PRÓLOGO

Ya en las cercanías de los 200 años de vida independiente

del Paraguay, y de 20 años de labor investigativa del CADEP,
habíamos pensado que era justo y posible emprender un
esfuerzo para entender los factores que explican los escasos
cambios sufridos por la estructura económica del país, en sus
diferentes ciclos históricos. Una economía basada en la
extracción y exportación de recursos naturales, inestable en su
crecimiento pero relativamente estable en términos
macroeconómicos. Una economía abierta pero con escasa
productividad, con poca presencia del Estado y con altos
niveles de pobreza y desigualdad de los ingresos.
De todas las preguntas que pudieran formularse para
entender las raíces históricas del actual desempeño económico
del país, surge también otra relevante sobre las reales
posibilidades de realizar los cambios necesarios para un
crecimiento sostenible con equidad social en el futuro
inmediato.
Así, hemos estructurado el Proyecto Bicentenario con el
propósito de examinar, en forma comprehensiva el pasado y el
presente de las instituciones en el Paraguay, con la mira puesta
en los determinantes del crecimiento económico y del
desempeño del Estado. Estudiar, asimismo, los principales
obstáculos para el desarrollo económico y la consolidación de
la democracia, y dejar planteadas opciones de políticas para la
superación de estos obstáculos a mediano plazo.

1
 Este esfuerzo ha sido reconocido como relevante para el país
y sus actores políticos, económicos y sociales, por parte de la
Tinker Foundation (TFI) que ha prestado su pleno apoyo a la
concepción y desarrollo del proyecto. A este esfuerzo también
se han sumado académicos de universidades extranjeras, con
estudios sobre la economía y el Estado en el Paraguay y con
quienes el CADEP mantiene una fluida relación en la labor
investigativa. El proyecto también incluye a nuevos y jóvenes
profesionales que con su entusiasmo y dedicación, han
contribuido a esta publicación
Los estudios contenidos en este libro pretenden ayudar a la
comprensión del Estado y la economía, aspectos cruciales para
entender, a su vez, la calidad democrática y la calidad de vida en
Paraguay y para pensar en políticas alternativas que produzcan
los cambios y reformas que el país requiere.
El CADEP entiende este esfuerzo como un aporte importante,
de un grupo de pensadores nacionales y extranjeros, al
Bicentenario de la Independencia Nacional. Nuestros sinceros
agradecimientos a la TFI y a todos los profesionales
involucrados que hicieron posible el proyecto.

LOS EDITORES
PRESENTACIÓN

CONTRIBUCIONES PARA EL ENTENDIMIENTO DE

LA ECONOMÍA Y LAS POLÍTICAS DE ESTADO EN
PARAGUAY

Fernando Masi

2
Dionisio Borda

El Paraguay es un país sin mucha experiencia democrática,

con una economía de base agraria y de diversificación
productiva todavía escasa, que coexiste con un alto nivel de
desigualdad socioeconómica y un desarrollo limitado del
mercado y del Estado. Las instituciones públicas han estado
permeadas por el sectarismo político de mucha data y los
esfuerzos para consensuar una visión del futuro del país, han
sido también escasos.
El presente volumen, tiene como propósito intentar
comprender los fundamentos de este devenir económico y
político del país, a partir de la finalización de los primeros 60
años de vida independiente de la República, que también
significó la interrupción de un modelo de Estado y de
desarrollo económico.
Se pretende, al mismo tiempo, contribuir al debate sobre
aspectos relevantes de la vida nacional como el
comportamiento económico y sus determinantes internos y
externos, las circuns-
tancias políticas que han influido para estructurar el modelo
actual de Estado y de mercado, y los elementos de políticas
económicas y de reforma de la administración pública a ser
tenidas en cuenta para consensuar un crecimiento económico
sustentable y de mayor bienestar para el país.

3
PERSISTENCIA DEL MODELO

En la primera parte de este volumen, se incluyen dos

trabajos sobre historia económica del Paraguay vertebrados
esencialmente sobre el comportamiento del crecimiento
económico, y un trabajo que analiza los efectos de un modelo
económico basado en la exportación de materia prima, sobre el
crecimiento y el bienestar.
El propósito de esta sección es entender cuáles han sido los
principales ejes de estructuración de la economía y la sociedad
del Paraguay a lo largo de 140 años, cuáles han sido los
principales acontecimientos político-económicos internos y
externos que han tenido influencia sobre el devenir económico
del país y que posibilidades de éxito pueden avizorarse para un
crecimiento económico sustentable con los modelos de
producción predominantes en todo el período mencionado.
En su primer trabajo, la economía paraguaya entre dos
guerras, Juan Carlos Herken analiza el desempeño del
crecimiento económico del Paraguay desde fines del Siglo XIX
hasta la finalización de la Guerra del Chaco. Concluye que ante
el fracaso de una estrategia
de crecimiento basada en el financiamiento externo y la
inmigración masiva, se impuso un modelo de “crecimiento hacia
afuera”, dominado principalmente por enclaves extranjeros que
impulsan fuertemente las exportaciones de materias primas,
ganando los mercados mundiales. Sin embargo, la contraparte
de este modelo ha sido un retraso muy pronunciado de las
actividades agrícolas,

4
 ESTADO Y ECONOMÍA EN PARAGUAY 1870-2010

una infraestructura limitada y cara, y un mercado interno débil

y fragmentado, con pocos atisbos de industrialización.
En su segundo trabajo, Herken, conjuntamente con Arce y
Ovando analizan la economía paraguaya desde 1940 hasta el
2008 a partir de shocks internos y externos que caracterizan a
tres etapas bien diferenciadas. La primera de ellas se extiende
desde
fines de los años 1940 hasta los inicios de la década de 1970,
determinada por un shock endógeno negativo provocado por la
guerra
civil de 1947 que hace que el país atraviese una época de
crecimiento económico vegetativo denominado como de gran
retardo. La segunda etapa está enmarcada por el shock
exógeno de Itaipú que impulsa la economía del Paraguay a
ritmos de crecimiento “asiáticos”, por algunos años, para luego
apagarse a partir de 1982, retornando a un período de
crecimiento modesto o estancado. La economía paraguaya
recién recupera sus tasas de crecimiento del PIB per cápita
similares a la era Itaipú, a finales de la década del 2000, cuando
un tercer shock exógeno se hace presente, con una demanda
internacional significativa de alimentos y en consecuencia, con
un aumento importante del precio de commodities.
De acuerdo a este estudio, tres cambios de envergadura se
producen en este período: i) la consolidación de la economía
paraguaya como exportadora de mano de obra con
repercusiones
cada vez más significativas sobre el equilibrio de la balanza de
pagos; ii) la expansión de la frontera agrícola con la aparición
de una actividad agropecuaria empresarial y un incremento
importante de la productividad; y iii) el Paraguay como

5
exportador neto de energía hidroeléctrica, pero sin una
industrialización acelerada. Los autores concluyen que el
Paraguay se acerca a un nuevo punto de “despegue”
económico que puede acelerar la convergencia de crecimiento
económico a nivel regional. Sin embargo, afirman que una
fuerte dependencia de los precios relativos del mercado y una
alta tasa de volatilidad de la tasa real de cambio, exigen una
política económica inteligente para contrarrestar posibles
shocks externos de carácter negativo.
Justamente uno de los cambios de la economía paraguaya
de este período, es abordado -como tercer estudio de esta
primera parte- por Donald Richards cuando analiza el modelo
exportador paraguayo basado en la producción empresarial
agrícola, más particularmente de la soja. Utilizando una
metodología de serie de tiempo, el autor demuestra un
relacionamiento entre el equilibrio de largo del PIB per cápita,
el crecimiento en el stock de capital y una creciente tendencia
de la producción agrícola de concentrarse en un número
reducido de cultivos comerciales destinados a la exportación.
Como resultado del análisis se descubre que la creciente
tendencia a la concentración de la producción en un
commodity agrícola, tiene un efecto negativo tanto en la
formación de capital como en la tasa del crecimiento del PIB
per cápita del Paraguay.
Al mismo tiempo, el estudio demuestra evidencias menos
determinantes sobre la relación de esta concentración y la
migración rural-urbana de la fuerza laboral, con el consiguiente
aumento de las tasas de desempleo. De todas maneras, para el
autor, la concentración de la producción en un commodity,
desalienta potencialmente el crecimiento económico
paraguayo, en forma directa como indirecta. En este sentido,

6
 ESTADO Y ECONOMÍA EN PARAGUAY 1870-2010

este hallazgo pone en duda el criterio neoclásico de la

especialización de los países en sus ventajas comparativas
estáticas y el crecimiento impulsado por las exportaciones,
como los ejes para una mejora del bienestar.
LOS RESULTADOS DE LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS...

En la segunda parte de este volumen, se intenta analizar más

en detalle el período 1940-2008, a través del método de etapas
económicas o “estudios de casos” que faciliten el estudio de la
economía política del Paraguay. Melissa Birch, quien coordina
el desarrollo de este análisis por etapas económicas, explica
que la metodología utilizada permite la interpretación de los
datos económicos y del uso de instrumentos de políticas de
Estado de
manera a entender el grado de eficacia de estos últimos en el
contexto paraguayo.
En palabras de Birch:
“Este conjunto de cuatro estudios muestra la evolución de la
política paraguaya desde la guerra civil de 1947. Los casos se
centran en los grandes desafíos económicos y políticos que han
enfrentado los líderes de Paraguay en los momentos clave de la
historia del país. Los casos no dan respuestas. Más bien dejan
que el lector analice la situación y evalúe las posibles opciones
que pudieron ser escogidas”.
Cada una de estas etapas se encuentra caracterizada por
una descripción del contexto de las mismas en cuanto a
disponibilidad de recursos, naturaleza de las instituciones y
relaciones internacionales del país; un tópico sobre la
estrategias que comprenden las principales medidas de política
económica adoptadas en el período; y otro sobre desempeño

7
económico que básicamente aborda el comportamiento de las
principales variables económicas y sociales. Todo ello sin dejar
de lado consideraciones de orden político sobre las
circunstancias en las cuales asumen los gobiernos, las
fortalezas y debilidades de los mismos en las diferentes etapas
y la forma de encarar las labores de Estado tanto desde el
punto de vista de la gobernanza política como de la
participación del Estado en el mercado.
De esta forma, el primer período, de Federico Chávez
(194954) ha sido caracterizado como un gobierno que realiza
un esfuerzo importante por llevar estabilidad política al país,
luego de una de las más cruentas contiendas civiles; y por otro
esfuerzo importante de estabilización fiscal y monetaria, como
de crear las condiciones para el fomento de la agricultura y de
la industria. Sin embargo, la falta de un consenso político para
apoyar un programa de gobierno, las altas tasas de inflación y
un grado de corrupción importante en las finanzas públicas,
terminaron por crear un clima económico negativo, y con el
derrocamiento del gobierno.
El régimen de Stroessner es abordado en esta sección en dos
períodos. El primero de ellos (1954-1972) destaca la
implantación de un orden institucional autoritario para lograr la
estabilidad política en el país. Al mismo tiempo, la estrategia de
este primer período ha sido alcanzar alianzas internacionales
de apoyo a un plan económico de estabilización y de
financiamiento externo para obras de desarrollo,
principalmente de infraestructura física
y servicios básicos. Este financiamiento externo reemplaza
cualquier tipo de reforma tributaria que hubiera tenido como
objetivo el incremento de las recaudaciones fiscales, lo que
significaría una molestia para los principales actores políticos y

8
 ESTADO Y ECONOMÍA EN PARAGUAY 1870-2010

económicos aliados al régimen autoritario. El gobierno de

Stroessner permite, además, una apertura importante hacia la
frontera Este del país, tanto para la expansión de la agricultura
como para la creación de las bases de un relacionamiento
fluido con el Brasil, que se manifestaría con toda su plenitud a
partir de la firma del Tratado de Itaipú (1973). Este período está
caracterizado por la recuperación del crecimiento económico,
aunque todavía lento y rezagado en relación a otros países de
la región.
El segundo período, abordado por Arce y Zárate, está signado
por dos momentos distintos: el milagro paraguayo de los años
70 y la posterior crisis económica de los años 80. El boom
económico de los años 70 fue el resultado de la construcción
de la hidroeléctrica de Itaipú y la expansión agrícola. Itaipú
significó una masiva entrada de capitales al país (tres veces
superior al PIB) y un importante aumento del empleo,
principalmente en el sector de la construcción. En el caso de la
agricultura, la fuerte demanda internacional y los altos precios
del mercado determinaron que la soja y el algodón se
convirtieran en los principales cultivos del país, orientados
esencialmente a la exportación, reemplazando a los
tradicionales rubros de madera, carne, tabaco y yerba mate.
Sin embargo, la finalización de las obras de Itaipú a principios
de los 80 y la caída de los precios internacionales de
commodities, condujo al país a una etapa de crisis y
estancamiento, con escasas y poco eficientes respuestas del
gobierno de Stroessner, todo lo cual contribuye al deterioro del
régimen autoritario y su posterior desaparición.
La etapa de la transición democrática (1989-2009) es
contextualizada por grandes cambios en el campo doméstico

9
como internacional que ha implicado varios desafíos para los
gobiernos elegidos democráticamente en todo el período. Los
gobiernos sucesivos realizan reformas importantes en la
política económica y la política social, aunque la administración
del Estado no ha sido objeto de reformas profundas. Se
recupera un crecimiento importante del PIB per cápita a partir
de la segunda mitad de la
década del 2000 y se produce un aumento significativo del
comercio exterior provocado tanto por incrementos de los
precios internacionales de commodities como por el proceso de
integración regional.
A pesar de los avances de 20 años de democracia, se afirma
que el Paraguay sigue siendo un país de transición y sus
problemas para potenciar el desarrollo económico son más de
calidad que de cantidad. Al decir de Melissa Birch : “….. las
fuerzas del mercado aparecen como limitadas para impulsar
las mejoras necesarias. En cada caso, la informalidad y la
ausencia de fortalezas institucionales claves parecen
restringir el poder de los mercados para producir resultados
eficientes y equitativos”. Para la autora, las pocas medidas
orientadas a la industrialización del país se encuentran
tímidamente orientadas a aprovechar las oportunidades
ofrecidas por el Mercosur, pero al mismo tiempo no queda claro
que la venta de energía hidroeléctrica sea efectivamente
administrada para promover el desarrollo.
En consideración de Birch, sigue ausente una estrategia para
un desarrollo económico sustentable que aumente el nivel de
ingresos y de vida de los habitantes del país y, en buena
medida, esta debilidad se encuentra explicada por la falta de un
consenso en la clase política que aparece como crecientemente

10
 ESTADO Y ECONOMÍA EN PARAGUAY 1870-2010

fragmentada y con prácticas acentuadas de obstruccionismo

legislativo.

...Y DE LA INSTITUCIONALIDAD PÚBLICA

Los dos últimos trabajos que forman parte de la tercera

sección de este volumen estudian, por un lado, la capacidad del
Estado paraguayo tanto en sus funciones de mantener políticas
económicas sanas y estables, como en su función de regulador
del mercado y promotor del bienestar social. Por otro lado, se
estudia la relación Estado-partidos políticos y Estado-agentes
económicos y sociales a través de prácticas políticas de
patronazgo, y como estás prácticas van moldeando al Estado
paraguayo desde los tiempos de Stroessner, e impidiendo un
uso adecuado y democrático de los bienes públicos.
En sus Breves Consideraciones sobre la Institucionalidad
Pública en Paraguay, Borda y Masi realizan un ejercicio de
entender cómo se han aplicado las reformas del Consenso de
Washington en Paraguay, a partir de los años 90. Se ha
considerado válido adoptar como parámetro las medidas
promovidas por este Consenso, aún teniendo en cuenta que
estas reformas se encontraban mayormente dirigidas a países
de la región con una historia económica diferente a la del
Paraguay; y a pesar de las críticas recibidas por este modelo en
la aplicación de las recetas sugeridas.
Se consideró interesante, entonces examinar como las
reformas de primera y segunda generación de este Consenso
fueron aplicadas en un país con una alta informalidad en el
mercado y baja institucionalidad del Estado. De especial

11
importancia se han considerado a las reformas de segunda
generación para entender el grado de fortaleza y calidad de las
instituciones que pueden permitir un crecimiento sostenido
con equidad.
En el caso de las reformas de primera generación, se
examina la política macroeconómica de los años de transición
democrática, con especial énfasis en la política fiscal y
presupuestaria; la liberalización del sistema financiero y sus
sistema de regulación; la calidad de los servicios de las
empresas públicas y el proceso de privatización de los años 90;
el grado de apertura de la economía y el proceso de integración
regional.
En el caso de las reformas de segunda generación se aborda,
en primer lugar, la institucionalidad y funcionamiento de los
poderes del Estado para luego hacer referencia a la calidad del
funcionariado público y la estructura del servicio civil.
Seguidamente se estudia las regulaciones del mercado por
parte de instrumentos existentes del Estado, para finalmente
considerar la intervención del Estado en Paraguay para llevar a
cabo las reformas sociales necesarias para el desarrollo.
Los autores concluyen que, a pesar de todos los avances
realizados en los años de democracia, “…. Paraguay aun posee
graves deficiencias tanto en la provisión de condiciones para el
desarrollo y crecimiento económico, como para la efectiva y
eficiente regulación de los mercados y los recursos de la
Nación”. Ponen énfasis en la necesidad de la profesionalización
del servicio civil para un uso más eficiente de los recursos
públicos y en la necesidad de una conducción estratégica que
posicione al Paraguay en el plano internacional, otorgando

12
 ESTADO Y ECONOMÍA EN PARAGUAY 1870-2010

previsibilidad al país para la atracción de inversiones para el

desarrollo.
En el segundo trabajo de esta tercera sección del libro,
Gustavo Setrini estudia el fenómeno del clientelismo, “….como
una institución social y política, profundamente arraigada en el
Paraguay…..”, y con fuertes visos de permanencia ante los
intentos de reformas política y económica en el país. En este
trabajo seminal, el autor define el concepto del clientelismo,
explica como esta práctica política se empodera del Estado
paraguayo, afectando la calidad de la gobernanza política y
económica, ofreciendo al final posibles fuentes de cambio de
esta práctica para permitir una mayor conciencia ciudadana
sobre el bien público.
El autor define como clientelismo monopólico a la red de
relaciones patrón-cliente del régimen de Stroessner, en la cual
se limitaba fuertemente a las demandas colectivas articuladas
fuera del control del Partido Colorado. Es decir, los diferentes
intereses generados por el crecimiento económico, durante el
régimen autoritario se vinculaban al Estado a través de un
partido hegemónico, creando un ambiente opuesto a toda
democratización y reforma económica. Este tipo de relación
clientelar permitía el acceso privilegiado de los recursos
públicos a una élite que se mantenía unida, mientras se
mantenía el control de la distribución de recursos restantes a
otros grupos sociales, sin que estos últimos se conviertan en un
desafío potencial al dominio de esta élite.
La desaparición del dictador como árbitro de este sistema y
la aparición y profundización de los faccionalismos dentro del
Partido Colorado en la era democrática, ha dado pie a la
emergencia de otro tipo de clientelismo dentro del Estado,

13
denominado por el autor como “pluralista”. A estos
faccionalismos del partido tradicionalmente hegemónico, se
unían los faccionalismos propios del principal partido de la
oposición, demandas colectivas de grupos campesinos y
sindicales que actúan con mayor independencia de los partidos
tradicionales, como también la aparición de nuevos grupos
empresariales que ejercen presión sobre el Estado.
De acuerdo a Setrini, esta pluralización de las demandas, no
ha dado lugar necesariamente al abandono de las prácticas
clientelisticas. Si bien se ha presentado una mayor competencia
de los grupos sociales por acceder a bienes y programas
públicos, la práctica de hacer y decidir en política en Paraguay
continua estructurada a través de metas personalistas y de
intereses grupales o de facciones. En palabras del autor:
“En el corto plazo, el clientelismo sin duda seguirá
obstaculizando las reformas necesarias y las inversiones
públicas para el desarrollo, sobre todo debido a los efectos
duraderos del patronazgo en el desempeño del sector público y
en los intereses grupales que ocupa la función pública”.
De todas maneras, Setrini concluye su análisis con un tono
optimista al expresar que la democratización del país ha dado
lugar a una competencia mayor de los recursos públicos que
tradicionalmente han sido distribuidos con una lógica clientelar.
Esta competencia, sumada a la práctica iniciada de rendición de
cuentas, en la óptica del autor, puede evolucionar hacia la
consideración de los recursos del Estado como bienes públicos,
antes que recursos a ser distribuidos por elites y facciones
partidarias, con un criterio puramente electoral y populista.
La historia económica y de la institucionalidad pública del
Paraguay de los últimos 140 años permite entender, en buena

14
 ESTADO Y ECONOMÍA EN PARAGUAY 1870-2010

parte, el estadio de desarrollo actual del país. En el mediano

plazo, solamente un alejamiento de las prácticas tradicionales
de manejo del Estado y una mayor capacidad en conseguir
consensos sobre políticas económicas modernizantes, pueden
llevar al país a un estadio de desarrollo más competitivo y de
mayor equidad social. Pero ello dependerá de la audacia de sus
decisores públicos y del coraje de sus líderes políticos.

15
PRIMERA PARTE

Historia económica
y modelo de
crecimiento

16
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

CRECIMIENTO ECONÓMICO EN EL
PARAGUAY: LA HERENCIA DE LAS DOS
GUERRAS: 1864-1870/ 1932-35.

Juan Carlos Herken

INTRODUCCIÓN

Paraguay y Bolivia son las dos únicas naciones

sudamericanas que tuvieron que lidiar con dos guerras
substanciales en menos de un siglo1. Una de ellas, la Guerra del
Chaco (1932-35) las encontró frente a frente. Constituyen a su
vez las dos únicas naciones sin acceso directo al mar – Bolivia
perdió el suyo en la Guerra del Pacifico (1879-1883). Entre las
causas que generaron el conflicto del siglo XX, por lo menos del
lado boliviano, estuvo el de encontrar una nueva salida al mar,
esta vez hacia el Atlántico.
El presente ensayo presenta una aproximación inédita a las
condiciones del proceso de crecimiento económico en el
Paraguay, teniendo como punto de partida el final de la Guerra
de la Triple Alianza (1864-70), y como punto de llegada, los
años que siguen a la Guerra del Chaco. La década de 1940 no
resulta una fecha arbitraria. El inicio de la Segunda Guerra
Mundial (1939-45), habría de cambiar profundamente las
reglas de política económica, tanto interna como externa, e
introduciría reajustes de consideración en la estructura
productiva mundial.
1 Se excluyen de este cómputo los conflictos bélicos de menor dimensión y menor duración
entre Colombia y Perú (1932-33) y entre Ecuador y Perú (1941).

17
Primera Parte

Está década, a su vez, significó el avance de nuevas concepcio-

nes políticas e ideológicas en la región, un efervescente
nacionalismo que pronto se expandiría hacia la toma de control
de grandes unidades productivas, en general anteriormente en
manos de capitales extranjeros, la emergencia del “estado”
como un agente económico mayor - e incluso privilegiado - y un
férreo control legal e impositivo de las transacciones con el
resto del mundo. En 1938 México nacionaliza la industria
petrolera. Brasil nacionaliza en 1940 la Amazon River Steam
Navigation Company. Argentina crea en 1941 la Flota Mercante
del Estado. Estos oleajes “estatistas”, y las críticas al “orden
liberal” preexistente cambiarían de manera significativa las
orientaciones de la política económica. Para el Paraguay, a su
vez, 1940 significa el final de la “eral liberal”, iniciada en 1904,
salvo el interregno de 1936-37, y el comienzo de la fuerte
hegemonía del estamento militar, a lo que se sumaría desde
1946, el Partido Colorado o Asociación Nacional Republicana,
cuyo etapa de control político dictatorial se extendería hasta
1989. Dentro de esa perspectiva, sobresalen cinco preguntas
claves:
• ¿Cuán rápida fue la recuperación económica y social del
Paraguay luego de la “Guerra Grande”, y que diferencias
estableció en la estructura productiva del país?
• ¿Cuáles fueron los ritmos de crecimiento del sector
externo y del sector interno entre las dos guerras del
Paraguay?
• ¿Cuál fue el ritmo y el tipo de crecimiento económico del
Paraguay, comparándolo con las dos otras economías
platenses, Argentina y Uruguay?

18
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

• ¿Cuáles fueron los efectos específicos de la Guerra del

Chaco (1932-35) y la posguerra inmediata, hasta 1940,
sobre el ritmo de crecimiento económico y los
mecanismos de la estructura productiva?
¿Qué implica la herencia del “Paraguay de las guerras” para
las pautas de crecimiento económico y de política económica
en la segunda mitad del siglo XX?

DISYUNTIVAS Y CICLOS
DE LA PRIMERA POSGUERRA

En el contexto de una población diezmada en por lo menos

un tercio de su nivel de preguerra, y dispersa caóticamente en
un territorio bajo ocupación de fuerzas militares extranjeras, y
de la escasa efectividad de la incipiente administración pública
centrada en la capital, Asunción, los primeros responsables de
un Estado paraguayo “aún por nacer” se abocan de manera
frenética a un esquema de crecimiento económico que
intentaría copiar las pautas fundamentales de sus vecinos
principales hacia el sur, Argentina y Uruguay. La receta era
simple, pero, en aquellos años, casi incuestionable: ingreso de
capitales extranjeros, financiamiento externo para reconstruir
las arcas fiscales, y todo tipo de estímulos para la inmigración
europea. Es lo que se denominaría el land-surplus o modelo de
crecimiento “hacia fuera”, es decir volcado a las exportaciones
al mercado mundial, cuyos ejemplos empíricos más coherentes
fueron los de Argentina y Uruguay en el continente
sudamericano.

19
Primera Parte

En los primeros años de la década de 1870 el Paraguay no

sólo lograr emitir bonos en el mercado londinense, sino que
articula una política de inmigración un poco desordenada. Ya
para mediados de esa década, la incapacidad de cumplir con el
pago de los bonos de Londres y el fracaso espectacular de los
primeros asentamientos migratorios quebrarían toda esperanza
de imitar ,siquiera en parte, el modelo de los vecinos del sur. A
comienzos de la década de 1880 se procedería a la venta
masiva de tierras fiscales, lo que produciría la emergencia de
grandes latifundios, unidades productivas de gigantesca
dimensión, casi auto-gobernadas, y en gran parte poco
comunicadas entre ellas y el resto del país. 2
Es posible sostener con bastante certidumbre que las
exportaciones paraguayas recuperaron el valor de pre-guerra
para comienzos de la década de 1880. Esto implica a su vez una
“apertura” brutal, en el sentido del tamaño del sector externo
en el
conjunto de la economía, y a todas luces, poco filtrado en
términos impositivos por el débil aparato público. La
recuperación del stock de ganado vacuno fue asimismo
bastante pronta, gracias a las importaciones masivas desde la
Argentina y el Brasil, lo que daría un nuevo ímpetu a las
exportaciones de cuero. La industria del saladero hace su
aparición en los años de 1890, y a ello se sumarían las
industrias procesadoras y empaquetadoras de carne, que
agregarían nuevos rubros a la cartera de productos paraguayos
a partir de la Primera Guerra Mundial. Asimismo, nace la
industria del extracto de quebracho, tanino, cuyo valor para el

2 Entre varias publicaciones que se ocupan de la formación y el rol de las grandes unidades
latifundistas productivas en el Paraguay se pueden citar a Pastore, Carlos (1972), Herken J.C.
(1984), y Campos, Luís (1985).

20
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

procesamiento del cuero lo convierte en un rubro de relevancia

militar, como lo demuestra el alza monumental de su precio en
los mercados mundiales durante las épocas en que se
producían tensiones militares en cualquier parte de la tierra.

Se podrían especificar tres “ciclos”, aproximados, del

crecimiento económico paraguayo hasta el inicio de la Guerra
del Chaco:
1. 1870-1890.
2. 1891-1920.
3. 1923-1929.

El primer ciclo (1870-1890) se extiende desde la posguerra

inmediata hasta cerca de la crisis regional de comienzos de la
década de 1890, que comprende tanto la recuperación
frustrada de la posguerra, y el mini-auge de finales de la década
de 1880, alimentado por las exportaciones sin precedente de

21
Primera Parte

yerba mate. El segundo ciclo (1891-1920) es más difícil definir

en términos coherentes, si bien durante ese intervalo la
economía paraguaya se desenvuelve dentro de un marco
institucional más estable, al menos en términos de su sistema
bancario y monetario. Indudablemente, el alza en los precios
de las materias primas a nivel mundial y el auge
correspondiente de las exportaciones haría de los años de la
Primera Guerra Mundial un ciclo autónomo en sí mismo.
Asimismo comienza la instalación de las primeras fábricas
empaquetadoras de carne, y se expanden las del
procesamiento del extracto de quebracho. Para 1920, el valor
nominal de mercado de las exportaciones paraguayas era casi
tres veces mayor al de 1913. La industria del quebracho se
convirtió en el principal generador de divisas. Tal fue el impacto
de este auge, que el papel-moneda paraguayo se apreció de
manera considerable, pasando de cerca de 38,7 $ c/l por oro
sellado ($ o/s) en 1915, a 18,6 $ c/l en 19163.
El colapso de los precios de materias primas, y de la
demanda mundial de posguerra, tuvo un impacto inmediato y
duro en el Paraguay. La revolución de 1922/23 se encontraba
en clara relación con la crisis comercial y financiera que
emergió en el país. Pero la imposición de una singular
estabilidad política que caracterizó a la década de 1920 significó
un corte claro con el pasado, generándose el tercer ciclo. Al
mismo tiempo, las industrias de la carne - excluyendo tasajo y
ganado en pie - empezaron a jugar un rol más significativo en
toda la economía. En el sector agrícola, la expansión del
algodón rompió la dualidad del tabaco contra los rubros de
subsistencia, que prevalecía hasta ese entonces.

3 La denominación “$ c/l” se refiere al papel-moneda, y la de $ o/s al “estándar oro” utilizado en

casi toda la región hasta finales de la década de 1930.

22
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

Para 1899 el stock de ganado vacuno se estimaba en cerca

de 2.200.000 cabezas, un salto considerable sobre las cifras
previas, de 720.000 en 1886 y de 209.500 en 1877 4. No resulta
sorprendente que las exportaciones de cueros –que durante los
70 y los 80 estaban por debajo de los niveles de preguerra–
empezaron a jugar un rol más importante en la generación de
divisas. Para 1915, el total del stock de ganado estaba, según
algunos, alrededor de las 4.000.000 de cabezas, o un mínimo
de 3.500.000 para otros5.
El auge económico evidente en 1924-25 prevalecería hasta
1928. Mientras que la expansión de la Primera Guerra Mundial
se basó en lo esencial en un incremento de los precios
mundiales, y un cierto aumento en el volumen exportado, la
recuperación
de la década de 1920 estuvo firmemente anclada en la
expansión del valor real de las exportaciones, con las
exportaciones del extracto de quebracho alcanzando un récord
histórico, de cerca de 60.000 toneladas por año. La industria
procesadora de carne estaba ahora en condiciones de proveer
los mercados mundiales de una manera más sistemática; la
oferta de ganado en pie era suficiente para abastecer a la
industria doméstica, así como para las exportaciones a la
Argentina. Incluso las exportaciones de yerba mate a la
Argentina experimentaron un incremento, por encima del 6-7
por ciento del mercado, registrado en la década previa. Pero
estas últimas cifras podrían ser mal interpretadas, teniendo en
cuenta que existían indicaciones que una cantidad

4 Schurz (1920) pp. 64-65.

5 Schurz, opus cit, (1920), pp. 64-65.

23
Primera Parte

considerable de yerba brasileña encontraba su camino a

Buenos Aires a través del Paraguay6.
La crisis económica mundial, que se inicia en 1929, no llegó
al Paraguay de una manera tan abrupta como lo hizo en
algunos de sus vecinos, quizás porque existía un efecto de
retraso provocado por la demanda argentina de madera,
ganado y yerba. Pero la caída de la demanda mundial,
combinada con las restricciones en las exportaciones de ciertos
rubros debido a la agudización de las hostilidades con Bolivia
(sobre todo quebracho, cuero y madera), golpeó fuertemente a
la economía. En 1932 el valor nominal de mercado de las
exportaciones se encontraba al mismo nivel de 1913. Quiebras
comerciales y financieras se expandieron a través de todo el
país, mientras que el sistema de cambio establecido tan
meticulosamente empezaba a sufrir severas presiones. Como
se señala en un informe británico, el Paraguay hubiese estado
en muy buenas condiciones para sobrevivir a través de la
tormenta producida por las conmociones en el comercio y las
finanzas mundiales, si no hubiera sido por la guerra con Bolivia:
“... las condiciones anormales por las que el mundo está
pasando no hubiesen sido notadas en el Paraguay, de no haber
sido por las fricciones con Bolivia, que estaban hirviendo
durante décadas, y que finalmente explotaron. Un periodo de
tranquilidad casi ininterrumpida había durado desde 1922, y el
buen gobierno y administración financiera del extinto Doctor
Eligio Ayala, quien fuera Presidente de 1924 a 1928, y Ministro
de Hacienda hasta su muerte en 1930, llevó al Paraguay a
límites cercanos a un período de prosperidad. Pero los recursos
fueron finalmente dirigidos a financiar los costos de la guerra;
la mano de obra se ha movilizado, y adicionalmente, las
6 Schurz, opus cit, (1920), p. 15.

24
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

rigurosas restricciones de la tasa de cambio en la Argentina

necesitaron de medidas similares en el Paraguay, con el
resultado que su comercio de importación ha disminuido
considerablemente, y sus ingresos de aduana han caído
dramáticamente.”7
Los ingresos del Paraguay por exportaciones representaban
obviamente el flujo menor de todas las ventas externas que se
embarcaban en el Río de la Plata. De cerca de 809.9 millones de
$o/s - precios de mercado, corrientes - exportados en 1918, 82
por ciento era responsabilidad de la Argentina, 14 por ciento
del Uruguay y 4 por ciento del Paraguay. No obstante, estas
cifras absolutas deben ser relativizadas por la diferencia
poblacional, y por el “comienzo tardío” del Paraguay después
de la Gran Guerra. Comparada proporcionalmente con la
Argentina, la participación de las exportaciones paraguayas
disminuye durante el período. Sin embargo, esta participación
se incrementa en comparación con el Uruguay.
El Paraguay era altamente dependiente de los medios de
transporte a través de la Argentina y tenia fuertes vínculos
monetarios con ella. No obstante, durante el período 1860--
1932 el Paraguay tuvo un proceso de “desconexión” con la
economía argentina,
como mercado final de sus productos. En su mayor parte, las
exportaciones consumidas en la Argentina eran aquellas que no
podían encontrar salida hacia otro lugar, y fue precisamente la
declinación relativa de la demanda argentina -yerba mate- o las
restricciones -tabaco- las que forzaron al Paraguay a reorientar
sus factores de producción a los mercados mundiales. Para

7 British Trade Report on Paraguay for 1933, London, pg.2.

25
Primera Parte

finales de la década de 1920, más de la mitad de las

exportaciones paraguayas se ubicaban fuera de la Argentina.

26
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

El Paraguay puede ser considerado como un caso atípico en

el conjunto del Río de la Plata, ya que no atrajo una parte
considerable de inmigrantes europeos o de préstamos para el
sector público. Esto significó un modelo de crecimiento

27
Primera Parte

diferente al de la colonización de los “espacios-abiertos” (open-

spaces), en el sur, donde las exportaciones provenían
fundamentalmente de la agricultura y de la ganadería intensiva.
El crecimiento del Paraguay fue impulsado por las
exportaciones, pero basado en unidades de producción
diferentes, principalmente de grandes enclaves controlados por
capital extranjero, es decir, si cabe la expresión, de
“espacios-cerrados” (closed-spaces). Entre el 70-80 por ciento
de los ingresos por exportaciones eran generados por el sector
forestal, lo que significaba en lo esencial la extracción de stocks
naturales, con un efecto multiplicador muy bajo sobre el
conjunto nacional. Las inversiones extranjeras, una vez que se
tomen en cuenta los intereses anglo-argentinos, eran
considerables y dominantes en los sectores que determinaban
el ritmo de la economía orientada hacia afuera.
Esto implicó un tipo diferente de interacción a la economía
mundial, antes que una inserción débil. El hecho de que esta
expansión formidable de las exportaciones no se tradujo en un
proceso comparativo de modernización -como la urbanización
y la gradual emergencia de los estratos medios en el sur del Río
de la Plata- obedece en gran parte a la manera en que estas
unidades de producción se encontraban insertas en el conjunto
del aparato productivo. Como consta en un informe británico
de 1925:
“Desde el punto de vista del valor en efectivo, la industria de
la madera del Paraguay debe ser considerada como la más
importante. No obstante, no afecta al poder de compra y al
comercio del país de una manera tan directa como la
agricultura, e incluso a pesar de las grandes sumas, en el
mismo grado. Esto se aplica, en mayor o menor medida, a las

28
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

otras industrias forestales, como la yerba, el extracto de

quebracho, y el petit-grain.”8
Este informe apunta a la necesaria distinción en la
remuneración de factores de producción domésticos y
extranjeros9 como un elemento clave en el análisis de la
transmisión de la actividad económica ente el sector externo y
el doméstico. El hecho que las exportaciones se originaran en
una región no implica que los ingresos respectivos retornasen
al mismo lugar, en especial si se utilizaban factores de
producción -capital, mano de obra- externos de manera
intensiva en el proceso. Este fue el caso de las industrias
mencionadas anteriormente. De todos modos, es necesario ir
más allá, y su vez especificar el carácter de esos factores
externos -el hecho que sean “no-domésticos” no implica que
sean nocivos- en sus aspectos de uso de la mano de obra y de
las materias primas nativas, así como la forma de utilización del
factor tierra

8 British Trade Report on Paraguay for 1925, London, 1925, pp. 11-12.
9 Nurske, R., (1968) pp. 92-93. Levin, J.V. (a) (1968) pp. 15-18. También, Levin, J.V. (b) (1968).

29
Primera Parte

Al operar en áreas muy alejadas de los centros de población,

estos motores del crecimiento exportador del Paraguay
frustraron la expansión de otros sectores en diferentes
maneras. Hasta cierto punto, se ubican dentro de la categoría
de “staple-sectors”10, en la medida en que eran unidades de
producción de uso intensivo de recursos naturales, es decir de
stocks que en general no requerían de re-plantación o re-
cultivo, y sus conexiones con el resto de la economía podrían
realizarse en términos de backward, forward, y final demand
linkages (encadenamientos hacia atrás y hacia adelante y de
demanda final)11. Pero como muchas de estas unidades estaban
controladas por pocas grandes empresas - no por múltiples,
pequeños, competitivos e innovadores empresarios - la
categoría en el Paraguay puede ser denominada como “staple-
enclave” o economías de enclave de materia prima. El carácter
10 Sobre staple theory, Watkins, H.H. (1963), pp.. 141-52.
11 Hirschmann, A.O. (1958). Chapter 6 (Capítulo 6).

30
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

de sus funciones técnicas de producción -explotación de

reservas forestales con coeficientes fijos de demanda de capital
y mano de obra- implicó que las conexiones backward y
forward gozaban de fugas en muchas direcciones. Este era en
especial el caso de la industria del quebracho (Región
Occidental) y la infraestructura de comunicación que dependía
de ella. Usando ríos internos o una extensa red de líneas
férreas propias -más de 300 kilómetros, o casi equivalente a la
extensión del ferrocarril central en la Región Oriental- que
cruzaban áreas despobladas, la expansión de estas unidades de
producción no tuvo prácticamente un efecto multiplicador en el
sentido de la disponibilidad de medios de transporte para la
economía doméstica. Esto ayudó a configurar al Paraguay como
un país sin un sistema de comunicación eficaz, en su definición
más modesta.

Los cultivos agrícolas se realizaron en forma significativa sólo

a lo largo de la línea del ferrocarril central, y cerca de los
escasos centros urbanos. Constituía en realidad, otro mundo
económico

31
Primera Parte

cuyos beneficios derivados de la demanda mundial que

afectaba a los “staple-sectors” fue mínima. Es así como el
estancamiento relativo del sector agrícola adquiere un grado de
funcionalidad económica. Al mismo tiempo, el impacto
monetario final de la demanda mundial de productos agrícolas
y ganaderos fue relativizado por los altos costos de transporte
incurridos en el flete y en la intermediación a través de la
Argentina. Para la década de 1920, todo el sector forestal no
podía haber empleado, de manera directa, más que entre
10.000 a 20.000 personas12, frente a una población de cerca un
millón de habitantes. Pero ese sector generaba más de la mitad
de los ingresos de exportación. Aparece entonces un mercado
de trabajo fragmentado y dislocado geográficamente, que
realza la dicotomía entre el “staple-sector” y la economía
doméstica

12 Olmedo, N., (1945), p. 45.

32
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

DESEMPEÑO EN EL CONTEXTO RIOPLATENSE:

ARGENTINA Y URUGUAY

Las estadísticas elaboradas sobre el comportamiento de las

exportaciones en el “período de entre-guerra”, y algunas
indicaciones sobre el nivel de exportaciones con anterioridad a
la “Guerra Grande”, permiten por primera vez realizar un
análisis comparativo confiable con la Argentina y el Uruguay,
por lo menos a nivel del sector externo. Aunque los registros
elaborados aqui sean hasta cierto punto más “completos”,
pueden ser utilizados teniendo en cuenta que los registros
argentinos y uruguayos eran más confiables.
Como era de esperar, haber reducido –como se hizo hasta
ahora– el análisis del sector externo paraguayo utilizando los
instrumentos de “valores aduaneros” arrojaba un panorama
muy diferente.
El indicador más relevante, de la evolución del volumen
exportado, señala que el ritmo del Paraguay fue menor al de la
Argentina, pero bastante mayor que el del Uruguay, para los
diferentes cálculos del período 1880-1932. Podría resultar
sorprendente que el ritmo de crecimiento del “valor corriente”
de las exportaciones,
medidas en $ o/s del Paraguay fuera mayor que el de la
Argentina, pero estas series son más relativas, y en el caso de la
Argentina podrían incluir años en que se utilizaban valores
aduaneros, principalmente en el período que precede a la
regeneración de presiones inflacionarias a nivel mundial.
Asimismo, algunos rubros paraguayos gozaron de un
incremento significativo de precios en las primeras décadas del
siglo XX, principalmente quebracho, productos de cuero y

33
Primera Parte

madera, y debido a su preponderancia en la cartera de

exportaciones, comparada con la de Argentina y Uruguay,
determinaban un alza mayor de los precios relativos para el
Paraguay. La economía paraguaya podría haber gozado a su vez
durante ese período de los beneficios del efecto “catch-up”,
muy frecuente en las dinámicas de crecimiento13.
Tabla 1. Tasas Comparativas de Crecimiento: Río de la Plata (%)
Argentina Paraguay Uruguay

Exportaciones

Val. Mer., 1880-1932 3,261 4,22 ---------

Volumen, 1880-1932 2,852 2,24 1,353

1881-1932 3,144 ------- 0,745
1896-1932

Producción Agrícola

(“Est.”) 1880-1932 0,18

(“Din.”) 1880-1932 0,75

Población 1880-1932 2,18

En Base a varias fuentes citadas. Obs.:Todas las tasas de crecimiento representan variación promedio “anual”, calculadas
utilizando una regresión lineal del método de los “mínimos-cuadrados” (OLS).
1 Diéguez, H. (1972) pp. 334-345. Los datos tenían una base original 1893-1895=100.
2 Ibid.
3 Bértola, Luis (2000), pp. 84-86. Los índices tienen base original 1913=100.
4 Ibid.
5 Finch, M.H.J.A (1981), pp. 124-129. Este índice une dos, uno con base original 1913 y el otro 1923.

EL IMPACTO DE LA GUERRA DEL CHACO

13 El efecto “catch-up” implica, de manera simplificada, que las economías con un menor nivel
de ingreso, PIB y PIB per capita, tienden a crecer a un ritmo mayor que las economías de nivel
de ingreso superior. Cristaliza a su vez la diferencia entre regiones de bajo nivel de utilización
de los recursos productivos y aquellas “saturadas”.

34
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

No cabe duda alguna que la Guerra del Chaco generó un

desvío respetable de los recursos productivos hacia las
necesidades bélicas, pero es preciso remarcar que, al tener
lugar fuera de las regiones de mayor concentración poblacional
y agro-pecuaria del Paraguay, no llegó a disminuir en demasía
los niveles de producción, a excepción de los registros de carne
y madera. Esto se comprueba observando la dinámica de las
exportaciones, a valor corriente en $ o/s, de los productos
paraguayos.
Se constata, sin embargo, una disminución brusca del stock
de ganado vacuno, así como un aumento fuerte del nivel de
precios de productos de alimentación, provocado por el desvío
de recursos productivos hacia las necesidades bélicas, y la
emisión de papel moneda, uno de los medios implementados
por el gobierno para cubrir el financiamiento de la guerra.

Tabla 2. Exportación: 1929-1942, Miles de $ o/s

Algodón Cueros Carne Quebracho Madera
1929 747 1082 2449 2765 1643
1930 934 1281 3533 3223 1300
1931 721 1264 2912 2735 1186
1932 759 1026 3037 3325 586
1933 711 1228 1626 2844 368
1934 2686 1862 1732 2405 438
1935 3229 1402 730 2477 451
1936 2277 1202 1001 2181 371
1937 2435 1422 1016 2035 428
1938 3193 1424 1487 2210 317
1939 901 1653 4215 3321 469
1940 -------- 1208 1633 2511 1122

35
Primera Parte

1941 1583 2049 4065 2907 800

1942 1934 2561 3795 3205 904
Fuente: En base a Mitchell, B.R. (2007)

Tabla 3. Stocks de la Ganaderia

Años Vacuno Caballos Cerdos
1863 2000 -------- --------
1877 209 -------- --------
1886 720 -------- --------
1899 2200 -------- --------
1915 5249 488 61
4000 -------- --------

1918 5500 490 87

1926 2973 210 45
1932 3984 372 52
1933 3244 296 49
1934 2930 237 29
1935 3052 186 37
1936 3219 198 35
1942 4030 214 50

36
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

37
Primera Parte

Cuatro fueron los mecanismos claves a través de los cuales

se financió el esfuerzo de la guerra: los empréstitos de la
Argentina (por un valor equivalente de USS 5.242.026), la
retención de parte de las divisas generadas por las
exportaciones, la emisión de papel moneda, y el uso de las
reservas monetarias internacionales acumuladas durante la
década de 1920 14. De todas maneras, el valor de la deuda
pública total en 1939 equivalía a 1,6 del valor de las
exportaciones, menor que el nivel de 1900 y similar al
promedio de 1901-06 15 El valor de la deuda externa en
referencia al total exportado alcanzaba en 1939 el 0,81 por
ciento, comparado con el 1,88 por ciento en 1900 y el 1,60 por
ciento en el período de 1901-06. Asimismo, la emisión en
papel-moneda y el alza de los precios habría de comenzar a
poner bajo fuertes presiones al modelo de tasa de cambio, con
una depreciación acelerada del papel moneda paraguayo.
En su conjunto, la Guerra implicó un desvío considerable de
recursos productivos, aunque sin niveles peligrosos de
endeudamiento total, que se recuperaría en parte durante los
primeros años de la década del 40, gracias al alza de los precios
de las materias primas, provocado por las tensiones
internacionales.

CONCLUSIÓN: LOS CONDICIONAMIENTOS

HEREDADOS Y DISYUNTIVAS PARA LA SEGUNDA MITAD DEL
SIGLO XX

14 Al respecto ver Livieres Guggiari, Lorenzo N. (1983) y Seiferheld, Alfredo (1983), p. 425-26.
15 Herken, J.C.(1989), p. 68.

38
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

1. Pese a las condiciones desfavorables que implicó la

catástrofe de la “Guerra Grande”, y el desvío de recursos
productivos hacia gastos militares necesitados por la “Guerra
del Chaco”, resulta más que llamativo que el Paraguay, a
todas luces, lograse una respetable presencia en el mercado
regional e incluso en el mercado mundial para comienzos de
la década de 1940. Una economía exportadora “forestal-
pecuaria” que proveía productos demandados en el
extranjero, pero que por su articulación productiva, y por el
escaso efecto multiplicador doméstico de los staple-
enclaves, no conseguía aumentar de manera substancial el
nivel de empleo, ni el nivel de remuneración de la fuerza de
trabajo, lo que conllevó un mercado interno débil y
desagregado. Con la acelerada industrialización de la
Argentina, y la consecuente demanda de mano de obra, y
gracias a su vez a la conflagración política-militar del
Paraguay entre 1946-47, se producirá el fenómeno masivo
de la “emigración paraguaya”, que hasta ahora hace del
Paraguay un gran exportador de surplus labour (excedente-
de-mano-de-obra), quizás el rubro más importante en la
generación de divisas.

2. La estructura forestal-pecuaria del Paraguay resistiría todavía

un tiempo, lo que implicaba un retardo considerable de la
expansión de la frontera agrícola en sí misma. Poco a poco,
el declive sistemático de la explotación de la yerba mate, la
desmembración de algunos grandes latifundios, y la
“liberación” de tierras fértiles producida por la deforestación
acelerada, irían creando un “espacio productivo”, que recién
con la conexión a

39
Primera Parte

la “segunda salida atlántica” (la del Brasil) en 1965, y una

mejora relativa de la infraestructura vial doméstica,
permitiría el desarrollo de una agricultura intensiva y más
mecanizada, ya sea a través de grandes explotaciones o
pequeños y medianos productores. La inmigración de
colonos brasileño-europeos, que se instalan
preferentemente en las zonas fronterizas de la Región
Oriental, comenzaría a cobrar importancia en la generación
de divisas a partir de la década de 1970.

3. A pesar de numerosos proyectos e intentos, la economía del

Paraguay no logró quebrar el “monopolio fáctico” de la
salida rioplatense a través de Buenos Aires hacia el mercado
mundial. Ni siquiera la conexión ferroviaria a partir de 1913
logró alterar el nivel de fletes muy elevados, que se
mantendrían como tales por muchas décadas. De hecho, el
descenso brusco de los fletes a nivel mundial que se registra
a partir de los años 1920, no tiene ninguna repercusión en el
sistema de transportes del Paraguay. El impacto del dominio
oligopólico de las vías de transporte era tal, que la siguiente
cita, en relación a la Guerra del Chaco, otorga una idea
bastante concreta:
“... la dependencia de la línea Mihanovich para el transporte de
provisiones y materiales desde Buenos Aires significó que
cualquier interrupción o retraso a través del conducto vital
del río Paraná obstaculizaba los movimientos del ejército
paraguayo de manera más efectiva que cualquier acción
hostil del ejército boliviano.”16

16 Pedraja Tomán, René de la. Oil and coffee: Latin American merchant shipping from the imperial
era to the 1950s, London, Greenwood Press, 1998, p. 140.

40
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

La expansión del sistema de ferrocarriles fue escasa, y aquellas

vías en el territorio chaqueño, entrarían en un pronto ocaso,
una vez comenzada la decadencia de la industria del
extracto de quebracho. La evolución del transporte por
tierra sería a su vez lenta. La “segunda salida atlántica”
proveería un cierto respiro, y abriría las puertas para una
reducción de fletes, pero no confrontaría el problema
central: la carencia de una política de transporte realista y
adecuada. La creación de una “flota mercante estatal”,
Flomeres, se decreta en 1945, y empieza a
funcionar con pequeñas embarcaciones en 1946. En 1948
llega el primer buque trasatlántico, de los cuatro
reacondicionados y cedidos por los Estados Unidos., que
recibirá el nombre de Río Blanco, al igual que el primer
buque paraguayo en llegar a puertos extranjeros desde
1850, subrayando con ese símbolo el deseo de recuperar
“un siglo perdido”.
Sin embargo, para 1960, el 80 por ciento del comercio exterior
paraguayo se realizaba a través de buques argentinos,
mientras que Flomeres sólo representaba el 8 por ciento del
transporte comercial17 Los sucesivos gobiernos militares-
colorados desde 1940 desoyeron la propuesta de la
consultora norteamericana Dravo, que aconsejaba una flota
de “barcazas”, antes que de buques caros y expuestos a las
dificultades estacionales de los ríos, propuesta considerada
“ofensiva” para los “intereses y
la dignidad nacional”18 La flota estatal, que en la época de la
dictadura de Alfredo Stroessner (1954-89), se expandiría con
17 Pedraja Toman, opus cit, (1998), p. 140.
18 Ibid. El sistema de “barcazas” cobraría vida en la década de 1990, y a su vez con la
expansión de los “puertos privados” se convertiría en uno de los medios principales de
transporte del comercio interno y externo del Paraguay.

41
Primera Parte

la compra de numerosos buques, gracias a las ofertas

financieras de España y Japón, terminaría en un completo
fracaso, un gigantesco “elefante blanco”, algunos de cuyos
restos todavía se encuentran abandonados a orillas del Río
Paraguay. Para la década de 1980, se estimaba que el 98 por
ciento del tráfico de cargas y de pasajeros, desde y con la
Argentina, se realizaba por tierra19

4. La desastrosa experiencia de los “bonos de Londres” de

comienzos de la década de 1870, que recién se terminarían
de pagar en la década de 1960, a más de una imagen casi
siempre de poca confianza en lo que se refería al sector
público, implicó que el Paraguay seguiría ausente del
mercado internacional de capitales por mucho tiempo. Los
préstamos de gobierno a gobierno – como los de la
Argentina durante la Guerra del Chaco – y luego de
organismos multilaterales en la segunda
mitad del siglo XX constituirían casi la única fuente de
financiamiento internacional. Ello implicó, paradójicamente,
que el nivel de endeudamiento externo, e incluso interno,
del Estado paraguayo fuera bastante bajo, y con una
estructura de intereses, en lo general, favorable.
Consecuentemente, el Paraguay estaría ausente de las
grandes “crisis de deuda externa” que
azotarían a toda América desde los años de 1960 en
adelante. Incluso durante una gran parte de la dictadura de
Alfredo Stroessner (1954-1989) se llegaría a mantener una
tasa de cambio fija bastante estable. Aunque de un volumen
menor que el de sus vecinos rioplatenses, la inversión

19 Ibid, p. 142.

42
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

extranjera en el Paraguay aumenta en los años de 1920 y

termina por controlar de manera efectiva la mayor parte del
circuito de generación de divisas a través de los motores
productivos de la estructura forestal-pecuaria.

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Research Review. Vol. 1.
Potthast;B. & T. Whigham (1990). “Some Strong Reservations: A Critique of
Vera Blinn Reber’s Demographics of Paraguay: A Reinterpretation of the
Great War, 1864-70”, Hispanic American Historical Review. Vol. 70. N.4.
Seiferheld, Alfredo (1983). Economía y Petróleo Durante la Guerra del Chaco,
Asunción.

44
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

Schurz, A. (1920) Paraguay: A Comercial Handbook. Special Agents Series, N.

199. Department of Commerce, Washington
Watkins, H.H. (1963) “A Staple Theory of Economic Growth”. The Canadian
Journal of Economic and Political Science, XXIX, VI.

ANEXO ESTADÍSTICO

Cualquier intento de análisis de las pautas del crecimiento eco-

nómico del Paraguay entre los siglos XIX y XX se encuentra ad
initium con un serio impedimento: la falta o la precariedad de
los instrumentos estadísticos. Una parte del problema se
origina en las consecuencias de la “Guerra Grande” y su
posguerra inmediata: la desaparición, destrucción, dispersión
de archivos nacionales del Paraguay. A ello se suma el caos de
la década de 1870, y posteriormente los escasos recursos
disponibles a nivel oficial para un nivel mínimo de recolección y
archivo de las informaciones indispensables para el manejo de
los asuntos de Estado. De hecho, es casi imposible re-crear
series completas y coherentes para la dé-
cada de 1870. Hasta el momento siguen existiendo
interpretaciones bastante disímiles sobre el volumen
poblacional del Paraguay antes de la “Gran Guerra”, y el
impacto negativo del conflicto bélico, lo que hace que el nivel
poblacional de posguerra, en 1872, se situé entre 100.000 y
250.000 habitantes20.
Si el descalabro y el desorden institucional de la posguerra
no fuera poco, emergen poco a poco algunas características de
la economía, que en su contexto río-platense, dificultan aun
más la construcción y el uso de series estadísticas. Gran parte
20 Ver, entre otros, Vera Blinn Reber’ (1988); Barbara Potthast;Thomas Whigham (1989);
Potthast; Whigham (1990); Blinn Reber, Vera (2002) ; Kleinpennig, Jan M. G (2002).

45
Primera Parte

del comercio exterior se realiza por canales no-registrados; de

hecho, las “fronteras” del Paraguay, sobre todo comparado con
la época de férreo control de los López, devienen algo así como
una ficción geométrica.
A más de ello, la tradición de computar las exportaciones e
importaciones utilizando el valor “aduanero” de los rubros –es
decir, “aforos” o tarifas pre-establecidas y de escasa variabilidad
a través del tiempo– se revelará pronto como otro tipo de
obstáculo para detectar la magnitud real de los flujos del
comercio exterior. Esta carencia se hará más aguda, a partir de
comienzos del siglo XX, y sobre todo con el auge inflacionista
internacional producido por la Primera Guerra Mundial. Como
muestra, he aquí la diferencia entre el “valor aduanero” de las
importaciones de madera paraguaya, registradas por la
Argentina, y nuestra estimación del “valor de mercado”, para el
período 1880-1932, sobre la base de la correlación de precios
de la madera en Buenos Aires y el índice de precios de madera
de los Estados Unidos.

46
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

Otro problema consiste en el destino final de las

exportaciones paraguayas, dado el carácter de “intermediario”
que juega la economía argentina durante todo el período de
este estudio. Existen algunos datos, tanto del lado argentino,
como posteriormente a su vez del lado paraguayo, que
permiten la “des-agregación” de las series, entre aquellos
rubros vendidos, y consumidos en la Argentina, y aquellos
destinados al mercado mundial, es decir, fuera de la región
platense. Ahora bien, estas series son incompletas, lo que
obligó a realizar – gracias a estimaciones utilizando regresiones
lineales del método de los mínimos cuadrados – “pronósticos
del pasado”, de manera a obtener series relativamente
completas y coherentes, que pudieran otorgar conclusiones y
comparaciones válidas. Es evidente que una re-construcción del
valor y volumen de las “importaciones” representa un desafío
imposible que, hasta el momento, no puede ser atacado,
debido a la carencia de series de precios de mercados para

47
Primera Parte

todos los productos, y, a su vez, a la imposibilidad de la “des-

agregación” de rubros.

Resumiendo, la re-construcción y, en algunos casos, la

creación de las series estadísticas relevantes, responden a los
siguientes criterios:
1. Se compararon fuentes argentinas y paraguayas, a
objeto de determinar el volumen de los rubros exportados. Se
eligió siempre el volumen más elevado que fue registrado.
2. Se re-construyeron series de “precios de mercado”,
utilizando fuentes argentinas, paraguayas e internacionales,
realizando a su vez algunos ajustes ad hoc, de manera a tener
en cuenta costos de transporte y de trasbordo. Las series de
valor se aproximan, hasta cierto punto, al “valor de mercado”
en el puerto paraguayo de “salida”.
3. Hasta el momento, se carece de un procedimiento
similar, comparando fuentes “brasileñas” con los registros

48
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

“paraguayos”. Aun cuando el tráfico comercial con el Brasil

haya sido, durante todo el período en cuestión, de mucho
menor cuantía que el registrado como la salida hacia la
Argentina, las presentes series del valor, volumen y precios
implícitos de las exportaciones paraguayas (1880-1932), deben
ser consideradas como el “rango mínimo” de una estimación
que re-construya la realidad.
La aproximación estadística del sector “doméstico”, es decir
de las actividades productivas que podrían determinar una
aproximación a un equivalente del Producto Interno Bruto
(PIB), presenta aún mayores dificultades. Los registros
internacionales del PIB paraguayo, aptos para la comparación
regional, empiezan recién en 1939, aunque se poseen algunas
estimaciones tentativas en moneda nacional a partir de 1926.
Se ha logrado construir una serie aproximativa del “valor
bruto de la producción agrícola”, a precios finales de mercado,
que incluye una valiosa comparación con los registros del añ
1863, sobre la base de algunas informaciones confiables del los
precios para 1905, y diversas fuentes acerca del rendimiento
físico de cada rubro.21 Se construyeron dos escenarios: uno
“estático”, que implica ninguna evolución en el rendimiento por
hectárea, y otro “dinámico”, que determina un aumento
estimativo del rendimiento a partir de 1900, y una disminución,
hacia 1863. Esto permite poseer un rango, con límites
“mínimos” y “máximos”, que ayuda a su vez a neutralizar en
parte la precariedad de las cifras originales sobre área
cultivada.

21 Fischer-Treunfeld, R.E. von (1906).

49
Primera Parte

Todas las estadísticas que no posean una referencia específica, y el

conjunto del Anexo estadístico, son extraídas de Herken, J.C. (1986).
Economic Indicators for the Paraguayan Economy: isolation and
integration (1869-1932), Ph. D. Thesis, University of London.
ANEXO: TABLAS

Tabla A.1. Fletes en el Río de la Plata

As.-Bs.As. Bs.As.-Rio World
Index
$ o/s per t. $ o/s per t. 1969=100
1896/97 2,5 9,3 36
1902 7 2,78 49
1911 3,07 58

1917 11,88 695

1918 14,52 751

1919 19,8 490

1922 22 130

1927 22 122
Fuente: Herken, J.C. (1986)

Tabla A.2. Expansión del Ferrocarril (en Kms.)

Arg. Brasil Par. Uru.

1861 39 251 14

1863 61 428 91
1869 604 737 91 20
1889 8113 9583 140 869
1891 11700 10590 240 1567
1911 30462 22287 373 2512
1919 32817 28127 410 2672
1930 37978 32478 468 2731

50
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

1939 40973 34204 499 3009

Fuente: Mitchel B:R (2007)

Tabla A.3. Inversión Extranjera en el Paraguay (libras Esterlinas)

Gran Estados
Francia Argentina Alemania
Bretaña Unidos
1880 1.505400

1890 1913424
1901 300000

1912 6000000

1913 3006123 578000

1918 250000

1928 3526536 2942640 1192600

Fuente: Herken, J.C. (1986)

Tabla A.4. Deuda Externa del Paraguay. (En libras Esterlinas)

Bonos
Otros
1871/72
Total –£- $ o/s
1875 1505400 1505400 7587216

1885 850000 850000 4284000

1896 994600 994600 5012784

1902 952442 43646 952442 4800308

1913 729886 440326 773532 3898601

1914 737243 386180 1177569 5934948

1926 611290 997470 4987350

Fuente: Herken, J.C. (1986)

LA ECONOMÍA DEL PARAGUAY ENTRE

1940-2008. CRECIMIENTO, CONVERGENCIA
REGIONAL E INCERTIDUMBRES

51
Primera Parte

Juan Carlos Herken

Lucas Arce
Fernando Ovando

INTRODUCCIÓN22

Tras el final de la Segunda Guerra Mundial se consolidan

cambios de significación en la organización de las finanzas
mundiales y se estimula a su vez la emergencia de las grandes
agencias multilaterales. Por un lado, el Fondo Monetario
Internacional (FMI), y luego el Banco Mundial, cuyo nombre
original era International Bank for Reconstruction and
Development (IBRD), pasaron a jugar un rol cada vez más
influyente en la concepción e implementación de políticas
económicas. Por el otro lado, diversas agencias de las Naciones
Unidas (en América Latina fue fundamental la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL) cobraron
mayor peso en las elecciones de estrategia de crecimiento
económico a largo plazo puestas en marcha por los países.
De esta forma, progresivamente fue abandonándose la
creencia de la era “clásica-liberal” que el crecimiento
económico –e implícitamente la “convergencia” de los países
pobres al nivel de los países ricos– era un proceso natural e
inevitable, que sólo requería de tiempo y de la re-localización
de recursos productivos hacia regiones deficitarias, de manera
a establecer un nuevo equilibrio en términos de disponibilidad
e utilización de capital, trabajo y tierra. El quiebre del
22 Los autores agradecen a Fernando Masi sus comentarios y sugerencias críticas para la versión
final de este trabajo.

52
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

paradigma clásico-liberal ya se comienza a observar en la

década de 1930, y la gradual emergencia de una nueva
concepción en política económica, el keynesianismo, terminará
por consolidarse con los acuerdos de Bretton Woods23,
dominando el pensamiento económico a nivel académico y
público-institucional hasta comienzos de la década de 1970. A
ello se sumó la emergencia de lo que tiempo después se
conocería como economía del desarrollo (development
economics): un concepto que, paradójicamente, se articula en
función de la necesidad de “reconstruir y desarrollar la
economía europea” luego de la catástrofe bélica, y que luego se
exportará, incluyendo a su vez aspectos institucionales y
culturales, a todo el mundo en vías de desarrollo.
A su vez, emerge un consenso inicial sobre las maneras de
medir el crecimiento económico, posibilitado por la difusión y
el mejoramiento en los cálculos de las cuentas nacionales y, al
menos en el mundo en vías de desarrollo, por la disponibilidad
cada vez más sistemática de fuentes estadísticas relevantes. Es
así como los indicadores en torno al PIB -sobre todo el PIB per
cápita, tasa de ahorro y tasa de inversión, productividad de los
factores de producción, grado de industrialización y otros-
devienen en referencias estándares para calcular y jerarquizar
el crecimiento económico entre países, y a lo largo del tiempo.
Sin embargo, de la misma manera en que la teoría del
crecimiento económico sufre revisiones y addenda constantes,
se modifica la relevancia de tal o cual indicador para
determinar el nivel de crecimiento económico, y a su vez el
nivel de desarrollo económico.

23 Acuerdos de 1944 por los que se establece un sistema monetario internacional que tuvo al
dólar estadounidense (USD) como moneda de referencia internacional, sobre la base de una
relación fija de esta moneda con el patrón oro.

53
Primera Parte

La mayor importancia concedida al rol del sector externo en

la determinación de la dinámica de crecimiento, hace que se
revalorice el cálculo de magnitudes macro-económicas,
utilizando tasas de cambio basadas en el poder adquisitivo de
la moneda (PPA o PPP24), sobre todo a partir de 1980, lo que
permite una comparación más coherente entre países, y a su
vez re-establece la función informativa de la diferencia entre
precios domésticos y precios internacionales.
En las últimas décadas, emergen dos nuevas perspectivas
que obligan a reconsiderar la manera de medir el crecimiento
económico. La primera se relaciona con la mayor relevancia
otorgada a la distinción entre capital físico y capital humano.
Esta perspectiva hace, en ocasiones, de la última variante el
aspecto más determinante para explicar la jerarquía de países
en cuanto a bienestar y liderazgo tecnológico. De ahí se pasa,
agregando otros indicadores que intentan cuantificar el
bienestar social e individual, a las diferentes maneras de
cuantificar el “desarrollo humano”. La segunda se refiere a la
arremetida inatajable del concepto de desarrollo sostenible
(sustainable development), que demanda una profunda
reconsideración de las maneras habituales de calcular las
cuentas nacionales, al considerar el costo de oportunidad del
agotamiento de recursos naturales y los efectos colaterales del
uso de ciertas técnicas de producción que dejan residuos
ambientales, cuyo valor monetario debería aparecer como cifra
negativa en la medición del ingreso nacional y, a su vez, del
stock de riqueza.
Los modelos clásicos iniciales de crecimiento económico
enfatizaban el rol de la acumulación del stock de capital – lo

24 Paridad de Poder Adquisitivo o Purchasing Parity Power, en inglés.

54
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

que no impidió que la vieja tradición mercantilista, la de

priorizar la acumulación de oro y divisas en el resultado final de
la balanza de pagos, siguiese reapareciendo ocasionalmente,
de manera disfrazada, influenciando hasta hoy en día ciertas
medidas de política económica en referencia al sector externo.
El primer modelo neoclásico de crecimiento a largo plazo, que
apareció en la década de 1950, el así llamado Solow-Swan
Growth Model, parecía ofrecer un recetario contundente25.
Sobre la base de premisas ortodoxas, los mercados funcionan
eficientemente y se respetan las leyes de la declinación de la
productividad marginal del factor capital y el factor trabajo,
otorgando el modelo más énfasis al progreso técnico que al
aumento del volumen de factores de producción.
Este modelo tiene tres predicciones fundamentales: i) se
crece más a medida que se incrementa el stock de capital en
relación al factor trabajo, dado que la productividad de este
último aumenta de manera considerable; ii) los países pobres,
con menos capital por persona, tendrían que crecer más rápido
que los países ricos, porque cada inversión en capital generará
un mayor retorno que en los países ricos; iii) teniendo en
cuenta la tendencia a la declinación a largo plazo del producto
marginal de capital, se llegaría a un punto donde, por más que
se invierta capital, no se generará más crecimiento, el punto de
“saturación” o steady state, que sólo puede quebrarse con un
shock exógeno de nuevas técnicas. A largo plazo, el nivel de
producción per cápita depende de la tasa de ahorro.
La verificación empírica de estas premisas sigue siendo
ambigua, sobre todo en lo que concierne al problema de la

25 Solow, Robert M. (1956), pp. 65–94. (1956) ; Solow, Robert M. (1957), pp. 312–320.; Swan T.
(1956). pp. 334–61.

55
Primera Parte

convergencia, que implica que los países pobres crecen a tasas

más altas que los ricos, y en cuanto a una ralentización de la
tasa de crecimiento mundial. Más aún, se cuestionaron las
premisas del modelo, y ahora se parte de la base que, más que
el progreso técnico, es decir el incremento de la productividad,
es el aumento del volumen físico de capital y trabajo, que
determina la tasa de crecimiento económico26.
En la década de 1980 se procedió a endogeneizar el factor
“técnico”27, introduciéndose a su vez el concepto de capital
humano (human capital28), lo que llevó a concluir que no se da
necesariamente una declinación del producto marginal de
capital y trabajo, que no existe un punto límite de “saturación”,
y que en realidad, el ritmo de crecimiento económico depende
del tipo de inversión en capital, discusión en la que se procede
a su vez a distinguir entre el impacto de la inversión en
educación y el impacto del factor innovación.
En suma, a la entrada del siglo XXI, los enfoques de la
dinámica del crecimiento económico a largo plazo, siguen
buscando una precisión que parece muy escurridiza, y que, más
que respuestas sólidas, parece ir cambiando las preguntas, o al
menos, la dirección de las mismas. De todas maneras, podría
concluirse que la sola acumulación del stock de capital, el solo
aumento del volumen disponible, y del nivel de uso de los
factores clásicos de

26 Una revisión actualizada de algunos de estos temas se encuentra en Dale W. Jorgenson(ed.),

(2009).
Asimismo, Dale W. Jorgenson y Khuong Vu, (2005), pp. 631-650

27 Romer, Paul M. (1986), pp. 1002-1037 ;. Romer Paul (1990) pp. 71-102.
28 Barro, Robert J. (1999), 407-443. Al introducir el concepto de human capital, si se observa
una correlación negativa entre el nivel inicial de PIB per capita y la tasa de crecimiento
económico. Cálculos para el periodo 1960-1985, muestra de 98 países.

56
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

producción, no son suficientes para explicar porqué algunas

economías crecen más – y mejor – que otras29.
Estas consideraciones sirven de introducción para ir
reduciendo, y simplificando, la discusión a lo que puede
constituir el marco teórico relevante para pequeños países en
vías de desarrollo, como el Paraguay, en el período 1940-2008
que corresponde abordar.
En suma, corresponde extraer algunas conclusiones,
utilizando series estadísticas de largo plazo, sobre los rasgos
más relevantes de la dinámica del crecimiento económico, y a
su vez sobre los efectos de las políticas económicas
implementadas, en la medida en que la base estadística
disponible sea lo necesariamente robusta como para responder
de manera coherente a esas preguntas. Se agrega así a un
trabajo previo que plantea una revisión del proceso económico
entre las “dos guerras” (1864-1870), (1932-35), y traza los
puentes hasta 194030.
Este estudio propone una desagregación en tres etapas, que
hasta cierto punto constituyen ciclos económicos, y que tiende
sobre todo a aislar, como se explicará más adelante, un shock
exógeno de mucha magnitud. A su vez, se corresponde con
rupturas de significación en los indicadores más relevantes:
1. 1940-1972, la etapa del “gran retardo” o el
shock endógeno del 47.
2. 1973-1981, o el shock exógeno de Itaipú.

29 Uno de los últimos trabajos más conocidos es Barro, Robert; Sala-i-Martin, Xavier, Economic
Growth, Second Edition, 2003, que tiende a sostener una cierta convergencia a nivel mundial
y, a su vez, una convergencia de regiones dentro de ciertas economías de gran volumen.
30 Herken Krauer, J.C. (2010).

57
Primera Parte

3. 1982-2008, la búsqueda de un modelo

económico.
CRECIMIENTO A LARGO PLAZO: CONSENSO ESTRATÉGICO Y
FRAGILIDAD ESTADÍSTICA.

Esta presentación tiende, ante todo, a posibilitar un debate

que vaya más allá de los cortes políticos cronológicos, pero que
sea a su vez capaz de integrar el impacto específico de una
etapa política determinada sobre la estructura económica. Si
bien es cierto que ciertas dinámicas económicas solo pueden
analizarse
de manera significativa a “largo-plazo” –sería muy arriesgado
desear extraer conclusiones sobre el nivel de productividad de
los factores capital y trabajo, o el rol de las exportaciones en el
ritmo de crecimiento del PIB, en sólo cinco, o incluso diez años.
No menos cierto es que a medida que se extiende el horizonte
temporal, aumenta la fragilidad de las estadísticas, de por si
debido al hecho de cambios en los registros contables,
introducción de nuevas variables, y mejoras en los métodos de
recolección. Esto no implica que pierdan valor, sino que
requieren un tratamiento más cuidadoso, una constante
comparación a nivel internacional, y las correcciones necesarias
que deben ser realizadas para utilizarlas econométricamente.
Entre los factores de “precaución” que deben ser tomados en
cuenta para la manipulación de estas series, cabe citar las
siguientes:
1. Las dimensiones del comercio exterior no registrado,
son significativas en casi todas las etapas, y esta es una
herencia que se arrastra desde el siglo XIX. Este fenómeno
vuelve a agudizarse, y a cobrar nuevas formas, entre ellas la

58
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

“triangulación” desde la década de 1960, en gran parte debido

a una mayor integración vial con los países vecinos, en
particular Argentina y Brasil. La mejora en los registros
estadísticos y en el control de aduanero de las últimas décadas
obviamente introduce su propio sesgo, lo que invita a mayor
prudencia en la comparación.
2. El alto grado de “informalidad” en la economía, y los
cambios que a su vez sufren los relacionamientos entre
agentes económicos dentro de ese sector, otorgan una
dificultad muy especial a las estadísticas que tienen relación
con el nivel de empleo y el nivel de salarios.
3. En diversas esferas del gobierno paraguayo, e incluso en
las organizaciones multilaterales, existe cada vez más
conciencia sobre la necesidad de proceder a una profunda
revisión de las cuentas nacionales, entre otros aspectos, para
reacomodarlas al rol de las empresas binacionales generadoras
de energía eléctrica, Itaipú y Yacyretá, en términos de
generación de valor agregado dentro del conjunto nacional.
Esta tarea de revisión y de planteamiento de las cuentas
nacionales del Paraguay podría bien modificar la relación del
peso relativo de los sectores agrícola e industrial, y
eventualmente a su vez proveer una serie más coherente sobre
algunos componentes, en especial la inversión, que parecen
sufrir de inconsistencia en sus cálculos, y demuestra un
comportamiento sui generis, a la luz de la comparación con
otras economías, en similar etapa de desarrollo.
En el caso del Paraguay: ¿Es posible hablar de una estrategia
de crecimiento económico a largo plazo? Ello implica ir más allá
de lo formulado política e institucionalmente, y hurgar en un
posible consenso, incluso implícito, a nivel de las élites

59
Primera Parte

económicas, que llegaría incluso a ignorar los cortes en torno al

poder político formal. Es cierto, a su vez, que con el arribo del
financiamiento de agencias multilaterales y bilaterales, y la
emergencia de entes
como la Secretaría Técnica de Planificación en 1962, se va
constituyendo un entorno más institucionalizado para la
confección y, en ocasiones, la implementación de medidas de
política económica cuyo horizonte vaya más allá de lo
meramente coyuntural. Pero tampoco cabe olvidar –aunque
aun se requiere un estudio más detallado– que muchos de
estos “planes” y a su vez muchas de las grandes
proclamaciones presidenciales, no parecían conllevar un grado
muy elevado de reciprocidad en la acción concreta.
Cabe señalar que el hecho que en el período 1940-2008 se
encuentra el largo paréntesis de la dictadura del General
Stroessner (1954-1989), plantea la posibilidad de, por lo
menos, una capacidad de imponer una visión determinada de
la economía y las medidas que se requieren para acelerar el
crecimiento. Esta visión implicaría un férreo control de la
administración pública y los entes públicos, con áreas a la que
el sector privado no tenía acceso; una política monetaria y de
tasa de cambio conservadora; acceso irrestricto a las
inversiones extranjeras, y una política de inversiones en
infraestructura y en transporte destinada a integrar y a
densificar el mercado interno, así como a mejorar las
condiciones de llegada al mercado mundial.
De todas maneras, a lo largo del período analizado se podría
hablar de un “consenso” rudimentario, que obviamente partía
de la base de un “retardo considerable” y que hacía hincapié en
la necesidad de acumular aceleradamente el stock de capital –

60
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

para lo cual se requería financiamiento externo e inversiones

extranjeras – y diversificar la estructura productiva, en especial
creando nuevos “espacios agrícolas”. A su vez, y de una manera
más implícita que explícita, se rechaza cualquier posibilidad de
industrialización acelerada, ya sea hacia el mercado externo o
hacia el mercado interno, una actitud predominante en las
élites que parece tener largas raíces históricas, y que se
relaciona a su vez con algunos proyectos que culminaron en
estrepitosos fracasos, como el del ensamblaje de automotores,
cuyas aspiraciones de exportación a los países vecinos chocaron
con férreos obstáculos31.
Basta hacer una breve presentación de algunos ejemplos de
análisis a largo plazo de la economía paraguaya, para poner en
evidencia que existen conclusiones muy disímiles y, sobre todo,
que las series estadísticas habitualmente utilizadas no dejan de
crear espejismos e incluso trampas de consideración. En
1959un estudio sobre el crecimiento y la riqueza en los países
latinoamericanos32 concluía que el Paraguay en 1955 formaba
parte del grupo de los tres países más pobres del hemisferio,
con un ingreso menor de US$ 100, al lado de Bolivia y Haití. Un
análisis para el período 1950-1980 33, que ya incluye los años del
shock Itaipú,
confirma una tasa de crecimiento relativamente alta, con un
incremento del 2,4 por ciento del PIB per cápita, pero por
debajo
del promedio para América Latina (2,7 por ciento) y una
disminución del porcentaje nacional en el PIB latinoamericano,
del 0,8 en 1959 al 0,7 por ciento en 1980.
31 El caso del intento de fabricación de vehículos de la marca Alfa Romeo (italiana) a fines de los
60 o comienzos de los setenta.
32 Teicher, P.Pedro (1959), pp. 173-202.
33 Cardoso, E, y Fishlow A. (1992), pp.197-218.

61
Primera Parte

Analizando los cambios registrados en el crecimiento de

largo plazo y los ciclos económicos de Paraguay, Santos y
Monfort (2010)34 argumentan que el país ha tenido un
crecimiento promedio de 4,5 por ciento del PIB real durante los
últimos 40 años. Este crecimiento es separado en 4 etapas: Una
“época de oro” (1965-1981) que asocian a Itaipú y la expansión
agrícola, seguida por una desaceleración brusca (1982-1995)
cuando se desarrolla Ciudad del Este, y empieza la transición a
la democracia, una tercera de estancamiento (1996-2002) la
cual relacionan con las crisis mundiales y regionales, y una
última de recuperación (2003-2005) que vinculan con el plan de
estabilización del FMI y la recuperación regional. Según este
análisis, el crecimiento ha sido constante durante todo el
periodo, dado que los años de bajo o nulo crecimiento, o de
retroceso, fueron pocos.
Sin embargo, la postura de Santos y Monfort tiene aspectos
controvertidos. La toma de una función logarítmica del PIB real
para el análisis del crecimiento esconde detrás la fuerte
variabilidad que ha ocurrido a lo largo de todo el periodo
analizado. Los niveles más elevados de crecimiento seguidos
por caídas de igual magnitud, que pueden observarse al evaluar
los ciclos económicos bajo el filtro de Corbae y Ouliaris 35, que
los autores utilizan en su análisis, implicaron que la estructura
económica del país no logró encontrar un sendero más
equilibrado y menos zigzagueante. Por ejemplo, Itaipú
distorsiona los resultados del llamado “período de oro”, que
registra un desempeño mediocre desde 1965 a 1975.
Quizás uno de los análisis recientes más relevantes para la
discusión sobre la dinámica a largo plazo, es un informe del

34 Santos, A. y B. Monfort (2010) .

35 D. Corbae y S. Ouliaris (2006), 167–77.

62
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

Banco Interamericano de Desarrollo (2004)36, que, teniendo en

cuenta el bagaje técnico que se presupone en este tipo de
instituciones, llama la atención por sus conclusiones
ciertamente poco esperanzadoras:
“Teniendo en cuenta la larga historia de desequilibrios
macroeconómicos no sostenibles, de cambios de política, de
malas políticas, de represión política y turbulencias políticas, la
mala performance macro-económica se encuentra enraizada
profundamente. La tasa anual de crecimiento (PIB per cápita)
entre
1950 y 2000 fue sólo del 1,7 por ciento. Si se excluye la década
de 1970, cuando se construye la mayor parte de la
infraestructura de Itaipú, el promedio desciende al 0,5 por
ciento anual. Durante la “década perdida” de 1980, Paraguay
tiene una tasa de crecimiento de -1,7 por ciento. Durante la
siguiente década, a diferencia del promedio latinoamericano, el
Paraguay en lo fundamental se estancó. El actual nivel de
producto per cápita es igual al de
1976…”
Este informe resalta hechos en principio paradójicos, como
la disminución de la productividad total de los factores, niveles
bajos y en declinación de la productividad laboral, y la escasa
mejora del ingreso per cápita, a pesar de una acumulación
substancial de capital físico, y los resultados muy magros en lo
referente a la acumulación de capital humano. Resumiendo sus
conclusiones, sobre la dinámica del crecimiento económico
desde la década de 1940 – aunque los datos más utilizados sólo
comienzan en 1950 o en 1960 –se agrega que:

36 Fernández V. Carlos y Monge A. (2004).

63
Primera Parte

“si la tendencia continúa, el futuro del Paraguay es por

cierto negro, y el país permanecerá como uno de los más
pobres en el hemisferio”37
Para contrarrestar este augurio de Casandra a mediados de
la década del 2000, cabe señalar que en los últimos años se
registra un fuerte aumento del volumen y del valor de las
exportaciones agropecuarias, así como un impacto cada vez
mayor de las transferencias de paraguayos residentes en el
extranjero, que ha ayudado en mucho a sostener el equilibrio
en la balanza de pagos. Se podría, consecuentemente, estar
confrontando el final de una etapa y el comienzo de otra.
Corresponde entonces proceder a una depuración y a un
mejor ordenamiento de las series estadísticas a largo plazo,
introducir el concepto de magnitudes macro-económicas que
incorporen el poder de compra de la moneda, más aún en el
caso del Paraguay, debido a su carácter de país mediterráneo, y
proceder a una comparación regional y mundial, de manera a
poder, a su vez, detectar posibles deficiencias o deformaciones
en el cálculo de algunos indicadores. Esta tarea es aún más
válida, desde el momento en que las estimaciones
provisionales para el comportamiento del PIB en los años 2009
y 2010, señalan una fuerte caída en el 2009, pero una
recuperación y avance más que remarcable para el 201038

Población y Migración

37 Ibid
38 Banco Central de Paraguay (BCP), “Estimación del PIB –Año2010” Informe de Prensa.
Asunción: BCP.

64
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

La población paraguaya ha sufrido cambios profundos

durante los últimos 70 años, entre los que se destacan el shock
endógeno del 47, la consolidación de los circuitos de
emigración hacia los países vecinos, y desde comienzos de este
siglo, a su vez Europa y
Estados Unidos, y los flujos inmigratorios desde el Brasil.
Teniendo en cuenta las restricciones de las series de
población del siglo XX previas a 195039, se observa que hay una
tasa de crecimiento poblacional declinante de poco más del 2%
durante el periodo que se extiende de 1940 a 1950. Esta
tendencia está relacionada con las convulsiones políticas de esa
década. Durante la década subsiguiente, de 1960 a 1970,
existió un progresivo aumento del crecimiento poblacional
hasta llegar a tasas de alrededor de 3% a finales de los
sesenta. En el primer quinquenio de la década de 1970 el
crecimiento vuelve a disminuir, para recuperarse en la segunda
parte de la década e incluso alcanzar su nivel más alto durante
el periodo de construcción de la represa de Itaipú (1978-1982).
Este crecimiento permaneció hasta mediados de la década de
1980, para posteriormente volver a caer a finales de esa misma
década. Tuvo una ligera recuperación durante fines y principios
de 1990 (coincidente con la recuperación de la democracia). No
obstante, desde ese momento el crecimiento poblacional tuvo
una tendencia a la baja que se mantiene hasta la actualidad.
Buena parte de estas tendencias del crecimiento poblacional
se explican por la mayor o menor expulsión de mano de obra

39 Durante la primera mitad del siglo XX, los esfuerzos fueron minúsculos. Desde 1900 a 1936,
la Dirección de Estadística dependiente del Gobierno Nacional realizó estimaciones de la
población a partir del recuento de domicilios e individuos. El primer esfuerzo serio, hecho bajo
el programa de COTA, fue el censo poblacional de 1950. Este censo obtuvo como resultado
una población total de 1.328.452 habitantes. Los censos de 1962 y 1972 se hicieron con
normas uniformes. No obstante, los mismos aun no poseían un estricto carácter censal, en
términos de cobertura.

65
Primera Parte

hacia fuera del país. Esto puede notarse al observar los

resultados de la migración durante todo el periodo 40 (ver
Gráfico 2).Durante los años 40 y 50, la inestabilidad y violencia
políticas fue una de las principales razones de expulsión de
mano de obra en el país. La guerra civil de 1947 acentuó este
proceso, que continuó con el ascenso político de Stroessner y
las posteriores purgas de los partidos políticos. El periodo
posterior, hacia finales de la década de 1950 y toda la década
de 1960 hubo mayor estabilidad política, por lo que
aumentaron las posibilidades de conseguir empleo en el país. A
su vez, la expansión de la frontera agrícola permitió que cierto
porcentaje de la población rural pudiera mantenerse en el
campo.
No obstante, dado el igualmente errante crecimiento
económico, las tasas negativas del saldo migratorio neto se
mantuvieron por encima de 5 por mil41. Esta tendencia se
revirtió en parte durante el periodo de construcción de la
represa hidroeléctrica Itaipú, que brindó oportunidades para la
generación de un mercado interno prácticamente inexistente
hasta ese momento y que, a su vez, repercutió en la
multiplicación de oportunidades de trabajo.
Entre 1980 y 2000, las crisis económicas terminaron por
bajar el ritmo del crecimiento poblacional, aunque hubo una
pequeña aceleración en los años de transición democrática. Por
otra parte, a pesar del crecimiento económico de la última
década, esta tendencia no se ha revertido. Una explicación de

40 El proyecto “Investigación de la Migración Internacional en Latinoamérica” (IMILA) del Centro

de Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) obtuvo datos de saldos de
migración por quinquenios desde 1950 hasta la actualidad. Estos datos de migración sirvieron
para contrastar los resultados de las series de población obtenidas.
41 Cálculos propios sobre la base de datos del proyecto IMILA (CELADE). Tasas de Migración de
América Latina por mil habitantes, estimadas por quinquenios.

66
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

ello es que el efecto multiplicador en el empleo de este nuevo

tipo de crecimiento (basado en commodities que no utilizan
mucha mano de obra para su producción, y a su vez tampoco
generaron negocios conexos en el país que la precisen) es bajo,
por lo que los paraguayos continúan emigrando fuertemente
en busca de mejores condiciones de vida.

67
Primera Parte

Se consolida de esta manera un cierto tipo de modelo

económico ad hoc, que funciona sobre la base de la expulsión
del excedente de mano de obra, es decir un rubro de
exportación, cuyos efectos en término de divisas aumentaron
de manera considerable en las últimas dos décadas Sobre la
base de datos oficiales de migración, el Paraguay, entre 1950 y
2005, habría expulsado más de 500.000 habitantes –
estimaciones para el período 1950-2010 señalan 570.000– lo
que debe ser considerado como el rango mínimo de las
estimaciones más realistas sobre el fenómeno migratorio del
Paraguay. En 1947 se estimaba el total de nacidos en el
Paraguay residentes en la Argentina en 93.000 personas –que
ya alcanza las 155.000 en 1960, y un total de 322.000 para el
año 200142. Otro cálculo estima el total de la emigración
paraguaya entre 2003 y 2007 en 255.000 personas 22, 60 por
ciento residiendo en la Argentina y un 30 por ciento en España.

42 PNUD Paraguay (2009) 22

Ibid.

68
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

No sería arriesgado estimar, teniendo en cuenta todos estos

indicadores diferentes, que el rango máximo del total de
paraguayos residiendo en el extranjero esté apenas por debajo
de 1.000.000 de personas.
La repercusión fundamental de la alta migración ha sido el
aumento considerable del monto de transferencias desde el
exterior, con una proporción cada vez mayor sobre el PIB 43.
Conviene señalar la precariedad de las series para algunas
décadas, principalmente teniendo en cuenta que los registros
comienzan sólo en
1975, y es posible que existan variaciones que tengan que ver
con la mejora de los registros contables, antes que con los flujos
reales en sí mismo. Llama a su vez la atención, que los montos
registrados en la década de 1970 y 1980 sean bajos, a pesar del
stock ya considerable de mano de obra paraguaya en la
Argentina, lo que induce a pensar en la existencia de flujos de
transferencia privada realizados fuera del sistema bancario.
El efecto total neto del flujo migratorio sobre la economía
paraguaya es mayor que aquel que puede deducirse sólo de las
cifras que equilibran la balanza de pagos (Ver Gráfico 3).
Corresponde estudiar los efectos multiplicadores adicionales
que se obtendrían, tanto por el lado del comercio exterior,
como por el lado de las inversiones extranjeras directas y de
portafolio.

43 Cálculo sobre cifras en dólares, valores corrientes.

69
Primera Parte

Tasa de cambio, sector externo y crecimiento

económico

A pesar de la precariedad y la inconsistencia de los registros

contables y estadísticos, la persistencia de flujos no registrados
y de mecanismos de “re-exportación” de rubros importados,
sumada a la alta volatilidad de las series del sector externo, no
cabe la menor duda que se ha producido una “apertura”
considerable de la economía paraguaya hacia la economía
mundial. Se ha analizado dicha apertura a través de la
utilización de dos indicadores diferentes. Los cálculos sobre el
valor nominal en US$ y los que se encuentran en las series del
Penn World Table (“degree of opennes of the economy”)44,
señalan que esa “apertura” se aceleró con la finalización de la
construcción de Itaipú y el abandono del tipo de cambio fijo del

44 Incluye una estimación en valores corrientes y otras en valores constantes, base 2005.

70
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

Guaraní en relación al dólar americano, llegando a alcanzar

niveles jamás antes registrados, a comienzos de la década de
1990.
Es decir, el proceso de internacionalización de la economía
paraguaya va más allá de los nuevos parámetros impuestos por
la así llamada “globalización”, para indicar una ruptura
estructural en cuanto al peso del sector externo en el conjunto
del aparato productivo. Ello hace que, por lo menos en valores
constantes, el total de exportaciones e importaciones
represente más del 100 por ciento del PIB, un nivel que decae a
finales de la década de 1990, para cobrar nuevo vuelo a partir
del 2005, y establecer un nuevo récord para el 2010, teniendo
en cuenta las cifras preliminares que apuntan a un crecimiento
muy alto del volumen y el valor de
las exportaciones, así como las importaciones (Ver Gráfico 5).
Habría que relativizar un tanto estas comparaciones inter-
anuales, sobre la base de una más que cierta “sub-valoración”
de los flujos comerciales externos durante las décadas de 1950
a 198045.

45 A partir de la década de 1990 se procedió oficialmente a re-estimar las “re-exportaciones” del

Paraguay y a incluirlas en las cifras de la balanza de pagos.

71
Primera Parte

Corresponde, entonces, indagar acerca de los determinantes

de este cambio en la inserción del Paraguay a la economía
regional y mundial. Es importante analizar, en primer lugar, el
rol jugado por la tasa de cambio y por las políticas del Banco
Central, así como las políticas de los demás poderes
económicos. No es fácil determinar el valor y la dinámica de la
tasa de cambio real: por ejemplo, el sólo hecho de determinar
el año base del índice

72
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

conlleva una ardua labor de análisis. Con el objetivo de

simplificar esta tarea, se ha construido un conjunto de índices
en relación al dólar, a dos monedas europeas, así como en
relación a la moneda argentina y brasileña46, con base
2005=100. Estos índices permiten, por un lado, una
comparación más fácil con los índices del FMI, del Penn World
Tables, y del Banco Mundial, los cuales también poseen el
mismo año base. Asimismo, se carece hasta el momento de
series lo suficientemente extensas sobre precios al por mayor,
costos laborales unitarios, y demás, que otorguen un panorama
más amplio, por lo que se ha procedido a la utilización del
índice de precios al por menor (costo de vida).
A primera vista, se pueden extraer cinco conclusiones
principales, teniendo en cuenta principalmente el panorama
que emerge de la estimación hecha de la tasa de cambio real
del guaraní frente al US$ (base 2005=100), para el periodo
1948-2009: En primer lugar, no cabe duda que la tasa de
cambio fija en relación al dólar produjo una fuerte “sobre-
valorización” del guaraní en términos reales, entre 1958 y 1982,
lo que explica en gran parte el bajo ritmo de crecimiento de las
exportaciones, pero a su vez la explosión de las importaciones
con vistas a la “re-exportación” a los países vecinos. Los picos
extraordinarios en relación a la Argentina están relacionados
con los períodos de “híper-inflación”, así como los bruscos y
variados cambios de política de tasa de cambio, incluyendo la
época de la tasa fija 1US$=1$A en los años de 1990, período en
el que el guaraní pasa a ser enormemente “sub-valuado” frente
a Argentina. (ver Gráfico 6).

46 Salvo la serie del US$, las otras series han sido derivadas “triangulando” datos del FMI sobre
la tasa de cambio de las otras monedas en relación al US$, partiendo de la base que en cifras
anuales tendría que existir un equilibrio entre las tasas de retorno sobre las diferentes
monedas.

73
Primera Parte

En segundo lugar, el abandono del tipo de cambio fijo en

relación al US$, es decir, la aceptación de una tasa de cambio
“moderamente” libre, produce una fuerte devaluación de la
tasa nominal y, a su vez, de la tasa real. No sorprende que las
exportaciones despeguen de manera fenomenal –también
coincide con la expansión de la frontera agrícola paraguaya, y
un rol cada vez más predominante de los cultivos de soja frente
a los productos tradicionales– y que el valor del sector externo
sobrepase el 100 por ciento del PIB para esa época. Esto es
válido, incluso aceptando la posibilidad que un mercado de
cambio libre y la mayor agilidad del sistema bancario interno
haya inducido a una re-canalización de flujos otrora “no--
registrados” al circuito oficial.
Se observa, no obstante, ciclos agudos en este período, entre
1982 y el 2000, que tienen que ver con ingresos y fugas de
capitales, sobre todo en relación a la crisis bancaria de los años
90, y una tasa de cambio múltiple que siguió castigando a las
exportaciones hasta comienzos de 1989 (ver Gráfico 6).
En tercer lugar, a comienzos de la década del 2000 (aunque
ya se habían manifestado algunos signos durante la década de
1990) se instala una ruptura fundamental: la revaluación
progresiva del guaraní frente al dólar –y también en parte
frente al euro– que implica a su vez un alza en el valor real de la
moneda paraguaya. Esta revaluación puede ser explicada por la
balanza de pagos y, en parte, por el considerable aumento de
las transferencias de paraguayos residentes en el exterior (Ver
Gráfico 7). Es probable, a su vez, que se haya dado un fuerte
aumento de ingreso de capitales en forma de inversiones
directas y otras, lo que se demuestra en las series derivadas de
la balanza de pagos, aun cuando la inversión extranjera directa,

74
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

en términos de su proporción con el PIB, se encuentre por

debajo de récords alcanzados en la década de 199047.
En relación al año base 2005, se podría hablar de una
apreciación en términos reales del guaraní, de por lo menos el
30 por ciento – lo que no implica necesariamente que la
moneda paraguaya se encuentre “sobrevaluada” en términos
reales en la misma proporción, dado que para ello habría que
examinar si existen aumentos significativos en la productividad
de la economía. El salto pocas veces visto en el volumen de la
producción agropecuaria y de las exportaciones, que
continuaría hasta el 2010, podría estar apuntando en esa
dirección, teniendo en cuenta que no se registra un salto
proporcional, o incluso ninguno, en el nivel de ocupación de
mano de obra en esos sectores.

47 Debe mencionarse a su vez un monto muy elevado de “errores y omisiones” en la balanza de

pagos del Paraguay, que podría estar vinculado a los flujos de “re-exportación”.

75
Primera Parte

76
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

En cuarto lugar, el otro fenómeno remarcable de los últimos

años es el comportamiento del guaraní frente al real brasileño;
si bien se “deprecia” en los años 90, a partir del 2005 se
“aprecia” a un ritmo mucho menor que frente al dólar. De
hecho, las oscilaciones del tipo de cambio real frente a la
moneda brasileña son menos agudas que en relación al dólar,
aunque ello implica que la moneda brasileña se reevaluó en
términos nominales en mayor grado que la moneda paraguaya.
Esta lectura del nivel de la tasa real del guaraní frente al dólar
sugeriría que la aparente pérdida de competitividad –subrayada
la palabra aparente– frente a Estados Unidos estaría
compensada por una pérdida mucho menor de competitividad
frente al Brasil (Ver Gráfico 8). De hecho, se acercaría a un nivel
de equilibrio de la tasa, posibilitando a su vez la progresión
continua de las exportaciones paraguayas –y sobre todo “re-
exportaciones”- hacia ese mercado.

77
Primera Parte

Por último, no deja de ser paradójico el hecho que al

observar las previsiones para el 2010, se vuelva a alcanzar un
nivel récord de las exportaciones paraguayas (y de la
proporción misma del comercio exterior sobre el PIB, la que
bien podría haber retornado a más de 120 por ciento), mientras
se produce una revaluación de la moneda paraguaya en
términos reales. La fuerte demanda mundial (sobre todo de
origen asiático) de ciertos productos agropecuarios puede
haber convertido a algunos rubros paraguayos en relativamente
precio-inelásticos. El fenómeno aún requiere de una cierta
distancia en el tiempo para analizar las causas, pero a su vez
plantea algunas dudas sobre la durabilidad del
comportamiento, a todas luces excepcional, de lo ocurrido en
los últimos años.

78
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

Al mismo tiempo, durante el periodo en que se produce la

revalorizacion del Guaraní ocurre un crecimiento significativo
de los flujos de inversiones extranjeras directas (IED) hacia el
Paraguay (ver Gráfico 9). La elevada proporción del flujo en
relación al PIB alcanzada a mediados de la década de 1990
puede bien obedecer a inversiones directas en el sector
financiero, dado que durante esos años tuvo lugar una
profunda reorganización, saneamiento y liquidación de bancos
y financieras (ver Gráfico 10). Otra argumentación que valida
este crecimiento producido en los años 90, ha sido propuesta
por Masi48, en un estudio de la IED en Paraguay. El autor
argumenta que los flujos de IED han sido atraídos tanto por la
estabilidad macroeconómica del país como por la escasa
regulación y control sobre el uso y destino de estos flujos y de
las utilidades resultantes. En este contexto, los motivos de
atracción de IED, más específicos, tienen que ver con demandas
insatisfechas en el mercado interno, especialmente en ciertos
rubros y segmentos de este mercado, y con las perspectivas de
crecimiento de la producción de la soja, principal rubro de
exportación del país.
El argumento de la entrada de IED expresada por Masi en
2001 puede ser revalidada hoy a partir de un análisis del flujo
de IED como porcentaje del PIB. En el periodo 1998-2003 (que
coincide con la crisis de varios países “emergentes” como Brasil,
Argentina, Rusia y Turquía) se observa la caída de los flujos de
IED en Paraguay hasta un monto menor al 1% del PIB en 2002.
Luego se inicia una recuperación en el periodo posterior,
posiblemente a partir de la inversión productiva derivada de la
mejora de los precios internacionales de los commodities
agrícolas.
48 Masi, F. (2001).

79
Primera Parte

Por otra parte, al comparar los niveles del PIB y del PNB (o
ingreso bruto nacional), se observa otra transformación de
importancia. Esta comparación arroja, a grosso modo, un
posible indicador de las diferencias entre lo producido en
términos brutos
dentro del contexto geográfico del país y lo recibido por los
factores de producción dentro de la misma economía. De
hecho, entre 1950 y 1970, el saldo negativo se agrava,
alcanzando una proporción del 2 por ciento del PIB. Nuestros

80
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

cálculos, hechos sobre la base del valor nominal en dólares, y

los de la Penn World Tables,

81
Primera Parte

hechos sobre valores PPP con base 2005=100, señalan que el

shock exógeno de Itaipú conllevó, quizás por primera vez en
décadas, a un valor superior del ingreso bruto nacional sobre el
producto interno bruto. Y esta tendencia, si bien sufriendo
ciclos agudos, se seguiría manteniendo y aumentando en su
proporción .
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

82

Es importante remarcar que los períodos de “saldo positivo”

– sobre todo aquellos indicados por las series PPP de valores
constantes del PIB – coinciden, a grosso modo, con años de
apreciación del valor real de la moneda paraguaya. Es decir,
que los factores de producción residentes en el Paraguay no
sólo recibieron un incremento substancial de sus ingresos, sino
que a su vez procedieron a una re-inversión no menos
respetable de esos mismos ingresos en la economía doméstica.
No cabe duda que se ha dado lugar a un reposicionamiento
considerable de la economía paraguaya dentro del contexto
regional y mundial. Mucho más abierta y más integrada con sus
vecinos, el Paraguay se estaría acercando, hasta cierto punto, a
la posición de economías de una dimensión poblacional y de
mercado interno reducidos, pero muy dinámicas como
plataformas de re-direccionamiento y a su vez, en parte, como
plataformas de reprocesamiento de flujos comerciales,
regionales y mundiales altamente cíclicos. Sería una condicion
similar a las que poseen países como Holanda en Europa o
Singapur en Asia, salvando todas las distancias del caso. Más
allá de las posibles lagunas que demuestren algunos de estos
indicadores del sector externo, este fenómeno explica al mismo
tiempo el grado de volatilidad ciertamente alto de la tasa de
cambio real, y el potencial peligro de retracción profunda que
se podría dar en el mercado interno, si las coordenadas
internacionales favorables cambian de dirección.

Agricultura: expansión y productividad

83
Primera Parte

El modelo forestal-pecuario implantado en el Paraguay

desde finales del siglo XIX comenzaría su desintegración
acelerada en la década de 1970. En esa década, emergieron
dos rupturas dentro del aparato productivo. Por un lado, se
registró una expansión más acelerada de la frontera agrícola, es
decir, de la tierra arable disponible. El área cultivada pasa de
330.000 hectáreas en 1943 a 1.200.000 en 1981, alcanzando un
total de 3.300.000 para el año 2008. Al mismo tiempo, a pesar
de la escasez de cifras verificables, las estimaciones sobre la
superficie forestal indican una declinación sistemática. Por otro
lado, las construcciones de la represa de Itaipú y,
posteriormente, de la represa de Yacyretá cristalizaron el shock
exógeno que convirtió al Paraguay un país exportador de
energía hidroeléctrica. A su vez, esta situación dejó abierta la
posibilidad de industrializar al país, aunque hasta el momento
dicha oportunidad no ha sido aprovechada en su máximo
potencial.
La estructura productiva del Paraguay, por ende, se ha
mantenido anclada en el sector primario a pesar de las
oportunidades de industrialización generadas por la
construcción de las hidroeléctricas. No obstante, desde la
década de 1970, el peso económico del sector forestal dentro
del sector primario empieza su declive, mientras la ganadería y
la agricultura adquieren una preponderancia cada vez mayor.
Las cifras son elocuentes, tanto en lo que se refiere a la
evolución del stock de ganado vacuno, como a la expansión del
área cultivada y a la diversificación de la oferta agrícola. Nuevos
rubros, y en particular el cultivo de soja, comienzan a jugar un
rol determinante en la generación de divisas. De hecho, al
realizar un análisis temporal de las cuentas nacionales, se
puede observar como el sector “agricultura” 49, en declinación
49 Este componente incluye ganadería y ganado menor.
84
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

porcentual sistemática desde la década de 1950, comienza a

aumentar nuevamente su cuota en los últimos 30 años. Incluso,
es probable que el auge espectacular de la producción y la
exportación agropecuaria en el 2010 lo situé por encima del 30
por ciento del PIB .
Tabla 1. Composición Sectorial del PIB (%)
1961- 1971- 1981- 1991 2001
Sectores 1951-60
70 80 90 2000 2008
Agricultura 38,1 34,5 29,3 21,7 23,6 28,3
Minería 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,1
Industria 16,7 17,1 17,7 17,8 17,2 15,3
Construcción 1,5 2,2 3,5 8,1 5,5 4,1
Electricidad, Gas, Agua n/d 0,6 1,4 1,2 1,7 1,9
Transporte y n/d 4,2 4,2 5 6,3 8,2
Comunicaciones
Comercio y Finanzas 26 25,8 26,3 25,7 24,7 22,3
Gobierno 4,3 4,4 4,5 7,3 8,1 7,5
Otros Servicios 13,3 11,1 12,9 13,0 12,7 12,3
Fuente: Elaboración propia en base a BCP, Informe Económico. Obs.: Primeros tres periodos de BID, Fernández Valdovinos, C y Monge N..

Últimos tres periodos calculados en base a datos del BCP.

Al evaluarse la variación del crecimiento del PIB por sectores

dentro de los periodos analizados, se hace evidente que el
shock de Itaipú distorsiona fuertemente los datos para el
periodo de tiempo analizado. El shock exógeno de Itaipú, tanto
en su fase positiva, como en su subsecuente fase negativa,
tiende a desvirtuar en gran parte las comparaciones, debido,
principalmente al rol del sector “construcción”. Se advierte que,
una vez normalizados los efectos del shock, los dos sectores
con un crecimiento persistente, e incluso proporcional en
relación al PIB, son el agropecuario y el sector de transportes y
comunicaciones. Este hecho coincide con las transformaciones
85
Primera Parte

en el sector externo señaladas anteriormente, y el grado cada

vez mayor de “apertura” hacia el entorno regional.
Tabla 2. Variación del PIB sectorial entre periodos. 1961-2008
Sectores 1961-70 1971-80 1981-90 1991- 2001-
2000 2008
Agricultura -9,4% -15,1% -25,9% 8,8% 19,9%
Minería 0,0% 100,0% 0,0% 0,0% -47,1%
Industria 2,4% 3,5% 0,6% -3,4% -11,0%
Construcción 46,7% 59,1% 131,4% -32,1% -25,5%
Electricidad, Gas, Agua - 133,3% -14,3% 41,7% 11,8%
Transporte y Comunicaciones - 0,0% 19,0% 26,0% 30,8%
Comercio y Finanzas -0,8% 1,9% -2,3% -3,9% -9,7%
Gobierno 2,3% 2,3% 62,2% 11,0% -7,4%
Otros Servicios -16,5% 16,2% 0,8% -2,3% -3,5%
Fuente: Elaboración propia en base a BCP, Informe Económico.
Obs.: Primeros tres periodos de BID. Últimos tres periodos calculados en base a datos del BCP.

¿La expansión económica del sector agrícola obedece

fundamentalmente a un aumento del stock de factores de
producción, a un aumento de la productividad, o a una
combinación de ambos? En la medida en que sea lo último, lo
cual sería esperable, correspondería precisar la repartición del
impacto entre ambas dinámicas. Asimismo, todavía falta un
análisis exhaustivo de los efectos reales de la así llamada
“reforma agraria” impulsada sobre todo durante los años de la
dictadura de Stroessner, que entre 1952 y 1972 implicó la
distribución de casi 3.000.000 de hectáreas a más de 70.000
beneficiarios50, pero cuyo impacto real en la distribución de la
propiedad rural y el uso de la tierra sigue sujeto a
interpretaciones disímiles51.
50 Memoria, Instituto de Bienestar Rural, 1978.
51 Alegre, E. y Orué, A. (2008).
86
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

No cabe duda que se ha dado un aumento fuerte en la

acumulación del stock de capital, tierra, infraestructura y
maquinarias, y que no existe ningún problema en cuanto a la
disponibilidad de fuerza de trabajo. Por el contrario, todo indica
que la gradual pero a su vez sistemática modernización del
aparato productivo agropecuario, en especial la mecanización,
ha implicado una demanda de mano de obra cada vez menor
por unidad productiva. Ello explica la continúa expulsión de
fuerza de trabajo hacia los centros urbanos, y al exterior.
La superficie agrícola disponible se ha prácticamente
duplicado entre 1960 y el 2008. Al observar mas
detalladamente la evolución del área cosechada de los
principales productos agricolas de Paraguay, se constata como
el area dedicada a los productos de consumo interno (maíz,
trigo, tabaco, caña de azúcar) es sobrepasada en tamaño por el
área dedicada a los productos de exportación (soja y algodón).
A partir de ese momento, comienza una etapa en la cual los
cultivos de exportación se expanden cada vez más,
ampliándose la brecha respecto al área dedicada a los cultivos
de consumo interno. Ello indica el cambio en el eje de la
agricultura paraguaya, que comienza a tener un perfil
netamente exportador en los últimos 40 años, incluyendo
productos como el maíz, trigo y la caña de azúcar, que
anteriormente se destinaban sólo al mercado interno. (ver
Gráfico 13)
El cambio del peso económico de la agricultura y el sector
forestal dentro del sector primario también puede notarse
observando el crecimiento de la superficie agrícola, las tierras
arables y la superficie dedicada a la explotación forestal
durante los últimos años: mientras que el ritmo de crecimiento
de la superficie agrícola ha sido sostenido, el crecimiento de la
87
Primera Parte

superficie forestal ha declinado en las últimas dos décadas. (ver

Gráfico 14)

Aunque se nota una ampliación muy importante de las

tierras disponibles para el cultivo, se observa, a su vez, que la
ganadería ha utilizado, en términos proporcionales, cada vez
88
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

más tierra que los cultivos. El stock de ganado vacuno pasó de

cerca de 4.000.000 de cabezas en 1952 a más de 10.000.000 en
el 2008 (ver Gráfico 15). No existen cifras sistemáticas sobre el
promedio de cabeza de ganado por hectárea efectivamente
utilizada por cada unidad productiva, pero se puede lograr una
aproximación de la evolución del nivel de productividad,
comparando el stock con el área potencialmente disponible
para la actividad pecuaria. Es decir, deduciendo las tierras
arables y de cultivos permanentes, y las áreas forestales. Como
se demuestra en el Gráfico 16, hay un aumento sistemático de
este indicador, lo que estaría señalando una mayor efectividad
en el uso de los factores de producción.

89
Primera Parte

La evolución del rendimiento de los principales cultivos

sugiere, a su vez, un aumento bastante generalizado y
sistemático de la productividad física, aunque se observan
algunos rubros, como el algodón, que exhiben pautas más
cíclicas (ver Gráficos 17 a 22). Es evidente, a su vez, que rubros
agrícolas tradicionales en la estructura productiva paraguaya
desde hace siglos, tradicionalmente minifundiarios y de escasa
potencialidad exportadora como la mandioca (aunque en los
últimos diez años ha habido un aumento de la producción de
mandioca para su procesamiento en harina y su exportación al
90
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

Brasil), no presenten ninguna evolución significativa,

comparada por ejemplo con la caña de azúcar, que si presenta
signos de una modernización y mayor productividad
sistemática (ver Gráfico 23).

91
Primera Parte

92
Primera Parte
Primera Parte

92

De que se constatan aumentos significativos en la productividad

en el sector agropecuario no cabe la menor duda. No obstante, la
comparación a nivel regional ofrece elementos que relativizan el
cuadro general. Al comparar la productividad en el sector agricola,
se observa que no existen signos de una cierta convergencia con
los líderes regionales, Argentina y Uruguay. Ambas son economías
cuyo aparato productivo agropecuario podría ubicarse en la parte
superior de un nivel mundial altamente competitivo, con lo cual
podria decirse que la convergencia es una tarea por demás
compleja.
Entonces, la pregunta es qué ocurre si se compara al Paraguay
con Brasil, país con el cual se mantenía una cierta paridad histórica
hasta finales de la década de 1990. Al hacerlo, el cuadro es aún
mas desalentador: el valor agregado promedio por trabajador en
el sector agrario del Paraguay se ubica ahora por debajo del Brasil
(ver Gráfico 24). No obstante, se requeriría un análisis más
detallado por rubro, para determinar si estas “distancias” (que se
aproximarían a diferencias en la productividad general del sector)
varían cuando se comparan solamente rubros altamente
vinculados a la economía mundial con aquellos orientados al
consumo del mercado interno.
De hecho, estas diferencias de productividad entre Paraguay y
el resto de los países de la región no parecen haber afectado la
competividad y la capacidad de penetración en los mercados de
los rubros paraguayos exportables. No cabe duda que el peso
proporcional de la así llamada “economía campesina” tradicional
(la cual se realiza en unidades de reducido tamaño y que poseen
acceso limitado a recursos técnicos y de capital) dentro del sector
agrícola continúa siendo mucho mayor en el Paraguay que en
Argentina o Uruguay. Queda entonces como una pregunta a
responder, hasta que punto estos indicadores del valor agregado
94
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

para el Paraguay deberían ser considerados como el “rango

mínimo” de una aproximación a la productividad del sector.

CRECIMIENTO ECONÓMICO REGIONAL:

¿CONVERGENCIA O NO?

Las series en USD Geary -Khamis de Maddison 52 son las únicas

que permiten, hasta ahora, una comparación y un análisis de la
dinámica del crecimiento a largo plazo de Paraguay en la
economía mundial. Específicamente, en el caso paraguayo, nos
permiten retroceder hasta el comienzo de la Segunda Guerra
Mundial, y a su vez proceder a comparaciones coherentes con las
economías de la región. De ellas se desprende, en primer lugar, la
existencia de rupturas y de shocks significativos, que obligan a una

52 El dólar Geary-Khamis, también llamado dólar internacional, es una unidad monetaria hipotética
que equivale al dólar estadounidense en un momento dado en el tiempo. Normalmente, se utiliza
el año 1990 como referencia. Las conversiones a esta unidad se calculan utilizando la “paridad del
poder adquisitivo” (purchasing power parity, PPP). El historiador económico británico Angus
Maddison creó una serie de estimaciones del PIB para todos los países del mundo. Tal fuente
posee una serie completa de PIB de Paraguay para el periodo 1939- 2008.
95
Primera Parte

cierta prudencia en la extracción de conclusiones finales que no

integren una desagregación de los datos en períodos más cortos.
No cabe duda que, aun haciendo hincapié en las posibles
precariedades de las cifras de cuentas nacionales para la década
de 1940, “la revolución del 47” marca una ruptura importante no
sólo política sino también económica y social. Constituye un
auténtico shock endógeno, cuyas ondas perdurarán por más de
dos décadas. Como un reflejo de este shock y la instalación del
“gran retardo” del Paraguay, basta con mencionar que entre 1939
y 1946, el ingreso per cápita del Paraguay estaba por encima del
de Brasil. Esta es una aseveración que podría generar una cierta
incredulidad, pero que no es descartable, aun cuando falten
investigaciones más exhaustivas sobre aquellos años. No puede
desecharse si se tiene en cuenta, en primer lugar, que esta serie
mide el poder de compra de la moneda, y la diferencia entre el
precio doméstico y el precio internacional de los productos
paraguayos era muy considerable.
En segundo lugar, porque durante la mayor parte de la década
de 1920 el Paraguay debe haber registrado tasas muy altas de
crecimiento en términos reales. El ingreso per cápita decae
bruscamente a partir de 1947, estancándose por mucho tiempo, y
sólo a finales de la década de 1960 se volverá a recuperar el nivel
alcanzado en los primeros años de la década de 1940. Este “gran
retardo” del Paraguay (en un momento en que las economías
argentinas y uruguayas seguían despegando) explica, en parte, el
muy lento ritmo de convergencia de la economía paraguaya con el
resto de las economías vecinas (ver Gráfico 25).
A su vez, se destaca el ritmo relativamente menor de
variabilidad en los indicadores, tendencia que empieza a notarse
en las últimas dos décadas (1990-2000). Ello podría tener su causa
en la disponibilidad de mejores instrumentos y en la mayor
96
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

efectividad en el manejo de la política económica, o en una mayor

capacidad de la economía para absorber y regular perturbaciones
positivas y negativas de significación, tanto endógenas como
exógenas.

Mientras que el shock endógeno del 47 generó un “largo

silencio”, el shock exógeno devenido de la construcción de la
represa hidroeléctrica Itaipú generó un fuerte aumento del stock
de capital e hizo crecer la economía paraguaya a ritmos “asiáticos”.
A su vez, creó alteraciones en todas las esferas, y obligó al
abandono del tipo de cambio fijo. Hasta qué punto este shock
exógeno logró sacudir positivamente las raíces productivas, o sólo
fue un tsunami de algunos años, que luego al retirarse, volvió a
dejar en descubierto las mismas falencias? Por supuesto, es la
pregunta más importante en términos de historia económica de
las últimas cuatro décadas, y a cuya respuesta sólo es posible
agregar, en nuestro trabajo, algunas hipótesis muy tentativas.
97
Primera Parte

En esa dirección, no cabe duda de la fuerte desaceleración del

ritmo de crecimiento que se observa para mediados de la década
de 1980. Además, resulta sugerente que, al realizar un “análisis
sistémico” a partir del comportamiento del PIB per cápita (PPP)
parece haberse instalado, luego de la desaparición del shock de
Itaipú, un estancamiento relativamente similar al que se instaló
luego del apagón del shock endógeno del 47. Las conclusiones
derivadas del cálculo de las tasas de crecimiento del PIB per
cápita, tanto en los términos tradicionales del valor constante en
US$ del Banco Central y el FMI, como en los términos más
sugerentes del valor PPP, son, de todas maneras, casi irrefutables.

Tabla 3. Tasa de crecimiento de PIB per cápita por diferentes periodos

Periodos/ PIB per cápita En USD Geary - En USD Constantes (2005)
Khamis
1940-2008 1,38 ---
1950-2008 1,65 1,89
1940-1972 0,20 ---
1950-1972 1,08 1,30
1973-1981 6,98 7,12
1982-2008 -0,15 0,16
Fuente: Cálculos propios sobre la base de datos de Maddison, A. (2010) y FMI

Es decir, para el periodo posterior al shock exógeno de Itaipú, se

observa una tasa de crecimiento del PIB per cápita casi nula o
apenas significativa. Este período oculta, obviamente, años de
auge y de caída, sobre todo teniendo en cuenta una cierta
recuperación que se observa a partir de mediados de la década
del 2000, lo que llevaría a concluir que los avances de los últimos
años lograron, después de más de veinte años, restablecer los

98
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

niveles PPP de ingreso que se implantaron con el pico del shock

exógeno.

La pregunta clave que surge a simple vista, entonces, es si se ha

producido o no alguna convergencia del Paraguay con las
economías más desarrolladas de la región. Aunque existen
múltiples maneras de medir la convergencia, lo más simple y
relevante es medirla utilizando una comparación regional, sobre
todo teniendo en cuenta la existencia de grandes disparidades en
la jerarquía del ingreso per cápita, y en otras áreas y conceptos.
No obstante, algunas comparaciones deben ser analizadas
cuidadosamente: por ejemplo, las comparaciones realizadas en el
ámbito del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay) sufren
de una cierta distorsión, estrechamente relacionada con la
expansión colosal de la economía brasileña en el periodo
estudiado. Frente a dicha expansión económica, ritmos de
crecimiento que en otras regiones del mundo podrían haber sido
calificadas de respetables, palidecen. Ello obliga a una

99
Primera Parte

desagregación mayor para poder evaluar los procesos nacionales

en un marco más equilibrado.
Es así que reduciendo la comparación al ámbito rioplatense
(Argentina, Uruguay y Paraguay), aparece una mayor convergencia
del Paraguay, la que por otra parte parece acelerarse en las
últimas dos décadas, aun cuando habría que tener en cuenta la
“debacle” argentina a comienzos del siglo XXI. Dos maneras
diferentes de calcular el indicador del PIB, el de los dólares
GearyKhamis de Maddison, y los PPP del FMI, parecerían señalar
una misma tendencia: entre 1980 y 2008 se produjo un pequeño
aumento en la participación proporcional del Paraguay dentro del
PIB del Mercosur. Estos mismos cálculos, pero para el periodo
1940-2008, resaltan el significativo incremento del peso de la
economía brasileña dentro del conjunto de países que hoy
conforman Mercosur. Si se aisla este efecto, reduciendo la
comparación de Paraguay con Argentina y Uruguay, se observa
que el primero tiene un cierto grado de convergencia (ver Gráficos
27 a,b,c y d).
Gráfico 27a. PIB de Paraguay. Gráfico 27b. PIB de Paraguay.
Año 1980 Año 1980
(en USD Geary Khamis de 1990) (en USD constantes de 2005)

2,68%
3,30%

70,88% 75,51% 1,00%

2,13%

1,68%
25,82% 1,17% 22,81%

Argentina Brasil Argentina Brasil

Paraguay Uruguay
Uruguay Paraguay

100
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

Gráfico 27c. PIB de Paraguay. Gráfico 27d. PIB de Paraguay.

Año 2008 Año 2008
(en USD Geary- Khamis de 1990) (en USD constantes de 2005)

3,23% 2,72%

71,55%
75,59% 1,12%
1,95%

25,23% 1,28% 1,60%

21,69%

Argentina Brasil Argentina Brasil

Uruguay Paraguay Uruguay Paraguay

Fuente: Cálculos Propios sobre base de datos de Maddison, A. (2010) y World Economic Outlook (FMI)

Un análisis clave para el estudio de la convergencia regional

corresponde al crecimiento del PIB per capita calculado a traves
del método logarítmico lineal. Del mismo se desprende que, para
el período 1940-2008, la tasa de crecimiento del PIB per cápita
paraguayo (1,38 por ciento) fue ligeramente superior a la de
Argentina y Uruguay, pero muy por debajo de la tasa de
crecimiento de Brasil (2,5 por ciento). Esta conclusión debe ser
considerada cuidadosamente, no sólo por la longitud del período
en cuestión y por las rupturas y shocks ya señalados, sino porque
la Argentina, y en menor medida el Uruguay, sufren varias etapas
prolongadas de recesión e hiper-inflación que tambien
distorsionan los valores en ambos paises.
Teniendo en cuenta que el nivel inicial del Brasil se encontraba
por debajo del nivel de Paraguay, que a su vez estaba muy por
debajo del nivel de Argentina y Uruguay, se puede hablar de una
convergencia acelerada del Brasil y una cierta convergencia del
101
Primera Parte

Paraguay vis-a-vis los vecinos rioplatenses. Brasil sobrepasa al

Paraguay a comienzos de 1950, y desde entonces, la brecha de PIB
per capita entre Brasil y Paraguay se amplia. Actualmente,
Paraguay posee el menor PIB per capita de Mercosur.

Otra perspectiva para encarar algunos aspectos de la pregunta

de la convergencia es ampliar el marco de referencia, y comparar
la evolución de la proporción del PIB mundial de los países de la
región, a su vez en términos PPP. Aquí sí cabe alertar de otra
deformación óptica, que tiene que ver con la “emergencia
asiática” en el período en cuestión, lo que incluso hace que la tasa
de participación del Brasil descienda ligeramente. Este es un
fenómeno generalizado en casi todo el Cono Sur, con la notable
excepción de Chile. No obstante, este análisis deja en evidencia
102
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

que a comienzos del 2000 se observan signos de recuperación (o,

como mínimo, de una tasa de crecimiento estable), lo que no deja
de ser significativo.

Haciendo mas detallado el análisis al focalizar solo en los tres

países más pequeños (Bolivia, Paraguay y Uruguay), se observa
que la participación de las tres economías ha tendido a decaer en
términos generales. Sin embargo, también se observa un
crecimiento de Bolivia y Uruguay en los últimos años, basado en
una recuperación económica de esos países, muy relacionado a la
mejora de los términos de intercambio de los commodities a nivel
mundial.En cambio Paraguay, sorprendentemente, no ha podido
utilizar esta mejora para potenciar su economía lo suficiente como
para lograr la convergencia con los dos países anteriormente
mencionados. Incluso, parece que no ha podido aprovechar la
coyuntura mundial, manteniéndose estancado en términos
proporcionales.
103
Primera Parte

Queda una última perspectiva de análisis, que es la de

relacionar el PIB per cápita PPP con el PIB per cápita PPP de los
Estados Unidos. Este análisis busca observar cuanto equivale el PIB
per cápita paraguayo respecto del PIB per cápita de la mayor
economía del mundo. Para este objetivo, se utilizaron dos
métodos diferentes de evaluar el valor PPP del ingreso de ambos
países. Ambos métodos confirmaron el salto impuesto por el
shock exógeno de Itaipú y la posterior caída de la economía, así
como el comienzo de una lenta recuperación a partir del 2000.
Durante los últimos años de la década del 70 y los dos primeros
años de la década del 80 el PIB per cápita paraguayo fue
equivalente a alrededor del 20% del PIB per cápita
estadounidense. Posteriormente a ese momento el PIB comenzó a
caer hasta la ya mencionada recuperación de los últimos años. De
todas maneras, la proporción del PIB per cápita paraguayo sobre el

104
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

de los Estados Unidos se encuentra, hoy en día, muy por debajo

del nivel inicial de la década de 1950 53.

En esta etapa, y retomando las líneas directrices de los modelos

de crecimiento económico, cabe preguntarse sobre el rol de las
inversiones, y a su vez del Estado, en los posibles determinantes
de la dinámica a largo plazo.
Las cifras, sobre valores nominales, indican un fuerte aumento
en la acumulación del stock de capital a comienzos de la década
de 1970, que en su gran parte ha estado relacionada con el efecto
Itaipú, lo que hace que la tasa de inversión supere el 20 por ciento
del PIB. Luego, la tasa de inversion desciende sistemáticamente y,
desde mediados del 2000, se observa una recuperación. Es muy
probable, salvo el arribo de un nuevo shock exógeno positivo, que
las tasas de inversión registradas durante los años de Itaipú nunca
vuelvan a ser alcanzadas, aunque es también evidente que una
convergencia más acelerada, por lo menos con el entorno
regional, requeriría de tasas de inversión de más del 15 por ciento.

53 Se utilizan dos métodos diferentes de cálculo del PP: (GS), Geary-Khamis, índice multilateral
parecido al índice binario Paasche, y (EKS), , Eltoto, Kovacs and Szulc, que es esencialmente un
índice multilateral Fisher.
105
Primera Parte

El consumo gubernamental, por otra parte, mantuvo una cierta

tendencia de alza proporcional hasta la década del 2000, para
luego registrar un ritmo más cíclico.

Un correlato de los desequilibrios de crecimiento de Paraguay

se observa al analizar el Indice de Desarrollo Humano elaborado
por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El
IDH es un promedio simple de los índices de sus componentes
(simplificando, estos componentes refieren a educación, salud y
poder adquisitivo de la población de cada país integrante) que
arroja un valor situado entre 0 (mínimo) y 1 (máximo Desarrollo
Humano posible). Al tener en cuenta estos indicadores para
Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Bolivia durante el periodo
1970-2010, se observa que Brasil converge y sobrepasa a
Paraguay, acercandose a los paises con un rango mas alto de
desarrollo humano de la region (Argentina y Uruguay). La leve
mejora del indicador de IDH para Paraguay adquiere mayor
relevancia si se toma en cuenta la convergencia de Bolivia a los
niveles de Paraguay en los ultimos años. Sin desmerecer los
avances en Bolivia, este hecho se debe en parte al pobre
106
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

desempeño de la calidad de la educación, la salud y el poder

adquisitivo de los habitantes de Paraguay durante el periodo
analizado.
Gráfico 33. Índice de Desarrollo Humano: Mercosur +1.
Periodo 1970-2010
0,9
0,8
0,7
Índice0,06 - 1
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Años

Argentina Brasil Paraguay Uruguay Bolivia

Fuente: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe de Desarrollo Humano 2010.

Resta identificar el efecto final de las políticas de tasa de

cambio, sobre todo a nivel del poder real de compra de la
moneda. A pesar de lo aproximativo de este indicador, no cabe
duda que se ha dado – a largo plazo – una correlación positiva
relativamente fuerte entre la apreciación/depreciación del valor
real de la moneda nacional y el comportamiento de la tasa de
crecimiento del PIB, medida ésta en términos constantes base
2005, cálculo estándar. Este comportamiento se corresponde con
el modelo de crecimiento “hacia afuera” enraizado en rubros
agropecuarios con un contenido moderado de valor agregado, que
se ha estado desarrollando en el pais durante los ultimos años,
debido al aumento de los precios internacionales de los
commodities.

107
Primera Parte

CONCLUSIONES

No existe ninguna otra economía regional, en el período aquí

analizado, que haya sufrido un shock endógeno negativo de tales
proporciones como el que padeció Paraguay en 1947. Las
consecuencias derivadas de la guerra civil establecen una larga
noche, que se tradujo en un distanciamiento sistemático, en
terminos económicos, del resto de los países de la región. El
shock exógeno de Itaipú, terminó con esta larga noche,
empezando el periodo mas dinámico de la economía paraguaya.
En alrededor de ocho años, periodo donde se hicieron sentir los
efectos de la construcción de la represa, el Paraguay se recuperó
de un atraso relativo de varias décadas. Sin embargo, luego del
agotamiento del efecto multiplicador de Itaipú se produjo un
descenso brusco de las tasas de crecimiento. El país precisó más
de dos décadas para alcanzar el mismo pico de actividad
económica establecido a comienzos de la década de 1980.
El crecimiento actual ha sido posible gracias al abandono del
108
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

sistema de tasa de cambio fijo y a la expansión acelerada del

comercio exterior, esta última apuntalada en gran parte por la
expansión de la frontera agrícola y del stock de ganado vacuno. No
habría que descontar el rol de los ingresos de venta de enegría
hidroeléctrica, así como ciertos indicios de mayor valor agregado
en las exportaciones y en embrionarios productos industriales.
Esta expansión (que se ha acelerado desde mediados de la década
del 2000) conlleva, a priori, tanto un aumento del volumen de
factores de producción como un aumento de la productividad, al
menos en aquellas áreas de Paraguay más interconectadas con la
economía mundial. En términos de ingreso per cápita, el país ha
logrado una lenta convergencia en relación a la Argentina y el
Uruguay, pero se ha retrasado en relación al Brasil. No obstante, la
diferencia en términos de niveles sigue siendo considerable.
La primera gran pregunta es hasta qué punto el shock exógeno
de Itaipú constituyó un punto de despegue que no fue
aprovechado debidamente. La cuestión así formulada implicaría
un cierto tipo de juicio sobre la efectividad y la pertinencia de las
políticas económicas subsecuentes. Hasta el momento, no existen
elementos suficientemente sólidos como para rechazar la
hipótesis de que, efectivamente, se desaprovechó una gran
oportunidad para consolidar un ritmo de crecimiento positivo, de
menor magnitud, pero más estable. Existen indicios que el relativo
estancamiento post-Itaipú habría llegado a su fin, además de una
recuperación de la tasa de inversión, aun cuando esta variable, a
grosso modo, debería ubicarse bien por encima del 15 por ciento
del PIB para lograr inyectar un ritmo de crecimiento que lleve a la
convergencia económica del país con la región.
El hecho que a nivel de balanza de pagos se haya consolidado
un cierto equilibrio gracias, en parte, al rol de las transferencias
monetarias desde el exterior y a un aumento de las inversiones
109
Primera Parte

directas extranjeras, podría implicar la generación de un contexto

mucho más fértil para un nuevo punto de “despegue” económico,
como lo fue Itaipú, aunque con bases más sólidas que este
primero. En ese sentido, el aprovechamiento de la coyuntura
económica mundial, que tiende a favorecer en mucho a algunos
rubros paraguayos, es indispensable. Pero este aprovechamiento
debe ser ejecutado con premura. A diferencia de la “ocasión
perdida” anterior, la cantidad de tiempo disponible actualmente
para articular una política económica que esté dedicada a
capitalizar las semillas de un nuevo despegue económico es
mucho menor, debido a la globalización y a la emergencia
sistemática de nuevos países competitivos a escala mundial.
Por otra parte, el efecto final de las políticas de tasa de cambio
continúa siendo una pregunta sin respuestas evidentes. El
comportamiento actual muestra la correspondencia positiva entre
el comportamiento del tipo de cambio real y el PIB, hecho que se
corresponde con un modelo de crecimiento “hacia afuera”
enraizado en rubros agropecuarios con un contenido moderado de
valor agregado. Teniendo en cuenta la “sobrevalorización” de la
moneda nacional en términos reales durante los últimos años,
cabe preguntarse si, una vez que se desinflen ciertos impulsos
mundiales por el lado de la demanda, se podrá seguir sosteniendo
un alto ritmo de crecimiento de las exportaciones sin modificar la
política cambiaria. A falta de ello, tendrá que operarse un
aumento significativo de la productividad del pais, para no perder
la porción conquistada en los mercados mundiales. Si se busca que
una tasa real alta, es decir una tasa real con un cierto grado de
“sobre-valuación”, se convierta en la “tasa de equilibrio” de la
economía – o no quepa otra alternativa debido al “exceso de
oferta” de dólares y euros en el mercado doméstico de divisas –
tiene que haberse dado o tendría que darse muy rápidamente un
110
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

aumento correspondiente de la productividad media de toda la

economía.
Sin embargo, para que un aumento de la productividad en el
país se constituya en una posibilidad cierta, es insoslayable tener
en cuenta la real capacidad del capital humano con que cuenta
la sociedad paraguaya para llevar adelante este desafio.
Observando la acumulacion de capital humano durante los
ultimos 40
años, se puede aseverar que se trata de la falencia más
significativa y persistente que posee el país. Se ha visto cómo
paises que poseen características completamente diferentes,
Bolivia y Brasil, han logrado converger con los paises de mejores
estándares a nivel regional, Argentina y Uruguay. No sería
descabellado pensar que, con la dotación de recursos naturales
que posee Paraguay, una mejora parcial del know-how de su
población, (sobre todo la calidad educativa en los niveles primario,
secundario y universitario) podria llevar a un incremento
sustancial del nivel de vida y la competitividad del país en el
mundo.
Corresponde señalar a manera de conclusión general que, a
pesar de lo precario de algunas series estadísticas paraguayas, no
existen motivos como para sostener un cierto tipo de “fatalismo”
con respecto a un ritmo mayor de convergencia regional y
mundial. Una aceleración de la integración económica regional, y
una
buena articulación de la política económica, podrían ser
suficientes para lograr una nueva ruptura –positiva– en la
dinámica de crecimiento a largo plazo.
BIBLIOGRAFÍA

111
Primera Parte

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113
Primera Parte

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114
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

ESTANCAMIENTO ECONÓMICO Y MODELO

EXPORTADOR EN PARAGUAY.
Un análisis de Serie de Tiempo.

Donald G. Richards

INTRODUCCIÓN

El propósito de este trabajo es examinar la influencia de los

cambios de la estructura agrícola en el desempeño
macroeconómico agregado de Paraguay. La literatura neoclásica
convencional
afirma que el desempeño macroeconómico es maximizado cuando
los países –animados por las fuerzas de mercado– estructuran sus
exportaciones según el principio de las ventajas comparativas.
Los beneficios de la especialización comercial se alegan son
considerados particularmente importantes para economías
pequeñas
con una limitada base de recursos, que impide satisfacer
eficientemente sus necesidades de consumo.
En las décadas de los años 1980 y 1990 esta sabiduría
convencional de los mercados ha sido estimulada por la
comparación del desempeño entre los países de América Latina y
los países del este asiático. Mientras los países de América Latina
han estado sumidos en un estancamiento durante la década
perdida de los años 1980, las economías del este asiático eran
impulsadas por la estrategia de crecimiento vía exportaciones.
Muchos autores estiman que las diferencias en el desempeño
económico pueden ser explicadas por la voluntad de los países del
115
Primera Parte

este asiático de abandonar las políticas de sustitución de

importaciones por bienes domésticos industrializados (SII) a favor
de las políticas de promoción de bienes industrializados para la
exportación.54
Sin embargo, Paraguay es, de alguna manera, atípico entre los
países latinoamericanos porque nunca ha seguido el modelo SII
como lo han hecho la mayoría de los países de la región. Más aún,
la economía paraguaya siempre ha concentrado sus actividades en
la producción de bienes primarios y, principalmente, agropecuaria.
Una importante excepción a esta tendencia fue el periodo de
construcción de la represa de Itaipú en la décadas de 1970, que
fue en su tiempo la mayor del mundo, como proyecto binacional
emprendido en cooperación con el Brasil. De hecho, los beneficios
de esta construcción se han dirigido mayoritariamente al Brasil.
Paraguay sigue careciendo de capacidad de trasmisión eléctrica y
consume sólo una pequeña porción de lo producido en la usina. El
mayor impacto de la represa en la economía paraguaya ha sido un
aumento sin precedentes del PIB, en el corto plazo, además de
generar empleo en la industria de la construcción.
Aunque la agricultura ha permanecido como el sector
dominante en la economía Paraguaya a través del siglo veinte y
veintiuno, ha sufrido al mismo tiempo sustanciales cambios en su
composición estructural en los últimos cuarenta años. En
particular, la agricultura paraguaya se ha orientado cada vez más
hacia la exportación. Esto es cierto en un doble sentido. En primer
lugar, la expansión de la economía de la soja representa uno de los
grandes cambios. Este grano es usado especialmente para la
producción de alimento de ganado y es procesada como materia

54 Ver Taylor (1998) para una ilustración de la discusión de enfoques. Más recientemente Herzer y
Nowak-Lehnmann D. (2006), con el mismo tipo de métodos de estimación de series de tiempo
usados en el presente estudio, han constatado el impacto beneficioso de la diversificación de las
exportaciones en el crecimiento de la economía chilena.
116
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

prima para la producción de aceite. En segundo lugar,

conjuntamente con la expansión de la economía de la soja, la
participación extranjera en la producción agrícola ha aumentado
considerablemente. Las inversiones brasileñas han abierto el
camino a la entrada de capitales extranjeros en este sector desde
países como Norte América, Europa y Asia.
Los cambios estructurales han incluido también un tercer tipo
que se relaciona con la proporción de factores en la producción
paraguaya. La agricultura empresarial es tipificada por una alta
concentración de tierra así como por el uso intensivo de capital.
Como una consecuencia directa de la inserción de la agricultura
paraguaya en la globalización, ha existido un desplazamiento de
los pequeños productores que al carecer de bienes de capital,
títulos de propiedad, crédito y experiencia técnica, restringía la
capacidad de competir de los mismos con los productores de gran
escala, en su mayoría extranjeros. Los grandes cultivos no pueden
absorber el excedente de fuerza laboral que ha sido desplazada de
las pequeñas parcelas y es forzada a emigrar hacia los mercados
urbanos de empleo donde se enfrenta al desempleo o desempleo
encubierto. Dada la orientación y alta dependencia del sector
externo, este nuevo tipo de agricultura ofrece débiles conexiones
con el resto de la economía, especialmente con el sector
manufacturero, que en si es un gran demandante de fuerza de
trabajo.
Debe quedar claro que la descripción del desarrollo económico
paraguayo hecha aquí es bien distinta del modelo de crecimiento
vía exportación elaborado en el seno de la escuela ortodoxa
neoclásica. Por contraste, la tesis de estancamiento vía
exportación es mas bien objeto de abordaje de la teoría de
dependencia desarrollada en las décadas de 1970 y 1980. Jafee
(1985), entre otros, ha examinado la conexión entre la
117
Primera Parte

dependencia de la exportación y el crecimiento económico en una

evaluación empírica para un grupo de países y ha encontrado que
los efectos negativos de la dependencia son más probables
cuando la misma involucra la concentración de commodities,
penetración de capital extranjero y especialización de materias
primas. Estas condiciones son las que, desde nuestro punto de
vista caracterizan el papel que juega la soja en la economía
paraguaya aunque la atención se enfoca en la primera de ellas.
En las secciones siguientes se mostraran evidencias empíricas
para respaldar la tesis del estancamiento vía exportación. Los
resultados han sido obtenidos del análisis de datos de series de
tiempo para el Paraguay, desde 1961 a 2003 o 2007, dependiendo
de cuál de las series se trate.

CONCENTRACION DE PRODUCTOS AGRÍCOLAS

BÁSICOS (commodities)

La concentración de commodities puede ser medida en una di-

versidad de maneras. Una forma típica de medición del coeficiente
de concentración se halla calculando la proporción de la
producción de un commodity en el total sectorial; normalmente se
busca medir la concentración del commodity de mayor producción
o los dos o tres commodities de mayor producción.
Alternativamente, medidas similares a ésta pueden ser calculadas
usando como base el área cultivada del commodity. Ésta última
puede ser preferible debido a que la cuantificación del volumen
físico de ciertos productos agrícolas se constituye en una tarea
difícil, la mayor parte de las veces.

118
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

Una alternativa a los coeficientes de concentración de

commodities es el cálculo del coeficiente Herfindal, que se obtiene
a partir de la suma del cuadrado del porcentaje de participación
de los actores de una industria en el total de la producción o venta
de
los productos de esa industria. El índice Herfindal (IH) es
comúnmente utilizado para medir la concentración industrial y
detectar así monopolios. Si éste es el caso, el IH asume el valor
10.000. En cambio, se considera a una industria moderadamente
concentrada cuando IH > 1.800, y ligeramente concentrada
cuando IH<1.000. Este último caso se daría, por ejemplo, cuando
la industria estuviera compuesta por 10 empresas de igual
tamaño. El Gráfico 1 muestra la evolución del Índice Herfindal para
la agricultura paraguaya (basada en el área de cultivo) para el
periodo 1961-2005. Como lo demuestra el gráfico, la
concentración de la producción agrícola ha sido relativamente alta
al inicio del periodo
considerado, seguido de un substancial declive en 1970, y a partir
de allí, permanece en un nivel relativamente bajo hasta 1980,
cuando se registra una tendencia marcadamente ascendente.

119
Primera Parte

Gráfico 1: Índice Herfindal de Productos Agrícolas, 1961-2007.

4,000

3,600

3,200

2,800

2,400

2,000

1,600
65 70 75 80 85 90 95 00 05

Fuente: Elaboración Propia

En la década de 1960, el maíz ha sido el principal cultivo

seguido por la mandioca y el algodón. El maíz es usado tanto para
consumo humano como para forraje, mientras que la mandioca es
un producto de primera necesidad de bajo costo. Por su parte, la
producción del algodón es importante en cuanto a la fuerza
laboral que requiere. El hecho es que este cultivo es difícil de
mecanizarlo a diferencia del maíz y la soja, favoreciendo así a los
pequeños productores. Es por ello que el crecimiento del sector
algodonero en la década de 1970 supuso un importante aumento
de las fuentes de empleo en el sector rural. Entre los años 1972 y
1989, el área cultivada de algodón se expandió desde 57 mil
hectáreas a 403 mil hectáreas, un incremento superior a 600 por
ciento. Luego de 1989, el sector algodonero ya nunca vuelve a
recuperar sus niveles más altos y eventualmente colapsa como
producción.
En el periodo entre 1970 y 1978, cuando el Paraguay siguió un
patrón de relativa diversificación de su producción, las áreas
120
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

destinadas al arroz, azúcar, poroto, soja y trigo aumentaron en

términos absolutos y relativos, mientras que el maíz y la mandioca
jugaron un rol menos protagónico.
El dominio de la soja se inicia en 1979 cuando representaba
cerca del 24 por ciento del total de hectáreas cultivadas en
plantíos temporales. Como se puede apreciar en el Gráfico 2, el
despegue de la economía de la soja ocurre en la década de 1980,
luego sufre alguna inestabilidad en la primera mitad de la década
de 1990 para luego continuar con su escalada a partir de 1995. El
patrón de comportamiento de la soja explica claramente la
concentración de producción de commodities como lo demostraba
el Gráfico 1, con la escalada del valor IH.
Gráfico 2: Coeficiente de Concentración de Commodity, 1961-2007
.60

.55

.50

.45

.40

.35

.30

.25

.20
65 70 75 80 85 90 95 00 05

Fuente: Elaboración Propia

CONCENTRACION AGRICOLA Y DESEMPEÑO

ECONOMICO

121
Primera Parte

En esta sección se analizará la relación entre concentración de

commodities y desempeño macroeconómico en Paraguay, como
prueba de la hipótesis de crecimiento impulsado por las
exportaciones. Para este propósito se examinará empíricamente la
conexión entre nuestra medida de concentración de commodity y
el PIB. También se incluirá en nuestro modelo, algunas variables
relevantes que expliquen el comportamiento del PIB en el tiempo,
como es el crecimiento en el stock de capital. 55 En el Gráfico 3 se
puede apreciar la serie convertida en logaritmo natural.
Es notable observar que la tasa de crecimiento en las series
LGDP y LGDPPC (PIB y PIB per capita, respectivamente) tiene un
comportamiento exponencial hasta cerca de 1980, para luego
desacelerarse. Por el contrario, en las otras series que representan
la concentración de commodities (LCROP1 y LHERFINDAL), 1980
parece ser el año donde las mismas cambian su tendencia hacia
un crecimiento sostenido. Esta evidencia visual es provocadora y
ofrece sustento para una investigación empírica.56
Es bien sabido que la característica de estacionalidad de los
datos de series de tiempo tiene implicancias relevantes para la
validez de los resultados de las regresiones estándar (Granger and
Newbold 1974). Las regresiones espurias ocurren cuando los
estimadores mínimos cuadrados muestran pequeños valores de
sus errores estándar, altos valores del estadístico t y del

55 El stock de capital es el estimado por el método de inventario perpetuo de los datos proveídos por
el libro del Fondo Monetario Internacional “Anuario de Estadística Financiera”. Los datos están en
términos reales con valores nominales ajustados por el índice de precios al productor. Las
definiciones de las variables y las fuentes se encuentran en el Apéndice I. En el Apéndice II se
muestran los datos utilizados en el análisis (las series en su forma logarítmica).
56 En realidad, el auge de la agricultura no ha sido el único factor con poder explicativo sobre el
comportamiento del crecimiento de PIB en Paraguay. Como se ha mencionado antes, el sector de
la construcción, especialmente la promovida por la represa de Itaipú, ha jugado un papel
importante en la década de 1970. El pico de la actividad de construcción, tanto en términos de flujo
de inversión como de empleo, se dió en 1978. El impacto económico que tuvo esta actividad
económica en Paraguay se limitó al periodo que va desde 1974 hasta principios de la década de
1980, cuando empezó y se concluyó el proyecto, respectivamente.
122
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

coeficiente de determinación múltiple (R2). La presencia de raíces

unitarias pueden invalidar estos resultados dejando los
estimadores como inconsistentes y sin significado económico
(Enders 2004, p.171-174)57.

57 La presencia de raíces unitarias en las series de tiempo no es necesariamente conclusiva para la

validez de los estimadores mínimos cuadrados como se tendrá ocasión de observar más adelante
con el caso de las series llamadas cointegradas. De todas formas, éste es un caso especial que
requiere el cumplimiento de condiciones específicas.
123
Primera Parte

La prueba de estacionalidad de datos de series de tiempo con-

siste en identificar la presencia de raíces unitarias. Los
procedimientos habituales para corroborar la presencia de raíces
124
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

unitarias requieren el uso de las pruebas Dicky-Fuller aumentadas

(1979) (DFA) y Phillips-Perron (1988) (PP). Los resultados de estas
pruebas realizadas en nuestra variable de interés se muestran en
la Tabla 1.58 Los resultados en la Tabla 1 sugieren que para la
mayoría de las variables de interés no se puede rechazar la
hipótesis de la presencia de raíz unitaria cuando la variable se la
considera en forma nivelada. Sin embargo, cuando las variables
son consideradas en su primera diferencia, con la especificación
dada por el término de intercepción y una variable de tendencia
de tiempo (TT ) , entonces se cumple con el requisito de
estacionalidad en cada uno de los casos.

Tabla 1: Resultados de las pruebas de raíz unitaria sobre el Producto Interno

Bruto (GDP), PIB per cápita (GDPPC), concentración de commodities agrícolas
(HERFINDAL), (CROP1), y stock de capital (KSTOCK).
TT(ADF) Tµ(ADF) T(ADF) TT(PP) Tµ(PP) T(PP)

LGDPPC -0.30 -2.01 .064 .16 -1.76 2.96

LGDP -1.07 -1.77 0.85 0.20 -1.80 4.65
LHERFINDAL -2.33 -0.25 1.09 -2.15 -0.61 1.20
LCROP1 -3.07 -1.49 -0.97 -2.96 -1.03 -1.11
LKSTOCK -0.55 -2.77 4.40 -7.43 -8.21 2.44
DLGDPPC -3.52 -1.38 -1.06 -3.55 -2.99 -1.84
DLGDP -3.56 -1.38 -0.86 -3.59 -3.07 -1.43
DLHERFINDAL -8.85 -8.72 -8.63 -10.36 -8.94 -8.66
DLCROP1 -7.48 -8.68 -8.65 -9.91 -9.44 -9.17
DKSTOCK -13.42 -12.28 -9.97 -13.54 -10.63 -7.38
Valor crítico 5% -3.52 -2.94 -1.95 -3.52 -2.93 -1.95

58 La “L” que se antepone al nombre de la serie indica que la variable está expresada en la forma de
logaritmo natural. La “D” que se antepone al nombre de la serie indica que se trata de la primera
diferencia de la variable, expresada en su forma de logaritmo natural. Todo el análisis econométrico
se ha hecho con Eviews 6.1. El nivel óptimo de longitudes de retraso (optimal lag lengths) usado
para las pruebas de raíces unitarias, ha sido elegido acorde al criterio AIC.
125
Primera Parte

Una importante excepción a lo antes mencionado es lo que

ocurre con la variable que incluye el stock de capital en su forma
logaritmica (LKSTOCK). En este caso se puede apreciar que para
algunas especificaciones de la prueba ADF, los resultados indican
que no se puede rechazar la hipótesis nula de la presencia de raíz
unitaria; sin embargo, en una de las especificaciones de la prueba
ADF y en las tres especificaciones de la prueba Phillips-Perron, los
resultados indican que la serie es estacionaria. Para dejar de lado
esta ambigüedad, se vuelve a correr la serie, una vez más,
haciendo uso de la prueba de Kwiatkowski, Phillips, Schmidt
y Shin (2003) (KPSS). Esta prueba difiere de las ADF y PP al
formular las series estacionales como hipótesis nula.
Para la serie LKSTOCK, el estadístico de la prueba KPSS adquiere
el valor 0,837, que excede el valor crítico asintótico tanto para los
niveles de 5 y 1 por ciento (0,463 y 0,739; respectivamente).
Luego, con base en esta prueba, se rechaza la hipótesis nula de la
estacionalidad de las series, y se concluye a favor de la alternativa
que asume la presencia de raíz unitaria. 59 Este resultado indica lo
mismo que para las otras series aquí examinadas, a saber: que los
resultados en la Tabla 1 de la serie del stock de capital señalan que
es estacional para su primera diferencia (DKSTOCK).
Luego, de forma a examinar de manera más detallada la
naturaleza de las interrelaciones se procede a especificar la prueba
de causalidad de Granger (1969). Dicha prueba busca determinar
si los valores rezagados de una serie ayudan a mejorar el
pronóstico del comportamiento de otra serie distinta. Para nuestro
sistema de tres series, la prueba toma la siguiente forma:
59 Los resultados de la prueba KPSS son sensibles a las especificaciones de los parámetros
exógenos en la ecuación de regresión. La ecuación reportada incluye una constante, pero no un
parámetro de tiempo. Cuando la ecuación se vuelve a especificar para incluir un término de tiempo,
el estadístico KPSS aumenta; mostrando de esa manera una evidencia todavía más fuerte contra
la hipótesis nula. Los resultados también muestran que son insensibles a la elección de los
estimadores del espectro de residuos en la frecuencia cero.
126
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

LGDPPC = α + βLHERFINDAL-1 + δLKSTOCK-1 + εt (1)

LHERFINDAL = γ + σLGDPPC-1 + φLIKSTOCK1 + ét (2)
LKSTOCK = ρ + µLGDPPC-1 + ρLHERFINDAL-1 + µt (3),
Donde εt, ét, y µt son términos de perturbación distribuidos
idéntica e independientemente. Las variables de estas ecuaciones
están especificadas a nivel y no en diferencias según el supuesto
que el sistema es cointegrado de orden uno.60
Como lo sugiere Enders (2004), al diferenciar las variables, se
eliminaría información contenida en la relación de cointegración y
dejaría los estimadores y las pruebas de los estadísticos como no
representativos de la verdadera relación subyacente de largo
plazo. Los resultados de la prueba de causalidad de Granger se
muestran en la Tabla 2.

Tabla 2: Resultados de la Prueba de Causalidad de Granger de las series PIB per

cápita,
HERFINDAL y KSOTCK
Hipotesis Nula F-Statistic Probabilidad
LHERFINDAL no causa en forma Granger a LGDPPC 12.52 0.001
LGDPPC no causa en forma Granger a LHERFINDAL 3.19 0.08
LKSTOCK no causa en forma Granger a LGDPPC 4.33 0.04
LGDPPC no causa en forma Granger a LKSTOCK 125.88 1.E-13
LKSTOCK no causa en forma Granger a LHERFINDAL 2.01 0.16
LHERFINDAL no causa en forma Granger a LKSTOCK 9.65 0.001

Los resultados de la prueba de causalidad de Granger sugieren

la existencia de una relación causal que va desde la concentración
del commodity (LHERFINDAL) hasta el PIB per cápita (LGDPPC); no
obstante, la relación de causalidad inversa, desde el PIB per cápita
60 Este supuesto será examinado mas adelante.
127
Primera Parte

hacia la concentración del commodity no se verifica a un nivel de

significancia estadística de 0,05. Estos resultados también indican
una fuerte causalidad dual en las relaciones entre inversiones
(LKSTOCK) y el PIB per cápita. Finalmente, parece haber una
relación de causalidad significativa de la concentración del
commodity hacia la formación de capital.
Cuando la serie PIB per cápita es sustituida por la serie PIB, los
resultados de la prueba de causalidad de Granger son los que
aparecen seguidamente en la Tabla 3. Como en la Tabla 2, los
resultados observados en la Tabla 3 indican la existencia de una
relación de causalidad que se extiende desde la concentración de
commodity hacia el PIB, pero una causalidad inversa (desde el PIB
a la concentración de commodity) no se sostiene a un nivel de
significancia estadística de 0,05. Los resultados también evidencias
una fuerte relación causal mutua entre el crecimiento del PIB y el
crecimiento del stock de capital, como en el caso anterior.
Finalmente, se observa una significativa relación de causalidad a
partir de la concentración de commodities hacia la formación de
capital.

Tabla 3: Resultados de la prueba de causalidad de Granger con la serie PIB.

Hipotesis Nula F-statistic Probability
LHERFINDAL no causa en forma Granger a LGDP 11.92 .001
LGDP no causa en forma Granger a LHERFINDAL 3.55 0.067
LKSTOCK no causa en forma Granger a LGDP 9.50 0.004
LGDP no causa en forma Granger a LKSTOCK 310.36 7.E-20
Cuando nuestra medida de concentración de commodity, el
índice Herfindal de agricultura, es reemplazado por la medida
alternativa del coeficiente de concentración de cultivo de un solo
producto, hay similitud en los resultados (no mostrados aqui) de la
prueba de causalidad de Granger. En este caso, hay evidencia de
128
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

causalidad mutua que va tanto desde la concentración de

commodity al crecimiento del PIB como desde el crecimiento del
stock de capital y el PIB per cápita. Igualmente se observa una
causación mutua entre la concentración del cultivo de un solo
producto y el
PIB con un nivel de significancia estadística de 0,05.
La evidencia que ofrecen los resultados de la prueba de
causalidad de Granger es útil aunque limitada, ya que estos
resultados sugieren la presencia de una interdependencia de las
variables, sin indicar nada con respecto a la dirección de esta
causalidad (positiva o negativa), ni tampoco sobre la magnitud de
los coeficientes relevantes. De manera a clarificar estas preguntas,
es necesario usar un modelo.
Dada la presencia de raíces unitarias en las series usadas, un
modelo apropiado para ellas es el ofrecido por Engle y Granger
(1987), llamado modelo de cointegración. La presencia de raíces
unitarias no necesariamente excluye la posibilidad de la existencia
de una relación de equilibrio de largo plazo entre las variables. 61
Engle y Granger observan que una combinación lineal de variables
no estacionales podría ser en sí misma estacional. Si éste es el
caso, las series no estacionales que componen la combinación
lineal son llamadas cointegradas. Es deseable que las variables en
juego en su primera diferencia (por lo menos en las
especificaciones indicadas como TT y Tµ) sean estacionales, ya que
el método de Engle-Granger requiere que las variables sean
integradas en el mismo orden. Los resultados de la Tabla 1

61 El uso del término “equilibrio” debe ser entendido en sentido econométrico más que en el habitual
sentido económico de límite a todo proceso de ajuste. El equilibrio econométrico sugiere una
tendencia de las variables en el largo plazo a responder conjuntamente frente a una común
tendencia estocástica. Esto puede resultar de una relación causal entre las variables, aunque no es
garantía de esa causalidad.
129
Primera Parte

sugieren que cada variable contenga una única raíz unitaria, i.e.
sea integrada de orden uno.
En la Tabla 4 se presentan los resultados de la prueba de
cointegración usando el método de Johansen (1988) y se reportan
las pruebas de los estadísticos con valores críticos para los valores
de Trace y Max-Eigen.62
Los resultados de la Tabla 4 ofrecen respaldo a la idea de una
posible relación de equilibrio de largo plazo entre todas las
variables consideradas. Las pruebas de Trace y Max-Eigen sugieren
la presencia de un solo vector cointegrado entre las variables, lo
cual significa que existe una relación de equilibrio de largo plazo.

Tabla 4: Resultados de la prueba de Cointegración de Johansen para las series

LGDPPC,
LHERFINDAL, y LKSTOCK.
Hipótesis nula sobre el número de Estadístico Trace / Max-Eigen/Valor
ecuaciones cointegradas Valor crítico crítico
Ninguna * 36.54 / 29.80 24.09 / 21.13
Por lo menos 1 12.45 / 15.49 11.91 / 14.26
Por lo menos 2 0.53 / 3.84 0.534 / 3.84
* indica rechazo de la hipótesis nula al nivel de significancia del 5%.

Cuando LGDPPC es reemplazada por LGDP en el modelo de

cointegración, se obtienen resultados, de alguna manera,
ambiguos (Tabla 5) desde el momento en que la prueba Trace
indica la presencia de dos ecuaciones cointegradas, mientras que,
según la prueba de Max-Eigen, la cointegración se da en una sola
ecuación.

62 La ecuación de cointegración ha sido estimada bajo el supuesto de un rezago de un solo periodo.

La elección de especificación de rezago ha sido hecha siguiendo las pruebas de longitud de rezagos
AIC y SBC.
130
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

Tabla 5: Resultados de la Prueba de Cointegración de Johansen para las series

LGDP, LHERFINDAL, y LKSTOCK.
Hipótesis nula sobre el número de Estadístico Trace / Max-Eigen/Valor
ecuaciones cointegradas Valor crítico crítico
Ninguna * 43.15 / 29.80 26.87 / 21.13
Por lo menos 1 * 16.27 / 15.49 12.64 / 14.26
Por lo menos 2 3.63 / 3.84 3.63 / 3.841
* indica rechazo de la hipótesis nula al nivel de significancia del 5%.

Cuando en el modelo de cointegración se reemplaza el índice

de concentración agrícola Herfindal (LHERFINDAL) por el
coeficiente de concentración del producto más importante
(LCROP1), los resultados son casi idénticos a los presentados en las
Tablas 4 y 5. En el siguiente análisis del vector de corrección de
errores, se asume que las variables endógenas están conectadas
unas a otras por una sola relación de cointegración. Teniendo esto
en cuenta, se asume que la serie PIB per cápita (LGDPPC) es la
medida relevante de bienestar nacional, incluso mejor que la serie
PIB, y que en ella se verifica empíricamente la relación de
cointegración de primer orden. Esta elección, también por el lado
teórico, parece ser preferible, ya que –potencialmente– el
bienestar social es una función del producto nacional y del tamaño
de la población.63

Vector de corrección de errores y la dinámica de corto plazo

Cuando se ha verificado que un sistema de variables es
cointegrado, es oportuno investigar su dinámica mediante la
generación de un modelo llamado vector de corrección de errores
63 Está claro que el PIB per cápita, por sí mismo, no dice nada respecto de la distribución del ingreso,
lo cual sí está potencialmente asociado al bienestar social.
131
Primera Parte

(VCE), postulado por Engle y Granger, 1987.El modelo VCE es un

vector modificación de autoregresion (VAR) que incluye los
residuales de una ecuación que establece un conjuntos de
variables como co-integradas. Un modelo VCE de dos variables
endógenas (x e y) puede ser representado de la siguiente manera:
∆yt = a10 + αy(xt-1 – βyt-1) + Σa11(i) ∆yt-i + Σa12(i) ∆xt-i + εyt (4)
∆xt = a20 + αx(yt-1 – βxt-1) + Σa21(i) ∆xt-I + Σa22(i) ∆yt-I + εxt (5)

Los términos en paréntesis en el lado derecho de las ecuaciones

(4) y (5) representan los términos de la corrección de errores
(rezagados) y ε representa errores de ruido blanco. Los valores
rezagados de la variable dependiente de cada ecuación indican
que el modelo es una variante del modelo de vectores
autorregresivos (VAR). En el equilibrio de largo plazo, los términos
de la corrección del error son cero. Cuando x e y se desvían de
cero, entonces estos términos son distintos de cero y los
parámetros de ajuste (αy y αx) indican la velocidad con que se
restaura el equilibrio.
Cuando el modelo presentado en las ecuaciones (4) y (5) es
aplicado a nuestro conjunto de variables cointegradas (LGDPPC,
LHERFINDAL, LKSTOCK), el resultado es la Ecuación 6, la cual es
una normalizada y cointegrada, y tiene los estadísticos t entre
paréntesis.
1.000LGDPPC(-1) - 13.443 C + 2.010 LHERFINDAL(-1) – 1,199 LKSTOCK(-1) (6)

(5.646) (-12.270)

Los signos asociados a LHERFINDAL y LKSTOCK sugieren una

relación inversa entre el nivel de concentración de commodity y el
132
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

crecimiento del producto per cápita, mientras que el de LKSTOCK

sugiere una relación directa entre el crecimiento del stock de
capital y el crecimiento del producto. El estadístico t, para cada
una de las variables, indica un nivel de significancia del 0,05. Esta
ecuación cointegrada captura los residuos de la relación de
equilibrio de largo plazo y está incluida en el modelo VAR de
manera a generar el modelo VCE cuyos resultados se presentan en
la Tabla
6.64

Tabla 6: Resultados del Vector de Corrección de Errores.

Variable D(LDGPPC) D(HERFINDAL) D(LKSTOCK)
-0.093 (- -0.325 -0.026
Ecuación cointe.
1.91) (-3.396) (-1.882)
0.005 -0.159 (- 0.006
Constante (0.17) 2.54) (0.67)
0.370 -0.678 (- 0.072
D(LGDPPC)(-1) (1.95) 1.83) (1.35)
-0.281 (- -0.055 -0.079 (-
D(LGDPPC)(-2)
1.57) (-0.157) 1.56)
0.174 -0.028 (- 0.034
D(HERFINDAL)(-1)
(1.95) 0.16) (1.36)
0.021 0.036 0.008
D(HERFINDAL)(-2) (0.26) (0.22) (0.37)
0.845 1.146 0.647
D(KSTOCK)(-1) (1.64) (1.13) (4.47)
-0.276 (- 0.471 0.207
D(KSTOCK)(-2)
0.76) (0.65) (2.02)
-0.044 (- 0.037 -0.008 (-
DU80
2.19) (0.94) 1.41)
R2 Ajustada 0.444 0.244 0.972

64 Muchas variantes del modelo VCE han sido evaluadas, las cuales modificaban la longitud del
rezago (de 1 a 3 años) para las variables endógenas, sin producir ningún cambio cualitativo en los
resultados.
133
Primera Parte

Si se pone atención en la primera fila de la Tabla 6, se advierte

que de los tres coeficientes de velocidad de ajuste del sistema, el
mayor (y estadísticamente más significativo) es el que corresponde
a la concentración de commodity (D(Herfindal)). Este resultado
sugiere que dicha variable juega un papel importante a la hora de
restablecer el equilibrio de largo plazo entre las tres variables. La
falta de significancia de los resultados de los regresores rezagados
endógenos sugiere que el ajuste del sistema no es de corto plazo,
aunque la excepción bien puede ser la ecuación de ajuste del stock
de capital.65
Como experimento adicional para evaluar las características
dinámicas de este sistema, se generan funciones de impulso-
respuesta a través de la Descomposición de Cholesky sobre la
varianza. Cada una de estas funciones de impulso-respuesta está
basada en una innovación ortogonal sobre cada variable endógena
del sistema, de manera tal que se puede analizar el impacto que
esto genera sobre las otras variables del sistema. El Gráfico 4,
muestra diagramas de estas funciones de impulso-respuesta. El
estudio de los mismos ofrece un elemento de evaluación adicional
sobre el carácter cualitativo de las relaciones dinámicas que
existen entre las variables del sistema.
Los diagramas más interesantes en el Gráfico 4 son los que
muestran el impacto de la concentración de commodity en las
restantes variables. El que ilustra el impacto de la concentración
de commodity en el PIB per cápita (cuyo título es “Response of
LGDPPC to LHERFINDAL”) indica que el aumento en la
concentración tiene un drástico e inmediato efecto negativo en el
65 El modelo VCE incluye una variable dummy (DU80) que representa un cambio en el
comportamiento de la tendencia de la variable LGDPPC. DU80 toma el valor uno después de 1979
y cero en otro caso. La elección de 1980 como año del quiebre estructural ha sido determinada
endógenamente por la prueba de Quant-Andrews, la cual es descrita en Andrews (1993). Si se
reitera lo mencionado antes, la inspección visual de la evolución en el tiempo de la variable
LGDPPC en el Gráfico 3 también sugiere la presencia de un punto de inflexión alrededor del año
1980.
134
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

crecimiento del producto per cápita. Más adelante este efecto se

estabiliza. Por otro lado, el efecto de la concentración de
commodity en la formación del capital (cuyo título es “Response of
LKSTOCK to LHERFINDAL”) es igualmente grande y negativo
aunque el impacto es más gradual. El crecimiento del PIB per
cápita reacciona a la formación de capital como se esperaría según
la teoría. Si se compara este diagrama (titulado “Response of
LGDPPC to LKSTOCK”) con aquél que ilustra el impacto de la
concentración de commodity sobre el crecimiento del producto, se
observa que esta segunda variable tiene efectos de mayor
magnitud.

135
Primera Parte

En la Tabla 7 se presenta una representación cuantitativa de la

descomposición de la varianza. Los valores de las celdas de las
columnas 3 a 5 en la Tabla 7 indican el porcentaje de participación
de la varianza de las variables identificadas en la primera fila
dentro de la variable indicada sobre la columna 1. Si se presta
atención al primer panel de la Tabla 7, se alcanza a identificar que
las variaciones en el primer periodo del PIB per cápita, luego de
una innovación, son fundamentalmente explicadas por esas
mismas innovaciones; sin embargo, en períodos subsiguientes la
contribución de las innovaciones derivadas tanto de la
concentración de commodity y la formación del capital van en
aumento llegando a representar cerca del 22 por ciento de la
varianza en el período diez. La contribución de la concentración de
commodity (LHERFINDAL) es particularmente importante llegando
a cerca de 18 por ciento de la variación del PIB per cápita al final
del periodo considerado.

Tabla 7: Resultados de la descomposición de la Varianza

Variance Decomposition of LGDPPC:

Period S.E. LGDPPC LHERFINDAL LKSTOCK

1 0.044397 100.0000 0.000000 0.000000
2 0.079581 98.61140 0.234704 1.153898
3 0.106772 93.59034 3.812769 2.596894
4 0.131633 87.59273 8.990427 3.416847
5 0.155816 83.95261 12.36060 3.686787
6 0.178709 82.11864 14.08834 3.793021
7 0.199757 80.83731 15.28138 3.881312
8 0.219058 79.72937 16.32107 3.949558
9 0.236963 78.84751 17.16775 3.984741
10 0.253712 78.20683 17.79622 3.996947
Variance Decomposition of LHERFINDAL:

136
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

Period S.E. LGDPPC LHERFINDAL LKSTOCK

1 0.087291 11.48700 88.51300 0.000000
2 0.099181 25.29141 72.79288 1.915706
3 0.105090 31.43839 65.46625 3.095366
4 0.107245 32.18592 63.31859 4.495497
5 0.108890 31.88379 61.77229 6.343918
6 0.110645 31.61884 59.84021 8.540954
7 0.112473 31.36923 57.97046 10.66032
8 0.114146 31.01078 56.38795 12.60127
9 0.115692 30.59085 54.98150 14.42765
10 0.117219 30.18124 53.65451 16.16425

Variance Decomposition of LKSTOCK:

Period S.E. LGDPPC LHERFINDAL LKSTOCK

1 0.012472 45.63219 3.019378 51.34843
2 0.026249 51.07162 4.717856 44.21053
3 0.041878 48.42298 8.250403 43.32662
4 0.058674 45.72109 12.34618 41.93274
5 0.076162 44.30728 15.39384 40.29888
6 0.093852 43.70578 17.48217 38.81205
7 0.111354 43.34342 19.03558 37.62100
8 0.128428 43.03050 20.29805 36.67146
9 0.144943 42.77296 21.33258 35.89446
10 0.160829 42.58226 22.16736 35.25038

Cholesky Ordering: LGDPPC

LHERFINDAL LKSTOCK*
* Los resultados de la descomposición de la varianza y de las funciones de impulso-respuesta pueden ser sensibles al orden en el que
están distribuidas las variables. Teniendo esto presente, se ha hecho una redistribución de la posición de las variables y no se ha
constatado cambios significativos.

Como también lo muestra la Tabla 7, el último panel indica que

las innovaciones en la concentración de commodity juega un papel
de creciente importancia en las variaciones de la formación del
137
Primera Parte

capital. Por su parte, aunque el PIB juega un papel todavía más

importante como se esperaría, en los periodos posteriores a la
innovación, esa importancia se reduce gradualmente. Estos resul-
tados sugieren que existe un doble canal de influencia de la
concentración de commodity en el comportamiento del PIB per
cápita. Un canal directo y otro indirecto, a través de la conexión
con el coeficiente de formación de capital.

CONCENTRACIÓN DE COMMODITY Y
DESEMPLEO URBANO

El último aspecto de interés empírico que se examina aqui es la

relación entre la concentración de commodity agrícola y el
desempleo del sector urbano. Desafortunadamente, los datos
para esta última variable son escasos en comparación con las
demás series estudiadas en este documento. La serie continua de
la tasa
de desempleo empieza recién en 1979. Una muestra de 29
observaciones de tamaño es considerada inadecuada para la
mayoría de los métodos usados hasta aquí, en el presente análisis.
Sin embargo, podría ser al menos interesante evaluar los datos
disponibles y su relación con nuestra principal variable de interés
—la concentración de commodity agrícola. El siguiente gráfico
muestra la evolución en el tiempo (en su forma log) de la tasa de
desempleo urbano.
Como puede observarse en el Gráfico 5, el desempleo urbano
está sujeto a una importante inestabilidad, que es tanto cíclica
como de tendencia. A partir de mediados de la década de los
138
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

noventa ha habido una notable tendencia al alza del desempleo

urbano. Algunos estudios indican que este fenómeno es explicado,
en parte, por el desplazamiento de la fuerza laboral rural a causa
de la expansión de la producción sojera, lo cual se identifica con la
concentración de producción de un commodity orientado a la
exportación. El cálculo del coeficiente de correlación entre la tasa
de desempleo en su forma logarítmica (LUNEMPLOY) y el valor de
la concentración de commodity, también en su forma logarítmica,
(LHERFINDAL), es 0,69. Este resultado es estadística y altamente
significativo.
Gráfico 5: Desempleo Abierto Urbano, 1979-2007
16

14

12

10

65 70 75 80 85 90 95 00 05

Fuente: Elaboración Propia

El Gráfico 6 muestra el diagrama de dispersión de estas

variables y la relación que existe entre las mismas. Se incluye una
línea de regresión de mínimos cuadrados.

139
Primera Parte

La Tabla 8 muestra los resultados de la prueba de causalidad de

Granger, hecho del mismo modo como el descrito más arriba para
las ecuaciones (1)-(3).

Tabla 8: Resultados de la prueba de Causalidad de Granger para la Concentración

de Commodity (LHERFINDAL) y el Desempleo Urbano (LUNEMPLOY).
Hipótesis Nula F- Probabilidad
Estadístico
LHERFINDAL no causa de forma Granger a LUNEMPLOY 3.93 0.03
LUNEMPLOY no causa de forma Granger a LHERFINDAL 1.34 0.28
Los resultados indican la existencia de una causación de sentido
único que va desde la concentración de commodity de exportación
hacia el desempleo.
140
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

La ecuación 7 ofrece los resultados obtenidos de un sencillo

modelo de auto regresión de orden uno, sugerido por el gráfico
anterior:
LUNEMPLOY = -7.44 + 1.18 LHERFINDAL + 0.36 LUNEMPLOY-1 (7)
(-2.49) * (3.11) ** (1.83)
*, ** indica significancia estadística al 0.05 y 0.01 respectivamente. R2 ajustado = 0.51. F-estadístico = 15.33. Estadístico Durbin-
Watson = 1.58.

El Gráfico 7 muestra el grado en que el modelo pronosticado se

adecua al comportamiento de la verdadera serie de la tasa de
desempleo. Mientras que el estadístico Durbin-Watson es bajo
para evidenciar la ausencia de auto correlación serial del término
de error, el gráfico de los residuos –presentados en la misma
tabla– parece indicar una tendencia suficientemente fuerte de
revertir los residuos a cero.
Además de la correlación positiva entre coeficientes, existe la
posibilidad de encontrar otras evidencias que respaldan la tesis
que el cambio estructural de la agricultura paraguaya, de las
últimas décadas, está asociado al problema de una creciente tasa
de desempleo urbano. Sin embargo, esta tarea es posible
únicamente con más datos y un modelo estructural más complejo.

141
Primera Parte

RESUMEN Y CONCLUSIONES

El análisis de serie de tiempo llevado a cabo en esta

investigación, ofrece fuerte evidencia de la existencia de un
equilibrio de largo plazo entre el PIB per cápita (una medida de
bienestar social), el crecimiento en el stock de capital, y la
creciente tendencia de la producción agrícola de concentrarse, a lo
largo del tiempo, en un pequeño número de cultivos comerciales
destinados primariamente a la exportación. Más aún, el examen
de las interacciones causales de estas variables sugiere
fuertemente que esta creciente tendencia a la concentración en la
producción de un commodity tiene un efecto negativo tanto en la

142
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

tasa de formación de capital como en la tasa de crecimiento del

PIB per cápita.
El hallazgo interesante es que la concentración de producción del
commodity desalienta potencialmente, tanto de forma directa
como indirecta, el crecimiento económico paraguayo. El canal
indirecto se verifica a través del crecimiento del stock de capital.
También existe una evidencia menos robusta de la tesis que
afirma que la concentración de la producción de commodity en
Paraguay puede estar relacionada con la migración de la fuerza
laboral rural a zonas urbanas con el consiguiente aumento de la
tasa de desempleo abierto. Estos hallazgos, tomados en conjunto,
ponen en duda el criterio neoclásico convencional que sugiere que
la especialización de la producción basada en las ventajas
comparativas estáticas y el crecimiento económico impulsado por
la exportación ofrecen un camino hacia la mejora del bienestar. En
el caso concreto de Paraguay, la expansión de la producción
agrícola orientada a la exportación puede más apropiadamente
ser llamada “estancamiento impulsado por las exportaciones” en
vez de “crecimiento impulsado por las exportaciones”.
Las implicancias para la política de desarrollo económico
derivadas del presente estudio son claras. La sola dependencia de
las fuerzas del mercado no será suficiente para estimular un
crecimiento económico sostenible que genere equidad social. Las
políticas económicas deben tratar de ofrecer conexiones entre el
crecimiento del sector agrícola y la economía en su totalidad.
Además, son de particular relevancia aquéllas políticas públicas
que promuevan la creación de trabajo. Esto significa, en cierto
grado, una mayor diversidad en la producción agrícola; aunque
también quiere decir elevar el estado actual de producción
agrícola a otros niveles con mayor valor agregado. Para Paraguay
no es suficiente la producción, por ejemplo, de granos de soja no
143
Primera Parte

procesados destinados a la exportación. Para que la soja sea un

factor que genere dinamismo económico en Paraguay, se debe
encontrar maneras de procesar este producto y de desarrollar
industrias que puedan hacer un uso rentable de la soja procesada.
Sólo de esta manera este sector podrá promover la creación de
empleo, al expandir su frontera agrícola y desplazar cada vez más
fuerza laboral.

144
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

Apéndice I: Definición de datos y fuentes.

HERFINDAL, el índice Herfindal calculado por los autores

representa el área (hectáreas) plantada de once de los mayores
cultivos de commodities. Anuario Estadístico para América Latina
y el Caribe (varios números). CEPAL Santiago, Chile
CROP1, razón de la superficie plantada del commodity más
importante sobre el total de hectáreas plantadas de once de los
cultivos más extensos. Anuario Estadístico para América Latina y
el Caribe (varios números). CEPAL, Santiago, Chile
GDPPC, Producto interno bruto real per cápita. Penn World
Tables 6.1.
GDP, Producto interno bruto. Obtenido de la multiplicación de
GDPPC por la población. Penn World Tables 6.1
KSTOCK, Stock de capital real calculado por los autores según el
método del inventario perpetuo con datos del Anuario
Internacional Financiero Estadístico, (varios números), Fondo
Monetario Internacional, Washington, D.C. Los valores nominales
fueron ajustados por el índice de precios al productor.
UNEMPLOY, Tasa de desempleo urbano. Los datos se refieren a
la ciudad de Asunción, capital. Estos datos fueron obtenido en la
página web de CEPALSTAT cuya dirección es: http://
www.eclac.org/estadisticas/default.asp?idioma=IN

Apéndice II: Datos de las series usados en el análisis.

obs LGDPPC LGDP LKSTOCK LHERFINDAL LCROP1 LUNEMP
1961 6.229851 13.81004 NA 7.660585 -1.070025 NA
145
Primera Parte

1962 6.274931 13.88082 5.043425 7.669028 -1.108663 NA

1963 6.306367 13.93780 5.703782 7.640123 -1.158362 NA
1964 6.348597 14.00541 6.133398 7.831220 -0.918794 NA
1965 6.376710 14.05919 6.511745 7.789869 -0.959720 NA
1966 6.404517 14.11338 6.806829 7.748029 -1.002393 NA
1967 6.482893 14.21833 7.057898 7.810353 -0.884308 NA
1968 6.537387 14.29913 7.262629 7.833204 -0.869884 NA
1969 6.599585 14.38780 7.421776 7.592366 -1.164752 NA
1970 6.681206 14.49601 7.574558 7.498316 -1.133204 NA
1971 6.756211 14.59810 7.704812 7.532088 -1.064211 NA
1972 6.838116 14.70675 7.810758 7.512618 -1.102620 NA
1973 6.936382 14.83442 7.928766 7.533159 -1.096614 NA
1974 7.062097 14.98978 8.061802 7.523481 -1.158362 NA
1975 7.160349 15.11542 8.190909 7.539027 -1.161552 NA
1976 7.291241 15.27024 8.321665 7.553811 -1.148854 NA
1977 7.467445 15.46847 8.440312 7.549083 -1.262308 NA
1978 7.597010 15.62023 8.559294 7.551187 -1.443923 NA
1979 7.646602 15.69187 8.673513 7.599401 -1.234432 1.774952
1980 7.878087 15.94680 8.805525 7.690286 -1.010601 1.410987
1981 8.059238 16.15362 8.933400 7.571988 -1.139434 0.788457
1982 8.087908 16.20939 9.030256 7.627544 -1.041287 1.722767
1983 8.063888 16.21378 9.096275 7.724888 -0.923819 2.128232
1984 8.100386 16.27902 9.160625 7.736307 -0.898942 2.001480
1985 8.135367 16.34277 9.217515 7.793174 -0.894040 1.648659
1986 8.127859 16.36428 9.278466 7.648263 -1.084709 1.808289
1987 8.163628 16.42902 9.344172 7.738488 -0.898942 1.704748
1988 8.249078 16.54313 9.410174 7.713785 -0.962335 1.547563
1989 8.320828 16.64371 9.481969 7.753194 -0.926341 1.808289
1990 8.343951 16.69533 9.536257 7.977282 -0.699165 1.887070
1991 8.386394 16.76639 9.603598 7.661998 -0.967584 1.629241
1992 8.407492 16.81576 9.660141 7.761319 -0.886732 1.667707
1993 8.443691 16.88011 9.721966 7.791936 -0.858022 1.629241
146
 HISTORIA ECONÓMICA Y MODELO DE CRECIMIENTO

1994 8.477277 16.94191 9.789142 7.798933 -0.823256 1.481605

1995 8.533011 17.02550 9.858542 7.717796 -0.923819 1.667707
1996 8.547965 17.06815 9.917095 7.791523 -0.848632 2.104134
1997 8.557675 17.10520 9.975064 7.878913 -0.794073 1.960095
1998 8.521777 17.09648 10.01127 8.017637 -0.687165 1.887070
1999 8.505972 17.10751 10.04368 8.094684 -0.632993 2.240710
2000 8.510251 17.13827 10.07099 8.091933 -0.625489 2.302585
2001 8.519211 17.17338 10.09807 7.973500 -0.713350 2.379546
2002 8.478024 17.15802 10.12154 8.087948 -0.629234 2.687847
2003 8.490794 17.19646 10.14690 8.037866 -0.671386 2.415914
2004 NA NA 10.17550 8.105609 -0.619897 2.302585
2005 NA NA 10.20485 8.205492 -0.551648 2.028148
2006 NA NA 10.23459 8.219595 -0.541285 2.186051
2007 NA NA 10.26671 8.225503 -0.536143 1.974081

NA indicates “not available.”

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148
SEGUNDA PARTE

Comportamiento
económico - político
1940-2010.
Un estudio por etapas

149
Segunda Parte

INTRODUCCIÓN

Melissa Birch
Los materiales que aquí se presentan, están diseñados para
facilitar el estudio de la economía política del Paraguay y
pueden ser utilizados por estudiantes y administradores
empresariales. Presentados como una serie de casos, están
diseñados para proporcionar a los profesionales, en los sectores
privado y público, la oportunidad de mejorar su capacidad de
análisis y de toma de decisiones, a la par de aprender más
sobre la historia económica del Paraguay. 66 Utilizados en
conjunto con la metodología/marco teórico de “análisis de
país” que fue formulado por primera vez por la Escuela de
Negocios de Harvard, los estudios de estos casos ayudará a
formar el pensamiento crítico a la par de facilitar el análisis de
los datos económicos y los instrumentos de política
de Estado además de facilitar una comprensión de su eficacia
relativa en el contexto paraguayo. El propósito no es indicar lo
que la gente debe pensar sobre el pasado, sino que el lector
pueda extraer sus propias conclusiones sobre la base de un
análisis de los datos objetivos, que se han seleccionado.
Este conjunto de cuatro estudios muestra la evolución de la
política paraguaya desde la guerra civil de 1947. Los casos se
centran en los grandes desafíos económicos y políticos que han
enfrentado los líderes de Paraguay en los momentos clave de la
66 El método de enseñanza por casos es la base del aprendizaje centrado en los estudiantes y
dirigido por los participantes y ha sido un característica del método de la Harvard Business
School . El artículo clásico sobre los méritos de la metodología puede encontrarse en Charles
Gragg’s (1951) “Because Wisdom Can´t be Told” . Harvard Business Review.

150
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

historia del país. Los casos no dan respuestas. Más bien dejan
que el lector analice la situación y evalúe las posibles opciones
que pudieron ser escogidas. En la medida en que los lectores
sepan, o que los instructores informen, lo que otros países han
hecho en situaciones similares o se encontraban realizando al
mismo tiempo, el aprendizaje puede ser ampliado y la
comprensión profundizada. Del mismo modo, se ofrece una
oportunidad para que los lectores aborden el material con una
apreciación más profunda de la trayectoria histórica de los
acontecimientos económicos y de las decisiones de políticas
públicas.
Muchas narraciones de la historia paraguaya comienzan con
la Guerra de la Triple Alianza. Sin embargo, a los efectos de las
políticas públicas modernas, se podría considerar a la Guerra
del Chaco (1933-35) como inicio. El Partido Liberal, que había
permanecido en el poder desde 1904, fue derrocado en 1936
por jóvenes oficiales que volvían de la guerra con sentimientos
más nacionalistas y tendencias más intervencionistas que la
doctrina clásica del laissez-faire del conservador Partido Liberal.
La postura de este grupo se adaptaría bien al contexto
internacional que, a raíz de la Gran Depresión, también fue
promoviendo un papel más importante del Estado en la
economía. El General José Félix Estigarribia se convirtió en
presidente en 1939 y dirigió sus energías hacia la solución de
los problemas sociales y económicos de la post-guerra del
Paraguay. Aunque esta idea es muy común ahora, en aquel
momento se apartaba de la sabiduría convencional. La
administración de Estigarribia estableció la seguridad social,
educación pública y un sistema de salud pública. También inició
la marcha hacia la frontera del Este, la distribución de tierras
estatales en un programa de colonización e inició la
construcción de una carretera desde Asunción a Coronel

151
Segunda Parte

Oviedo, financiada con un préstamo del Export-Import Bank de

los Estados Unidos. Como ex embajador de Paraguay los
Estados Unidos, Estigarribia fue clave en la construcción de
relaciones con ese país y, en menor medida, con el Brasil.
Estigarribia falleció en un accidente aéreo en septiembre de
1940, unos seis meses después de la promulgación de la Consti-
tución de 1940 que reflejaba la visión de un papel más
importante del Estado y, en particular, del Poder Ejecutivo. En
las manos del sucesor de Estigarribia, el General Higinio
Morínigo, estas ideas constituyeron la base para su “
Revolución Paraguaya”, que propuso una democracia no
electoral (ya que la población era considerada mal preparada
para votar inteligentemente) y la intervención estatal en la
economía . “La inercia del Estado liberal debe ceder su lugar al
dinamismo de la protección y la dirección del Estado”, se
manifestaba.67 Influido por el pensamiento corporativo cada vez
más popular entre los nacionalistas italianos, Morínigo se
mantuvo como Jefe Supremo del Estado, por nueve años, con el
apoyo de los militares y al menos una facción de la Iglesia
Católica. La intervención económica incluía controles de precios
(máximos y mínimos), comisiones reguladoras, juntas de
comercialización, la reforma agraria y organismos de crédito
agrícola, y la creación de empresas nuevas estatales,
incluyendo la
COPAL, COPACAR, FLOMERES y, finalmente, ANTELCO y ANDE.
El gobierno de Morínigo llegaría a terminar cuando los
partidos políticos, prohibidos de actuar por un largo período,
unieron sus fuerzas con oficiales militares descontentos y
desataron una guerra civil en 1947. Mientras que las fuerzas del
gobierno apagarían la insurrección, el conflicto trajo profundas
divisiones y afectó la reputación de la administración Morínigo.
67 La Tribuna, Diciembre 26, 1940, n.p.

152
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

En los años siguientes la sociedad seguiría viviendo las

confrontación entre las ideas de democracia y dictadura,
control estatal y libre mercado, las funciones militares y civiles.
La fortuna de cada lado en estos
debates se refleja en las decisiones políticas de los gobiernos
sucesivos, y los resultados serían evidenciados por el
desempeño de la economía nacional y por el consecuente nivel
de bienestar de sus ciudadanos.

153
Segunda Parte

ESTABILIDAD POLI TICA YREZAGO

ECONÓMICO
El Gobierno de Federico Chaves. 1949-1954*

Melissa Birch
INTRODUCCION

A pesar que las elecciones de febrero de 1948 indicaban que

Juan Natalicio González entraría en funciones en agosto de ese
año, existían indicios que el presidente en funciones, el
General Higinio Morínigo, no iba a ceder el poder. Finalmente
Morínigo fue depuesto por un golpe militar, dos meses antes de
la fecha prevista para la asunción de González. Entre junio de
1948 y septiembre de 1949, Paraguay tuvo a cuatro presidentes
diferentes del mismo partido político y, por lo menos, la misma
cantidad de gabinetes.68 Las rivalidades internas en el Partido
Colorado tuvieron consecuencias sobre la toma de decisiones
presidenciales, como los múltiples cambios de ministros y
carteras ministeriales, prolongando así la crisis que el país había
sufrido durante la guerra civil de 1947. Esta “serie de gobiernos
de puerta giratoria trajo el caos y una espiral ascendente de
inflación...” 69 El último de los cuatro presidentes, Federico
Chaves, completó el mandato de Natalicio González y fue
68 A causa de una escisión del Partido Colorado El Presidente Morínigo debió resignar su
puesto, que lo asume provisionalmente Juan Manuel Frutos, quien a su vez es sustituido por el
Presidente electo Natalicio González. Este es derrocado el 30 de enero de 1949 y la Asamblea
Nacional nombra Presidente al General Raimundo Rolón. Un movimiento cívico-militar derrocó
a Rolón (26 de febrero de 1949), a quien sucede el Dr. Felipe Molas López apoyado por el
Partido Colorado. El 10 de septiembre de 1949, Molas López pierde la confianza del partido y
resigna los poderes, que asume provisionalmente Federico Chaves.
* Se agradece la valiosa contribución de Nicolás Quintana y Lucas Arce para la elaboración
de este trabajo.
69 Roett, R. y R.S. Sacks (1991), Paraguay, p.67

154
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

reelegido en 1953. Su gobierno constituyó una isla de relativa

estabilidad frente a un mar de caos político, a partir de la
finalización de la guerra civil.
Excepto por un breve período antes de la Guerra del Chaco
(1923-32), Paraguay había vivido en medio de la inestabilidad
política desde la Guerra de la Triple Alianza (1865-70). La
influencia política de los militares siempre fue sustancial y su
participación política creció después de la Guerra del Chaco. De
hecho, el país estuvo bajo ley marcial o estado de sitio desde
1940.70 Cuando el Presidente Chaves trató de reforzar la policía
civil (para disminuir la influencia y el poder de los militares),
jefes militares y políticos oportunistas comenzaron a conspirar.
Las conspiraciones, y los intentos de Chaves para desarmarlas,
culminaron con otro golpe de Estado en 1954, cuando el
estamento militar se negó a ceder el control y una facción del
Partido Colorado encontró la oportunidad de asumir el
gobierno.
Los cinco años de Federico Chaves como presidente, pasan
comúnmente desapercibidos en los escritos de historia
paraguaya. No obstante, la era Chaves brinda una base sobre la
cual analizar la evolución de la economía paraguaya en los
subsiguientes cuarenta años. El período posterior a la guerra
civil marcó el inicio del gobierno del partido único4 y el control
estatal de la prensa. Una de las características sobresalientes
del período, y quizás de toda la historia del Paraguay, es la
lucha entre las ideas dictatoriales, democráticas y militaristas
como bases para el tipo de liderazgo del Estado.
CONTEXTO

70 Embajada de los Estados Unidos en Asunción, Foreign Service Dispatch #316

4 Cardoso, E. (1959).

155
Segunda Parte

Recursos
A fines de los años 40, Paraguay poseía extensos bosques
(54 por ciento de su superficie) y 78,3 por ciento de la
superficie para cultivo no había sido aun utilizada. Los suelos y
el clima eran favorables para las actividades agrícolas,
especialmente en la región oriental del país. Algunas
plantaciones experimentales de trigo tuvieron resultados
prometedores y cultivos como el maíz, la caña de azúcar, la
mandioca, el arroz y el maní crecían bien, junto con las frutas
tropicales y semitropicales.
La ganadería era fundamental para la economía. Las zonas
de pastoreo más extensas y las estancias más grandes se
encontraban en el Chaco, pero el 60 por ciento del ganado
pastaban en las llanuras ubicadas en la Región Oriental, en
Ñeembucú, Misiones, Paraguarí, Concepción y San Pedro. La
existencia de riqueza mineral era desconocida y el potencial
hidroeléctrico de la cuenca de ríos seguía sin calcularse, pero la
cuestión comenzaba a ser considerada.
Según el censo de 1950, la población del Paraguay era de
1.405.627 habitantes. Si bien dos tercios de ellos eran
pobladores rurales, el 70 por ciento de estos pobladores
residía dentro de los 120 kilómetros de la capital, Asunción. El
empleo ocupaba alrededor de 452.000 personas, de las cuales
el 70 por ciento se encontraba en el sector agrícola, 12 por
ciento en empresas industriales y comerciales, y el resto se
encontraba empleado en el sector de servicios, tales como el
transporte, las comunicaciones y la administración pública.
Hubo cierta migración del campo a la ciudad (a Asunción,
Villarrica y Cnel. Oviedo) que, junto con el movimiento de la
mano de obra agrícola del sur de Paraguay a la Argentina para
la cosecha, provocaba escasez de mano de obra agrícola en
determinadas zonas.
156
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

Los métodos de producción eran rudimentarios en el

Paraguay, en la década de 1950. En la mayoría de las
actividades productivas, el trabajo era todavía de carácter
manual, principalmente en la agricultura71. Respecto al empleo
urbano, la oferta de mano de obra no calificada era adecuada
aunque había escasez de trabajadores capacitados: en 1950, las
cifras oficiales mostraban que sólo el 60 por ciento de la
población con 7 o más años de edad sabía leer y escribir.
Además, las perspectivas de aumento en la oferta de mano de
obra calificada eran sombrías: en 1950, sólo existían 11.243
estudiantes en las escuelas secundarias y 1.650 en instituciones
de educación superior.72
Pese a la importancia económica de la agricultura (35,4 por
ciento de la renta nacional) y al apoyo declarado del gobierno a
sus actividades, los terrenos agrícolas ocupaban sólo el 4,1 por
ciento de la superficie total del país. A su vez, en 1951, sólo el
21,7 por ciento de estos terrenos (0,89 por ciento del área
total) tenían
cultivos. Paraguay apenas alcanzaba a ser autosuficiente en la
mayoría de los productos alimenticios, recurriendo a la
importación para suplir los déficits. La falta de cultivos más
extensos se debía al reducido tamaño de la explotación media
(15 acres / 6.07 hectáreas) 73, la utilización de métodos de
producción no mecanizados y la falta de medios eficaces para
trasladar la producción desde las fincas hasta el mercado de
consumo. Las tierras más intensamente cultivadas se
encontraban en un radio de 60 kilómetros de Asunción. Si

71 International Bank for Reconstruction and Development (IBRD), 1951.

72 Los trabajadores calificados se encontraban en la mayoría de aquellos habitantes que dejaron
Paraguay como consecuencia de la Guerra Civil de 1947. Efraím Cardozo estima que cerca de
400 mil paraguayos abandonaron el país como consecuencia del 47, lo cual era preocupante
y/o exagerado considerando que la población del Paraguay en ese momento era de 1,4
millones de habitantes.
73 US Department of Commerce (1954).

157
Segunda Parte

existía algún tipo de agricultura mecanizada, era insignificante y

pasaba desapercibida.

Tabla 1. Estadísticas Sectoriales: Producción Agrícola

(Miles de toneladas métricas)
Años
Cultivo 1949 1950 1951 1952 1953
s
Alfalfa 9.852 10.140 9.659 9.407 12.050
Algodón 33.902 42.900 45.000 53.000 37.920
Arvejas 640 700 910 800 960
Arroz 14.000 18.000 19.500 16.000 16.260
Café 149 174 174 171 120
Caña de 285.261 345.600 389.187 423.021 341.680
Azúcar
Cebolla 4.240 4.410 7.015 7.500 7.950
Poroto 1.601 1.600 1.600 900 1.685
Maíz 110.450 105.000 133.640 125.600 106.990
Mandioca 863.670 870.000 890.000 900.000 990.680
Maní 13.199 10.800 13.000 11.400 9.950
Papa 1.532 1.750 3.875 3.654 9.380
Caupí 17.269 16.400 17.202 16.666 17.580
Tabaco 7.784 5.040 9.203 8.546 8.640
Trigo 2.159 750 500 555 1.610
Batata 72.458 73.600 73.600 75.000 75.520
Total 1.440.11 1.508.81 1.616.01 1.654.17 1.640.92
5 4 6 2 8
Fuente: US Department of Commerce (1954)

La escasez de infraestructura básica se convertía en un

obstáculo para el desarrollo. La falta de carreteras y vías férreas
llevaba a que cualquier actividad productiva en el interior del
país se dirija sobre todo a la subsistencia, dado que los
excedentes de los cultivos de consumo y los cultivos
comerciales tenían grandes dificultades para llegar a sus
158
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

mercados. Los centros de actividad económica, se agrupaban

en torno a Asunción y se extendían a lo largo del Río Paraguay
(Concepción, Pilar, etc.), constituyéndose en el principal
corredor para el movimiento de mercancías y personas.
En 1954, la infraestructura básica del país consistía en 1.120
kilómetros de vías férreas, 1.000 kilómetros de carreteras
(menos de 100 kilómetros asfaltados) y un único aeropuerto. El
sistema ferroviario iba perdiendo su importancia de manera
continua, tal como lo evidencia la disminución en el tonelaje y
número de pasajeros transportados: de 191.401 toneladas de
carga y 2,5 millones de pasajeros en 1950 a 146.324 toneladas
y 2 millones de pasajeros en 195474.
Los transportes de carga y de pasajeros dependían en gran
medida de la vía fluvial. Existían 1.865 millas de vías fluviales
navegables nacionales y 2.500 millas al conectarse con el Rio de
la Plata. El 94 por ciento de las transacciones internacionales de
comercio en 1950 eran realizadas a través de navíos. Alrededor
del 83 por ciento de los buques eran de propiedad argentina, y
solo el 9 por ciento eran de propiedad paraguaya. A pesar de
los problemas de navegabilidad en la temporada de bajo nivel
de los ríos, que limitaban el tamaño y el tonelaje de los buques,
el sistema fluvial era la columna vertebral del transporte en
Paraguay.
El sistema de carreteras se componía de 7 rutas principales,
aunque la mayoría no pavimentadas. De estas, 6 ya estaban
construidas y una solo estaba proyectada. Estas eran: 1)
Asunción a Encarnación (Sur, siguiendo las vías del ferrocarril),
2) AsunciónCnel. Oviedo-Villarrica (este), 3) Asunción-Limpio
(noreste), 4)
San Ignacio (Ruta 1) con Pilar (que une el puerto de Pilar a la
ruta Asunción-Encarnación), 5) Concepción-Pedro J. Caballero
74 US Department of Commerce (1954).

159
Segunda Parte

(en la zona norte de la región oriental), 6) Encarnación-Capitán

Meza (siguiendo paralelamente la traza del río Paraná), 7) y el
enlace proyectado de la frontera oriental a través de la Ruta 2.
La ampliación de la red vial fue muy lenta debido a la falta
de recursos y a la falta de mecanización del trabajo. Esto se
intentó solventar en parte con la adquisición de maquinarias
financiadas por un préstamo del Banco Mundial en 1951,
aunque las maquinarias recién estuvieron disponibles para su
uso, a finales de 1953. En las carreteras circulaban mucho más
vehículos de tracción a sangre, caballos y burros que vehículos
automotores. En 1950, las carretas de bueyes todavía llevaban
más del 90 por ciento del vo-
lumen total de productos transportados desde las fincas al
mercado de consumo. No obstante, el uso de automóviles era
creciente: el aumento en el consumo de gasolina por vehículos
automotores pasó de 8,25 millones de litros en 1946 a 27,5
millones de litros en 1953.75
Como contracara de esta situación, las rutas aéreas eran
relativamente abundantes: seis líneas aéreas que conectaban
Asunción con Buenos Aires, Río de Janeiro, Montevideo,
Santiago y otras ciudades de América del Sur (y de allí al resto
del mundo), pasando de un tráfico registrado de 1.600 vuelos
en 1952 a 2.456 vuelos en 1953. Los vuelos nacionales de
pasajeros eran monopolizados por la aerolínea estatal LATN.
Existían planes en marcha para la construcción de aeródromos
adecuados para vuelos comerciales en Pilar, Encarnación, Pedro
Juan Caballero y Concepción. Estas ciudades ya tenían
instalaciones para aviones más pequeños y para hidroaviones.

75 US Department of Commerce (1954).

160
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

Los servicios de telecomunicaciones eran escasos: en 1953

existían 6.000 teléfonos instalados, lo que representaba
alrededor de 0,4 teléfonos por cada 100 habitantes. Las
llamadas internacionales se interconectaban a través de radio a
Encarnación o Pilar; y desde allí se conectaban, a través de
cables subacuáticos (en el lecho del río), al sistema de tierra de
Argentina. Todo ello afectaba la calidad de las
telecomunicaciones internacionales, siendo estas de muy baja
calidad. Unas 120 comunidades contaban con el servicio de
telégrafo. En 1950, no más del 12 por ciento de la población
tenía electricidad en sus domicilios y las industrias que se
encontraban fuera de Asunción debían abastecerse a partir de
la generación de energía propia. Catorce plantas de generación,
termales a biomasa (bagazo, cáscaras de coco o arroz) servían
a 18 ciudades y pueblos con una capacidad total de 12,000 Kw.
En 1953, se instalaban calderas a fuel-oil, con lo cual la
capacidad de generación crecería. Respecto al suministro de
agua, las principales fuentes eran los aljibes y los servicios de
aguateros y sólo el 9 por ciento de las propiedades en Asunción
estaba conectado a la red de alcantarillado.76 Los planes para la
construcción de un sistema de distribución de agua recién
serían considerados en 1954.

Instituciones
Durante el gobierno de Chaves, la Junta de gobierno del
Partido Colorado (fortalecido luego de la guerra civil de 1947)
continuó siendo el órgano rector de la política interna. El
Partido Liberal seguía proscripto y las actividades de la
oposición fueron desalentadas y reprimidas. A su vez, se
mantuvo el estado de sitio77 y el control sobre la prensa. Desde
76 US Department of Commerce (1954).
77 Miranda, C.R. (1990). Chaves no tuvo otra alternativa más que imponer el estado de sitio de
tres semanas después de asumir el cargo para sofocar conspiraciones maquinadas

161
Segunda Parte

1950, existió una relativa calma y estabilidad política sin

“perturbaciones públicas serias” que las afecten. 78 Esta
estabilidad política fue una de las búsquedas constantes del
gobierno de Chaves: la pacificación espiritual de la República.79
A pesar que los derechos de propiedad estaban
garantizados por el ordenamiento jurídico, el problema de la
titulación de tierras era crónico en Paraguay. Por ley, los
recursos minerales (con excepción de materiales de
construcción y de decoración) pertenecían al Estado, y los
propietarios de las tierras en donde estos se encontraban
situados, no tenían derechos sobre ellos. Esta situación
desalentó la exploración y privilegió concesiones
gubernamentales para explotación solo a aquellas personas o
empresas con buena relación con el gobierno y que no
necesariamente poseían la mejor y más adecuada tecnología.
Los extranjeros en Paraguay poseían los mismos derechos
que los nacionales respecto a la propiedad y a la participación
en los negocios. La expropiación de cualquier tipo de propiedad
debía hacerse por ley y sólo por razones de utilidad social. 80 El
Instituto de Reforma Agraria podía expropiar tierras que no se
“utilicen adecuadamente” y que el propietario se rehusase a
vender, en cuyo caso el valor sería determinado por los precios
de venta en la zona de la propiedad, así como por el valor
declarado por el dueño para efectos fiscales. En la práctica, no
se registró caso alguno de expropiación en el periodo de
Chávez.

activamente por González y Molas López desde el exilio.

78 Cfr. Seiferheld, A. (Comp.)
79 Scavone Yegros, R. (2010).
80 Constitución de la República del Paraguay de 1940, art.21. Además, establece que la ley
puede fijar la extensión máxima de tierra que pueda ser propiedad de una persona física o
jurídica, estableciendo que el excedente debe ser vendido en una subasta o ser expropiado.

162
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

Un obstáculo fundamental para el establecimiento de

nuevas empresas eran las cuotas de personal nacional
necesarias para todo emprendimiento. La legislación requería
que el 95 por ciento de los empleados y el 90 por ciento de los
jornaleros sean paraguayos. Este requisito, combinado con la
escasez de personal capacitado en Paraguay, hacía aun más
compleja la creación de nuevos emprendimientos en
actividades que precisaban de tra-
bajadores altamente calificados. El Gobierno flexibilizó este
requisito a través de la Dirección Nacional de Trabajo mediante
la concesión de reducciones en los porcentajes establecidos, lo
cual se realizaba caso por caso y no en forma general.
El Decreto-Ley 9710/50 de Defensa de la Economía Nacional
reglamentó la administración de los controles de precios, el
racionamiento y ciertos controles sobre las operaciones
comerciales, por parte del Ministerio de Hacienda. Debido a la
limitada disponibilidad de recursos necesarios para llevar a
cabo dicho control, la aplicación fue muy difícil: la evasión de
los mecanismos de control fue muy amplia. Como una forma de
estimular la producción, el Estado proporcionó apoyo a los
precios de los productos básicos (commodities) agrícolas. El
Banco del Paraguay compraba, al precio mínimo establecido, el
excedente de lo que no era posible vender a través de los
canales comerciales regulares.
A pesar de la gran multiplicidad de impuestos, la carga
tributaria81 era baja para los negocios. La tasa fija sobre la renta
neta imponible para las empresas era del 17 por ciento,
mientras que, para los individuos y otras organizaciones, había
un programa de tipo progresivo con tasas del 7 por ciento al 35
por ciento. Otros impuestos incluían “Herencia, regalos, y

81 Carga o presión tributaria: porcentaje de ingresos tributarios sobre el Producto Interno Bruto
(PIB).

163
Segunda Parte

transferencias” (0 por ciento a 50 por ciento), “Inmobiliario” (1

por ciento); “Estampilla y Otros Impuestos Internos”, e
impuestos al comercio exterior y al cambio de divisas.
Relaciones Internacionales
La Argentina dominó la vida social, cultural y económica del
Paraguay hasta mediados del siglo XX. Hasta la Misión Triffin de
1943, la moneda paraguaya se encontraba atada al signo
argentino que circulaba libremente en el Paraguay. Las
inversiones argentinas en el Paraguay eran sustanciales,
ocupando las principales posiciones en las industrias
extractivas, tales como quebracho y yerba mate, así como en
los servicios públicos, la electricidad y los tranvías, por ejemplo.
Los lazos con Argentina se estrecharon aún más con la
suscripción, en agosto de 1953, de un Convenio de Unión
Económica que sumaba a Paraguay al convenio ya existente
entre Argentina y Chile. Se amplió además la cooperación
técnica y financiera estadounidense82 y se diligenciaron
esfuerzos para obtener asistencia técnica por parte de las
nuevas agencias de desarrollo de las Naciones Unidas y el
Banco Mundial83. Muy dependiente del comercio externo,
Paraguay otorgó concesiones arancelarias a la importación, a
través de acuerdos con los Estados Unidos, Argentina y
Uruguay.
Los acuerdos de Argaña-Aranha de 1941 sentaron las bases
de una creciente vinculación económica con Brasil a través de
ayuda para una serie de proyectos de infraestructura que
tendrían un profundo impacto en la naturaleza y dirección del
desarrollo económico del Paraguay. Brasil ofrecía
oportunidades sumamente atractivas: créditos recíprocos para
el comercio entre los dos países, el dragado del río Paraguay,
82 Scavone Yegros, R. (2010).
83 Birch, M.H. (1992).

164
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

los puertos francos de Santos y Paranaguá, la línea de

ferrocarril desde Concepción a Pedro Juan Caballero, una
misión cultural e incluso el intercambio de profesores. Durante
la visita del Presidente brasileño Getulio Vargas a Asunción en
1941, la primera sucursal extranjera del Banco do Brasil fue
inaugurada. En 1956, Brasil accedió a financiar y ejecutar los
estudios técnicos para estimar el potencial hidroeléctrico de los
ríos Acaray y Monday.
La asistencia extranjera tropezaba a menudo con las
inadecuadas capacidades administrativas del Paraguay.
Aprendidas las lecciones del pasado reciente, la asistencia para
incrementar la producción agrícola estaba ahora condicionada
al establecimiento de medios adecuados para apoyar y dar
seguimiento a los esfuerzos para los cuales la asistencia estaba
destinada. Un caso ilustrativo fue un préstamo, en 1951, de $5
millones del Banco Internacional para la Reconstrucción y
Fomento (actualmente Banco Mundial) para la adquisición de
maquinaria, camiones y construcción de caminos, de los cuales
sólo $2,3 millones fueron utilizados hasta 1954.84

ESTRATEGIA

La amplia intervención gubernamental en la economía

paraguaya comenzó durante el gobierno de Morínigo (1940-
1948). La Constitución de 1940 fortaleció el poder y la
autoridad del presidente para gobernar y se estableció la
preeminencia del Estado en materia económica.85 Ejemplo de
tal circunstancia fue la nacionalización y monopolización de los
84 US Department of Commerce. (1954).
85 Dado que la Constitución de 1940 no fue llevada adelante por una Convención Constituyente,
muchas veces la referencia a ella es como la “Carta Política de 1940”.

165
Segunda Parte

servicios públicos por parte del Estado, permitidas por la

Constitución de 1940. El control ejercido en el ámbito
económico, a través de la legislación, fue amplio y abarcó los
precios, el racionamiento, los salarios, las importaciones, las
exportaciones y las divisas así como la regulación de
actividades específicas, tales como la banca y los seguros.
A pesar de contar con la autoridad legal suprema, el
Presidente Chaves no dirigió la administración del Estado ni
hubo evidencias de que tuviera intención de hacerlo. De larga
trayectoria en la facción democrática del Partido Colorado,
Chaves no parecía exhibir tendencias autoritarias. Los ministros
y otros funcionarios gozaron de una gran autonomía. La Junta
de Gobierno del Partido Colorado y sus miembros fueron más
activos impartiendo más directivas que el propio presidente.
Las circunstancias, sin embargo, obligaron a un consenso
implícito sobre los objetivos nacionales, independientemente
de quien ocupase el cargo. Notoriamente, se hizo hincapié en
los esfuerzos por controlar los precios y para la prestación de
servicios públicos. Como resultado de esta situación se
aprobaron legislaciones, creándose instituciones que definieron
y sobrevivieron a la época.
El Gobierno tomó un papel activo al dirigir empresas de
producción de energía, de transporte, de telecomunicaciones, y
algunas fabricas, tales como la COPAL-APAL (alcohol); la
COPACAR (Carne), la Administración de Empresas Fiscales
(agrícola, ganadera, forestal, industrial y producción de
minerales); la Dirección de Industrias Paraguayas (fabricación
de algunos materiales de guerra y servicios, incluyendo la
reparación de buques, la fabricación y reparación de mobiliario,
maquinaria, vehículos y bancos de escuela); la Dirección de
Empresas Públicas de Transportes, Telecomunicaciones y
Electricidad (que regulaba la Flota Mercante, ANTELCO, ANDE);

166
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

la Dirección General del Puerto de la Capital; y la LATN

(transporte aéreo nacional).Además, el Estado tenía una
participación minoritaria en Vallemí (fábrica de cemento).86
Bajo el gobierno de Chaves se realizó la separación jurídica,
administrativa y financiera del Banco del Paraguay (creado por
Decreto Ley Nº 5.130/43) y se determinó la creación del Banco
Central del Paraguay por Decreto Ley Nº 18/52, cuyas funcio-
nes especificas serían: operaciones de emisión, redescuento,
compra-venta de divisas y monedas extranjeras y la orientación
de la política cambiaria y de crédito. Epifanio Méndez Fleitas,
un importante referente Colorado, fue el primer presidente del
Banco Central del Paraguay (BCP).87
Las agencias reguladoras creadas o utilizadas activamente en
este período incluyen el Instituto de Reforma Agraria, el
Consejo Nacional de Coordinación Económica y la Comisión de
Planeamiento del Fomento Económico (1952). Entre 1950 y
1953 tam-
bién surgieron nuevas entidades financieras no bancarias,
vinculadas a la burocracia estatal: la caja de jubilaciones y
pensiones.88 En 1952, la Comisión de Planeamiento del
Fomento Económico elaboró un primer programa de
estabilización y desarrollo que incluía la reforma de los tipos de
cambio, el equilibrio presupuestario, el fomento de la
producción agrícola, manufacturera y de las exportaciones,
restricción del crédito bancario, racionalización del control de
precios y reformas de la administración central. Las reformas
fueron implementadas, en parte, dentro de las áreas bajo
control del BCP.

86 US Department of Commerce. (1954).

87 Hanratty D. y S. W. Meditz (1988).
88 Borda, D (1987).

167
Segunda Parte

Los militares, aunque no fuertemente involucrados en el día

a día de la administración, todavía tenían un gran poder
derivado de su peso en el presupuesto (alrededor de un tercio)
y, a partir de sus armas, su poder de veto latente. Era evidente
la inexistencia de una estrategia de Estado coherente para el
desarrollo, desde el momento en que la ejecución a nivel
ministerial dependía más de las principales personalidades de
las oficinas que de un programa general de gobierno, 89 sobre
todo en la primera parte del mandato de Chávez (1948-1952).
El movimiento sindical era relativamente nuevo y se
encontraba todavía en una fase de desarrollo. La Confederación
Paraguaya de Trabajadores se formó en 1951. Esta mantuvo
estrechos vínculos con el Partido Colorado. La muy débil
Confederación de Obreros Paraguayos, dirigida por los
comunistas, tuvo un impacto muy limitado. La Juventud Obrera
Católica, era una organización de trabajadores, aunque no de
carácter sindical. La armonía de las relaciones entre
trabajadores y empresarios se debe, en gran medida, a las
continuas concesiones del gobierno a los sindicatos con
respecto al aumento de salarios y a la mejora de las
condiciones de trabajo. A su vez, para compensar el costo de
tales concesiones al trabajo, a las empresas se les concedió la
posibilidad de aumentar los precios. Esta dinámica política
produjo fuertes presiones inflacionarias.90
La plataforma de campaña91 para la reelección de Chaves
contenía tres temas: 1) la pacificación espiritual del país; 2) la
reconstrucción y el fortalecimiento económico, y 3) el retorno a

89 Embajada de Estados Unidos en Paraguay (1954) “Day to day government in Paraguay is

based on personalities rather than on fixed governmental policies…,”. Asunción: Foreign
Service Dispatch #316; citado en la tesis de Danco (1963).
90 US Department of Commerce. (1954).
91 La campaña se realizó a pesar que no había una lista opositora.

168
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

las normas y las instituciones democráticas.92 En 1952, un

verdadero programa de gobierno fue desarrollado para ser
aplicado durante su segundo mandato, que comenzó en 1953.
Se lo llamó el “Programa de Estabilización y Desarrollo”, y tuvo
como objetivos de política pública: (1) la reforma del sistema de
control de cambios, (2) equilibrar el presupuesto fiscal, (3) el
fomento de la producción primaria, las manufacturas y las
exportaciones, (4) la restricción del crédito (especulativo), (5) la
racionalización de los controles de precios, y (6) llevar a cabo
reformas administrativas en el Gobierno.
En 1952 fue sancionado el Decreto Ley 30, dirigido a
rejuvenecer y desarrollar la industria nacional. Esta norma regló
incentivos y concesiones para la instalación, expansión y / o
modernización de las industrias de hasta 10 años de antigüedad
en forma de (1) exenciones de los aranceles e impuestos de
importación sobre maquinarias, accesorios y piezas de
repuesto; (2) exenciones para los materiales no disponibles en
el país y esenciales para la industria (sean o no materia prima);
(3) exenciones de los aranceles e impuestos de exportación
para los productos o subproductos (sólo para las nuevas
industrias) y (4) servicios gratuitos de asesoría técnica y
económica del Gobierno. Observando retrospectivamente,
estos beneficios no parecen de gran relevancia, pero fueron
muy significativos en la época, teniendo en cuenta que los
aranceles comerciales representaban entre el 22 y el 29 por
ciento de todos los ingresos del Gobierno en ese momento. Al
mismo tiempo, el BCP restringió el crédito con fines
comerciales y estableció criterios de selección con la finalidad
de identificar cuales industrias serían escogidas como “más
beneficiosas para la economía paraguaya” para conceder a las
mismas el escaso crédito disponible.

92 Amaral, R, (1994).

169
Segunda Parte

El Decreto-ley 10.043 /45 proporcionó dos alternativas para

que las empresas obtengan divisas. La primera era tener acceso
a los tipos de cambios oficiales a través del Registro opcional de
capital extranjero, y la segunda a través del mercado libre. La
existencia de tipos de cambio múltiples empezó a complicar el
sistema monetario. El Estado se reservaba el derecho de
establecer diferentes precios a un mismo producto (dólar),
según cual mercancía se importaba o se exportaba y, muchas
veces, según de quien se trataba. Esto llevó a la especulación, la
evasión y el favoritismo político.
La mayor parte de los fondos de inversión (entrada de
capitales, el retorno de ganancias, y la amortización del
principal) se realizaba a través del mercado libre (que fue
suspendido y sustituido por tipos de cambio fijos entre
noviembre de 1949 y marzo de 1951). 93 En 1945, la tasa oficial
era de Gs. 3,06 por dólar (para la compra) y Gs 3,12 por dólar
(para la venta) y Gs 3,41 por dólar en el mercado libre. En 1948,
era de Gs 3,09 por dólar llegando a Gs 21 por dólar al cambio
oficial al final de 1954, cuando la tasa de mercado libre era Gs
63,3. Las firmas beneficiadas con las concesiones de los
decreto-leyes de 1952 estaban autorizadas a retener hasta un
50 por ciento de sus ingresos por exportaciones en moneda
extranjera sin pasar por el control de las autoridades en
materia de cambios.

DESEMPEÑO ECONÓMICO

El desempeño de la economía paraguaya era muy pobre en

casi todos los indicadores. La tasa media anual de crecimiento

93 US Department of Commerce (1954).

170
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

del PIB real fue de 2,2 por ciento de 1950 a 1954, (ver Gráfico
1), pero en términos de PIB real per cápita, la tasa de
crecimiento promedio fue de -0,4 por ciento anual, poniendo
de relieve la insuficiencia del desempeño en relación al
crecimiento de la población (Ver Gráfico 2). Una mirada más
cercana revela que la tendencia decreciente del PIB per cápita
revirtió su curso en 1952, coincidiendo con ciertos eventos: la
reelección de Chaves, la creación del Banco Central del
Paraguay (marzo de 1952) y
Gráfico 1. Crecimiento del PIB del Paraguay. Periodo 1951-1954
(Variación porcentual )
06%
05%
05%

04%

03%
3%
02%

01%
01%
00%
00%
1951 1952 1953 1954
-01%

PIB real

Fuente: Elaboración Propia con datos del FMI

de la Comisión de Planeamiento del Fomento Económico (abril

1952), la aprobación del decreto ley 30/52 de incentivos
fiscales y del programa de estabilización de 1952 (propuesto
por la Comisión). No es muy claro cuánto influyeron en la
recuperación estos eventos. Aparentemente el superávit
comercial que siguió al estallido de la Guerra de Corea (junio
1950 a julio 1953) también podría haber tenido relación con la
recuperación.

171
Segunda Parte

La Agricultura se mantuvo como la actividad principal del PIB

del país, con una participación de casi 43,7 por ciento promedio
durante el periodo 1950-53, seguida por el Comercio al por
mayor y menor, restaurantes y hoteles (18,1 por ciento), la
Industria Manufacturera (15,3 por ciento) y los Servicios
comunales, sociales y personales (13 por ciento). Es importante
destacar que la participación de la industria manufacturera se
mantuvo estable en un momento en el cual los países de la
región aumentaban esta composición debido a la
implementación del modelo de sustitución de importaciones.
La formación bruta de capital fijo aumento un 6% durante el
periodo 1950-1954, pasando de Gs. 8.463 millones en 1950 a
Gs.10.425 millones en 1954 (ver Grafico 4), manteniendo con-

172
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

sistentemente una tendencia ascendente.94 El crecimiento de la

formación bruta de capital fijo, en este caso, muestra la
deficiente base de bienes de producción que existía en los
94 La inversión extranjera directa se mantuvo constante en alrededor de US$ 60 millones al año
(en dólares de 1950).

173
Segunda Parte

últimos años de la década del 40, presumiblemente resultado

de la gran crisis económica derivada de la guerra civil de 1947,
que destruyó buena parte de las capacidades productivas del
país.95

Gráfico 4. Formación bruta de Capital Fijo. Periodo 1950-1954

(En millones de Gs constantes
1982)de
12000.0

10000.0

8000.0

6000.0

4000.0

2000.0

-
1950 1951 1952 1953 1954

(FBKF) En millones de
1982=100
Gs.

La inflación,
Fuente: Elaboración propiaque comenzó
con datos a agravarse con la guerra civil del
de CEPAL, Series Históricas
47, mantuvo sus efectos durante todo el gobierno de Chaves.
En el periodo que se extiende de 1950 a 1953, el país sufrió una
fuerte inflación, con un promedio del 79,2%. Esta situación
tenía como causas la caída de la oferta nacional del trienio
previo, la expansión del dinero generada por el crédito a
privados y el déficit fiscal96. El acaparamiento por parte de
comerciantes locales tuvo asimismo repercusión en la variación
de los precios. La disparidad del crecimiento del salario mínimo
y el costo de vida muestra como el efecto de la inflación
mermaba las capacidades de las familias asalariadas. Entre Julio
de 1950 y junio de 1953, el salario mínimo se incrementó a un
95 Banco del Paraguay (1948)
96 Borda, D. (1987) Op. Cit.

174
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

ritmo inferior al aumento del costo de vida (ver Tabla 2). Las
familias de menores recursos debieron recurrir a estrategias
como el trabajo de los hijos menores y trabajos de amas de
casas ocasionales (así como a ollas comunes entre muchos
familiares) para paliar esta situación.97

Tabla 2. Costo de Vida y Salarios. Periodo 1950-1953

Indice del Costo de Vida
Año (1946 =100) Var. % Salario Var. %

1950 437 256

1951 640 46,4 378 47,7

1952 1614 157,2 751 98,7

1953 2205 (34,0%) 34,0 1163 54,9

Fuente: Borda, D. (1989) con datos de Fisher, F. y FMI.

La respuesta institucional a este problema fue

principalmente el establecimiento de precios topes de
mercaderías, el racionamiento de las mismas, y la
regularización del abastecimiento de estas. Las herramientas
que se emplearon para este efecto fueron el decreto ley
24637/51 (que estableció precios topes para mercaderías en
general), la intervención de la Comisión Mixta de Venta y
distribución de Azúcar y el Decreto 9710/50 de Defensa a la
Economía Nacional (que amplió las regulaciones estatales
referentes al tope de precios, racionamiento y porcentajes de
beneficios comerciales). Era de esperarse que la mayoría de
estas medidas no fuesen muy eficaces, más aun dada la
facilidad con que mercaderías de contrabando podían ingresar
al país.98En cuanto a las finanzas públicas, los ingresos del
gobierno aumentaron de 63,7 millones de dólares en 1949 a
97 Miranda, A. (1980).
98 Miranda, A (1980). Op. Cit.

175
Segunda Parte

563,6 millones de dólares en 1953 (valor nominal). 99 Los

aranceles de importación y exportación, los impuestos
especiales y los impuestos a la renta fueron las principales
fuentes de ingresos. En general, los gastos del gobierno
superaron a los ingresos, con los gastos de defensa nacional
representando aproximadamente un tercio del presupuesto del
gobierno, incluso en tiempos de paz.
La deuda interna aumentó del Gs 115 millones en 1949 a Gs
269 millones en 1953 mientras que la deuda externa se redujo
de US$ 12,4 millones en 1949 a US$ 9,6 millones en 1953, sin
incluir la deuda de los equipos de defensa adquiridos a
proveedores italianos en la década de 1930, pagos que fueron
suspendidos desde la Segunda Guerra Mundial y no se habían
reanudado al final del periodo. Los créditos públicos
concedidos por el Banco del Paraguay y el Banco Central
pasaron de Gs 91 millones de dólares en 1949 a Gs 608
millones en 1953, siendo la mayor parte del incremento
causado por préstamos otorgados por el Banco Central (creado
en 1952) a bancos que operaban en Paraguay.
Las exportaciones en 1953 estaban constituidas
mayoritariamente por fibra de algodón, tabaco, frutas y
productos derivados de caña de azúcar (44,2 por ciento del
valor total de las exportaciones). Las exportaciones de
quebracho representaban un 14,43 por ciento de todas las
exportaciones. Entre 1946 y 1949 las reservas internacionales
declinaron de $11,1 millones a $3,1 millones, pero en el
periodo 1949 - 1953 las mismas aumentaron de $3,1 millones a
$16,1 millones. El mejoramiento del desempeño en cuanto a
las reservas internaciones fue resultado, en gran medida, del
mejoramiento de la balanza comercial, derivada de una

99 Misión operativa de EEUU en Asunción, con datos del BCP y el EximBank. US Department of
Commerce. (1954).

176
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

combinación de factores incluyendo un incremento importante

en las exportaciones durante la guerra de Corea y las
restricciones a las importaciones a través del control, por parte
del gobierno, de un importante volumen de divisas extranjeras.
Se produjo, además, un cambio importante en los
principales mercados de destino de las exportaciones: los
mercados se diversifican, dejándose de concentrar de modo
casi exclusivo en Argentina. Mientras que 83,01% de las
exportaciones paraguayas en 1948 tenían como destino final
Argentina, en 1954 este porcentaje baja al 33,80%. Este
proceso estuvo relacionado con la mayor participación de
Estados Unidos, Inglaterra y Uruguay en el comercio con
Paraguay. Alrededor del 10% de la oferta exportable paraguaya
tenía como destino estos tres países en 1948, aunque para
1954, alrededor del 45% de las exportaciones de Paraguay ya se
destinaban a esos mercados. Es necesario notar la ausencia de
Brasil entre los 10 socios comerciales principales de Paraguay
durante estos años, ante la ausencia de vías de intercambio
entre ambos países.
Por otra parte, la composición de la canasta exportable tuvo
cambios considerables durante este periodo. Las fibras de
algodón y la madera crecieron fuertemente durante esos años:
en 1948, en conjunto, representaban poco más del 35 por
ciento de la oferta exportable. Sin embargo, su participación
conjunta aumentó hasta casi el 55 por ciento de la oferta para
1954. El bajo dinamismo de la ganadería se evidencia en la
caída de la participación de las carnes y cueros vacunos, que
pasó de 16,9 por ciento (para los productos de la carne) y 15,2
por ciento (para el cuero) en 1948 a 6,8 por ciento y 4,1 por
ciento respectivamente en 1954. Por otra parte, el extracto de
quebracho, un producto que concentraba buena parte de la
oferta en 1948 (17, 9 por ciento) pasa a tener en 1954 un peso

177
Segunda Parte

menor (10,9 por ciento). Este cambio de la oferta se vio

impulsado por un crecimiento importante en la producción de
fibras de algodón, que pasó de Gs. 12,6 millones a Gs. 223,2
millones, lo cual implicó la casi duplicación de su participación:
del 14, 6 por ciento en 1948 al 28,3 por ciento en 1954.

Gráfico 5. Exportaciones por Destinos. Años 1948 y 1954

(En porcentajes )
Año 1948 Año 1954

2,69%
7,46%
5,63%

22,35%
1,22% 33,80%

13,70%

83,01%
8,97% 21,17%

Argentina EE.UU Inglaterra Argentina EE.UU Inglaterra

Uruguay Otros Uruguay Otros

Fuente: Memorias y Boletín Estadístico del Banco del Paraguay

178
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

Gráfico 6. Principales productos de exportación. Años 1948 y 1954

(En porcentajes)
Año 1948 Año 1954
2,44% 0,27% 2,72%
3,71%
3,65%
10,96%
14,62%
17,87% 4,09%

28,35% 3,49%
4,29%

15,20%
16,94% 25,61%

9,20%
19,84% 6,78%
2,44%
4,88%
2,67%

Yerba Mate Extracto de quebracho Yerba mate Tabacos

Tabacos Maderas Maderas Oleaginosas
Prod. de la carne Oleaginosas Fibras de algodón Cueros vacunos
Prod. de la caña de azúcar Otros Extracto de quebracho Prod. de la carne
Cueros vacunos Aceites escenciales Otros
Aceites escenciales Prod. de la caña de azúcar
Fibras de algodón

Fuente: Memorias y Boletín Estadístico del Banco del Paraguay

CONCLUSIÓN

A pesar que la administración Chaves brindó estabilidad al

escenario político, la escasez de mano de obra calificada y
equipamiento impidió la construcción de obras de
infraestructura que se manifestaban ya críticamente necesarias
para aumentar la producción nacional. La escasez y la
incertidumbre política se combinaron para alimentar la
inflación y destruir la confianza del inversionista. A su vez, las
dificultades económicas del principal mercado de Paraguay, la
Argentina, debilitaron aun más la posición del país. Estos
179
Segunda Parte

problemas fueron exacerbados por una estructura de gobierno

que designaba un rol importante al Estado en la economía,
especialmente apto para liderar un programa de desarrollo
económico acelerado, pero que fracasó en crear un ámbito
político capaz de crear el consenso necesario para llevar a cabo
una estrategia de crecimiento coherente.
El 4 de mayo de 1954 se produce el golpe de Estado que
derroca a Chaves, en un clima económico muy negativo: alta
inflación, grandes desarreglos financieros y corrupción.

180
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

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Seiferheld, A. (Comp.) (1987). La Caída de Federico Chaves: Una Visión
Documental Norteamericana. Asunción, Paraguay: Editorial Histórica.
US Department of Commerce (1954), “Investment in Paraguay: Conditions
and Outlook for United States Investors.” Washington D.C.

182
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

FINANCIAMIENTO EXTERNO,
INSTITUCIONALIDAD
AUTORITARIA y LENTO CRECIMIENTO Los
primeros años de gobierno de Alfredo
Stroessner. 1954-1972

Melissa Birch*

INTRODUCCIÓN

Alfredo Stroessner Matiauda, un militar considerado como

de gran capacidad técnica fue nombrado Jefe de las Fuerzas
Armadas por el presidente Federico Chaves a fines de 1951.
Desde ese puesto, se dedicó a movilizar a los colorados
conservadores y grupos que se oponían a la cercanía de Chaves
con el gobierno populista argentino del General Perón.
Stroessner se encargó de conspirar, primero, para provocar la
salida del Banco Central de Epifanio Méndez Fleitas (un
referente de peso entre los colorados ), y luego, para crear una
división entre este y el presidente Chaves, de manera a dividir a
los llamados “democráticos” en el poder. De esta forma, al
debilitar a los partidarios del gobierno, las Fuerzas Armadas
podrían acceder al poder100.
Entre el 3 y el 8 de Mayo de 1954, una serie de
levantamientos militares en Asunción y alrededores produjo
alianzas cambiantes entre las fuerzas leales a Chaves, Méndez
Fleitas y el mismo Stroessner. Esto acabó con una alianza tacita
100 A. Nickson (2010) pp. 265-294.
* Se agradece la valiosa contribución de Nicolás Quintana y Lucas Arce para la elaboración
de este trabajo.

183
Segunda Parte

entre Stroessner y Méndez Fleitas para retirar a Chaves de la

presidencia. Una vez conseguido este objetivo, Tomás Romero
Pereira asumió como presidente provisional y se llamó a
elecciones. En estas elecciones, Stroessner fue candidato único.
En primera instancia, Stroessner asume la presidencia en
Agosto de 1954 con el objetivo de cumplir el mandato de
Chaves, aunque luego permanecería en la presidencia por 35
años.101
La primera fase del gobierno de Stroessner gravitó en torno
a la consolidación de su poder y el establecimiento de
mecanismos eficaces de represión. La segunda fase se
caracterizó por el establecimiento de las instituciones y
estrategias que caracterizarían a la economía paraguaya para el
resto de su mandato y más allá del mismo.

CONTEXTO

En la década de 1960, la economía paraguaya se presentaba

como francamente abierta, orientada a la agricultura (39 por
ciento del PIB) y con bajos niveles de ingreso per-cápita. La
población era predominantemente rural y crecía a una tasa
promedio del 2,7 por ciento anual, pasando de 1,8 millones de
personas en 1962 a 2,4 millones de personas en 1972. 102 El
analfabetismo se redujo de 25,6 por ciento en 1960 a 20,0 por
ciento en 1970, mientras que el promedio de años de
escolaridad era de 4,2 años en la población de 15 años y más103.

101 Ibid.
102 O. Corvalán Vazquez (1984).
103 Fernandez C. and A. M. Naranjo (2005).

184
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

La mayor parte de la población activa se encontraba

empleada en labores agrícolas (55 por ciento), principalmente
de subsistencia. La agricultura era también la principal fuente
de divisas, representando el 60 por ciento de los ingresos de
exportación.104 El entorno empresarial se caracterizaba por el
predominio de las microempresas, la mayoría de los cuales
eran de propiedad individual, y poseían un puñado de
empleados como máximo. Entre 1962 y 1972 se produjo un
aumento en la tasa de actividad en el sector servicios 105. El
número de trabajadores profesionales y técnicos pasó de
19.200 en 1962 a 30.000 en 1972, lo que de alguna
manera marca el comienzo de una diversificación hacia
actividades menos tradicionales. Galeano, Campos y Rivarola
sugieren que el lento crecimiento de la población ocupada en la
actividad agrícola se debió a la migración internacional,
principalmente a Argentina, mientras que el sector industrial
perdió participación
en el empleo, beneficiándose el sector servicios como
consecuencia de la urbanización.106

Tabla 1. Evolución de la Fuerza de Trabajo por Ocupación (%)

1962 1972

Profesionales y Técnicos 3,3 4,0

Directores y Gerentes 0,7 0,6
Empleados 3,5 3,7
Vendedores 5,9 6,6
Artesanos y Operativos 17,2 17,4
Otros 69,4 67,7
Fuente: Corvalán Vázquez (1984)

104 Melissa Birch and Werner Baer (1984).

105 Corvalán Vázquez (1984).
106 L. Galeano, D. Campos, y D. Rivarola (1984).

185
Segunda Parte

Tabla 2. Crecimiento anual de la PEA según ramas de actividad (%)

Tipo de Ocupación 1950-1962 1962-1972
Agricultura y Ganadería, Caza, Pesca y Silvicultura, 2,61 1,52
Minas y Canteras 2,47 7,68
Industria 2,36 1,38
Construcción 2,83 5,23
Electricidad, aguas y servicios sanitarios 4,58 6,84
Comercio 2,65 4,62
Transporte y Comunicaciones 3,51 3,58
Servicios 2,13 3,75
Ocupación no especificada --- 9,5
Fuentes: Galeano, Campos y Rivarola (1984). En base de los Censos de Población 1950, 1962, y 1972.

La Cooperación Internacional

El gobierno de Stroessner utilizó la cooperación

internacional para mantener el poder bajo su control. A su vez,
el contexto de guerra fría permitió a Stroessner contar con el
apoyo de Estados Unidos, ya que el líder paraguayo era visto
como una fuente de contención del comunismo en Paraguay 107.
Los principales proyectos de inversión pública se encontraban
en obras de infraestructura, todas ellas basadas en la
financiación extranjera. Las más importantes incluyeron un
proyecto con Brasil para construir una carretera y un puente
que unan Asunción con el sistema de carreteras de Brasil y la
construcción de la represa de Acaray.
La cooperación con Estados Unidos creció en el contexto de
Guerra Fría. Stroessner se identificó con Occidente, y adoptó la
Doctrina de Seguridad Nacional estadounidense. La doctrina
enfatizaba el uso de la seguridad y las Fuerzas Armadas para

107 F. O. Mora (1998).

186
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

contrarrestar las “amenazas comunistas internas y externas”,

aunque los dictadores latinoamericanos tendieron a usarla para
suprimir la oposición política, asegurar el apoyo económico y
político de
Estados Unidos, y extender la vida y la legitimidad del
régimen.108

En 1964, el gobierno de Paraguay firma un tratado militar

bilateral con los Estados Unidos. Dicho tratado, tenía por
objetivo dotar a las fuerzas armadas paraguayas y a la policía
con equipamiento por una suma de US$ 750 mil, con el fin de la
defensa contra el comunismo internacional. El tratado tuvo
otro resultado más evidente. A pesar de la retórica de Guerra
Fría, las fuerzas armadas y la policía recibieron un
equipamiento adecuado para el control de la rebelión interna
del país, más que para una defensa
posible en caso de los conflictos internacionales. Además, las
fuerzas militares estadounidenses entrenaron a las fuerzas
paraguayas en las últimas técnicas de guerra de guerrillas,
inteligencia militar y contrainteligencia policial. Esta ayuda
fortaleció el aparato represivo del régimen de Stroessner, más
que cualquier otro posible impacto en el desarrollo económico.
Las inversiones del sector privado argentino en industrias
extractivas y de servicios públicos de Paraguay eran de larga
data, por lo que la ayuda extranjera y la cooperación entre
gobiernos aumentó en el marco del régimen de Stroessner. En
virtud de un acuerdo bilateral de 1958, los gobiernos de
Argentina y Paraguay crearon una Comisión Técnica Mixta para
estudiar el potencial hidroeléctrico de los rápidos de Yacyretá-
Apipé en la parte baja del río Paraná. En 1964, la Comisión
presentó un estudio para la identificación de dos alternativas
viables para el emplazamiento de la represa. Sin embargo, la
108 Ibid.

187
Segunda Parte

necesidad de contar con más estudios retrasó el proyecto. El

progreso del mismo se estancó en la década de 1960, al mismo
tiempo que los intereses y la atención de Paraguay se
desplazaban hacia el Este109.
La cooperación de Brasil con Paraguay fue enmarcada por la
actitud de las políticas desarrollistas de Brasil, que comenzó con
el Plano Lafer en la década de 1950. La justificación brasileña
era que el Paraguay tenía aspiraciones compatibles con los
objetivos de desarrollo de Brasil. Además, en cada
emprendimiento (carreteras, puentes, represas) Brasil estaría
utilizando solo recursos propios, sin utilizar divisas, lo cual se
traduciría en el desarrollo de la capacidad técnica de Brasil y un
mercado rentable para los
productos brasileños. Por otra parte, disminuiría la influencia
relativa en Paraguay de su rival regional, Argentina 110. La
cooperación brasileña incluyó intercambios culturales y
asistencia militar, aunque estuvo centrada en la construcción de
importante infraestructura.
El Puente de la Amistad que unió la ciudad de Puerto
Presidente Stroessner (actual Ciudad del Este) a la ciudad
brasileña de Foz do Iguaçu, fue inaugurado en enero de 1961
(aunque el propio puente no se terminó hasta 1964). El puente,
un regalo de Brasil al Paraguay, permitió la vinculación de los
sistemas de carreteras paraguayas y brasileñas. Esta vinculación
le otorgó, además, al Paraguay la oportunidad de hacer uso del
puerto brasileño de Paranaguá, (a unos 600 kilómetros de la
frontera) concedido como puerto libre para la importación y
exportación. Esta ruta terrestre hasta el Atlántico serviría como
alternativa, en la búsqueda de los mercados mundiales, a la vía
navegable del Río de la Plata, que tenía, tradicionalmente, al
109 M. H. Birch (1992).
110 Birch (1992).

188
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

puerto de Buenos Aires como puerta de salida para las

exportaciones paraguayas111. Durante la ceremonia de
inauguración del puente, el presidente brasileño Kubitschek
presentó al Presidente Stroessner los planes para el proyecto
de la construcción de la hidroeléctrica de Acaray-Monday 112.
Stroessner esperaba obtener préstamos de los bancos de
desarrollo multilaterales recientemente formados para
financiar el costo estimado en US$ 15 millones, para la
construcción de esta central hidroeléctrica.113
Mientras que Paraguay se movía lentamente con el proyecto
Acaray, los brasileños comenzaron a explorar el potencial
energético de los Saltos del Guairá (Sete Quedas en Brasil) en
1961. El diseño de una represa con 10 millones de KW de
capacidad instalada, a un costo estimado de US$ 1025 millones,
fue presentado por el ingeniero brasileño Octavio Marcondes
Ferraz en 1963. Sin embargo, la represa se ubicaba en un área
que fue objeto de una disputa de larga data sobre la
demarcación fronteriza entre Paraguay y Brasil. Por lo tanto se
dio un compás de espera hasta que la controversia estuviese
resuelta. Brasil incluso trasladó tropas a la zona en disputa en
1965, provocando las protestas de Paraguay. Las relaciones se
mantuvieron tensas por un año y desembocaron en
negociaciones secretas en la década de 1970.
A partir de la década de 1960, una afluencia importante de
inmigrantes brasileños habían comenzado a establecerse en
tierras aptas para el cultivo, situadas cerca de la frontera
oriental con Brasil, en los actuales departamentos de
Amambay, Canindeyú, Alto Paraná y Caaguazú. El aumento de
los precios de las tierras agrícolas en el estado de São Paulo y

111 Ibid.
112 Ibid.
113 Ibid.

189
Segunda Parte

los altos precios de la soja, terminaron desplazando a los

agricultores de Brasil hacia el oeste, en el estado brasileño de
Paraná (que limita con Paraguay). Estas eran consideradas
como las más ricas tierras agrícolas disponibles. Un técnico
reconocido de la época, contratado por un poderoso
empresario cafetero de Brasil para evaluar la tierra paraguaya
para fines productivos, informaba que el suelo de la región
Oriental de Paraguay era el mejor que haya visto en su vida.114
En la década de 1970, los agricultores brasileños vieron la
oportunidad de vender sus tierras en Brasil y comprar grandes
extensiones en el Paraguay, trayendo consigo conocimientos y
el equipamiento mínimo necesario para realizar agricultura
mecanizada, especialmente adecuada para el cultivo de soja 115.
Las agencias de desarrollo rural en Brasil estuvieron dispuestas
a ayudarlos a partir de créditos blandos y servicios de extensión
agrícola. Además, los brasileños tuvieron acceso al
financiamiento del Banco Nacional de Fomento de Paraguay a
tasas de interés mucho más bajas que las vigentes en Brasil 116.
Dado que la titulación era un problema menor para los colonos
brasileños, también era más fácil para ellos contar con crédito.
Había rumores que algunos brasileños obtuvieron créditos aún
sin títulos de propiedad y que utilizaban la financiación barata
para comprar sus tierras en el Paraguay117.
La colonización brasileña en el campo paraguayo, por lo
tanto, fue el resultado de varios factores: los esfuerzos de
colonización por el gobierno de Paraguay, el desarrollo de una
infraestructura vial que integró la región de la frontera oriental
de Paraguay en el sistema agrícola de Brasil, el agotamiento de

114 A. Da Mota Menezes (1990).

115 A. Nickson (2009).
116 A. Da Mota Menezes (1990).
117 Ibid.

190
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

la tierra en el lado brasileño, y la ventaja comparativa (precios

de la tierra y la financiación) de la tierra paraguaya vis a vis la
tierra brasileña, En 1971, se estimaba que unos 30 mil
inmigrantes brasileños, unas 4.500 familias ocupadas en la
producción agrícola, habitaban la región.

Tabla 3. Desarrollo de la Frontera Oriental 1962-1972

Población, 1962 Población, Crecimiento interperiodo (%)
1972
Alto Paraná 24.067 78.037 224,24
Amambay 34.505 65.257 89,12
Caaguazú 125.318 213.358 70,25
Total 183.890 356.650 93,94
Fuente: Herken, J.C. (1975)

La colonización por los brasileños y paraguayos tuvo como

resultado la casi duplicación de la población en la Región
Oriental: se pasó de 183.890 habitantes en 1962 a 356.650
habitantes en 1972. Sólo en el departamento de Alto Paraná, la
población se multiplicó más de tres veces, de 24.067 personas
en 1962 a
78.037 habitantes en 1972.118

Contexto interno

Los primeros años del régimen de Stroessner tuvieron como

principal característica la consolidación, en torno a su figura, de
un sistema político estable después de 20 años de cambios de
régimen forzados y desprolijas transiciones.
118 J:C: Herken (1975).

191
Segunda Parte

Stroessner terminó con el disenso dentro del Partido

Colorado y las Fuerzas Armadas, donde la oposición al líder fue
severamente castigada. La violenta represión policial de fines
de mayo de 1955 (luego de una manifestación de estudiantes)
llevó a la condena por parte de la Cámara de Diputados. 119 La
respuesta del Ejecutivo fue contundente: disolución del
Congreso, reimposición del estado de sitio, y envío de tropas
para ocupar Asunción. El 1 de junio, alrededor de 300
opositores fueron arrestados y deportados a Argentina, donde
formaron un movimiento colorado en el exilio llamado
Movimiento Popular Colorado (MOPOCO). En 1962, fue
aplacada una rebelión militar contra la “coloradización” de las
Fuerzas Armadas de forma muy similar.120
Recién durante la década de 1960 se desarrolló un proceso
de reincorporación de los actores políticos: en 1962 un
pequeño grupo de liberales obtienen estatus legal como
partido político y el régimen le permite ocupar escaños en el
Congreso con el nombre del Partido Liberal (PL). En 1964, los
Febreristas regresaron del exilio y también se les otorgó estatus
legal. El proceso de liberalización política alcanzó su punto
máximo en 1967 con la legalización del tradicional Partido
Liberal bajo el nombre de Partido Liberal Radical (PLR). Sólo
continuaban proscriptos los comunistas y los antiguos
partidarios de Méndez Fleitas (MOPOCO)121. En 1967, hubo una
tímida oposición en el sistema político, pero la mayor amenaza,
el Partido Colorado, estaba bajo control. Este partido se
convirtió totalmente al stronissmo, dada que la seguridad y
prosperidad de cada miembro dependía de la continuación del
régimen122.
119 Para mayor información, ver Nickson, A. (2010).
120 Ibid.
121 R. Roett and R. S. Sacks (1991).
122 P. H. Lewis (1980).

192
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

Para 1967, Stroessner ya había servido dos mandatos

“constitucionales” además de haber completado el segundo
mandato de Chaves, y se preparaba para un tercer mandato.
Como obstáculo a su tercera reelección se encontraba la
“dictatorial” Constitución de 1940, la cual limitaba a dos el
número de mandatos que un mismo presidente podía asumir.
Una Convención Constituyente fue convocada en 1967 para
producir una nueva Carta Magna que permitiría a Stroessner
continuar siendo reelegido. 123 La nueva Constitución permitía
no solo la reelección del dictador sino que, además, la
reestructuración del Congreso bicameral con un mecanismo de
distribución de bancas que le aseguraba, al dictador, el control
de la mayoría con un Congreso “pasa-papeles”. 124 Dos tercios
de las bancas eran ocupadas por el partido mayoritario
mientras el tercio restante sería distribuido proporcionalmente
conforme a los votos obtenidos en las elecciones generales
entre los partidos minoritarios.
Probablemente, en respuesta a la presión de la comunidad
internacional, Stroessner hizo todo lo posible, dentro de un
régimen represivo, para guardar las apariencias de una
democracia. En 1968, Stroessner “ganó” elecciones y se creó el
Congreso Bicame-
ral. Con el tiempo, la ayuda y la financiación internacional
impusieron mayores condicionamientos que lleven hacia una
mayor democratización del régimen.

123 Roett, R. and R.S. Sacks (1991): La nueva Constitución permitía una sola reelección pero la
norma se aplicaba a presidentes electos desde la promulgación de la nueva Carta Magna por
lo que a los efectos de la nueva constitución el primer mandato de Stroessner sería el iniciado
luego de las elecciones de 1968 y podría ser constitucionalmente reelegido una vez más. En
1977 una enmienda modificó la redacción permitiendo al presidente ser reelegido sin limites
(traducción de los autores), p. 57.
124 Roett, R. and R.S. Sacks (1991): el Congreso se limitaba a aprobar las iniciativas del Poder
Ejecutivo (traducción de los autores).

193
Segunda Parte

ESTRATEGIA

La austeridad fue la característica más sobresaliente de la

política del gobierno de Stroessner y con el tiempo se convirtió
en una virtud que se asoció con el dictador. No quedaba claro
si esta política era una continuación de las prácticas del
programa de estabilización que se inició en la década de 1950 o
una estrategia bien pensada desarrollada por el régimen en sí
mismo. Pero ciertamente ha definido la forma en que el
gobierno generó y asignó recursos durante el período. Los
planes de desarrollo se ejecutaron en la medida que se
pudiesen obtener recursos externos.
Si bien el progreso económico era el objetivo declarado del
gobierno de Stroessner, la movilización de recursos internos no
lo era. Mirando retrospectivamente, desde el final de la Guerra
de la Triple Alianza los colorados y los liberales solo estuvieron
de acuerdo en un punto: el gobierno debía evitar a toda costa
elevar el nivel de impuestos. El régimen Stroessner no fue la
excepción. En un informe del Banco Mundial, 125 se nota la
frustración creciente de los expertos internacionales:
... los ahorros del sector público no han logrado aumentar lo
suficiente para financiar una proporción adecuada de las
inversiones públicas en rápido aumento. ... La raíz del problema
es que la estructura tributaria ha sido in-suficiente para las
necesidades de ingresos de la economía. En 1964-65, una
misión conjunta de expertos fiscales de la Organización de
Estados Ameri-canos y el Banco Interamericano de Desarrollo
recomendó una reforma fiscal total, incluyendo cambios tan
básicos como la introducción del sistema de im-puesto sobre la
renta ... y una re visión del impuesto sobre las ventas,

125 IBRD (1969).

194
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

generador altamente ineficiente de ingresos. Sin embargo,

hasta mediados de 1968, el Gobierno no había aplicado
ninguna de las recomendaciones de la misión de la OEA / BID y
poco esfuerzo se hace para elevar el nivel de los ingresos
públicos a través de mejoras administrativas y de los controles.
(p. iii)
Así, el crecimiento de la economía se daba a través de la
incorporación de capital extranjero y el desarrollo del sector
agroexportador, sin alterar los patrones existentes de
propiedad. Esta estrategia fue compatible, y proporcionó una
justificación, para el mantenimiento de mecanismos represivos.
En 1959, durante una reunión de la Federación de la
Producción, la Industria y el Comercio (FEPRINCO), Stroessner
expresó audazmente su opinión:
“Me siento orgulloso de proclamar que la prosperidad
general de esta nación se basa directamente en los factores de
firmeza y tranquilidad con las cuales mi gobierno ha podido
establecer… desarrollo económico… no es posible lograr
excepto a través de la incorporación de nuevos capitales y
nuevas técnicas, los cuales no pueden ser obtenidos de afuera…
a no ser mediante medidas que fa-ciliten nuestro acceso a
inversionistas extranjeros. Para lograr esto, el gobierno debe
garantizar su habilidad de preservar la paz nacional”126
Un ejemplo claro de la aversión a los impuestos fue la
política del gobierno con respecto a la deuda pública. El
gobierno aseguraba que incurría en deudas “únicamente para
acelerar el ritmo y el nivel de las inversiones en infraestructura”
para apoyar las actividades directamente productivas y para
“promover y fortalecer la inversión directa en los sectores
productivos”. La preferencia era el endeudamiento externo en

126 Citado en Lewis (1980).Traducción de los autores.

195
Segunda Parte

lugar de crédito interno, porque este último “implicaba

presiones inflacionarias”. El servicio de la deuda debía
mantenerse “a niveles razonables con respecto a los ingresos
de divisas” obtenidos de las exportaciones. Algún político
opositor ingenioso bien podría haber enunciado la política del
gobierno como: se incurrirá en inversión pública pero
únicamente para acelerar el ritmo y nivel de deuda externa (y
ayuda), puesto que los registros muestran que todas las
inversiones públicas significativas se financiaron a través de
ayuda o deuda externa.
Para gestionar la entrada de fondos extranjeros y asignarlos
a proyectos de infraestructura aprobados por el gobierno,
fueron creadas una serie de instituciones. El Banco Nacional de
Fomento (BNF) fue creado en 1961 para extender el crédito
hacia actividades productivas, especialmente las contempladas
por la política gubernamental. Esta función de crédito era
llevada a cabo previamente por el Banco Central. Por lo tanto,
la creación de BNF puede ser considerado como un esfuerzo
para aislar al Banco Central de las presiones políticas, dado que
el crédito del BNF se concedía sobre todo por este tipo de
razones. La asignación de créditos para la agricultura pasó de
27 por ciento de todo el crédito en 1960 a 24 por ciento en
1970. Los créditos a las actividades ganaderas aumentaron del
10 al 17 por ciento mientras que el crédito asignado a la
industria se redujo del 31 al 18 por ciento. Los créditos a la
exportación aumentaron de 6 a 10 por ciento. Las tasas de
interés para la agricultura y la industria, que oscilaban entre el
9 y 10 por ciento en 1960, alcanzaron el 13 por ciento en 1970.
Para actividades de comercio y otros, las tasas de interés eran
de 12 por ciento en 1960, aumentando a 15 por ciento en
1970127.

127 F. Vera (1984).

196
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

En 1968, el Gobierno presentó el Plan Nacional del Trigo.

Redactado por un tecnócrata, Hernando Bertoni, el plan fue
diseñado para aumentar la producción de trigo de 7.000 a
20.000 toneladas por año. En un solo año, de 1968 a 1969, la
superficie dedicada al trigo pasó de 21.000 a 60.000
hectáreas128. El programa alentó a la mecanización de la
agricultura, que a su vez se benefició de los rendimientos de
otros cultivos como el maíz, arroz, y sorgo.
En la segunda mitad de la década del 50, con el objetivo de
poblar el interior del país, el gobierno redoblo sus esfuerzos de
colonización. La política colonizadora Paraguay había sido
responsabilidad del Instituto de Reforma Agraria (creada en
1951) hasta 1962 cuando paso a denominarse Instituto de
Bienestar Rural (IBR).129 Llegaría a ser piedra angular de la
política rural del gobierno de Stroessner. Junto con la apertura
de una carretera hacia el este que conectó Asunción con el
sistema de carreteras de Brasil, el IBR fue fundamental para el
desarrollo de la región oriental del país y la expansión de la
“frontera agrícola.”
A diferencia de otros países en desarrollo, el Paraguay
experimentó una migración rural-rural, de la región rural
minifundiaria de los alrededores de Asunción hacia la región
Este del país. El IBR y la ruta que unía Asunción con la región de
la frontera oriental (con Brasil) fueron los principales motores
de esta migración. Con la creación del IBR en 1962 se continuó
y vigorizó el esfuerzo de colonizar la región oriental del
Paraguay. Entre 1963 y 1973, unas 14.000 familias campesinas
paraguayas fueron reubicadas en asentamientos precarios en la
región de la frontera oriental. La población en la región
fronteriza constituía un 18,3 por ciento de la población

128 Lewis (1980).

129 Mora Martinez, E. (2008).

197
Segunda Parte

paraguaya en 1962 y llegó a representar un 22,2 por ciento de

la población, en 1972130.
El Instituto Paraguayo de Vivienda y Urbanismo (IPVU) fue
creado en 1962 junto con el Banco Nacional de Ahorro y
Préstamo para la Vivienda (BNAyPpV), en 1971 para afrontar el
problema del creciente déficit habitacional.131 Los fondos de
estas instituciones, mayormente provenientes de asistencia
internacional, fueron canalizados hacia empresas de
construcción afines al régimen, creando así empresas y familias
con intereses alineados a los del gobierno y su dictador.
Consistente con la moda de la época entre países pequeños
pero orgullosos, Paraguay estableció su propia aerolínea
nacional, Líneas Aéreas Paraguayas (LAP), la cual inició sus
operaciones en 1963.132 Esta empresa completó el portafolio
aeronáutico nacional, pues las rutas internacionales de LAP se
sumaron al servicio de cabotaje de la estatal LATN. El gobierno
era propietario, además, de una flota mercante, la planta de la
Industria Nacional del Cemento (INC) creada en 1969, y el
prácticamente difunto Ferrocarril Central Carlos Antonio López
(FCCAL) creado en 1965.
La educación, sin embargo, no fue una prioridad para el
gobierno de Stroessner. La Universidad Nacional (UNA) fue
estrechamente controlada por el régimen dictatorial y sufrió
una fuerte
falta de financiación después de la represión a estudiantes y
profesores disidentes del régimen, además de varias purgas. La
Universidad Católica de Asunción (UCA) abrió sus puertas en
1960; con sucursales en Concepción, Encarnación y Villarrica.
La UCA tuvo entre sus principales preocupaciones el
130 Birch and Baer (1984).
131 Enríquez G., Efraín (1984).
132 Birch, M. H. (1992).

198
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

compromiso de la Iglesia con la reforma social que propiciaron

las encíclicas del Papa Juan XXIII. En 1962, La Juventud Católica
creó el Centro de Trabajadores Cristianos para competir con la
Confederación General de Trabajadores (CPT) controlada por el
Gobierno, alcanzando unos 3.000 afiliados. Las Ligas Agrarias
Cristianas se pusieron en marcha en 1962, focalizando su
accionar en la alfabetización de los campesinos y los programas
de concientización. Llegó a contar con cerca de 3.000
miembros.
DESEMPEÑO

Una Base para el Crecimiento Futuro

La estrategia produjo un crecimiento económico lento pero

constante y un entorno económico estable en líneas generales:
se mantuvo la inflación bajo control y se fijaron las tasas de
cambio en Gs. 126 por dólar durante el período. Luego de las
turbulencias económicas y políticas del período 1945-1955,
esta estabilidad fue muy apreciada por los consumidores y los
inversionistas.
El PIB real creció en promedio a una tasa anual del 4,4 por
ciento de 1954 a 1972, pero su patrón de crecimiento fue muy
variable, con picos de hasta 8,8 por ciento (1967) y caídas de
hasta -0,8 por ciento (1960). En términos del PIB real per cápita,
la tasa de crecimiento anual fue de 1,7 por ciento: pasando de
0,3 por ciento en 1960 a 4,2 por ciento en 1972. En este
sentido, se observa, también, una variación muy importante en
el PIB per cápita durante los años del primer periodo de
Stroessner. La mayor profundidad de las caídas y los
movimientos ascendentes menos pronunciados permiten
observar que los efectos del crecimiento económico inestable

199
Segunda Parte

se hicieron sentir en una sociedad con gran crecimiento

poblacional (ver Gráficos 1 y 2).
Mas difícil de percibir, pero muy significativo, fue el proceso
de concentración de riqueza. Durante el periodo que se
extiende de 1960 a 1970, la porción de la renta nacional total
recibida por el quintil más pobre de la población se redujo
desde 4 por ciento a sólo 3 por ciento, mientras que la porción
recibida por el 5 por ciento superior, la población con mayores
ingresos, aumentó de 30 a 50 por ciento. Por otra parte, las
remuneraciones pagadas a los empleados se redujeron como
porcentaje del ingreso nacional de 37,5 a 35,4 por ciento entre
1962 y 197334. Existían, por lo tanto, algunos indicios de una
tendencia hacia una creciente desigualdad de distribución del
ingreso, en un período aparentemente estable.

200
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

34 Lewis (1980).

Respecto a la composición del PIB por sectores económicos,

no hubo grandes cambios. La participación de la agricultura
permaneció como la principal entre los sectores económicos,
con un promedio de 36,4 por ciento para todo el periodo. El
comercio al por mayor y al por menor, restaurantes y hoteles se
201
Segunda Parte

convirtió en el segundo sector de mayor participación, con un

promedio de 22,8 por ciento. La industria manufacturera tuvo
una participación promedio de 15,7 por ciento, mostrando
poca evolución. En un momento donde otros países de la
región se encontraban desarrollando un modelo de sustitución
de importaciones que agregaba un mayor peso a este sector de
la economía, Paraguay se mostraba aun muy rezagado. Es
notorio también el poco peso que tuvo la construcción en la
composición del PIB de este periodo (2,2 por ciento), teniendo
en cuenta el escaso desarrollo de la infraestructura en el país
hasta ese momento . 133

La tasa de inflación promedio del período era de 4,38 por

ciento, pero en realidad se distinguían tres etapas: una inicial
con un promedio de 12,4 por ciento (59-61), un escenario
controlado y estable en 1,73 por ciento (62 a 70), y una
posterior suba del 9 por ciento (71-73). Evidentemente, el plan
de estabilización sirvió para contener la inflación durante los
primeros años de su puesta en acción, aunque luego de 1970,
ello ya no fue posible hacerlo.

133 En Brasil, por ejemplo, el sector industrial crecía a una tasa promedio de 10,7 por ciento por
año entre 1956 y 1971, aumentando su participación del 26% del Producto Interno Neto en
1949 a casi 40 por ciento en 1974. Fuente: Baer, Werner (1983).

202
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

Gráfico 4. Tasa de inflación. Periodo 1958-1972

20%
19%
18%
16%
14%
12%
10%
10%
09%
08%
8%
6%
06% 04% 05%
4%
02% 03% 02%
2% 01%
01% 01% 01% 00%
0%
1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

Tasa de inflación

Fuente: Elaboración en base a W. Baer and M. Birch, (1984), con datos del FMI, Estadísticas Financieras Internacionales.

El ahorro interno y la inversión se situaban en alrededor de

12-13 por ciento del PIB134. Cerca del 75 por ciento de la
134 Werner Baer and Melissa Birch (1987).

203
Segunda Parte

inversión pública ,entre 1965 y 1972, se destinaba a transporte,

comunicaciones y electricidad. La inversión agrícola pública
alcanzo un promedio de 2,8 por ciento y la inversión
industrial ,en promedio, un 4,5 por ciento135.
La producción agrícola crecía a una tasa promedio de 2,9 por
ciento por año entre 1960 y 1972. En este contexto, se destaca
el efecto del Plan de Trigo, que alimentó el incremento de ese
cultivo a partir de 1966. También se estima que el Plan
beneficiaba los rendimientos de soja, cultivo que inició una
tendencia de crecimiento rápido en 1970, El PIB industrial real
creció a una media de 6,6 por ciento por año, desde 1961 hasta
197238.
En el plano energético, el periodo se caracterizó por un
aumento importante de la demanda que no fue acompañado
por un
aumento de la oferta. Mientras Stroessner esperaba el
financiamiento externo para la construcción de la represa de
Acaray, el país estaba necesitado de energía eléctrica. El
consumo de electricidad aumentó de 95,8 GWh por año en
1960 a 287,8 GWh por año en 1972: una tasa media del 9,7 por
ciento al año, o alrededor de 5,6 por ciento más rápido que el
PIB de Paraguay136. El consumo per cápita pasó de 44,2 kWh por
habitante en 1962 a 143,7 Kwh por habitante en 1972. Estas
tasas de crecimiento indican que la demanda podría haber sido
limitada por la capacidad de generación y que el mercado
estaba dispuesto a absorber más de lo que la red eléctrica era
capaz de producir. Hasta finales de 1960, la ANDE suministraba
electricidad sólo a Asunción y sus alrededores, pero durante
este período se instalaron plantas de generación térmica en San
135 Enriquez Gamón, “La Economía Del Sector Público.”
38 Herken, J.C. (1975).
136 R. Canese (1983).

204
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

Lorenzo, PJ Caballero, y Antequera137. La represa de Acaray

finalmente se inauguró en 1969, lo que permitió a la ANDE
servir a una porción más grande del país e incluso exportar
parte de su energía a la Argentina.
El consumo de petróleo de Paraguay (y de los combustibles
derivados del petróleo medido en toneladas equivalentes de
petróleo - TPE) continuó creciendo, pasando de 106.091 TPE a
211.302 TPE. El uso de biomasa era de 369.833 TPE y 77,3 por
ciento del consumo en 1960 a 494.395 TPE y 66,5 por ciento
del consumo en 1970. El aumento de la demanda de
Gasoil/Diesel fue más significativo, lo que refleja tal vez el
crecimiento en el parque de transporte, de maquinarias para
movimiento de suelos y construcción de carreteras y de
maquinarias agrícolas. Se pasó de 14.900 a 88.521 TPE en el
mismo período138 .

Tabla 4. Uso de Energía en Paraguay, en TPEs. 1965-1975

Uso 1965 1970 1975
Usos Productivos: 265.674 300.909 434.712
Industrial (electricidad) 16.822 29.594 53.131
Termo-industrial 242.592 241.906 339.449
Otros usos productivos 6.260 29.409 42.132
Transporte 68.400 120.094 155.838
Uso Domestico 273.290 318.432 389.717
Gobierno y Alumbrado Publico 3.067 4.146 7.823
Total 610.431 743.581 988.090
Fuente: Canese, R. (1983).

La tasa de cambio se mantuvo en Gs 126 por US$ durante el

período y el país estabilizó y recuperó sus reservas
internacionales, que pasaron de USD 0,91 millones en 1960 a
137 Ibid.
138 Ibid.

205
Segunda Parte

USD 17,52 millones en 1970. La magnitud de la inversión

extranjera directa para el período 1962-1969 no fue muy
significativa, excepto para el establecimiento de Adela
Investment, una multinacional que priorizó a Paraguay entre
sus inversiones139. Por otra parte, la deuda externa creció de $
23 millones en 1960 a $ 115 millones en 1973. Este aumento
fue el resultado de una política de Stroessner para evitar la
molestia del aumento y pago de impuestos, a sus partidarios
influyentes, a pesar que el plan de estabilización original de la
década de 1950 incluía la necesidad de una reforma
tributaria140.
La variación anual de la formación bruta de capital fijo del
periodo 1954-1972 fue muy oscilante. La variabilidad alcanzó
picos de 66 por ciento (en 1958) y caídas del -26 por ciento /en
1962). Se puede afirmar que esta oscilación, como suele ser
normal, registra un patrón similar al del crecimiento de la
actividad económica durante el periodo. Sin embargo, puede
observarse cierta estabilización hacia la línea de tendencia
media del periodo, en torno al 9% a finales de los años sesenta
y comienzos de los setenta.
Con respecto al comercio exterior, el saldo de la balanza
comercial se muestra primeramente como favorable, y luego
nulo y desfavorable. Hacia fines de los 60, las importaciones
crecieron más rápido que las exportaciones, debido en parte a
proyectos de infraestructura estatal financiados con
importantes entradas de capital público extranjero.

139 Herken, J.C. (1975).

140 Lewis, Paul (1980).

206
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

Se puede observar cierta diversificación en las exportaciones

(el crecimiento de “Otros” de la tabla 5) con la reducción de la
participación de Quebracho y Ganadería. El aumento de los
niveles de las exportaciones de madera coincide con la
aceleración de la tasa de deforestación en el Paraguay, que
pasó de 123.000 hectáreas por año en 1960 a 212.000

207
Segunda Parte

hectáreas por año en 1970. Ya sea debido a la falta de interés

del gobierno o a la colonización de áreas protegidas, este fue el
comienzo de una tendencia hacia una deforestación
devastadora, con costos ambientales y económicos para las
generaciones futuras.

Tabla 5. Composición de las Exportaciones por Productos (%)

Composición de Productos: 1960 1970

Exportación

Productos de Madera 14,9 19,7

Ganado 35,2 26,7
Tabaco 5,9 9,0
Algodón 1,1 6,3
Azúcar 0,3 ---
Aceites Vegetales 5,7 10,9
Aceites Esenciales 3,7 3,2
Extracto de Quebracho 10,9 3,1
Otros 7,4 21,1
Total 100 100
Fuente: W. Baer, y Birch, M. (1984)

El inicio de otra tendencia se hace evidente cuando se

observa el origen y el destino del comercio externo de
Paraguay, donde la característica más destacada es el aumento,
aunque relativamente minúsculo, de la participación de Brasil .
También, existe un aumento interesante en las exportaciones
hacia Alemania Federal, que puede ser entendido como un
fenómeno de la recuperación de esa economía una vez salida
de la crisis de posguerra. Además, se observa el declive de la
importancia de Argentina y Estados Unidos como mercados de
destino de los bienes de exportación paraguayos, como

208
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

resultado de la mayor diversificación de las exportaciones y la

recuperación de las economías europeas durante la década del
60.
Gráfico 7. Distribución Geografica de las Exportaciones de Paraguay
(En porcentajes. Años seleccionados. Periodo 1954-1972)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
00
1954 1960 1966 1972

Argentina Brasil Estados Unidos Reino Unido Alemania Federal Resto del Mundo

Fuente: Elaboración propia en base a datos del BCP.

CONCLUSIÓN

La primera etapa de Stroessner está marcada por la

búsqueda de la estabilización del régimen y la mayor
liberalización de las medidas económicas. Durante estos
primeros años, el régimen stronista se impuso políticamente
sobre las facciones opositoras, ya sean civiles o militares. A la
vez, brindó oportunidades abrien-
do espacios geográficos para la posibilidad de generar
emprendimientos.
La mayor parte de las inversiones importantes de esta época
son resultado de actores externos o el Estado, ayudado a su vez
con financiamiento extranjero. La ayuda de Estados Unidos, en
base al apoyo a un pretendido régimen anticomunista como el
209
Segunda Parte

stronista, fue vital para mantener la estabilidad política y

econó-
mica. En este periodo comienza a notarse el declive de la
influencia argentina en el país, resultado de las crisis
económicas de ese país, pero también por la aparición de otros
Estados con intereses propios en Paraguay. Uno de estos
estados con fuertes intereses en Paraguay fue Brasil, país que
en esos momentos comienza su pujante ascenso montado
sobre un constante crecimiento económico en ese período.
Paraguay y Brasil comienzan a componer un relacionamiento
más estrecho, pero no por ello vacío de conflictos.
Uno de estos conflictos, a causa del litigio territorial que se
agudizó debido a la propuesta inicial de emplazamiento de una
represa, se recompuso luego de la firma de un acta a fines de
junio de 1966. La llamada Acta Final declaraba que “…la
energía eléctrica eventualmente producida por la variación en
la elevación del río Paraná, incluyendo los Saltos del Guairá o
Salto Grande das Sete Quedas hasta la desembocadura del río
Iguazú, se dividirá en partes iguales entre los dos países.” Las
negociaciones que condujeron a este acuerdo se llevaron a
cabo en total secreto y su contenido no se conoció hasta 1973.
Se formó una comisión mixta, se realizaron estudios
preliminares, y el Tratado de Itaipú fue firmado finalmente en
1973141. Este proyecto fue fundamental en la creación de la
bonanza económica de finales de la década de 1970 y tendría
un impacto de gran alcance en la economía y la sociedad
paraguaya en las décadas siguientes.
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INTRODUCCIÓN

212
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

AUGE ECONOMICO, ESTANCAMIENTO Y

CAIDA DE STROESSNER.
1973-1989

Lucas Arce
Walter Zárate

La tercera fase del gobierno de Alfredo Stroessner marca el

inicio de un crecimiento económico sin precedentes (1973-81),
pero seguido por un periodo de recesión y estancamiento
(1982-89), que caracterizaría a la economía paraguaya hasta
los primeros años del nuevo siglo.

CONTEXTO

Contexto Doméstico
A inicio de los años ´70, la economía paraguaya se
caracterizaba por ser abierta con una fuerte dependencia del
sector agrícola (más del 30 por ciento del PIB provenía de este
sector) y un bajo ingreso per-cápita 142. Hasta 1970, la población
paraguaya, predominantemente rural, experimentaba un
crecimiento moderadamente alto (2,6 por ciento en promedio
por año), atenuado por la permanente emigración de
paraguayos principalmente hacia la Argentina143. Después de
142 El ingreso per-cápita aumento de US$ 924 en 1970 a US$ 1617 en 1980, para ubicarse en
sólo US$ 1618 en 1989 después de una década de grandes oscilaciones. Para más
información ver cuadros 4 y 13.
143 Fletschner, Carlos. (1984)
3 Nickson, A.
(2009).

213
Segunda Parte

1970, el proceso migratorio se invierte, Paraguay empezaba a

ser receptor de población extranjera, como por ejemplo la
brasileña que se instala en el Este del país 3. La población
comenzó a crecer más rápidamente y la tasa de crecimiento
demográfica se ubicaba en torno al 2,8 y 3,3 por ciento
respectivamente, pasando de 2,4 millones en 1972 a 3,3
millones en 1982, para alcanzar 4,5 millones en 1992144.
La mayor parte de la fuerza laboral se encontraba ocupada
en el sector agrícola (48%), en la mayoría de los casos en
agricultura de subsistencia. La agricultura se constituía también
en la principal fuente de recursos externos, representando el 90
por ciento de los ingresos por exportación145. El sector industrial
todavía incipiente se distinguía por su escasa participación en el
empleo
(1972: 14% de la población ocupada), y en el producto (1973--
81: 17,4% del PIB).
Entre 1972 y 1982 se registró una significativa expansión en
sectores no tradicionales de la economía paraguaya como la
cons-
trucción, el comercio y las finanzas. En 1972, el sector de la
construcción representaba el 3,9 por ciento de la población
económicamente activa (PEA) ocupada, mientras que en 1982
pasó a representar 6,7 por ciento del total, para alcanzar 7,1
por ciento en 1992. El sector comercio y finanzas que en 1972
representaba el 8,8 por ciento del PEA pasó a representar 9,3
por ciento en 1982 y 14,6 por ciento en 1992. (Tabla 1)
Sin embargo, a partir de 1982 la gran mayoría de los sectores
comenzaron a perder dinamismo económico146. El sector
144 Corvalán Vásquez, Oscar. (1984).
145 Fletschner, Carlos. Op. Cit.
146 Sin embargo y a pesar de la crisis, hubo sectores que presentaron tasas de crecimiento
importantes como el sector de electricidad, agua y saneamiento y servicios que crecieron por
la enorme disponibilidad de energía eléctrica existente y de los planes de electrificación del

214
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

agrícola y la construcción se estancaron primero, para luego

caer fuertemente. El empleo comenzó a deteriorarse en todos
los sectores, produciéndose una fuerte caída de las fuentes de
trabajo147. En el sector agrícola, la tasa de crecimiento promedio
anual pasa de 2,2 por ciento148 durante el periodo 1972-82 a 0,8
por ciento en el periodo 1982-1992. En el sector de la
construcción, que había ganado una cierta preponderancia en
la estructura ocupacional, mientras que en el periodo 1972-82
crecía a un ritmo de 14,7 por ciento anual, en el periodo 1982-
92 su tasa promedio de crecimiento anual cae hasta el 4,2 por
ciento.
Hubo otros sectores de gran dinamismo en la creación de
puestos de trabajo en los años ‘70 que fueron afectados
fuertemente por la crisis como, por ejemplo, el sector de
“finanzas, seguros e inmuebles” que pasó de un acelerado
crecimiento anual promedio del 20,1 por ciento a tener un
decrecimiento anual promedio de -3,2 por ciento en el decenio
subsiguiente. (Tabla 2).
Tabla 1. Población Económicamente Activa Ocupada, por Sector Económico
(Participación porcentual)
Sectores 1972 1982 1992
Agricultura 47,9 41,2 33,0
Industria 14,0 12,0 12,4
Construcción 3,9 6,7 7,1
Transporte y 2,8 2,9 3,3
Comunicaciones

país. Estas tasas de crecimiento compensaron de alguna manera la caída observada en los
demás sectores, que modificó su participación de un total de 42,3% en el periodo 1972-82 a
poco más del 34% en el periodo 1982-92.
147 La tasa de desocupación abierta a nivel nacional se elevó de 2,9 por ciento en 1972 a 4.4 por
ciento en 1982.
148 Sin embargo, según el informe socioeconómico del BID de diciembre de 1983, el cambio
porcentual promedio del PIB por trabajador empleado en agricultura tuvo un crecimiento muy
importante en estos años: mientras en el periodo 1962-1973 era de 1,5%, para el periodo 1973-
1981 fue de 5,5%.

215
Segunda Parte

Comercio y Finanzas 8,8 9,3 14,6

Servicios 16,9 16,8 19,9
Otros 5,7 11,1 9,7
Total 100,0 100,0 100,0
Fuente: Censo de Población y Encuesta de Hogares. Diferentes años.

Tabla 2. Crecimiento de la Población Ocupada, por Sector Económico

(Variación promedio anual)
Sectores 1972 - 1982 1982 - 1992
Agricultura 2,2 0,8
Ganadería -1,8 9,8
Silvicultura, Caza y Pesca -3,8 10,9
Minas y Canteras 4,3 6,4
Industrias 2,2 3,9
Construcciones 14,7 4,2
Electricidad, Agua y Serv. Sanitarios 2,9 28,7
Transporte y comunicaciones 5,0 5,0
Comercio 3,4 14,5
Finanzas, seguros e inmuebles 20,1 -3,2
Hoteles y restaurantes 43,0 14,3
Servicios 4,1 6,0
Total 42,3 34,4
Fuente: Censo de Población y Encuesta de Hogares. Diferentes años

Contexto político y la cooperación internacional

Este periodo se caracterizó por el apogeo y caída del poder
stronista, muy vinculado al devenir económico del Paraguay.
Stroessner pudo consolidar su poder a partir de una coyuntura
económica muy beneficiosa para el país, pero a su vez no pudo
dar respuesta a los desafíos provenientes de ese mismo cambio
de coyuntura en la década posterior. Eso, sumado a otros
factores (como su envejecimiento y el recambio generacional

216
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

en el partido gobernante) fueron decisivos en el agotamiento

del régimen que gobernó al país durante 35 años.
En 1973, Paraguay y Brasil firmaron un tratado para la
construcción de Itaipú, destinada a ser, hasta entonces, la
hidroeléctrica más grande del mundo149. La construcción de la
represa fue claramente la más grandiosa obra de
infraestructura realizada por el régimen de Alfredo Stroessner.
En un periodo donde la gran mayoría de los países de América
Latina estaban acumulando gran cantidad de deuda externa
para financiar el crecimiento económico, a raíz de la crisis del
petróleo, el persistente déficit de la Cuenta Corriente en
Paraguay fue enteramente financiado por el ingreso masivo de
capitales provenientes del proyecto hidroeléctrico.
Estos ingresos provenientes de Itaipú, generaron una
inmensa ola de gastos. La demanda por todo tipo de bienes y
por la importación de bienes de lujo se incrementó
sustancialmente. Paraguay se convirtió en el mayor importador
regional de productos y prendas suntuosas, aunque apenas
consumía el 5 por ciento de estos productos. El resto se
revendía al Brasil, ya entonces el mayor mercado para ese tipo
de negocios. El turismo de compra se extendió
considerablemente y las operaciones de triangulación se
instalaron como todo un sistema que dinamizó
fundamentalmente el sector comercial.
Como resultado de esta coyuntura, el Paraguay experimentó
un rápido crecimiento económico durante los años 70. La
construcción de la represa, a su vez, mantuvo el crecimiento
económico hasta la finalización de la obra, a principios de los
años 80.

149 Más tarde, en el mismo año, Paraguay firmó con Argentina un tratado similar para la
construcción
de otra represa, llamada Yacyretá.

217
Segunda Parte

Por otra parte, la cooperación internacional permitió al

aislado gobierno legitimarse ante la comunidad internacional,
así como
una fuente de ingresos que suplía en parte las deficiencias
estatales para la provisión de bienes y servicios públicos. En el
caso de Estados Unidos, la tutela sobre Stroessner fue debida a
la política de contención al comunismo implementada por gran
parte de administraciones estadounidenses en la guerra fría,
aunque esta no fuera una posibilidad real en Paraguay. 150 Por
otra parte, el gobierno de Stroessner también realizó alianzas
con otros regímenes autoritarios de la región y del resto del
mundo, así como una política de acercamiento a algunos países
del Asia (principalmente Japón y Taiwán)151 .
Este “blindaje” externo estuvo acompañado a nivel interno
por una estructura de alianzas entre Stroessner, el Partido
Colorado y las fuerzas armadas paraguayas que permitieron la
continuidad del régimen en base a la cooptación de miembros
hacia adentro del partido, de fracciones y la represión a
miembros disidentes del Partido Colorado y sectores opositores
reacios a integrarse dentro del régimen patrimonialista de ese
entonces.152
Así, se organizó una tríada institucional que formó parte el
Partido Colorado, las Fuerzas Armadas y la burocracia estatal,
en la cual Stroessner como cabeza del Estado mediaba entre el
Partido Colorado y los militares, a partir de diferentes
mecanismos de cooptación, basados en la distribución
patrimonialista153 y la coerción a los opositores.

150 Abente, D. (1990).

151 Snyder, R. (1992).
152 Abente, D. (1990). Op.cit. y Masi, F. (1989)
153 Powers, N. R. (1992).

218
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

Las Fuerzas Armadas, ya institucionalizadas en el poder

desde los tiempos del gobierno de Higinio Morínigo (1940-
1948) sufrieron la imposición de un criterio político en la
asignación y ascenso
de los oficiales, al supeditarlos a su pertenencia al Partido
Colorado154. Incluso, los generales no pasaban jamás a retiro, lo
cual dificultó aun más que los ascensos se dieran de manera
cíclica y regular.155 Además, se permitió la corrupción y el
contrabando como una forma de garantizar la lealtad militar al
régimen.
El Partido Colorado fue el resguardo civil para la vigencia en
el poder de Stroessner156. Durante este periodo la frontera
entre el Estado y el Partido Colorado se hizo cada vez más
difusa: el acceso a cargos estatales y a la policía dependía de la
afiliación al partido gobernante.157 El Partido Colorado se
financiaba a través del Estado, dando como resultado la fusión
de las esferas públicas y partidarias. A pesar de ello, la
formulación de políticas no formaba parte de las atribuciones
del partido, este sólo se limitaba a dar apoyo de masas al
Gobierno. Por otro lado, las seccionales coloradas158, además de
actuar como control de movimientos opositores en su área de
influencia, jugaban un rol de proveedor de servicios (sobre todo
en el interior), lo que determinó que el partido utilizara al
Estado para sus intereses. 159 A su vez, la vigencia de la
Constitución de 1967 permitió continuar el predominio del

154 Mora, F. (2003).

155 Fariña, B. y Boccia Paz, A. (2010).
156 Powers, N. R. Op.cit.
157 Según Abente, el control partidario absoluto sobre el aparato del Estado (las Fuerzas
Armadas, la burocracia y la administración pública) sirvió para hacer tan borrosa la distinción
entre el poder del Estado y el poder del partido que el vínculo que unía a los funcionarios
públicos no eran sus cargos ni el hecho que fueran funcionarios del Estado, sino más bien su
pertenencia al mismo partido político.
158 Comités políticos del Partido Colorado.
159 Abente, D. (1996).

219
Segunda Parte

Poder Ejecutivo sobre los otros poderes del Estado, los cuales
quedaron virtualmente subordinados al primero. El Poder
Ejecutivo tenía potestad cuasi-absoluta para nombrar a los
miembros del Poder Judicial y podía disolver el Parlamento con
gran discrecionalidad.160
Por otra parte, la relación del régimen con la oposición
política estuvo signada por un ejercicio de coerción hacia los
actores más rebeldes y de inclusión para aquellos sectores
permisivos frente a los designios del General. El ejemplo más
resonante de este es el episodio ocurrido en 1977, cuando el
Partido Liberal Radical (PLR) y el Partido Liberal (PL) acuerdan
no presentarse a la siguiente votación. Ambos partidos,
separados desde 1967 por la decisión de modificar la
Constitución para permitir la reelección de Stroessner 161, se
encontraban en el parlamento y participaban de las elecciones
hasta ese año. Para mantener el status quo, el Gral. Stroessner
pactó con un grupo opositor dentro del PL para que se presente
a las próximas elecciones. Los grupos del PLR y el PLA que se
mantuvieron al margen de las elecciones se aglutinan en un
mismo movimiento y toman el nombre del Partido Liberal
Radical Autentico. Sin embargo, el régimen le negó a este
partido naciente la personería jurídica, por lo cual este grupo se
mantuvo en la ilegalidad, con grandes dificultades para poder
reunirse y llevar adelante una oposición real. 162

160 Fariña, B y Boccia Paz, A. Op.cit.

161 Según Fariña y Boccia Paz, después de las elecciones de 1963 ya no quedaban posibilidades
para una nueva reelección, por lo que se preparó una nueva Carta Magna, promulgada en
1967. En su artículo 173, dicha Constitución permitía una sola reelección presidencial, ya fuera
en forma consecutiva o alternada. Para permitir la continuidad del régimen, el 31 de agosto de
1976 el Parlamento sancionó la Ley 590, que establecía normas para la instalación de una
nueva Convención Nacional Constituyente. La convención da lugar a la reforma constitucional
de 1977, en la cual se modifica el artículo para permitir la reelección permanente. Ello le
permitió a Stroessner ser reelegido ya no sólo en 1973, sino también en 1978, 1983 y 1988.
162 Abente, D. 1996. Op.cit.

220
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

Este comportamiento se combinó con una represión 163

selectiva que tuvo como finalidad combatir a todos aquellos
grupos opositores no subsumidos a la lógica de cooptación del
Estado, lo que dejó al Partido Colorado como la fuerza política
indiscutida, permitiéndole extender su control sobre todos los
movimientos civiles, sociales y políticos164. Por lo tanto, dichos
movimientos fueron condenados a la marginalidad, y su
actuación en la escena pública se criminalizó, desactivando en
gran medida sus acciones en la sociedad.
La erosión de los elementos que dieron lugar a la
sustentación y el apogeo del régimen en los años 70’ fueron
causales determinantes de su agotamiento en los años 80: la
recesión económica postconstrucción de Itaipú, la pérdida de
apoyo internacional debido a los cambios mundiales y
regionales (un contexto de promoción a los derechos humanos
y de caída de las dictaduras en América Latina) y la lucha por la
sucesión de un envejecido Stroessner.
En la década de los ‘80 la economía paraguaya ingresó a un
periodo de recesión y estancamiento debido al agotamiento de
tierras vírgenes aptas para la expansión agrícola, la caída de los
precios de los productos agrícolas de exportación y el término
de la construcción de Itaipú. Durante este periodo, la pobreza y
la brecha social se incrementaron sustancialmente. Por otra
parte, un nuevo grupo de empresarios mayormente de los
sectores de la construcción y servicios financieros relacionados,
gestados al calor de la construcción de la hidroeléctrica, mucho
163 El sistema represivo imperante se sustentaba, por un lado, en la ley denominada “De Defensa
de la Paz Pública y Libertad de las Personas” de 1970, la cual perfeccionaba la persecución
jurídica a toda manifestación política. Por otro lado, también se sustentó en el estado de sitio
(medida de excepción encontrada en el artículo 79 de la Constitución de 1967), que se
mantuvo vigente durante toda la década del 70 hasta Abril de 1987. El artículo 79 permitía la
detención de personas y prohibición de reuniones. Esta prerrogativa fue utilizada
discrecionalmente mediante decretos emitidos rutinariamente cada 90 días. La justificación
utilizada para su imposición se repitió cada vez, aargumentando la existencia de graves
amenazas al control del orden interno.
164 Lambert, P. (1996).

221
Segunda Parte

más enfocada a la demanda interna (y por lo tanto a la

coyuntura política y económica al interior del país) que las
elites socioeconómicas tradicionales mas vinculadas a la agro-
ganadería de exportación, va restando apoyos al régimen y
empieza a ejercer presión para dar solución a esta crisis.
También, el crecimiento de una clase trabajadora de cuello
blanco en los centros urbanos (bancarios, comerciantes) y la
clase media rural, desde donde tradicionalmente provenía la
oposición a la dictadura, y un surgimiento de trabajadores de
cuello azul, debido al auge de la construcción, se traduce en un
mayor activismo en la escena política 165, terreno no
conveniente para una dictadura que siempre intentó aplacar
este tipo de acciones.
El gobierno de Stroessner respondió a esta nueva coyuntura
de manera bastante general. Respecto a la cuestión económica,
trató de conseguir ayuda extranjera adicional para nuevos
proyectos. El entorno internacional, sin embargo, había
cambiado. Brasil y Argentina habían sufrido los efectos de la
crisis de la deuda y no estaban en condiciones de emprender
nuevos proyectos. Los Estados Unidos, desde el presidente
Carter enfoco su lucha anticomunista hacia América Central, y
fue mucho más crítica sobre los abusos de los derechos
humanos y la ausencia de instituciones democráticas en
Paraguay, contrariamente a lo que había sucedido en el
pasado166 167.

165 Abente, D.1990. Op.cit.

166 La deuda externa del sector público casi se cuadruplicó entre 1980 y 1988, pasando de sólo
US$ 633 millones a US$ 2.493 millones. En febrero de 1989, Paraguay registraba US$ 300
millones en atrasos de la deuda externa y tenía menos de US$ 200 millones en reservas.
167 Así, en la década del ‘80 Paraguay por primera vez accedió a un financiamiento comercial
para la realización de obras de infraestructura mediante la aceptación de un préstamo francés
para modernizar y ampliar la cementera nacional, y una oferta brasileña para financiar la
deuda y construir una planta siderúrgica nacional. Desde Japón llegó el financiamiento para
los aeropuertos en dos ciudades fronterizas, Puerto Presidente Stroessner (hoy Ciudad del
Este) y Pedro Juan Caballero. Estos proyectos fueron mal concebidos, y pueden verse como
los últimos que buscaba garantizar el crecimiento económico y la estabilidad política.

222
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

El contexto político de movilizaciones constantes de los

opositores al régimen no alcanzaba a ser lo suficientemente
poderoso para por sí solo modificar la correlación de fuerzas.
Fue, en última instancia, la cuestión sobre la sucesión en el
poder del envejecido líder la causa principal de la implosión
interna del Partido Colorado y de la consiguiente caída de de la
dictadura. La división del partido se produjo en torno a los
militantes (un grupo que apoyaba la sucesión directa de
Stroessner por sus seguidores más jóvenes) y tradicionalistas
(formado por el cuerpo duro de la elite colorada, que veía la
necesidad de mantener la estructura del Partido Colorado
unida y con un funcionamiento similar al tenido en el periodo
‘50-‘70), que hizo una tímida aparición a principios de los años
’80 y se intensificó después de la convención del Partido
Colorado de 1987.
Luego de una cirugía mayor realizada que dejó en evidencia la
debilidad física de Stroessner, las facciones en el poder
intensificaron su disputa en torno a la sucesión del líder. Allí, los
militantes planearon apoderarse del control de las Fuerzas
Armadas imponiendo a Gustavo Stroessner como sucesor de su
padre mediante la jubilación forzosa de decenas de generales
jóvenes y coroneles cuyos ascensos fueron diferidos por años.
Este plan provocó una reacción en cadena, la mayoría de los
miembros de las Fuerzas Armadas, ante la manipulación del
proceso de ascensos, y cuando se filtró la noticia de que cientos
de coroneles iban a ser pasados a retiro, se apresuraron los
planes para un golpe de Estado.168
Finalmente, el 3 de Febrero de 1989 el golpe de Estado fue
llevado adelante por un aliado de Stroessner en peligro de ser
retirado, el General Andrés Rodríguez, oficial de más alto rango

168 Abente, D. 1996.Op.cit.

223
Segunda Parte

y opositor más poderoso al plan de los militantes. Dicho golpe

pone fin a una dictadura de 35 años.
Contexto externo
El gobierno de Stroessner contó con una coyuntura
internacional importante, que asociada a la construcción de la
represa de Itaipú, permitió de alguna forma dar un cierto vigor
a la economía paraguaya en la década del ‘70. La expansión de
la economía brasileña y la política aplicada en la Argentina, son
algunos de los factores que contribuyeron de manera
significativa a la expansión de la economía.
En 1973 los precios de la soja, el algodón y la madera,
principales rubros de exportación del Paraguay, mas que se
duplicaron, permitiendo que sus términos de intercambio
fueran bastantes favorables. Entre otras cosas, Paraguay tuvo
acceso a tasas de interés muy bajas, incluso negativas en
términos reales. La depreciación del dólar durante gran parte
de la década del ‘70 favoreció considerablemente las
importaciones del país, lo que permitió incrementar la
inversión en bienes de capital y otros bienes de lujo,
aumentando sustancialmente el turismo de compra.
Sin embargo, a partir de 1982 las condiciones externas
fueron también sumamente desfavorables para la economía
paraguaya. Los precios de sus principales rubros de exportación
cayeron, como la soja que registro una caída en algo menos de
1 por ciento en 1980, a casi 15 por ciento en 1982. Por su parte,
el precio del algodón se redujo a poco más de 9 por ciento en
1981 y 14,6 por ciento en 1982. Los precios de la madera y la
carne también fueron desfavorables en los primeros años de la
década del ‘80. Los precios internacionales de los productos
básicos no volvieron a alcanzar los niveles de su momento de
apogeo en toda esa década.

224
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

En efecto, a diferencia de lo sucedido en el periodo 1973-75,

la economía brasileña en el periodo 1981-83 experimentó un
agudo proceso de ajuste. Su producto bajó 2 por ciento en
1981 y tras un leve aumento en 1982, se contrajo a poco más
del 3 por ciento en 1983. Al mismo tiempo su inflación se
disparó a 100 por ciento en 1981-82 y 178 por ciento en 1978.
Este acontecimiento trajo consigo perturbaciones importantes
a la economía paraguaya en esos años.
Cabe señalar que, a partir de la construcción de Itaipú, la
influencia económica del Brasil termina de desplazar a la
influencia argentina en la economía paraguaya. El proyecto de
Itaipú sirvió como dinamizador de la economía paraguaya,
aportando recursos monetarios y oportunidades para que
empresarios locales provean de bienes y servicios al
emprendimiento. Dentro de este proceso, la participación del
capital y del mercado brasileño fue clave. Entre 1976 a 1980, el
Paraguay se convirtió en el segundo mercado más importante
para los productos brasileños en América Latina. Ya en el
periodo 1973-1979, el 50,7% de importaciones paraguayas
provinieron del Brasil mientras que las importaciones desde
Argentina estuvieron alrededor del 19,6%. A su vez, entre 1975
y 1977 las exportaciones paraguayas a Brasil contaban en
28,8%, el doble de las exportaciones paraguayas hacia
Argentina (14,4%). Incluso, a principios de la década del 80 el
60% de las operaciones financieras estaban controladas por
bancos brasileños y la inversión brasileña era una de las
principales fuentes de
IED en Paraguay.169

Sin embargo, la influencia argentina sobre la economía

paraguaya de ese periodo no debería ser desmerecida: la gran

169 Masi, F. (1982).

225
Segunda Parte

crisis argentina, donde el producto retrocedió más de 6 por

ciento en 1981 y más de 5 por ciento en 1982, sacudió a
Paraguay. Las importaciones argentinas disminuyeron 16 por
ciento en 1981 y aproximadamente 44 por ciento en 1982. Su
inflación fue aún más violenta que la brasileña, sobrepasando
130 por ciento en 1981, 200 por ciento en 1982 y 430 por
ciento en 1983. Estos dos procesos de ajuste significaron una
competencia durísima para la economía paraguaya, tanto en
sus mercados externos como en su mercado interno170.
Por último, el alza en la cotización del dólar produjo la suba
de las tasas de interés en el mercado estadounidense. Este
fenómeno constituyó un factor adverso más, ya que complicó el
manejo de la política económica en países como Paraguay, que
vinculaban su moneda a la norteamericana171.

ESTRATEGIA

Dos fueron los pilares fundamentales del auge de la

economía paraguaya en la década del ’70: (a) la construcción de
la represa de Itaipú; y (b) la expansión de la frontera agrícola.
Sin embargo, la década de los ‘80 se caracteriza por la falta de
una política que hiciera sustentable el crecimiento de los años
‘70.
En 1973 los gobiernos de Paraguay y Brasil firmaban el
Tratado que abría el camino para la construcción de la represa
hidroeléctrica de Itaipú172. El costo del proyecto que se inició en
170 Literalmente de Lynn Ground, R.(1984)
171 Literalmente de Richard Lynn Ground, R. Op.cit.
172 Ese mismo año también comenzaron las actividades vinculadas con la realización del otro
emprendimiento binacional, Yacyretá, en forma conjunta con la Argentina.

226
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

1974, fue tres veces superior al PIB y las inversiones realizadas

para su consecución han sido factores determinantes para el
crecimiento económico sin precedentes de la década del ’70.
El “efecto derrame” de Itaipú en otros sectores de la
economía paraguaya fue considerable: las altas tasas de
crecimiento en sectores tales como la construcción, la
electricidad y los servicios básicos, estaban directa e
indirectamente relacionadas con el emprendimiento. A su vez,
Itaipú generó una gran cantidad de empleo directo. En 1978,
poco más de 13.000 paraguayos trabajaban en la empresa.
Asimismo, la construcción de la represa permitió el ingreso
masivo de flujos financieros. Se estimaba que en el periodo
1977-80 la entrada anual de divisas fue de unos US$ 250
millones. Esto proveyó liquidez al sistema financiero y abarató
el costo del dinero173.
El sector de la construcción se convirtió en el sector líder de
la economía, creciendo a una tasa promedio anual del 19 por
ciento durante la década del ’70 y superior al 30 por ciento en
los años 1977-80174.
En la década del ´60 el gobierno inició una política agresiva
de colonización. En este contexto, fuertes inversiones en
infraestructura (construcción de carreteras, silos, etc.), fueron
realizadas y la frontera oriental del país fue abierta al
desarrollo. En la década del ’70, el establecimiento de
numerosos asentamientos brasileños se unió a colonizadores
paraguayos para contribuir de manera significativa a la
expansión del sector175. Los colonos brasileños llegaron al país
en respuesta a una serie de estímulos económicos: bajos

173 Para más detalle ver: Baer, W. y Birch, M. (1984).

174 Banco Central del Paraguay, “Cuentas Nacionales”. Varios Números.
175 A fines de 1976 casi 90.000 títulos de propiedad habían sido emitidos, cubriendo casi 4
millones de hectáreas de tierras.

227
Segunda Parte

precios para la tierra, impuestos bajos y tratamiento

preferenciales a las exportaciones agrícolas, así como un mayor
acceso al crédito176. Este contexto, asociado al aumento de la
demanda externa y a las condiciones favorables de los precios
internacionales, hicieron que las nuevas tierras fueran
utilizadas para la producción de la soja y el algodón, que
rápidamente se convirtieron en los principales rubros de
exportación177.
El desarrollo de las tierras fronterizas asociada a la
construcción de la carretera que une al Brasil redujeron
sustancialmente la tradicional dependencia del Paraguay
respecto de la Argentina para sus vías comerciales. Mientras
que en 1960 apenas 0,2 por ciento de las exportaciones iban al
Brasil y sólo 0,8 por ciento de las importaciones se originaban
allí, para 1981 los porcentajes respectivos habían alcanzado un
aumento importante:18,3 y 25,9. Incluso el comercio con
Estados Unidos y Europa tuvo una ruta alternativa. Esta
diversificación regional del comercio le ofreció al Paraguay un
creciente control de sus contactos económicos y políticos.178
Asimismo, significó también un cambio sustancial en la
distribución espacial de la población. En efecto, entre 1962 y
1982 como resultado del desplazamiento de la población al
este y la inmigración del Brasil, la proporción de la población
total residente en la zona tradicional de asentamiento declinó
de 61,4 por ciento a 53 por ciento del total en el periodo
señalado, a la vez que la del resto de la región oriental pasó de
34,5 por ciento a 45,1 por ciento del total. Por su parte, la
proporción correspondiente a la zona minifundiaria bajó de 39

176 Baer W. y Birch M. 1984.Op.cit

177 La participación del algodón en el total exportado aumentó del 1,1 por ciento en 1960 al 46
por ciento en 1985. La soja, que no aparecía en la lista de exportación en 1960, alcanzó una
participación superior al 36 por ciento en 1985.
178 Baer W. y Birch M. 1984.Op.cit.

228
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

por ciento del total a menos de 27 por ciento. La zona

tradicional de asentamientos campesinos hasta finales de la
década del 60 estaba situada alrededor de Asunción, mientras
la región Occidental continuaba poco poblada. La zona del Este
(Alto Paraná, Amambay, Canindeyú e Itapúa) fue la elegida para
la apertura de la frontera oriental. 179
Estos cambios estructurales favorecieron de manera
extraordinaria el desarrollo del sector y fueron cruciales para la
expansión que experimentó la producción agrícola entre
principios de la década de los setenta y principios de los
ochenta, y por ende, el auge de la economía paraguaya.
En la década de los ´80, los países de América Latina
experimentaron un proceso de recesión y estancamiento
económico como consecuencia directa de las deudas externas
impagas180. La oferta mundial de capitales se redujo en forma
considerable perjudicando a la gran mayoría de los países de la
Región. El Paraguay no se vio afectado por esta situación sino
hasta fines de los 80, y por razones diferentes a las del resto de
América Latina.
Sin embargo, la crisis de la deuda latinoamericana perjudicó
en forma indirecta a Paraguay, por medio de su violento
impacto sobre las economías brasileña y argentina, países con
los que Paraguay realiza gran parte de su comercio exterior.
Esta coyuntura, asociada a la falta de una política que
continuara en la siguiente década con el crecimiento de los
años ‘70, lleva a considerar la década del 80 como una década
perdida.

179 Banco Interamericano de Desarrollo (BID). (1983).

180 Esta crisis fue conocida como la “Década Perdida”

229
Segunda Parte

DESEMPEÑO

El crecimiento económico sin precedentes de la economía

paraguaya en la década del ‘70, es atribuible en gran medida a
las políticas internas llevadas a cabo en su momento. A partir
de 1973, la economía paraguaya se convirtió en una de las más
dinámicas de América Latina y el mundo. Entre 1973-81, su tasa
promedio de crecimiento anual del PIB fue del 9,4 por ciento,
alcanzando niveles poco más del 11 por ciento en el periodo
1977-80 (Gráfico 1). El análisis de los grandes agregados
macroeconómicos en el periodo 1973-81, muestra un
comportamiento excepcional.
Gráfico 1. Producto Interno Bruto, 1973-1981
(Tasa de crecimiento )
14,0
Promedio 1973-81 = 9,4%
12,0

10,0

8,0

6,0

4,0
Auge económico
Consolidación Autoritaria
2,0

0,0
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

PIB

Fuente: Elaborado en base al Boletín de Cuentas Nacionales del BCP

Periodo de Auge-Económico 1973-1981

Durante el auge, la producción de bienes creció a una tasa
anual de 9,0 por ciento, la de servicios básicos aumentó 11,4
por ciento y la de servicios no básicos se incrementó 9,5 por
230
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

ciento por año, mientras los sectores primarios, secundarios y

terciarios experimentaron alzas medias de 7,3, 11,3 y 9,5 por
ciento respectivamente181.
El sector más dinámico fue, sin lugar a dudas el sector de la
construcción, que duplicó su importancia relativa pasando del
2,7 por ciento en 1973 al 6,6 por ciento en 1980 y al 7,1 por
ciento en 1981. Este sector que crecía a tasas anuales del 21
por ciento por año, alcanzó incluso niveles del 32 por ciento en
1978. El sector agrícola, aunque perdía importancia relativa en
la generación del producto, de 16,9 por ciento en 1973 al 14,5
por ciento en 1980 y 15,3 por ciento en 1981, crecía a una tasa
promedio anual del 8,2 por ciento entre 1973-81. Por otro lado,
el sector del comercio y las finanzas crecía a tasas anuales
superiores al 10 por ciento durante el periodo 1976-80. Para
1981 los servicios comerciales y financieros aportaban poco
más del 26 por ciento del PIB182, ubicándose como uno de los
principales sectores de la economía paraguaya.

Tabla 3. Crecimiento y Estructura del PIB, por Sectores Económicos, 1973-

1981.
Agricultura Industria Construcción Comercio y Finanzas
AÑO Porcentaje Variación Porcentaje Variación Porcentaje Variación Porcentaje Variación
del PIB porcentual del PIB porcentual del PIB porcentual del PIB porcentual
1973 16,9 7,9 18,5 8,4 2,7 16,5 26,0 8,5

1974 17,3 10,9 18,4 7,4 2,9 14,1 26,0 8,8

1975 16,7 3,4 16,8 -1,8 3,2 21,2 25,4 4,4

1976 16,4 5,6 16,5 5,4 3,6 18,1 26,0 10,1

1977 16,3 9,8 17,5 17,4 4,2 31,1 26,3 12,0

1978 15,3 4,9 17,5 11,6 5,0 32,0 27,0 14,3

1979 14,7 7,0 17,3 9,9 5,8 30,0 27,3 12,5

181 Banco Central del Paraguay, Cuentas Nacionales, varios números.

182 Mientras que en 1972 solamente había 6 bancos en Asunción, en 1981 la cantidad de bancos
en la capital ascendía a 20 entidades.

231
Segunda Parte

1980 14,5 9,8 17,6 13,3 6,6 26,0 27,0 10,5

1981 15,3 14,8 16,9 4,3 7,1 16,7 26,9 8,4

Promedi 15,9 8,2 17,4 8,4 4,6 22,9 26,4 9,9

o
Fuente: Elaborado en base a Boletines de Cuentas Nacionales del BCP

La tendencia ascendente de la economía paraguaya

observada en la década del ‘70, asociada a un ritmo de
expansión de la población del orden del 3 por ciento y a la
fuerza de trabajo, del 4 por ciento acumulativa, permitió el
incremento sustancial del producto por habitante y de la
productividad de la mano de obra. En efecto, el producto per
cápita, había pasado de US$ 924 en 1970 a US$ 1.152 en 1975 y
US$ 1.617 en 1980. Esto refleja el extraordinario desarrollo de
la década del ‘70, ya que el PIB por habitante creció a un ritmo
de 6,8 por ciento, en tanto que en el periodo 1975-80, dicho
ritmo fue de 9,9 por ciento anual (Tabla 4).
En lo que se refiere a la productividad de la PEA total, se
observa que la misma pasó de US$ 2.985 en 1970 a US$ 3.452
en 1975, y a US$ 4.673 en 1980. Ello permite deducir que la
expansión de la productividad global de la mano de obra fue de
4,6 por ciento anual acumulativa, habiendo sido aún más
elevada en el periodo 1975-80 (Tabla 4).

Tabla 4. Evolución del PIB por Habitantes y de la Productividad

Tasa de Crecimiento (%)
Variables 1970 1975 1980
70/75 75/80 70/80
Producto per-cápita (US$) 924 1.152 1.61 6,8 9,9 8,5
7
Productividad por persona
ocupada
· Total 2.985 3.452 4.67 2.9 6.2 4.6
3
· Sector Primario (US$) 1.743 2.158 2.52 4.4 3.2 3.8

232
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

5
· Sector Secundario (US$) 3.461 3.677 5.68 1.2 9.1 5.1
2
· Sector Servicios (US$) 4.869 5.317 7.08 1.8 5.9 3.8
0
Fuente: Elaborado en base a Boletines de Cuentas Nacionales del BCP

Este elevado ritmo de los índices de productividad a nivel

global se explica por el desarrollo acelerado de los diversos
sectores durante el periodo de análisis. En tal sentido, se
destaca que la productividad del sector primario paso de US$
1.743 en 1970 a US$ 2.525 en 1980, con un ritmo acumulativo
de 3,8 por ciento; la del sector secundario se elevó de US$
3.461 a US$ 5.682, con una expansión de 5,1 por ciento y la
productividad del sector servicios, pasó de US$ 4.869 en 1970,
a US$ 7.080 en 1980 con un ritmo de 3,8 por ciento.
A pesar del crecimiento acelerado que experimentó la
economía paraguaya en el periodo analizado no se registraron
presiones
internas significativas de inflación. En promedio, el nivel de
precios fue de alrededor del 12,1 por ciento en el periodo
1970-80. En este periodo de tiempo los precios se mantuvieron
entre límites moderados, pero con picos que alcanzaron poco
más del 28 por ciento en 197943 (Gráfico 2).

233
Segunda Parte

Gráfico 2. Tasa de Inflación, 1970-1980

30,0
28,2
25,2
25,0

22,4
20,0

15,0
12,8 10,7
10,0
9,2 6,7 9,4
5,0
5,0 4,5
-0,9
0,0
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980
-5,0

Tasa de inflación anual (promedio)

Fuente: Elaborado en base a Boletines de Cuentas Nacionales del BCP

43 Según la CEPAL en su Revista No. 25, Abril de 1985, la inflación en los países del Cono Sur
oscilaban entre el 23,3 y 497,8 por ciento respectivamente.

Los salarios reales, sin embargo no tuvieron una evolución

coherente con el alza media de la productividad. Así, el salario
real, sufrió un deterioro del orden de 0,8 por ciento anual
acumulativo entre 1971 y 1980. El año de mayor pérdida del
poder adquisitivo del salario mínimo, se registró en 1978, en el
que la caída registrada fue de 14,7 por ciento en relación al
salario real de 1974. Hacia finales de la década del 70, dicha
variable experimentó una notable recuperación, siendo el
incremento más importante el de 1980, con el 8,2 por ciento
con respecto al año anterior. Aún así no alcanzó los niveles
reales prevalecientes en años anteriores a la década del 70. Por
otro lado, los salarios nominales experimentaron un
crecimiento de 13,2 por ciento anual acumulativo (1971-80). En
este sentido, las variaciones nominales registradas en el
periodo correspondiente, oscilaron entre el 15,1 y el 32,5 por
ciento (Gráfico 3).
234
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

Gráfico 3. Evolución del Salario Nominal y Real, 1971-1980

40
26,3 32,3 32,5
30
20,0
20
15,1 8,2
10
2,5 3,1

0
-4,2

-10 1971 1973 1974 1978 1979 1980

-14,7
-20

Salario nominal Salario normal

Fuente: Elaborado en base a Boletines de Cuentas Nacionales del BCP

En lo que se refiere al sector externo, su papel en la

aceleración del crecimiento fue fundamental. Las exportaciones
registradas de bienes crecieron en forma sostenida, pasando de
US$ 127 millones en 1973 a US$ 400,3 millones en 1980,
comenzando a disminuir a partir de 1981 (Tabla 5). La
expansión de las exportaciones se debe fundamentalmente al
considerable incremento de las ventas de soja y algodón. En la
tabla 6, se observa que la participación del algodón en el total
exportado aumentó del 1,1 por ciento en 1960 al 46 por ciento
en 1985, mientras que la soja alcanzó una participación
superior al 36 por ciento en 1985183.
Por otra parte, si las exportaciones en este periodo se
duplicaron, las importaciones pasaron de US$ 127,3 millones
en 1973 a 772 millones en 1981; es decir, se quintuplicaron.
Esto demuestra que a pesar de la situación extremadamente

183 Las superficies cultivadas de algodón y soja pasaron de 33,2 mil y 54,6 mil hectáreas
respectivamente en 1971, a 242,8 mil y 396,9 mil hectáreas respectivamente en 1981.

235
Segunda Parte

favorable que caracterizó a la década del ‘70, la Balanza

Comercial del país registró
déficits permanentes, constituyéndose esto último, en una
constante (Tabla 5).

Tabla 5. Valor del Comercio Exterior 1973-1981184. (En millones de US$)

AÑOS Exportaciones de Importaciones de Bienes Balanza Comercial
Bienes
1973 127,0 127,3 -0,2
1974 173,2 198,2 -25,1
1975 186,7 227,3 -40,6
1976 199,7 236,3 -36,6
1977 325,6 360,1 -34,5
1978 356,1 432,0 -75,9
1979 384,5 577,1 -192,6
1980 400,3 675,3 -275,0
1981 398,5 772,4 -373,9
Fuente: Banco Central del Paraguay, Boletín Estadístico

Tabla 6. Composición de las Exportaciones, 1960-1990

(En porcentajes)
Productos 1960 1970 1975 1981 1985 1990
Prod. de la Madera 14.9 19.7 15.8 12.3 3.2 3.9
Ganados en Pie y 35.2 26.7 19.5 2.3 .. 13.9
Carne
Tabaco 5.9 9.0 6.8 2.2 .. 0.6
Algodón 1.1 6.3 11.4 43.7 46.1 34.7
Soja .. .. 9.9 16.1 36.7 27.9
Azúcar 0.3 .. 3.8 .. .. ..
Aceite vegetal 5.7 10.9 6.0 7.6 .. 1.4
Aceite esenciales 3.7 3.2 5.5 2.2 .. ..

184 En Paraguay, la terminología de Balanza Comercial refiere a exclusivamente a la Balanza de

bienes, y no a la Balanza de bienes y servicios como ocurre en otros países.

236
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

Extracto de Quebracho 10.9 3.1 1.4 1.9 .. 0.6

Otros 7.4 3.1 19.9 11.7 .. 17.0
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: Banco Central del Paraguay, Boletín Estadístico

La política de tipo de cambio fijo, con la resultante

sobrevaluación del guaraní, tuvo efectos nocivos sobre la
política fiscal. En un país que obtenía el 30 por ciento de sus
ingresos tributarios del
comercio exterior, evidentemente esto llevó a una crisis fiscal,
limitando el crecimiento de los gastos gubernamentales en
proyectos de inversión. El ingreso del Sector Público, como
porcentaje del PIB, cayó de 14,7 por ciento en 1972 a 12,2 por
ciento en 1981.
Grafico 4. Tamaño del Sector Público Paraguayo 46
(Como porcentaje del PIB )
35

30 5,5
6,3 7,1 5,9
25 5,5 7,1

20 11,8
8,8 8,5 8,4 9,5
8,8
15

10 14,7
13,8 14,6 15 12,2
5 13,3

0
1972 1977 1978 1979 1980 1981

Ingreso Gasto corriente Gasto de capital

Fuente: Naciones Unidas, Estudios Económicos de América Latina, 1981.

Sin lugar a dudas las inversiones realizadas principalmente

en 185la obra de Itaipú, han sido determinantes para el
crecimiento económico en la década del 70. El flujo de capital
185 Tamaño de la administración central de gobierno. No se incluyen las empresas públicas.

237
Segunda Parte

extranjero como consecuencia de la construcción de la represa

fue importante. Entre 1973 y el primer semestre de 1981 los
ingresos de divisas por Itaipú totalizaron US$ 1.287,6
millones186. Finalmente y en virtud de la abundancia de
capitales provenientes del exterior, así como el proceso interno
de acumulación, se pudo no sólo elevar sistemática y
ostensiblemente la formación bruta de capital a lo largo de este
periodo sino también acumular un gran acervo de activos
externos financieros.187
Gráfico 5. Formación Bruta de Capital Fija, 1973-1981
(Como porcentaje del PIB )
35,0

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0
1971 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

FNBf (% del PIB)

Fuente: Banco Central del Paraguay, Boletín Estadístico

Sin embargo, desde 1981 la economía paraguaya ingresa a

un proceso de crisis como consecuencia fundamental de: (a) el
término de las obras civiles de la represa de Itaipú; (b) la caída
de los precios internacionales de la soja y el algodón; (c) las

186 Banco Central del Paraguay, Cuentas Nacionales.

187 Lynn Ground, R. Op. Cit.

238
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

altas tasas de interés en el mercado financiero externo, que

absorbió capitales locales, elevó la cotización del dólar y
encareció el crédito externo; y por último (d) la disminución de
la producción agrícola debido a las malas condiciones climáticas
(inundaciones y sequias).

Periodo de Recesión y Estancamiento Económico

1981-1989
Si bien la tasa de crecimiento del PIB, fue de 8,7 por ciento
en 1981 (que ya equivale a una disminución del 3 por ciento
respecto a los 3 años anteriores), en 1982 y 1983 la caída de la
economía fue de -1,0 y -3,0 por ciento respectivamente. En
1984 y 1985 se lograba un repunte importante del 3,1 y del 4,0
por ciento respectivamente, gracias a las excelentes cosechas
agrícolas, pero interrumpida en 1986 (0,0 por ciento de
crecimiento) debido a la gran sequia que afectó a los
principales cultivos del país. En el periodo de 1987-89 se
aprecia una considerable recuperación del nivel de actividad,
ubicándose en promedio en torno al 6 por ciento, producto del
buen comportamiento del sector agrícola.

239
Segunda Parte

Gráfico 6. Tasa de Crecimiento del Producto Interno Bruto, 1981-1989

8,0
Promedio 2,4%

6,0

4,0

2,0

0,0
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

-2,2
Retracción Económica
Colapso Autoritario
-4,0

Var. PIB

Fuente: Elaborado en base a Boletines de Cuentas Nacionales del BCP

La recesión afectó sin lugar a dudas a todos los sectores de la

economía. En el periodo 1982-89 la actividad de la construcción
disminuyó en aproximadamente -1 por ciento en promedio,
alcanzando inclusive tasas de crecimiento negativas del -6 por
ciento en el periodo 1981-82. El sector industrial registró tasas
de crecimiento de tan solo 1,9 por ciento en promedio
(registrando incluso tasas negativas del -4,2 por ciento en
1983). El sector agrícola, uno de los pilares de crecimiento en la
década anterior, crecía solamente a tasas del 4,5 por ciento en
promedio (registrando incluso tasas negativas de poco más del
12 por ciento en 1986). Finalmente el sector del comercio y las
finanzas crecieron solo a tasas del 2,1 por ciento en promedio,
muy por debajo del 9,9 por ciento de crecimiento registrado
durante el auge.

Tabla 7. Crecimiento y Estructura del PIB, por Sectores Económicos, 1982-89.

Agricultura Industria Construcción Co mercio y Finanzas

AÑO Porcen Variación Porcen Variación Porcentaj Variación Porcentaj Variación

- porcentu - porcentu e del PIB porcentu e del PIB porcentu

240
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

taje del al taje al al

PIB del al
PIB
1982 15,6 0,6 16,4 -3,7 6,7 -6,0 26,6 -2,2

1983 15,6 -2,8 16,2 -4,2 6,5 -5,7 26,6 -3,1

1984 16,2 7,4 16,4 4,5 6,2 -2,4 26,3 1,8

1985 16,6 6,0 16,6 5,0 5,9 -1,0 26,5 4,7

1986 14,5 -12,6 16,4 -1,4 6,0 1,0 27,3 3,3

1987 15,2 9,7 16,2 3,5 5,8 2,0 27,1 3,5

1988 16,9 18,0 16,2 5,8 5,6 2,6 26,5 4,1

1989 17,5 9,8 16,2 5,9 5,4 2,5 26,3 4,7

Promedi 16,0 4,5 16,3 1,9 6,0 -0,9 26,6 2,1

o
Fuente: Elaborado en base a Boletines de Cuentas Nacionales del BCP

Las dificultades coyunturales observadas en los diversos

sectores de la economía pusieron de manifiesto desequilibrios
reales de corto plazo, tanto en el sector de producción de
bienes como en el de servicios. Esta situación se ha reflejado,
fundamentalmente en el mercado de trabajo. En ese sentido, la
tasa de desempleo abierto, a nivel nacional, pasó de 2,9 por
ciento en 1972 a 4,4 por ciento en 1982. La tabla 8 muestra que
las ramas de actividades económicas propias de los centros
urbanos, tales como la industria, la construcción y ciertos
servicios básicos y no básicos, han sido las más afectadas por la
coyuntura recesiva. Por otra parte las ramas económicas de las
áreas rurales como la agropecuaria y forestal han sido
afectadas en menor grado188.

Tabla 8. Tasa de Desempleo por Sector Económico, 1972-82

188 Extraído del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1985-1989

241
Segunda Parte

Industri

Comunicació
Construcció
Agropecuari

Elect., agua

Comercio

TOTA
Transporte

yFinanza
yServ. -

L
Sanita
AÑOS

rio
a

s
n
o

y
n
1972 0.3 1.2 6.1 2.3 2.5 2.1 2.9
1982 0.7 2.3 7.5 1.5 2.8 3.0 4.4
Fuente: Secretaria Técnica de Planificación, STP.

Por otro lado, si se observa el comportamiento del PIB per

cá-pita en dólares corrientes, se constata que los valores entre
1980 y 1983 se mantuvieron constantes alrededor de los US$
1.400, aunque en el bienio posterior de 1984-1985 se registra
una baja abrupta, alcanzando el valor de US$ 876 en 1985. Sin
embargo, en los años subsiguientes se produce una leve
recuperación. En 1989 el PIB per cápita en dólares corrientes se
registraba bastante por debajo de los niveles de 1980: US$
1.006. Una lectura diferente sobre el desempeño económico
de esta década, surge al observar la evolución del PIB per
cápita en dólares constantes. El PIB per cápita pasó de ser US$
1.617 en 1980 a US$ 1.618 en 1989, en los momentos de ocaso
del régimen stronista. Esta conducta estable y estancada del PIB
per cápita se repitió en toda la década, ya que oscilo en un
rango de US$ 1.700-1.500 durante todo este periodo.
Tabla 9. Producto per cápita, 1980-1989.
(En dólares corrientes y constantes de 1982)
Producto Interno Bruto Producto Per-cápita

Años Población Dólares

Mill. De US$. Mill. De US$.
Corrientes de 1982 Corrientes Constantes
1980 4.448 5.034 3.113.698 1.429 1.617
1981 5.625 5.473 3.206.948 1.754 1.707
1982 5.419 5.419 3.302.991 1.641 1.641

242
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

1983 5.604 5.257 3.401.911 1.647 1.545

1984 4.387 5.418 3.503.793 1.252 1.546
1985 3.161 5.634 3.608.726 876 1.561
1986 3.547 5.634 3.723.225 953 1.513
1987 3.733 5.878 3.841.357 972 1.530
1988 3.951 6.252 3.963.239 997 1.577
1989 4.115 6.614 4.088.990 1.006 1.618
Fuente: Elaborado en base al Boletín de Cuentas Nacionales del BCP

Después de 4 años de tendencia decreciente, la tasa de

inflación registra una tendencia al alza especialmente a partir
de 1982 (13,5 por ciento en 1983; 20,3 por ciento en 1984 y
25,2 por ciento en 1985). Luego del pico de inflación en 1986
(31,8 por ciento) la inflación se mantuvo relativamente estable
ubicándose entre el 21 y 26 por ciento respectivamente
(Gráfico 7). El aumento de la inflación, derivado en parte del
creciente desequilibrio en el comercio externo (afectado
también por la sobrevaluación del guaraní), del creciente déficit
en las finanzas públicas y de las dificultades internas de
producción, fue deteriorando el ingreso y el salario real.189

189 BID (1989).

243
Segunda Parte

Gráfico 7. Tasa de Inflación, 1981-1989

35,0
32
30,0
26
23
25,0
Porcentaje 20 25
20,0
14 22
15,0
13
10,0

5,0 07
0,0
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Tasa de inflación promedio

Fuente: Elaborado en base a Boletines de Cuentas Nacionales del BCP.

En lo referente a los salarios reales, se observó una caída de

casi 3 por ciento en 1982 y algo más de 7 por ciento en 1983.
Por tanto, en 1983, los salarios se situaron a un nivel inferior, en
términos reales, en 10 por ciento al de 1981 y más de 20 por
ciento menor que la tasa imperante a principios del decenio
anterior190.
La Balanza Comercial siguió siendo deficitaria en la década
de los ´80. Esto se puede observar en la Tabla 10, donde el
déficit comercial fue una constante hasta 1987. Los déficits de
balanza comercial se morigeraron a medida que fue
promediando la década, incluso en los años 1988 y 1989
alcanzaron valores positivos. Para el año 1990, en cambio, ya se
había revertido la tendencia alcanzando los valores negativos
previos.
Tabla 10. Valor del Comercio Exterior de Bienes 1982-1990
(En millones de US$)
AÑOS Exportaciones Importaciones Balanza
Comercial
1982 396,2 711,3 -315,1

190 Lynn Ground, R Op.Cit.

244
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

1983 314,2 622,0 -307,7

1984 538,3 740,2 -201,9
1985 533,5 659,5 -126,0
1986 741,2 864,5 -123,3
1987 796,8 919,8 -123,0
1988 1131,5 1031,6 99,9
1989 1180,0 1015,9 164,1
1990 1382,3 1635,8 -253,5
Fuente: Elaborado en base a Boletines de Cuentas Nacionales del BCP

Los sucesivos déficits de la balanza comercial fueron

cubiertos con las reservas internacionales acumuladas durante
la década del 70. El nivel más alto de las reservas se registra en
1981, con US$ 825 millones. Desde entonces fueron
disminuyendo en forma permanente hasta alcanzar US$ 433
millones en 1989.191
Por otra parte, la deuda externa del Paraguay se comportó
de una forma diferente a la del resto de América Latina. Si se
observan los niveles de deuda en el periodo 1973-1980, los
mismos se encontraban muy por debajo de los niveles
regionales. Por ejemplo, en el año previo a que se inicie la crisis
de la deuda en Latinoamérica (1981), la deuda externa
paraguaya ascendía a US$ 806,6 millones, equivalentes al 36
por ciento del PIB y los servicios de esta deuda alcanzaban al 21
por ciento de las exportaciones de bienes y servicios. Sin
embargo, la deuda externa se incrementó en 112 por ciento en
cinco años. Para1985, se había elevado a US$ 1.712,2 millones,
equivalente al 50,7 por ciento del PIB de dicho año, y el
servicio de la deuda alcanzó el 42 por ciento respecto a las
exportaciones globales.
191 Dato de 1989 extraído de Pineda, O. “Cronología Básica de la Historia Paraguaya”. 2009.
Asunción: Editorial Don Bosco.

245
Segunda Parte

Las razones que explican este incremento de la deuda

externa paraguaya para finales del 80 son varias. Resalta esta
diferencia del resto de los países de la región que ya no recibían
financiamiento alguno durante esa década.
Por un lado, en la década de los ochenta, Paraguay accedía,
por primera vez, a un financiamiento comercial para la
realización de obras de infraestructura mediante la aceptación
de un préstamo francés para modernizar y ampliar la
cementera nacional (Industria Nacional de Cemento-INC) y una
oferta brasileña para financiar la deuda y construir una planta
siderúrgica nacional de Paraguay. Desde Japón llegó el
financiamiento para los aeropuertos en dos ciudades
fronterizas, Puerto Presidente Stroessner (hoy Ciudad del Este)
y Pedro Juan Caballero.
Por otro lado, los desbalances en la deuda externa
correspondieron en su mayor parte al endeudamiento del
gobierno central y de varias empresas públicas. Particularmente
importante fue el fuerte endeudamiento ocasionado por los
proyectos de ampliación de ACEPAR e INC. Hacia el final de la
década también hubo aumentos por la necesidad de capitalizar
el atraso del pago de los intereses resultantes de estos
proyectos. Los atrasos en el pago de los servicios de la deuda (a
partir de la mitad de la década del 80), llevaron a
renegociaciones del saldo de la deuda externa, a principios de
los 90 con Brasil y con el Club de París, llegándose a una
solución para 1993192.
CONCLUSIÓN

El periodo que comprende desde 1973 a 1989 estuvo

signado por dos momentos fundamentales: el milagro
192 Masi (1987).

246
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

paraguayo de los años 70 y la posterior crisis económica de los

años 80. Ambos momentos también marcaron los tiempos
políticos: el primero se corresponde con el apogeo del régimen
stronista y el segundo con la caída del régimen.
Durante los años 70, Paraguay experimentó un rápido
crecimiento económico como resultado de dos factores
principales, la expansión agrícola y la construcción de la represa
de Itaipú. El costo de la construcción de Itaipú (tres veces
superior al PIB) incrementó sustancialmente la demanda
efectiva, permitiendo el
ingreso de un flujo importante de capital extranjero, un
importante efecto derrame en otros sectores de la economía
paraguaya y un consecuente e importante aumento del
empleo. Además, el ingreso masivo de capitales proveniente
del proyecto hidroeléctrico financió enteramente el déficit de la
Cuenta Corriente de Paraguay, en un periodo donde la gran
mayoría de los países de América Latina se endeudaron
fuertemente en el extranjero.
La rápida expansión del sector agrícola fue el otro factor de
gran peso en el rápido crecimiento económico de este primer
periodo. Los programas de colonización y las fuertes
inversiones en infraestructura permitieron el desarrollo de la
frontera oriental del país. La apertura de la frontera agrícola
asociada al aumento de la demanda externa y a las condiciones
favorables de los precios internacionales, transformó a la soja y
el algodón en los principales rubros de exportación.
El agotamiento de ambos factores explica el largo
estancamiento de la década del 80, a su vez coadyuvado por un
contexto externo desfavorable. A su vez, la falta de soluciones
gubernamentales adecuadas al cambio de coyuntura convirtió a
la situación en desfavorable.

247
Segunda Parte

Al terminar la construcción de Itaipú, el crecimiento

económico se detuvo. De acuerdo con los planes del gobierno,
el proyecto hidroeléctrico binacional con la Argentina
(Yacyretá), remplazaría en forma automática al de Itaipú como
fuente de crecimiento. Sin embargo, los cambios políticos en la
Argentina, las disputas sobre su financiación y las constantes
acusaciones de corrupción retrasaron el proyecto de manera
significativa. Sumado a esto, las inundaciones y la sequia en la
década de 80 disminuyeron la producción agrícola, así como la
tendencia a la baja de los precios internacionales para los
productos agrícolas afectó el monto de las exportaciones.
Además, las recesiones en Argentina y Brasil (y fuertes
devaluaciones de sus monedas) redujo la demanda de las
exportaciones. Como corolario de dicho estancamiento, la
pobreza y la brecha social se incrementaron sustancialmente.
El gobierno de Stroessner respondió de manera bastante super-
ficial ante esta crisis. Trató de conseguir ayuda extranjera
adicional para nuevos proyectos. El entorno internacional, sin
embargo, había cambiado. Brasil y Argentina habían sufrido los
efectos de la crisis de la deuda lo que afectó negativamente a
las exportaciones paraguayas y clausuró las posibilidades para
nuevos proyectos como Itaipú. Por otra parte las medidas de
corto plazo del gobierno no lograron modificar la situación.
Incluso, las tomas de préstamos en el extranjero para aumentar
las capacidades de algunas empresas públicas (que no tuvieron
éxito) terminaron por aumentar la deuda pública hasta niveles
insostenibles para las arcas del Estado hacia finales de los 80.
Finalmente, estos factores sumados a la elevada corrupción,
la excesiva intervención estatal en la economía, así como los
cambios regionales hacia la democracia (apoyadas por la nueva
política de Estados Unidos de promoción de los derechos
humanos), debilitaron considerablemente el Gobierno de
248
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

Alfredo Stroessner. El prestigio que Paraguay había logrado con

sus buenos resultados económicos se fue diluyendo e
internamente se incrementaban las voces de protesta en contra
del sistema de gobierno. El 3 de Febrero de 1989, el General
Andrés Rodríguez pone fin a la debilitada dictadura con un
golpe de Estado.

249
Segunda Parte

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 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

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251
Segunda Parte

GENERANDO CRECIMIENTO SUSTENTABLE

EN UN CONTEXTO DEMOCRÁT ICO
1989-2009

Melissa H. Birch
Este caso examinará la economía paraguaya durante las dos
décadas que transcurren entre 1989 y 2009, un periodo
caracterizado por grandes cambios en el contexto tanto
doméstico como
internacional. El final de la Guerra Fría, la creciente tendencia
hacia la globalización de los mercados y el renovado interés en
la integración regional en América Latina coinciden con la
transición democrática paraguaya. En este contexto global,
cinco gobiernos electos democráticamente tendrían la
oportunidad de estructurar una estrategia económica y el
desempeño económico resultante moldearía la vida de todos
los habitantes del país. Este trabajo estudia las políticas
económicas de tales gobiernos y el consecuente desempeño
económico en un nuevo contexto global. Los desafíos
económicos que enfrenta el gobierno de Fernando Lugo son
abordados en la sección final, como así también se proponen
algunas opciones de política de Estado para afrontar estos
desafíos.

252
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

INTRODUCCIÓN193
La transición democrática paraguaya comenzó,
abruptamente y en un ambiente poco propicio, con una
sublevación militar en febrero de 1989, dando término a los 35
años del General. Alfredo Stroessner en el gobierno. El primer
presidente de la transición fue el General. Andrés Rodríguez,
que igualmente a quien le precedió, llegó al poder por la fuerza,
buscó validar su gobierno con unas apresuradas elecciones,
contando siempre con el apoyo del Partido Colorado. Este
partido continuaría en el poder, durante cuatro mandatos más,
con divisiones internas cada vez más amenazantes a su
permanencia en el poder. Con la quinta elección general
llegaría al gobierno una coalición diferente al Partido Colorado.
En el 2008, el ex-obispo Fernando Lugo fue elegido como el
quinto presidente democrático del Paraguay luego de sesenta y
un años de dominio del Partido Colorado, incluyendo los treinta
y cinco años de dictadura bajo el gobierno del General Alfredo
Stroessner.194
De acuerdo a una encuesta de opinión llevada a cabo en 18
países latinoamericanos en 2004, a unos 15 años de la caída de
Stroessner, los paraguayos se encontraban entre aquellos
ciudadanos menos satisfechos con la experiencia democrática.
Tan solo el 39 por ciento pensaba que la democracia era
preferible a cualquier otra forma de gobierno, por debajo del
59 por ciento registrado en la primera encuesta llevada a cabo
en 1996. Cerca del 60 por ciento de los paraguayos
encuestados, la segunda tasa más alta en Latinoamérica, creía
que un gobierno militar resolvería los problemas, más

193 La asistencia de Nicolás Quintana en la preparación de este caso es gratamente reconocida.

Ciertas secciones de este documento se basan en una publicación previa, “La agenda
económica inconclusa: (Re) creando las bases para el desarrollo económico.” En D. Abente y
F. Masi Estado, Economía y Sociedad: Una Mirada Internacional a la Democracia Paraguaya.
(Asunción: CADEP, 2005), pp. 75-108.
194 Abente-Brun, Diego. (2009)

253
Segunda Parte

efectivamente que un gobierno democrático.195 Las tres cuartas

partes de los encuestados en 2004, luego de un largo periodo
de estancamiento económico, respondieron “no me importa
que un gobierno no democrático llegara al poder, si pudiera
resolver los problemas económicos”. Afortunadamente, para el
año 2010, el 68 por ciento de los paraguayos pensaba que la
democracia, a pesar de sus problemas, era la mejor forma de
gobierno.
El establecimiento de políticas de Estado en democracia es
un proceso mucho más delicado en comparación con un
sistema sumamente controlado como la de una dictadura. Los
desafíos de las políticas democráticas de Estado incluyen el
arte de la persuasión, la capacidad de construir consenso en
torno a ideas políticas y la habilidad de fortalecer las
instituciones necesarias para la ejecución de tales políticas. La
experiencia del Paraguay en la creación de políticas en
democracia ha tenido sus momentos de frustración. El presente
caso busca describir el contexto y las estrategias que han sido
ejecutadas y el desempeño económico resultante.
En su Country Profile del 2004, la Intelligence Unit de la
revista The Economist resumía la situación económica del
Paraguay de la siguiente manera:
“….medido en términos de su PIB per cápita, [El Paraguay]
es uno de los países más pobres de América Latina. La actividad
económica se basa principalmente en la agricultura, la
generación hidroeléctrica y el comercio informal con Argentina
y Brasil. Tradicionalmente, el poder económico ha es-tado en
las manos de una elite pequeña asentada en la capital,
Asunción, cuyos miembros han amasado sus fortunas a través
de actividades de búsqueda de rentas que involucraban al

195 Latinobarómetro, 2004, 2010.

254
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

Estado, la ganadería y las actividades relacionadas al comercio

ilícito”.196
Se necesitará mucho más que el mero cambio un gobierno
militar por uno civil para convencer a los habitantes del
Paraguay de los méritos de la democracia. Muchos son los
desafíos que deben ser afrontados por las políticas de Estado
para que la transición política representase algo más que tan
solo nuevos ocupantes del Palacio de López. Muchos
anticipaban que la energía generada por Itaipú y la forma en la
cual Paraguay negociaría con sus vecinos en el futuro sería un
tema central de discusión en el Paraguay democrático.
La incapacidad de los nuevos gobiernos de generar las tasas
de crecimiento observadas durante el auge de Itaipú
ciertamente alentó la sensación de insatisfacción de la gente.
Luego de experimentar un crecimiento de casi 6 por ciento
anual durante la década del setenta, Paraguay inició un periodo
de crecimiento más lento y variable, dando como resultado dos
décadas de estancamiento económico.
Tal desempeño económico fue particularmente frustrante ya
que durante el mismo periodo, Brasil y Argentina
experimentaron un crecimiento más acelerado y olas de
nuevas inversiones.

196 EIU Country Profile, 2004, London, página 23. Búsqueda de renta se define como la
extracción de ganancias excepcionales que resultan del ejercicio de poder de mercado y que
“incluiría todas las variadas formas en las cuales individuos o grupos cabildean el gobierno en
favor de gravámenes, gastos y políticas regulatorias que brindan beneficios financieros… para
ellos mismos a expensas de los contribuyentes o de los consumidores o de otros grupos.”
(Felkins, 1996)

255
Segunda Parte

256
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

Paraguay parecía sufrir un sinnúmero de problemas

estructurales y, como mínimo, un problema de imagen. El
World Economic Forum produce un Indice de Competitividad
Global basado en datos cuantitativos duros y en una encuesta
de líderes empresariales en cada uno de los países del mundo.
257
Segunda Parte

Se mide la calidad del ambiente macro económico, el grado de

institucionalidad del Estado y del mercado, la calidad de la
infraestructura física y de los servicios sociales, la eficiencia de
los mercados y los niveles de desarrollo tecnológico. En su
informe del 2004, Paraguay figuraba en el puesto 100, entre
104 países.197 Transparencia Internacional, una organización
que monitorea las percepciones de corrupción, ubicaba al
Paraguay en el puesto número 140 de 145 países y era uno de
tan solo 7 países en recibir un Indice de Corrupción Percibida
menor a 2 en una escala del 1 al 10. 198 Para 2009 Paraguay se
encontraba mejor ubicado en términos tanto de competitividad
como de corrupción, pero aún situado en los últimos lugares de
los rankings: en el puesto 124 entre 133 países en términos de
competitividad y en el puesto 138 de entre 180 países
encuestados con respecto a las percepciones de corrupción,
con un puntaje de 2.4.199
A medida que el siglo XX culminaba y la segunda década de
democracia en Paraguay comenzaba, el contexto era de una
creciente confusión doméstica, un ambiente comercial y de
negocios rápidamente cambiante a nivel regional, el alcance
global de los precios de los commodities y de la inestabilidad de
los mercados financieros en otros mercados emergentes
dibujaba un contexto dramáticamente diferente, que exigía al
Paraguay una nueva estrategia de desarrollo económico.
En los últimos 20 años del gobierno de Stroessner se prestó
muy poca atención a los ajustes estructurales necesarios para
acompañar un alto crecimiento poblacional, rápidos avances
tecnológicos y relaciones internacionales cambiantes, tanto a
nivel global como regional. Durante la última década del

197 World Economic Forum Global Competitiveness Score.

198 Transparency International.
199 World Economic Forum (2010) y Transparency International (2010) respectivamente.

258
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

régimen de Stroessner, el dictador solo atinaba a remiendos

antes que cambios sustanciales en la política económica, para
hacer frente al declive y posterior estancamiento económico.
Durante la primera década de la transición a la democracia,
gobiernos más débiles intentaron, con diversos grados de éxito,
formular políticas públicas en un ambiente político-económico
mucho más dificil. En la segunda década de transición, el
contexto externo brindaría tanto oportunidades como
amenazas mientras que internamente, el clima político crearía
una considerable incertidumbre.

CONTEXTO

El desafío para las administraciones democráticas de

gobierno era llevar al Paraguay a una trayectoria de desarrollo
sustentable, es decir, un crecimiento económico que se
construya sobre las fortalezas fundamentales de la economía
paraguaya y que genere oportunidades para todos sus
ciudadanos. El comienzo de tal estrategia podría darse
examinando los recursos del país de manera a identificar las
fuentes de ventajas comparativas. El Paraguay posee
limitaciones por el hecho de ser un país mediterráneo, pero se
beneficia de un clima benevolente y de la amplia disponibilidad
de tierras y una población joven. En Paraguay no escasean los
recursos físicos, pero las instituciones económicas básicas
aparecen como muy débiles para servir como cimiento de
mercados saludables. Consecuentemente, las señales de
mercado a menudo aparecen distorsionadas produciendo
resultados adversos y pérdidas de eficiencia y equidad.
La tierra es un factor abundante en Paraguay y el clima permite
259
Segunda Parte

el desarrollo de la ganadería y de diversos cultivos.

Históricamente, las necesidades de disponibilidad de tierras
para el cultivo en el Paraguay, ha significado la tala extensiva de
bosques para permitir el avance de la frontera agrícola. Este
avance encontró rápidamente sus límites, sin embargo, y las
inversiones para hacer más productivas las tierras agrícolas,
surgieron muy lentamente. Con una oferta de tierras,
crecientemente restringida, las fuerzas de mercado deberían
haber brindado los incentivos para tal inversión. Por el
contrario y en lugar de incentivos, se observaban mercados
inmobiliarios rígidos y propensos a auges y depresiones.
Solamente después que los precios de los commodities
agrícolas se incrementaran extraordinariamente, por un
periodo prolongado de tiempo, a partir del 2000, la inversión,
extranjera primero y la doméstica después, empezó a tomar
cuerpo. La agricultura a gran escala (principalmente la soja) y la
ganadería empezaron a llenar el espacio entre Asunción y la
frontera Este. Luego, con una infraestructura mejorada y
nuevos productos, adecuados a la región, las inversiones
comenzaron a llegar hasta el Chaco.
El problema de la tierra en Paraguay no es de suelo ni de
clima y tal vez ni siquiera sea de geografía. De hecho, el
problema de la tierra es sólo una manifestación más de la
ausencia de un sistema judicial confiable. Sin títulos auténticos
y derechos ejecutables, la propiedad de la tierra ha sido objeto
de frecuentes impugnaciones, con los consecuentes bajos
niveles de inversión a corto plazo. Hasta hace poco tiempo, el
cálculo del riesgo-retorno ha sido muy alto como para justificar
inversiones sustentables significativas en agricultura. La
ausencia de títulos de propiedad claros también debilita el
sistema financiero, donde la propiedad inmobiliaria es
normalmente una de las anclas de valor de un sistema de

260
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

préstamos. Sin títulos claros el acceso al capital es dificultoso

para quienes desearían invertir usando sus propiedades como
hipotecas. Por lo tanto las fuerzas de mercado no producen
eficiencia ni equidad en este sector.
El capital es un factor escaso en Paraguay. Las tasas de
inversión doméstica han sido generalmente más bajas que las
necesarias para el desarrollo sustentable, aumentando de
aproximadamente el 15 por ciento en la década del sesenta a
un máximo de 28 por ciento en 1980 hacia el final del auge de
Itaipú. La inversión como proporción de la producción total caía
a 17 por ciento en 1989, y se mantuvo en ese nivel, en
promedio, a pesar de algunos años de crecimiento
significativo.

Tabla 1: Paraguay: Formación Bruta de Capital Doméstico (% del PIB)

Año FBCF/PIB
(%)
1960 n.d.
1965 n.d.
1970 14.7
1980 28.8
1990 22.9
1995 26.0
2000 18.8
‘01 18.7
‘02 18.7
‘03 20.1
‘04 19.2
‘05 19.8
‘06 19.6
‘07 18.0
‘08 n.a.

261
Segunda Parte

‘09 n.a.
Fuentes: CADEP y CEPAL (2010)

La inversión extranjera directa ha jugado un rol de creciente

importancia en las dos últimas décadas. Este tipo de inversión,
que no solo moviliza montos significativos de capital y es un
indicador de confianza internacional, despegó en América
Latina en los noventa y Paraguay fue parte de esa bonanza. Al
mismo tiempo, el Mercosur trajo cambios significativos en las
fuentes de inversión extranjera directa y en la forma en la cual
estos capitales
llegaban Paraguay. Los flujos de IED desde los países del
Mercosur representaban el 40 por ciento de toda la IED que
ingresó a
Paraguay en la década del noventa.200
De acuerdo a su propio marco legal (Carta Orgánica), el
Banco Central del Paraguay ha sido el responsable de la
estabilidad monetaria tanto interna como externa. El BCP
utilizó las herramientas convencionales de política monetaria
para mitigar el impacto de los shocks externos, brindando
cierta estabilidad en un contexto de incertidumbre. De acuerdo
a su propio marco legal, no se encontraba facultado a
implementar políticas contracíclicas. Por lo tanto, el BCP tendría
un papel pasivo en el establecimiento de las bases de
desarrollo económico del país. Los bancos públicos,
especialmente los que canalizan los fondos extranjeros de
desarrollo a determinados sectores como la agricultura y la
pequeña empresa, se convirtieron en los protagonistas más
activos y visibles.
Con una tasa de crecimiento poblacional del 2,4 por ciento y

200 Cenit-Unicamp-Udelar-Cadep, (2000).

262
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

la densidad demográfica creciendo de 12 a 16 personas por

kilómetro cuadrado en las dos décadas consideradas aquí, la
mano de obra podría considerarse como el factor abundante en
Paraguay.201 Pero el mercado laboral paraguayo se caracteriza
por sus bajos niveles de organización efectiva, una escasez de
trabajadores calificados y un salario mínimo relativamente alto.
Sin embargo, dado que el nivel de cumplimiento de la
legislación del salario mínimo es bajo y la persecución de
infractores casi inexistente, el salario mínimo se ha vuelto más
como un techo antes que un piso para los salarios de la mano
de obra no calificada. No obstante, la mano de obra calificada
sigue siendo escasa.
Mientras que actualmente, la mayoría de la población en
edad escolar ya completa su educación primaria, sólo el 8 por
ciento de la población inicia estudios universitarios. En
consecuencia, la fuerza laboral del Paraguay no está preparada
para el tipo de oportunidades que pudieran resultar de las
nuevas inversiones.
Los empleadores se quejan de la dificultad en encontrar
técnicos calificados y mandos medios, reflejando tanto la
escasez absoluta de tales trabajadores como así también la
fragmentación de los mercados laborales que fracasan en
señalar la demanda y vincular a aquellos quienes cuentan con
las habilidades necesarias con aquellos quienes requieren tales
habilidades. Al mismo tiempo, el desempleo y el subempleo
siguen siendo inaceptablemente altos. De acuerdo a García-
Huidobro (2010):
“En Paraguay, el 36 por ciento de la población en edad de
trabajar se encontraba empleada en 1997, pero para 2003 esta
participación se había reducido al 23 por ciento. Este es el
indicador más importante de los últimos poco satisfactorios
201 World Bank (2010), World Development Indicators

263
Segunda Parte

resultados del mercado laboral en Paraguay. El aumento del

desempleo abierto del 5 al 8 por ciento de hecho puede
resultar difícil e incluso dramático para los afectados. Pero las
tendencias más preocupantes, en tan sólo cinco años, fue la
sustitución del trabajo a tiempo completo por el subempleo
que afecta al 13 por ciento de la población ocupada, y la grave
caída en el ingreso real que sufrió la mayoría de la población
económicamente activa. El aumento del desempleo puede ser
visto como una fluctuación a corto plazo en torno al pleno
empleo. Sin embargo, cuando la participación de pleno empleo
es sólo del 36 por ciento de la fuerza laboral y cuando los
salarios reales caen, esto constituye un grave problema de
empleo, que es de carácter estructural”.202
En el contexto de la globalización y los rápidos avances
tecnológicos en casi todos los campos del quehacer humano, la
creciente integración del Paraguay a la economía mundial
requerirá una población que pueda aprovechar las
oportunidades que presenten estas tendencias a la par de
protegerse de los efectos nocivos de cambios tan rápidos. La
reforma educativa, iniciada en 1992 al nivel primario, ha sido
lenta en producir resultados visibles. Por lo tanto, llevará
tiempo antes que las primeras promociones de estudiantes
educados a partir de las reformas lleguen al mercado, y
teniendo en cuenta que la deserción es muy alta, se puede
esperar que sea un grupo relativamente pequeño. Mientras la
reforma es obviamente necesaria, y parece estar bien
concebida, serán necesarias medidas correctivas adicionales
desde la perspectiva de la preparación laboral.203

202 Garcia-Huidobro, Guillermo, “Labor Market Functioning in Paraguay,” en Berry (2010).

203 Schiefelbein, Ernesto, “The Challenge to the Educational and Training System in Paraguay”, en
Berry (2010).

264
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

En el sector público, el exceso de personal y la ausencia de

un sistema de méritos ha desmoralizado a los servidores
públicos dedicados y ha reducido la eficiencia y eficacia del
Estado. La rigidez de la Ley del Funcionario Público animó al
funcionariado a permanecer en el sector público, aun cuando el
empleo en el sector privado pueda ser más atractivo. La falta de
capacitación para mejorar los conocimientos y la ausencia de
un sistema de promoción en la carrera pública basado en el
mérito, que son las formas de brindar incentivos para un
desempeño sobresaliente, han llevado al estancamiento tanto
en términos de capital humano como de sistemas
administrativos. El resultado es la frustración pública con una
burocracia inepta, la falta de confianza en las organizaciones de
gobierno y una aceptación general del incumplimiento de
obligaciones cívicas de todo tipo.

ESTRATEGIA

El estribillo constante de los años de Stroessner era “paz,

trabajo y bienestar”. A fines de los ochenta, los dos últimos
atributos eran escasos y el golpe de estado de febrero de 1989
fue una interrupción afortunadamente breve del primero. El
General Andrés Rodríguez, primer Presidente de Paraguay
durante la transición democrática, gobernó por un período de
cuatro años (1989-93). Dedicado a los negocios, además de
militar, designó a respetados tecnócratas y empresarios en
ciertos puestos claves de su gabinete ministerial. Su retórica
política se enmarcaba bien dentro de lo que se denominaba el
Consenso de Washington: el libre comercio y una menor
intervención gubernamental en la economía. Esto, además,

265
Segunda Parte

representaba una continuidad en medio de tantos cambios.

Históricamente, la economía paraguaya ha sido la más abierta y
la que ha gozado de mayor estabilidad en la región. De hecho,
la economía paraguaya era bien conocida por sus fronteras
abiertas y por un alto nivel de comercio no registrado.
Inmediatamente después del golpe de 1989 se dieron
ajustes económicos largamente pospuestos. El sistema de tipos
múltiples de cambio introducido por Stroessner, como una
medida provisional en 1986, y mantenida artificialmente a un
costo cada vez mayor en los últimos años de su gobierno, fue
eliminado y reemplazado por un sistema de flotación de la
moneda nacional. Un creativo plan de recompra de la deuda
externa elaborado por el Ministro de Hacienda eliminó los
atrasos y redujo la deuda externa del Paraguay de manera
significativa a un costo equivalente a solo una fracción de su
valor nominal.
A la par de las reformas de tipo de cambio, se liberalizó el
sector financiero. Durante la dictadura de Stroessner, el sector
financiero de Paraguay se encontraba bajo un control muy
estricto. Las tasas de interés eran fijadas por el gobierno, se
mantenía un encaje muy alto (42 por ciento) y se encontraba
vigente una composición del crédito por sectores bajo mandato
legislativo. Un sistema de redescuento para financiar las
actividades agrícolas, ejercía aún un mayor control sobre el
sector bancario. En resumen, hubo pocas señales de existencia
de un mercado financiero durante los años de Stroessner,
predominando, por lo tanto, una escasa competencia entre los
actores del sector.204

La liberalización del sector financiero emprendida por

Rodríguez redujo el encaje legal, eliminó el redescuento para la

204 Esta descripción de la situación financiera se basa principalmente en Insfrán (2000).

266
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

agricultura y flexibilizó el crédito en un intento por estimular la

producción económica. La liberalización del mercado financiero
también llevó a un aumento dramático en el número de
bancos. No obstante, se prestó poca atención a asegurar que la
capacidad adecuada de supervisión y regulación existiese para
una industria bancaria caracterizada por la creciente
competencia. Las tasas reales de interés se elevaron dado que
la inflación se redujo al 5 por ciento, su menor tasa en 20 años,
y el Paraguay comenzó a experimentar
una afluencia importante de capital privado a corto plazo,
incrementando la base monetaria y las reservas
internacionales.
La consiguiente expansión del crédito estimuló el
crecimiento económico en la década de 1990, pero la mala
gestión de los bancos y la deficiente supervisión de los mismos
resultaron en una serie de crisis financieras y el cierre de varios
bancos importantes en la segunda mitad de la década de 1990.
Mientras el número de bancos y agencias financieras
relacionadas aumentó de 88 en 1988 a 147 en 1995, el mismo
se redujo a 101 a mediados de
1999.205
El sistema impositivo paraguayo, aunque plagado de
exenciones especiales, brindaba pocos incentivos para la
inversión sostenida. De hecho, las muchas lagunas existentes,
agravadas por la
deficiente aplicación, tendieron a fomentar una asignación
ineficiente de este recurso escaso. Rodríguez anunció una
ambiciosa reforma fiscal en 1990, pero una versión mucho más
tímida fue la que se promulgó en 1992. La reforma fiscal que
Rodríguez propuso había intentado mejorar la eficiencia, la

205 Insfran (2000), n.p., Tabla 7.

267
Segunda Parte

elasticidad tributaria y la equidad al hacer cambios sustanciales

en la estructura y administración tributarias. 206 Incluyó la
introducción de un impuesto al valor agregado (IVA) para
sustituir al impuesto sobre las ventas nacionales y previó una
administración mejorada del impuesto inmobiliario.
En la práctica, la falta de apoyo de la comunidad empresarial
y las dificultades en su administración resultó en una reforma
menos ambiciosa. Los resultados con el nuevo sistema fueron
ingresos menores y menor equidad de la esperada. Mientras
que la reforma de 1992 fue una mejora respecto al sistema
tributario existente, los ingresos tributarios como proporción
del PIB se mantuvieron entre los más bajos en América Latina.
El gobierno del General Rodríguez fue sucedido por el primer
presidente civil de Paraguay en casi 50 años, Juan Carlos
Wasmosy (1993-98). Wasmosy, ingeniero y hombre de
negocios, había hecho su fortuna durante los años de Itaipú.
Conservador en sus puntos de vista económicos, Wasmosy era
miembro del Partido Colorado, pero tenía poca experiencia
política. Las circunstancias de su elección como candidato del
Partido Colorado para la Presidencia de la República fueron
polémicas y dejaron a este partido profundamente dividido. Su
falta de legitimidad dentro del Partido Colorado redujo su
eficacia política y le impediría moverse con decisión para
implementar su agenda de políticas públicas.
Wasmosy se comprometió a seguir impulsando las políticas
de libre mercado que habían caracterizado al gobierno anterior,
a la par de priorizar las políticas de infraestructura básica, salud
y educación. Un préstamo de US$ 81,5 millones del BID que

206 En la administración tributaria, la eficiencia denota hasta que punto la política tributaria no
altera la decisiones con respecto la combinación de factores de producción, la equidad se
refiere a la justicia con la cual los impuestos impactan a los pobres y a los ricos, mientras la
elasticidad tributaria mide hasta que punto los ingresos tributarios aumentan o disminuyen con
el tamaño de la base impositiva.

268
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

había sido negociado por el saliente gobierno de Rodríguez, se

utilizó para una serie de reformas económicas destinadas a
reducir la regulación y la intervención gubernamental en los
mercados. A falta de una mayoría colorada en el poder
legislativo, tal reforma económica era difícil de ser aprobada y
frente a la creciente división política, Wasmosy promovió un
pacto de gobernabilidad con el principal partido de la
oposición, el PLRA, pacto que facilitó el día a día en la toma de
decisiones pero que, sin embargo, obstaculizó reformas
fundamentales.Wasmosy introdujo algunas reformas
electorales y judiciales, por ejemplo, pero las principales
iniciativas de política económica como la privatización, la
reforma del Estado, la modernización del sector industrial y la
reforma agraria, se estancaron en el trabado escenario
político.207

207 Cuatro pequeñas empresas estatales fueron vendidas durante el gobierno de Wasmosy (las
líneas aéreas nacionales, flota mercante, una empresa de acero y una productora de alcohol)
bajo condiciones muy controvertidas. Las acusaciones de corrupción fortalecieron la oposición
al programa de privatizaciones y las empresas de servicios públicos más grandes nunca
fueron privatizadas.

269
Segunda Parte

Aún así, la democracia tuvo un profundo efecto sobre la distri

bución del gasto del gobierno central (Ver Tabla 2). La Constitución
de 1992 requiere que el 20 por ciento de los ingresos públicos se
destinen a la educación. La proporción del gasto dedicado a las
fuerzas armadas y la policía disminuyó considerablemente,
mientras que la proporción del gasto dedicado a los ministerios de
educación y salud crecieron. Tal vez lo más difícil de explicar en un
régimen democrático, es la participación cada vez menor del gasto
en agricultura, industria y obras públicas.

Tabla 2. Paraguay: Distribución del Gasto Público

Porcentaje de Gastos Totales (% promedio)
1980-89 1989-93 1993-98 1998-03 2003-08
Interior 15.51 13.15 9.83 10.41 8.82

Relaciones Exteriores 1.71 3.48 2.69 3.24 3.12 1.63

Defensa 21.57 19.19 11.81 8.19 6.75
Hacienda 6.01 8.39 7.26 4.22 15.55
Educación 21.05 21.52 28.75 34.89 32.27 25.62
Salud 8.65 8.32 8.56 11.42 12.02 10.75
Justicia y Trabajo 1.56 1.58 1.98 2.37 1.96 1.40
Agricultura 5.52 9.12 9.43 6.94 5.51 3.89
Industria y Comercio 0.55 0.63 0.73 0.59 0.68 0.49
Obras Públicas y Comunicaciones 16.99 14.61 18.95 17.72 13.31 7.48
Fuente: Ministerio de Hacienda

El déficit del sector público de Paraguay había sido un problema

crónico en la última década de la dictadura. De acuerdo al Banco
Mundial, mientras que el “déficit oficial no superó el 3 por ciento
del PIB durante toda la década (salvo en 1983 / 4), el déficit
efectivo, incluido el subsidio de divisas fue en promedio de más del

270
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

-
7 por ciento del PIB entre 1983 y 1988”. El fin del régimen de
208

tipo de cambio múltiple, que eliminó los subsidios sustanciales de

divisas para el
sector público, brindó algún alivio, pero frente a ingresos
insuficientes, Rodríguez había equilibrado el presupuesto
mediante la reducción de los gastos de capital y el aumento de los
precios de los servicios públicos.
La presión de aumentos salariales en el sector público creció
durante el gobierno de Wasmosy. Asimismo, la expansión de los
gastos en educación y salud también contribuyó a un aumento
de la masa salarial y la creciente presión sobre las finanzas
públicas, a pesar de los esfuerzos para limitar el crecimiento del
empleo en otras áreas del sector público. Las reformas impositivas
contempladas por diversos gobiernos democráticos han tenido un
éxito limitado, principalmente en cuanto a la eliminación de
exenciones y ampliación de la base impositiva. Por el contrario, el
Congreso paraguayo ha pospuesto una y otra vez la aplicación de
la nueva legislación que introduciría un impuesto sobre la renta
personal y el Poder Ejecutivo ha encontrado razones para crear
unas 40 exoneraciones al IVA.
A mediados de los noventa, los acontecimientos externos
dominarían la agenda económica de Paraguay. El Tratado de Asun-
ción, firmado en marzo de 1991, permitió al Paraguay y al Uruguay
ser parte del proceso de integración económica regional, iniciado
unos años antes, entre Argentina y Brasil. Como una unión
aduanera, el Mercosur tuvo como objetivo eliminar las barreras al
comercio dentro del grupo de cuatro países miembros, a la par de
establecer un arancel externo común frente a terceros países. El
208 World Bank (1992), Paraguay: Country Economic Memorandum, p. 14.

271
Segunda Parte

Tratado de Asunción otorgó al Paraguay un período de

introducción gradual para adecuar su política comercial a los
objetivos regionales y, en 1995, Paraguay adoptó el arancel ex
terno común vigente en el MERCOSUR, aunque con unas 400
excepciones.209
A Wasmosy le sucedíó en el poder, a partir de agosto de 1998
otro Ingeniero Colorado, Raúl Cubas Grau, del movimiento UNACE,
liderado por el General Lino Oviedo, uno de los jefes militares que
participó del golpe de Estado contra Stroessner. Las elecciones que
llevaron al poder a Cubas fueron consideradas como las más
democráticas en la historia paraguaya en términos de niveles de
participación y la ausencia de irregularidades y fraude. Sin
embargo, las luchas de poder dentro del Partido Colorado
socavaron la eficacia de su gobierno. El asesinato de su
vicepresidente, Luis María Argaña, dio lugar a las manifestaciones
civiles en marzo de 1999 y Cubas fue obligado a renunciar cuando
varios manifestantes eran asesinados por francotiradores durante
el denominado Marzo Paraguayo. 210 Los pocos meses del
gobierno de Cubas fueron dominados por las disputas dentro del
partido de gobierno, intrigas políticas y problemas de seguridad.
En los siguientes cuatro años (1999-2003), mientras el ingreso
per cápita disminuía aceleradamente, un “gobierno de unidad
nacional” encabezado por el Colorado y Presidente del Senado,
Luis González Macchi mantuvo las formas democráticas, pero
avanzó poco en cualquier tipo de agenda de política pública,
mientras las crisis internas y externas impidieron reformas
económicas que promoviesen el crecimiento económico y el
209 Muchas de estas exenciones, incluyendo aquellas existentes bajo el “regimen de turismo”,
expirarían en los siguientes cinco a diez años aunque poca atención política se le ha brindado a la
búsqueda de fuentes alternativas de empleo y oportunidad económica.
210 Abente Brun, Diego, “El Paraguay Actual, 1a Parte: 1989-1998,” ABC Color Colección La Gran
Historia del Paraguay, Vol. 14, 2010.

272
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

-
desarrollo. La economía se contrajo, la inversión privada se
estancó y el déficit del sector púbico aumentó dramáticamente. Al
final de la

273
Segunda Parte

-
administración de Gonzalez Macchi, el Estado paraguayo se en
contraba al borde de la cesación de pagos de la deuda pública.
Visto en el contexto de este panorama económico, los
resultados de la encuesta Latinobarómetro de 2004 son más
fáciles de entender. Los paraguayos estaban perdiendo la
paciencia con el proceso democrático y se vieron frustrados por la
incapacidad del proceso, de ofrecer una estrategia de crecimiento
sustentable y generadora de empleos. De acuerdo con un informe
del Banco Mundial, las empresas paraguayas señalaban que la
falta de personal calificado era el obstáculo más importante a la
expansión, seguido por el acceso al crédito y el funcionamiento
del sistema judicial. El Ministerio de Industria y Comercio (MIC), a
su vez,
identificaba una larga lista de problemas en los ámbitos de
financiación, impuestos, insumos, mano de obra, tecnología,
aduanas y puertos, protección del medio ambiente, competencia
desleal y normas técnicas. 211
Las repetidas sequías e inundaciones, junto con los vaivenes de
los precios mundiales de productos básicos, reveló la
vulnerabilidad de una estrategia económica basada en la
producción agrícola. La creación del Mercosur parecía sugerir que
el “turismo de compras” con Brasil y Argentina llegaría a su fin. A
pesar de estas amenazas a los fundamentos básicos de la
economía paraguaya, no hubo un sentido de urgencia entre los
responsables políticos para diseñar una política industrial que
pudiese aprovechar la oferta casi ilimitada de energía

211 Cita en Altenburg, T., Hillebrand, W. y Meyer-Stamer, J., Building Systemic Competitiveness:
Concept and Case Studies from Mexico, Brazil, Paraguay, Korea and Thailand, Reports and
Working
Paper Series 3/1998, (Bonn: German Development Institute, 1998)

274
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

-
hidroeléctrica existente y la apertura de los mercados de países
vecinos a partir de la creación del Mercosur.
A pesar del laissez-faire generalizado de la política económica
de la transición, tanto los gobiernos de Rodríguez como de Was
mosy, adoptaron medidas para estimular la inversión y las
exportaciones con una variedad de programas. La Ley 60/90
introdujo
un conjunto de incentivos fiscales para alentar la inversión
privada, principalmente en industrias, mientras que el Servicio
Nacional de Promoción Profesional (SNPP) ofrecía capacitación
para la mano de obra. En el MIC se promovieron una serie de
programas de apoyo a pequeñas y medianas empresas (pymes)
mediante la cooperación internacional. En 1992, fue creado
PROPARAGUAY, siguiendo el modelo de PROCHILE, para promover
las
exportaciones y la inversión. PROPARAGUAY identificó un grupo
de industrias clave para apoyar y promover la competitividad de
empresas nacionales en el exterior: textiles y prendas de vestir,
cuero y calzado, productos de madera e industrias procesadoras
de alimentos.
En el año 2001 se adoptaba un programa de maquila, que
proporcionaba incentivos para la inversión en plantas de
ensamblaje en el Paraguay. Al final de la administración de
González Macchi, la inversión en las operaciones de maquila
alcanzaba US $ 7,8 millones, generando casi US$ 11 millones en
exportaciones.212 Si bien esto representaba menos del 2 por ciento
de las exportaciones, el programa de maquila creó nuevos

212 ABC Color, 6 Marzo 2004, p. 11.

275
Segunda Parte

-
productos de exportación, significando un pequeño paso hacia
una estrategia económica de generación de empleo.213
REDIEX reemplazó a PROPARAGUAY en el 2004, gestándose
una asociación público-privada que involucró a más de 50
organizaciones, entre ellas varias asociaciones empresariales
sectoriales, e instituciones educativas. REDIEX busca conectar los
diferentes actores relacionados con sectores específicos, se ha con
centrado en determinados productos o actividades que se
consideran con potencial de exportación y facilita las
exportaciones de los mismos a través de la promoción y asistencia
técnica.
Luego de 4 años de un gobierno provisorio y con escasos
resultados, el próximo presidente llegaba al poder en medio de
una gran expectativa y también en un momento de profunda crisis
económica. Periodista y abogado con años de experiencia en el
Partido Colorado, Nicanor Duarte Frutos (2003-08) iniciaba su
gobierno con una clara “agenda para un país mejor”. Criticando las
reformas neoliberales de sus predecesores, prometió centrarse en
el desarrollo económico “con rostro humano”. También se
comprometió a luchar contra la corrupción mediante el aumento
de la transparencia y la mejora de la gestión del sector público.
Llegando al quinto año de recesión, crecientes niveles de pobreza
y desempleo, un déficit fiscal considerable y atrasos significativos
en los pagos de la deuda externa e interna, Duarte se movió
rápidamente con un plan para los primeros cien días.
El plan atacó el déficit fiscal mediante cambios administrativos
en el Ministerio de Hacienda, los que aumentaron la transparencia

213 Informe de Coyuntura Económica Semanal, 24-28 mayo, 2004, p. 7. Desafortunadamente, no hay
datos disponibles sobre creación de empleos.

276
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

-
y la eficiencia. La mejora del cumplimiento tributario brindó
ingresos fiscales adicionales, reformándose además el sistema de
pensiones públicas, que era una de las causales del déficit. La
reforma de este sistema (Cajas Fiscales) introdujo procedimientos
rápidos y de menor costo, al tiempo de eliminar una serie de
“beneficiarios” no elegibles. Al mismo tiempo, la salud y la
educación fueron priorizadas por el nuevo gobierno y recibieron la
asignación de mayores recursos del presupuesto para libros de
texto, útiles escolares y programas de almuerzo escolar. El gasto
en alimentos y medicinas para los hospitales también se
incrementó. Se adoptaron medidas para mejorar el bienestar
público y la seguri-

277
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

dad personal y para restaurar la confianza en la economía.214

El nuevo gobierno tuvo que enfrentarse, además, con una mora
de la deuda externa pública de US $ 67 millones y otros US$ 126
millones de deuda pública interna que vencían en 60 días. Se
iniciaron de inmediato las negociaciones para reprogramar la
deuda pública interna en un período de 5 años, con una tasa de
interés más baja. Junto a las reformas administrativas
mencionadas anteriormente, el gobierno fue capaz de reducir el
déficit fiscal en casi un 50 por ciento en cuestión de meses.
Desde una perspectiva a más largo plazo, el gobierno inició
conversaciones con los organismos donantes internacionales y el
Fondo Monetario Internacional (FMI), buscando apoyo para sus
reformas y mecanismos para reactivar los préstamos que
estimularían el crecimiento económico. Una carta-intención fue
firmada con el FMI en diciembre de 2003 para lograr un acuerdo
Stand-
By por quince meses y realizar ajustes y reformas en las finanzas
públicas. Sin embargo, antes de firmar el Stand By, el gobierno
acordó firmar acuerdos con el sector empresarial y con el sector
político para consensuar apoyo de ambos sectores a varias
reformas contenidas en esta carta de intención. Este hecho,
otorgó legitimidad al acuerdo Stand By y a la presencia del Fondo
en Paraguay.215 Es de interés notar que el FMI en varios otros
programas stand-by que en los años subsiguientes negoció con
países centroamericanos, ponía como condición que los
gobiernos respectivos consensuen las medidas primeramente en
acuerdos con el sector empresarial, político y social de cada uno
de esos países.216
214 Informe de los Primeros Cien Días, Ministerio de Hacienda.
215 Para detalles, ver Borda (2006).
216 Comunicación personal con Fernando Masi, Diciembre 2010, en base a una información recogida
en un seminario CEPAL-FMI en Santiago de Chile, Mayo 2005.

278
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

-
Tal vez el más ambicioso de los temas del programa de gobier
no fue la introducción de una importante reforma fiscal. Habiendo
aprendido de los errores de la reforma anterior iniciada por el
gobierno del General Rodríguez, Duarte Frutos logró el apoyo de
los líderes empresariales y los partidos políticos de oposición a
una reforma que no sólo realizaría cambios significativos en la
estructura tributaria, sino también mejoraría la administración y
modernizaría las prácticas administrativas en el sector público.
Más que reforma fiscal, la ley de Reordenamiento Administrativo y
Adecuación Fiscal previó la reestructuración de la administración
pública para agilizar la gestión y mejorar tanto la eficacia en la
recaudación de ingresos como en los gastos del gobierno. La
reducción de las tasas de impuestos a la par de la ampliación de la
base tributaria a sectores previamente exentos, facilitaría la lucha
contra la corrupción y aumentaría la eficiencia y la equidad en el
sistema tributario. Si se implementase, las fuerzas del mercado
deberían comenzar a sustituir las actividades de búsqueda de
rentas con el importante incremento esperado en la productividad
económica. Además, y muy importante, el nuevo conjunto de
iniciativas de la reforma fiscal podría mejorar la capacidad del
gobierno para hacer cumplir el código tributario, brindando al
Poder Judicial una mejor información y contribuyendo a la
creación de un Estado de Derecho funcional.
Finalmente, el Gobierno de Duarte Frutos introdujo el concepto
de rendición de cuentas, con informes constantes sobre el
progreso de las reformas, que además contaron con la aprobación
legislativa. Representantes de la sociedad civil, incluidos los de
Transparencia Internacional, supervisaron el proceso y trataron de
aumentar la participación pública. Las reformas administrativas
entraron en vigor con cierta rapidez, a pesar de la resistencia muy

279
Segunda Parte

-
fuerte de los empleados públicos y de la estructura pública, en un
ambiente político muy incierto. Por ejemplo, la Ley la Fun ción
Pública (Ley 1626), aprobada por el Congreso en 2003, se vio ante
más de 400 recursos de inconstitucionalidad ante la Corte.
De todas maneras y a pesar de las mejoras significativas en la
gestión del sector público, el sector privado fue lento en
responder con nuevas inversiones. Como resultado, el crecimiento
económico sostenido sigue siendo una meta difícil de alcanzar y
muchos desafíos de la política de Estado quedaron irresueltos.
Así, durante los primeros 19 años de democracia, el Partido
Colorado se mantuvo en el poder, haciendo algunos ajustes a la
estrategia para reflejar las condiciones cambiantes y las exigencias
de las distintas facciones internas del partido. En elecciones
consideradas ampliamente como libres y justas, las figuras
políticas estrechamente asociadas con el régimen de Stroessner
continuaron gobernando a nivel nacional. Los candidatos de la
oposición sólo tuvieron éxito en ganar posiciones ejecutivas en las
elecciones departamentales y municipales. Tal vez no es de
extrañar, entonces, que la estrategia económica del país consistió
en ajustes en lugar de reformas fundamentales y tales reformas
han reflejado más continuidad que cambio.
En abril de 2008, un ex obispo de la Iglesia Católica, Fernando
Lugo, se convirtió en el primer presidente paraguayo desde 1948
sin adscripción Partido Colorado. Fernando Lugo llegó al poder
como candidato de la Alianza Patriótica para el Cambio, una
amalgama de pequeños partidos políticos y movimientos sociales
que se unieron con el Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA), el
principal y tradicional de la oposición en el Paraguay.

280
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

-
La elección fue significativa en la historia política paraguaya, desde
el momento en que fue el primer traspaso de mando, en forma
pacífica, de un partido a otro. Ganó con un 41 por ciento de los
votos (frente al 31% obtenido por la candidata del Partido Colo
rado) en elecciones consideradas libres y justas por observadores
internacionales.
Lugo fue electo con el propósito de “impulsar el desarrollo con
igualdad de oportunidades para todos y todas y para afianzar la
soberanía na-cional.” Esto significaba “impulsar un crecimiento
económico sustentable e inclusivo, una política tributaria justa,
alentar la responsabilidad fiscal, incre-mentar las inversiones
físicas y de capital humano, y adecuar las instituciones del Estado
para que puedan materializar nuestros ideales constitucionales de
Estado Democrático y Social de Derecho.” La idea del nuevo
gobierno fue “cambiar el rumbo, el ritmo y la calidad del
crecimiento,” y con esta meta su equipo elaboró un Plan
Estratégico Económico y Social (PEES). Los seis objetivos del PEES
son:
• Proseguir el crecimiento económico pero con mayor
generación de empleo y con mejor distribución de ingresos;
• Fortalecer las instituciones del Estado para mejorar la
eficacia de las políticas públicas;
• Aumentar y mejorar la inversión en áreas sociales,
fundamentalmente en educación y salud, focalizando el
gasto público en el combate contra la pobreza extrema; •
Alentar la diversificación de la estructura productiva,
preservando el medio ambiente y logrando un mejor
aprovechamiento de los recursos energéticos y humanos
disponibles en el país;

281
Segunda Parte

-
• Impulsar la participación de la sociedad civil y del sector
privado en la economía para fortalecer las micro y
pequeñas empresas, en especial las pequeñas fincas
agrícolas, aumentando su capacidad competitiva;
• Armonizar y coordinar las acciones del gobierno para
apoyar el desarrollo regional descentralizado.
Solo unos meses después de asumir el poder, la peor crisis fi
nanciera mundial en 60 años uniría sus fuerzas con una sequía
local prolongada para cambiar drásticamente el contexto en el
cual el gobierno de Lugo tendría que ejecutar sus planes.

DESEMPEÑO

Al final del régimen de Stroessner, Paraguay era una economía

predominantemente agrícola, bien dotada de infraestructura física
básica, pero la inversión continuaba rezagada en términos de
capital humano. Además, se retrasaban las reformas estructurales
necesarias de modernización para sostener un sector privado
competitivo. Por otro lado la deuda social del Paraguay
aumentaba desde el momento en que el crecimiento poblacional
seguía superando a la prestación de los servicios públicos básicos.
Luego de la recesión post-Itaipú y gracias a las fuertes
exportaciones de productos agrícolas a finales de 1980, la
economía paraguaya continuó creciendo en los primeros años
después del golpe, aunque algo más lentamente (ver Tabla 3).
Pero la creciente agitación política y la caída de los precios de la
soja en la década de 1990 terminaron con esa tendencia. Aunque

282
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

-
la economía creció un 3 por ciento por año en la primera mitad de
la década de 1990, este crecimiento fue de menos del 1 por ciento
anual en la segunda mitad de la década. Con altas tasas de
crecimiento de la población, el ingreso per cápita se redujo en casi
un 2 por ciento anual hacia finales de la década. De hecho, el
ingreso per cápita en términos reales en 2000, llegaba a ser
inferior al que había sido 10 años antes, cuando terminaba la
dictadura. Afortunadamente, la economía llegaba a crecer en un
14,9 por ciento acumulativo

283
Segunda Parte

entre 2003 y 2006, superando el crecimiento acumulado de los

ocho años anteriores.217
A pesar de un entusiasmo inicial en la primera mitad de la
década de 1990 cuando la inversión crecía a una tasa promedio
anual de casi 6 por ciento, este aumento se desaceleró
considerablemente en los siguientes 10 años (1993-2003) y los
niveles absolutos de la inversión como proporción del PIB han
disminuido igualmente. De un máximo de 26,8 por ciento
alcanzado al final del boom de Itaipú en 1980, la formación de
capital fijo como porcentaje del PIB se estableció en la primera
década de este siglo en alrededor del 18,7 por ciento.
El desempleo es un problema persistente agravado por el
subempleo y el desempleo oculto. El desempleo abierto hacia el
final del régimen de Stroessner era de 5,4 por ciento, mientras
que el desempleo oculto (trabajadores desalentados) se mantenía
en 9,5 por ciento, arrojando una tasa total de desempleo de casi el
15 por ciento. Al mismo tiempo, el subempleo era de
aproximadamente 19 por ciento. 218 En el momento de la recesión
económica, en 2002, la tasa de desempleo total aumentaba a 17
por ciento con una tasa de desempleo abierto de 10,8 por ciento y
con un subempleo del 22,5 por ciento, y en aumento. En 2009, el
desempleo abierto llegaba a 6,4 por ciento (no se reportó el nivel
desempleo oculto, pero se estima en alrededor del 3 por ciento) y
una cuarta parte de la población económicamente activa se
encontraba subempleada. 219

217 Gerencia de Estudios Económicos, Banco Central del Paraguay (2007), Dinámica de la Actividad
Económica 2006. Obtenido de www.bcp.gov.py, Mayo 31, 2011.
218 El subempleo incluye a quienes trabajan menos de 30 horas por semana pero que están
dispuestos a trabajar más horas.Incluye además a quienes trabajan más de 30 horas semanales
pero ganan menos del salario mínimo legal.
219 Garcia-Huidobro en Berry (2010), p. 44 y DGEEC, Encuesta Permanente de Hogares, 2009, en
línea.

284
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

-
Los resultados de la exportación en el Paraguay han dependi do
históricamente de las condiciones climáticas y de los precios de las
materias primas. Las exportaciones agrícolas registradas como
porcentaje del total de las exportaciones experimentaba una
disminución de 72,7 por ciento en 1989 a sólo 40,2 por ciento en
2002 antes de volver a aumentar a casi el 47 por ciento en 2003. 220
La soja y el algodón fueron los cultivos de exportación principales
con modos de producción y patrones de ingresos muy diferentes
entre sí. En los últimos años, las exportaciones de algodón han
disminuido y han sido sustituidas por el aumento de las
exportaciones de soja y carne. Las exportaciones paraguayas de
carne se incrementaron en los últimos años, junto con varios
productos no tradicionales como el sésamo.
La tendencia ha apuntado hacia las exportaciones que hacen
uso intensivo de la tierra y el capital. Las exportaciones de
productos manufacturados ,que requieren uso intensivo de mano
de obra intensiva, han disminuído su participación de un 15 por
ciento de las exportaciones registradas totales en el decenio de
1990 al 11 por ciento para el 2002. 221 Tremendamente importante,
pero difícil de medir, es el comercio informal a lo largo de la
frontera con Argentina y Brasil, proporcionando niveles
significativos de empleo en ocupaciones de bajo nivel de
remuneración y calificación, pero también grandes beneficios para
los propietarios de tales mercaderías. En conjunto, la actividad
exportadora proba-

220 Datos del BCP. El comercio real puede variar respecto a estos números ya que se estima que el
nivel de contabando es sumamente alto.
221 Masi, F. y Ruiz-Diaz, F, The Role of International Trade in Growth and Employment Generation in
Paraguay, en Berry (2010).

285
Segunda Parte

blemente contribuyó significativamente al crecimiento económico

en el Paraguay pero también contribuyó al empeoramiento de la
distribución del ingreso.
Tabla 3. Paraguay: Tasas Reales de Crecimiento Económico y otros indicadores
Cubas/ Lugo
Rodriguez Wasmosy Duarte F.
Gonzalez M. (’08-‘10)
(’89-’93) (’93-‘98) (’03-’08)
(’98-’03) (up to Sept.)
PIB Real 3.70 2.83 0.24 4.62 3.51
PIB Real per capita 0.75 0.50 -1.80 2.67 1.70

Formación Bruta de
Capital (tasa de 5.89 2.17 -5.31 7.31 6.54
crecimiento)
Formación Bruta de
Capital (%PIB) 23.8 25.5 19.7 18.4 19.1

Exportaciones 7.30 7.51 2.25 29.4 7.23

Importaciones 19.4 12.2 -8.95 33.4 6.07
Desempleo
(tasa promedio) 5.64 5.90 11.4 11.8 5.7**

Inflación (tasa promedio) 24.5 13.0 10.2 8.0 5.50

Fuente: BCP, FMI, Banco Mundial, *Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos de Paraguay, ** IMF, Articulo IV
Memorandum, 2010.

Mientras que la producción agrícola como porcentaje de la

producción total alcanzaba el 16 por ciento durante la primera
década de la democracia, la misma comenzó a aumentar a finales
de esa misma década y durante el gobierno de Duarte Frutos
(2003-08) alcanzó un promedio de 20 por ciento del PIB. La
participación de la producción industrial y de la construcción, por
otra parte, tuvo un declive firme y continuo desde un máximo de
casi 25 por ciento en el período inmediatamente posterior a la
dictadura a 17,2 por ciento en los primeros años del gobierno de
Lugo. Los servicios básicos, incluidas las telecomunicaciones,
prácticamente se duplicaron como porcentaje del PIB, pasando de

286
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

-
un 7 por ciento durante el gobierno de Rodríguez a casi el 11 por
ciento antes de la recesión del 2009. Las reiteradas quiebras de
bancos, sin embargo, hicieron mella en el sector de servicios
financieros de manera que la participación de los servicios comer-

287
Segunda Parte

ciales y financieros como proporción del PIB se redujo de casi el

29 por ciento en los primeros años de la democracia a un 25
por ciento en el periodo 2008-10.

Tabla 4. Paraguay: Estructura del PIB (% de participación)

Cubas/ Lugo
Rodriguez Wasmosy Gonzalez Duarte F. (’08-‘10)
(’89-’93) (’93-‘98) M. (’03-’08) (up to
(’98-’03) Sept.)
Agricultura 15.9 16.5 18.3 20.2 19.9
Industria (Producción de
bienes) 23.8 21.6 19.9 18.4 17.2

-Construcción 7.11 5.62 4.56 4.29 4.44

-Manufacturas
16.7 16.0 15.4 14.1 12.8
(Industria & Minería)
Servicios Básicos 6.86 7.71 9.07 10.1 10.9
Comercio y finanzas 28.8 27.9 26.3 25.4 25.5
Otros 24.7 26.3 26.5 25.9 26.5
Fuente: BCP

No es de extrañar que en una economía donde más de un

tercio de la población económicamente activa está sub o
desempleada, se manifiesten las altas tasas de pobreza y de
desigualdad. Como se observa en la Tabla 5, la porción de la
población que todavía vive en la pobreza o la pobreza extrema
en el Paraguay, sigue siendo alta. Para 2008, luego de 5 años de
crecimiento económico constante, aproximadamente la misma
porción de la población permanecía en la pobreza, en
comparación a una década atrás. A la par del aumento de la
pobreza, la desigualdad en la distribución de ingresos también
se ha ido ensanchando. El coeficiente de Gini para el Paraguay
pasó de 0,45 en 1990 a 0,57 en 2003, 222 cayendo ligeramente a
222 Borda en Berry (2010), p. 320.

288
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

0,532 en el 2009, luego de varios años de crecimiento

económico.223

Tabla 5. Paraguay: Crecimiento Económico y Pobreza, 1999-2008

199
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2007 2008
9
Crecimiento del
3 -3,3 2,1 0 3,8 4,1 2,9 6,8 5,8
PIB (%)

Pobreza * 37,3 36,8 36,8 49,7 44,0 41,3 38,6 41,2 37,9

Extrema Pobreza* 17,7 16,7 16,7 24,4 21,2 18,3 16,5 23,2 19,0

Fuente: EPH, DGEEC, varios años. * Como porcentaje de la población

A pesar de la ausencia de un cambio significativo en la

estrategia de país, la inversión extranjera directa (IED) en el
Paraguay se incrementó diez veces más en la década del
noventa, en relación a décadas anteriores, como resultado del
auge de este tipo de inversión en el Mercosur en el mismo
período. El monto de capital extranjero acumulado a través de
la IED en el Paraguay en los 90 alcanzaba a un total de US$
1.500 millones, aumentando de un flujo anual de tan solo US$
71 millones en 1990 a un máximo de US$ 318 millones en
1998. La principal fuente de fondos durante este período pasó
de los Estados Unidos y la Unión Europea a Brasil y Argentina.
Durante la siguiente década, la IED en el Paraguay seguía
acumulándose, pero a un ritmo mucho más lento224.
A principios de la década de 1990 se registraron importantes
inversiones en el sector industrial, particularmente en el sector
223 http://www.indexmundi.com/paraguay/distribution_of_family_income_gini_index.html, Junio 4,
2011.
224 Datos del BCP.

289
Segunda Parte

de alimentos y bebidas. La liberalización del comercio que

provocaba el MERCOSUR permitió la competencia en el sector
men-
cionado y facilitaba la llegada de capitales brasileños y
argentinos para satisfacer demandas del mercado nacional con
productos de mayor calidad. Más tarde, la inversión extranjera
se dirigía al sector servicios, principalmente en el sector
financiero, de seguros y las telecomunicaciones. La
liberalización de los mercados financieros hizo que el sector
bancario sea más atractivo a los intereses extranjeros, a medida
que los competidores locales iban desapareciendo. Los
cambios tecnológicos y un deficiente servicio de la telefonía
básica, hacía que el mercado paraguayo sea particularmente
atractivo para los proveedores de telefonía celular.
Por supuesto que no faltó la inversión extranjera en el
acopio y transporte de los principales commodities de
exportación como soja y carne y en tierras agrícolas. Estos
últimos capitales provenían de fuera del Mercosur, pero han
sido las instalaciones de los países vecinos las que han
albergado las materias primas nacionales para la acumulación,
clasificación y procesamiento ligero antes de ser exportadas a
los mercados mundiales.225
En líneas generales, el capital extranjero que ingresaba al
Paraguay durante la transición a la democracia ha sido
marcadamente diferente al capital que ingresó durante los años
de Stroessner. Es decir, durante la transición, los capitales
provenientes del extranjero eran mayormente de fuentes
privadas antes que de agencias bilaterales o multilaterales de
cooperación internacional. Los flujos privados de inversión
extranjera directa reflejaban la creciente importancia
225 Chudnovsky, Daniel, et.al. (2002).

290
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

económica para el Paraguay de las potencias regionales,

Argentina y Brasil, la disminución del rol de los inversores de
Estados Unidos. y, siguiendo las tendencias mundiales, el papel
creciente del comercio intra-firma. Las últimas tendencias de la
IED también indicaban un alejamiento de las inversiones en
capacidad de manufactura para reemplazarlas por redes de
distribución locales que puedan servir al mercado paraguayo,
mientras que estas ventas contribuían a las economías de
escala de la producción situada en otro país.
No es claro si esto último es reflejo de una falta de voluntad
para asumir el riesgo político asociado con tener capacidad de
planta y masa salarial en un muy incierto Paraguay o si es más
bien consecuencia del tamaño pequeño del mercado
paraguayo. Un estudio reciente de la inversión extranjera
directa de Estados Unidos arrojó hallazgos sobre los principales
factores que explican la localización de las inversiones
americanas en el extranjero, que incluyen el tamaño del
mercado, su apertura al comercio y el nivel educativo de su
población. El estudio también demostraba que los inversores
norteamericanos buscan mercados estables con protección de
los derechos de propiedad, y en países, a menudo, con
regímenes más autoritarios. 226 Desde tal punto de vista, la
única ventaja de Paraguay, desde la perspectiva de los
inversionistas extranjero, consistiría en su grado de apertura al
comercio.
Finalmente, la IED ayudó a reducir la presión sobre la cuenta
corriente del Paraguay, pero fue insuficiente para impulsar la
industrialización o la reorganización de la producción paraguaya
ante la apertura de las economías vecinas. Como resultado, los
vínculos de la IED con la economía local parecen haber sido

226 Tuman, J.P and C.F Emmert, (2004).

291
Segunda Parte

escasos e ineficaces para estimular la inversión local. 227 El

MERCOSUR abría las posibilidades para una integración vertical
de las industrias nacionales con las industrias de los socios
mayores. Sin embargo el resultado ha sido solamente la
integración en términos de ventas, pero no de inversiones.
CONCLUSIÓN

A veinte años de la caída de una de las dictaduras más

longevas del mundo, el Paraguay sigue siendo un país en
transición. Con las elecciones democráticas las figuras militares
han sido sustituidas por civiles y el poder ha pasado de un
partido a otro. El proceso legislativo y de elaboración de nuevas
políticas de Estado ha sufrido con los conflictos inter e intra--
partidarios y la fragmentación de los partidos políticos. La
incapacidad de encontrar puntos en común y hacer
concesiones, se ha traducido en un estancamiento legislativo
permanente. Los problemas para potenciar los recursos que
hagan posible el desarrollo económico del Paraguay, son más
de calidad que de cantidad. Sin embargo, las fuerzas del
mercado aparecen como limitadas para impulsar las mejoras
necesarias. En cada caso, la informalidad y la ausencia de
fortalezas institucionales claves parecen restringir el poder de
los mercados para producir resultados eficientes y equitativos.
Se han iniciado importantes reformas en los sistemas de
educación, financiero, fiscal y judicial. Estas reformas tendrán
que ser nutridas, fortalecidas y ampliadas. La educación pública
es más accesible, pero su calidad se mantiene por debajo de los
estándares regionales. Las reformas judiciales todavía
enfrentan una fuerte oposición. El programa de reforma fiscal
introducido en 2004 y apoyado por sectores empresariales
227 Masi (2001), p. 250.

292
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

modernos, también ha encontrado oposición en varias fases de

implementación y la introducción de un impuesto sobre la
renta personal ha sido objeto de suspensiones sucesivas hasta
la actualidad. ¿Refleja todo esto la continuación de las
actividades de búsqueda de rentas por parte de los bien
atrincherados intereses especiales? ¿O existen problemas
fundamentales que deben ser abordados respecto a las
reformas propuestas?
En términos de política industrial, las pocas medidas
adoptadas parecieron orientarse a maximizar las oportunidades
ofrecidas por el Mercosur o para mitigar las amenazas que el
mismo supone para algunas de las antiguas prácticas y
actividades del sector informal. Del mismo modo, no queda
claro que el ingreso que obtiene el Paraguay de sus inversiones,
por venta de energía hidroeléctrica sea efectivamente
administrado para maximizar las oportunidades de desarrollo.
Las reformas del mercado laboral pueden ser necesarias si es
que el sistema de mercados ayudara a transferir trabajadores
de sectores en declive a sectores en crecimiento. Un mayor
énfasis en la educación vocacional y un sistema de educación
pública de mejor calidad aparecen como muy necesarios de
desarrollar para la creación de nuevas oportunidades de
empleo. ¿Cuál debe ser la estrategia del gobierno en términos
de gestión de recursos: pro-activa en la formulación de políticas
o simplemente reactiva?
A pesar que el ruido de sables se ha presentado en varias
ocasiones durante la transición, y sin éxito, es firme el
compromiso de continuar con gobiernos democráticos y civiles
en el Paraguay. Con el apoyo de aliados en la región y los
Estados Unidos, el proceso democrático parece estar echando
raíces. Pero la paciencia con esta forma de gobierno ha sido

293
Segunda Parte

probada en los últimos años, según evidencian las encuestas de

Latinobarómetro. Los crecientes niveles de delincuencia,
disputas legislativas y las persistentes altas tasas de desempleo
alimentan la frustración. Contrario a lo que cabría esperar de
un gobierno democrático, la encuesta de 2010 de
Latinobarómetro indica que el 73 por ciento de los paraguayos
encuestados (la segunda proporción más alta en cualquiera de
los 17 países encuestados) creen que “las decisiones del
gobierno buscan privilegiar a unos pocos”. ¿Puede formularse
una nueva estrategia que permita un mejor aprovechamiento
de los recursos humanos, físicos y financieros del Paraguay para
crear un desarrollo económico sustentable que aumente los
niveles de los ingresos y el nivel de vida de todos los
paraguayos?

294
 COMPORTAMIENTO ECONÓMICO - POLÍTICO 1940-2010. UN ESTUDIO POR ETAPAS

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296
TERCERA PARTE

Institucionalidad
pública y prácticas
políticas

297
Tercera Parte

BREVES CONSIDERACIONES
SOBRE LA INSTITUCIONALIDAD PÚBLICA
EN PARAGUAY

Dionisio Borda y Fernando Masi228

INTRODUCCIÓN

El período 1982-2002, marcado por la terminación de las

obras de Itaipú, la caída de la dictadura y la transición
democrática, se distingue por el bajo crecimiento económico,
con un promedio anual del orden del 2% y una variación de la
tasa del PIB por habitante de -0,8%. Este período de
estancamiento económico obedece, en parte, a la fragilidad del
modelo de desarrollo –basado en la agricultura extensiva en
tierra e intensiva en uso de capital y de escasa diversificación
de los productos para la exportación y en la triangulación o
reexportación de productos al mercado regional – y, en parte, a
la vulnerabilidad propia de una economía pequeña y expuesta a
los cambios de origen exógeno (clima, deterioro de los
términos de intercambio e incremento de las tasas de interés).
A partir de la terminación de las obras de Itaipú, el Paraguay
poseía un excedente importante de energía hidroeléctrica que
tampoco era aprovechado para un proceso de industrialización
acelerado, y por lo tanto de generación de empleo.
La recuperación del crecimiento económico en el período
2003-2010, sólo alterada en el 2009 por la crisis financiera
228 Los autores agradecen la colaboración de Jorge Duarte Rolón en el armado y sistematización
de datos delo presente trabajo.

298
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

internacional, responde a varios factores: i) el incremento

sostenido de la producción de commodities como la soja y la
carne y el alza de los precios internacionales de alimentos; ii) la
estabilidad y crecimiento de las economías de Brasil y
Argentina; iii) la recuperación del comercio de triangulación
que había sufrido un descenso significativo en el período 1998--
2002, y iii) y el inicio de una diversificación productiva (rubros
no tradicionales, mayormente manufacturados) con nuevos
mercados de exportación.
Las condiciones fuertemente favorables para el crecimiento
económico que posee Paraguay, tanto en términos de recursos
naturales como de estabilidad macroeconómica, no son
suficientes, sin embargo, para asegurar un crecimiento
sostenido con una distribución más equitativa de la riqueza.
Existen varias razones que explican este problema y varias de
ellas radican en los montos de inversión, sectores de inversión y
modalidades de las mismas; las condiciones de infraestructura
y conectividad del país y, principalmente el clima de negocios.
Sobre este último aspecto, uno de las variables fundamentales
tiene relación con la manera de funcionamiento del Estado y el
mercado en el Paraguay. En otras palabras, ¿cuáles son los
mecanismos institucionales que moldean
e influyen sobre este crecimiento económico en cuanto a su
magnitud y calidad?
El periodo de la transición democrática en el
Paraguay(19892008) es coincidente con la aplicación de
políticas derivadas de las reformas típicas del Consenso de
Washington en América Latina. Si bien estas reformas variaron
en formas y características en cada uno de los países, las
mismas partían de la experiencia de economías cerradas o con
un proceso de modernización proteccionista que terminaron en

299
Tercera Parte

graves desequilibrios macroeconómicos, reflejados en la crisis

de la deuda externa de los años ochenta. Paraguay sin
embargo, se ha mantenido alejado de estas experiencias por
ser una de las economías más abiertas y con mayor equilibrio
macroeconómico de la región. De todas maneras, varias de las
reformas propuestas por el Consenso de Washington se
convertían en relevantes para el Paraguay ante la prevalencia
de una alta informalidad en las operaciones de mercado y de
baja institucionalidad del Estado. Es así que aunque criticadas
en su concepción y aplicación, estas reformas son válidas de
tener en cuenta a la hora de evaluar el comportamiento de las
instituciones que permiten un mayor o menor desarrollo de un
país.
Este ejercicio consiste en analizar las denominadas reformas
de primera y segunda generación en Paraguay para entender el
grado de fortaleza y calidad de las instituciones que pueden
permitir un crecimiento sostenido con equidad, mas allá de los
resultados diferentes que estas reformas hayan tenido en los
países de América Latina donde se hayan aplicado.
Las reformas de primera generación apuntaban a reducir el
tamaño del Estado para así garantizar el pago de la deuda
externa luego de la crisis de los años 80; incluía la apertura
comercial, para contrarrestar las medidas proteccionistas de las
políticas de crecimiento por sustitución de importaciones de
años anteriores. Además, abogaban por la liberalización del
mercado financiero y buscaban la privatización de las empresas
públicas con la idea promover la eficiencia económica.
En contra partida, el advenimiento de las reformas de
segunda generación constituye la respuesta a las críticas que
recibieron las reformas de primera generación como
consecuencia de los magros resultados logrados en términos de

300
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

crecimiento económico en la región. Así, estas reformas de

segunda generación afrontaban aspectos más institucionales en
lugar de medidas macroeconómicas estructurales, y buscaron
reposicionar al Estado como agente que asegura las bases para
el desarrollo económico.
Para tal efecto, las reformas estaban centradas en la mejora
de la eficiencia de los servicios públicos mediante la
competencia de los recursos financieros y humanos, en la
democratización con la participación máxima de los distintos
actores sociales; y en la descentralización de las decisiones y
provisión de infraestructura y servicios sociales.
Aunque no se puede hablar se secuencialidad de
implementación de las reformas, sí existe secuencialidad en el
origen de las mismas. Las reformas de primera generación
estaban destinadas a corregir disfuncionalidades en la
estructura del sistema económico, mientras que las de segunda
generación se orientaban a adaptar las instituciones
gubernamentales a un sistema de mercado más libre y
competitivo.
Frente a la crisis financiera global de 2008 y sus
repercusiones en la crisis de la deuda europea y
norteamericana, el Consenso de Washington parece haber
concluido su ciclo. Actualmente, las economías emergentes y
en desarrollo buscan un modelo adecuado para escapar de un
efecto contagio desde estas economías en crisis y lograr resistir
los embates de la apertura comercial, y sobre todo el efecto
sobre la cuenta de capitales. De ahí el surgimiento de nuevas
medidas de políticas en la región que pretenden “revertir” el
proceso de apertura y aunque no se discuta aún sobre el
proteccionismo, las economías emergentes buscan potenciar la

301
Tercera Parte

integración comercial sur-sur, en detrimento de la conexión

norte-sur.
Por su parte, la economía paraguaya recibe el influjo de
estos cambios estructurales en la economía global, y como las
demás de la región, se encuentra sin un rumbo delineado. Sin
embargo, está claro que aunque no del todo conclusas, las
reformas tanto de la primera como de la segunda generación
en el país, han sentado las bases, en alguna medida, para
mantener el historial de estabilidad macroeconómica de
Paraguay con un bajo nivel de deuda, equilibrio fiscal, inflación
de un solo dígito e histórico nivel de reservas internacionales.
No obstante, sigue pendiente la tarea de desarrollo con
equidad social y la estrategia país de largo plazo.

Reformas de Primera generación

Las reformas de primera generación han sido parciales, no

continuas y en muchos casos reversibles. Además sus políticas
derivadas no han sido secuenciales. En este apartado se
abordan aquellos campos principales donde la acción estatal
modificó el status quo institucional previo al proceso de
transición democrática, reformando los condicionantes del
desarrollo económico paraguayo.

Política macroeconómica

• Cambios en el régimen tributario y cambiario-monetario

302
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

La reforma ha pasado, primeramente, por una ley tributaria

de 1991. Dicha ley simplificaba el sistema de recaudación de
impuestos, con el propósito de ampliar la base de los
contribuyentes y de dotar de eficiencia y neutralidad a la
asignación de recursos, modificando, al mismo tiempo, la
estructura arancelaria. Un nuevo régimen cambiario se
estableció en 1989, con el abandono del sistema de cambio
múltiple para pasar a un cambio único y libre dentro de un
sistema de flotación administrada a partir de una banda
establecida por el Banco Central del Paraguay, conforme a un
programa monetario de control de la inflación. Esta primera ola
de reformas fue perdiendo importancia en la medida en que
nuevos y numerosos decretos de exenciones impositivas
perforaron la reforma tributaria y ante la notoria falta de
control de gastos públicos.
Esta situación llevo a un desequilibrio macroeconómico
hacia finales de la década del noventa y comienzos del nuevo
milenio, que tuvo su respuesta, en parte en la Ley de
Adecuación Fiscal de 2004, la reforma de las cajas fiscales
(pensiones públicas), la renegociación de la deuda interna y
externa pública y la adopción de un nuevo Código Aduanero.
Estas reformas permitieron una mejora de los ingresos
estatales y aumento de la presión tributaria, de 9,8 a 12 por
ciento inicialmente; y al 13 por ciento en el 2010. Aún así los
ingresos tributarios siguen siendo bajos en comparación con el
resto de los países en la región, al igual que la ejecución del
gasto público.
Si bien durante la primera mitad de la década de los
noventa, la administración pública no ha enfrentado mayores
problemas en relación a las finanzas públicas, la situación se
revierte a partir de la segunda mitad, alcanzando el déficit fiscal

303
Tercera Parte

al 4% del PIB en el 2000 y a 3.5% en el 2002. El problema del

déficit fiscal comienza a ser revertido a partir del 2003, luego
de que se evitara una cesación de pagos de la deuda pública
interna y externa, para dar lugar a superávit fiscales continuos
hasta fines del 2010229.

Los superávit fiscales que se registran a partir del 2004 se

explican por un aumento importante de la recaudación
tributaria, el ingreso paulatino de un mayor número de
contribuyentes y la implementación gradual de la Ley de
Adecuación Fiscal a partir de 2005. Sin embargo, el plan inicial
de incorporación del Impuesto a la Renta Personal sigue
pendiente de aprobación por el Poder Legislativo. Este
instrumento posibilita al gobierno introducir un
mecanismo tributario progresivo que aumentaría los ingresos
fiscales y posibilitaría mejorar la calidad del gasto público.
En los primeros años de la década del 2000, se presentaron
desequilibrios generados en parte por la recesión económica
existente en la región, que han impactado en el sistema
financiero, reduciendo la disponibilidad de crédito; por
problemas políticos internos que dieron lugar a una
agudización de la indisciplina fiscal que ya se venía arrastrando
de mediados de la década de los 90; y por el comportamiento
poco predecible de la autoridad monetaria. No obstante, desde
el año 2004 se han registrado avances para recuperar el
equilibrio macroeconómico y para una mejor coordinación de
las políticas monetaria y fiscal.
La década termina con el embate de la crisis financiera
internacional en 2009, que llevó, junto a una importante
sequía, a una contracción del PIB en -3,8 por ciento; para luego

229 Informe de la Situación Financiera. Ministerio de Hacienda 2011.

304
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

dar lugar a una la rápida recuperación en 2010, con un

crecimiento económico histórico de 15,3 por ciento. Esta
pronta reacción de la economía se debe tanto a medidas
económicas contracíclicas –el aumento del volumen de crédito
y del gasto público–, como a un récord en la producción
agrícola y a elevados precios de cotización de los commodities.
La creación de Fondo Nacional de Desarrollo Económico y
Social (FONDES), en estudio en el Congreso Nacional, proveerá
al Estado, en parte, de mayor espacio para utilizar
herramientas contracíclicas y hacer frente a la volatilidad de los
mercados internacionales. Losz recursos de este fondo se
obtienen del aumento concedido por el Brasil al pago de
compensaciones al Paraguay por venta de energía
hidroeléctrica de Itaipú230

• Presupuesto General de la Nación (PGN)

El proceso de elaboración del presupuesto se inicia con la
remisión de anteproyectos presupuestarios al Ministerio de
Hacienda por parte de los distintos organismos del Estado.
Estos anteproyectos se elaboran con base en el decreto de
lineamientos del
Ministerio de Hacienda, que fija topes y limita el destino de
fondos. Para la elaboración de este decreto, una comisión de
estudio se encarga de redactarlo tomando en cuenta las
expectativas de ingresos tributarios y de la actividad
económica. La Dirección de Presupuesto de la Subsecretaría de
Administración Financiera de Hacienda analiza dichos
anteproyectos y elabora el proyecto de

230 Consiste en un monto adicional de US$ 240 millones anuales que se destinará a inversión
social (40%), infraestructura física (40%), formación de recursos humanos (10%) y fondo
anticíclico (10%).

305
Tercera Parte

Presupuesto General de la Nación a ser remitido al Congreso.

Históricamente no han existido criterios de mediano y largo
plazo para la asignación de los recursos financieros del Estado –
con excepción de los montos destinados a Educación y Justicia.
En última instancia, el Congreso decide el PGN ya que tiene la
facultad constitucional de sancionarlo como Ley, además, de
realizar todo tipo de modificaciones y ampliaciones,
independientemente de la capacidad del Ministerio de
Hacienda para financiarlos. Los gastos corrientes han sido el
criterio prevalente y la planeación del Presupuesto ha sido
supeditada a este tipo de gastos.
La potestad del Ministerio de Hacienda en la fijación del PGN
y control de gastos se ha ido limitando en la última década. En
el año 2011, el PGN aprobado ha dado autonomía
presupuestaria al Congreso Nacional y al Poder Judicial 231, y se
pretende hacer lo mismo con ciertos ministerios del Poder
Ejecutivo, por iniciativa parlamentaria.

• Calidad del Gasto público

La baja calidad del gasto público procede de diversas causas.
En primer lugar, existen problemas en la ejecución del
Presupuesto General de la Nación (PGN), debido a la continua
práctica de sobredimensionar los gastos corrientes sin realizar
previsiones sobre los ingresos del Estado232.
El promedio de ejecución presupuestaria en el periodo
20002010 se sitúa en aproximadamente 83 por ciento de lo
presupuestado. La tarea pendiente en el plano del gasto
231 Esto significa que ambos poderes ya no serán controlados en la ejecución de sus gastos por el
Plan Financiero del Estado que maneja el Ministerio de Hacienda.
232 Esta práctica proviene principalmente del Poder Legislativo que tiene tanto o mayor poder que
el Ejecutivo en la elaboración del PGN.

306
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

público consiste en el mejoramiento de la ejecución de la

inversión física que, en promedio ha sido del 58,7 por ciento en
el mismo periodo. La falta de capacidad de ejecución de la
inversión física y de planificación de largo plazo en esta área
lleva a que el país siga con un déficit de infraestructura, lo que
constituye un limitante para mantener sostenibilidad en las
tasas de crecimiento económico.
Si bien, gracias a la implementación de la nueva reforma
tributaria, los ingresos tributarios del Estado se han
incrementado sostenidamente desde 2003, la tendencia ha
sido que los gastos corrientes absorbieran el 80% del gasto
público. Dentro de los gastos corrientes, el gasto del personal
ha aumentado sostenidamente desde 1990 hasta alcanzar el
58% del total de gastos ejecutados en el 2010. En segundo
lugar, la administración de los activos orientada a la mejora de
la situación patrimonial, tiene sus limitaciones. Los depósitos
de la Administración Central se hacen en el Banco Central del
Paraguay. Anteriormente los fondos fiscales se depositaban
igualmente en bancos privados, práctica que se suprimió
debido a problemas de vinculación de entidades del sector con
el gobierno en momentos de las crisis financieras de los
noventa y a reticencias gubernamentales originadas en un
temor de posible especulación de los bancos en torno al valor
de las divisas (tasa de cambio) con dinero del Estado.
Un avance importante se ha producido en el sistema de
gestión de compras gubernamentales, con la creación de la
Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP). La Ley
2.051/03 define como objetivo, entre otros, la transparencia y
publicidad de los procesos al asegurar a los proveedores,
contratistas y público en general toda información relacionada
con la actividad de contratación pública, rigiendo esta medida

307
Tercera Parte

para todos los Organismos y Entidades del Estado. La creación

de la DNCP ha logrado disminuir la discrecionalidad existente
en el sistema de licitaciones públicas y permitir, por ende, un
mayor control sobre este proceso. Por su parte, la Ley
3439/2007 modifica la 2051/03 y convierte a la unidad de
contrataciones públicas, inicialmente dependiente del
Ministerio de Hacienda, en una Dirección Nacional, autárquica
y autónoma. Con esta nueva ley se cumple el proceso de
independizar y transparentar el proceso de adquisición pública
de bienes y servicios
Liberalización de los mercados financieros

• Liberalización de las tasas de interés y eliminación del

crédito dirigido
La liberalización de las tasas de interés y eliminación del
crédito dirigido fueron medidas aplicadas en 1990. Desde
octubre de ese año, se liberaron las tasas de interés y desde
entonces el mercado ha empezado a determinar el precio del
dinero. El sistema de redescuento fue suspendido en 1994 y
reemplazado por la emisión de bonos del Tesoro Nacional para
el financiamiento de la campaña del algodón 1993-1994. En
1994-1995, la cosecha de algodón fue financiada
fundamentalmente por bancos públicos.

• Marco regulatorio del sistema del sector financiero.

Mercado de capitales
Las principales agencias de regulación financiera del país
son la Superintendencia de Bancos y la Superintendencia de

308
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

Seguros, ambas en el Banco Central de Paraguay. La

Superintendencia de Bancos es un
órgano técnico autónomo que fiscaliza el cumplimiento de las
leyes impositivas por parte de todas entidades de crédito, y
adopta las medidas de ordenación, vigilancia, y disciplina. Por
otro lado, la Superintendencia de Seguros es un organismo
dependiente que tiene por objetivo proteger los intereses de
los asegurados, a través de la creación de normas eficientes
como instrumentos de fiscalización, prevención y regularización
de la industria aseguradora, además de normas de
optimización de la dinámica y eficacia de dicha industria. La
calificación se basa exclusivamente en los parámetros técnicos
que determinan el margen de solvencia para operar en seguros.
Ambas superintendencias cuentan con un nivel técnico alto, y
por lo tanto, son las informantes más creíbles y completos para
consumidores e inversores.
Por otra parte, la función de la Comisión Nacional de Valores
(entidad descentralizada creada en 1993) es poco significativa,
desde el momento en que el mercado de capitales sigue siendo
poco desarrollado y no es el principal referente de las
transacciones financieras del país. De todas maneras, la
actividad bursátil viene creciendo a buen ritmo. El volumen de
negociación de valores en este mercado se ha duplicado entre
el 2006 y el 2010. Debido a las crisis financieras de los 90, cerca
de un quinto del ahorro nacional se ha concentrado en las
cooperativas de ahorro y crédito, que no tienen como
supervisión a la Superintendencia de Bancos sino al Instituto de
Cooperativismo (INCOOP), ente autónomo y autárquico. Esta
menor regulación posibilita a las cooperativas ofrecer mayores
tasas para los depósitos, pero no les garantiza la colocación de
un mayor volumen de préstamos, lo cual va en detrimento de
la sostenibilidad de este modelo. Otros riesgos sistémicos que
309
Tercera Parte

deberían abordarse, para el caso de las cooperativas, son la

falta de un prestamista de última instancia, un sistema de
seguro de depósitos, el bajo nivel de provisión y la falta de
legislación sobre empresas vinculadas.
En relación al acceso de la información financiera (créditos,
morosidad, quiebras) y a la cobertura y acceso a los créditos
por parte de la población, Paraguay se encuentra entre uno de
los países de América Latina de mayor acceso a este tipo
información. Mientras que el acceso de la población al
financiamiento es marcadamente mayor en relación al crédito
privado que al crédito público, representando este último sólo
el 8 por ciento de créditos del sistema. En cuanto a seguro de
depósitos, el sistema se encuentra entre los de mayor
cobertura en la región.
Sin embargo, el proceso de liberalización y reforma del
sistema financiero en los años noventa ha tomado un curso
equivocado. Ello porque se decide liberar tasas de interés, sin
reforzar el papel de control de supervisión bancaria del BCP y
antes de los cambios necesarios en la carta orgánica del BCP y
de una nueva ley de bancos y financieras. Esta falla en la
secuencialidad de la reforma del mercado financiero ha dado
lugar a tres grandes crisis financieras (1995, 1997 y 2002). La
liberalización del mercado financiero se realiza con anterioridad
a la sanción de una nueva carta orgánica del BCP, de la ley de la
creación de superintendencia de seguros y de bancos y
financieras, y sin haber iniciado un proceso de reforzamiento
del papel regulador de la superintendencia de bancos.
De todas maneras, el sistema se ha podido sanear
efectivamente luego de los ajustes en la supervisión. En el
2010, sin embargo, sigue pendiente la adecuación total del
sistema financiero a las normas de Basilea I y enfrentando

310
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

algunas vulnerabilidades sistémicas como el alto grado de

dolarización –40 por ciento de los depósitos–, el alto nivel de
depósitos a la vista –70 por ciento– y un aumento acelerado del
crédito –con un nivel máximo de 75 por ciento interanual en
mayo de 2008.
Además, subsiste un problema de control de la totalidad del
sistema financiero, por parte de la Superintendencia de Bancos.
Las cooperativas de ahorro y crédito se encuentran fuera de la
jurisdicción de control del ente, lo cual constituye un riesgo
latente para el sector debido a que gran parte de las
operaciones del mercado financiero minorista no corporativo
las realizan dichas cooperativas.
Privatizaciones y Empresas Públicas
En Paraguay, a diferencia de lo ocurrido en el resto de
Latinoamérica, las empresas publicas fueron muy pocas y varias
de ellas fueron privatizadas durante la misma década.
Actualmente, existen nueve empresas estatales. Las razones
por las que estas empresas continúan perteneciendo al Estado
son principalmente porque actúan en sectores que son
monopolios naturales, donde una empresa pública es una
solución viable para paliar dicha falla de mercado233, o por
considerárselas de interés estratégico nacional. Sin embargo,
en Paraguay también existen empresas de carácter no
monopólico y empresas no estratégicas que continúan en
manos del Estado.
Dos de estas empresas públicas actúan como monopolios en
los servicios (electricidad –ANDE– y comunicaciones –

233 Los rápidos avances tecnológicos permiten augurar que estos los sectores económicos donde
se encuentran estos dos monopolios prontamente tendrán características estructurales que
permitan la competencia en algunas de sus facetas. Esta tendencia se hace demuestra
sobretodo en el terreno de las comunicaciones, donde COPACO está perdiendo terreno e
influencia frente a otras empresas de carácter privado.

311
Tercera Parte

COPACO–), una de ellas continúa en manos del Estado por

consideraciones estratégicas (petróleo –PETROPAR-) y las
restantes seis se mantienen como empresas públicas sin que
las mismas sean parte de este tipo de justificaciones (agua –
ESSAP–, cemento –INC–, puertos públicos –ANNP–; Dirección
Nacional de Aeropuertos Civiles –DINAC–; Cañas Paraguayas –
CAPA S.A– y Ferrocarriles – aunque actualmente este último
está inactivo.
Existen problemas comunes de todas las empresas públicas
del Paraguay que interesa resaltar. En primer lugar, la relación
jurídico-administrativa de las empresas públicas con el Poder
Ejecutivo o la Administración Central de Gobierno permanece
difusa. Varias de las empresas públicas forman parte de la carta
orgánica de ministerios del ramo y todas ellas mantienen un
vínculo administrativo con el Ministerio de Hacienda. En
segundo lugar, los presupuestos de inversiones y gastos de
varias de las empresas públicas no forman parte de la
programación económica y financiera del Estado, aún cuando
se sabe que los resultados financieros de las empresas públicas
afectan el resultado financiero final del sector público. En tercer
lugar, en ellas existe una división entre la formulación y
ejecución de políticas públicas, la regulación de los mercados y
la provisión de los servicios públicos. Sólo están
definidos los marcos regulatorios para los sectores
telecomunicaciones, agua y saneamiento. Finalmente, hay una
limitada profesionalización de su gestión y una elevada rotación
de los cuadros gerenciales dentro de las mismas. Estos
problemas no permiten mantener y consolidar estrategias,
como tampoco permiten contar con un cuadro calificado de
recursos humanos en los niveles de conducción.

312
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

En el caso de la ANDE, ha sido por muchos años una

empresa pública referente en cuanto a calidad de servicios.
Actualmente, tiene importantes problemas técnicos –pérdidas
de energía e instalaciones de transmisión de energía
insuficientes– que también repercuten en su estructura
financiera y por eso requieren de variaciones en su sistema
tarifario de servicios y de un plan de inversión de largo plazo.
Por su parte, COPACO, se encuentra en un momento crítico
en cuanto al modelo de negocio. El sistema de telefonía celular
constituye una competencia para su principal producto, por lo
que va perdiendo paulatinamente mercado en el área de
telefonía básica. Aunque ha incursionado en telefonía móvil,
requiere de grandes inversiones para adaptarse a la
competencia.
La empresa pública de agua potable, ESSAP, tiene una
infraestructura obsoleta, grandes pérdidas de agua, baja
capacidad de control y cobranzas. La INC ha perdido mercado
debido a la intermitencia de su provisión de producto y se ha
acelerado la incursión a la industria de dos nuevas cementeras,
ello en medio de evidentes errores de gestión. PETROPAR se
enfrenta a pesadas
cargas financieras, especialmente con PDVSA –empresa
petrolera venezolana–, y actualmente se discuten las
distorsiones que genera en el mercado su política de subsidio al
combustible.
La ANNP, por su parte, provee servicios portuarios siendo,
además, ente fiscalizador de las empresas privadas que ofrecen
estos servicios. Tiene elevada carga de gastos de personal, baja
cobertura de mercado –cubre sólo el 7,5 por ciento del total de
tonelaje movilizado– y además le compete tareas difíciles de
realizar con su actual estructura de ingresos.

313
Tercera Parte

CAPASA se encuentra con una delicada situación financiera,

no constituye un monopolio estatal ni ofrece productos
estratégicos. En cuanto a la DINAC, necesita cumplir con todos
los requerimientos de la Organización de Aviación Civil
Internacional, adaptando sus estándares de servicio a estas
normas internacionales. En el año 2011, el Congreso nacional
ha sancionado una ley de concesión a manos privadas del
principal aeropuerto del país, aunque su operacionalización
todavía se encuentra en dudas. FEPASA –Ferrocarriles del
Paraguay S.A. – se encuentra inactivo, aunque actualmente
existen incipientes estudios de inversión en este servicio.
Se aprecia un claro deterioro del servicio de las empresas
públicas en su conjunto, especialmente en los últimos años.
Hay una urgente necesidad transversal de modernización, de
inversión en equipos e infraestructura, capacitación del
personal y mejora en la gestión. En algunos casos, ellas limitan
incluso la competitividad de las industrias del país, como es el
caso de la ANDE con la insuficiente provisión de energía.
Una de las medidas adoptadas para encarar el problema de
las empresas públicas, ha sido la creación de la Unidad de
Monitoreo de Empresas Públicas (UMEP) dependiente del
Ministerio de Hacienda. La UMEP hace un seguimiento de las
finanzas y la gestión de las empresas públicas a través de
diversas modalidades, y busca coordinar las acciones
interinstitucionales entre las empresas públicas y la
administración central de gobierno.

Apertura económica
La apertura de comercio exterior no ha sido tanto el
resultado de las reformas sino más bien parte histórica de la

314
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

estrategia paraguaya para perforar las economías cerradas de la

región. La inserción paraguaya en el Mercosur ya se había dado
con anterioridad a la firma del mismo Tratado de Asunción
(1991). El modelo económico vigente en el Paraguay basado en
la exportación de materias primas agrícolas y en el comercio
fronterizo de triangulación (o re-exportación) había permitido
una “integración fronteras adentro” del Paraguay, en la región.
Es decir, fronteras paraguayas totalmente permeables (por
causa de un alto grado de comercio ilegal o contrabando) que
permitían el ingreso casi irrestricto de artículos importados de
la región y el mundo. El desafío del MERCOSUR para el
Paraguay era la integración “fronteras afuera”, en base a una
mayor industrialización y a una mayor exportación,
principalmente de productos no tradicionales. En el proceso de
transición, coincidente con el paso hacia una unión aduanera
en el MERCOSUR, el Paraguay ha logrado aumentar
relativamente la participación de sus exportaciones no
tradicionales, pero sin aumento del nivel total de sus
exportaciones, por un tiempo largo (1991-2003), ni de un
progreso considerable en la industrialización del país. A ello se
suma un escaso nivel de inversión nacional y extranjera para la
exportación de rubros con mayor valor agregado, para explicar
por qué el Paraguay sigue siendo el país más regazado en el
aprovechamiento de las ventajas de la integración regional.
De todas maneras, un fuerte impulso a las exportaciones se
experimenta a partir del año 2003, haciendo que las mismas se
cuadrupliquen para finales del 2008. Sin embargo, la mayor
parte de estas exportaciones consisten en materias primas
agropecuarias y con bajo grado de procesamiento que
aprovecha una creciente demanda internacional de esos rubros
en esos años. Los “commodities” agropecuarios tienen como
principal destino al mercado internacional antes que el

315
Tercera Parte

MERCOSUR. Este último se ha convertido en el principal

mercado para las exportaciones no tradicionales del Paraguay
(mayormente manufacturadas o semimanufacturadas) cuya
oferta también ha experimentado un crecimiento importante,
en la década presente, aunque no en la misma proporción que
los rubros tradicionales.
Para observar con mayor detalle el comportamiento de las
exportaciones, se observa la expansión de las mismas y la
participación en el PIB. En el año 2000 esta participación era de
12,2 por ciento, mientras que para el año 2010, alcanza a cerca
del 25 por ciento del PIB. Esto se debe tanto a un incremento
sostenido del precio de los commodities durante la década,
como a incrementos en el nivel de producción agrícola
orientada a la exportación.
En el 2000, los rubros de exportación de soja y carne,
representaban conjuntamente, alrededor del 40 por ciento del
valor total de las exportaciones. Para finales de la década,
ambos rubros representaron 64 por ciento de las mismas,
evidenciando una concentración importante. La soja es
exportada en casi su totalidad a los mercados mundiales de
extrazona, mientras que la carne va destinada principalmente a
Rusia, Chile y Brasil, y últimamente ha crecido la participación
de países sudamericanos y asiáticos como mercados de destino
de la carne paraguaya.
En cuanto a la integración regional en el Mercosur, Paraguay
ha venido registrando un crecimiento de actividad comercial
intrazona relativamente menor que con el resto del mundo. Así,
en el año 2000, el volumen de exportaciones con destino a sus
pares del Mercosur constituía 63 por ciento del total de las
exportaciones. Al finalizar la década, en cambio, este valor se
redujo a 48 por ciento. Los mercados del resto del mundo han
crecido significativamente en importancia. Se requiere aún de

316
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

un estudio más profundo sobre el avance de la integración del

MERCOSUR para evaluar cuál sería la mejor estrategia del país
en cuanto a la apertura comercial.

• Inversiones y Promoción de Exportaciones

La Ley 117/91 de Inversiones tiene por objetivo establecer
un marco de igualdad al tratamiento y protección de las
inversiones de capital nacional y extranjero. Además de esta
legislación existen otras orientadas a promover las inversiones
en el sector productivo, particularmente en el industrial. Así la
Ley 60/90 de Promoción de Inversiones beneficiaba a las
empresas con exenciones impositivas de la renta corporativa y
para la compra de bienes de capital 234. Mas tarde (1998) se
promulgaba la Ley de Maquila para fomentar las exportaciones
industriales, con un impuesto único y bajo y la ley de zonas
francas. En la década presente, dos decretos completaban las
medidas de promoción en el sector productivo: el régimen de
materias primas y el régimen automotor nacional (RAN)235.
Aparte de los instrumentos mencionados el Estado
paraguayo ha promovido las exportaciones y la búsqueda de
mercados a
través de herramientas como la Agencia PRO PARAGUAY, creada
en los 90 y luego absorbida por la Red de Inversiones y
Exportaciones (REDIEX), a partir de 2004. REDIEX es la primera
experiencia de trabajo público-privado en el país para fomentar
la competitividad internacional de productos paraguayos en
cadenas productivas. REDIEX funciona a través de mesas
234 El beneficio de exención del Impuesto a la Renta fue excluido con la promulgación de la Ley
2421/04 de Adecuación Fiscal, que ha reducido este impuesto del 30al 10%.
235 El régimen de materias primas permite importar insumos con arancel cero fuera del Mercosur.
A través del RAN se importan piezas y partes de bicicletas sin pagar arancel y sin el pago del
IVA.

317
Tercera Parte

sectoriales de productos, seleccionadas por su potencial

exportador, a partir de criterios técnicos y estratégicos.
Además, los trabajos de facilitación de comercio para las
exportaciones, han llevado a la creación de la Ventanilla Única
de Exportación (VUE), en el 2006, buscando simplificar los
procesos de exportación, en términos de gestión desde el
registro del exportador hasta los trámites de egreso de
mercaderías nacionales o nacionalizadas.
En términos de competitividad y promoción de
exportaciones, la cooperación internacional también ha
brindado su apoyo. Se citan aquí las principales. Así en el año
2000, la cooperación japo-
nesa (JICA) ofrecía al Gobierno un estudio completo de
competitividad (EDEP) donde se determinaban las principales
cadenas productivas a desarrollar en el país. Esta cooperación
ha servido para la creación de varias facilidades públicas para la
competitividad y las exportaciones, siendo la más notoria y
efectiva, la de REDIEX. Además, este estudio ha dado lugar al
proyecto del Centro Paraguayo de Productividad y Calidad
(CEPPROCAL), en 2007 con el apoyo de la JICA, para la
asistencia en servicios de consultoría y capacitación
relacionados a la productividad, calidad, marketing y ventas.
En segundo lugar, la cooperación brindada por el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) a través de su proyecto de
Competitividad de las PYMES (PR 100), a partir del año 2003
que ha ofrecido servicios de desarrollo empresarial y asistencia
en planta, dando lugar a la creación de Foros de
Competitividad, por productos y regiones. A esta cooperación
se ha sumado recientemente (2009) otra del BID para
fortalecer y aumentar las mesas sectoriales de productos del
REDIEX. Otro apoyo, en la misma línea ha sido de la Unión

318
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

Europea (UE), en el 2004, a través del Proyecto Fortalecimiento

de la Competitividad del Sector Exportador (FOCOSEP), que
busca mejorar la inserción del país en los mercados
internacionales, aprovechando las potencialidades existentes
en el marco del MERCOSUR.
Aparte de un alto grado de apertura económica del país, y
de esfuerzos y normativas de promoción de la competitividad,
las inversiones se ven favorecidas por una garantía estatal de
igualdad de trato a los inversionistas nacionales y extranjeros,
facilidades para la repatriación de capitales y ganancias y
arbitraje internacional en disputas.
Sin embargo, todas estas ventajas no se han convertido por
sí solas en factores propulsores o de atracción masiva de la
inversión nacional y extranjera en el Paraguay, especialmente
en el sector industrial. Las medidas de exenciones impositivas
para promover la industrialización del país han beneficiado sólo
a un número limitado de empresas y no han permitido un
crecimiento importante del PIB industrial cuya participación en
el PIB total del país, se ha ido reduciendo del 15,6 a 12 por
ciento, en el periodo 2000-2010. Asimismo, y aún con un
crecimiento económico importante y sostenido en los últimos
años, la inversión privada no ha sobrepasado el 15% del PIB236.
En cuanto a la inversión extranjera directa (IED), en
particular, se había acumulado un stock importante en los años
90, atraída por la presencia del Paraguay en el Mercosur y
debido a demandas insatisfechas en el sector servicios 237, para
luego sufrir una

236 Datos de Informes Económicos del BCP y registros del Ministerio de Industria y Comercio
(MIC). Por inversión privada se entiende Inversión Bruta de Capital Fijo (IBKF).
237 En toda la década del noventa, el stock acumulado de IED había llegado a cerca de US$ 1.300
millones, cifras sin precedentes en décadas anteriores (Ver Masi, 1999).

319
Tercera Parte

caída dramática, a partir de 1999. Los flujos de inversión

extranjera han ido alcanzando sus niveles de los noventa, en los
últimos años, siendo el monto invertido de IED de US$ 220
milones en el 2010238 . Aún así, la contribución de la IED no ha
sido suficiente para aumentar sustancialmente la participación
de la inversión privada en el PIB de Paraguay, tasa que se ha
mantenido en alrededor del 16 por ciento durante toda la
década del 2000.
Así, existen otros factores que desincentivan la inversión
entre los cuales, los más importantes, mencionados por líderes
empresariales del país, son: la escasez de mano de obra
calificada, una infraestructura deficiente, la ausencia de un
sistema de transporte confiable y accesible económicamente, la
falta de financiamiento adecuado de mediano y largo plazo y
los grados de corrupción estatal, en ese orden de
importancia239.
No obstante estos desincentivos y el estancamiento en la
participación relativa de la industria en el PIB nacional, se han
realizado avances importantes en cuanto a competitividad
productiva en el país. En primer lugar, el aumento de la
productividad de los rubros tradicionales como la carne y la
soja, ha dado lugar, en los últimos años a un proceso de
industrialización importante de estos rubros (carne congelada y
aceite de soja), que sumada a otros, ha fortalecido a la
industria de alimentos y bebidas en el país. De la misma forma,
otros rubros industriales como textiles y confecciones,
maderas, farmacéuticos y domisanitarios, y metalmecánica,
han demostrado un progreso significativo, varios de ellos con
competitividad internacional. Todo ello sumado a la aparición
238 Cifras de CEPAL.
239 CADEP: Encuesta a Líderes Empresariales para el Índice de Competitividad Global del World
Economic Forum (WEF), años 2002 a 2010.

320
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

de otros rubros como el sésamo, las frutas y hortalizas, el

azúcar orgánico y la stevia (edulcorante natural), han iniciado
un proceso
importante de diversificación productiva y han permitido un
aumento importante de la participación de rubros no
tradicionales en el total de exportaciones del país.

Reformas de Segunda Generación

Las reformas de la segunda generación tuvieron lugar, en

algunos casos, simultáneamente con las de la primera, y otras
simplemente no se alcanzaron.

Independencia de los poderes de Estado

La primera reforma fue el cambio de la Constitución en
1992. Esta nueva constitución otorga muchos poderes al
Congreso como una reacción al extremado centralismo del
régimen autoritario depuesto en 1989. Así, se consagró el voto
directo y la no reelección de la Presidencia y Vicepresidencia de
la República y
se crearon varias instituciones nuevas como la Controlaría
General de la Nación, el Tribunal de Justicia Electoral, el
Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento de
Magistrados, la Auditoría General de la Nación, el Ministerio
Público o la Fiscalía, y las elecciones de Gobernadores e
Intendentes.

321
Tercera Parte

Abente (2007) expresa que algunos de los problemas de los

poderes del Estado, en relación al Poder Ejecutivo, es que este
último se sigue administrando con criterio de la relación de
patronazgo. Pero además de ello, las labores del Poder
Ejecutivo se encuentra fuertemente limitado por el Congreso,
que entre otras atribuciones, puede levantar un veto
presidencial por mayoría simple de las dos cámaras o el pedido
de tratamiento de urgencia por una sola cámara, y la
modificación total del Presupuesto General de la Nación sin
tener en cuenta las estimaciones y restricciones del ingreso.
El Poder Legislativo tiene poderes discrecionales en temas
administrativos para controlar los otros poderes. Estas
facultades no necesariamente ayudan a crear capacidades de
legislar políticas públicas apropiadas. Además, el Congreso
presenta una alta fragmentación política y las elecciones
anuales de las mesas directivas y las comisiones crean un clima
electoralista constante y distrae tiempo para legislar. El Poder
Judicial se encuentra fuertemente politizado desde la Corte
Suprema de Justicia incluyendo al Consejo de la Magistratura,
el Jurado de Enjuiciamiento. La justicia carece de credibilidad
en la opinión pública y dispone de una serie de instrumentos
que se utilizan para demorar los procesos y negociar las
sentencias.
Las dos instancias de control creadas por la constitución de
1992 tienen también limitaciones. Por un lado, la Ley 276/94
crea la Contraloría General de la República (CGR) para el control
externo de las instituciones del Estado. La CGR no llega a
cumplir con un control financiero completo de las entidades
públicas. En términos de los gobiernos locales, sólo algunas
municipalidades cumplen y proporcionan a dicha entidad sus
informes financieros. La CGR tampoco llega a realizar las

322
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

auditorías operacionales y de desempeño que le son propias.

Tampoco posee un programa de control de estadísticas
financieras y económicas. Si bien tiene la tarea de controlar la
calidad de las auditorías internas y externas llevadas a cabo en
el sector público, prácticamente no recibe información sobre
estas auditorías.
Por otro lado, el Decreto 13245/99 establece los objetivos de
la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE), que
determinan el grado de cumplimiento de los objetivos
propuestos en relación a las asignaciones presupuestarias y
proponen recomendaciones para mejorar el desempeño. Este
órgano sólo tiene jurisdicción de control sobre los organismos y
entidades del Poder Ejecutivo.
En síntesis y en términos de los controles internos y externos
de desempeño de las instituciones del Estado, por un lado
existen superposiciones de funciones, falta de coordinación
entre los entes contralores y en algunos casos amplias
funciones, pero facultades limitadas.
A partir del Plan Nacional de Integridad (PNI) y de su Consejo
Impulsor, han existido avances importantes de control
ciudadano sobre la transparencia en el sector público,
fomentados, al mismo tiempo por la cooperación internacional.
Sin embargo el Índice de Percepción Ciudadana sobre
Corrupción en el sector público sigue ubicando al Paraguay
entre los de peores de la región.

Profesionalización del Servicio Civil

No se cuenta con un marco legal definido en relación al
servicio civil de la administración pública, que haga factible
reglamentar la contratación, promoción, evaluación y
destitución de los recursos humanos del sector público, como
323
Tercera Parte

así también promover la autonomía técnica de los

profesionales del sector público. Si bien el diseño de una
política de administración de recursos humanos era más difícil
cuando no se contaba con el Sistema Nacional de Recursos
Humanos (SINARH), una vez que éste vaya incluyendo a todos
los organismos del Estado, se esperaría que la disponibilidad de
información sobre los legajos personales de los funcionarios
públicos y sus remuneraciones facilite esta tarea. Sin
embargo, persiste la dificultad mientras no se cuente con un
sistema de escalafón de la función pública, descripción de
funciones y una clara categorización salarial por niveles
profesionales. A ello se agrega el hecho que no existe un
sistema de competencia para el ingreso a la función pública, ni
de evaluaciones periódicas, ni sistemas de movilidad y despidos
del personal.
A partir del 2008 la Secretaría de la Función Pública se
propuso atacar cada uno de estos problemas con algunos
logros importantes. Se han incrementado significativamente los
puestos concursados en el sector público, como también ha
aumentado el número de instituciones que realizan concursos
por oposición para el ingreso a la función pública y la
promoción de cargos. Al mismo tiempo se ha terminado de
diseñar un modelo de la carrera del servicio civil y el sistema
Integrado de Control de la Carrera Administrativa (SICCA). Se ha
iniciado una campaña de sensibilización sobre los problemas
del clientelismo y el tráfico de influencia en la función pública.
Se ha mejorado el sistema sumarial para castigo y despido de
empleados públicos. Se ha incrementado el número de líneas
de capacitación para la función pública.
A medida que se vayan superando todas las limitaciones
impuestas por una práctica de 60 años de patrimonialismo en
la función pública, se irá también construyendo una vinculación
324
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

entre las prioridades estratégicas del país y la práctica de los

recursos humanos en el sector público.
Regulaciones de mercados
La existencia de competencia es el principio rector de toda
economía de mercado. La competencia representa un
elemento central para el crecimiento y desarrollo económico y
el libre fun-
cionamiento de los mercados. Es la manera más eficiente de
asignar bienes y servicios entre los miembros de una
comunidad. Los mercados competitivos, incentivan la
innovación de las empresas tanto en sus técnicas y procesos de
producción como en la creación de nuevos productos y, por lo
tanto, aumentan las opciones de los consumidores.
Sin embargo, los obstáculos a la competencia pueden ser
generados a través de diferentes procesos y mecanismos que
terminan alterando el comportamiento apropiado del mercado.
La presencia de monopolios naturales y de barreras al acceso a
mercados, la existencia del poder de mercado para fijar precios,
la información asimétrica, la colusión entre agentes
económicos, u otras formas de competencia injusta pueden
deteriorar seriamente la eficiencia del mercado. Para asegurar
la competencia justa, es importante contar con instituciones
que preserven el clima de igualdad de acceso y de operar en el
mercado, estableciendo los marcos reguladores más
apropiados para esos propósitos. Así la regulación del Estado se
justifica para asegurar un mejor funcionamiento del mercado,
para corregir las fallas de mercado y para asegurar mayor
eficiencia a las transacciones económicas.
La apertura internacional es uno de los medios más
dinámicos para la promoción de un clima activo de
competencia en los mercados. Paraguay posee un alto grado de

325
Tercera Parte

apertura económica del país (creciente en cuanto al grado de

apertura económica24032% en 1991 a más de 80% en el 2010) y
un bajo proteccionismo comercial. Sin embargo, estos rasgos
no se han convertido por sí solos en factores de atracción
masiva de la inversión extranjera en el Paraguay, que si bien ha
crecido moderadamente a lo largo de los últimos años, su
tendencia ha sido moderada. Estos factores tampoco influyen
decisivamente en la creación de un clima propicio para la
competencia en el mercado como elemento de atracción de
inversiones. De acuerdo al Index of Economic Freedom de la
Heritage Foundation241, entre los principales factores que
desincentivan la inversión en Paraguay se encuentran la
inseguridad legal, la escasez de mano de obra preparada, la
infraestructura deficiente y la ausencia de un sistema de
transporte confiable y accesible económicamente.
El Paraguay cuenta con instrumentos de regulación
administrativa que alientan la apertura de empresas en el país.
En primer lugar, los impuestos bajos (IVA del 10% y un
impuesto a la renta a las empresas del 10%) son los principales
incentivos fiscales de apertura de negocios en Paraguay.
También se encuentran otros incentivos para la inversión, ya
mencionados anteriormente, orientados a promover la
industrialización y la exportación.
En segundo lugar, los incentivos crediticios. En la década del
90 se contaba con varias ventanillas de créditos preferenciales
para la industria, las cooperativas de producción y las
microempresas, que actualmente se encuentran fusionadas en
la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD.), banca de segundo

240 El indicador del grado de apertura de una economía es la medición del volumen del comercio
exterior (exportaciones más importaciones) sobre el PIB.
241 El mismo informe expresa que en el Paraguay la libertad de inversión es del 50%, un
porcentaje apenas inferior al nivel regional, de 52,8%. Un índice de 100% significa apertura
total.

326
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

piso que entrega créditos de mediano plazo a tasas de interés

accesibles para las pequeñas y medianas empresas industriales,
agro-ganaderas y
de la construcción. También el Fondo Ganadero entrega
créditos accesibles al sector pecuario, aunque últimamente ha
venido teniendo dificultades para competir con el sector
privado debido a sus altos costos operativos, principalmente
por el costo de asistencia técnica.
La banca de primer piso está conformada por el Crédito
Agrícola de Habilitación (CAH) y por el Banco Nacional de
Fomento (BNF), orientados a otorgar créditos al pequeño
productor agropecuario, al mismo tiempo que asistencia
técnica en insumos. Recientemente, el CAH ha experimentado
un salto en su gestión con respecto a periodos pasados,
aumentando su número de clientes de 15.000 a 45.000, en el
periodo 2008-2010, y focalizando sus esfuerzos en la inclusión
financiera de los sectores más pequeños, sin que esto vaya en
desmedro de la recuperación de sus créditos. El BNF posee una
gran solvencia pero a expensas de su actividad de créditos de
desarrollo. Más de la mitad de la cartera del BNF se destina a
créditos comerciales. Esta situación viene alentada
principalmente por su carta orgánica, la cual genera
desincentivos para colocar fondos en sectores de desarrollo,
aunque esto suponga un mayor riesgo. La gran tarea pendiente
del sistema de instituciones financieras públicas es la de
promover la inclusión financiera y proveer créditos a largo
plazo.
En tercer lugar, se encuentran las facilidades establecidas
para reducir los obstáculos interpuestos por una excesiva
burocracia gubernamental. De acuerdo al informe de Doing
Business 2010, el número de pasos requeridos para la apertura
de una empresa en Paraguay se redujo de 17 a 7, (2005 – 2010)
327
Tercera Parte

menor al promedio regional de 9 a3 (2010). También se redujo

el tiempo requerido para la apertura de una compañía, de 74
días en años anteriores a 35 días en 2010. De particular
importancia para este avance ha sido la creación del Sistema
Unificado de Apertura de Empresas
(SUAE) en el año 2006, dependiente del Ministerio de Industria
y Comercio (MIC).
Sin embargo, el país no ofrece incentivos en cuanto a
flexibilidad de las regulaciones laborales, (el país se ubica entre
uno de los mercados laborales más rígidos de la región)242 y
todavía se debe trabajar bastante para que el sistema crediticio
local se convierta en un verdadero instrumento para los
negocios.

Instituciones de defensa de las empresas y defensa de la

competencia
En el Paraguay existe una debilidad importante respecto a la
defensa de la competencia ante la ausencia de una ley referida
a esta defensa, como tampoco de leyes anti monopólicas o
similares. Tampoco existen elementos que aseguren
información adecuada y oportuna para proteger a la
competencia. Por otro lado, existen algunos marcos que
ofrecen mecanismos de regulación de la competencia en
ciertos ámbitos, aunque con resultados medianamente
satisfactorios en algunos casos y sin resultados en otros.
En términos de los servicios, existen los casos de las agencias
regulatorias de telecomunicaciones (CONATEL) y agua (ERS-

242 Según el Index of Economic Freedom 2011, esta rigidez encuentra sus limitantes sobre todo
en el alto costo de despido, y en los costos no salariales en que incurre el empleador por
aportación a la seguridad social.

328
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

SAN), que poseen limitaciones desde su creación. También

existen entes reguladores en el área del transporte terrestre (la
Secretaría de Transporte del Área Metropolitana de Asunción
(SETAMA) y la Dirección Nacional de Transporte (DINATRAN) y
transporte aéreo (la Dirección Nacional de Aeronáutica Civil -
DINAC-).
En cuanto a la regulación de la calidad de los productos, se
encuentra funcionando desde el 2005 el Servicio Nacional de
Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas (SENAVE), que se
encarga del control de calidad y nivel de sanidad de las
hortalizas y semillas tanto de importación como exportación.
Además, está el Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal
(SENACSA), que regula la calidad de la producción pecuaria.
Las agencias reguladoras ofrecen los mismos problemas
comunes como una excesiva dependencia del Poder Ejecutivo,
cuadros técnicos pobres y una alta politización. Los resultados,
en muchas ocasiones, no son muy favorables para la
competencia y en el caso del transporte aéreo y terrestre, los
grados de ineficiencia son muy dañinos para el mercado. Una
agencia de regulación relativamente nueva es la Dirección
General de Defensa del Consumidor, dependiente del
Ministerio de Industria y Comercio. Esta agencia
busca colaborar y asistir en la planificación, coordinación y
ejecución de la política nacional relativa al consumidor. Sin
embargo, la Ley de Defensa del Consumidor no posee
sanciones claras para los infractores de la misma, entre otras
falencias.
Las instituciones y programas de regulación son nuevos en el
país. Estas instituciones no cumplen, hasta ahora, con la misión
de salvaguardar la competencia ni proteger efectivamente al
con-

329
Tercera Parte

sumidor. Un caso claro es el Consejo Nacional de

Telecomunicaciones (CONATEL), que tiene escaso poder
coercitivo frente a las operadoras de telecomunicaciones. Un
problema transversal en todas ellas es que los cargos no son
destinados precisamente a técnicos . Las regulaciones no son
trasmitidas en forma efectiva y transparente para asegurar
igualdad de competencia. Los consejos que acompañan a las
entidades autárquicas no desempeñan tareas técnicas sino
políticas; en la práctica, desvirtúan la intención de expandir
mercados y de facilitar la iniciativa privada. Además, es habitual
la situación en la cual el sector regulado controle al ente
regulador, con la consecuente ineficacia de la regulación.
Las compras gubernamentales (en todos sus niveles) es una
de las esferas en donde la propensión a la violación de las
reglas de competencia es mayor, corriéndose el riesgo del
favoritismo. Este comportamiento no sólo afecta adversamente
el clima para la sana competencia de mercado, sino que
también alienta la co-
rrupción y la ineficiencia en el sector público. Las compras
públicas en Paraguay siempre han sido monopolizadas por un
grupo público-privado dedicado a extraer rentas del Estado, a
partir del establecimiento de reglas confusas y laxas para la
competencia. Con la promulgación de la Ley 2051/03 de
Contrataciones Públicas y la creación, en 2008, de la Dirección
Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP), se han establecido
reglas de juego más claras, transparentado los procesos y
dando participación a la ciudadanía para todos los reclamos
necesarios, resultando varios de ellos en suspensiones de
licitaciones y concursos.

330
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

Reformas sociales
Una de las áreas de mayor intervención del Estado para
corregir las fallas del mercado es la distribución de los ingresos,
recursos y oportunidades en una sociedad. El Coeficiente de
Gini que mide la igualdad y desigualdad de ingresos en una
escala que va de 0 (mayor igualdad) a 1 (mayor desigualdad)
resulta en 0.54, mientras que a nivel regional es de 0.34, con lo
que el Paraguay resulta ser uno de los países con mayor
desigualdad en América Latina y el Caribe. Además, según las
cifras de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DGEEC),
la pobreza total del país afectaba a 35% de los habitantes para
el 2009, lo cual implica un total de 1.175.000 personas
aproximadamente.
El papel del Estado en la provisión de los servicios básicos
posee muchas limitaciones, que se pueden observar en
distintos campos de acción.
• Educación
A partir de los noventa se dio inicio a la reforma educativa
que permitió una mayor cobertura de la educación primaria y
preescolar, pero sin mejoras en la calidad de la educación a
pesar del incremento substancial del presupuesto destinado
(alrededor del 4% del PIB). Es así que, por ejemplo, se reduce la
tasa de analfabetismo (de 7.7% a 4%), pero no así la tasa de
analfabetismo funcional, y el nivel de cobertura y aprendizaje
en el área rural sigue siendo bajo. Además, los recursos fiscales
están destinados principalmente a pagos de salarios y persisten
déficits en equipamiento e infraestructura. A su vez, la baja
cobertura de la educación a nivel de la enseñanza secundaria
no contribuye a preparar a los alumnos para facilitar su

331
Tercera Parte

formación universitaria o para la incorporación al mercado de

trabajo.
Si bien el Ministerio de Educación ha sido uno de los pocos
que ha mantenido un plan de reformas desde los noventa, sus
resultados siguen siendo limitados. Los segmentos de menores
ingresos no han mejorado su formación, carecen de medios de
transporte para acceder a las escuelas por distancia, falta
equipamiento o profesores, o la formación del docente es
deficiente. La capacidad de fiscalizar las tres modalidades de
educación es débil.

• Salud
La atención a la salud es competencia de dos sectores: el
público, formado por el Ministerio de Salud Pública y Bienestar
Social (MSPyBS), el Instituto de Previsión Social, la Sanidad de
las Fuerzas Armadas, la Sanidad Policial y la Universidad
Nacional de Asunción, junto a municipios, gobernaciones y un
conjunto de entes autónomos y empresas estatales
descentralizadas; y el privado, constituido por universidades,
entidades sin fines de lucro, hospitales y clínicas, y la Cruz Roja
Paraguaya (institución mixta). La mayor cobertura de los
servicios de salud está vinculada a las instituciones del sector
público, especialmente el MSPyBS, que junto con los servicios
de sanidad militar y policial atiende aproximadamente a la
mitad de la población paraguaya. El MSPyBS opera en el ámbito
de 18 regiones sanitarias que en la actualidad corresponden a
los 17 departamentos del país, más la región de Asunción.
Si se observan los resultados de las últimas dos décadas, la
situación en el área de salud es preocupante. La cobertura y
los recursos destinados han sido bajos, aunque en la década del

332
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

2000 se haya experimentado un incremento de gastos desde el

1,7 al 2,1 por ciento del PIB. La efectividad en el uso de
mayores recursos siempre ha requerido una reestructuración
del Ministerio y la reorientación de la política de salud. Es decir,
ir reduciendo, en lo posible, los nombramientos políticos,
principalmente en los niveles de mayor responsabilidad.
Históricamente, no han existido programas de educación de
salud pública, asistencia preventiva y
políticas de entrega de medicamentos. Las deficiencias crónicas
llevaron a la duplicación de funciones a nivel local (farmacia
social, atención y suministro de medicamentos y educación
sobre medicina preventiva), para suplir las deficiencias del
sistema nacional.
En los dos últimos años, se ha trabajado a favor de una
mayor institucionalización del Ministerio, mayor cobertura
médica – en cuanto a atención y servicios hospitalarios - en el
país y en un sistema de distribución de medicamentos gratuitos
en la atención de los diversos puestos de salud, para la
población.
El servicio médico de la seguridad social, el Instituto de
Previsión Social (IPS), se encuentra sobrepasado por la
demanda de asistencia de solo el 17 por ciento de la fuerza
laboral que se encuentra en el mercado formal y que forman
parte del sistema de cobertura de esta institución.. El IPS tiene
alrededor de 345.000 aportantes, y alrededor de 76.000
jubilados243 Además del IPS existen otras
instituciones de jubilaciones tales como: cinco cajas fiscales
(sector público), siete cajas sectoriales (otros organismos del
Estado) y quince esquemas privados de jubilación. El alcance
del sistema, sólo considerando la salud, es muy reducido tanto
243 IPS. Informe de Gestión 2010.

333
Tercera Parte

para trabajadores en actividad como jubilados, ya que sólo

cerca del 21,5 por ciento de la población recibe una cobertura
de atención a la salud. Esta baja cobertura se debe a la gran
informalidad del mercado de trabajo, y no será fácil aumentar
dicha cobertura a corto plazo. En el sector rural, el seguro
médico se reduce al 9%.
En este contexto, la medicina prepaga se expande frente a la
carencia de un buen servicio de salud y la escasa cobertura de
la seguridad social, entre los sectores de clase media baja. La
falta de una buena regulación de esta impide defender a los
usuarios frente a abusos potenciales y sobrecostos
denunciados en la opinión pública. Por todo ello, la reforma de
la seguridad social surge como un imperativo para adaptar a las
condiciones del mercado
de trabajo dominado por las PYMES y las fincas agrícolas
familiares que no están cubiertas ni siquiera por el seguro
médico.

• Vivienda
El déficit de vivienda es pronunciado, y la política de vivienda
nunca estuvo organizada en función al mapa de la pobreza sino
respondiendo a la lógica del clientelismo político. En base a
estimaciones realizadas en el año 2010, el déficit habitacional
representó un total aproximado de 800.000 viviendas. Dentro
del mismo, el 12 por ciento corresponde a la necesidad de
contar con una construcción nueva, y el resto representa los
requerimientos de ampliación y mejora habitacional por
problemas físicos en las construcciones y problemas de
hacinamiento.

334
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

La respuesta habitacional de la Secretaría de Nacional de la

Vivienda y el Hábitat (SENAVITAT) ha ido en aumento, sobre
todo por las ampliaciones presupuestarias que vienen
obteniendo para cubrir este déficit habitacional. Sin embargo,
el problema mayor al cual se enfrenta esta secretaría es su
débil capacidad de ejecutar proyectos, la falta de personal
calificado, además de la necesaria reforma de la institución en
cuanto a calidad de gestión.
La Agencia Financiera de Desarrollo (AFD) también otorga
créditos a través de las Instituciones Financieras de
Intermediación (IFIs), para construcción de viviendas 244. Hasta
junio de 2011, tenía el 35 por ciento de su cartera de
préstamos destinados al sector viviendas, que representa cerca
de US$ 135 millones en financiamiento. Existe un consenso
entre los diferentes actores de la industria inmobiliaria sobre el
rol protagónico de la institución en la estimulación de la
actividad del sector al proveer fondos para créditos a largo
plazo.
El otro ente encargado de esta tarea es la Secretaría de Acción
Social
(SAS), que administra el Programa FOCEM – Hábitat MERCO-
SUR. Dicho programa está orientando específicamente a
combatir la falta de vivienda de familias de escasos recursos
económicos, en asentamientos seleccionados. Los recursos son
proveídos por el Fondo de Convergencia Estructural del
Mercosur y tiene como objetivo construir 1.400 viviendas.
Todavía persisten en el sistema algunas ineficiencias que
conspiran contra la tarea de ir haciendo frente a esta necesidad

244 Créditos de hasta 20 años de plazo tanto para la adquisición de viviendas terminadas,
construcción de viviendas nuevas, ampliación y refacciones de casas, dirigidos
fundamentalmente para la clase media.

335
Tercera Parte

básica en el país. Por ejemplo, existe superposición de tareas

entre la Secretaría de Acción Social y la SENAVITAT. Al mismo
tiempo, esta última ofrece créditos inmobiliarios a
cooperativas, funcionando de hecho como banca de segundo
piso y colisionando así con las funciones de la AFD. Todos estos
problemas requieren de una importante tarea de planificación,
coordinación y reestructuración del modelo si se pretende
llegar con eficacia a cubrir el déficit habitacional.

• Alivio de la pobreza La eficiencia gubernamental para hacer

frente a los problemas sociales mediante el gasto público, ha
avanzado lenta y gradualmente en los tiempos democráticos
aunque aún posee grandes problemas de coordinación. En el
caso de Paraguay no se han identificado metas dirigidas a la
reducción de costos de coordinación en el sector público. De
hecho, una dificultad que encuentra la cooperación
internacional para que sus proyectos tengan impacto, por
ejemplo en la reducción de la pobreza, es la falta de
coordinación de las políticas públicas. Además, existen
superposiciones varias entre los diferentes ministerios y
secretarías ejecutivas.
Por otra parte, los gobiernos subnacionales tienen una
relativa autonomía financiera respecto al gobierno central
paraguayo. Mientras que los municipios cuentan con una larga
tradición en este aspecto, las gobernaciones y las relativamente
nuevas instituciones gubernamentales descentralizadas, tienen
todavía muchas limitaciones para implementar políticas de
promoción social en sus jurisdicciones, ya que reciben la
totalidad de sus recursos del Gobierno Central.
Las municipalidades cuentan con suficientes recursos
propios, que le otorgan autonomía de la Administración
336
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

Central. Estos recursos son clasificados como ingresos

tributarios e ingresos no tributarios. El instrumental impositivo
con que cuentan los muni-
cipios es variado y la gestión de éstos puede resultar poco
eficiente. Dentro de los ingresos tributarios se encuentran el
impuesto inmobiliario, patentes de empresas, patentes de
rodados, construcción, publicidad y espectáculos públicos.
Además, los municipios también cuentan como medio de
recaudación a las tasas y contribuciones especiales
(pavimentación y conservación de calles, alumbrados, etc.) Los
recursos no tributarios que reciben los municipios son
transferencias del gobierno central que tienen su origen en los
Juegos de Azar y de la distribución de royalties por la venta de
energía de las hidroeléctricas binacionales (Itaipú y
Yacyreta) a países vecinos.
La distribución de gastos de gobierno por departamentos no
tiene mucha relación con los índices de pobreza de las regiones
o departamentos. Si bien existe un índice muy alto de gastos de
gobierno por persona en departamentos del Chaco,
considerados pobres, los niveles de gastos en departamentos
más poblados y con iguales o mayores índices de pobreza como
San Pedro, Caazapá, Caaaguazú o Concepción, son bajos. Ello
muestra la inexistencia de una consideración de las
características y necesidades de cada región para la distribución
de estos gastos.
A partir del 2006 se implementa una nueva modalidad de
combate a la pobreza con el programa Tekoporá, que utiliza el
régimen de transferencias monetarias condicionadas a
ciudadanos en situación vulnerable. El objetivo es romper con
la transferencia intergeneracional de la pobreza. Así se
identifican familias de la franja de extrema pobreza con

337
Tercera Parte

descendencia y se les transfiere recursos monetarios para que

los niños puedan acceder a la educación y salud . En el 2010 se
ha cubierto con esta modalidad a más de 100 mil familias en
condición de extrema pobreza.
Por otra parte, la Dirección de Pensiones No Contributivas
del Ministerio de Hacienda tiene a su cargo el programa de
pensión para adultos mayores en situación de pobreza. El
programa se ha iniciado con aproximadamente 1700 veteranos
de la guerra del Chaco, y luego fue ampliándose a poblaciones
de todo el país mediante la realización de censos para la
identificación de los beneficiarios.

• Medio Ambiente
La falta de intervención del Estado ante el cuidado
medioambiental ha llevado a la casi desaparición de todos los
bosques tropicales de la Región Oriental del Paraguay, así como
una rápida
erosión de los suelos. Un inicio de intervención estatal y de
conciencia ciudadana sobre este aspecto se ha manifestado
recién en los últimos diez años, con la formulación de marcos
legales para la preservación medioambiental y cultural.
Acciones en pos de este objetivo son la Ley 294/93 de
Evaluación de Impacto Ambiental, que establece la
obligatoriedad de un estudio de sustentabilidad
medioambiental previo a la práctica de actividades comerciales
e industriales, la Ley 816/96 de zonas declaradas de interés
social ambiental para la protección de los bosques existentes, la
Ley 716/96 que sanciona toda actividad que sea considerada
perjudicial para la manutención del equilibrio del ecosistema y

338
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

de la calidad de vida humana, y la Ley No 536/95 de fomento a

la forestación y reforestación.
Además, con la creación de la Secretaría del Medioambiente
(SEAM)245 que regula y controla el uso de los recursos naturales
(aunque sus recursos materiales para la ejecución de sus tareas
de otorgamiento de permisos de explotación como fiscalización
de actividades se han visto reducidos a lo largo de los últimos
años) se ha dado un importante avance en materia de control
medioam-
biental. Al mismo tiempo, iniciativas privadas como Guyrá
Paraguay, el Fondo de Conservación de Bosques Tropicales
Paraguay, Red Paraguaya de Conservación de Tierras Privadas,
han dado importante ayuda para la divulgación de la necesidad
de conservación de la biodiversidad.

Consideraciones Finales

El Estado Paraguayo, ha realizado importantes

transformaciones institucionales en los 20 años posteriores al
régimen autoritario, con el fin ayudar al desarrollo económico
del país. Las características de Paraguay respecto a los otros
integrantes de la región dieron un carácter especial a las
reformas, que no tuvieron una aplicación total y completa
dentro del país. A pesar de todos estos avances realizados en
los últimos años de democracia, Para-

245 Esta se crea por la ley Nº 10579/2000, que también crea el Sistema Nacional del Ambiente
(SISNAM), encargada de llevar adelante la Política Ambiental Nacional, y el Consejo
Nacional del Ambiente (CONAM). Ver Vázquez, F. et al .2008. “Territorio y Población, Medio
Ambiente, Ciudad y Vivienda” en Borda D. (Comp.), Memorándum Para El Gobierno 2008-
2013.CADEP. Asunción, Paraguay

339
Tercera Parte

guay aun posee graves deficiencias tanto en la provisión de

condiciones para el desarrollo y crecimiento económico, como
para la efectiva y eficiente regulación de los mercados y los
recursos de la Nación.
Si bien el rendimiento de la administración pública
paraguaya ha mostrado avances con estas reformas, por
ejemplo el ordenado manejo macroeconómico del Paraguay,
existen varios otros aspectos que aun no denotan mejoras,
como los efectos de las prácticas clientelistas y prebendarías
que no han permitido la profesionalización de los funcionarios
públicos, y el deficiente proceso de capacitación formal en el
Estado que no permite elevar la calidad, ni del funcionariado ni
de sus prestaciones.
Los procesos políticos en Paraguay han determinado la
existencia de reglas poco claras y efectivas en materia de
servicio civil, afectando notoriamente los procesos
administrativos del sector público, caracterizado por la
ineficiencia, la informalidad y la poca transparencia en la
gestión de las instituciones públicas. En Paraguay, una
condición fundamental para la profesionalización de la
administración pública es la institucionalización del servicio
civil, incluyendo los niveles operativos, técnicos y profesionales
de la carrera administrativa, así como a los escalafones
especializados bajo sistemas de carreras independientes.
Como consecuencia de los aspectos analizados, las
recomendaciones que surgen del análisis se refieren a la
necesidad de mejorar los niveles de eficiencia en el uso de los
recursos públicos como medio para aumentar la capacidad del
Estado para reducir los niveles de pobreza y de desigualdad en
el país. Será fundamental promover la profesionalización de la
Administración Pública e introducir las bases para una gestión

340
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

por resultados, como condiciones básicas para mejorar la

eficiencia en el empleo de recursos en el sector público.
Dado que el Sistema Administrativo es el espacio
institucional a través del cual el Estado provee bienes y
servicios y aplica regulaciones para dar curso a sus funciones,
por lo cual requiere numerosos funcionarios, no es de
sorprender que en un Estado que ha sido clientelar, se observe
poco progreso en la puesta en vigencia de un Sistema de
Servicio Civil basado en principios de mérito, rendimiento y
adecuada gestión de recursos humanos. Aunque se registran
avances en la rendición de cuentas, sin embargo, la calidad del
recurso humano, los engorrosos procesos administrativos, así
como los inadecuados sistemas de información continúan
afectando las posibilidades de mejora de la eficiencia y la
eficacia de la gestión pública.
Finalmente, otro gran determinante institucional para el
desarrollo económico, es la capacidad de atraer inversiones,
ofreciendo seguridad jurídica y favoreciendo la explotación de
las ventajas comparativas. El desarrollo institucional del país
todavía es insuficiente para ofrecer a la inversión nacional y
extranjera suficientes garantías para instalarse y operar a largo
plazo en el país. En este sentido, se debe seguir trabajando en
una conducción estratégica que posicione al Paraguay en el
plano internacional y otorgue la estabilidad y previsibilidad
para generar desarrollo.

341
Tercera Parte

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VEINTE AÑOS DE DEMOCRACIA ELECTORAL EN

PARAGUAY.
DEL CLIENTELISMO MONOPÓLICO
AL CLIENTELISMO PLURAL

Gustavo Setrini

343
Tercera Parte

INTRODUCCIÓN

El clientelismo es una institución social y política

profundamente arraigada en el Paraguay y ha demostrado
tener fuertes visos de continuidad frente a los intentos de
reformas económicas y políticas. Como ha ocurrido en otros
lugares, los observadores de
la política paraguaya normalmente fijan como causa al
clientelismo para explicar el estancamiento económico, los
altos niveles de desigualdad, la ineficacia del sector público, y la
desilusión general con la democracia en el país. Con el fin del
régimen de partido único en 2008, las demandas para erradicar
esta forma persona-
lista de la política han aumentado significativamente dentro y
fuera del gobierno246. Pero, ¿qué es el clientelismo? ¿Cómo ha
llegado a estar tan profundamente arraigado en el Paraguay?
¿Cómo es que ejerce tanta influencia en la calidad de la
gobernanza política y económica? ¿Y cuáles son las posibles
fuentes de cambio, de reforma y progreso en un país con base
política clientelística ?
Para responder a estas preguntas, este trabajo examina la
historia de las relaciones Estado-sociedad en el Paraguay,
argumentando que el patrón de crecimiento económico
durante el período autoritario del Paraguay incorpora diversas
clases sociales en el sistema político a través de redes
clientelares institucionalizadas. Los cambios institucionales

246 La reciente condena al rampante clientelismo en el actual gobierno paraguayo ha incluido

titulares como “Descarado clientelismo con ayudas sociales,” ABC Color, 6 de Agosto de 2010,
http:// www.abc.com.py/abc/nota/134757-Descarado-clientelismo-con-ayudas-sociales/,
“Clientelismo luguista en nada difiere del colorado,” ABC Color, 11 de Noviembre de 2009, en
http://www.abc. com.py/2009/11/11/nota/45359-Clientelismo-luguista-en-nada-difiere-del-
colorado/; and “Ayuda familiar condicionada . . . a votar por el luguismo” 7 de Marzo de 2010,
en http://www.abc.com. py/2010/03/07/seccion/editorialabccolor/.

344
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

formales, provocados por la democratización y por la

integración regional, no fueron suficientes para alterar este
patrón de organización de interés, dando lugar a fuertes
continuidades a lo largo de la década de 1990 y principios de
2000. Sin embargo, este trabajo sostiene que las nuevas reglas
electorales y las nuevas condiciones económicas han producido
un cambio gradual desde un clientelismo monopólico muy
coherente hacia una forma más plural y menos coherente de
clientelismo, con mayor espacio para la competencia por los
recursos del Estado y el poder. El trabajo concluye discutiendo
las implicaciones de estos cambios para la política económica y
el desarrollo económico.

Clientelismo: Definición, orígenes y fuentes de cambio

En esta sección se define al clientelismo como una

institución informal que establece los parámetros para la
política de distribución de bienes y servicios y alienta la
búsqueda particular, en contraposición de la búsqueda
colectiva, de los intereses económicos y políticos, promoviendo
la prestación de bienes divisibles y privados en lugar de la
prestación de bienes públicos. Luego de introducir las
características generales de los sistemas clientelistas, se
discutirá cómo la literatura sobre el clientelismo ha abordado
las diversas modalidades de este sistema a través del espacio y
del tiempo. Esta revisión de la literatura sobre el clientelismo
sirve para enmarcar el análisis posterior del trabajo, acerca de
las formas en que la democratización y la integración regional
han modificado la práctica del clientelismo en el Paraguay, y a

345
Tercera Parte

su vez, cómo ha modificado las perspectivas de la economía y

de las políticas de desarrollo.

Lo que el Clientelismo no es: Corrupción y otras patologías del

Sector Público
El clientelismo a menudo coincide con otros patrones de
comportamiento político que se consideran “no democráticos”,
alentando a los observadores a generalizar acerca de las
patologías políticas que (ellos creen) han plagado sus
sociedades y gobiernos, perdiendo de vista importantes
distinciones analíticas. Debido a que es un tema tan popular, así
como lo es la confusión analítica, es útil comenzar la discusión
con un breve repaso acerca de lo que no es el clientelismo.
En primer lugar, el clientelismo no es sinónimo de corrupción.
Piattoni et al. definieron esta última como “el intercambio de
dinero (o bienes monetizables) por decisiones adoptadas por
parte de funcionarios de carrera o electos, con el objetivo de
favorecer económicamente a individuos o grupos
particulares.”247 Por lo tan-
to, la corrupción implica la compra de influencia política por
parte de los actores económicos privados y es un amplio
fenómeno en sociedades clientelistas y no clientelistas por
igual. El clientelismo y la corrupción pueden coexistir. Sin
embargo, como se verá, el clientelismo implica casi la relación
contraria, en la cual los recursos públicos se distribuyen de
forma personalista a particulares o grupos privados a cambio
de apoyo político.

247 Piattoni 2001,7

346
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

En segundo lugar, en la medida en que al clientelismo se lo

responsabiliza por los malos resultados del sector público, el
fenómeno y sus probables efectos deben distinguirse de otras
quejas
comunes acerca de la ineficacia del sector público. Es
importante distinguir los problemas relacionados con el
personalismo y el clientelismo de aquellos que se derivan de la
falta de rendición de cuentas (accountability) y los que se
derivan de la rigidez burocrática. En su estudio comparativo de
la reforma del sector público en los países en desarrollo,
Schneider y Heredia discuten tres modelos de reforma
administrativa que se corresponden a estos tres diferentes
“diagnósticos” del pobre desempeño del sector público 248. El
primero, “la reforma del servicio civil” está diseñado para
combatir el exceso de personalismo, el clientelismo y la
corrupción en las burocracias del sector público. El objetivo de
la reforma es hacer más universal la ejecución de políticas
públicas y proporcionar una base más profesional y
meritocrática al empleo en el sector público, a través de la
adopción de exámenes de ingreso, permanencia, promoción
por mérito, y toma de decisiones basadas en reglas estables.
Se debe diferenciar la situación anterior respecto de
situaciones en las que se considera como problemas principales
al abuso de poder, la arbitrariedad y la falta de rendición de
cuentas a los ciudadanos, los cuales requieren “reformas para
la rendición de cuentas” (accountability reforms). El objetivo de
estas reformas es la introducción de un control externo,
sometiendo a la burocracia a una mayor supervisión y
fortaleciendo su capacidad de respuesta ante la sociedad civil o
las legislaturas. En tercer lugar, “las reformas de gestión”
responden a la necesidad de mejorar la ineficiencia o rigidez
248 Schneider y Heredia.

347
Tercera Parte

percibida en el sector público, y tienen por objetivo aumentar

su eficiencia, su capacidad de respuesta a los usuarios, y su
flexibilidad para responder a diversas demandas. Este tipo de
reforma a menudo introduce la competencia entre las agencias
públicas, ya sea mediante contrataciones o mediante la
descentralización de la gestión, y crea incentivos para una
mayor capacidad de respuesta mediante la eliminación de
cargos públicos permanentes o mediante la vinculación del
pago a la contratación del personal público, al desempeño del
mismo.
Una vez más, si bien existe la tendencia popular de agrupar
todas estas carencias del sector público en una sola categoría,
tales fallas pueden tener su origen en problemas muy
diferentes. A su vez, estos problemas precisan de diferentes
soluciones, implicando cada una un conjunto de ventajas y
desventajas. Por ejemplo, mientras que una mayor supervisión,
a través de un organismo regulador o el Poder Legislativo,
puede hacer más responsable a
la burocracia, también puede introducir inflexibilidad y
politización, empeorando así el clientelismo. Por el contrario, la
reforma de la administración pública puede mejorar la
profesionalidad del servicio público, pero a costa de disminuir
su capacidad de respuesta a las presiones democráticas.

Definiendo al Clientelismo
La definición de clientelismo que aquí se presenta se basa
en la visión de clientelismo de Simone Piattoni. Este autor
describe a este fenómeno como un conjunto de relaciones de
intercambio entre dos grupos, en las cuales los votos u otros

348
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

tipos de apoyo partidista de los clientes se intercambian por

beneficios materiales privados, divisibles y apropiables
proporcionados por los patrones.
La compra de votos proporciona el ejemplo de clientelismo más
claro y más estudiado habitualmente, en particular en América
Latina. En esta compra, los clientes políticos proporcionan
votos en la jornada electoral a cambio de dinero, comida, ropa,
u otros bienes proporcionados por los patrones políticos. En
este caso, los bienes que se intercambian cumplen con la
definición más estricta de los bienes privados, ya que son
excluibles y privadamente apropiables (por ejemplo, la entrega
de dinero en efectivo se puede dar a un solo individuo e impide
que otra persona pueda hacer uso del mismo).
En el mundo de habla inglesa, el término patronage
(“patronazgo”) se suele utilizar frecuentemente para indicar un
subgrupo especial de intercambios clientelares, en los cuales se
ofrecen empleos del sector público como moneda de cambio.
En este caso, los clientes otorgan sus votos al político o partido
político que les proporciona o se compromete a
proporcionarles un empleo público. El empleo también se
ajusta a la definición estricta de un bien privado, ya que es
excluible y apropiable privadamente.
Además de los bienes y puestos de trabajo, toda una gama
de bienes y beneficios políticos pueden servir como medio de
intercambio, incluyendo favores de reglamentación, la
influencia política y burocrática, y la inclusión en un amplio
espectro de políticas públicas y sociales que generan beneficios
relativamente divisibles (que van desde los programas de
bienestar de transferencia de efectivo, a los servicios de salud y
educación, y políticas industriales específicas).

349
Tercera Parte

Hay un debate en la literatura en cuanto a si el clientelismo

político se entiende mejor como un conjunto de operaciones a
corto plazo que se producen en época de elecciones, 249 o como
redes permanentes “para resolver problemas” que conectan a
los pobres con la autoridad política a través de normas de
reciprocidad vertical y que permanecen activas durante todo el
ciclo electoral. 250 Esta distinción tiene consecuencias para la
estabilidad del clientelismo y de sus efectos distributivos. Sin
embargo, ambos puntos de vista coinciden en describir al
clientelismo como un conjunto de relaciones a través del cual
se intercambian beneficios materiales específicos y lealtades
políticas.
En este estudio se sigue a Piattoni en el uso del vocabulario
de oferta y demanda para describir estos intercambios. En este
enfoque, la oferta representa el deseo de los patrones para
asegurar y distribuir los bienes divisibles a los clientes como
una forma de mantenerse en el poder y reclamar autoridad. Su
disposición para proporcionar estos bienes depende, a su vez,
de la disponibilidad de recursos para la distribución clientelista
y la disponibilidad de bases alternativas para reclamar la
autoridad. Los patrones son
más propensos a confiar en el clientelismo como estrategia
cuando 1) tienen acceso a una base de recursos estable que se
puede convertir en beneficios divisibles y se distribuye entre los
clientes y 2) cuando los recursos o métodos alternativos de
movilizar el apoyo y el mantenimiento de la autoridad están
ausentes.
La demanda representa las solicitudes de los clientes para
dividir los bienes privados y sus expectativas que los mismos
serán proporcionados por los dirigentes de sus organizaciones
249 cf. Brusco et al. 2004
250 cf. Gay 2006; Auyero 2001

350
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

políticas. La magnitud de la demanda de bienes privados

depende de la composición de los intereses en una
determinada sociedad o circunscripción. En primer lugar,
debido a sus mayores y urgentes necesidades materiales de
corto plazo, es probable que los pobres puedan tener una
mayor demanda de bienes clientelistas. Sin embargo, si estas
demandas toman un carácter individual o colectivo depende de
cómo se organizan los individuos para demandar, y de la
medida en que interpretan sus demandas personales como
casos particulares de intereses más generales. Esto se conoce
más a menudo como la fuerza de los vínculos horizontales
dentro y entre los grupos civiles y sociales de la sociedad.

Tabla 1. Enfoque de Oferta y Demanda de Clientelismo en una Organización

Definición Determinantes

Disponibilidad de recursos para la

Propensión de los ’Patrones’/ distribución clientelar.
Oferta ’Líderes’ a ofrecer bienes divisibles
como medios para retener el poder. Disponibilidad de bases alternativas
de reclamo del poder.

Propensión de los
Clientes’/Miembros’ a demandar Composición socio-económica de
Demanda
bienes divisibles de sus líderes y sus intereses entre de los miembros.
organizaciones.
Fuente: Elaboración Propia

Dentro de las redes clientelares, el suministro procede de la

parte superior, donde un patrón tiene un acceso seguro a un
conjunto de recursos económicos y decide cómo serán
distribuidos. La demanda se apoya en la parte inferior de la red,
donde los patrones eligen cómo y a qué nivel de agregación
articular sus demandas. La oferta y la demanda están
“anidadas”, en el sentido que la demanda de un cliente es
351
Tercera Parte

satisfecha por la oferta de su patrón, pero que ese patrón a su

vez sirve como un corredor que articula las demandas de
prestaciones divisibles a un patrón que se encuentra más
arriba en la cadena (ver Figura 1).
Dado que el clientelismo alienta la formación de vínculos
verticales y diádicos (es decir, los lazos personales que unen a
dos individuos de diferentes estratos socio-económicos) a
expensas de las relaciones horizontales corporativas, (es decir,
los lazos que unen a los miembros de la misma clase socio-
económica de formas múltiples o recíprocas) el mismo es visto
como la obstaculización de la acción colectiva y como la
subordinación de los intereses del cliente a los de su patrón. 251
Figura 1. Oferta y demanda en redes clientelares
Patron

Oferta
Patron/Brokers

Demanda

Clientes

Fuente: Elaboración Propia

En consecuencia, el clientelismo también se asocia con una

baja inversión en bienes públicos o colectivos. La falta de
relaciones horizontales, la ausencia de grupos corporativos, y la
débil acción colectiva en los sistemas clientelistas alientan a los
251 Putnam et al, 1993.

352
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

actores a considerar sus intereses económicos y políticos en un

bajo nivel de agregación, y a los patrones a proporcionar bienes
y servicios a nivel correspondientemente bajos de agregación,
con altos niveles de exclusión. Por ejemplo, un interés universal
para mejorar la educación puede conducir a un número de
diferentes tipos de demandas, que van desde la demanda de
un cliente a un patrón para un préstamo, recomendación, o
beca para que un niño vaya a la escuela; a un pedido de fondos
públicos de la comunidad para construir un nuevo edificio
escolar o pagar los salarios de los maestros locales, a demandas
de reforma educativa particular impulsada por grupos de
interés. Por definición, en un sistema clientelar, los individuos
son más propensos a presentar reclamos y demandas a nivel
personal en lugar de a nivel colectivo. El resultado de tales
intercambios, que se presume personalista, se restringe el
acceso a una amplia variedad de bienes públicos, tales como
infraestructura, investigación, educación y capacitación.
En general, este patrón de representación de intereses
contrasta con las formas de la política que se apoyan en fuertes
vínculos horizontales dentro y entre los grupos de interés; tales
como la política de clase, donde grupos que son más
ampliamente representativos de los intereses de la mano de
obra, del capital, y de los terratenientes compiten por el poder;
el pluralismo, donde una amplia gama de grupos de interés
compiten libremente por el poder; y el corporativismo, donde
el Estado reconoce y legitima un determinado conjunto de
intereses e intentos de adjudicación entre diferentes grupos sin
libre competencia252. Estos patrones de la política, se cree,
permitirán una mejor base para la provisión de bienes
colectivos y públicos (es decir, bienes y servicios que no son
252 Para un ejemplo de análisis de políticas de clase ver Katznelson y Zolberg (1986); para los
textos clásicos de la escuela pluralista ver Dahl (1961) y Lipset (1960); para un texto que
introduce el contexto del neocorporativismo, ver Schmitter (1974).

353
Tercera Parte

excluibles y apropiables privadamente: por ejemplo, la política

sanitaria nacional o protección del medio ambiente) por parte
del Gobierno.
Tres Puntos de Vista sobre el Origen y Evolución de los
Sistemas Clientelistas
Los escritos iniciales acerca del clientelismo concebían a este
fenómeno como determinado por factores del lado de la
demanda, específicos de las etapas tempranas (agrarias) de la
transición al desarrollo. Según estos escritos, las condiciones
económicas y sociales comunes a las sociedades agrarias –
como la fuerte desigua– dad, la severa escasez e incertidumbre
económica, y los patrones de organización social basados en la
estructura de clanes y en el parentesco - fomentó el desarrollo
de un conjunto de relaciones sociales basadas en la
reciprocidad y el intercambio personalista.
Específicamente en relación con el clientelismo electoral, la
integración o “reclutamiento” de las poblaciones rurales dentro
de la política electoral nacional y, por ende, de las estructuras
partidarias, dio lugar a un modo de representación de intereses
sobre la misma base de intercambios particularistas que
caracterizaban la vida en la etapa mencionada. 253 Desde este
enfoque, el desarrollo industrial, la urbanización y la
modernización de las estructuras sociales en los países en
desarrollo generarían, en última instancia, estructuras políticas
basadas en intereses de clase o de grupo y la disminución del
clientelismo de base rural254.
253 Powell,(1970); Huntington, (1968).
254 Powell (1970) argumenta que, “finalmente, en el curso de la modernización en general, el
crecimiento de la ciudad se convierte en un fenómeno desestabilizador: en algunos casos, un
grupo de élite urbana puede formar una alianza con el campesinado, vinculando, por así
decirlo, la ciudad inestable con el campo estable al llevarlos a una relación de
interdependencia. El periodo de estabilidad gubernamental resultante puede entonces ser
utilizada para realizar muchas de las tareas necesarias de modernización del gobierno en el
curso del desarrollo. El éxito, sin embargo, trae consigo una disminución de la relevancia y

354
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

Posteriormente, la persistencia de la política de clientelismo

y de la maquinaria polìtica, a la luz de fuertes cambios, tales
como la urbanización, la comercialización de la agricultura y la
industrialización dio lugar a una segunda visión, más
institucional, del clientelismo, en la cual los factores de la oferta
son los que predominan. Este punto de vista localiza los
orígenes del clientelismo en eventos históricos específicos
dentro de la estructura social. Como resultado de esto último,
este enfoque analiza al clientelismo como un acuerdo mucho
más estable y persistente. Desde este punto de vista, la
formación de partidos políticos a menudo representa un
momento crítico, en el que tanto la oferta y la demanda de
bienes clientelistas como las instituciones organizacionales que
ambas (oferta y demanda) perpetúan, están establecidas. Las
circunstancias en que las elites se encuentran en el momento
de la fundación del partido determina si pueden acceder a los
recursos para movilizar clientelísticamente a los partidarios o
deben apoyarse sobre alguna otra base para movilizar apoyo,
tales como la ideología o las identidades colectivas o de clase.
El estudio –estado-céntrico– de los partidos políticos de
Shefter es un ejemplo de un enfoque de coyuntura crítica para
el estudio del clientelismo en los partidos políticos de los países
avanzados.255 Este autor hace distinciones entre los partidos
políticos sobre la base de las oportunidades que enfrentan las
élites partidarias en el momento de la fundación. En los
partidos que se formaron antes que las burocracias estatales
hayan adquirido plena autonomía, las élites tenían acceso a los
recursos de patronazgo y podían movilizar el apoyo de masas a
través de la distribución de los beneficios divisibles. En
contraste con estos “partidos internamente movilizados”, los

eficacia de la base de apoyo campesino original (77)”.

255 Shefter, 1994.

355
Tercera Parte

partidos que se formaron después del desarrollo de la

autonomía de las burocracias estatales se vieron obligados a
construir apoyo de masas mediante la movilización de los
grupos excluidos, y por ello tienden a recurrir a los
llamamientos programáticos y no tanto al patronazgo para
movilizar a los votantes. La perdurabilidad del clientelismo en el
sistema político de un país depende, de esta forma, del
momento de la democratización y el desarrollo de la autonomía
burocrática estatal. 256

Las investigaciones sobre clientelismo, en una amplia gama

de enfoques, han hecho hincapié en su durabilidad y capacidad
de adaptación a las perturbaciones sociales, económicas y
políticas, presentando al clientelismo como una barrera
permanente para el desarrollo económico. Los autores que
defienden este punto de vista han descripto al clientelismo
como un acuerdo social y político profundamente conservador
que, por un lado, evita el cambio endógeno y, por otro, es
bastante resistente a una amplia variedad de cambios
exógenos. Al describir los efectos de la maquinaria política en
Sicilia, Judith Chubb argumenta:
“la máquina puede ser mejor entendida como un
instrumento eficaz y de bajo costo para la preservación del
status quo social, económico y político. Mediante la
integración de los pobres en el sistema existente con
premios individualistas de corto plazo y la ilusión de la
participación, la máquina mitiga los conflictos sociales y

256 Las primeras explicaciones de “coyuntura crítica” de los sistemas de partidos se basó en el
momento de la competencia partidista inicial (Kaufman, 1977), donde la competencia partidista
en el “período caudillista agrario” da paso a los sistemas de partidos basados en máquinas,
como en Colombia y Uruguay, y más tarde el inicio de la competencia partidista genera
competencia en un “grupo de base”, como en Argentina, Chile y Venezuela, y sistemas
“centro-dominantes” como en México y Brasil. Un enfoque similar (Collier y Collier,1991)
explica diferentes sistemas de partidos en América Latina sobre la base de estudios históricos
comparativos.

356
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

políticos e impide la organización de los pobres a lo largo de

líneas alternativas. Al mismo tiempo, las necesidades a largo
plazo de los pobres no se cumplen, ya que la máquina sirve
a los intereses económicos establecidos, de manera a evitar
inversiones caras a través de políticas sociales de fondo. 257
Sin embargo, más recientemente, un tercer punto de vista
del clientelismo sugiere que las visiones permeables de
“coyuntura crítica”, pueden haber exagerado la estabilidad y
coherencia del clientelismo. Mientras que algunos autores ven
al clientelismo y al dominio continuo del patronazgo tradicional
como una fuerte barrera a la consolidación democrática 258,
otros trabajos analizan cómo el clientelismo cambia en
respuesta a la acción política y a los cambios económicos que
alteran tanto la oferta como la demanda de bienes clientelistas.
Por ejemplo, los estudios de Jonathan Fox sobre la política
alimentaria en México259, sobre la responsabilidad de liderazgo
en las organizaciones campesinas regionales260, y sobre la
democratización rural en México261, tienen en cuenta tanto las
divisiones de la oferta entre las élites “reformistas” y
“autoritarias” y el aumento de la capacidad organizaciones de
la sociedad civil para generar demandas colectivas. El autor
sostiene que la cooperación entre las élites reformistas y las
organizaciones de la sociedad civil en México han promovido
cambios que llevaron desde una situación de “clientelismo
autoritario” hacia una de “semi-clientelismo”, y a zonas de
“tolerancia pluralista”.

257 Chubb, (1982, 9).

258 O’Donnell (1996a; 1996b); Hagopian (1996, 1990).
259 Fox (1993).
260 Fox (1992); Fox y Hernandez (1989).
261 Fox (1996, 1990, 1994).

357
Tercera Parte

Por el contrario, los estudios respectivos de Levitsky y

Auyero acerca de la política argentina durante la década de
1990, muestran cómo la política basada en intereses de clase
puede revertirse hacia el clientelismo262. Los autores sostienen
que en las zonas urbanas de Buenos Aires, las políticas
económicas neoliberales y los procesos paralelos de
“desindustrialización” y “desproletarización” de la década de
1990 erosionaron las instituciones de representación de
intereses que habían vinculado previamente a los votantes del
Partido Peronista a través del trabajo, los sindicatos y identidad
de clase. Durante el período de industrialización de Argentina,
el clientelismo se había mantenido al margen de las estrategias
electorales del peronismo, y el populismo económico había
sido cubierto por la identidad de clase obrera como la principal
base para la movilización política entre los pobres urbanos. Sin
embargo, durante la década de 1990, una estructura
económica cambiante llevó a una remodelación de las
apelaciones enfocadas espacialmente a apelaciones
clientelistas entre los políticos y de demandas de “mediación
política personalizada” entre los pobres (Auyero, 2001).
Desde este punto de vista, las estructuras clientelares
implican cierta estabilidad, pero también se adaptan y cambian
junto con las demás instituciones que rigen la política y el
sistema económico, en las cuales la política está inmersa. En
lugar de un cambio automático y gradual en respuesta a la
modernización o a la estabilidad, según este enfoque el cambio
es contingente y controvertido, y está construido por actores
políticos en medio de un entorno cambiante.
Este último punto de vista permea el resto del trabajo, que
argumenta que, a pesar de las fuertes continuidades en el

262 Levitsky (2003); Auyero (2001).

358
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

clientelismo del Paraguay pre y post-democrático, los cambios

institucionales formales llevados a cabo con la aprobación de la
Constitución de 1992 y los cambios económicos generados por
el incremento de la integración regional han sido suficientes
para provocar cambios en la práctica y en la estructura informal
del clientelismo político. Este clientelismo se ha desplazado
gradualmente desde una forma muy coherente y monopolista,
en el que el Partido Colorado controlaba el suministro de
bienes clientelares en su totalidad, a una forma de clientelismo
más plural, donde las diferentes facciones y, cada vez más,
partidos diversos compiten por el acceso al Estado para dirigir
sus recursos hacia grupos clientelares. Si bien estos cambios se
pusieron en marcha con la democratización, o tal vez a partir
del previo debilitamiento del régimen autoritario, su impacto
sólo ha quedado en evidencia 20 años más tarde, con el fin de
sesenta años de gobierno de partido único, en el 2008.
En la siguiente sección, se dejara en claro, al entender la
estructura social y económica del Paraguay, la perpetuación del
régimen autoritario del país, la maquinaria del Partido
Colorado, y la naturaleza de la transición democrática del país,
que el tipo de clientelismo instalado en el Paraguay se trata de
un “caso más probable” de clientelismo estable y coherente.
Mientras que, en retrospectiva, la erosión gradual del
monopolio del Partido Colorado era evidente, la mayoría de los
observadores nacionales e internacionales no predijeron que el
Partido Colorado fuese capaz de perder las elecciones de 2008
y observaron con incredulidad como la fragmentada alianza
electoral liderada por el sacerdote devenido político, el actual
presidente Fernando Lugo, terminó con 60 años de gobierno de
partido único. El caso proporciona un claro ejemplo de cómo el
clientelismo monopólico no desaparece con la
democratización, sino que evoluciona con el tiempo.

359
Tercera Parte

En primer lugar, se describe cómo el régimen autoritario de

Alfredo Stroessner (1954-1989) adoptó el clientelismo como
una solución institucional al problema de la inestabilidad
política, al incorporar una amplia gama de actores sociales en el
Partido Colorado a través de intercambios clientelares. En
segundo lugar, muestra cómo la democratización dejó intactas
las estructuras clientelares que llevó a fuertes continuidades en
los resultados electorales y gubernamentales durante casi dos
décadas. Por último, muestra cómo la adopción de una
constitución democrática en 1992 puso en marcha cambios
graduales en el comportamiento político clientelar, que con el
tiempo alteraron significativamente la relación entre los grupos
sociales y el Estado.

La fabricación del clientelismo monopolístico en el Paraguay

autoritario: 1954-1989
La historia, la cultura, y las condiciones materiales facilitaron
un escenario donde las actitudes culturales de deferencia hacia
la autoridad y las condiciones económicas de escasez y
desigualdad se prestaban por sí mismas a las relaciones
clientelistas. Llevado adelante en 1948-49, el trabajo
etnográfico de Elman y Helen Service Tobati: Paraguayan Town,
hace una descripción de las condiciones económicas en el
Paraguay con anterioridad al período de Stroessner:
Hay un estado generalizado de pobreza rural en el
Paraguay, a pesar de la enorme generosidad natural de la
tierra. La falta de mercados de exportación, junto con altos
costos de transporte, falta de capital y facilidades de crédito,
además del pequeño tamaño del mercado interno, resulta

360
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

en consecuencia, a nivel rural local, en la ausencia de

herramientas y técnicas modernas, métodos de mercadeo
poco rentables, nomadismo, y una falta completa de actitud
comercial. En el sentido comercial de la palabra, la
agricultura “no paga”, aunque la mayoría de la población
debe participar en ella para vivir263.
En estas condiciones, los campesinos abrazaron actitudes de
dependencia, descriptas en todo lugar como la “imagen del
bien limitado”19, y han visto los lazos patrón-cliente, en lugar de
inversión, producción y acumulación, como los vehículos
exclusivos para la movilidad social y el progreso material. 264 Los
lazos patróncliente, incluso aquellos en que las funciones
económicas del intercambio laboral se establecían con claridad,
adoptaron la apariencia típica de amistad y parentesco ficticio o
“compadrazgo”265. Fuera de la economía campesina, la política,
en lugar de los negocios, fue el vehículo principal para la
movilidad social personal y el progreso económico266.
263 Service y Service 1954, 59.
264 Service y Service (1954) describen: “La concepción de que la mejora económica sólo puede
lograrse a través de la ayuda o influencia de un patrón es también muy frecuente, a pesar del
hecho de que durante muchos años no ha habido haciendas agrícolas. La respuesta más
habitual de un campesino que se consulta acerca de sus dificultades económicas y
tecnológicas no es que necesita un arado de acero, mejores semillas o una yunta de bueyes,
sino que necesita un buen patrón que le ayude” (125).
265 “El comportamiento de los campesinos en un contexto de trabajo asalariado es instructivo. La
actitud más abierta e idealizada es que, trabajando para alguien, uno está haciendo un favor
personal: los salarios que reciben a cambio son regalos o muestras de estima... El trabajo no
es visto como una mercancía impersonal que se compra y se vende, ni trabajar para un
empleador está visto como un posible medio de ganarse la vida.... La relación entre el patrón y
el peón en un contexto de trabajo asalariado, cuando en realidad es una relación pecuniaria
impersonal, tiende a tomar la forma social de obligaciones personales recíprocas. Así, un
patrón contrata a una persona como si estuviera pidiendo un favor personal, y el peón
responde como si estuviera obligado a concederla. El pago del salario se minimiza, casi como
un acto encubierto. A menudo un empleador contrata a un compadre, o el patrón y el peón
pueden llegar a ser compadres, como una suerte de refuerzo de la relación laboral. Si un
cliente desea despedir a un trabajador o si un trabajador quiere renunciar, cada uno trata de
crear una situación que haría al otro realmente cometer un acto que destruya la relación.”
Service y Service 1954, 126-127.
266 “Lo que se entiende normalmente como posibilidad de movilidad económica y social tiene
como ámbito la política y no los negocios. En el pasado, la movilidad a través de un puesto
público o del favoritismo político ha sido prácticamente la única manera que un hombre

361
Tercera Parte

19 Acerca de “la imagen del bien limitado” en las comunidades campesinas de México, ver Powell
(1970). En cuanto a Paraguay, Service y Service (1954) argumentan, “la actitud típica de los
campesinos es aquella que asociamos con la Europa previa a la difusión de la llamada ética “
protestante” o “ capitalista”. . . esto no significa que el campesino no es codicioso, o que no
desea una vida mejor para sí y su familia, sino que la codicia no tiene la forma ideológico-
económica que tiene en un medio de clase media urbana. Su experiencia, y la de sus
antepasados, es que con la aplicación constante de su trabajo podía esperar mantener la
situación en la que nació, pero sin posibilidad de mejorarla. Según esta mentalidad, un hombre
rico, cuya familia no fue “siempre rica” puede haber obtenido este estatus como resultado de
suerte o influencias. No hemos descubierto ningún sentimiento entre los campesinos que el
trabajo duro y una gestión o emprendimiento inteligente puede lograr algo que no sea una
recompensa pequeña y efímera” (124).

La lucha por la influencia política y el acceso a las

oportunidades de progreso económico ofrecidas por los
recursos públicos jugaron un rol muy importante en la violenta
y muy volátil historia política del Paraguay; que se extiende
desde las dictaduras altamente represivas que siguieron a la
Independencia paraguaya, a la vertiginosa serie de golpes y
contra-golpes de Estado entre facciones que aparecían en una
cadena sin fin, y que culmina en la guerra civil de 1947. Tan
pronto como un líder consolidaba el control estatal, purgando y
exiliando los restos de la antigua autoridad, sus ambiciosos
subordinados empezaban a planear una nueva conspiración,
creando alianzas a partir de los fragmentos de las facciones
exiliadas previamente o con nuevos dirigentes populares267.
La caída de un gobierno de coalición provocó la guerra civil
de 1947, y su resultado privó al país de un único y breve
momento histórico perspectivas históricas para emprender un
proceso democrático y una reforma social. Si bien la victoria de
los Colorados no terminó con la inestabilidad política, es
innegable que sentó las bases para la llegada al poder de
Stroessner y los sesenta años de monopolio político del Partido
Colorado. Lewis explica:
ambicioso y capaz llegar de alguna manera a tener éxito financiero, y aún hoy se ve como una
via más normal que cualquier otra modo” Service y Service 1954, 129
267 La descripción del régimen de Stroessner que elabora Lewis (1980) aborda con gran detalle
esta parte de la historia paraguaya.

362
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

El fin de la guerra civil dejó a los colorados como dueños

indiscutibles del Estado. La deserción al bando rebelde de
casi el 80 por ciento del cuerpo de oficiales significaba que
sólo los militares colorados se mantuvieron en los puestos
de mando, y el rango y reservas del nuevo ejército leal
estaba compuesto por reclutas colorados. Incluso más, el
partido no sólo controlaba el ejército, sino que también
estaba en condiciones de monopolizar todos los empleos del
gobierno… Aunque es difícil calcular cuántas personas
emigraron durante e inmediatamente después de la guerra
civil, las estimaciones oscilan entre 200.000 a 400.000, o
incluso más. Este número representaba aproximadamente
un tercio de la población del país268.
El faccionalismo y la competencia por el liderazgo dentro del
Partido Colorado llevó a una etapa de inestabilidad en el
periodo 1947-1954, siete años durante los cuales siete
hombres diferentes ocuparon el Poder Ejecutivo, mientras
continuaba la modalidad permanente de golpes y contragolpes
de Estado que había caracterizado la política paraguaya desde
varias décadas atrás. Cuando un golpe de Estado llevó a Alfredo
Stroessner, un general del ejército, al poder en 1954, las
facciones del Partido Colorado vieron a este gobierno militar
como una medida provisional, mientras construían la masa
crítica y las estrategias para relevarlo del cargo. Todo ello
indicaba que este gobierno sería tan efímero como los
anteriores.
Sin embargo, Stroessner presidió la segunda dictadura más
larga en la historia latinoamericana, una dominación que
sostuvo mediante la eliminación de las facciones en el Partido
Colorado y haciendo de esta organización política una

268 Lewis (1980, 38). Traducción del autor.

363
Tercera Parte

herramienta altamente eficaz para consolidar su poder en la

burocracia pública, el Estado, los militares, la economía y la
sociedad civil:
En 1967, no existían facciones que dividieran el Partido
Colorado. Todos eran Stronisstas. Sin duda, algunos altos
dirigentes partidarios y gubernamentales se habían
identificado anteriormente con algún otro dirigente... Sin
embargo, todos habían repudiado sus conexiones anteriores
y, al hacerlo, había echado su suerte de manera irrevocable
junto a Stroessner. Dado que su seguridad y su prosperidad
se basaban en la continuidad del régimen, se vieron
obligados a apoyarlo sin reservas… En esta era, una nueva
generación de jóvenes se posicionó en niveles elevados del
régimen …, Desconocidos políticamente antes que
Stroessner los promoviera a esos niveles, estos nuevos
rostros también debían todo al Presidente.269

El Partido Colorado
El Partido Colorado, formalmente la Asociación Nacional
República (ANR), junto con el Partido Liberal, es una de las dos
organizaciones políticas tradicionales del Paraguay. Un estudio
de Nichol, acerca del origen y la función de los partidos
políticos en el Paraguay, los describe a ambos como partidos no
ideológicos que se originaron como “comunidades de
adscripción” y no como “asociaciones de intereses similares”. A
partir de datos originales de una encuesta sobre las actitudes
de los líderes del partido “en una variedad de cuestiones
políticas claves, argumenta que la falta de cualquier
discrepancia ideológica entre los partidos y la falta de
269 Lewis (1980, 99).

364
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

coherencia ideológica dentro de los mismos proporciona

evidencia de la “naturaleza de la comunidad” de las partes que
“combina una amplia gama de intereses diversos y diversas
clases”.
Sobre la base del origen de estos partidos a partir de un
primer momento de carácter caudillista y la ausencia
contemporánea de una autonomía burocrática en el Estado
paraguayo, las tipologías de Kauffman y Shefter también
predicen, correctamente, que los dos partidos tradicionales
siguen estrategias de movilización de masas “de máquina” o
“clientelismo”.270 En cuanto a los orígenes de los dos partidos
tradicionales, Nichols sostiene:
El conocimiento de la naturaleza y las responsabilidades
del Caraí es básico para entender cómo los dos principales
partidos políticos de Paraguay se convirtieron en
“tradicionales” y cómo la afiliación a ellos se extendió
rápidamente por todo el país. El papel del Caraí es
estrictamente un fenómeno paraguayo. Este papel era una
parte del sistema de la encomienda creada en Paraguay por
los colonizadores españoles, que buscaban controlar a las
tribus guaraníes. El Caraí era el gobernante paternalista de la
encomienda (o rancho), como dueño absoluto, y recibía
deferencias personales de todos los que moraban en su
tierra. Cada Caraí era dominador absoluto en su propia
encomienda, y su autoridad en su propiedad era respetada
por otros caraíes... A pesar de que el Dr. Francia y más tarde
otros dictadores habían ampliado progresivamente sus
propiedades personales a expensas de muchos de los
caraíes [,] fueron los caraíes restantes los que conformaron
el núcleo de liderazgo de ambos partidos políticos en 1887,

270 Ver Kaufman (1977) y Shefter (1994).

365
Tercera Parte

y una vez que los partidos se formaron, cada caraí

rápidamente llevó a sus súbditos al partido que había
formado con el fin de maximizar la fuerza numérica de tal. . .
. En este sentido, a medida que estos dos partidos políticos
reclutaban miembros a través del sistema de los caraí, los
mismos eran reclutados como “sujetos” del sistema político,
utilizados para producir resultados para el sistema y, de
ninguna manera, como partícipes o influyentes en el
proceso de toma de decisiones271.
Tras el exilio Liberal en el periodo posterior a la guerra civil
de 1947, Stroessner promulgó un conjunto de reformas para el
Partido Colorado diseñadas con la finalidad de crear una
organización altamente eficiente y disciplinada, que le rendía
cuentas a él personalmente, y que, como una organización
militar, era capaz de ejecutar sus órdenes a través de sus filas. 272
En la parte superior de esta estructura estaba el propio
dictador, como presidente del Partido, y el Comité Ejecutivo del
Partido, la Junta de Gobierno, compuesta por treinta y cinco
miembros titulares y dieciséis suplentes, elegidos
nominalmente en una convención del partido, pero siempre a
partir de una lista única de candidatos, aprobada desde
arriba.273
El trabajo de la Junta se dividía en comisiones y
subcomisiones, con el Comité Político como círculo principal de
poder del partido274. La Junta también mantiene los comités de
271 Nichols (1969, 30-32).
272 Lewis (1980, 100).
273 Al describir el juego politico intrapartidario en la década de 1960 en Paraguay, Nichols (1969)
afirmaba que “las listas de candidatos eran cuidadosamente elaboradas de antemano por las
facciones titulares representados en el comité ejecutivo. Asi, el Partido Colorado, al eliminar
las elecciones intrapartidarias, se fue moviendo gradualmente hacia una forma de
representación indirecta. Las listas eran confeccionadas por el comité ejecutivo y enviadas a
las organizaciones locales para su ratificación” (102-03).
274 “Cuando el Partido debe tomar una decisión crítica, el Comité Político se reúne primeramente
en secreto, y una vez resuelta su posición presenta sus recomendaciones al resto de la junta”

366
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

trabajadores, campesinos, mujeres, juventud, asuntos legales,

la propaganda y la organización del partido. Esta última
comisión servía de vínculo entre las políticas adoptadas por el
Comité Político y su aplicación por el aparato partidario a
través de la relación del Comité Político con el sistema de
seccionales del Partido. Esta estructura
fue construida a partir de 246 oficinas distritales (seccionales)
divididas en cientos de sub-seccionales en toda la capital del
país y el campo. El sistema servía al mismo tiempo como una
red para la distribución de patronazgo y para el ejercicio del
control político y la vigilancia, que se extendía desde el propio
dictador hasta las bases partidarias.
Cada seccional estaba integrada por un presidente,
vicepresidente, secretaría, tesorería, y miembros en general,
elegidos cada tres años por el voto de todos los miembros
partidarios registrados en el distrito. La red de relaciones
patrón-cliente que se extendió a toda la sociedad movilizó un
amplio apoyo para el régimen, en tanto un gran número de
personas tuvo acceso a una amplia gama de recursos
económicos y oportunidades. Tales recursos y oportunidades
estuvieron condicionados a la supervivencia del régimen. Las
redes clientelares del Partido Colorado se ajustaron al patrón
general descripto anteriormente, donde la demanda de bienes
divisibles por parte de gente pobre se encontró con la oferta
por parte del Partido Colorado. Las seccionales sirvieron como
centros locales de mecenazgo, pagando gastos funerarios,
prestación de ayuda jurídica, distribución de suministros
necesarios para la escuela y vestimentas, atención médica, y
juguetes para las familias pobres. Estos gastos eran solventados
con fondos del partido, extraídos a través de “donaciones” de

(Lewis 1980, 141).

367
Tercera Parte

los miembros urbanos del partido, empleados mayormente en

las posiciones de patronazgo dentro del sector público.275
Sin embargo, a más del control conjunto de Stroessner y del
Partido Colorado sobre la burocracia del sector público y las
instituciones legislativas estatales, también la estructura de las
seccionales facilitaba un patrón de intervención estatal en la
economía siempre y cuando el régimen de Stroessner siguiera
manteniendo la regla del partido único. A lo largo de 35 años,
el régimen no sólo institucionalizó los lazos tradicionales
patrón-cliente entre los campesinos y la élite rural, a través de
la tierra y la política agrícola, sino que también vinculó todas las
clases sociales con el Estado y el Partido Colorado a través de la
distribución de diferentes beneficios privados. En las siguientes
secciones se describen, a su vez, los bienes proveídos por el
Estado a cambio de lealtad política de los campesinos, los
militares, las élites del partido, y la nueva clase media urbana.
Los campesinos y los intereses rurales
En 1950, la población de Paraguay era 65% rural, el sector
agrícola tenía un importante peso en la economía (48,9%),
mientras que el 55% de su población estaba empleada en
actividades agrícolas, principalmente de subsistencia. 276 Debido
a su peso demográfico, el apoyo de grupos de campesinos se
constituyó en la piedra angular del régimen de Stroessner.
Los campesinos se vinculaban con el Estado a través de la
política agrícola y los programas de colonización de tierras,
encargados de la distribución de las tierras y las subvenciones
al cultivo del algodón, utilizando los conductos del Partido
Colorado, el Ministerio de Agricultura, y el Instituto de
Bienestar Rural (IBR), en el marco jurídico del Estatuto Agrario
275 Hicks (1971, 144); Lewis (1980).
276 DGEEC.

368
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

de 1963277. La función de cooptación de la política de IBR y de

la colonización fue evidente desde sus orígenes. La demanda
para reubicar a los campesinos de la región central, la más
densamente poblada de Paraguay, hacia las zonas fronterizas
con Brasil provenía de los propietarios afectados por la
creciente presión de colonos e invasores sobre sus tierras, y la
amenaza de la movilización social de los grupos campesinos
organizados.278
Como resultado, en lugar de usar la expropiación y la
redistribución de la tierra, el programa de colonización
funcionaba a través de la creación de nuevas “colonias” de
campesinos, surgidas a partir del fraccionamiento y distribución
de grandes extensiones de tierras de propiedad pública, y
mediante la concesión de títulos de propiedad a los ocupantes
ilegales de las tierras públicas ya ocupadas. A pesar de la
dificultad para conseguir cifras confiables, Baer y Birch citan un
estudio del Banco Mundial donde se informa que, “entre 1963
y 1973, 42.000 familias fueron reubicadas por el Instituto, de
los cuales 30% fueron trasladados a la región de la frontera
oriental. A finales de 1976, se han [sic] emitido casi 90,0000
títulos de propiedad, que comprenden cerca de 4 millones de
hectáreas de tierra” 279. El análisis de Alegre y Orué sobre cifras
oficiales para el período comprendido entre 1947 y 2007
reporta la distribución de 189.223 títulos de propiedad (con un
tamaño de tenencia media de tierra de 18,2 hectáreas),
cubriendo una superficie total de aproximadamente 3.446.737

277 Nickson (1981).

278 El apoyo terrateniente para políticas destinadas al “bienestar rural”, en lugar de la reforma
agraria y la colonización en lugar de la redistribución de tierras se expresó por primera vez en
el Primer Seminario Nacional sobre Reforma Agraria, en Junio de 1958. La FAO (Food and
Agriculture Organization- Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación) patrocinó el seminario organizado por la Asociación Rural Paraguaya (Baer y
Birch 1984a, 786).
279 Baer y Birch 1984a, 786.

369
Tercera Parte

hectáreas, en la poblada región oriental, y 7.735 títulos de

propiedad (con un tamaño de explotación promedio
considerablemente mayor a 1.106 hectáreas), comprendiendo
una superficie de 8.557.916 hectáreas en las regiones del
Chaco, menos pobladas.280
Se destinaron subvenciones “extralegales” de grandes
extensiones de tierras públicas en la región del Chaco a las
elites militares y partidarias, que en buena parte explica la
persistente desigualdad en la distribución de tierras en el
Paraguay. En un grado mucho mayor, IBR otorgó tierras en la
porción oriental del Paraguay a la colonización para nuevos
propietarios campesinos
que se beneficiaron de las políticas de reforma agraria. Sin
embargo, incluso en este caso, grandes extensiones de tierra
fueron entregadas también a compañías privadas de
colonización que asentaron inmigrantes brasileños y trataron
de atraer la inversión extranjera.281Alegre y Orué no informan
cuanta cantidad de tierra se concedió a las colonias campesinas
en el este de Paraguay, aunque el presidente del IBR con más
años de servicio afirmó que, entre 1963 y 1985, la institución
creó 661 colonias campesinas, distribuidas en 130.000 parcelas
que ocupaban 8,8 millones de hectáreas, y otorgó 400 mil
nuevos títulos de tierras.282 Hoy en día, el Instituto Nacional de
280 Alegre y Orué (2008, 45, 115).
281 Un artículo de la revista TIME en 1955 elabora un retrato fascinante de Clarence Johnson,
presidente de la American Economic Development Corporation (CAFÉ en español), una
compañía estadounidense constituida en Brasil, que poseían tierras paraguayas equivalente a
la mitad del tamaño del estado estadounidense de Delaware, cerca de Pedro Juan Caballero.
Esta empresa vendía plantaciones de café ya establecidas a los “banqueros de Wall Street,
empresarios brasileños, [y] incluso a formales capitalistas europeos.” Por 15.000 dólares, la
compañía ofrecía “de sus tierras, una explotación completa de 123 acres y medio, incluyendo
una cabra, una cerda, una colonia de abejas, jardines y 22.500 jóvenes cafetos.” El café nunca
se convirtió en un cultivo comercial exitoso, pero gran parte de la tierra de este tipo de
empresas se ha integrado al actual complejo sojero. En Time Magazine, “Paraguay Frontier
1955” del 27 de junio de 1955. En http://
www.time.com/time/magazine/article/0,9171,823815,00.html, 08/06/10.
282 Frutos (1985).

370
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), sucesor del IBR,

informa cifras similares, con la creación de 630 colonias
campesinas que cubren 8,5 millones de hectáreas, y la creación
de 79.659 nuevas parcelas.283
La distribución de tierra y títulos convirtieron al IBR en uno
de los dos pilares más importantes de la política clientelar del
Estado paraguayo (junto con la Autoridad de la Represa
Hidroeléctrica de Itaipú). La presidencia del instituto de
reforma agraria y el
acceso a sus tierras y recursos de financiación, junto con las
oportunidades de corrupción generados por las transacciones
de sus propiedades, se convirtió en un valioso instrumento
político para los funcionarios del Partido Colorado.
Otras políticas agrícolas, en particular los subsidios del
algodón y las políticas de extensión, se diseñaron para hacer
frente a los intereses materiales de los campesinos, al
consolidar el monopolio del Partido Colorado sobre la
mediación de intereses, sin concederles la autonomía para
defender sus intereses colectivos vis-àvis los intermediarios, la
élite local de terratenientes, y el propio Estado. El Ministerio de
Agricultura establecía (como referencia) los precios del algodón
y las políticas de subsidios, de tal manera que se facilite la
búsqueda de rentas por los intermediarios comerciales, a
expensas de los productores de algodón. Al mismo tiempo, los
agentes de extensión locales, en lugar de responder a las
necesidades e intereses de sus clientes campesinos, defendían
los intereses de la élite comercial local y la elite partidaria, la
cual se basaba en el poder represivo del Estado para conservar
su poder de monopsonio en el mercado del algodón local. 284

283 INDERT
284 Turner, (1993).

371
Tercera Parte

En aquellos lugares donde los campesinos se organizaron y

comenzaron a articular las demandas políticas colectivas o que
colaboran de forma tal de mejorar su participación en las
rentas económicas, se encontraron con interferencias y,
frecuentemente, con una brutal represión del Estado Colorado.
285
En términos organizativos, el modelo resultante fue uno que
contaba con la aprobación oficial, cooperativas dominadas por
la élite sobre las cuales los campesinos ejercían poca influencia
y organizaciones a nivel comunitario que, en muchos casos,
debían su existencia a la colonización patrocinada por el Estado
y como resultado tendían a construir una base débil para la
acción colectiva. 286
Sin embargo, a pesar de la debilidad política de los grupos
campesinos, la subordinación de sus intereses económicos a
grandes terratenientes, ganaderos e intermediarios, y el
limitado alcance de las políticas estatales de desarrollo rural,
los efectos combinados de la colonización y las políticas
agrícolas de Stroessner agregaron una importante
transformación del paisaje rural. En el período 1963-1989, el
Paraguay experimentó una expansión masiva de la zona de
producción de cultivos,de sus volúmenes de producción de
cultivos alimentarios no comercializables, y de los volúmenes
de producción y exportación de sus productos básicos de
exportación: el algodón y la soja. Es difícil sobreestimar el
cambio que esto representó para la economía paraguaya, que
antes de este período había estado vinculada a la economía
mundial principalmente a través del comercio de productos de
extracción como la madera, taninos, yerba mate de monte (no
cultivada), y, especialmente, de la producción y exportación
ganadera de baja productividad (véase el cuadro 2).
285 Turner , (1998).
286 Turner (1993).

372
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

Tabla 2. Las Exportaciones Paraguayas: Composición de Productos Básicos

(porcentaje)
1960 1970 1975 1981 1983

Productos de Madera 14.9 19.7 15.8 12.3 7.6

Ganadería 35.2 26.7 19.5 2.3 4.9
Tabaco 5.9 9.0 6.8 2.2 4.0
Algodón 1.1 6.3 11.4 43.7 31.3
Soja - - 9.9 16.1 30.1
Azúcar 0.3 - 3.8 - 2.2
Aceites Vegetales 5.7 10.9 6.0 7.6 7.2
Aceites Esenciales 3.7 3.2 5.5 2.2 0.7
Extracto de Quebracho 10.9 3.1 1.4 1.9 2.1
(tanino)
Otros 7.4 21.1 19.9 11.7 9.3
Fuente: Baer y Birch, 1984.

El papel que jugaron los pequeños agricultores en esta

transformación es una característica única del patrón de
desarrollo agrícola de Paraguay, además de sorprendente dadas
las limitaciones de estos actores en el ejercicio del poder
político. Weiskoff sostiene que: “Puede ser una característica
notable de la agricultura paraguaya que la expansión de los
principales cultivos para la alimentación –mandioca y maíz– se
ha basado en la producción de cientos de miles de
microgranjas, cada una con menos de una hectárea. Más
sorprendente quizá es que el algodón, principal producto de
exportación y principal fuente de ingresos, es también un
cultivo de minifundio, con la participación de 138.200
agricultores en 1980/81, en parcelas de un promedio de 1,76
hectáreas cada una”.287
287 Weisskoff (1992, 1534).

373
Tercera Parte

La naturaleza de la incorporación de los campesinos al

régimen de Stroessner, de subordinación y cooptación, es lo
que fundamentalmente explica cómo los campesinos pasaron
de un enfoque casi singular en la producción de subsistencia a
las estrategias económicas basadas en la producción de
commodities internacionales. Dos décadas después de la
democratización y de un tímido abrazo del país a la
globalización, las posibilidades únicas y a la vez tenues de
inserción de la agricultura de pequeña escala a una economía
global que ha transformado los mercados agrícolas, reflejan un
efecto a la vez ambiguo y de resultados mixtos, de la política
estatal agraria durante el período autoritario. Por un lado, los
campesinos y los vínculos de los pequeños agricultores con el
Estado y el mercado ofrecían oportunidades para una mayor
integración comercial y productiva con mercados agrícolas
dinámicos. Por otro lado, la naturaleza de esos vínculos no hizo
fácil el tipo de aprendizaje, la mejora productiva, la
cooperación y la formación de organizaciones que permitiesen
a los pequeños
agricultores campesinos integrarse, en condiciones más
beneficiosas, a los mercados. La democratización, en lugar de
transformar esas relaciones, amenazó con eliminarlas del todo
debido a que los reformadores veían a menudo a los
campesinos, sus demandas y sus organizaciones como un
residuo intrínsecamente antidemocrático del pasado populista
de Paraguay.288

288 Ver Hetherington, (aún no publicado).

374
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

Las Elites Militares y Partidarias

Las potencialmente autónomas élites militares y del Partido
Colorado presentaron un segundo desafío a la apuesta de
Stroessner por el poder permanente. El dictador compró la
lealtad de ellas a través del intercambio de los recursos
públicos, especialmente la tierra, el empleo en las empresas
públicas, y los contratos públicos relacionados con la
construcción de la represa hidroeléctrica de Itaipú, además de
la concesión, de forma selectiva, de oportunidades de
corrupción, el contrabando y el comercio ilícito dando lugar a
una economía informal.
La politización de los militares se llevó a cabo a través de la
purga selectiva de los gobiernos colorados previos. Sin
embargo, la Circular No. 24, aprobada por Stroessner el 22 de
julio de 1955, formalizó una alianza entre los militares y el
Partido Colorado, haciendo obligatoria la afiliación al Partido
Colorado para todos los oficiales militares. Más que una
iniciativa de Stroessner, la afiliación obligatoria de los militares
fue impulsada por la Junta de Gobierno, con la intención de
controlar a los militares. En la práctica, el Partido Colorado
quedó finalmente sometido al control militar y permitió a
Stroessner realizar un juego de mediación entre las dos
organizaciones para su propio beneficio, al eliminar las bases
del poder autónomo del Partido y sus subordinados militares.
Los puestos de dirección en las empresas públicas
proporcionaron una clara fuente de patronazgo. Los
monopolios públicos en los servicios públicos de
telecomunicaciones, agua y electricidad, los puertos, el
ferrocarril, las aerolíneas estatales, y las administraciones de
alcohol y carne, así como las empresas públicas de fabricación
de acero, reparación naval, fabricación de muebles, la

375
Tercera Parte

explotación de canteras, la madera y la ganadería

proporcionaron un gran número de puestos con las que
recompensar la lealtad política. Las autoridades militares
ocuparon los puestos ejecutivos de estas empresas en gran
parte del período autoritario. 289El contrabando, oficiosamente
permitido, ofreció una segunda vía para el enriquecimiento,
que se extendió de forma selectiva a los partidarios del
régimen. Las concesiones públicas para el transporte servían
como uno de los principales puntos de control, dado que la
gestión de autobuses internacionales y rutas comerciales
también ofrecía a los individuos la posibilidad de introducir
ilegalmente, mercaderias a través de las fronteras. En este
período, Paraguay generó su bien conocida reputación como
importador barato de artículos de consumo suntuario
(electrónicos y otros), principalmente del este asiático y de
reexportador de estos bienes a las economías vecinas más
grandes (Brasil y Argentina) que permanecían protegidas por
elevadas barreras arancelarias debido a la política de
sustitución de importaciones.290 Utilizando datos de comercio
del FMI, Borda estima la magnitud del comercio ilegal durante
la dictadura, mostrando un aumento de las importaciones
ilegales de un promedio anual de 8 millones de dólares en el
período 1962-72 hasta un promedio de aproximadamente 260
millones de dólares para el periodo 1982 - 89.291
El fin del modelo de sustitución de importaciones en Brasil y
Argentina, y la firma del Tratado del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR) en 1991, representaron un duro golpe a la
sostenibilidad de este tipo de actividad económica como parte
289 Lewis (1980,131-32).
290 Masi (2006); Masi y Ruiz Díaz (2007).
291 Borda (1989).

376
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

del modelo de desarrollo del Paraguay. 292 Sin embargo, el

resultado de este tipo de actividad comercial ha sido la
generación y la permanencia de una clase de empresarios muy
ricos cuyas inversiones de capital y conocimiento se
relacionaban con el comercio ilegal y no precisamente con el
sector industrial o manufacturero, y cuyo encumbramiento
como tales se lo debían al Partido Colorado, y, en la mayoría de
los casos, a Stroessner personalmente. Lewis sostiene que:
“…una de las principales fuentes de ingresos para la alta
plana del ejército y de los oficiales de la policía es el llamado
impuesto de tránsito, que es simplemente un tipo de peaje
que se cobra de todo el contrabando para dentro o fuera del
país. Cada área del comercio de contrabando se reparte,
como un feudo, a los oficiales de alto rango. Cuanto más
importante es el hombre, más lucrativa es la parte del
negocio que recibirá. Al igual que otros sistemas de
patronazgo, las operaciones de contrabando se organizan en
redes de relaciones patrón-cliente y proporcionan puestos
de trabajo e ingresos para un gran número de personas.293
Esta actividad económica ilícita, así como su
institucionalización, fue reconocida oficialmente y mencionada
por Stroessner como “el Precio de la Paz.”
Por lejos, la fuente de patronazgo más grande y con efectos
más duraderos durante el régimen de Stroessner estuvo
vinculada a la construcción de la Represa Hidroeléctrica
292 Sin embargo, a la estrategia de triangulación se le ha dado una segunda vida después que
Paraguay haya logrado extender las excepciones temporales al arancel externo común del
MERCOSUR, que incluyen rubros del denominado “régimen de turismo” (Masi y Ruiz Diaz
2007, 2010).
293 El tráfico de drogas permitió otra importante vía para el enriquecimiento ilícito, la que fue
reservada a los miembros de alto rango del régimen. El eventual sucesor de Stroessner, el
General Andrés Rodríguez, estuvo implicado en un esquema de tráfico de heroína que
provocó manifestaciones de desaprobación oficial por parte de la diplomacia norteamericana.
(Lewis 1980, 134-35)

377
Tercera Parte

Binacional Itaipú, en cooperación con el gobierno brasileño. El

monumental proyecto
de infraestructura significó simultáneamente crecimiento
económico, puestos de trabajo para políticos, y oportunidades
para el enriquecimiento de la elite, que acumuló capital en una
escala sin precedentes en la historia paraguaya. La estrategia
pone de manifiesto el carácter internacional de la política
patrón-cliente, desde el momento en que Stroessner explotaba
los conflictos geopolíticos entre Argentina y Brasil, y la guerra
fria entre los Estados
Unidos y la Unión Soviética, para recibir préstamos
internacionales a bajo interés , además de altos niveles de
ayuda económica y militar en general.294
Hasta tiempos recientes la mayor represa hidroeléctrica del
mundo, el proyecto multimillonario de Itaipú, garantizaba una
afluencia masiva de capital que cubría los déficits de balanza de
pagos, permitía un boom de consumo rápido y temporal, y
compensaba el déficit fiscal provocado por las pérdidas
económicas de las deficitarias empresas de propiedad estatal.
Paraguay experimentaba los mayores niveles de crecimiento
económico en el Hemisferio Sur durante 1974-1981,
alcanzando un promedio anual de 9,2% del PIB y un máximo
del 12,8% en 1977.295 La industria de la construcción
representó la mayor parte de este crecimiento, tanto a partir de
la construcción de represas, residencias y otros proyectos
gubernamentales de infraestructura. El sector creció a una tasa
de 26% anual desde 1975-78, aumentando su participación en

294 Durante el período 1954-1989, los Estados Unidos aportó más de 271 millones de dólares en
asistencia militar y económica: equivalente al 2,7% y 4,9% del PIB del país en los períodos
1953-1961 y 1963-1965, respectivamente. Además, Paraguay recibió 1,100 millones de
dólares en préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial en ese
mismo período (citado en Lambert y Nickson 1997, 12).
295 Birch (1993, 36).

378
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

el PIB total del 3 a 6%. 296 En su apogeo, en el proyecto llegaron

a trabajar directamente 13.466 personas.297
La expansión de la economía dio oportunidad a la creación
de una nueva clase media urbana que estaría vinculada al
Partido Colorado, desde su mismo origen.

La nueva clase media urbana

Las clases medias urbanas, casi inexistentes antes de 1940,
hicieron su aparición a partir de la expansión del empleo
público y de las prácticas del patronazgo del Partido Colorado.
Los presidentes de seccionales se encargaban de proveer
cartas de recomendación para el empleo público y también
podían presionar a los empleadores privados a contratar
miembros del partido. Como resultado, la afiliación al Partido y
el empleo público crecieron rápidamente durante el régimen
autoritario. La base del Partido pasó de 142.000 miembros en
1947 a 1,7 millones de miembros en 1989 298, a la par del
aumento del empleo público. Aunque no existen datos previos
disponibles, se estima que a partir de una base de 81.400
empleados públicos en 1980, este número creció hasta un total
de 152.705 empleados, hacia fines del régimen de Stroessner,
la mayoría (77%) de los cuales pertenecían a la administración
central de gobierno, principalmente del Poder Ejecutivo. 299

296 Birch (1993, 36).; Baer yBirch (1984b, 789).

297 Baer yBirch (1984b, 788).
298 Arditi (1993, 164).
299 Borda (1989); Ministerio de Hacienda. Arditi (1993) estima que los números son cercanos a
200.000 empleados, una vez que son añadidos 32.500 militares y 15.228 oficiales judiciales,
dando un total de 14% de participación del empleo público sobre el total de la población
económicamente activa.

379
Tercera Parte

Oferta y Demanda de Bienes Clientelistas hacia el final del

Período Autoritario
Como institución política, la red de relaciones de patrón-
cliente del régimen de Stroessner se ocupó de limitar
severamente el espacio para las demandas colectivas
articuladas por organizaciones autónomas al Partido Colorado.
Las presiones y coerción eran frecuentemente usadas en
contra de los grupos marginados que hacían reclamos por fuera
del partido. Al mismo tiempo, después de 35 años de dictadura,
las actitudes políticas y la cultura dominante reflejaban la
creencia de que la manera apropiada y legítima para avanzar en
las demandas políticas involucraban la mediación de un patrón
político. Debido a que el poder efectivo estaba monopolizado
por el dictador, y el único acceso a ese poder pasaba a través
de los canales atomizadores del Partido Colorado, los intereses
tendieron a ser articulados con niveles bajos de agregación de
manera predominantemente clientelista.
Para un individuo o una comunidad con un interés
determinado (por ejemplo, crear empleo, asegurar una
propiedad, conseguir educación, recibir inversiones en la
comunidad) las mayores posibilidades de éxito involucraba el
acercamiento al administrador local del sistema de patronazgo,
el presidente de la sub-seccional, que podría llevar el caso ante
el presidente de la seccional, quien a su vez, podría presionar el
caso a los funcionarios del partido de alto rango. Las
contrapartes últimas de los presidentes de sub-seccional y de
seccional eran los funcionarios de mayor nivel dentro del
partido, quienes los habían elegido y frente a quienes debían
rendir cuentas en última instancia. Las demandas de la elite
podían ser llevadas directamente a los funcionarios de más alto
rango del partido en Asunción.

380
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

Los grupos sociales existentes debían su supervivencia y, a

menudo su origen, al Partido Colorado o al dictador
personalmente. Bautizada como la “burguesía fraudulenta” por
el historiador económico paraguayo Juan Carlos Herken, y en
otras partes como los “Barones de Itaipú”, el pequeño grupo de
millonarios que forman la élite económica del país se compone
de la antigua elite colorada y la elite militar que ganó su fortuna
a través de un acceso privilegiado a los contratos estatales,
corrupción en las empresas públicas, y concesiones informales
para realizar actividades económicas ilícitas. El éxito de estos
grupos sociales no residía necesariamente en sus habilidades
empresariales o en sus capacidades de gestión, sino en la
lealtad política al régimen de Stroessner. Por otra parte, la
sostenibilidad de sus empresas dependía de políticas públicas
que alentaban la búsqueda de renta (rent-seeking) sobre la
inversión productiva y que se fundamentaba en la capacidad
del
Estado por atraer ayuda financiera internacional para el
desarrollo, la protección del mercado paralelo de cambio, y la
contención a las reacciones sociales ante la creciente
desigualdad de ingresos. La afiliación al partido constituyó para
este grupo el mayor punto de coherencia interna, teniendo en
cuenta la debilidad del mismo para organizarse y formular
demandas de políticas sectoriales destinadas al desarrollo
industrial, más allá de la continuidad de las políticas
comerciales favorables y la extensión de los contratos públicos
a las empresas políticamente leales.
Del mismo modo, la aparición de una nueva clase de
pequeños propietarios rurales, se produjo a partir del proceso
de reforma agraria, logrando esta nueva clase cierto progreso
económico a través de la distribución clientelar de créditos e
insumos agrícolas. Sin embargo, debido a su limitado propósito
381
Tercera Parte

de contener las demandas sociales, mientras se privilegiaban

los intereses de la elite, el proceso de reforma agraria no
incluyó inversiones públicas orientadas a mejorar la
productividad en el largo plazo. Tampoco generaba una clase
de agricultores capaces de hacer estas inversiones por cuenta
propia o de exigir políticas sectoriales que deban atender sus
necesidades colectivas. Al final del período autoritario, el
campesinado representaba uno de los grupos sociales
autónomamente mejor organizados del país. Sin embargo, las
organizaciones campesinas carecían de capacidad para
formular y articular demandas colectivas al Estado para el
desarrollo de su propio sector.
Por último, el Estado y el aparato burocrático crecían a partir
de las redes clientelares lo que implicaba fuertes lazos de
lealtad partidaria, pero sin la adopción de criterios de
calificación técnica o profesional. Antes que un título
profesional, la afiliación al Partido Colorado, constituía el
elemento clave de cohesión para la mayoría de los miembros
del servicio civil, en particular en los ministerios donde los
sindicatos del sector público han sido fuertes (por ejemplo, en
el Ministerio de Educación). Los empleados públicos
consideraban sus remuneraciones salariales y su acceso a los
recursos públicos como pago por su lealtad política y como
fuentes de desembolsos para ‘clientes’ políticamente leales.
Acostumbrados a intercambiar favores en todos los eslabones
de las cadenas clientelares que vinculaban los recursos del
núcleo político con las diversas demandas que surgían de fuera
del Estado, los ministerios carecían de la capacidad adecuada
para generar políticas públicas y para proveer de un flujo de
bienes públicos destinados a mejorar la competitividad
económica de la industria y la agricultura del Paraguay.

382
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

El conjunto de intereses generados por el desarrollo

económico durante el régimen autoritario y la manera en que
estos intereses se encontraban vinculados con el Estado a
través de un partido político hegemónico, creaban,
aparentemente, una economía política que resistía a toda
democratización y reforma económica. El acceso privilegiado a
los recursos públicos mantenía unida a la élite, mientras que la
represión y la distribución clientelar de estos recursos
atomizaban a los demás grupos sociales, neutralizando el
desafío potencial de los mismos al dominio de la élite. En
última instancia, ha sido el faccionalismo interno, en lugar de
presiones externas, el causante principal del cambio del
régimen político.

Cambio de Régimen: La democratización dirigida por la élite,

1989-1992

El cambio de régimen se produjo en Paraguay en gran parte

como resultado del envejecimiento de Stroessner y la crisis de
sucesión que esta situación generó, a partir de la lucha entre
sus potenciales sucesores, al provocar fracturas dentro del
Partido Colorado, las mismas que habían sido postergadas por
más de tres décadas mediante el sistema combinado de
patronazgo y represión de Stroessner. Esta competencia, y en
menor grado, el creciente rechazo internacional al
autoritarismo, la acogida de elementos internos pro-
democráticos por la Iglesia Católica, y el estancamiento
económico en la década de 1980, debilitó el antiguo régimen.
Cuando el segundo comandante de mayor peso en la milicia
después de Stroessner, el General Andrés Rodríguez, encabezó
383
Tercera Parte

un golpe de Estado contra el dictador en 1989, se vió obligado,

luego a adoptar una constitución más liberal y realizar cambios
formales en las instituciones políticas y económicas. El principal
objetivo de Rodríguez al tomar el poder fue poner fin al
período de intensos conflictos internos dentro de la élite del
Partido Colorado y las fuerzas armadas que habían
caracterizado los últimos años de gobierno de Stroessner. Por lo
tanto, sus acciones trataron de sentar las bases para el
mantenimiento del régimen de partido único, en lugar de una
democracia electoral real, al consolidar una alianza entre los
militares y la facción de los “tradicionalistas” del Partido
Colorado, quienes ofrecían su lealtad al partido por encima de
su lealtad al dictador. Al adelantarse a lo que parecía ser una
inevitable apertura del régimen, los tradicionalistas fueron
capaces de recuperar legitimidad ante los ojos de sus
ciudadanos y el sistema internacional, mientras que mantenian
el control del proceso de liberalización política, a partir de la
hegemonía del Partido Colorado y la preservación de los
privilegios del patronazgo.
La naturaleza de la alianza tradicionalista-militar, el perfil
conservador de la élite que manejaba el ritmo del cambio de
régimen en el Paraguay, y la debilidad de la sociedad civil al
inicio de la democratización, explican los fuertes continuismos
políticos en la inmediata era post-Stroessner. El Partido
Colorado obtuvo éxito en las urnas durante 20 años más. Los
mismos grupos que ocupaban el gobierno y sus ministerios
antes de democratización han conservado en gran medida sus
puestos, y los criterios para el empleo público han sufrido
pocos cambios. En general, el desempeño de los ministerios
clave sigue siendo el mismo o, en algunos casos, se ha
deteriorado, y han demostrado ser muy resistentes a la
reforma. La política de desarrollo, mientras que ha sido
384
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

redirigida nominalmente hacia la integración regional y la

mejora de los servicios sociales, quedó subordinada a la
utilización del Estado y de los recursos públicos para la
distribución clientelar de estos últimos. Durante las décadas de
1990 y 2000 la prensa paraguaya ha llenado sus páginas con
historias sobre malversaciones de fondos públicos de
desarrollo, tales como el famoso “empedrado chino”, proyecto
de mejoramiento vial financiado con un préstamo de 400
millones de dólares del gobierno taiwanés. El proyecto consistía
en sustituir extensos tramos de camino de tierra con adoquines
de bajo costo.
La sobre-facturación y la sobre-ejecución del presupuesto ha
creado costos que podrían haber financiado la construcción de
carreteras totalmente pavimentadas. Una prueba de ello se
encuentra ofrece la calidad de los caminos con adoquinados
tan pobres que los mismos llegaban a estar prácticamente
obsoletos al momento de la terminación de los proyectos
carreteros.
Estas observaciones parecen ajustarse a las predicciones de
la literatura sobre el “cambio de régimen limitado”, que
desplazó al “paradigma de la transición”, que dominó el estudio
de la democratización en la década de 1990.300 El hecho que los
resultados de la democratización, en muchos países de América
Latina y en otros lugares, no ha desarrollado expectativas
teóricas o de políticas sobre la progresiva profundización de la
propia democratización y sobre la competencia electoral ha
sido bien interpretado como prueba del carácter limitado de los
300 Carothers (2002) resume los principales presupuestos sobre los que se basa el paradigma de
la transición: “las elecciones no sólo darán a los nuevos gobiernos post-dictatoriales
legitimidad democrática… sino que las elecciones servirán para ampliar y profundizar la
participación política y la responsabilidad democrática del Estado para con sus ciudadanos. En
otras palabras, se ha supuesto que, en los intentos de transición a la democracia, las
elecciones no sólo serán una piedra fundacional de la democracia sino además un generador
clave (a lo largo del tiempo) de subsecuentes reformas democráticas” (8).

385
Tercera Parte

cambios institucionales formales. O, incluso, como prueba de la

primacía de las instituciones culturales, informales y poco
propensas al cambio, en la estructuración del comportamiento,
sobre aquellas que están sujetas a la reforma directa. 301
Siguiendo esta última óptica, son las diferencias entre el
clientelismo y el capital social, en lugar de los regímenes
electorales y no electorales, las que proporcionan las variables
clave para “hacer que la democracia funcione”.302
La respuesta teórica a las continuidades percibidas han
creado nuevas categorías conceptuales para describir los tipos
de regímenes que se encuentran en una etapa intermedia en el
continuum autoritarismo-democracia; por ejemplo,
“autoritarismo competitivo”, “autoritarismo electoral
hegemónico” y “política del poder dominante” 303
o, por
ejemplo, el ‘pluralismo irresponsable’, en el cual a pesar de la
libertad política, elecciones regulares, y una alternancia
genuina en el poder, “la democracia sigue siendo vacía y
problemática,” y la política “es ampliamente vista como
caracterizada por las viejas prácticas de corrupción de la élite
dominante que, a su vez, ofrece poco al país e inspira,
igualmente, poco respeto”.304
Estas nuevas categorías, sin duda, describieron mejor los
resultados de un cambio de régimen que el paradigma de la
“transición”. Sin embargo, las mismas consideran las
configuraciones institucionales que apuntan a describir, como
muy estables, y que se refuerzan mutuamente. Esta visión
301 La primera interpretación es evidente en la literatura que describe las “transiciones pactadas”
que restauraron el poder político a las “élites del antiguo régimen” y “dejaron a los militares
con un importante grado de poder formal e informal sobre los civiles, conservaron el
clientelismo, y han socavado la capacidad de los partidos políticos para transformarse en
correas de transmisión real de aquellos intereses distintos a los de las elites”(Hagopian, 1996).
302 Putnam et al. (1993).
303 Levitsky y Way (2002); Diamond (2002); y Carothers (2002).
304 Carothers (2002).

386
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

puede exagerar la estabilidad de estos sistemas o subestimar el

grado en que las instituciones y sistemas de organización y
representación de intereses pueden evolucionar. Asimismo, no
tienen en cuenta el grado de indeterminación y protesta social
que existe en la trayectoria de los regímenes políticos. Por un
lado, los cambios institucionales formales crean nuevas
oportunidades para los actores sociales, que pueden explotar la
apertura política en maneras diferentes o en distintas medidas.
Por otro lado, las nuevas instituciones que rigen la política y la
estructura de los grupos sociales, en un momento dado,
también sirven como obstáculos al cambio. Sin embargo, es a
través de las interacciones, que tanto las instituciones como los
grupos organizados para defender intereses sociales y
económicos pueden ser remodelados, la sociedad civil puede
“espesarse”, y la democracia puede profundizarse.305
Con el fin de rastrear el efecto que la limitada
democratización de Paraguay ha tenido sobre la práctica del
clientelismo, es importante destacar los principales cambios
institucionales formales entre el viejo y el nuevo régimen, y los
incentivos que estos han generado en los actores sociales.
Como se describió anteriormente, la longevidad del régimen
autoritario en el Paraguay se basaba en redes clientelares
informales pero muy institucionalizadas, desarrolladas por
Stroessner y el Partido Colorado. Sin embargo, la coherencia de
esta red también se basaba en una serie de poderes formales,
asignados al Presidente, previstos por la Constitución de 1967,
y la forma en que tal documento autoritario limitó el papel del
Poder Legislativo.
En primer lugar, Stroessner tenía el poder de declarar
“Estado de Sitio”, suspendiendo todas las garantías

305 Fox (1996).

387
Tercera Parte

constitucionales. Este poder se vio reforzado por una

legislación ambigua, como la “Ley para la Defensa de la
Democracia”, que podía utilizarse para perseguir a disidentes
políticos. En segundo lugar, una serie de disposiciones limitó
fuertemente el papel del Congreso. El dictador tenía el poder
de disolver el Congreso sin restricciones. Además, toda la
oposición partidaria estaba fuera de la ley en el periodo 1954-
62 y fue fuertemente controlada después de 1962, razón por la
cual toda fuente genuina de la oposición estaba en el exilio. La
Constitución de 1967 también otorgaba una mayoría de dos
tercios al partido ganador, aunque sólo gane las elecciones con
mayoría simple. Esta disposición, junto con el hecho que el
Partido Colorado controlaba los recursos de patronazgo y
Stroessner supervisaba las candidaturas del partido, aseguraba
que el Congreso sólo sirviera para aprobar automáticamente
las iniciativas legislativas del dictador. En caso el Congreso
operase, este aprobaba sin debate el nombramiento de
funcionarios para ocupar puestos en la burocracia pública;
incluida la policía, las fuerzas armadas, y las empresas públicas.
Por último, Stroessner tenía el poder de intervenir los
gobiernos locales, al nombrar directamente a los intendentes
municipales y los miembros las juntas municipales. Incluso las
asociaciones privadas requerían el reconocimiento público que
se les negaba con facilidad cuando la composición de sus
comités ejecutivos demostraba ser una amenaza o
inconveniente para las figuras del Partido Colorado.306 Molina et
al. describe el sistema como una dictadura, tanto en un sentido
literal como técnico: “Un jugador cuya aquiescencia es
necesaria y suficiente para alterar el statu quo de las
políticas”.307

306 Lewis (1980, 110).

307 Molinas et al. (2004).

388
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

A pesar de todas las continuidades que caracterizan el

cambio de régimen en el Paraguay, y la muy débil posición
ocupada por la oposición en las elecciones de 1991, la
Asamblea Constituyente de 1992 logró reemplazar la
Constitución de 1967 con un documento mucho más
democrático. La nueva Constitución estableció un Ejecutivo
relativamente débil, con el Presidente y Vicepresidente electos
por mayoría relativa (sin segunda vuelta) por un período de
cinco años sin reelección. El presidente no tiene poderes
especiales, sino que puede presentar proyectos de leyes con
carácter urgente “y aprobarlos de manera unilateral si el
Congreso no se pronuncia sobre los mismos en un plazo de 60
días”. El Ejecutivo puede enviar hasta tres proyectos de leyes de
esta naturaleza por año, y el Congreso puede anular su
“urgencia” con una mayoría de dos tercios. El Congreso, por el
contrario, ha ganado, con la nueva Constitución, mucho poder
en la elaboración de políticas públicas. Se compone de una
Cámara de Senadores, elegida por representación proporcional
en una circunscripción nacional única, y una Cámara de
Diputados, también elegida proporcionalmente en distritos
relativamente pequeños.
Las elecciones se manejan a partir de un sistema de listas
cerradas, en las cuales los miembros del partido seleccionan
una lista de candidatos en elecciones primarias obligatorias. La
Constitución también estableció las bases para la
descentralización, obligando la elección directa para juntas
municipales e intendentes, además del nuevo puesto de
gobernador departamental. Los gobiernos locales y regionales
ganaron autoridad para el cobro de ciertos impuestos y para
llevar adelante ciertos tipos de políticas. Por último, la
democratización condujo a un respeto mayor de los derechos
civiles, dado que se obtuvo el derecho para reunir y constituir

389
Tercera Parte

grupos libremente, los partidos de oposición fueron

reconocidos, y se terminó con la censura de los medios de
comunicación, la intimidación, y la represión.

Régimen a la deriva: desde el clientelismo monopólico al

clientelismo pluralista, 1992-2008

En esta sección se argumentará que, a pesar de las fuertes

continuidades informales que implicó el cambio de régimen
dirigido por las élites, el nuevo entorno institucional formal ha
conducido a un cambio gradual en las maneras en que el
clientelismo funciona y en los resultados que genera. En lugar
de erradicar el clientelismo, la adopción de una constitución
democrática ha impulsado su evolución gradual y
“pluralización”.
El Sistema de Partidos
A pesar de sus efectos negativos en la disciplina partidaria, el
mandato de elecciones primarias ha llevado a aumentar la
com-
petitividad en el clientelismo del Paraguay, al hacer que la
unificación de las facciones del Partido Colorado, a través de la
distribución de los productos clientelistas, se haga cada vez
más difícil. La eliminación del dictador como supervisor y
árbitro último de las nominaciones partidarias ha generado
incentivos para la generación de un tipo de competencia de
suma cero entre facciones en la disputa por el control
partidario. Debido a que el Partido Colorado mantenía un
monopolio electoral en las décadas que siguieron a la
democratización, la facción que controla el partido tendría a su

390
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

disposición todos los recursos del Estado, a condición de

movilizar el suficiente apoyo por parte de la base del partido.
Este hecho, a su vez, ha creado incentivos para la
fragmentación de liderazgos del Partido, de manera a tener
acceso a diferentes tipos de recursos para movilizar a los
votantes.
Turner enumera tres facciones dentro del Partido Colorado
que han estado luchando por el control del aparato del partido,
creando una dinámica centrífuga.308 En primer lugar, los
“tradicionalistas” que heredaron el control del partido a partir
del régimen del General Andrés Rodríguez después del golpe.
Como grupo, su principal recurso es el propio partido y las
conexiones políticas que disponen, y su interés principal ha
sido la continuidad de la dominación política colorada en el
marco de una democracia limitada. En segundo lugar, la
“burguesía fraudulenta” descripta anteriormente, que ahora
dispone de importantes recursos económicos, los cuales
dependen menos de la generosidad del gobierno que en el
periodo anterior, y cuyas inversiones atraviesan la frontera de la
economía formal e informal. Los representantes de esta facción
han tratado de forjar una coalición a partir de los intereses de
la agricultura empresarial para prolongar sus privilegios
económicos. En tercer lugar, el ala autoritaria del partido que se
constituye alrededor de la figura del ex General Lino Oviedo,
cuenta con los recursos vinculados más estrechamente a la
lealtad de las fuerzas armadas y de los votantes rurales, mas de
aquellos vinculados a las actividades económicas informales o
ilícitos. Los repetidos intentos de golpe de Oviedo han
expresado el deseo de ese grupo para hacer retroceder el reloj
y prescindir de los procedimientos democráticos.

308 Turner (2004) .

391
Tercera Parte

Estos tres grupos se han alternado el poder desde 1989

dentro del cada vez más inestable Partido Colorado, en un
intento por equilibrar los incentivos hacia la fragmentación,
permitida por las elecciones primarias, con aquellos para la
cooperación necesaria a fin de evitar la derrota del Partido
Colorado en las elecciones nacionales. La transformación de las
polarizadas facciones, de-
rivadas del ciclo de elecciones primarias, en un bloque
unificado para las elecciones generales se convirtió en una
tarea cada vez más costosa, en términos del patronazgo que el
partido debía otorgar a los miembros disidentes. Para dar
apoyo al candidato colorado, los disidentes aumentaban cada
vez más el costo de la unidad del partido. En 2003, la facción
autoritaria Oviedista se separó por completo, formando un
partido diferente, la Unión de Ciudadanos Éticos (UNACE),
reduciendo, en gran medida, la base electoral del Partido
Colorado. El fin del régimen de partido único llegó en 2008,
después que una representante, heredera de la facción
tradicionalista del partido, Blanca Ovelar, ganó las primarias de
partido gubernamental y derrotó a Luis Castiglioni,
representante de Vanguardia Colorada, la facción del partido
más orientada a los negocios. Cuando Castiglioni decidió negar
su apoyo a Ovelar, liberando los votos de sus partidarios, los
Colorados no fueron capaces de derrotar a la coalición de la
oposición que había apoyado a Fernando Lugo, coalición cuyos
partidos y movimientos simplemente se mantenían unidos por
su interés en expulsar al Partido Colorado del poder.
Así, el faccionalismo generado al terminar el régimen de
Stroessner se vio, por un lado, reforzado por las elecciones
primarias obligatorias y, por otro lado, ampliado por la
competencia del control partidario. Aunque en forma parcial,
las divisiones puramente personalistas comenzaron a
392
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

endurecerse y a dar paso a las divisiones sobre la base de

intereses divergentes, acerca de la participación del Estado en
el desarrollo económico. El proceso ha sido lento y ambiguo,
adoptando frecuentemente apariencias abiertamente
tradicionales de luchas personalistas internas por los recursos
públicos. Sin embargo, así como los recursos de los líderes del
partido y bases de poder comenzaban a diferir, también difería
la manera en la cual harían un uso más racional de los recursos
públicos para beneficio personal.
Ninguna de estas facciones equivale necesariamente a las
semillas de un partido programático moderno capaz de
organizar y representar un conjunto coherente de intereses
empresariales, obreros o rurales. Cada una de estas facciones
sigue participando en intercambios clientelares con el fin de
vincular a sus líderes y seguidores. Sin embargo, la competencia
entre las mismas y las
fluidas, de corta duración y a menudo incoherentes alianzas
entre tales, indican un mayor pluralismo en el funcionamiento
del clientelismo. La fragmentación de la autoridad dentro del
Partido Colorado ha introducido una incertidumbre mucho
mayor sobre la dirección que las relaciones de la economía
estatal podría tomar en respuesta a los procesos políticos. Sin
embargo, esta fragmentación de intereses y reajuste en última
instancia, puede llegar a proporcionar la ruta hacia estructuras
más coherentes de organización de intereses y la articulación
de una nueva democracia, como la de Paraguay.
El desarrollo de la representación pluralista de intereses está
limitado por la debilidad actual de los partidos que
tradicionalmente han sido de oposición. Sin acceso a los
recursos del Estado para el clientelismo y el patronazgo, los
partidos de la oposición han mantenido una base débil de

393
Tercera Parte

apoyo electoral. A pesar de la victoria de la coalición de la

oposición en las elecciones presidenciales de 2008, UNACE y el
Partido Colorado conservan un control mayoritario en la
Cámara de Diputados, con un total combinado de 47 de los 80
escaños. El Partido Liberal tiene la mayor cuota de minoría con
21 escaños, y los partidos no tradicionales de la derecha y la
izquierda ocupan 10 y 2 escaños, respectivamente. Las bancas
del Senado muestran la misma distribución, con una
escasa mayoría en la combinación de UNACE y el Partido
Colorado (23 de 45 escaños), mientras que el Partido Liberal
posee la primera minoría (12 escaños), y los partidos no
tradicionales, una suma de 10 bancas (Tabla 3).
El hecho de que UNACE no haya conformado una sólida
coalición electoral con el Partido Colorado demuestra, por un
lado, la falta de coherencia ideológica y programática de los
partidos políticos de Paraguay. Por otro lado, también revela el
perfil particular del pluralismo clientelista que caracteriza a la
política contemporánea del Paraguay. El intercambio clientelar
de recursos y puestos políticos ha generado una serie de
coaliciones inestables de improbables compañeros de ruta,
como la coalición de la oposición de centro-derecha Patria
Querida y el Partido Colorado, junto partidos de izquierda pro-
gubernamentales. Esta coalición concedió a Patria Querida el
control del Senado desde junio de 2009-10, mientras que, al
mismo tiempo, los legisladores en la Cámara Baja mantuvieron
una alianza separada entre el Partido Liberal (ostensiblemente
pro-gobierno) y la oposición UNACE. En junio de 2010, una
nueva coalición entre liberales y colorados concedió la
presidencia de ambas cámaras a la oposición colorada.

Tabla 3. Resultados de las Elecciones Legislativas Paraguayas de 2008

394
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

Cámara de Diputados Senado

Partido Votos (%) Bancas Votos (%) Bancas

Partido Colorado 31.1 30 27.7 15
Partido Liberal Radical Auténtico 26.7 27 27.1 14
(PLRA)
Partido Unión Nacional de Ciudadanos
17.7 15 18.0 9
Éticos (UNACE)
Partido Patria Querida 5.5 3 8.1 4
Partidos de Izquierda 8.5 2 10.0 3
Otros Partidos 5.0 3 3.3 0
Votos en Blanco 3.3 3.9

Votos Impugnados 2.2 2.4

Totales 100.0 80 100.0 45

Fuente: Adaptado de Nickson (2009b).

Incluso con el mínimo rol jugado por los partidos de

oposición no tradicionales y la todavía negociación clientelar
predominante, la alternancia electoral puede crear incentivos
para la mejora de los resultados distributivos. La alternancia
entre los partidos tradicionales puede llevar a una creciente
competencia por los recursos del patronazgo, haciendo subir el
precio del apoyo electoral, reduciendo así las rentas que gozan
los políticos, y aumentando la distribución de los recursos a los
votantes. En la medida en que los grupos de la sociedad civil y
las organizaciones políticas fortalecen su capacidad para
articular demandas colectivas, la dinámica cada vez más
competitiva puede cambiar la composición de los bienes y
servicios producidos por el sector público, fuera de su foco
histórico sobre los bienes privados divisibles hacia aquellos
bienes públicos y colectivos que justifican mejor la inversión
pública.

395
Tercera Parte

Sociedad Civil
El crecimiento de la presión política representa un cambio
importante en las relaciones Estado-sociedad, en tanto los
grupos dentro del Paraguay han respondido a la ampliación del
ámbito de los derechos civiles y políticos. En relación al período
autoritario, los grupos sociales han adquirido una mayor
capacidad de movilización de protesta, de forma independiente
al Partido Colorado, ejerciendo así presión sobre el Estado. Esto
ha sido más evidente en las organizaciones rurales, tales como
las organizaciones campesinas nacionales y las diferentes
organizaciones que representan a los productores de soja, así
como también en las organizaciones urbanas de residentes “sin
techo”. En la medida en que las instituciones del Estado
paraguayo y aquellas del Partido Colorado se hacen
distinguibles y diferenciables, los sindicatos del sector público,
entre ellos los trabajadores de la educación y la salud,
representan nuevas fuentes autónomas de presión sobre el
Estado.

Organizaciones Campesinas
Desde el inicio del período de democratización, los
movimientos campesinos constituyen el grupo social
organizado más grande del país, capaz de movilizar un gran
número de seguidores en los momentos clave, con el fin de
obtener beneficios y ejercer presión sobre el Estado. La
intervención de los grupos campesinos organizados ha sido
decisiva en, al menos, dos de los momentos políticos más
importantes desde la democratización. El primero de ellos se
produjo en 1999, en lo que se denomina “La Masacre del
Marzo Paraguayo”. En marzo de ese año, estaban previstas
protestas campesinas regulares, cuando el asesinato del
396
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

vicepresidente Luis Argaña provocó una crisis política. A cambio

de la condonación de deuda sobre préstamos que el sector
público hizo a sus miembros, las organizaciones campesinas
nacionales se unieron a la oposición (dirigida por los
estudiantes) al intento de golpe de Estado del general Lino
Oviedo. Los dirigentes campesinos (junto con grupos de
estudiantes) fueron capaces de movilizar a un número
suficientemente grande de personas con el objetivo de
defender al gobierno constitucional. La naturaleza de esta
acción fue claramente clientelar: el apoyo político al gobierno
de turno a cambio de la condonación de la deuda. Más aun, los
líderes garantizaron beneficios materiales para sus seguidores,
traicionando las preferencias políticas de sus bases, entre los
cuales se encontraban muchos partidarios de Oviedo. El
episodio ilustra claramente la ambigüedad entre la política
personalista y la de grupo que, en este trabajo, se ha
caracterizado como clientelismo pluralista.
Una segunda intervención se produjo en 2002, cuando
grupos de campesinos se unieron de nuevo para dirigir el
Congreso Democrático del Pueblo, una alianza con partidos
políticos de izquierda y los sindicatos, opuesta al programa
gubernamental de privatizaciones impuesto por el FMI,
percibido como un proceso altamente corrupto y poco
transparente. En junio, miles de campesinos marcharon hacia
Asunción, aprovechando un momento de extrema debilidad en
el gobierno. Con un Congreso liderado por la oposición
iniciando un proceso de destitución (impeachment) contra el
Presidente, las elecciones generales a un año de distancia, y el
general Oviedo alentando otro potencial intento de golpe de
estado desde el extranjero, los legisladores colorados
negociaron la derogación del programa de privatización con los
dirigentes sindicales y campesinos a cambio del
397
Tercera Parte

desmantelamiento del movimiento de protesta. El Senado

aprobó por 32 a 7 votos, un nuevo proyecto de ley, donde
suspendía la venta de los servicios de agua, electricidad y los
ferrocarriles. No había duda de la no existencia de
transparencia en los proyectos anteriores de privatización de
las empresas públicas en el Paraguay. Además, el éxito de las
organizaciones campesinas al frenar el proceso ha generado la
posibilidad de una reforma más real y efectiva de los servicios
públicos. Por otra parte, al prevenir la privatización, las
organizaciones campesinas también prestaron su apoyo a
grupos que captan rentas del Estado, y, que por lo tanto sus
intereses se encuentran en desviar de su curso, en forma
permanente, la reforma del sector público en Paraguay.
Que la movilización colectiva y la intervención de grupos de
campesinos en los momentos clave hayan jugado un papel
decisivo en la política paraguaya, marca claramente un cambio
respecto a las relaciones Estado-sociedad atomizadas del
régimen autoritario. Por otra parte, el hecho que los dirigentes
campesinos están dispuestos a tejer y romper alianzas entre sí,
con diferentes partidos políticos, y con diferentes intereses
dentro del mismo aparato estatal en defensa de sus intereses
como organización demuestra, una vez más, la evolución
gradual de una característica plural de clientelismo.
A menudo se dice que las divisiones entre las organizaciones
campesinas tienen más que ver con las rivalidades personales y
la competencia por los recursos y el apoyo de masas entre sus
líderes que por diferencias ideológicas y programáticas. Sin
embargo, también es cierto que coinciden con divisiones más
sustantivas y refuerzan las rivalidades personales. Las
diferencias regionales en las condiciones políticas y en la
estructura de tenencia de la tierra fomenta el uso de diferentes

398
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

tácticas por los líderes campesinos. Estas diferencias se ven

agravadas por las diferentes estructuras de base que poseen las
organizaciones campesinas. Por ejemplo,
en los departamentos norteños de San Pedro y Concepción, la
afiliación se concentra y se organiza a nivel local, y las
condiciones de tenencia de la tierra son muy irregulares o
inseguras como resultado de la superposición de reclamos
producida por el proceso de distribución de la tierra. Como
resultado, las organizaciones en estos departamentos apoyan
una táctica de ocupación espontánea de tierras y tratan de
permanecer administrativamente diferenciados de los
movimientos nacionales. Por el contrario, las organizaciones
nacionales, como la Federación Nacional Campesina, cuya base
de afiliados es más grande, aunque dispersa por todo el país,
tienen mayor capacidad de extraer beneficios a través de la
movilización contra el gobierno central. Para este grupo, la
ocupación espontánea de tierras a nivel local puede ser
contraproducente, si la misma interfiere con las negociaciones
a nivel nacional. Más evidencia de un cambio desde lo
puramente clientelista a una organización de interés más
pluralista en el sector campesino, es la formación de un grupo
como la Coordinación
Nacional de Mujeres Rurales e Indígenas (CONAMURI), que
aglutina a las mujeres rurales alrededor de la temática de
género, así como cuestiones económicas. Esta organización se
constituyó luego de la marginación percibida de estos intereses
dentro de los movimientos campesinos corrientes.
Desde la democratización, además de su creciente
autonomía frente al Partido Colorado y al Estado, el sector
campesino se ha caracterizado por una dinámica de alternancia
entre la cooperación y la fragmentación sobre la base de estos
y otros intereses divergentes. Sin embargo, perduran
399
Tercera Parte

elementos de fuerte continuidad en las estructuras clientelares

que habían enlazado los intereses rurales al Estado durante el
período autoritario. En primer lugar, mientras que las
organizaciones campesinas son nominalmente autónomas de
los partidos tradicionales, a nivel de base, sus miembros siguen
vinculados a los partidos tradicionales a través de acuerdos
clientelares típicos (como por ejemplo, la compra de votos). Su
incapacidad para movilizar a los votantes de forma autónoma
de los partidos tradicionales habla de la poca
capacidad de influencia política de las organizaciones
campesinas, más allá de la movilización social en momentos de
debilidad del régimen. Los intentos de crear partidos no
tradicionales que articulan los intereses de los campesinos han
cobrado impulso en el actual gobierno, pero aún son muy
prematuros.
En segundo lugar, las relaciones políticas internas de las
organizaciones campesinas mantienen un patrón clientelar, al
igual que las bases de autoridad de esas organizaciones y las
modalidades de reclamos o demandas dentro del sector. La
“política campesina” sigue estructurándose en gran medida
sobre la distribución de beneficios divisibles, en lugar de la
articulación de demandas políticas. Esto parece ser un
comportamiento, principalmente impulsado por la demanda,
en la medida que la pobreza y las necesidades materiales
urgentes de las bases campesinas, en especial de los
campesinos sin tierra, condicionan las estrategias que los
líderes campesinos pueden emplear para movilizar el apoyo de
las masas. Con el cierre de la frontera agrícola y la creciente
escasez de recursos públicos, las organizaciones campesinas
han intensificado sus demandas ante una oferta cada vez más
disminuida de bienes divisibles en términos de tierras y

400
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

subsidios. No hay ninguna entidad política efectiva organizada

en torno a las demandas
de diversificación de cultivos, la expansión del mercado, la
infraestructura, el mejoramiento de los cultivos, y la
investigación y extensión. Si bien estas exigencias son
regularmente expresadas como un deseo para la “reforma
agraria integral” en los discursos, manifestaciones y material de
prensa producido por las organizaciones campesinas y sus
dirigentes, las demandas por la tierra continúan manteniendo
la mayor relevancia . Como resultado, las organizaciones
campesinas han sido en general más exitosas en la obtención
de beneficios específicos otorgados por única vez, como la
distribución de la tierra y la condonación de la deuda.
Por último, a pesar que con la democratización se ha
ampliado significativamente el espectro de los derechos civiles
y políticos, las organizaciones campesinas siguen siendo objeto
de represiones violentas a manos de sus adversarios, mediante
arrestos, intimidaciones, palizas, asesinatos de sus líderes, y la
destrucción de sus asentamientos y cultivos en tierras en
disputa. Esta violencia a menudo cuenta con el respaldo
explícito de la policía local y los representantes legales del
Estado, y el respaldo implícito de algunos sectores del
gobierno.309 Los adversarios de las organizaciones de
campesinos se concentran principalmente en el sector de la
agricultura sojera, y representan la otra única fuerza social de
Paraguay capaz de movilizar una acción política disruptiva.

309 Ver Hetherington (Aun no publicado) y “Canadian Anthropologist Witnesses GMO-related

Shootings in Paraguay” en la revista The ACTivist Magazine, 24 de Julio de 2005. Disponible
en http:// www.activistmagazine.com/index.php?option=content&task=view&id=392&Itemid=56.

401
Tercera Parte

Las Organizaciones de Agronegocios

El crecimiento de las organizaciones de la agroindustria
representa la segunda instancia de mayor autonomía social y
económica frente al Partido Colorado y al Estado. La variedad
de organizaciones que representan los intereses de los
agronegocios en rápida expansión, ya no dependen
exclusivamente del Partido Colorado para la obtención y
manutención de recursos y son libres de criticar y presionar al
gobierno.
El sector posee una organización de relieve, la Unión de
Gremios de la Producción, que agrupa a la asociación de
ganaderos y terratenientes del país, la Asociación Rural
Paraguaya, con las organizaciones más grandes de agricultores
de soja, incluyendo la Cámara de Exportadores de Cereales y
Oleaginosas (CAPECO) y la Coordinadora Agrícola del Paraguay
(CAP), así como la Federación Nacional de Cooperativas de
Producción (FECOPROD) y otras asociaciones de agronegocios
varios. El sector es cada vez más activo, demandando sus
intereses sectoriales a través de una
combinación de políticas de presión y de influencias políticas
individuales ejercidas del modo tradicional.
CAP, en particular, ha demostrado su capacidad de presión al
gobierno para obtener políticas favorables en momentos
diferentes. a través de “tractorazos”, o grandes manifestaciones
disruptivas que movilizan a miles de agricultores para bloquear
carreteras con tractores y maquinaria agrícola. El tractorazo se
organizó por primera vez en 2003, en un exitoso intento para
bloquear la imposición de un impuesto al valor agregado en
productos agrícolas sin procesar. En diciembre de 2008, se
organizó un segundo tractorazo, para protestar contra “la
inseguridad y la invasión de tierras”, exigiendo al gobierno la
402
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

protección de sus intereses vis-à-vis las demandas cada vez más

fuertes de reforma agraria surgidas en el sector campesino. En
marzo de 2009, después de una prolongada sequía que dio
paso a una desastrosa cosecha de soja, el grupo amenazó con
un nuevo tractorazo, exigiendo que el gobierno financie la
renovación del plazo de pago para deudas contraídas por los
agricultores durante la cosecha de ese año. La amenaza fue
levantada después de un acuerdo financiero alcanzado con el
gobierno.310 Por último, la oposición del grupo a un decreto
presidencial donde se establecía una regulación más formal y
centralizada de los plaguicidas, la cual había sido propuesta por
la Secretaría de Medio Ambiente (SEAM) con el apoyo de las
organizaciones no gubernamentales ambientales y de las
organizaciones campesinas, llevó a una amenaza de otro
tractorazo en agosto de 2009. La amenaza fue levantada
nuevamente después que el presidente anuló el decreto.
El poder de estos grupos se refleja en los importantes
beneficios políticos que extraen del sector público en beneficio
de la producción de soja y de la exportación. Estos incluyen un
régimen fiscal muy favorable, que gravan las exportaciones a
una tasa vigente del 1%, en comparación a un 15% en la
Argentina, las exenciones al impuesto al valor agregado que
tiene la producción de soja, además de un subsidio de
combustible para el sector, estimado en 54 millones de dólares
en el año 2004. 311

310 Ver ABC Color, “Se deroga decreto y levantan el tractorazo” ABC Digital, 28 de Julio de 2009.
Disponible en http://www.abc.com.py/nota/8001-se-deroga-decreto-y-levantan-tractorazo/ . Y
ABC Color “Se suspende el tractorazo” ABC Digital, 28 de Julio de 2009. Disponible en
http://www.abc. com.py/nota/7874-se-suspende-tractorazo/.
311 Berry (2010).

403
Tercera Parte

Actores Internacionales
El crecimiento de la política de presión como una forma de
articulación de intereses se ve incrementada por la capacidad
de los actores nacionales, especialmente en el sector rural,
para recurrir al apoyo internacional, actualmente disponible en
tanto la economía y la sociedad paraguaya se integra más
estrechamente con el Brasil y el resto del mundo.
Por un lado, la afluencia de inversiones multinacionales en el
sector agroindustrial aporta recursos económicos en una escala
sin precedentes en las economías rurales del Paraguay. Como
parte del auge de la soja, el Paraguay ha recibido inversión
extranjera para la importación y venta de insumos agrícolas y
maquinaria,
así como infraestructura financiera, de transporte y de
almacenamiento para la producción y la exportación de soja. El
hecho que esta inversión está fuertemente vinculada a un solo
producto, ha generado un grupo de interés con la mayor
coherencia económica y política que haya existido en el país.
Por otra parte, este grupo surgió más a partir de las
externalidades (tanto positivas como negativas) de las
inversiones brasileñas en modernización de la agricultura, que
como consecuencia de políticas del Estado paraguayo. La
migración de agricultores brasileños, que habían quedado fuera
del boom de la soja de Brasil y buscaban tierras más baratas en
el Paraguay, ha jugado un papel importante en el rápido
crecimiento de la industria de la soja paraguaya, así como de la
inversión directa de Brasil en Paraguay. Como resultado, el
Partido Colorado ha podido mantener fuertes y exclusivos lazos
con el sector económico más importante del país, en la medida
que este se vuelve cada vez más organizado y movilizado
políticamente.
404
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

Por otro lado, la presencia creciente de la sociedad civil

internacional ha comenzado a servir, de alguna manera, como
contrapeso al creciente poder del agronegocio multinacional.
Las ONG internacionales y Organizaciones Donantes
introdujeron en el sistema político paraguayo un nuevo
conjunto de intereses externos, tales como los relacionados
con la conservación del medio ambiente, el desarrollo
sostenible, la mitigación de la pobreza y la seguridad
alimentaria. Las alianzas de las organizaciones internacionales
para promover estos intereses con los profesionales locales y
las ONG, y la interacción de los actores internacionales con las
grandes organizaciones sociales, como campesinos y las
organizaciones de pequeños agricultores, ofrecen nuevos
potenciales puntos de coherencia para la acción política,
mientras que también aumenta la heterogeneidad de los
actores presentes en el Paraguay.
Como ejemplos de lo anteriormente expresado se pueden
citar a una serie de proyectos de desarrollo financiados por
donantes que reúnen a organizaciones no gubernamentales
paraguayas e internacionales, junto con diversos tipos de
organizaciones de pequeños agricultores y campesinos. Estos
proyectos a veces incluyen a la agencia pública de extensión y
tienen por objetivo proveer de formación y capacitación en
métodos de agricultura sostenible para los pequeños
agricultores pobres. Otro ejemplo es la Mesa Redonda de Soja
Responsable, una iniciativa regional de múltiples actores
interesados, que cuenta con la participación de la Federación
Mundial para la Naturaleza (World Wildlife Federation-WWF).
Esta reúne a compañías de la agroindustria y los productores de
soja con la finalidad de establecer y hacer cumplir un código de
conducta para la producción social y ambientalmente
responsable de ese producto. Si bien los meritos, las

405
Tercera Parte

perspectivas, y la eficacia de iniciativas como estas son muy

discutidas por diferentes actores paraguayos, su existencia
demuestra la creciente complejidad de las relaciones políticas
en el Paraguay, en la medida que se integra a la economía
mundial y a la sociedad civil global.

Grupos de negocios
En cuanto a su capacidad para movilizar la presión política
colectiva y articular las demandas políticas colectivas, el sector
empresarial ha demostrado tener la mayor continuidad en esta
tarea desde el inicio de la democratización. La influencia
empresarial sobre el gobierno sigue dependiendo en un grado
muy importante de las conexiones individuales y la influencia
que los empresarios ejercen sobre los ocupantes de cargos
públicos y, en especial, con el Ministerio de Industria y
Comercio. Como resultado de ello, las decisiones sobre las
políticas públicas y la distribución de los recursos públicos
dirigidos hacia el desarrollo industrial y comercial a menudo se
dan en un nivel administrativo muy alto, frecuentemente por
responsabilidad del propio ministro, y dirigidas a un nivel muy
bajo de agregación, a menudo a la empresa individual. Por
ejemplo, muchos productos que carecen de importancia
estratégica para la economía paraguaya o su desarrollo
industrial se encuentran en la lista de 500 productos
exceptuados del pago del arancel externo común del Mercosur
y, por lo tanto, entran al país libre de impuestos.
Como resultado de este modo altamente personalizado de
articulación de intereses, las políticas aplicadas por el
Ministerio en respuesta a los intereses empresariales tienen
una tendencia hacia la inestabilidad, la incoherencia y la

406
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

contradicción. Por otra parte, no son suficientes para incentivar

un proceso más amplio de la industrialización. El Ministerio de
Industria y Comercio acoge una serie de programas para apoyar
el desarrollo industrial. El más destacado de ellos es la Red de
Inversiones y Exportaciones (REDIEX), que comprende una serie
de foros específicos de la industria, destinados a reunir a los
agentes públicos y privados en conjunto. El objetivo de estas
mesas es aumentar la competitividad de las exportaciones de
las empresas en biocombustibles, textiles y confecciones, carne
y cuero, y turismo, entre otras industrias. El programa cuenta
con algunas historias de éxito. Sin embargo, la irregularidad de
sus éxitos refleja la falta de capacidad de planificación
estratégica en el sector público y la debilidad de la demanda
colectiva de decisiones políticas en el sector privado. La
Asociación Industrial de Confeccionistas del Paraguay, AICP, uno
de los sectores industriales más organizados del país,
recientemente se retiró de la mesa de textiles y confecciones
de REDIEX, alegando la incompetencia administrativa del
cuerpo y la falta de respuesta como su principal motivación. Al
mismo tiempo, la demanda principal de la cámara era hacia
una mayor protección aduanera del mercado local frente a las
importaciones de ropa barata de países asiáticos, en lugar de
promover inversiones que podrían aumentar la competitividad
de la industria de exportación.68 Otro conjunto de proyectos
del sector público tienen por objeto el desarrollo industrial. En
general, no logran reproducir la función que tiene los
ministerios de planificación y desarrollo industrial en países
como Taiwán y Corea, donde se logró reunir a los actores
públicos y privados de manera que permitieron
identificar las deficiencias del mercado y las oportunidades de
inversión, así como la provisión de bienes públicos claves para

407
Tercera Parte

el crecimiento industrial. La falta de reforma del servicio civil

ofrece
una explicación fundamental para entender las dificultades
encontradas por estos programas.

La burocracia pública
La burocracia del sector público constituye un segundo
espacio de sustancial continuidad en el Paraguay a lo largo de
los últimos 20 años. Las clases medias urbanas, surgidas a partir
de la expansión del sector público, han demostrado ser un
conjunto muy coherente de intereses que sigue estando
fuertemente vinculado al Partido Colorado. Además de los
campesinos y de los grupos

68 “Retiro de la AICP de Rediex,”. Disponible en http://www.aicp.org.py/noticias.asp?codigo=83.

de la agroindustria, los sindicatos del sector público son la

única fuerza social capaz de montar una acción colectiva
disruptiva, y los maestros, trabajadores de la salud, y otros
empleados del sector público han tomado regularmente las
calles para proteger sus privilegiadas condiciones de empleo.
Cuando la legislación para la reforma del servicio civil se
introdujo en el año 2000, los sindicatos del sector público
bloquearon con éxito su aplicación a través de más de 700
recursos de anticonstitucionalidad ante la Corte suprema de
Justicia. Esta Corte, controlada por personas nombradas por el
Partido Colorado, dictaminó la inconstitucionalidad de la ley y
suspendió su aplicación.312 En este contexto, “los empleados
(posteriores a la aplicación de esta ley) siguieron viendo al
empleo en el sector público más como un premio que produce

312 Nickson (2009a).

408
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

ingresos que como un trabajo con importantes obligaciones

anexas.” 313
Los shocks externos, en lugar de la propia evolución interna,
han constituido las mayores fuerzas del cambio del sector
público. En primer lugar, la crisis macroeconómica y fiscal que
llevó al Estado paraguayo al borde de la cesación de pagos en
2003. El presidente colorado Nicanor Duarte Frutos respondió a
este problema nombrando como Ministro de Hacienda a un
técnico sin vínculos partidarios y, a la vez, un crítico activo y
abierto del Partido Colorado y sus políticas económicas y de
desarrollo desde su cargo como director de un centro de
pensamiento económico. Bajo las directivas de limpiar la casa
del Presidente Duarte Frutos, el nuevo Ministro y su equipo de
asesores tomaron el control del Ministerio de Hacienda,
marcando el primer punto de apoyo importante para los
intereses tecnocráticos en el Estado paraguayo. Con el regreso
posterior del equilibrio fiscal para el sector público, los
imperativos técnicos del nuevo Ministro se enfrentaron con las
prioridades del renovado patronazgo colorado, llevándolo al
abandono del cargo, luego de 21 meses.
Sin embargo, una segunda y más importante oportunidad
para restablecer y ampliar la influencia tecnocrática en el sector
público llegó con la pérdida del Poder Ejecutivo por parte de
los colorados y la subsecuente asunción del Presidente Lugo en
2008. La composición del gabinete ministerial del Presidente
refleja la incoherencia de la coalición electoral que llevó a Lugo
al poder. Repartiendo los puestos ministeriales y vice-
ministeriales a los distintos miembros de la coalición, Lugo
cumplió las expectativas de recompensar el apoyo electoral
con el acceso a los recursos para el patronazgo. Los líderes del

313 Nickson (2009a,210).

409
Tercera Parte

Partido Liberal obtuvieron la mayor parte de los

nombramientos, pero los partidos de izquierda recibieron el
control sobre los principales ministerios sociales, y al Ministerio
de Hacienda regresó el equipo anterior, obteniendo,
eventualmente aliados clave en el Ministerio de Industria y
Comercio, el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, y
otras agencias estatales.
La incoherencia de los poderes legislativo y ejecutivo en el
actual gobierno limitan claramente las posibilidades de una
reforma rápida y de gran alcance. Los intereses de muchas
personas designadas por Partido Liberal se encuentran más
claramente dirigidos a la reorientación de los flujos de
patronazgo hacia sus clientes políticos que en modificar las
propias prácticas clientelares. Lo mismo puede decirse de los
partidos de izquierda, que buscan consolidar nuevas bases
electorales. Sin embargo, también es la incoherencia de la
coalición la que ha producido, por primera vez, el espacio
dentro del sector público para el desarrollo autónomo de los
intereses burocráticos y técnicos, así como para la
representación de los intereses propiamente de izquierda.
El resultado ha sido, en parte, un vaciamiento del sector de
las ONG, dado que los activistas y profesionales que habían
llegado a formar una oposición permanente y no partidista,
repentina e inesperadamente se encontraron con la
oportunidad de ocupar posiciones públicas. Estos grupos
representan una nueva cuña insertada en el Estado paraguayo
como resultado de las elecciones de 2008. Ellos, al igual que
cualquier otra facción que compiten por el poder dentro del
Estado, deben competir por los recursos,
la influencia y los mensajes de acuerdo a las mismas reglas
clientelistas que rigen la distribución de los recursos públicos.

410
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

Sin embargo, su presencia en el juego indica que se trata de

uno mucho más plural que antes.

Conclusiones: El clientelismo pluralista y la lenta

transformación de las posibilidades para el Desarrollo
Económico

Claramente, el efecto de la democratización no ha sido

fuertemente discontinuo en Paraguay, en tanto el Partido
Colorado mantuvo juntas sus facciones, reteniendo el poder
por casi dos décadas en el periodo democrático. Sin embargo,
con cada ciclo eleccionario, sus líderes tuvieron que realizar un
trabajo cada vez más duro, en tanto los clivajes internos y los
intereses divergentes dentro del partido se fueron
solidificando. El sistema de patronazgo y clientelismo, que
había sido tan eficiente suprimiendo fuerzas de fragmentación
entre las elites y exacerbándolas en el resto de la sociedad
durante el periodo autoritario, se ha convertido en uno menos
capaz de mantener este balance a medida que las ambiciosas
elites del partido buscaban ganar el control mayoritario sobre
una base de apoyo cada vez mas disminuida. La necesidad de
comprar la lealtad de elites compitiendo por los recursos del
Estado y la gran cantidad de personas dentro de ese sistema
significó una presión cada vez mas fuerte sobre el Estado
Colorado, encontrando una oposición cada vez más férrea de
los nuevos grupos, cada vez más renuentes al incremento de
los costos de un sistema dotado con una pobre prestación de
servicios, corrupción y políticas incoherentes. Eventualmente,
en este contexto, un usualmente dividido Partido Colorado

411
Tercera Parte

enfrentaría una inusualmente unida oposición, perdiendo el

control del Estado.
¿En qué se diferencia este proceso de las previsiones
anteriores sobre la consolidación de la democracia y de los
puntos de vista más actuales sobre cambio de régimen
limitado? La transformación desde un clientelismo monopólico
hacia una forma más plural de representación de intereses se
produjo a través de un proceso mucho más controvertido y
contingente de lo que supone el paradigma de la transición. Los
resultados observados en el Paraguay no devienen
exclusivamente de los cambios institucionales formales de la
democratización ni de la estabilidad de las instituciones
políticas informales, tales como el clientelismo. Estos
resultados también devienen de las estrategias elegidas por los
diferentes grupos para tomar ventaja de la nueva estructura
institucional prevista por la democratización, en sus intentos de
reducir o aumentar el nivel de competencia política y cambiar
el peso de las participaciones en la contienda política.
El resultado final ha sido un cambio en el equilibrio entre el
clientelismo y el pluralismo, que no implica una inevitable
convergencia hacia un nuevo equilibrio estable, la posible
creación de una “verdadera” política basada en grupos, o la
transformación definitiva de la estructura del partido. Por el
contrario, los modos de hacer política basada en grupos o en
metas personalistas de la política podrán seguir coexistiendo en
permanente tensión, compitiendo para definir la forma en que
los intereses son articulados en el sistema político, en tanto los
actores utilicen estrategias colectivas y personalistas para
acceder al poder público y, su control sobre el Estado para
inclinar las reglas del juego a su favor.

412
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

Si bien la relación de los grupos sociales con el Estado sigue

siendo mediada por intercambios clientelares, el propio Estado
poco a poco se ha convertido en una arena de mayor
competencia política, y las consecuencias de esa competencia ,
lentamente han tomado un carácter de mayor significancia
para el curso del desarrollo del Paraguay. Dado que cuestiones
específicas como la reforma agraria, reforma fiscal y los
programas de transferencias monetarias condicionadas se
convierten en objetos de debate político, este curso de
desarrollo ha pasado a depender, indirectamente, cada vez mas
de la competencia entre los diferentes grupos sociales. Si bien
esto no significa el fin de clientelismo, significa que los tipos de
resultados y las inversiones públicas que este clientelismo
genera ya no son tan predecibles.
En el corto plazo, el clientelismo sin duda seguirá
obstaculizando las reformas necesarias y las inversiones
públicas para el desarrollo, sobre todo debido a los efectos
duraderos del patronazgo en el desempeño del sector público y
en los intereses grupales que ocupa la función pública. El país
tiene mucho que ganar con una reforma del sector público
orientada a elevar el nivel de servicio público, la generación de
una política de desarrollo coherente, y
un uso más eficaz y eficiente de los escasos recursos
presupuestarios. El establecimiento de un cuerpo de
funcionarios públicos, dedicados y talentosos, es una de las
necesidades más urgentes de Paraguay, una tarea complicada
por la práctica del clientelismo.
Por otra parte, hay razones para creer que las exigencias de la
distribución clientelar de los recursos públicos pueden
funcionar, en otros casos, en pos del desarrollo más que contra
el desarrollo. Debido a sus pequeñas bases electorales, por un

413
Tercera Parte

lado, y, por otro lado, la vasta escala de las demandas sociales

acumuladas en su interior, los partidos de izquierda se
enfrentan a incentivos particularmente grandes para el uso
clientelar de los recursos públicos. La adhesión a los criterios
de elegibilidad técnica es importante para asegurar un
programa que llegue a sus destinatarios, y la excesiva
politización de la distribución puede limitar los beneficios de
las inversiones públicas. Sin embargo, es importante tener en
cuenta que muchas de las funciones que el gobierno
desempeña en el proceso de desarrollo económico y muchas
de las inversiones que son necesarias para la mejora del
crecimiento y la eficiencia económica son perfectamente
compatibles con el clientelismo. La distribución de las escuelas,
la construcción de hospitales, la distribución de los subsidios de
bienestar social, y la prestación de servicios de extensión
agrícola generan beneficios sociales y económicos, y por esa
razón son consideradas como una buena inversión pública. Por
otra parte, estas inversiones también son divisibles y objeto de
orientación a los grupos específicos que los valoran más. Por
último, los votantes que reciben inversiones en la comunidad
tienden a recompensar a los gobiernos a los cuales les prestan
sus votos, cerrando el ciclo de incentivos electorales.
En un momento en que los partidos históricamente
excluidos han ganado el acceso al Estado paraguayo por
primera vez, es racional para ellos canalizar los beneficios a sus
partidarios actuales y potenciales con el fin de mejorar su
posición electoral. También es natural que un grupo de
electores excluidos o en los márgenes de las redes de
distribución gubernamental pueda recompensar al nuevo
patrón político con lealtad política y electoral. Esto se puede
etiquetar de clientelismo, pero la creciente competencia por el

414
 Institucionalidad pública y prácticas políticas

poder político, y la representación más pluralista de los

intereses que resultan de esta dinámica aparece como
altamente compatible, sino como sinónimo de
democratización.
Las políticas de bienestar social proporcionan el ejemplo
más claro. Los esfuerzos actuales para ampliar el tamaño de los
modestos programas de transferencias condicionadas de dinero
de Paraguay han sido etiquetados clientelistas. Es concebible
que el acceso al programa pueda ser negado a los opositores
políticos del Ministerio de Acción Social, que está vinculado al
movimiento de izquierda Tekojoja, que preside el programa. Sin
embargo, la base de la izquierda en el Paraguay es tan estrecha
que la restricción al acceso se muestra como una pobre
estrategia electoral. Para la izquierda, sería mejor difundir tal
programa lo más ampliamente posible para tratar de atraer a
nuevos seguidores, o por lo menos
orientarlo hacia los seguidores menos fieles de los partidos
políticos tradicionales.
Incluso los efectos del clientelismo en la burocracia pública
pueden estar siendo exagerados. En una democracia, los
ministerios ejecutivos deben mantener un cierto nivel de
rendición popular de cuentas. Si bien teóricamente la
democracia debe hacerles rendir cuentas al “interés general”,
no existe, en la práctica, un grupo que represente el “interés
general”. En cambio, las instituciones electorales, como las que
ya existen en Paraguay, están destinadas a la aproximación de
los intereses generales a través de un proceso electoral, que
otorga la autoridad temporal a la combinación de intereses
particulares que recibe una cuota mayoritaria de votos. En tal
sistema, la rendición de cuentas es, en cierto grado,
inevitablemente “política” e inevitablemente “particular”. La

415
Tercera Parte

alternativa a esto son ministerios que no son responsables ante

nadie en absoluto fuera del Estado.
Las preguntas más importantes acerca de la rendición de
cuentas “particularista” son “ante quien”, y “para qué” rinden
cuentas el gobierno y sus burocracias: ¿a qué grupo de
votantes? ¿A que grupos de interés? Si no es a los votantes o a
los grupos de interés, ¿a qué grupo de profesionales (por
ejemplo, economistas o profesionales de ONGs pro desarrollo)
o a qué grupos externos (por ejemplo, organizaciones
internacionales u organizaciones de donantes)? Esta es una
cuestión crucial para la investigación en Paraguay y en otros
lugares. La democratización ha aumentado considerablemente
la competencia por el control de las instituciones del Estado.
Las investigaciones futuras deben tratar de revelar en mayor
detalle: i) a qué conjunto de intereses, internos y externos a la
burocracia, rinde cuentas la elaboración de políticas; y ii) qué
efecto tiene este tipo de rendición de cuentas en la formación y
la aplicación de políticas de desarrollo.
El análisis que aquí se ha realizado del clientelismo en el
Paraguay no ha ofrecido respuesta clara a estas preguntas. Sin
embargo, se ha demostrado que la democratización ha
aumentado la competencia por el uso clientelar de los recursos
públicos y se argumentó que este aumento de la competencia
representa un cambio hacia una forma más pluralista de
representación de intereses. El patrón de las relaciones Estado-
sociedad en el Paraguay puede decepcionar a nuestros más
altos ideales democráticos, y el débil y controvertido usufructo
del poder del Estado por parte del actual gobierno sin duda
complica una reforma decisiva. Sin embargo, la situación actual,
sin duda alguna, representa un paso hacia una mayor rendición

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de cuentas, en comparación con el clientelismo monopólico del

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