INTRODUCCIÓN

El enunciado de la democracia social parece ser simple: las sociedades democráticas modernas (tal
como se configuraron en el mundo occidental) aparecen como producto de la lucha social que define los
proyectos ético-políticos que son la base del pacto social. A partir de allí se otorga el mandato a las
autoridades públicas de la realización y garantía de los derechos civiles, políticos y sociales. El Estado así
concebido queda obligado entonces a realizar las reformas jurídicas, construir el entorno institucional, la
infraestructura y asignar los recursos indispensables para hacer posible que esa orientación se realice
usando todos los instrumentos de política pública a su disposición

La experiencia histórica de la modernidad y la solidaridad presente en las luchas y movimientos sociales

En particular, la cuestión de los derechos económicos, sociales y culturales (Desc), de su vigencia, de sus
condiciones de aplicación, de las obligaciones del Estado para garantizarlos, permite entrever mucho de
las formas y de los límites de la comunidad política que ha construido la sociedad colombiana, así como
de los conceptos y las maneras como se representan los sujetos de lo político (el ciudadano con sus
derechos, el pueblo, el Estado).

El asunto de la ciudadanía social es hoy por hoy uno de los aspectos medulares de la modernización de
las sociedades y los Estados y una de las fuentes más sólidas de legitimidad para los poderes públicos en
el marco de un Estado Social de Derecho. Desde el enunciado constitucional los derechos económicos,
sociales y culturales (Desc) se encuentran en el núcleo de la ciudadanía social, en tanto representan
titularidades en cabeza de todos los ciudadanos, que garantizan un acceso universal a un conjunto de
libertades, prestaciones, bienes y servicios propiciadores del despliegue de las capacidades humanas y
que hacen posible la satisfacción de necesidades básicas para una vida digna y productiva.

La Constitución de 1991 en Colombia marcó un hito en la consagración de los derechos sociales y, junto
con la ratificación de cada uno de los pactos, protocolos y demás instrumentos internacionales que se
han incorporado al Bloque de Constitucionalidad, definió importantes puntos de partida de principios y
normas que contribuyen a trazar el camino hacia una efectiva ciudadanía social fundada en los Desc.
Para alcanzar esa meta es indispensable definir las formas concretas y el conjunto de procesos por
medio de los cuales la sociedad progresa en la generación y redistribución de ingresos, activos y
prestaciones que mejoren la calidad de vida de todos los ciudadanos a través de políticas y acciones
públicas y colectivas en clave de derechos humanos.

Que el Estado adopte una perspectiva de derechos en la definición y materialización de sus políticas es
una obligación que se desprende del propio carácter de un Estado moderno2, y ello implica el diseño de
planes integrales que estén dirigidos a transformar las prácticas institucionales del Estado en vistas a
asegurar la realización de los derechos humanos.

En esa dirección, el Estado Colombiano tiene una larga trayectoria de adhesión formal y ratificación de
los principales tratados y protocolos referidos a los Desc. Así, en 1968 ratificó el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pidesc) de 1966, que empezó a regir en el país en 1976; el
Protocolo de San Salvador, o Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos de
1988, fue ratificado en 1997 y entró en vigor en 1999, para mencionar sólo los convenios más
relevantes. También ha suscrito declaraciones y orientaciones como los Principios de Limburg para la
aplicación del Pidesc (1986) y las directrices de Maastricht sobre las violaciones a los Desc (1987).
Además, después de años de retraso, desde el año 2007 se puso en marcha un proceso de búsqueda de
consensos con las organizaciones de la sociedad civil para la aprobación del Plan Nacional de Acción en
Derechos Humanos y DIH.

El año 2008 fue clave para el andar de la sociedad mundial hacia una sintonía en la concepción y la
práctica de los derechos humanos con la adopción del Protocolo Facultativo del Pidesc por la Asamblea
General de Naciones Unidas el 10 de diciembre de este año, con ocasión del 60º aniversario de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, por medio del cual se habilitan mecanismos jurídicos
internacionales para que quienes se consideren víctimas de violaciones de los derechos económicos,
sociales y culturales cuenten con un instrumento, en el ámbito del derecho internacional de los
derechos humanos, que les permita acceder a recursos efectivos para hacerlos valer.

La ausencia de este protocolo creó la percepción durante muchos años que los Desc tenían un menor
rango de aplicación que los derechos civiles y políticos, los cuales contaban con su propio protocolo
facultativo. Ahora, mediante esta herramienta que había sido aprobada por el Consejo de Derechos
Humanos de la ONU en junio de 2008, se reafirma la indivisibilidad, interdependencia, universalidad e
interrelación de todos los derechos humanos y libertades fundamentales y se faculta al Comité del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pidesc) para recibir y examinar
comunicaciones presentadas por personas o grupos de personas que se hallen bajo la jurisdicción de un
Estado Parte y que aleguen ser víctimas de una violación por ese Estado Parte de cualquiera de los
derechos económicos, sociales y culturales enunciados en el Pacto. En consecuencia, el Comité del
Pidesc “podrá dirigir al Estado Parte interesado, a los fines de su examen urgente, una solicitud para que
adopte las medidas provisionales que sean necesarias en circunstancias excepcionales, a fin de evitar
posibles daños irreparables a la víctima o las víctimas de la supuesta violación”3.

Este puede constituirse en un paso importante hacia la regulación jurídica y la creación de escenarios de
justiciabilidad internacional de los Desc, para despejar dudas sobre las obligaciones, ya no solo éticas,
sino también políticas y jurídicas de los Estados en lo atinente a la satisfacción de las necesidades
humanas básicas, reconocidas como derechos sociales fundamentales. El Estado colombiano aún no ha
suscrito el Protocolo Facultativo del Pidesc aprobado por la Asamblea General de la ONU. Esta es una
omisión grave que se hará más complicada en la medida en que avance el tiempo y el país se mantenga
al margen de tan importante instrumento.

Se debe tener en cuenta que la consagración legal de la posibilidad de tener instancias internacionales
para hacer justiciables los Desc, para acudir a tribunales y escenarios de impugnación y reclamo por
violaciones a los derechos sociales, es tan solo un aspecto de un programa muy amplio, que incluye las
instancias judiciales, pero sobre todo las transformaciones institucionales y la construcción de una
cultura de los derechos humanos. Según la teoría política moderna, todo debe confluir hacia el
fortalecimiento del contrato social y del pacto ético entre un Estado social y sus ciudadanos para el
disfrute de las libertades, a las que todos tenemos derecho en un ambiente democrático de desarrollo
humano con equidad que se preocupe por garantizar a ciudadanos de todas las condiciones la
oportunidad de participar del universo de lo público y disfrutar de los beneficios del progreso colectivo,
cuya dinámica e institucionalidad se forja socialmente.

Las sociedades modernas han ido precisando cada vez en mayor grado los núcleos fundamentales de los
Desc y los contenidos de las obligaciones de los Estados para con ellos. La comunidad internacional, con
base en las demandas de los sectores sociales, ha ido consignando los niveles mínimos de satisfacción de
cada derecho y ha estimulado a los Estados y a las comunidades nacionales para que especifiquen esos
estándares en las legislaciones e instrumentos normativos de cada país y para que adecuen la
institucionalidad y dispongan de los recursos para hacerlos efectivos. Todo el aparato jurídico y
procedimental empieza a ser permeado por esta nueva realidad que goza de una gran legitimidad
internacional.
Los Desc se vuelven materia constitucional, se desarrollan legislativamente, se convierten en planes y
proyectos de todos los niveles territoriales, se hacen exigibles, avanzan en la dimensión de su
justiciabilidad nacional e internacional, provocan abundante jurisprudencia de las cortes, o sea que,
desde muchos ángulos, afirman su carta de naturaleza, fundamento legitimador de la ciudadanía social.

Lo anterior hace más exigente el papel del Estado como garante de los Desc. Su primera obligación está
en la esfera del respeto de estos derechos, de asegurarse de que, a través de su acción u omisión, no
provoque algún retroceso en el grado de realización de los derechos sociales y de impedir que actores
privados puedan hacerlo, desarrollando acciones de protección de los débiles y vulnerables en esa
dirección.

Sin embargo, la acción del Estado es fundamentalmente proactiva. A través de los instrumentos de
política pública y, específicamente, de política social, debe procurar la satisfacción progresiva de los
derechos, tal como se acordó en el Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales (Pidesc) y como
se ha reiterado en cada uno de los instrumentos y normas que lo desarrollan. Y esta es una acción de
alta estrategia pública, pues no se trata de obligaciones simples sino de gran complejidad, que se
expanden, en la realización de cada derecho, en series interconectadas de deberes de diferente carácter
que exigen gran versatilidad e ingentes recursos en economías ciertamente limitadas con grandes
barreras de acceso a los presupuestos públicos y que, adicionalmente, tienen muy diversos niveles de
composición y operación territorial.

En este terreno, el papel de la sociedad civil es de gran relevancia tanto en sus prerrogativas de control
sobre las instituciones del Estado y de exigencia del respeto y garantía de los Desc por parte del Estado,
como en el compromiso solidario para que se avance en la realización de los derechos y en la
disminución de la brecha en el nivel de vida de los más débiles. La movilización social ha sido la matriz
de surgimiento y expansión de los derechos humanos y gracias a su presión se ha clarificado la
responsabilidad central del Estado en el sostenimiento de una moderna sociedad de derechos. Esto se
ha logrado generalmente por la vía de la incidencia en los sistemas instituidos de distribución del
excedente social, pugnando porque en el Estado se adopten racionalidades que recojan las aspiraciones
y resuelvan necesidades de grupos y colectivos caracterizados por modos de vida y cosmovisiones
plurales, muchos de los cuales han estado tradicionalmente al margen del poder político representado.

Esta percepción ha ido aparejada con la certeza de que el Estado no es el único responsable por la
realización de los derechos y que a todas las instancias de la sociedad les cabe una co-responsabilidad
que entraña un esfuerzo sistemático y permanente para hacer realidad los Desc, mediante su
participación decidida en la definición de las políticas públicas, para que se creen mejores oportunidades
para todos y se provean desde el Estado y la sociedad condiciones para el desarrollo de las capacidades
humanas y la solución de las necesidades básicas. Pero la responsabilidad de los colectivos sociales
también pasa por integrar el contenido de los derechos sociales a sus propios proyectos autónomos de
vida, a través de los cuales producen aproximaciones concretas a la sociedad digna deseada, como
materialización de una ciudadanía social activa y participante, uno de cuyos devenires es la plena
realización de los Desc.

Ahora bien, es necesario reiterar que una gestión estatal moderna estará definida por la claridad de sus
obligaciones en la búsqueda del bienestar colectivo, por los avances o retrocesos de una ciudadanía
social fundada en los derechos y expresada en políticas concretas, en rubros específicos objeto de
inversión, en ajustes sistemáticos para hacer efectivos los derechos de aplicación inmediata o los de
consecución progresiva y en iniciativas permanentes para tramitar las demandas ciudadanas, de tal
manera que se generen capacidades y oportunidades para la realización de los proyectos existenciales
de las personas y los colectivos.

El Estado debe demostrar que las políticas públicas, que son las vías por las cuales se expresa su acción,
están impregnadas por los contenidos y las obligaciones derivados de los Desc. En este sentido, no es de
menor importancia para la legitimación de la acción estatal el ganar elementos comprensivos respecto
de la apreciación de sectores significativos de la sociedad colombiana y de la comunidad internacional
que tienen la percepción de que se ha mantenido y profundizado la división entre ciudadanos de pleno
derecho y ciudadanos a quienes sus derechos políticos y sus Desc se les ven diariamente
[Link] la población pueda desplegar su riqueza cultural, su potencia para incubar sus
proyectos de vida y para participar plenamente de la vida pública, sin renunciar a su identidad y a las
diferencias que la constituyen12.

Las obligaciones que tiene un Estado moderno son frente a un ciudadano titular de derechos; por
mediación de los derechos, el súbdito se transforma en ciudadano. En este sentido, la ausencia de
derechos ciudadanos es lo que se puede configurar en casos tales como los refugiados, los desplazados,
los indigentes, figuras que rompen la identidad entre ser humano (que aparece aquí en una vida
desnuda de derechos) y ciudadano.

El más grande riesgo que amenaza al Estado-nación en sus fundamentos mismos es que la población
carente de derechos efectivos ya no sea representada dentro del mismo. Esta crisis de representación
del Estado se ve agravada en la medida en que no es solo un fenómeno de seres humanos carentes de
derechos, sino también la propensión de una franja muy amplia de ciudadanos a desertar con respecto a
las instancias de participación política y a transformarse en marginales de los centros de decisión política
y social, es decir en una índole de no-ciudadanos. Así las cosas, es tarea del Estado hacer todo lo que
esté a su disposición para evitar que la proporción de seres sin derechos o de aquellos que no ejercen su
ciudadanía tienda a incrementarse, pues ello pone en riesgo la legitimidad de las instituciones .Raines,
Gustav y Stewart, Francis (2002). “Crecimiento económico y desarrollo humano en América Latina”. En:
Revista de la CEPAL, No. 78. Santiago de Chile.

Rawls, John (1985). Teoría de la justicia. México: Fondo de Cultura Económica.

Sen, Amartya (1997). Sobre ética y economía. Madrid: Alianza Editorial.

Useche, Óscar (2008). Los nuevos sentidos del desarrollo. Bogotá: Uniminuto.

________ (2009). Derechos Económicos, Sociales y Cuturales. El desafío de la ciudadanía social. Bogotá:
Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.