendo la continuación del juicio?. Por
lo tanto, se debe precisar si la paralización del proceso judicial cuando un
órgano o ente público no es parte en el juicio constituye una dilación
indebida. Sobre este particular, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia, en Sentencia Nº 1240, de fecha 24 de octubre de 2000, fijo su
criterio sobre la notificación del Procurador General de la República y la
respectiva suspensión del proceso judicial, en los siguientes términos:

En cuanto al derecho a la defensa privilegiado de la República

y consagrado en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, es evidente que si acaso el
término de noventa (90) días no suspendiera el proceso, entonces
la República, en caso de considerar su intervención a través del
Procurador General, perdería su oportunidad procesal para
intervenir apropiadamente, por lo que el juicio pudiera encontrarse.

Del criterio jurisprudencial citado, se deduce que, el lapso suspensivo

del proceso judicial previsto en el artículo 96 ejusdem, debe aplicarse a
cabalidad. Posteriormente, la Sala Constitucional, en Sentencia Nº 2849, de
fecha 9 de diciembre de 2004, expresó que la obligación de notificación y la
debida suspensión:

No puede entenderse como un mero formalismo del proceso

en la realización de la justicia, ya que su omisión implica un
menoscabo del derecho a la defensa y al debido proceso de la
República, que quedaría en estado de indefensión al no poder
recurrir del fallo que afecte sus intereses.
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Conforme al criterio jurisprudencial la suspensión del juicio encuentra

fundamento en un valor superior fundamental de defensa del interés general,
que justifica la paralización del proceso a fin de que la Procuraduría General
de la Republica comunique al tribunal de la causa si se hace parte en el
mismo.
Por su parte, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia no comparte el criterio fijado por la Sala Constitucional sobre el
efecto de la notificación a la Procuraduría General de la República prevista
en el derogado artículo 38 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República (actualmente artículo 96). A tal efecto, la Sala Político
Administrativa, en Sentencia Nº 1288, de fecha 3 de julio de 2001, fijo el
siguiente criterio:

Interpretar la norma en el sentido de adjudicar al término de

noventa días previsto en el encabezado del artículo 38 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, el carácter
suspensivo del proceso excede de la protección que el legislador
ha querido dar a los bienes que pertenecen a la República y
perjudica sustancialmente a las verdaderas partes en el proceso
de que se trate.
No desconoce la Sala que los intereses que personifica el
Estado requieren de una tutela especial y por tanto, de la existencia
de normas que tiendan a su conservación y defensa. Tampoco
ignora que estas últimas, en virtud de los bienes y valores que
protegen, inciden en los derechos procesales de los particulares y
en el principio de igualdad entre las partes; sin embargo, una
interpretación tan extensiva del dispositivo aquí analizado convierte
a la paralización de los juicios en regla, y a la celeridad, elevada
hoy a rango constitucional, en excepción, alterando así uno de los
principios esenciales que informan al proceso ordinario. Lo anterior
implicaría una desnaturalización del proceso como instrumento
fundamental para la realización de la Justicia.

Conforme a este criterio jurisprudencial, se puede aseverar que, el lapso

suspensivo del proceso consagrado en el artículo 96 ejusdem, se contrapone
con el principio de celeridad procesal, supone un privilegio excesivo para los
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órganos o entes de la administración pública, frente a los intereses de los

administrados, que derivaba en una paralización del proceso, injusta y
perjudicial; pues, las verdaderas partes en el proceso quedan sujetas a la
incertidumbre de tener que esperar la intervención de un tercero
(Procuraduría General de la República) a la relación procesal. Así lo afirma,
la Sala Político Administrativa, en Sentencia Nº 1288, de fecha 3 de julio de
2001, al expresar:

…la notificación a que alude el encabezado del artículo 38 de

la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no
implica que la República se convierta en parte en el proceso de que
se trate. Por consiguiente, no puede condicionarse la tramitación de
la causa al hecho de que el Procurador se dé por notificado o se
tenga como tal por el transcurso de los noventa días, pues es
evidente que la notificación debe considerarse consumada, bien
cuando el Procurador de contestación expresa antes de que se
venza el término de noventa días o bien al vencimiento de éste, si
se hubiere abstenido de dar respuesta explícita al oficio del
funcionario judicial. También se estableció en dicho fallo que
tampoco puede pensarse que la notificación al Procurador General
de la República pueda provocar la paralización de un proceso en
que la Nación no es parte, puesto que de ser así las verdaderas
partes en el proceso quedarían sujetas a la incertidumbre de tener
que esperar la intervención de un tercero a la relación procesal.

En atención al criterio jurisprudencial, se puede aseverar, que en los

procesos judiciales donde órganos o entes públicos son un tercero respecto
de la relación procesal, con la práctica de la notificación a la Procuraduría
General de la República, cumpliendo con las formales y requisitos
legalmente establecidos para ello, constituye una garantía suficiente para
salvaguardar los intereses de aquéllos. Porque la finalidad de la notificación
es la de poner en conocimiento a la Procuraduría General de la República
del acto de que se trata, otorgándosele a la vez un amplio lapso para que se
incorpore al proceso, si el órgano o ente público estima involucrados los
intereses patrimoniales de la República.
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Improcedencia de la confesión ficta

La confesión ficta constituye una sanción legal para el demandado
citado válidamente, contumaz o rebelde no da contestación a la demanda, ni
tampoco aporta en el proceso prueba alguna que le favorezca y que
desvirtúe la pretensión del demandante, en cuyo caso surge la denominada
presunción de confesión, considerándose que el demandado ha admitido los
hechos alegados por el actor en su libelo. Esta figura jurídica se encuentra
prevista en el artículo 362 del Código de Procedimiento Civil (1986), en los
términos siguientes: “Si el demandado no diere contestación a la demanda
dentro de los plazos indicados en este Código, se le tendrá por confeso en
cuanto no sea contraria a derecho la petición del demandante, si nada
probare que le favorezca”.
No obstante, la tesis de la confesión ficta no se aplica a los órganos o
entes públicos, a diferencia de los particulares, donde la inasistencia a la
contestación de la demanda o su comparecencia tardía a la misma, equivale
a una aceptación de los hechos expuestos en la demanda, ni probare nada
que le favorezca. Esta improcedencia de la confesión ficta, constituye una
prerrogativa procesal consagrada en el artículo 68 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la Republica (2008), en los términos siguientes:

Cuando el Procurador o Procuradora General de la República,

o los abogados que ejerzan la representación de la República, no
asistan a los actos de contestación de demandas intentadas contra
ésta, o de las cuestiones previas que les hayan sido opuestas, las
mismas se tienen como contradichas en todas sus partes, sin
perjuicio de la responsabilidad personal del funcionario por los
daños causados a los derechos, bienes e intereses patrimoniales
de la República.

La norma citada, consagra la improcedencia de la confesión ficta en

contra de los órganos o entes públicos, la falta de asistencia a la
contestación de la demanda no equivale a la admisión de los hechos, por el
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contrario, se tiene por contradicha la misma. En este sentido, el artículo 6 de

la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional (1974), establece:

Cuando los apoderados o mandatarios de la Nación no asistan

al acto de la contestación de demandas intentadas contra ella, o de
excepciones que hayan sido opuestas, se tendrán unas y otras
como contradichas en todas sus partes, sin perjuicio de la
responsabilidad que la omisión apareja al representante del Fisco.

En atención a la normativa citada, la confesión ficta no opera contra los

órganos o entes públicos; la falta de comparecencia de los abogados que los
representan a los actos de contestación de la demanda o de las
cuestiones previas que les hayan sido opuestas, se consideran
contradichas.
Prohibición de autocomposición procesal
El ordenamiento jurídico venezolano, establece una prohibición genérica
para los abogados que representen judicialmente a los órganos o entes
públicos de solucionar las controversias que se susciten con los
administrados mediante el uso de los medios alternativos al proceso judicial.
Esta prohibición está prevista en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la Republica (2008), en los términos siguientes:

Los abogados que ejerzan en juicio la representación de la

República no pueden convenir, desistir, transigir, comprometer en
árbitros, conciliar o utilizar cualquiera otro medio alternativo para la
solución del conflicto, sin la expresa autorización del Procurador o
Procuradora General de la República, previa instrucción escrita de
la máxima autoridad del órgano respectivo.

La norma citada establece como regla general la prohibición de utilizar

los medios alternativos de justicia para solucionar los conflictos que surjan
entre los órganos o entes públicos y los administrados; salvo, que sea
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autorizado por la Procuraduría General de la República, previa instrucción

expresa de la máxima autoridad del órgano o ente público respectivo.
Igualmente, el artículo 7 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional
(1974), establece:

En ninguna causa fiscal se podrá convenir en la demanda,

celebrar transacciones, ni desistir de la acción ni de ningún recurso,
sin autorización previa del Ejecutivo Nacional dada por escrito y con
intervención del Procurador de la Nación. En los asuntos que
dependan de la Contraloría de la Nación, la autorización a que se
refiere este artículo será impartida previo informe del Contralor de
la Nación.

En atención a la normativa legal, los representen judiciales de los

órganos o entes de la administración pública no tienen facultad para someter
la controversia a estos medios alternativos de justicia. En este sentido, cabe
preguntar desde la dogmatica constitucional ¿Se pueden resolver los
conflictos que surjan entre la administración pública y los administrados
mediante los medios alternativos de justicia?. Ante la situación planteada,
resulta necesario señalar, que la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (1999), en su artículo 253 incluye en el sistema de administración
de justicia a los medios alternativos de resolución de conflictos.
Mientras, el artículo 258 del Texto Constitucional impone el desarrollo,
promoción y sana operatividad de los medios alternativos para la resolución
de conflictos en el foro venezolano. En este sentido, la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 1541, de fecha 17 de
octubre de 2008, expresó:

Con la entrada en vigencia de la Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela, se incluyó en el sistema de
administración de justicia a los medios alternativos de resolución de
conflictos, y se exhortó su promoción a través de la ley, promoción
ésta que a juicio de esta Sala, se materializa con el ejercicio de la
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iniciativa legislativa, la cual ha de procurar el desarrollo y eficacia

del arbitraje, la conciliación, la mediación y demás medios
alternativos de solución de conflictos.

En opinión del investigador, la consagración constitucional de los

medios alternativos de justicia en el sistema de administración de justicia
venezolano, no sólo es para propiciar la solución de los conflictos que surjan
entre particulares, sino también, para que sean funcionales en las
controversias que surjan entre la administración pública y los administrados.
Este punto de vista, es afirmado por la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 00489, de fecha 27 de marzo
de 2001, al expresar:

La Constitución de 1999, en su artículo 258 único aparte,

reconoce los medios alternativos de resolución de conflictos como
parte integrante del sistema de justicia venezolano. Ello obedece al
interés que se implementen mecanismos que permitan la solución
no contenciosa de los conflictos que puedan surgir en un momento
determinado entre los particulares y los intereses del Estado, con el
fin último de garantizar de una manera efectiva la tutela de dichos
intereses y la participación ciudadana en el marco de la resolución
de los conflictos.

Por lo tanto, se reconoce la importancia y la necesidad de una reforma

que permita a los órganos o entes públicos solucionar sus controversias con
los administrados mediante los medios de resolución de conflictos; en
consecuencia, los conflictos entre la administración pública y los
administrados pueden ser sometidos a la conciliación, al arbitraje, a la
mediación y a cualquier otro medio alternativo de justicia, con el objeto de
solucionar la controversia. Estos argumentos motivaron al legislador a
consagrar en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (2010), los medios alternativos de resolución de conflictos, en
los términos siguientes: “Los tribunales de la Jurisdicción Contencioso
 43

Administrativa promoverán la utilización de medios alternativos de solución

de conflictos en cualquier grado y estado del proceso, atendiendo a la
especial naturaleza de las materias jurídicas sometidas a su conocimiento”.
El artículo 6 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (2010), regula la instauración de los medios alternativos de
resolución de conflictos. Por su parte, el artículo 70 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la Republica (2008); y, el artículo 7 de la Ley
Orgánica de Hacienda Pública Nacional (1974), consagran la prohibición de
autocomposición procesal. Aquí se plantea una colisión de normas que están
destinadas a regular en forma diferente una misma hipótesis, donde la
aplicación de una norma impide la aplicación de la otra.
A juicio del investigador, el artículo 6 de la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010), que desarrolla los principios
consagrados en los artículos 253 y 258 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (1999), debe prevalecer sobre el artículo 70 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Republica (2008); y, el
artículo 7 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional (1974), al
consagrar una prohibición contraria a los principios constitucionales.
Improcedencia de medidas preventivas o ejecutivas
En el derecho venezolano, se ha consagrado una prohibición o
excepción legal que favorece a la administración pública, que impide que
pueda obrar en contra de su patrimonio medida preventiva o ejecutiva
alguna. Esta prerrogativa procesal está expresamente reconocido de forma
general en el artículo 75 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
Republica (2008), en los siguientes términos: “Los bienes, rentas, derechos o
acciones que formen parte del patrimonio de la República no están sujetos a
embargos, secuestros, hipotecas, ejecuciones interdictales y, en general, a
ninguna medida preventiva o ejecutiva”. Mientras, el artículo 16 de la Ley
Orgánica de la Hacienda Pública Nacional (1974), establece:
 44

Los bienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes a la

Nación, no están sujetos a embargo, secuestro, hipoteca o ninguna
otra medida de ejecución preventiva o definitiva. En consecuencia,
los Jueces que conozcan de ejecuciones contra el Fisco, luego que
resuelvan definitivamente que deben llevarse adelante dichas
ejecuciones, suspenderán en tal estado los juicios, sin decretar
embargo, y notificarán al Ejecutivo Nacional, para que se fijen, por
quien corresponda, los términos en que ha de cumplirse lo
sentenciado.

De ahí que los artículos citados, prohíben a los órganos jurisdiccionales

dictar medidas cautelares preventivas, ni mandamientos de ejecución contra
los derechos, acciones, fondos, valores y bienes en general de la
administración pública. En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 1260, de fecha 6 de julio de 2004,
señaló:

Esta serie de prerrogativas ha sido consagrada en la Ley

Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y en la Ley Orgánica de
la Procuraduría General de la República, entre las cuales se
encuentra un privilegio de inejecución, que consiste en la
prohibición expresa de decretar medidas de ejecución preventiva o
definitiva contra los bienes, rentas, derechos o acciones
pertenecientes a la Nación.

Ante este panorama legislativo, parte de la doctrina se ha pronunciado

respecto a la apertura o quiebre en el dogma de esta prerrogativa procesal,
varios autores ha criticado la existencia de la misma, alegando una
transgresión evidente al derecho a la tutela judicial efectiva. En García de
Enterría y otros (1999), expresa que dicho privilegio ha sido severamente
cuestionado por un sector de la doctrina comparada: “…basado en el
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de los derechos de las
personas frente a los actos del poder público, derecho que se vería
seriamente amagado al limitarse los medios procesales de garantía de sus
 45

acciones” (p. 195). Mientras, Ferrada (2007), considera que la objeción se

plantea:

Desde la perspectiva del derecho a la acción o la tutela judicial

y su complemento la exclusividad de las facultades jurisdiccionales
–incluyendo la ejecución de la sentencia– proclamada en nuestra
Carta Fundamental, ya que es evidente que en ciertos casos este
privilegio de la Administración podría transformarse en un
impedimento efectivo del ejercicio de la función de juzgar
encomendada a los tribunales de justicia y a la ejecución de la
sentencia judicial ya dictada, cuestión que en todo caso debería
acreditarse en cada caso concreto (p. 87).

Sobre este particular, el Magistrado de la Sala Constitucional Pedro

Rafael Rondón Haaz, en voto salvado en Sentencia Nº 1582, de fecha de
fecha 21 de octubre de 2008, consideró que la prohibición de no sujeción a
medidas preventivas o ejecutivas, en los términos siguientes:

Es inconstitucional la prohibición irrestricta de medidas

ejecutivas contra la República, porque implicaría, objetivamente, la
negación de la potestad judicial del juez contencioso administrativo
de ejecución de sus decisiones y, subjetivamente, sería el
cercenamiento de uno de los atributos fundamentales del derecho a
la tutela judicial eficaz: el derecho a la efectiva ejecución de la
sentencia, en los términos del artículo 26 y 253, primer aparte, de la
Constitución.

Por lo tanto, esta prerrogativa procesal viene a obstaculizar el

reconocimiento pleno de que la potestad jurisdiccional comprende la función
de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado y el propio derecho fundamental de
todas las personas a obtener la tutela efectiva de los jueces en el ejercicio de
los derechos e intereses legítimos, sin que en ningún caso pueda producirse
indefensión.
 46

Prohibición de condenatoria en costas procesales

En el ordenamiento jurídico venezolano, se ha consagrado una exención
de costas procesales en beneficio de los órganos o entes de la
administración pública cuando estos resulten no favorecidos o totalmente
vencidos en juicio. Esta prerrogativa procesal esta prevista en artículo 76 de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Republica (2008), en los
siguientes términos: “La República no puede ser condenada en costas, aún
cuando sean declaradas sin lugar las sentencias apeladas, se nieguen los
recursos interpuestos, se dejen perecer o se desista de ellas”. Asimismo, el
artículo 10 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional (1974),
establece: "En ninguna instancia podrá ser condenada la Nación en costas,
aun cuando se declaren confirmadas las sentencias apeladas, se nieguen los
recursos interpuestos, se declaren sin lugar, se dejen perecer o se desista de
ellos".
Indudablemente, la normativa citada consagra una prerrogativa procesal
a favor de la administración pública, al exonerarla de la condena en costas
procesales en los procesos en que no salgan avante sus pretensiones.
Asimismo, el artículo 287 del Código de Procedimiento Civil (1986), consagra
esta prerrogativa, en los términos siguientes: “Las costas proceden contra las
Municipalidades, contra los Institutos Autónomos, empresas del Estado y
demás establecimientos públicos, pero no proceden contra la Nación”.
En contraposición a la normativa citada, el legislador tributario consagra
en el Código Orgánico Tributario, la condenatoria en costas procesales a la
administración tributaria cuando resulte totalmente vencida en el juicio
contencioso tributario; es decir, cuando el actor obtiene en la sentencia
definitiva todo lo pedido en su demanda. Al respecto, la Sala Constitucional,
en Sentencia Nº 172, de fecha 18 de febrero de 2004, expresó:

Las leyes cuyas normas se transcriben, niegan la procedencia

de condenatoria en costas a la República o a la Nación, y a algunos
 47

entes públicos, y como lo apuntó la Sala, con ello se pretende que

dichas personas morales puedan ejercer las acciones que les
competen sin restricciones. Esta situación, sin embargo, la propia
ley puede distenderla, en beneficio de los administrados, al
considerar la posible responsabilidad de los entes públicos en
relación con perjuicios a los administrados. Por ello, el Código
Orgánico Tributario (G.O. n° 37.305 del 17 de octubre de 2001),
incluso desde su aparición en 1982, atenúa los comentados
privilegios fiscales, al disponer, en su artículo 327…

En efecto, la norma general que regula la imposición de costas

procesales en los juicios contenciosos tributarios se encuentra contenida en
el artículo 327 del Código Orgánico Tributario (2001), en los siguientes
términos:

Declarado totalmente sin lugar el recurso contencioso, o en los

casos en que la Administración Tributaria intente el juicio ejecutivo,
el Tribunal procederá en la respectiva sentencia a condenar en
costas al contribuyente o responsable, en un monto que no
excederá del diez por ciento (10%) de la cuantía del recurso o de la
acción que dé lugar al juicio ejecutivo, según corresponda. Cuando
el asunto no tenga una cuantía determinada, el tribunal fijará
prudencialmente las costas.
Cuando, a su vez la Administración Tributaria resultare totalmente
vencida por sentencia definitivamente firme, será condenada en
costas en los términos previstos en este artículo.
Asimismo, dichas sentencias indicarán la reparación por los daños
que sufran los interesados, siempre que la lesión sea imputable al
funcionamiento de la Administración Tributaria.
Los intereses son independientes de las costas pero ellos no
correrán por el tiempo durante el cual esté paralizado el juicio.
Parágrafo Único: El Tribunal podrá eximir del pago de costas,
cuando a su juicio la parte perdidosa haya tenido motivos
racionales para litigar, en cuyo caso se hará declaración expresa de
ello en la sentencia.

La norma citada permite que la administración tributaria sea condenada

en costas, cuando resulte totalmente vencida por sentencia definitivamente
firme; estableciendo un límite para ello, incluso confiere la potestad al juez
 48

contencioso tributario de eximir el pago de costas cuando considere que la

administración tributaria haya tenido fundadas razones para litigar. De esta
manera, el legislador tributario estableció en este artículo un sistema mixto
conformado por: (a) el sistema objetivo que prescribe la condenatoria
obligatoria de la parte vencida en juicio; y, (b) el sistema subjetivo que
permite al juez eximir del pago de las costas procesales a la parte perdidosa,
cuando le asistan motivos suficientes y racionales para litigar o sostener un
juicio. Esta premisa, es afirmada por la Sala Político Administrativa, en
Sentencia Nº 01598, de fecha 26 de septiembre de 2007, al expresar:

El legislador tributario acogió respecto de las costas

procesales un sistema mixto, que da cabida tanto al denominado
sistema objetivo admitido en forma general por la regulación
adjetiva y que prescribe la condenatoria inexorable de la parte
vencida en juicio, como al sistema subjetivo que permite al juzgador
eximir del pago de las costas procesales a la parte perdidosa,
cuando le asistan motivos suficientes y racionales para litigar o
sostener un juicio.

Con fundamento en lo expuesto, no cabe duda que el juez contencioso

tributario por imperio de la norma objeto de estudio, está obligado a condenar
a la administración tributaria totalmente vencida al pago de las costas
respectivas; salvo, que aprecie que ésta tuvo motivos suficientes y racionales
para litigar.
Igualmente, el legislador penal establece la condenatoria en costas
procesales al Estado en caso de sentencias absolutorias. La norma que
regula la imposición de costas procesales en los juicios penales se encuentra
contenida en el artículo 268 del Código Orgánico Procesal Penal (2009), en
los términos siguientes:

Si el imputado o imputada es absuelto o absuelta, la totalidad

de las costas corresponderá al Estado, salvo que él o la querellante
 49

se haya adherido a la acusación de él o la Fiscal o presentado una

propia. En este caso, soportará las costas, conjuntamente con el
Estado, según el porcentaje que determine el tribunal.

El investigador trae a colación esta normativa adjetiva; pues, el Fiscal

General de la República, en fecha 11 de enero de 2007, formuló pretensión
de resolución de la presunta colisión existente entre el artículo 268 del
Código Orgánico Procesal Penal, con el artículo 74 del Decreto con Fuerza
de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el artículo 10
de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional y el artículo 287 del Código
de Procedimiento Civil.
A tal efecto, el Fiscal General de la República argumento que la norma
adjetiva penal se establece que en casos de sentencias absolutorias, si se
condenará en costas a la República; mientras, las otras normas regulan lo
relativo a la condenatoria en costas de la República en juicios diversos,
estableciendo que no es posible tal condenatoria. También, expresó que la
norma prevista en el Código Orgánico Procesal Penal, pareciera ser
ilimitada, pues no establece ningún parámetro para la cuantificación de las
costas. Con relación a esta pretensión, la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 1238, de fecha 30 de septiembre de
2009, expresó:

El privilegio procesal de la República que le exime de ser

condenada en costas procesales cuando resulta vencida en juicio
está plenamente justificado por los objetivos que
constitucionalmente se le han asignado, lo cual resulta coherente y
proporcional con los fines perseguidos que han sido delimitados en
cada una de las leyes que lo establece, situación que no varía en
materia penal, donde la acción está atribuida al Estado a través del
Ministerio Público, según lo previsto en los artículos 285 de la Carta
Magna y 11 del Código Orgánico Procesal Penal.
En virtud de los criterios jurisprudenciales expuestos, esta Sala
considera que el enunciado normativo de prohibición de
condenatoria en costas a la República encuentra una justificación
 50

constitucional por lo que debe prevalecer como privilegio procesal

cuando ésta resulta vencida en los juicios en los que haya sido
parte por intermedio de cualquiera de sus órganos, incluso en
aquellos de carácter penal en todos los supuestos previstos en el
artículo 268 del Código Orgánico Procesal Penal.
En virtud de los criterios jurisprudenciales expuestos, esta Sala
considera que el enunciado normativo de prohibición de
condenatoria en costas a la República encuentra una justificación
constitucional por lo que debe prevalecer como privilegio procesal
cuando ésta resulta vencida en los juicios en los que haya sido
parte por intermedio de cualquiera de sus órganos, incluso en
aquellos de carácter penal en todos los supuestos previstos en el
artículo 268 del Código Orgánico Procesal Penal; y así se decide.

En atención a este criterio jurisprudencial, prevalecerá la prerrogativa

procesal que prohíbe la condenatoria en costas a la República cuando
resulte vencida en juicio; sobre cualquier disposición legal que consagre un
enunciado normativo opuesto; es decir, la prohibición legal de no
condenatoria en costas prevalecerá sobre el artículo el artículo 268 del
Código Orgánico Procesal Penal (2009), el artículo 327 del Código Orgánico
Tributario (2001), el artículo 64 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo
(2002) y el artículo 287 del Código de Procedimiento Civil (1986).
Ante la situación planteada, se debe señalar, que el legislador en
ejercicio de un amplio poder de configuración normativa en materia de
procedimientos judiciales; estableció en los artículos antes señalados que la
República, Estados, Municipios e Institutos Autónomos pueden ser
condenados en costas en determinado proceso. En este sentido, la Sala
Constitucional, en Sentencia Nº 172, de fecha 18 de febrero de 2004,
expresó: “Con esta norma, se derogó un privilegio de vieja data del Fisco
Nacional, y ello demuestra que la noción de condena en costas obedece a
circunstancias coyunturales que tomó en cuenta el legislador”.
A los efectos de este estudio, es pertinente considerar los argumentos
expuestos por el Magistrado de la Sala Constitucional Pedro Rafael Rondón
 51

Haaz, en voto salvado en Sentencia Nº 1238, de fecha 30 de septiembre de

2009, expresó:

La ausencia de condenatoria en costas implica, para los

particulares que litiguen en contra de la República y demás entes
públicos privilegiados, una merma al derecho a la tutela judicial
efectiva y al derecho de acceso a la justicia, pues aún cuando
obtengan la razón en juicio, la parte victoriosa cargará
injustificadamente con los perjuicios patrimoniales que le causó el
seguimiento del proceso; y una merma, también, del derecho a la
igualdad, pues si es la parte contraria –el ente público- quien
eventualmente obtiene la razón en ese proceso, sí vería satisfecho
su derecho al resarcimiento patrimonial con el pago de las costas.
En síntesis, el salvante es del criterio que la Sala debió anular
los artículos 10 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública
Nacional, 76 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República y de la última frase del artículo 287 del Código de
Procedimiento Civil, con fundamento en el argumento de que la
prohibición de condenatoria al pago de las costas contra la
República es una prerrogativa procesal injustificada y en esa
medida contraria al derecho a la defensa y a la tutela judicial eficaz.

De esta forma, la prerrogativa procesal de no condenatoria en costas

procesales en la actualidad no tiene razón de ser, ésta prohibición legal crea
un desequilibrio procesal, que implica una ilegítima limitación al derecho a la
tutela judicial efectiva y, especialmente, al derecho a la igualdad procesal;
por ende, no se justifica este tipo de protecciones que desnaturaliza la
esencia de la condena en costas, que es tratar de resarcir al máximo al
litigante que obtuvo decisión favorable en los gastos que le demandó el
proceso. Tal como Casanova (1998), señala:

El proceso para cumplir su cometido de justicia, no puede

perjudicar a quien tiene la razón; y el privilegio a la República de no
ser condenada en costas atenta, en forma frontal, contra ese
principio, ya que los particulares, además de encontrarse
menoscabados en sus derechos por un ente público que ha
 52

incumplido la ley, no obtener de la Administración Pública una

respuesta favorable para solucionar extrajudicialmente la disputa y
verse obligados de acudir entonces a un tribunal como
demandantes para exigir el respeto de sus derechos, tendrían a fin
de cuentas, por más que resulten victoriosos, que haber sufragado
los gastos que ese proceso, al cual fueron impulsados, les acarreó.
Poca justicia se hace, claramente, cuando el proceso que es el
instrumento arbitrado por el Estado para obligar a los miembros de
la sociedad a que respeten las reglas jurídicas, ocasiona daños
para el que tiene razón y no para la parte que, por violar
precisamente tales reglas y menoscabar en consecuencia los
derechos de aquél, resultó perdidosa, al fin y al cabo (p. 247).

De esta manera, el instituto de la condena en costas puede ser, si es

tratado con la importancia y cuidados que merece, un instrumento válido
para acercar los ciudadanos a la justicia, y viceversa, un medio eficaz de
moralizar el proceso mismo, a modo de invisible espada de Damocles que
penda sobre todos los órganos del poder público, incitándolos a una atenta y
recta actuación en el ejercicio global de las importantes potestades que
tienen atribuidas. Pues mientras no sea así, acudir al proceso será
considerado como algo parecido a un deporte o como un argumento con el
que la administración pública pueda desanimar a los administrados, el
proceso será una simple cita a la que se acudirá o no, pero en la que, en
todo caso, la administración pública no tendrá nada que ganar y la justicia,
en cambio, todo que perder.
Ejecución de sentencias condenatorias
En el ordenamiento jurídico patrio, la ejecución de sentencias
condenatorias contra los órganos o entes de la administración pública está
regulada por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Republica
(2008). En este sentido, el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa (2010), dispone: “Cuando la República o algún
estado sean condenados en juicio, se seguirán las normas establecidas en la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República”. A tal efecto, la
 53

ejecución que el legislador ha consagrado en la Ley Orgánica de la

Procuraduría General de la Republica (2008), puede resumirse de la
siguiente forma:
Plazo para que la administración pública fije la forma y oportunidad
de ejecución
Alcanzada la firmeza de la sentencia, el órgano jurisdiccional encargado
de ejecutar el fallo, debe notificar a la Procuraduría General de la República
para que le informe sobre la forma y oportunidad de ejecución de la misma,
dentro del lapso de sesenta (60) días siguientes, contados a partir de que
conste en autos la práctica de la notificación. En tanto, la Procuraduría
General de la República, dentro de los diez (10) días siguientes de su
notificación, tiene que participar al órgano o ente público respectivo de lo
ordenado en la sentencia. Este último debe informarle sobre la forma y
oportunidad de ejecución de lo ordenado en la sentencia, dentro de los
treinta (30) días siguientes de recibido el oficio respectivo, todo según lo
establecido en el artículo 87 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la Republica (2008).
Disconformidad de la parte interesada
Conforme al artículo 88 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la Republica (2008), cuando la parte interesada rechace la proposición del
órgano o ente público que corresponda, el órgano jurisdiccional encargado
de ejecutar el fallo tiene debe fijar otro plazo para presentar nueva propuesta.
En el supuesto, que el órgano o ente público respectivo no presente
propuesta alguna o si es rechazada por la parte interesada, el tribunal debe
determinar la forma y oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la
sentencia, según el procedimiento siguiente:
1. Cuando se trate de cantidades de dinero, el tribunal a petición de la
parte interesada, debe ordenar que se incluya el monto a pagar en la partida
respectiva de los próximos dos ejercidos presupuestarios, a cuyo efecto debe
enviar a la Procuraduría General de la Republica copia certificada de la
 54

decisión, la cual debe ser remitida al órgano o ente público correspondiente.

El monto que se ordene pagar debe ser cargado a una partida
presupuestaría no imputable a programas.
2. Cuando se trate de entrega de bienes, el tribunal debe poner en
posesión de los mismos a quien corresponda. Si tales bienes estuvieren
afectados al uso público, a actividades de utilidad pública o a un servicio
público, el tribunal debe acordar la fijación del precio mediante avalúo
realizado por tres peritos, nombrados uno por cada parte y el tercero de
común acuerdo. En caso de desacuerdo, el tercer perito es nombrado por el
Tribunal.
3. Con relación a las sentencias que condenen a la administración
pública a una obligación de hacer, el artículo 88 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la Republica (2008), no hace mención al respecto.
A juicio del investigador, el tribunal de ejecución, debería aplicar por analogía
el artículo 110 numeral 3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (2010), conforme al cual:

Cuando en la sentencia se hubiese condenado al cumplimiento

de una obligación de hacer, el tribunal fijará un lapso de treinta días
consecutivos para que la parte condenada cumpla. Si no fuese
cumplida, el tribunal procederá a ejecutar la sentencia. A estos
fines, se trasladará a la oficina correspondiente y requerirá su
cumplimiento. Si a pesar de este requerimiento la obligación no
fuese cumplida, el tribunal hará que la obligación se cumpla.
Cuando por la naturaleza de la obligación, no fuere posible su
ejecución en la misma forma como fue contraída, el tribunal podrá
estimar su valor conforme a lo previsto en este artículo y proceder a
su ejecución como si se tratase de cantidades de dinero.

Por lo pronto, esta prerrogativa procesal opera como un límite sustancial

a la ejecución de las sentencias; pues, ante el eventual incumplimiento de la
administración pública, el tribunal de ejecución no tiene la potestad para
adoptar ninguna otra medida para lograr la efectividad del fallo, conforme a lo
 55

establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Republica

(2008).
De tal manera, la garantía de la efectividad de las sentencias
condenatorias contra los órganos o entes públicos es un tema crucial del
Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia; pues, conforme al
régimen legal la ejecución de sentencias condenatorias corresponde a la
propia administración pública, atribuyendo a los órganos del poder judicial
únicamente facultades conminatorias, que no pueden considerarse en
estrictos términos medidas directas de ejecución. Al efecto, Ruiz (1999),
advierte: “ejecutar es sustituir, hacer por otro lo que éste puede hacer pero
no hace” (p. 425), de manera que la ejecución implica, por pura hipótesis,
alteridad, sustitución del ejecutado por la instancia asistida del poder de
ejecutar. A los órganos o entes públicos se les otorga el poder de ejecutar las
sentencias condenatorias, lo que no podría considerarse como garantía de
una verdadera ejecución. En tal sentido, Ballesteros (2000), señala que la
ejecución administrativa:

No quiere decir más que ausencia de ejecución, pues son los

órganos contencioso-administrativos los que deben recibir del
legislador tal facultad para la existencia de un auténtico sistema
ejecutivo, y no la Administración que, en cuanto condenada, lo
único que podrá hacer a lo sumo es cumplir (p. 306).

Por lo tanto, la competencia de ejecución reconocida a la administración

pública en el artículo 87 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
Republica (2008), no debe considerarse como la atribución de una efectiva
potestad de ejecución, sino como la concreción del deber de la
administración pública de cumplir los fallos judiciales y de prestar la
colaboración requerida por los órganos del poder judicial para la ejecución de
los mismos. De manera que, cuando se incumpla con esa obligación
 56

administrativa, sería el tribunal de la causa el que procederá a la ejecución

forzosa de lo fallado, conforme a lo previsto en el artículo 88 ejusdem.
Queda claro entonces, la ausencia de un verdadero sistema de
ejecución de sentencias condenatorias contra la administración pública, que
viene a obstaculizar el derecho fundamental de todas las personas a obtener
la tutela efectiva de los jueces en el ejercicio de los derechos e intereses
legítimos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión y el
reconocimiento pleno de que la potestad jurisdiccional comprende la función
de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Sobre este particular, Grua (2004),
manifiesta:

Los límites a la ejecución de los fallos se hallan no sólo en la

dificultad de coaccionar a una Administración renuente, sino en
materia dineraria en dos principios, uno de índole igualmente
constitucional y otro de rango legal y cuya nulidad por
inconstitucionalidad se halla hoy día pendiente de decisión en el
TSJ. Nos referimos a: El principio de legalidad presupuestaria, y el
principio de la inembargabilidad de los bienes públicos (s/p).

Conforme a lo expuesto, el legislador no tomo en consideración el

reconocimiento del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que
garantiza el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, ni la previsión del artículo 253 del Texto Constitucional, que
ordena a los órganos del poder judicial: “…conocer de las causas y asuntos
de su competencia mediante los procedimientos que determinen las leyes, y
ejecutar o hacer ejecutar sus sentencias”. En este sentido, el Magistrado de
la Sala Constitucional Pedro Rafael Rondón Haaz, en voto salvado en
Sentencia Nº 1582, de fecha de fecha 21 de octubre de 2008, señaló:

El juez contencioso administrativo cuenta con la plena

potestad para que ejecute y haga ejecutar sus fallos, potestad que
efectivamente le otorga la Constitución, como se desprende de la
 57

interpretación concordada de sus artículos 153 y 259. En

consecuencia, es inconstitucional la prohibición irrestricta de
medidas ejecutivas contra la República, porque implicaría,
objetivamente, la negación de la potestad judicial del juez
contencioso administrativo de ejecución de sus decisiones y,
subjetivamente, sería el cercenamiento de uno de los atributos
fundamentales del derecho a la tutela judicial eficaz: el derecho a la
efectiva ejecución de la sentencia, en los términos del artículo 26 y
253, primer aparte, de la Constitución.

En consecuencia, los órganos o entes de la administración pública ya no

ejecutan, sino que ha de cumplir el fallo judicial; y, en caso de que no
cumplan, los órganos del poder judicial tienen el poder y el deber de ejecutar
sus propias sentencias frente a cualquier resistencia o pasividad de la
administración pública a su cumplimiento.
Consulta obligatoria de la sentencia definitiva
La consulta obligatoria constituye una institución procesal que persigue
la revisión de la decisión dictada en primera instancia, por parte del tribunal
de alzada, sin que medie petición o instancia de parte, con el propósito de
corregir o enmendar los errores jurídicos de que ésta adolezca, con miras a
lograr la certeza jurídica y el juzgamiento justo. En este sentido, Devis
(2004), considera que la consulta:

No reviste el carácter de medio de ataque de las decisiones

judiciales, sino tan sólo el deber del juez de primera instancia de
remitir las actuaciones a la alzada a los fines de que la reexamine,
y si bien se ha cuidado de no caracterizar este instituto como un
recurso, algunos lo consideran como un verdadero medio de
impugnación (p. 512).

En efecto, la consulta obligatoria no constituye un recurso, puesto que

nadie lo interpone, sino un grado de jurisdicción que opera en razón del
interés interés general que subyace en todo juicio propuesto contra los
 58

órganos o entes de la administración pública. Esta consulta obligatoria es

una institución procesal ope legis, opera por imperio de la ley; por tanto,
suple la inactividad de la administración pública, cuando ésta no interpone el
recurso de apelación.
La obligatoriedad de consular las sentencias definitivas adversas a la
administración pública, se encuentra regulada en el artículo 9 de la Ley
Orgánica de la Hacienda Pública Nacional (1974), en los siguientes términos:
“Se consultará con el Tribunal Superior competente toda sentencia definitiva
dictada en juicio en que sea parte el Fisco Nacional, salvo disposiciones
especiales”. Mientras, el artículo 72 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la Republica (2008), estatuye: “Toda sentencia definitiva contraria
a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al
Tribunal Superior competente”.
En atención a las disposiciones transcritas, se infiere, que serán objeto
de consulta obligatoria las sentencias que sean contrarias a las pretensiones,
excepciones y defensas de los órganos o entes públicos. Aquí, el tribunal de
alzada actúa oficiosamente, sin que medie impugnación por parte de la
administración pública por mandato de la ley. Sobre este particular, la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 150, de
fecha 26 de febrero de 2008, expresó que se instituye a favor de la
Administración Pública:

Una prerrogativa procesal que opera cuando, contra una

decisión definitiva contraria a aquellas pretensiones, excepciones o
defensas opuestas por el Procurador General de la República o por
aquellos abogados que tengan delegación suficiente para
representar a la República en juicio, contra la cual no se hayan
ejercitado los medios de impugnación o gravamen que brinda el
ordenamiento procesal dentro de los lapsos legalmente
establecidos para ello, debe ser consultada ante el Juez de
Alzada.
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De conformidad con lo expuesto, la consulta de los fallos adversos a lo

pretendido por la administración pública, como actuación procesal obligatoria
para los jueces de cualquier orden competencial, debe ser llevada a cabo
prescindiendo de consideraciones formales que impidan a la Alzada el
reexamen del asunto. Por lo tanto, surge la obligación para todos los
tribunales de primera instancia de remitir a los tribunales de alzada en
consulta la sentencia, cuando constaten: (a) Que la sentencia es contraria a
la pretensión de la administración pública y (b) Que la representación judicial
de la administración pública no interponga recurso de apelación en tiempo
hábil.
A manera de colofón, la consagración de este conjunto de prerrogativas
procesales en favor de los órganos o entes de la administración pública,
trasciende de una protección reforzada de su patrimonio o del normal
desenvolvimiento de la actividad administrativa; y, le confiere ciertas
condiciones especiales frente a los administrados dentro del proceso
contencioso administrativo.