TEMA 10 LAS ADMINISTRACIONES LOCALES.
CARACTERES Y
ORGANIZACIÓN
1. Naturaleza y sentido de la Administración local
La Administración local es administración descentralizada, en cuanto que supone la
creación de personas jurídicas y la asignación de competencias a las mismas. Además,
es Administración Territorial porque tiene como elemento esencial el territorio.
El fundamento de la Administración local está en la Constitución, en los artículos 137,
140 y 141. En ellos, la Constitución se pronuncia a favor de la descentralización del
Estado e incluye como postulado básico la gestión autónoma de sus respectivos
intereses, estableciendo que su gobierno y administración, corresponde a los
Ayuntamientos en el caso de los municipios y a las Diputaciones en el caso de las
provincias.
Los municipios y provincias tienen capacidad de autogobierno, es decir, autonomía para
la gestión de sus respectivos intereses (art. 137, 140 y 141 CE) y aunque no tienen
potestad para dictar leyes sí pueden elaborar normas inferiores a la ley (Ordenanzas y
bandos del alcalde, reglamentos) para regular las materias que les afecten y que figuran
en su ley básica: la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen
Local (LBRL), modificada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la
modernización del gobierno local.
2. El sistema de fuentes del régimen local
El régimen básico de la Administración local se establece en la Ley 7/1985, reguladora
de bases del Régimen Local (LRBRL) y el Texto Refundido de disposiciones legales
vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por RDL781/1986 (TRRL).
Junto a esta legislación básica estatal, algunas comunidades autónomas han dictado
normas en materia de régimen local, aplicable en sus ámbitos territoriales. Es el caso de
la Comunidad valenciana que aprobó la Ley 8/2010 de Régimen local valenciano 1.
De este modo el sistema de fuentes es:
1. Bloque constitucional: formado por la Constitución y los Estatutos de
Autonomías. Estos encabezan todo el sistema de fuentes y garantizan la
autonomía de los entes locales.
2. Legislación básica: conforme al artículo 149.1.18 de la Constitución corresponde
al Estado el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas. Por lo tanto, estarían en este escalón la LRBRL y el
TRRL.
1De este modo, en nuestra Comunidad Autónoma rige la legislación básica
estatal que
es común a todo el territorio español y la Ley de Régimen Local Valenciano que
siguiendo la legislación básica desarrolla ciertos aspectos para el ámbito de la
Comunidad Valenciana.3
3. Legislación ordinaria: son las leyes de carácter no básico, que pueden proceder
tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas. Por ejemplo, en este
escalón estaría la Ley de Régimen Local Valenciano.
4. Reglamentos: toda la normativa de rango reglamentario dictados por las CCAA y
también por el Estado.
5. Normativa local: Reglamentos y Ordenanzas de origen local.
3. Tipología de Entes locales
En cuanto a los tipos de entes locales, además de los municipios y provincias, la
Constitución permite la creación de otras agrupaciones de municipios distintos a la
provincia, y reconoce a las islas una administración propia. Así, podemos distinguir los
siguientes entes locales:
- Entidades necesarias: municipio, provincia e islas.
- Entidades potestativas: comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades.
- Regímenes especiales: concejo abierto 2
4. La Administración Municipal
El municipio es el ente público de carácter territorial que tiene por objeto la consecución
y defensa de los intereses locales. Suponen entidades básicas de la organización
territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos
públicos, teniendo personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el
cumplimiento de sus fines. Los municipios se crean mediante ley, regulándose por la
Comunidad Autónoma, y cada uno pertenecen a una sola provincia. Tienen su propia
denominación, pero puede modificarse por aprobación de la Comunidad Autónoma
requiriendo la inscripción en un Registro especial y la publicación en el BOE.
Los artículos 137 y 140 de la CE garantizan la autonomía de los municipios para la
gestión de sus intereses y disponen que el gobierno y administración del municipio
corresponde a los Ayuntamientos.
2 Es un régimen especial para pequeños municipios en el que el gobierno y
administración municipal corresponden a una asamblea vecinal, que hace las veces de Pleno del
Ayuntamiento, y de la que forman parte todos los vecinos y el alcalde, que es elegido directamente
por los vecinos por mayoría absoluta.
Este régimen se utiliza en municipios de menos de 100 habitantes o aquellos que tengan más de 100
y que tradicionalmente hayan contado con este régimen o cuando
por su localización geográfica o mejor gestión de los intereses municipales lo hagan aconsejable,
siempre con la aprobación de la CCAA.
4.1. Elementos esenciales del municipio
Los elementos esenciales del municipio son:
a. El territorio o término municipal: El término municipal es el territorio en el
que el ayuntamiento ejerce su competencia. Es un elemento esencial en la
medida en que el municipio es un ente territorial. Su territorio puede ser
alterado en los siguientes casos:
- incorporación de un municipio a otro.
- fusión de dos o más en uno independiente.
- por segregación de parte de uno para formar otro independiente.
- segregar parte de varios para formar un municipio.
- segregación de parte de uno para agregarlo a otro.
La creación y supresión de municipios y la alteración de los términos
municipales se regula por las CCAA conforme al artículo 148.1.2 de la
Constitución y requiere dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente.
b. La población municipal: Es el conjunto de personas inscritas en el Padrón
municipal adquiriendo la condición de vecinos. La condición de vecino se
adquiere con la inscripción en el padrón municipal. Si una persona reside en
varios municipios deberá inscribirse en el que resida más tiempo.
El padrón es un documento público y fehaciente a efectos administrativos y
políticos básicos en el que constan los vecinos, da prueba de la residencia y
domicilio habitual4. Su elaboración, revisión, mantenimiento y custodia
corresponde al ayuntamiento. Datos sometidos a la normativa de protección de
datos, solo pueden ser cedidos sin consentimiento del particular para la
elaboración de estadísticas oficiales y para su utilización por otras
administraciones públicas cuando resulten imprescindibles para el ejercicio de
sus competencias.
4.2. Capacidad y Competencias del municipio.
El artículo 140 de la Constitución reconoce autonomía a los municipios para la gestión
de sus intereses y esto se va a concretar a través de la LRBRL en una declaración
general de capacidad del municipio. Así, los municipios son competentes para promover
toda clase de actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las
necesidades de sus vecinos. ej: en turismo, el ayuntamiento puede dar licencias de bares,
cafeterías...
Para el cumplimiento de su actividad municipal, la LRBRL otorga a los órganos locales
una serie de potestades: sancionadora, reglamentaria, tributaria, de autoorganización,
expropiatoria... etc., de acuerdo con la legislación estatal.
Además, la LBRL impone determinadas obligaciones de prestar algunos servicios
públicos (prestaciones) de manera obligatoria a todos los municipios y otras
obligaciones adicionales en función de su población.
El artículo 26 queda redactado como sigue:
«1. Los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:
a) En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos,
limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado,
acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.
b) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque
público, biblioteca pública y tratamiento de residuos.
c) En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además:
protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y la
atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social,
prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.
d) En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además:
transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.
Finalmente, ejercerán las competencias delegadas por el Estado o por las Comunidades
Autónomas. El legislador ordinario (estatal o autonómico) es el que concreta las
competencias que dan contenido a la autonomía local. En todo caso el legislador se
encuentra vinculado a la Carta Europea de Autonomía Local de 1985, un tratado que
contribuye a garantizar la autonomía de provincias, municipios e islas. Se define como
Autonomía “derechos y capacidad de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una
parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su responsabilidad
y en beneficio de sus habitantes.
La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local, tiene el objetivo de clarificar las competencias locales, de forma
que va a distinguir entre: competencias propias y competencias delegadas. De forma
que desaparecen las competencias impropias, es decir, la prestación de servicios sin
titulo competencial especifico que les habilite y sin contar con los recursos adecuados.
Intentando sintetizar lo anterior, podemos hablar de potestades, competencias y
servicios municipales.
POTESTADES
Como Administraciones Públicas territoriales y dentro de la esfera de sus
competencias, son titulares de todas las potestades: (art.4)
-Potestad reglamentaria y de autoorganización
-Potestad tributaria y financiera
-Potestad de programación o planificación
-Potestad expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de
oficio de sus bienes
-Presunción de legitimidad y ejecutividad de sus actos
-Potestades de ejecución forzosa y sancionadora
-Potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.
COMPETENCIAS
Las competencias de los municipios no se asignan por la Constitución, se
determinan a través de las leyes del Estado y de las CCAA. En todo caso deben respetar
la garantía constitucional de la “autonomía local” para ello la LRBRL en el artículo 25.2
enumera las materias que como mínimo deben tener competencias.
De este modo, las competencias del municipio pueden ser de dos tipos:
- Competencias propias: son las atribuidas por la Ley específica (Estatal o
Autonómica) a los municipios y que estos ejercen en régimen de autonomía y
bajo su responsabilidad, en coordinación con las otras Administraciones
Públicas.
- Competencias delegadas: son aquellas que las entidades locales podrán ejercer por
delegación del Estado y de las CCAA. Se ejercerán en los términos del acuerdo
o disposición de la delegación, bajo la dirección y control de oportunidad y
eficiencia del delegante (artículo 27 LRBRL). Exige aceptación y dotación
presupuestaria.
Son competencias propias del municipio conforme al artículo 25.2:
a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección
y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de
protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y
rehabilitación de la edificación.
b)Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los
residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica
y atmosférica en las zonas urbanas
c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas
residuales.
d)Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.
e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención
inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social.
f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios.
g)Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo
Urbano.
h)Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local.
i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.
j) Protección de la salubridad pública.
k)Cementerios y actividades funerarias.
l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.
m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales.
n)Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y
cooperar con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención
de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes. La
conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local
destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de
educación especial.
o)Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el
uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las
comunicaciones.
p)Actuaciones en la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres, así como
contra la violencia de género
SERVICIOS
Conforme al artículo 26 y dentro de las competencias propias, son de prestación
obligatoria:
- En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos,
limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado,
acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.
- En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque
público, biblioteca pública y tratamiento de residuos.
- En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección
civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención
inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y
extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.
- En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte
colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.
4.3. Organización.
El gobierno y la administración municipal, corresponde al ayuntamiento,
integrado por el alcalde y los concejales.
El alcalde se elige por el pleno de entre los concejales o por los vecinos
(concejo abierto) y los concejales son elegidos mediante sufragio universal, igual,
libre, directo y secreto.
.
La reforma operada en la LRBRL por la Ley 57/2003 introduce significativas
novedades, distinguiendo entre municipios de régimen común y municipios de
régimen específico.
a) Municipios de régimen común: La organización municipal se integra por los
siguientes órganos necesarios:
a. alcalde, máxima autoridad de la corporación local. Sus competencias
vienen establecidas en el art.21 de la LRBRL, entre ellas representar y
dirigir la gestión ordinaria del Ayuntamiento, jefatura de la policía local
o sancionar el incumplimiento de las Ordenanzas.
b. Teniente de alcalde; nombrados por el Alcalde. Es quien sustituye al
Alcalde en caso de vacante, ausencia, enfermedad y ejerce las
competencias que le delegue el mismo.
c. Pleno: está integrado por el Alcalde que lo preside y por todos los
concejales. Corresponden al Pleno los pronunciamientos más
importantes de carácter directivo y normativo, como la aprobación de
planes, ordenanzas, reglamentos, presupuestos y el control y
fiscalización de los órganos de gobierno.
d. Junta de gobierno local: es necesario en todos los municipios de más de
5000 habitantes, y en los de menos cuando lo acuerde el pleno. La Junta
de gobierno local es un órgano ejecutivo municipal compuesto por un
número de concejales nombrados por el alcalde y presidido por éste.
e. Comisión especial de Cuentas, en todos los municipios examina la
contabilidad y los presupuestos. Está constituida por miembros de los
diferentes grupos políticos integrantes de la corporación municipal.
f. Comisión especial de sugerencias y reclamaciones: en los municipios de
gran población, o en los demás si lo decide el pleno. Está formada por
representantes de todos los grupos políticos que integren el Pleno, para la
defensa de los derechos de los vecinos ante la Administración municipal
b) Municipios de régimen específico: Son municipios de régimen específico:
a. Los municipios de más de 250.000 habitantes o 175.000 si son capitales
de provincia.
b. Los municipios capitales de provincia o capitales autonómicas.
c. Municipios de más de 75.000 habitantes que presenten especiales
circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales.
En los dos últimos casos, será necesaria la previa decisión de la Asamblea
legislativa de la CCAA. Ejemplo por Ley autonómica: Elche, Torrevieja.
El régimen específico previsto para municipios de gran población se organiza en base a
los siguientes órganos: alcalde, teniente de alcalde, Junta de gobierno local, Pleno,
Comisión especial de cuentas, Comisión especial de sugerencias y reclamaciones.
Además, el territorio en estos municipios se divide en Distritos que son creados por el
Pleno, como divisiones territoriales, cuya presidencia corresponde a un concejal.
Estos municipios cuentan con una Asesoría jurídica cuya función es la asistencia
jurídica al alcalde, Junta de Gobierno y órganos directivos, además le corresponde la
representación y defensa en juicio del Ayuntamiento. Su titular será nombrado y
separado por la Junta de Gobierno local entre personas que reúnan los siguientes
requisitos:
a) Estar en posesión del título de Graduado en Derecho
b) Ostentar la condición de funcionario de Administración Local con habilitación
de carácter nacional. También cuentan con un Consejo Social de la ciudad que
actúa como órgano consultivo.
5. La Administración Provincial
Desde su origen, en la Constitución de Cádiz de 1812, la provincia se ha configurado
como una persona jurídica de derecho público de carácter territorial. En nuestra
Constitución de 1978 la provincia tiene una triple consideración:
- se trata de una entidad local determinada por la agrupación de municipios.
- es una división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado
- es una circunscripción territorial básica.
Para el derecho administrativo conforme al artículo 141 de la Constitución, se trata de
un ente territorial determinado por la agrupación de municipios, dotado de personalidad
jurídica propia y al que la Constitución garantiza la autonomía para la gestión de sus
intereses. Puede decirse que la provincia se mantiene como una comunidad intermedia
auto administrativa entre el municipio y la Comunidad Autónoma.
5.1 Competencias
Sus competencias no están muy claras. Tradicionalmente han sido aquellas que
excedían de las disponibilidades de los municipios. Se catalogaban en asistenciales, de
servicios ej. residencias, hogares infantiles y actividades de fomento en el terreno
cultural, agrícola, ganadero y en materia de infraestructuras.
La LRBRL califica como competencias propias de la Diputación:
- la coordinación de los servicios municipales entre sí para garantizar su
prestación integral y adecuada,
- asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica de los municipios,
- prestación de servicios supramunicipales, y en su caso supra comarcal
- fomento y administración de los intereses peculiares de la provincia.
Pero también la LRBRL se remite a las leyes del Estado y de las CCAA para
precisar las funciones de la Provincia.
Hay que señalar la importancia de los Planes provinciales de cooperación a las obras y
servicios municipales como instrumento de cooperación entre las administraciones
concurrentes: estatal, autonómica, provincial y municipal.
La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local refuerza las competencias de las Diputaciones Provinciales pues
tendrán que asumir competencias y servicios que correspondían a los municipios.
5.2 El gobierno provincial
Las provincias tienen capacidad de autogobierno y de autonomía para la gestión de sus
intereses. Su gobierno lo ostenta la Diputación Provincial en la que están representados
proporcionalmente los concejales de los Ayuntamientos que componen la provincia.
La LBRL establece que en todas las diputaciones provinciales se incluirá; un presidente,
vicepresidente, Junta de gobierno y el Pleno. También pueden existir otros órganos de
estudio, informe, consulta o seguimiento de las actuaciones de los anteriores. Al Pleno,
integrado por los diputados y el presidente le corresponden pronunciamientos más
importantes: organización, ordenanzas, reglamentos, presupuestos y el control y
fiscalización de los órganos de gobierno, moción del presidente, personal y adquisición
de bienes. El presidente dirige el gobierno y la administración de la provincia,
representando a la diputación, y se le encomienda diferentes funciones en el artículo 34
de la LRBRL. La Junta de gobierno, integrada por el presidente y un número de
diputados no superiores a un tercio del total, ejerce las funciones que el presidente le
delegue y las que le atribuyan las leyes.
La elección de presidente y Diputados se remite a la Ley electoral general, modificada
por la Ley 8/91, que mantiene la elección del presidente por los diputados. Los
diputados no son votados directamente por los ciudadanos, sino que son designados
entre los concejales elegidos en las elecciones locales, y según los partidos judiciales, en
función de los resultados obtenidos por los
partidos políticos. Su número varía según la población provincial.
5.3 Las Islas
En las Comunidades Autónomas de Canarias y Baleares, la Administración
local tiene la forma de Cabildos Insulares o Consejos Insulares, respectivamente. Los
Consejos o Cabildos son el órgano de administración y representación de cada isla,
asumiendo las mismas competencias que las diputaciones provinciales, de conformidad
con su Estatuto de autonomía.
6. Otras Entidades Locales
- Comarca (art.42 LRBRL)
Son agrupaciones de municipios distintas a la provincia y creadas por la ley de la
Comunidad Autónoma. Sus características determinan intereses comunes precisados de
una gestión propia o bien surgen por la demanda de prestación de un servicio público en
dicho ámbito. Destaca el carácter de la comarca como hecho social, de base histórica,
geográfica y económica. Es un fenómeno con importancia en Cataluña y en la
Comunidad Valenciana.
La iniciativa partirá de los propios municipios interesados y no se podrá crear si se
oponen 2/5 partes de los municipios que debieran agruparse en ella. En las Islas
Baleares hay tres Consejos insulares (Mallorca, Menorca e Ibiza) y en las
Islas Canarias hay un Cabildo en cada isla.
Si la comarca integra municipios de más de una provincia se precisará
informe favorable de las Diputaciones provinciales.
-Mancomunidades (artículo 44 LRBRL)
Son asociaciones voluntarias de municipios con personalidad jurídica propia para
cumplir un determinado fin, o para la ejecución de obras o servicios de la competencia
municipal. Ejemplo: los canales del Taibilla en materia de Aguas. Las mancomunidades
tienen capacidad jurídica para el cumplimiento de sus objetivos y su representación
corresponde a los organismos determinados en sus estatutos.
Es la fórmula asociativa más común.
- Áreas metropolitanas (artículo 43 LRBRL)
Se trata de una agrupación de municipios con poblaciones interrelacionadas
socioeconómicamente. Agrupan municipios próximos a aglomeraciones
urbanas para la planificación y prestación conjunta de obras y servicios. Su
creación y gestión corresponde a las Comunidades Autónomas.
