Sentencia No.

1175-17-EP y acumulados/21
Jueza ponente: Teresa Nuques Martínez

Quito, D.M., 01 de diciembre de 2021

CASOS No. 1175-17-EP, 1176-17-EP Y 1464-17-EP (ACUMULADOS)

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR,

EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y
LEGALES, EMITE LA SIGUIENTE

SENTENCIA

Tema: En las presentes acciones extraordinarias de protección (casos

acumulados), la Corte declara la vulneración de la tutela judicial efectiva en el
derecho de acceso a la administración de justicia, en los autos que ordenaron el
archivo de la demanda y en los que negaron el pedido de aclaración, dictados por
el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo y Tributario de Ambato en
procesos contenciosos administrativos iniciados en contra de la Contraloría
General del Estado.

I. Antecedentes Procesales

Caso N°. 1175-17-EP

1. El 6 de marzo de 2017, el señor Newton Estuardo Mestanza Arboleda, en calidad de

procurador síndico del Gobierno Autónomo Descentralizado provincial de
Chimborazo (en adelante “GAD Provincial de Chimborazo”), planteó un recurso
subjetivo en contra del Contralor y director de responsabilidades de la Contraloría
General del Estado. Impugnó la resolución N°. 13752 del 10 de junio de 2016, que
resolvió confirmar la responsabilidad administrativa culposa por el valor de USD
264,001. Solicitó que en virtud de lo que dispone el artículo 309 del Código
Orgánico General de Procesos (en adelante “COGEP”), se requiera a la entidad
demandada que remita copias certificadas del acto impugnado, así como también el
expediente administrativo original que sirvió de antecedente y que se halla en su
archivo. Su pretensión fue que se acepte la demanda y se declare la ilegalidad y
nulidad del acto impugnado. El proceso fue signado con el N°. 18803-2017-00050.

2. El 10 de marzo de 2017, el Tribunal Contencioso Administrativo y Tributario con

sede en el cantón Ambato (en adelante “TCAT de Ambato”), de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 146 del COGEP, dispuso al demandante que aclare y

1
Esta responsabilidad se determina como resultado del estudio del informe del examen especial de
ingeniería DR6UAPA-0002-2012 practicado por la Unidad de Auditoría de Proyectos y Ambiental de la
Dirección Regional 6 Contraloría General del Estado. “… se predeterminó la multa por USD 292,00 en
mi contra en calidad de procurador síndico del Gobierno Autónomo Provincial de Chimborazo, por no
enviar oportunamente los contratos suscritos a la coordinadora financiera y no cancelar oportunamente
los anticipos contractuales…”.
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Quito: José Tamayo E10-25 y Lizardo García. Tel. (593-2) 394-1800
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complete su demanda y que dé cumplimiento a lo dispuesto en los numerales 7 y 8

del artículo 142; numeral 5 del artículo 143 y 308 de dicho cuerpo legal. Respecto
de los medios de prueba anunciados, solicitó “que se describa su contenido de
forma clara de cada medio de prueba y se precise los datos y toda información
necesaria para su actuación, señalando e indicando la forma en como esta prueba
acredita los hechos destinados a sustentar sus pretensiones con la parte pertinente
del medio probatorio”, tal como lo exigen los artículos 142 numerales 5 y 7 y 143
numeral 5 del COGEP. El 15 de marzo de 2017 el demandante presentó un escrito
en el que señala haber dado cumplimiento a lo dispuesto por los jueces.

3. El 22 de marzo de 2017, el TCAT de Ambato ordenó el archivo de la demanda y la

devolución de los documentos adjuntados a ella, entre otros argumentos, por
considerar que: “el actor incurre en la prevención legal del artículo 146 inciso
segundo ibídem, por persistir en la omisión del antedicho requisito de la demanda
(no adjuntar la razón de la fecha de notificación del acto impugnado), a pesar de
dársele el término legal para que complete y aclare la misma. En consecuencia (…)
Este Tribunal ordena EL ARCHIVO DE LA DEMANDA Y LA DEVOLUCIÓN DE
LOS DOCUMENTOS AJUNTADOS A ELLA….”. De esta decisión el demandante
solicitó aclaración.

4. El 17 de abril de 2017, el TCAT de Ambato se ratificó en lo previsto en el auto de

archivo dictado el 22 de marzo de 2017 y desestimó la solicitud de aclaración
formulada por la parte actora.

5. El 19 de mayo de 2017, el procurador síndico del GAD Provincial de Chimborazo

presentó acción extraordinaria de protección en contra del auto que ordenó el
archivo de su demanda y el auto que desestimó su pedido de aclaración.

6. Mediante auto de 8 de febrero de 2018, la Sala de Admisión de la Corte

Constitucional, admitió a trámite la acción extraordinaria de protección propuesta.

7. De conformidad con el sorteo realizado por el Pleno de la Corte Constitucional el 27

de febrero de 2018, correspondió el conocimiento de la causa al entonces juez
constitucional Francisco Butiñá Martínez, de quien no se verifica actuación alguna
en la sustanciación de este caso.

8. El 5 de febrero de 2019, se posesionaron ante el Pleno de la Asamblea Nacional, los

actuales jueces constitucionales, conforme a lo establecido en los artículos 432 y
434 de la Constitución de la República y de conformidad con el resorteo efectuado
por el Pleno de la Corte Constitucional en sesión de 12 de noviembre de 2019, la
sustanciación de la presente causa correspondió a la jueza constitucional Teresa
Nuques Martínez, quien avocó conocimiento el 26 de julio de 2021 y solicitó que
los jueces demandados presenten un informe debidamente motivado sobre los
argumentos que fundamentan la demanda.

Caso N°. 1176-17-EP

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9. El 7 de marzo de 2017, el abogado Mariano Curicama Guamán, en calidad de

prefecto y los señores Rubén Viñán Guamán y Jorge Eudoro Romeo Oviedo, en
calidad de ex consejeros, todos del GAD Provincial de Chimborazo, plantearon un
recurso subjetivo en contra del Contralor y del director de responsabilidades de la
Contraloría General del Estado. Impugnaron la resolución N°. 03445 de 02 de
mayo de 2016 que resolvió confirmar la responsabilidad civil predeterminada
mediante órdenes de reintegro N°. 136 a 147, por el valor de USD 289,80 2.
Solicitaron que en virtud de lo que dispone el artículo 309 COGEP, se requiera a la
entidad demandada que remita copias certificadas del acto impugnado, así como
también el expediente administrativo original que sirvió de antecedente y que se
halla en su archivo. Su pretensión fue que se acepte la demanda y declare la
ilegalidad y nulidad del acto impugnado, cuantía indeterminada. Proceso signado
con el N°. 18803-2017-00052.

10. El 13 de marzo de 2017, el TCAT de Ambato de conformidad con lo dispuesto en

el artículo 146 del COGEP dispuso a los demandantes que aclaren y completen su
demanda y que den cumplimiento a lo dispuesto en los numerales 7 y 8 del artículo
142; numerales 3 y 5 del artículo 143 del COGEP. Además, den cumplimiento
cabal a lo dispuesto en el artículo 308 ibídem. Respecto de los medios de prueba
anunciados solicitó: “que se describa su contenido de forma clara de cada medio
de prueba y se precise los datos y toda información necesaria para su actuación,
señalando e indicando la forma en como esta prueba acredita los hechos
destinados a sustentar sus pretensiones con la parte pertinente del medio
probatorio”, tal como lo exigen los artículos 142 numerales 5 y 7 y 143 numeral 5
del COGEP. El 16 de marzo de 2017 los demandantes presentaron un escrito en el
que señalan haber dado cumplimiento a lo dispuesto por los jueces.

11. El 23 de marzo de 2017, el TCAT de Ambato ordenó el archivo de la demanda y la

devolución de los documentos adjuntados a ella, entre otros argumentos, por
considerar que: “los actores incurren en la prevención legal del artículo 146 inciso
segundo ibídem, por persistir en la omisión del antedicho requisito de la demanda
(razón de la fecha de notificación del acto impugnado), a pesar de dársele el
término legal para que completen y aclaren la misma. En consecuencia (…) Este
Tribunal ordena EL ARCHIVO DE LA DEMANDA Y LA DEVOLUCIÓN DE LOS
DOCUMENTOS AJUNTADOS A ELLA…” De esta decisión los demandantes
solicitaron aclaración.

12. El 17 de abril de 2017, el TCAT de Ambato se ratificó en lo previsto en el auto de

archivo dictado el 23 de marzo de 2017 y desestimó la solicitud de aclaración
formulada por la parte actora.

2
Esta responsabilidad se determina como resultado del estudio del informe del examen de la auditoría
financiera, por el pedido comprendido entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2010 del
Consejo Provincial de Chimborazo. “… dicha determinación fue por el pago de dietas como Miembros
del Consejo Provincial, al aprobar mediante resoluciones 046 y 052-2008-SG de 18 y 26 de febrero de
2008, respectivamente…”
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13. El 19 de mayo de 2017, el Prefecto y ex consejeros del GAD Provincial de

Chimborazo, presentaron acción extraordinaria de protección en contra del auto que
ordenó el archivo de su demanda y del auto que desestimó su pedido de aclaración.

14. Mediante auto de 12 de septiembre de 2017, la Sala de Admisión de la Corte

Constitucional dispuso que los demandantes completen la demanda. Los
accionantes dieron cumplimiento a lo dispuesto por la Sala de Admisión.

15. El 5 de febrero de 2019, se posesionaron ante el Pleno de la Asamblea Nacional, los

actuales jueces constitucionales, conforme a lo establecido en los artículos 432 y
434 de la Constitución de la República.

16. De conformidad con el resorteo efectuado por el Pleno de la Corte Constitucional

en sesión de 20 de febrero de 2019, la sustanciación de la presente causa
correspondió a la jueza constitucional Teresa Nuques Martínez.

17. Mediante auto de 03 de abril de 2019, la Sala de Admisión de la Corte

Constitucional admitió a trámite la acción extraordinaria de protección propuesta y
dispuso su acumulación a la causa 1175-17-EP3.

Caso N°. 1464-17-EP

18. El 24 de marzo de 2017, la doctora Silvia Elizabeth Toaza Tipantasig, en calidad de

ex directora financiera de la Universidad Técnica de Ambato, planteó un recurso
subjetivo en contra del Contralor y del director de responsabilidades de la
Contraloría General del Estado. Impugnó la resolución N°. 8607 de 21 de
septiembre de 2016 que resolvió confirmar la responsabilidad civil por el valor de
USD 777,404. Solicitó que en virtud de lo que dispone el artículo 309 del COGEP,
se solicite a la entidad demandada que remita copias certificadas del acto
impugnado, así como también el expediente administrativo original que sirvió de

3
El auto dictado por la Sala de Admisión señala: 19. Respecto a la relación de la presente acción
extraordinaria de protección No.1176-17-EP con la acción No.1175-17-EP, de la revision de ésta última
se observa que ambas guardan relación e identidad de causa, pues en ellas se plantea, en iguales
términos, el mismo problema jurídico relevante así como la misma pretension en torno a los mismos
presuntos derechos vulnerados. La acciónextraordinaria de protección No.1175-17-EP fue admitida a
trámite el 08 defebrero del 2018 por la Sala de Admisión de ese entonces. En tal virtud y en atención a lo
dispuesto en el artículo 13 de la Codificación del Reglamento de Sustanciación de Procesos de
Competencias de la Corte Constitucional, corresponde que la presente acción se acumule a la 11-75-17-
EP por haber sido esta admitida primero (…) El auto dictado por la Sala de Admisión señala: “Una vez
admitida a trámite la presente acción extraordinaria de protección N°. 1476-17-EP, ACUMÚLESE el
presente expediente a la acción extraordinaria de protección N°. 1175-17-EP”.
4
Esta responsabilidad se determina como resultado del estudio del informe del examen especial DR#-
DPT-AI-0025-2013 a la Administración de Bienes de la Facultad de Diseño, Arquitectura y Artes,
Departamento Especializado de Idiomas de la Universidad Técnica de Ambato. “… dicha
predeterminación fue impuesta (…) aduciendo que por cuanto en el ejercicio de sus funciones en su
calidad de Directora Financiera y en su respectivo período de actuación, no vigiló no dio instrucciones
claras y precisas, ni exigió tampoco realizó las gestiones necesarias para la recuperación de los bienes
determinados como faltantes a la administradora de bienes saliente…”
4
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antecedente y que se halla en su archivo. Su pretensión fue que se acepte la

demanda y declare la ilegalidad y nulidad del acto impugnado, cuantía
indeterminada. Proceso signado con el N°. 18803-2017-00075.

19. El 17 de abril de 2017, el TCAT de Ambato de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 146 del COGEP dispuso a la demandante que aclare y complete su
demanda y que dé cumplimiento a lo dispuesto en los numerales 7 y 8 del artículo
142; numeral 5 del artículo 143 y 308 del COGEP. Respecto de los medios de
prueba anunciados solicitó: “que se describa su contenido de forma clara de cada
medio de prueba y se precise los datos y toda información necesaria para su
actuación…”, tal como lo exigen los artículos 142 numeral 7 y 143 numeral 5 del
COGEP. El 20 de abril de 2017 la demandante presentó un escrito en el que señala
haber dado cumplimiento a lo dispuesto por los jueces.

20. El 2 de mayo de 2017, el TCAT de Ambato ordenó el archivo de la demanda y la

devolución de los documentos adjuntados a ella, entre otros argumentos por
considerar que: “la parte actora incurre en la prevención legal del artículo 146
inciso segundo del COGEP por persistir en la omisión del antedicho requisito de la
demanda a pesar de dársele término legal para que complete y aclare la misma. En
consecuencia este Tribunal ordena el archivo de la demanda presentada por Silvia
Elizbeth Toaza Tipantasig y la devolución de los documentos adjuntados a ella…”.
De esta decisión la demandante solicitó aclaración y ampliación.

21. El 15 de mayo de 2017, el TCAT de Ambato desestimó la solicitud de aclaración y

ampliación formulada por la parte actora.

22. El 16 de junio de 2017, la actora Silvia Elizabeth Toaza Tipantasig presentó acción
extraordinaria de protección en contra del auto que ordenó el archivo de su
demanda y del auto que desestimó su pedido de aclaración.

23. El 5 de febrero de 2019, se posesionaron ante el Pleno de la Asamblea Nacional, los

actuales jueces constitucionales, conforme a lo establecido en los artículos 432 y
434 de la Constitución de la República.

24. De conformidad con el resorteo efectuado por el Pleno de la Corte Constitucional

en sesión de 20 de febrero de 2019, la sustanciación de la presente causa
correspondió a la jueza constitucional Teresa Nuques Martínez.

25. Mediante auto del 13 de marzo de 2019, la Sala de Admisión de la Corte

Constitucional solicitó a la accionante aclare y complete su demanda al tenor de lo
dispuesto en el numeral 4 del artículo 61 de la Ley de Garantías Jurisdiccionales y
Control Constitucional indicando de manera expresa el número de expediente
judicial que contiene los autos impugnados. La accionante dio cumplimiento a lo
dispuesto por la Sala de Admisión y con auto de 30 de mayo de 2019, la Sala de

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Admisión de la Corte Constitucional admitió a trámite la acción extraordinaria de

protección propuesta y dispuso su acumulación a la causa 1175-17-EP5.

II. Competencia

26. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver la

presente acción extraordinaria de protección de conformidad con lo previsto por los
artículos 94 y 437 de la Constitución; 58 y siguientes de la Ley Orgánica de
Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (en adelante “LOGJCC”).

III. Alegaciones de las partes

A. De la parte accionante

27. Newton Estuardo Mestanza Arboleda, en calidad de procurador síndico del GAD
Provincial de Chimborazo, (caso N°. 1175-17-EP); Mariano Curicama Guamán, en
calidad de prefecto y los señores Rubén Viñán Guamán y Jorge Eudoro Romeo
Oviedo, en calidad de ex consejeros del GAD Provincial de Chimborazo (caso N°.
1176-17-EP); y, Silvia Toaza Tipantasig (caso N°. 1464-17-EP), coinciden en
impugnar tanto el auto que archivó sus demandas, como el auto que desestimó sus
respectivos pedidos de aclaración. Alegan la vulneración de derechos
constitucionales a la tutela judicial efectiva, al debido proceso en las garantías al
cumplimiento de las normas y derechos de las partes, a la defensa y a la seguridad
jurídica, contenidos en los artículos 75, 76 numerales 1 y 7 literales a) y b); y 82 de
la Constitución.

28. Los accionantes señalan, respectivamente, que los autos que impugnan ordenan el
archivo de sus demandas por no cumplir los requisitos establecidos en el artículo
308 del COGEP, esto es no haber adjuntado la razón de notificación del acto
impugnado, sin embargo, a su decir, este es un requisito que no constituye una
solemnidad sustancial ni una obligación fundamental para el acceso a la justicia,
toda vez que conforme el artículo 169 de la Constitución, “la justicia no se sacrifica
por la omisión de formalidades”.

29. Añaden que, en el presente caso, al proponer la demanda adjuntaron el acto que
impugnaron y la fecha en la cual recibieron dicha resolución, inserta en el
documento denominado “NOTIFICACIÓN DE RESOLUCIÓN DE SANCIÓN
ADMINISTRATIVA”, el que fue suscrito por la secretaria de responsabilidades,
subrogante. Además, que junto al escrito con el que completaron la demanda,
adjuntaron la solicitud a la Contraloría General del Estado, consistente en que se les
entregue la razón de notificación solicitada por el Tribunal, sin que hayan tenido
respuesta, “es decir, que dicho requisito era imposible adjuntarlo en el término de
3 días otorgado, sin embargo dicha razón pudo haber sido adjuntada hasta el
5
El auto dictado por la Sala de Admisión señala: “Una vez admitida a trámite la presente acción
extraordinaria de protección N°. 1464-17-EP, ACUMULESE el presente expediente a la acción
extraordinaria de protección N°. 1175-17-EP por guardar identidad de causa y objeto”.
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momento de la audiencia preliminar, por cuanto ya existía un pedido, tomando en

cuenta que la propia Contraloría en la notificación de sus resoluciones o posterior
a ellas, jamás entrega al administrado una razón de notificación, en la forma y
especificación que lo establecen los señores jueces.”(sic)

30. Adicionalmente, indican que la razón de notificación no constituye una prueba, ya

que no demuestra los hechos alegados ni la pretensión, así como no es un requisito
establecido en el artículo 142 numeral 7 del COGEP, más solo es un documento
que sirve para verificar que la demanda se haya presentado a tiempo. Es decir, que
no es necesario anunciarlo ni actuarlo como prueba, por ello puede ser introducido
hasta la audiencia preliminar.

31. Señalan los accionantes que cumplieron con lo dispuesto en los artículos 142 y 308
del COGEP, sin embargo, se decidió archivar su demanda. Indican que los jueces
de dicha judicatura no siempre han archivado las demandas por la omisión de este
requisito: “...el Tribunal Contencioso Administrativo y Tributario de Ambato,
calificó las demandas propuestas en los juicios N°. 18803-2016-00121, 18803-
2016-00122, 18803-2016-00158 sin que se haya adjuntado la razón de notificación
con las especificaciones que señala el Tribunal, por ello al proceder de forma
contraria en mi caso, ocasiona que mi derecho a la tutela judicial efectiva se
vulnere de forma flagrante, pues la decisión de archivar mi demanda no se
fundamenta en derecho ni se adecuan su actuación conforme a los casos
mencionados”.

32. Al referirse específicamente a la vulneración a la tutela judicial efectiva, señalan

que existen mecanismos para que el Tribunal califique la demanda, dicha judicatura
no lo hizo, restringiéndoles el acceso a la justicia, toda vez que los supuestos
incumplimientos podían haber sido subsanados en la audiencia preliminar,
conforme lo establecido en el artículo 294 numeral 2 del COGEP.

33. Los accionantes alegan que la transgresión del derecho a la tutela judicial efectiva
por parte de los jueces del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Tributario
con sede en Ambato, se produce al momento que no admiten su demanda pese a
que han cumplido con el requisito de adjuntar la notificación de la resolución de
sanción administrativa en donde constan sus firmas y la fecha de recepción de la
resolución de la Contraloría General del Estado. Es decir, que a pesar de que
cumplieron con el requisito, los jueces decidieron archivar su demanda en contra de
las normas establecidas en el COGEP.

34. Manifiestan los accionantes, que en el presente caso el supuesto incumplimiento al

que hace referencia el Tribunal, no cumple lo establecido en el artículo 308 del
COGEP, pues no constituye una violación que genere una nulidad al proceso, ni
tampoco son requisitos sustanciales o fundamentales que permitan dar un carácter
de restrictivo al proceso contencioso administrativo.

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35. Respecto al derecho constitucional al debido proceso en la garantía del

cumplimiento de las normas y derechos de las partes, señalan que, al haberse
dictado el archivo de su demanda, no se cumplió con la norma contenida en el
artículo 425 de la Constitución, que establece la prevalencia de las normas y
principios constitucionales por sobre las normas legales, e indican que “... al
archivar mi demanda sin anteponer las normas constitucionales a las legales,
ocasiona que se vulneren las disposiciones constantes en el Art. 76 numeral 1 y 7
literales a) y b), por cuanto no se garantizó el cumplimiento de las normas
constitucionales ni legales, así como no se respetó mis derechos (...) en su lugar se
me privó de acceder a un proceso judicial para defenderme y exponer en la
audiencia preliminar mis argumentos que permitan verificar, convalidar o sanear,
la razón de notificación exigida por el Tribunal o cualquier error procesal que no
cause nulidad insanable.” (sic)

36. Al referirse a la seguridad jurídica indican que esta se ve afectada y violentada,

cuando a pesar de que cumplieron con lo ordenado por el Tribunal Distrital
completando la demanda dentro del término de tres días, este organismo decidió
archivar su demanda con el fundamento de que su escrito de 15 de marzo de 2017
no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 308 del COGEP, a pesar de
que los supuestos incumplimientos podían ser saneados en la audiencia preliminar.

37. Añaden en sus demandas que, es deber de los jueces garantizar a los ciudadanos el
acceso a la justicia para emitir sus decisiones de manera correcta, “tomando en
cuenta las normas de derecho y todo el andamiaje jurídico que le sirva para emitir
una decisión correcta que garantice el ejercicio de los derechos de las partes, por
lo que al no cumplir con lo que el sistema jurídico procesal prevé para todos los
casos contencioso administrativos ocasiona que se emita una decisión infundada
que viola la seguridad jurídica garantizada por la Constitución del Ecuador,
cayendo en el campo de la arbitrariedad, por lo que resulta inadmisible el criterio
del Tribunal, al señalar que el no adjuntar la razón de notificación del acto
administrativo impugnado, es causa para que se restrinja el acceso al órgano
judicial...”.

38. Además dicen los accionantes que la tutela judicial efectiva y la seguridad jurídica
también se vulneran cuando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y
Tributario de Ambato desestima sus pedidos de aclaración, argumentando que el
Tribunal no tiene certeza de cuando fueron notificados, pues esto consta en los
manuscritos impresos en las boletas de notificación, “fundamento que no es válido,
(...) existen varias formas en las que el Tribunal a través de la audiencia preliminar
puede constatar la información proporcionada por nosotros, situación que no
genera causal para archivar la demanda.”

39. Las pretensiones de los accionantes en sus respectivas causas, son las siguientes: 1.-
Que se admitan las acciones planteadas; 2.- Se declare la vulneración de sus
derechos constitucionales a la tutela judicial efectiva, al debido proceso, a la
defensa y a la seguridad jurídica; y, 3.- Que, como medida de reparación integral, se
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dejen sin efectos tanto los autos por los que se archivaron sus demandas, y los autos
que desestiman sus pedidos de aclaración.

B. De la parte accionada

40. Con escrito presentado el 20 de agosto de 2021, los jueces del TCAT de Ambato,
señalaron en lo principal que los argumentos de estos procesos se apartan de los
supuestos constitucionales y legales señalados en los artículos 94 de la Constitución
y 58 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales, respecto de que esta acción
procede contra sentencias o autos y resoluciones con fuerza de sentencia en los que
se hayan violado por acción u omisión derechos reconocidos en la Constitución.

41. Los jueces, en su informe reproducen de forma textual los argumentos de las
demandas presentadas. Además, citan las sentencias constitucionales N°. 302-15-
SEP-CC, respecto de la tutela judicial efectiva y la N°. 045-15-SEP-CC, al referirse
a la seguridad jurídica.

42. Señalan lo siguiente: “No es controvertido que se les dio a los accionantes la
oportunidad procesal de cumplir lo previsto en el artículo 308 del COGEP, ni es
controvertido que los accionantes procuraron cumplir dicho requisito, sin hacerlo
efectivamente dentro del tiempo que prevé el artículo 146 del COGEP”; y, solicitan
se considere los argumentos para archivar la demanda contenidos en el punto 3. 26
de las causas 18803-2017-00050 y 18803-2017-00052, e igualmente en la causa
18803-2017-00075 punto tres7.

43. En el contexto de su informe señalan que “corresponde a los señores Jueces

integrantes de la Corte Constitucional responder las interrogantes que plantean los
accionantes, sin embargo primero han de dilucidar si los actores cumplieron o no,
con el requisito de la demanda específicamente previsto en el artículo 308 del
COGEP relativo a la razón de notificación del acto impugnado a través de la
correspondiente acción subjetiva.(…) Sorprende entonces que los recurrentes
manifiesten indiscriminadamente que cumplieron el antedicho requisito de la
demanda con la boleta que adjuntaron a la misma, si en ella consignaron su firma
propia, como si pudieran de ese modo arrogarse las competencias de los empleados
de la administración. E igualmente sorprende que luego de pedirles completar la

6
...3.2.- Respecto del oficio presentado en la Dirección Regional VI de la Contraloría General del
Estado, el 02 de febrero del 2017, que obra a fojas 20 del expediente, el Tribunal discierne que con este
documento el actor/los actores no justifica(n) el incumplimiento del requisito procesal exigido en el Art.
308 del COGEP (razón de la fecha de su notificación a la o al interesado), pues este documento confirma
el criterio del Tribunal de no haber presentado el actor la razón de la fecha de notificación de la
resolución impugnada, consecuentemente la acción incumple el requisito procesal previsto en el Art. 308
del Código Orgánico General de Procesos....
7
...TRES: el documento que adjunta recién la actora (foja 77) emitido por la Contraloría General del
Estado, referente a la razón de la fecha de notificación del acto administrativo impugnado, es el requisito
procesal que exige el Art. 308 del Código Orgánico General de Procesos, el cual no fue adjuntado por la
actora cuando el Tribunal lo requirió, razón suficiente para que el Tribunal evidencie que el auto de
archivo de la demanda es conforme a derecho...
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demanda, los accionantes requieran a la Contraloría General del Estado un

requisito que debían adjuntarlo inicialmente, de lo que puede concluirse que no
prepararon adecuadamente su defensa, por lo tanto esa omisión y sus
consecuencias no son imputables a este Tribunal”.

44. Adicionalmente, indican que a su entender los requisitos legales de la demanda

constituyen un medio para la realización de la justicia como ha señalado la Corte
Constitucional en su sentencia 041-10-SEP-CC, “sin que sea válido a los Jueces
elegir a su discreción qué normas han de aplicarse estrictamente y qué normas han
de resignarse con el propósito de garantizar el acceso a la justicia.”

45. Manifiestan que dejan de pronunciarse sobre los demás cargos de las acciones
extraordinarias de protección, porque los mismos no van orientados a cuestionar su
actividad jurisdiccional, sino que atacan a las normas que regulan los requisitos de
la demanda “y a las posibilidades que regulan dichas normas una vez verificado el
cumplimiento u omisión de requisitos, ya que las normas no conceden posibilidad
de elección al Juez sobre las posibilidades fácticas previstas en los artículos 146,
307 y 308 del COGEP, al contrario, disponen claramente la actuación
jurisdiccional pertinente a cada posibilidad fáctica; sin abrir un margen normativo
de elección al Juzgador como creen los accionantes. Corolario de lo expuesto es
que los cargos de vulneración al debido proceso y a la seguridad jurídica radican
en la inaplicación de principios constitucionales y no de las normas pertinentes al
acceso a la justicia, específicamente del cumplimiento de requisitos de la
demanda.”

46. Concluyen señalando que han cumplido diligentemente cada requerimiento de la

Corte Constitucional a ese Tribunal, “lo que conlleva inevitablemente y muy a
nuestro pesar, que posterguemos la atención diligente a los usuarios de la
Administración de Justicia a nuestro cargo, a fin de responder las acciones
extraordinarias de protección admitidas a trámite, lo que hacemos con la esperanza
de que su pronunciamiento sea de provecho en la labor a cargo de la Corte
Constitucional y finalmente favorezca a la ciudadanía”.

IV. Análisis del caso

47. De la revisión del texto de las demandas se puede evidenciar similitud en la

argumentación de los accionantes, así como de sus pretensiones, por tanto, esta
Corte considera pertinente realizar un análisis conjunto con base en la
argumentación planteada en los casos 1175-17-EP, 1176-17-EP y 1464-17-EP.

48. El artículo 94 de la Constitución dispone que: “La acción extraordinaria de

protección procederá contra sentencias o autos definitivos en los que se haya
violado por acción u omisión derechos reconocidos en la Constitución…”, en
concordancia con el artículo 58 de la LOGJCC. Así, el control que realiza la Corte
Constitucional a través de la acción extraordinaria de protección tiene por objeto
garantizar la protección de los derechos constitucionales y las garantías del debido
10
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proceso en la actividad de los jueces y juezas en su labor jurisdiccional,

concretamente respecto de sentencias, autos definitivos y resoluciones con fuerza de
sentencia.

49. Conforme se desprende del texto de las demandas objeto de análisis, los accionantes
impugnan los autos que ordenaron el archivo de sus demandas y los que desestiman sus
pedidos de aclaración, dictados por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y
Tributario con sede en Ambato, si bien la Corte Constitucional ha señalado que el
disponer el archivo de la causa por no completar y aclarar la demanda, no resuelve
el fondo de las pretensiones con autoridad de cosa juzgada ni supone una decisión
sobre el mérito de la controversia, y por tanto no sería objeto de acción
extraordinaria de protección8; no obstante, a partir de las alegaciones determinadas
por los accionantes, esta Corte considera que por la particularidad de los casos
concretos, prima facie podría existir un gravamen irreparable debido a que
presuntamente se habría vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva, y dado
que los plazos de caducidad que rigen la materia habrían conllevado a que sus
pretensiones no puedan ser resueltas9. Por tanto los autos impugnados se consideran
definitivos10 y por tanto objeto de acción extraordinaria de protección.

50. Los accionantes alegan vulneración a sus derechos constitucionales a la tutela

judicial efectiva, la seguridad jurídica y al debido proceso en las garantías del
cumplimiento de las normas y derechos de las partes, contenidos en los artículos
75, 82 y 76 numeral 1 de la Constitución. También alegan vulneración del derecho
a la defensa, contenido en el artículo 76 numeral 7 literales a) y b), que hace
referencia a que nadie puede ser privado del derecho a la defensa en ninguna etapa
o grado del procedimiento, (76.7. a); y, a contar con el tiempo y los medios
adecuados para la preparación de su defensa (76.7. b).

51. En la sentencia N°. 1967-14-EP/20, esta Corte se pronunció respecto de la carga

argumentativa en las acciones extraordinarias de protección y estableció criterios
para dilucidar cuándo existe una argumentación completa. De acuerdo con esta
sentencia los problemas jurídicos surgen, principalmente, de los cargos y
argumentos formulados por la parte accionante respecto de las vulneraciones de
derechos que se alega. Por lo que esta Corte, a pesar de haber realizado un esfuerzo
razonable, se abstiene de pronunciarse sobre las alegaciones respecto de la presunta
vulneración del derecho al debido proceso en la garantía del cumplimiento de las

8
Corte Constitucional del Ecuador, sentencia N°. 2457-17-EP/21 párrafo 21.
9
Corte Constitucional del Ecuador, auto N°. 2886-19-EP, párrafo 13.
10
Corte Constitucional del Ecuador, sentencia N°. 154-12-EP /19: “44...Auto definitivo es aquel que pone
fin al proceso del que emana. Un auto que pone fin al proceso es aquel que se pronuncia de manera
definitiva sobre la materialidad de las pretensiones, causando cosa juzgada material o sustancial; o
aquel que, previo a pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones, impide que el proceso continúe y
que las pretensiones puedan ser discutidas en otro proceso. 45. También podrían ser objeto de acción
extraordinaria de protección, de manera excepcional y cuando la Corte Constitucional, de oficio, lo
considere procedente, los autos que, sin cumplir con las características antes señaladas, causan un
gravamen irreparable. Un auto que causa un gravamen irreparable es aquel que genera una vulneración
de derechos constitucionales que no puede ser reparada a través de otro mecanismo procesal.”
11
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normas y derechos de las partes y a la defensa, conforme se observa del párrafo 35

supra. Estos argumentos no muestran una relación específica y directa con los autos
impugnados, pues no establecen con claridad presupuesto fáctico alguno que haya
generado la presunta vulneración de estos derechos.

52. Respecto al argumento presentado por los accionantes, que el TCAT de Ambato
calificó las demandas propuestas en otros casos (párrafo 31) sin exigir el mismo
requisito, esta Corte verifica que los accionantes no aportan suficientes elementos,
argumentos, ni detalles para emitir un pronunciamiento al respecto. Además, de la
revisión de los casos mencionados en el Sistema Automatizado de Trámite Judicial
Ecuatoriano (SATJE), no ha sido posible precisar el acontecer fáctico ni la
individualización de los jueces que dictaron dichas decisiones. Por lo tanto, se
descarta el análisis de este cargo.

53. En relación al derecho a la seguridad jurídica, las demandas se limitan a enunciar su

presunta vulneración sin presentar una argumentación clara. La sola alegación de los
accionantes respecto del presunto incumplimiento de normas del COGEP, y su
inconformidad con lo resuelto, no comporta per se materia susceptible de ser
revisada mediante esta garantía jurisdiccional, más aun teniendo en cuenta que a la
Corte Constitucional no le corresponde pronunciarse respecto de la correcta o
incorrecta aplicación e interpretación de las normas infraconstitucionales, sino
verificar si en efecto existió una infracción a normas constitucionales, que implique
que la judicatura haya fallado sin cumplir con su obligación del respeto a la Norma
Suprema.11

54. Por otra parte, esta Corte observa que los argumentos que tienen relación con los
autos objeto de estudio se concentran en la supuesta vulneración del derecho a la
tutela judicial efectiva. En consecuencia, y realizando un esfuerzo razonable12, el
examen de este caso se centrará, únicamente, en la presunta vulneración de este
derecho.

Derecho a la tutela judicial efectiva contenida en el artículo 75 de la

Constitución

55. El derecho a la tutela judicial efectiva se encuentra consagrado en nuestra

Constitución en el artículo 75, el mismo que señala que: “toda persona tiene
derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita
de sus derechos e intereses, con sujeción a los principios de inmediación y
celeridad; en ningún caso quedará en indefensión. El incumplimiento de las
resoluciones judiciales será sancionado por la ley”.

56. La Corte Constitucional ha determinado que la tutela judicial efectiva tiene tres
componentes, que podrían concretarse en tres derechos: “i) el derecho al acceso a

11
Corte Constitucional del Ecuador Sentencia N°. 1249-12-EP/19, párrafo 22.
12
Corte Constitucional del Ecuador. Sentencias Nº. 1967-14-EP/20, párr. 21.
12
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la administración de justicia; ii) el derecho a un debido proceso judicial; y iii) el

derecho a la ejecutoriedad de la decisión. La nominación de derechos, y no
solamente momentos o elementos, cabe porque cada uno de ellos tiene titular,
contenido propio, sujeto obligado y pueden ser exigibles; además denota la
importancia que tiene cada uno de sus componentes para el sistema de
administración de justicia y para las personas que requieren tutela efectiva de sus
derechos.”13

57. Respecto al derecho al acceso a la administración de justicia señala la Corte, que

este se concreta en el derecho a la acción y el derecho a tener respuesta a la
pretensión. Se viola el derecho a la acción cuando existen barreras, obstáculos o
impedimentos irrazonables al acceso a la administración de justicia y el derecho a
recibir respuesta por parte de la autoridad competente se viola cuando no se permite
que la pretensión sea conocida14.

58. Si en el caso se demuestra que se pudo ejercer la acción y tener una respuesta
motivada (favorable o no) a la pretensión, entonces se garantizó el acceso a la
justicia. El acceso a la justicia no implica que la respuesta judicial sea favorable a la
pretensión o a los intereses de las partes procesales. Tampoco implica que se
resuelva sobre el fondo de la controversia si se incumplen los requisitos y
exigencias previstas en la regulación procesal de cada tipo de contienda judicial. 15

59. Señala la Corte que el derecho a un proceso judicial se materializa en el debido

proceso, que instrumenta la tutela judicial efectiva, y comprende los actos que
suceden desde que se presenta una acción ante la administración de justicia hasta
que se ejecutoría una resolución o sentencia debidamente motivada. El derecho a un
debido proceso, como elemento de la tutela efectiva, se viola cuando se irrespetan
las garantías del debido proceso constitucional establecidas en el artículo 76 de la
Constitución.16

60. El tercer componente, la ejecutoriedad de la decisión es el deber que tienen los

jueces y juezas de ejecutar lo juzgado. Este derecho comienza cuando la resolución
o sentencia se ejecutoría hasta que se cumple satisfactoriamente. Si no se ejecuta la
sentencia ejecutoriada, en sus propios términos o se la ejecuta de forma incompleta,
defectuosa o inadecuada, la tutela de derechos no sería efectiva por incumplimiento
de este elemento.17

61. Corresponde a esta Corte, en primer lugar, pronunciarse respecto del primer
derecho que compone a la tutela judicial efectiva. En el análisis de los casos objeto
de estudio, los accionantes alegan que fue restringido el acceso a la justicia, toda
vez que los jueces ordenaron el archivo de sus demandas, pese a haber cumplido

13
Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 889-20-JP/21, párrafo 110.
14
Ibidem, párr. 112 - 115.
15
Sentencia citada, párrafos 117 y 118.
16
Ibidem, párr. 119-134.
17
Ibidem, párr. 135 - 137.
13
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con el requisito de adjuntar la notificación de la resolución de sanción

administrativa en donde constan sus firmas y fecha de recepción de la resolución de
la Contraloría General del Estado. Consideran que a pesar de cumplir con el
requisito exigido, los jueces decidieron archivar su demanda en contra de las
normas establecidas en el COGEP. Indican además que los supuestos
incumplimientos podían haber sido subsanados en la audiencia preliminar,
conforme lo establecido en el artículo 294 numeral 2 del COGEP.

62. En atención al desarrollo jurisprudencial de este Organismo y con base en lo

expuesto, corresponde verificar la observancia del derecho al acceso a la justicia
por parte de los jueces demandados. Para el efecto se analizará si en estos casos, las
decisiones impugnadas constituyeron una barrera que impidió de forma irrazonable
el acceso a la administración de justicia de los accionantes en la tramitación de sus
demandas contencioso administrativas. Es decir, que se deberá verificar si en estos
casos acumulados, la exigencia de los jueces al solicitar a los demandantes cierta
documentación devenía en un requisito obligatorio y necesario para calificar la
demanda y darle trámite.

63. Así, se verifica que los accionantes presentaron cada uno por su parte, una demanda
contencioso administrativa de plena jurisdicción o subjetiva en contra de
resoluciones dictadas por la Contraloría General del Estado, que establecieron
responsabilidades administrativas y civiles, según el caso. El TCAT de Ambato,
que fue la judicatura que conoció las demandas de tales causas, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 146 del COGEP18 solicitó a los demandantes que aclaren
y completen sus demandas y que den cumplimiento a lo dispuesto en los numerales
7 y 8 del artículo 14219; numeral 5 del artículo 14320 y artículo 30821 del COGEP.

18
Artículo 146.- Calificación de la demanda. Presentada la demanda, la o el juzgador, en el término
máximo de cinco días, examinará si cumple los requisitos legales generales y especiales que sean
aplicables al caso. Si los cumple, calificará, tramitará y dispondrá la práctica de las diligencias solicitadas.
Si la demanda no cumple con los requisitos previstos en este Código, la o el juzgador dispondrá que la o
el actor la complete o aclare en el término de tres días, si no lo hace, ordenará el archivo y la devolución
de los documentos adjuntados a ella, sin necesidad de dejar copias…
19
Artículo 142.- Contenido de la demanda. La demanda se presentará por escrito y contendrá:
7. El anuncio de los medios de prueba que se ofrece para acreditar los hechos. Se acompañarán la nómina
de testigos con indicación de los hechos sobre los cuales declararán y la especificación de los objetos
sobre los que versarán las diligencias, tales como la inspección judicial, la exhibición, los informes de
peritos y otras similares. Si no tiene acceso a las pruebas documentales o periciales, se describirá su
contenido, con indicaciones precisas sobre el lugar en que se encuentran y la solicitud de medidas
pertinentes para su práctica.
8. La solicitud de acceso judicial a la prueba debidamente fundamentada, si es del caso.
20
Artículo 143.- Documentos que se deben acompañar a la demanda. A la demanda deben
acompañarse, cuando corresponda, los siguientes documentos:
5. Los medios probatorios de que se disponga, destinados a sustentar la pretensión, precisando los datos y
toda la información que sea necesaria para su actuación.
21
Artículo 308.- Requisitos de la demanda. Cuando se trate de procesos contencioso tributarios y
contencioso administrativos, además de cumplir los requisitos previstos para la demanda en las normas
generales de este Código, se adjuntará la copia de la resolución, del acto administrativo, del contrato o
disposición impugnados, con la razón de la fecha de su notificación a la o al interesado y la relación
circunstanciada del acto o hecho impugnado.
14
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Además, solicitaron “que se describa su contenido de forma clara de cada medio

de prueba y se precise los datos y toda información necesaria para su actuación,
señalando e indicando la forma en como esta prueba acredita los hechos
destinados a sustentar sus pretensiones con la parte pertinente del medio
probatorio”. Los accionantes presentaron los escritos en los cuales señalan dar
cumplimiento a lo dispuesto por los jueces.

64. De la revisión de los autos impugnados se observa que los jueces ordenaron
archivar la demanda, debido a que, a su entender, los demandantes incurrieron en la
prevención legal del artículo 146 del COGEP -que dispone se ordene el archivo de
la causa si no se cumplen los requisitos formales, por persistir en la omisión de no
adjuntar la razón de la fecha de notificación de los actos impugnados, a pesar de
habérseles dado el término legal para que completen y aclaren la misma-.

65. De la revisión del texto de las decisiones judiciales impugnadas se observa que en
los tres casos los jueces resolvieron en igual sentido archivando la demanda porque
a su criterio no cumplieron los requisitos exigidos para que proceda la acción. Así
se observa del texto de los autos impugnados:

Caso N°. 1175-17-EP

… es claro para el Tribunal que las normas procesales no son de cumplimiento

facultativo y en este sentido la circunstancia de presentar la demanda sin la
respectiva razón de notificación es una omisión cuya consecuencia es el rechazo de la
demanda. No se justifica el incumplimiento de la obligación que tiene el actor de
adjuntar la razón de notificación del acto administrativo impugnado, por el hecho de
la falta de respuesta oportuna al oficio de 02 de febrero de 2017 presentado en la
Contraloría General del Estado, toda vez que el artículo 308 del COGEP y el auto de
08 de marzo de 2017 emitido por este Tribunal dispuso a la parte actora que
complete su demanda adjuntando la respectiva razón de notificación del acto
administrativo impugnado, no le dispuso que adjunte la copia de un oficio donde le
concedan la razón de la fecha de notificación del acto impugnado, porque los
requisitos procesales establecidos en la ley hay que cumplir al presentar la
demanda, no después como pretende la parte actora. El actor incurre en la
prevención legal del artículo 146 inciso segundo ibidem, por persistir en la omisión
del antedicho requisito de la demanda (no adjuntar la razón de la fecha de
notificación del acto impugnado), a pesar de dársele el término legal para que
complete y aclare la misma. En consecuencia y por los considerandos que anteceden
este Tribunal ordena el ARCHIVO DE LA DEMANDA… (énfasis añadido)

Caso N°. 1176-17-EP

… es claro para el Tribunal que las normas procesales no son de cumplimiento

facultativo y en este sentido la circunstancia de presentar la demanda sin la
respectiva razón de notificación es una omisión cuya consecuencia es el rechazo de la
demanda. No se justifica el incumplimiento de la obligación que tiene el actor de
adjuntar la razón de notificación del acto administrativo impugnado, por el hecho de
la falta de respuesta oportuna al oficio presentado el 03 de febrero de 2017 por los

15
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actores en la Contraloría General del Estado, toda vez que el artículo 308 del
COGEP y el auto de 13 de marzo de 201, las 09h52 emitido por este Tribunal dispuso
a la parte actora que completen su demanda adjuntando la respectiva razón de
notificación del acto administrativo impugnado, no les dispuso que adjunten la
copia de un oficio donde solicitan les concedan la razón de la fecha de notificación
del acto impugnado, porque los requisitos procesales establecidos en la ley hay que
cumplir al presentar la demanda, no después como pretende la parte actora. Los
actores incurren en la prevención legal del artículo 146 inciso segundo ibidem, por
persistir en la omisión del antedicho requisito de la demanda (razón de la fecha de
notificación del acto impugnado), a pesar de dárseles el término legal para que
completen y aclaren la misma. En consecuencia y por las consideraciones que
anteceden este Tribunal ordena el ARCHIVO DE LA DEMANDA… (énfasis añadido)

Caso N°. 1464-17-EP

… queda claro al Tribunal que la parte actora incumple el requisito legal de

adjuntar la razón de notificación del acto impugnado, tanto más que se omite
demostrar la circunstancia de “…imposibilidad material…” de acceder a dicho
documento (…) CUARTO.- El Tribunal hace notar que documento que obra a foja 1
de los autos, no puede ser considerado la razón de notificación del acto impugnado,
porque la actora dice en su demanda que fue notificada el 14 de noviembre de 2016, y
recién ha solicitado la copia de la razón de notificación del acto impugnado; y en
dicho documento que adjunta consta la fecha 21 de septiembre de 2016, por tanto el
Tribunal por lo expuesto no tiene certeza de la fecha de notificación del acto
administrativo impugnado por el actor, porque no hay documento que cerciore la
fecha que dice la actora fue notificada. QUINTO.- Conforme a los considerandos que
anteceden, el Tribunal concluye que la parte actora incurre en la prevención legal del
artículo 146 inciso segundo del COGEP, por persistir en la omisión de los antedichos
requisitos de la demanda a pesar de darse el término legal para que complete y aclare
la misma. En consecuencia este Tribunal ordena el archivo de la demanda presentada
por SILVIA ELIZABETH TAZA TIPANTASIG… (énfasis añadido).

66. En las tres causas acumuladas se observa que los jueces decidieron archivar la
demanda y no dar trámite al proceso por considerar que los accionantes no
completaron adecuadamente la demanda con los requisitos exigidos. Los
accionantes solicitaron aclaración de estas decisiones, sin embargo, su solicitud
también fue negada.

67. De la revisión integral del proceso se observa que los accionantes señalan en
reiteradas ocasiones que adjuntaron un oficio a la Contraloría General del Estado,
en el que solicitaron se les confiera una copia certificada en la que conste la fecha
de la razón de la notificación de las resoluciones impugnadas. Sin embargo, la
entidad solicitada no ha dado cumplimiento a su requerimiento, lo que consideran
“imposibilidad material de tener acceso a dicho documento”, y por tanto, no lo
pudieron adjuntar al proceso.

68. Además, como argumento adicional para solicitar la aclaración, indican que de
conformidad con el artículo 309 del Código General de Procesos, una vez que se
cite a la entidad demandada esta estará obligada a acompañar a la contestación de la
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demanda copias certificadas de la resolución y el expediente original que sirvió de

antecedente, y que se encuentre en el archivo de esa dependencia a fin de que la
judicatura tenga acceso al expediente administrativo. Ahí se podrá verificar la
información requerida.

69. El argumento principal de los jueces para negar la aclaración en los casos 1175-17-
EP y 1176-17-EP fue que se observa incongruencia en las fechas señaladas por los
accionantes, y que de acuerdo al artículo 308 del COGEP se debía adjuntar la copia
del acto administrativo impugnado con la razón de la fecha de notificación, a fin de
verificar si procede la prescripción de la acción. Así se observa del texto de los
autos que desestiman la aclaración.

Caso N°. 1175-17-EP

… el actor indica una fecha distinta que ha ocurrido la notificación sin brindar
justificación de la incongruencia anotada (…) DOS: Señala el actor que la
imposibilidad de acceder a la razón de notificación al interesado con la resolución
que impugna haría procedente requerir el acceso judicial. Ante tal argumento es
necesario dejar en claro que se puede requerir acceso judicial a los medios
probatorios que no se tiene acceso, en los términos previstos en los numerales 7 y 8
del Art. 142 del Código Orgánico General de Procesos, mas no al requisito procesal
para la materia contencioso tributaria y contencioso administrativa previsto en el
artículo 308 ibidem (se adjuntará la copia de la resolución, del acto administrativo,
del contrato o disposición impugnados, con la razón de la fecha de su notificación a
la o al interesado) (…) lo cual debe verificarse al momento de calificar la demanda
conforme lo ordena el Art. 307 (…) el Tribunal se ratifica en lo previsto en el auto de
archivo dictado el 22 de marzo de 2017 (…) se desestima la solicitud de aclaración
formulada por la parte actora…

Caso N°. 1176-17-EP

… los actores esgrimen fechas distintas que ha ocurrido la notificación sin brindar
justificación de la incongruencia anotada (…) DOS: Señalan los actores que la
imposibilidad de acceder a la razón de notificación al interesado con la resolución
que impugnan haría procedente requerir el acceso judicial. Ante tal argumento es
necesario dejar en claro que se puede requerir acceso judicial a los medios
probatorios que no se tiene acceso, en los términos previstos en los numerales 7 y 8
del Art. 142 del Código Orgánico General de Procesos, mas no al requisito procesal
para la materia contencioso tributaria y contencioso administrativa previsto en el
artículo 308 ibidem (se adjuntará la copia de la resolución, del acto administrativo,
del contrato o disposición impugnados, con la razón de la fecha de su notificación a
la o al interesado) (…) lo cual debe verificarse al momento de calificar la demanda
conforme lo ordena el Art. 307 (…) el Tribunal se ratifica en lo previsto en el auto de
archivo dictado el 22 de marzo de 2017 (…) se desestima la solicitud de aclaración
formulada por la parte actora…

70. En el caso 1464-17-EP, por su parte, la accionante solicitó aclaración y ampliación,

indicando que los jueces no revisaron detenidamente todos y cada uno de los
documentos adjuntados que demuestran la imposibilidad material de acceso al

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requisito requerido “por este Tribunal, NO POR EL COGEP”, y adjunta la razón

de notificación del acto administrativo impugnado.

71. En este caso, el Tribunal negó el pedido de aclaración y ampliación con el

argumento principal de que la accionante no presentó de forma oportuna el
documento solicitado, esto es, la razón de notificación de la resolución impugnada.
Además, indicó que se observa incongruencia en las fechas señaladas por la
accionante respecto de la resolución impugnada y la fecha en que habría sido
notificada.

… 1.1.- (…) Como se puede apreciar el requisito procesal es claro, a la demanda se

debe adjuntar la razón de la fecha de notificación al interesado del acto
administrativo impugnado, lo cual es evidente que en este caso la actora no ha
cumplido, tanto es así que la actora recién al momento de pedir aclaración y
ampliación da cumplimiento al requisito procesal exigido por el Tribunal (…) el
documento en mención es adjuntado fuera del término legal que el Tribunal concedió,
por lo tanto es improcedente (…) 2.2.- Es claramente incongruente la fecha de la
resolución impugnada en la causa, con la fecha que alude la actora fue notificada
con el acto que impugna (…) TRES: El documento que adjunta recién la actora, (foja
77) (…) es el requisito procesal que exige el Art. 308 del Código Orgánico General de
Procesos, el cual no fue adjuntado por la actora cuando el Tribunal lo requirió (…) se
desestima la solicitud de aclaración y ampliación formulada por la parte actora.

72. En atención a lo descrito, se observa que las decisiones judiciales impugnadas -que
son el auto de archivo de la demanda y el auto de aclaración- basan su
argumentación principalmente en que los demandantes no habrían adjuntado de
forma oportuna la documentación solicitada para que proceda la demanda. Por su
parte, los demandantes coinciden en señalar que han tenido imposibilidad material
de acceso al requisito requerido, esto es la razón de notificación de la resolución
administrativa impugnada, pues a decir de los accionantes la Contraloría no las ha
proporcionado de forma oportuna, pese a habérselo solicitado.

73. Esta Corte observa que los accionantes, en cada uno en sus respectivos procesos,
presentaron un escrito dentro del término señalado para el efecto, en el cual señalan
dar cumplimiento a lo dispuesto por los jueces del TCAT de Ambato, conforme se
verifica de autos.

Fecha de
N°. de caso providencia que Fecha de aclaración
dispone aclaración
1175-17-EP 10 de marzo de 2017 15 de marzo de 2017
1176-17-EP 13 de marzo de 2017 17 de marzo de 2017
1464-17-EP 17 de abril de 2017 20 de abril de 2017

74. En los escritos que completan la demanda, los accionantes señalan que al momento
de la notificación con el acto administrativo que impugnan, no se les entregó la
razón de notificación de la Contraloría General del Estado. Por ello, solicitaron en
18
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 Sentencia No. 1175-17-EP y acumulados/21
Jueza ponente: Teresa Nuques Martínez

sus respectivos procesos a la secretaría del TCTA de Ambato, que oficie a la

Dirección Regional VI y la Dirección de Responsabilidades de la Contraloría
General del Estado, y que remita copias de las razones de notificación de los actos
impugnados; pues, a pesar de haberlo solicitado oportunamente, tal como
demuestran con los documentos que adjuntaron a su demandas22, se habría
configurado la imposibilidad material de acceso a los documentos en mención,
debido a que los mismos no les habrían sido entregados.

75. Así, se observa en este caso, que los accionantes presentaron un escrito dentro del
término concedido por los jueces, en el que, manifestaron su imposibilidad material
de presentar la documentación exigida en el término previsto; de ahí que
correspondía a los jueces garantizar el efectivo ejercicio del derecho al acceso a la
justicia de los accionantes, mas no limitarse a archivar la demanda, pues si bien la
norma procesal establece los requisitos legales 23 no es menos cierto que los
accionantes solicitaron expresamente a los jueces se tome en cuenta su
imposibilidad material, y esta no habría sido considerada. De lo expuesto, se
evidencia que el TCAT de Ambato, al archivar las demandas de estos tres casos, sin
tomar en consideración los argumentos particulares expresados por los accionantes,
quienes indicaron expresamente encontrarse imposibilitados de adjuntar los
requerido, impidieron el acceso a la justicia de los accionantes.

76. En este sentido la Corte Constitucional ha señalado que cuando determinada

persona o sujeto procesal, en el ejercicio de su derecho al acceso a la justicia, haga
uso de manera legítima de un mecanismo expresamente reconocido en el
ordenamiento jurídico, las autoridades jurisdiccionales, por mandato constitucional,
se encuentran en la obligación de precautelar dicho acceso de forma efectiva. Por
tanto, aquella autoridad jurisdiccional deberá aplicar e interpretar las normas que
regulan tal mecanismo, en el sentido que más favorezca la efectiva vigencia del
mentado derecho constitucional y la realización de la justicia, buscando subsanar la

22
En los casos objeto de estudio constan los oficios dirigidos al Director Regional VI y Director de
Responsabilidades de la Contraloría General del Estado, respectivamente, previo a presentar las
demandas contencioso administrativas, en los que solicitan: “copia certificada en la que conste razón de
la fecha de notificación de la Contraloría General del Estado”. Caso 1175-17-EP, 18803-2017-00050,
fojas 20, escrito de 3 de febrero de 2017. Caso 1176-17-EP, 18803-2017-00052, fojas 54, escrito de 3 de
febrero de 2017. Caso 1464-17-EP, 18803-2017-00075, fojas 69, escrito de 17 de marzo de 2017.
23
Esta Corte estima conveniente mencionar las reformas que sufrieron los referidos artículos 146 y 308
del COGEP respectivamente, ya que si bien fueron posteriores a las decisiones judiciales impugnadas, en
estas se advirtió posibles vulneraciones al derecho a la tutela judicial efectiva por parte de dichas
disposiciones.
Al respecto, se considera que el artículo 146 del COGEP fue sustituido por el artículo 19 de Ley No. 0,
publicada en Registro Oficial Suplemento 517 de 26 de junio del 2019 (dado por el dictamen No. 002-19-
OP/19 de la Corte Constitucional respecto a las reformas al COGEP). En dicha reforma, se añadió la
posibilidad de apelar de la decisión de no calificar la demanda y que los jueces no puedan ordenar el
archivo de la demanda cuando se haya dado cumplimiento a la orden judicial dispuesta, dentro del
término legal. Por su parte, el artículo 308 del COGEP también sufrió una modificación por el artículo 49
de la referida Ley, a través del cual se agregó como segundo párrafo que en ningún caso se archivará la
demanda una vez que el legitimado activo haya presentado el escrito con la aclaración y completado el
respectivo libelo.
19
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Jueza ponente: Teresa Nuques Martínez

mera omisión de formalidades y de ese modo, evitar incurrir en actuaciones

extremamente formalistas, que de alguna manera dificulten el ejercicio material de
los derechos constitucionales y adecuando sus actuaciones a la jurisprudencia de
esta Corte24.

77. En suma, lo expuesto obliga a los juzgadores a adoptar las decisiones tendientes a
garantizar el real y efectivo ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva que la
propia Constitución otorga a los sujetos procesales. Siendo que, una decisión
jurisdiccional que de alguna manera limite el ejercicio de un derecho constitucional,
debe obedecer al hecho que efectivamente se ha incumplido, un requisito procesal
que resulte materialmente insubsanable.25

78. Por tales motivos, este Organismo ha determinado que la vulneración al derecho a
la tutela judicial efectiva se puede verificar cuando “existen barreras, obstáculos o
impedimentos irrazonables al acceso a la administración de justicia, tales como
barreras económicas (tasas desproporcionadas), burocráticas (exigencia de
requisitos no establecidos en la ley o requisitos legales innecesarios), legales
(requisitos normativos excesivos para ejercer la acción o plantear el recurso),
geográficas (lejanía que impide el acceso) o culturales (desconocimiento de las
particularidades de las personas que dificultan el acceso, como el idioma o la
comprensión del proceso).26”

79. En consecuencia, con base en las consideraciones expuestas, esta Corte observa
que, en el presente caso, los jueces no consideraron las alegaciones de los
accionantes respecto de la presunta imposibilidad material de tener acceso a la
documentación requerida. Además, que el ordenar el archivo de las demandas y
posteriormente negar sus pedidos de aclaración, supuso una barrera y un obstáculo
irrazonable que devino en la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva en
el componente del derecho al acceso a la justicia.

80. Esta Corte considera necesario dejar establecido que conforme a la Constitución era
obligación de los jueces precautelar el acceso a la justicia y el debido proceso
previstos en el artículo 75 y 76 de la Constitución, que incluyen además el deber de
precautelar el debido proceso administrativo; por lo que debieron considerar las
presuntas alegaciones de la imposibilidad material del acceso al expediente
administrativo y emprender acciones efectivas para lograr certeza en las fechas
correspondientes con la finalidad de adoptar una decisión sobre la base de
información pertinente y que permita observar con certeza la temporalidad de la
acción contencioso administrativa y resolver conforme a derecho.

24
Sentencia de la Corte Constitucional N°. 159-16-EP/21, párrafo 38.
25
Ibidem, párrafo 39.
26
Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 889-20-JP/21, párrafo 112-113.
20
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V. Decisión

En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la

Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional
resuelve:

i) Declarar la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, previsto en

el artículo 75 de la Constitución de la República.

ii) Aceptar la acción extraordinaria de protección propuesta.

iii) Como medidas de reparación integral del derecho a la tutela judicial efectiva
se dispone:

a. En el caso 1175-17-EP, dejar sin efecto los autos dictados el 22 de

marzo de 2017 (archivo de la demanda) y 17 de abril de 2017
(desestimación aclaración), por el Tribunal Contencioso
Administrativo y Tributario con sede en el cantón Ambato, caso
N°. 18803-2017-00050.

b. En el caso 1176-17-EP, dejar sin efecto los autos dictados el 23 de

marzo de 2017 (archivo de la demanda) y 17 de abril de 2017
(desestimación aclaración), por el Tribunal Contencioso
Administrativo y Tributario con sede en el cantón Ambato, caso
N°. 18803-2017-00052.

c. En el caso 1464-17-EP, dejar sin efecto los autos dictados el 2 de

mayo de 2017 (archivo de la demanda) y 15 de mayo de 2017
(desestimación aclaración), por el Tribunal Contencioso
Administrativo y Tributario con sede en el cantón Ambato, caso
N°. 18803-2017-00075.

d. Realizar un nuevo sorteo para la conformación del Tribunal con

una diferente conformación, a fin de que conozca y resuelva las
demandas presentadas.

iv) Notifíquese, publíquese y cúmplase.

Digitally signed by
DANIELA DANIELA SALAZAR MARIN
SALAZAR MARIN Date: 2021.12.07 [Link]
-05'00'

Daniela Salazar Marín

PRESIDENTA (S)

21
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 Sentencia No. 1175-17-EP y acumulados/21
Jueza ponente: Teresa Nuques Martínez

Razón: Siento por tal, que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de
la Corte Constitucional con seis votos a favor, de los Jueces Constitucionales,
Karla Andrade Quevedo, Ramiro Avila Santamaría, Carmen Corral Ponce,
Agustín Grijalva Jiménez, Alí Lozada Prado y Teresa Nuques Martínez; un voto
salvado de la Jueza Constitucional Daniela Salazar Marín; y, un voto en contra del
Juez Constitucional Enrique Herrería Bonnet; sin contar con la presencia del Juez
Constitucional Hernán Salgado Pesantes; en sesión ordinaria de miércoles 01 de
diciembre de 2021.- Lo certifico.
AIDA Firmado
digitalmente
SOLEDAD
por AIDA
GARCIA SOLEDAD
BERNI GARCIA BERNI
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL

22
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VOTO SALVADO

Jueza Constitucional Daniela Salazar Marín

1. Con fundamento en el artículo 38 del Reglamento de Sustanciación de Procesos de

Competencia de la Corte Constitucional, formulo mi voto salvado respecto de la
sentencia de mayoría No. 1175-17-EP/21 y acumulados, emitida por la Corte
Constitucional en sesión del Pleno de 1 de diciembre de 2021, por las razones que
expongo a continuación.

2. La sentencia de mayoría, en lo principal, señala que el Tribunal Distrital de lo

Contencioso Administrativo y Tributario con sede en Ambato (“TCAT”) vulneró el
derecho a la tutela judicial efectiva en el marco de procesos contencioso
administrativos, seguidos en contra de resoluciones dictadas por la Contraloría
General del Estado (“CGE”) que establecieron responsabilidades administrativas y
civiles a los accionantes de los casos acumulados. De acuerdo con la sentencia de
mayoría, la vulneración ocurrió al haber archivado tres demandas porque, a juicio
del TCAT, no se cumplió por parte de los accionantes con el requisito de presentar
la razón de notificación del acto administrativo impugnado, a pesar de que el TCAT
requirió a los accionantes que aclaren y completen sus demandas de conformidad
con lo dispuesto en los numerales 7 y 8 del artículo 1421, numeral 5 del artículo
1432 y artículo 3083, todos del Código Orgánico General de Procesos (“COGEP”).

3. Para la sentencia de mayoría, la exigencia de los jueces del TCAT, al solicitar la

referida documentación, ordenar el archivo de las demandas y posteriormente negar
sus pedidos de aclaración, supuso una barrera y un obstáculo irrazonable pues la
CGE no entregaba las razones de notificación de los actos administrativos

1
Artículo 142 COGEP.- Contenido de la demanda. La demanda se presentará por escrito y contendrá:
7. El anuncio de los medios de prueba que se ofrece para acreditar los hechos. Se acompañarán la nómina
de testigos con indicación de los hechos sobre los cuales declararán y la especificación de los objetos
sobre los que versarán las diligencias, tales como la inspección judicial, la exhibición, los informes de
peritos y otras similares. Si no tiene acceso a las pruebas documentales o periciales, se describirá su
contenido, con indicaciones precisas sobre el lugar en que se encuentran y la solicitud de medidas
pertinentes para su práctica.
8. La solicitud de acceso judicial a la prueba debidamente fundamentada, si es del caso.
2
Artículo 143 COGEP.- Documentos que se deben acompañar a la demanda. A la demanda deben
acompañarse, cuando corresponda, los siguientes documentos:
5. Los medios probatorios de que se disponga, destinados a sustentar la pretensión, precisando los datos y
toda la información que sea necesaria para su actuación.
3
Artículo 308 COGEP.- Requisitos de la demanda. Cuando se trate de procesos contencioso tributarios y
contencioso administrativos, además de cumplir los requisitos previstos para la demanda en las normas
generales de este Código, se adjuntará la copia de la resolución, del acto administrativo, del contrato o
disposición impugnados, con la razón de la fecha de su notificación a la o al interesado y la relación
circunstanciada del acto o hecho impugnado.
23
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 impugnados. En ese sentido, la sentencia de mayoría sostiene que los jueces del
TCAT no consideraron que debido a que la CGE no entregó la razón de notificación
de los actos administrativos impugnados a los accionantes, habrían tenido
imposibilidad material para acceder al referido documento y, en consecuencia, los
jueces vulneraron su derecho a la tutela judicial efectiva.

4. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1464 y 308 del COGEP,
la razón de notificación del acto administrativo impugnado es necesaria para
calificar la demanda y darle trámite.

5. A su vez, considero que los jueces del TCAT sí tomaron en consideración las
alegaciones de los accionantes, no obstante, a su parecer, no podían subsanar la falta
de presentación del requisito y admitir la demanda como pretendían los accionantes
a través de una petición de acceso judicial a la prueba. En ese sentido, estimo que
los jueces del TCAT realizaron una interpretación del COGEP con el objetivo de
tener certeza de la fecha de notificación del acto administrativo impugnado por los
accionantes, pues de acuerdo al artículo 307 del COGEP, en los procesos
contencioso tributarios y contencioso administrativos, la o el juzgador debe verificar
que la demanda haya sido presentada dentro del término que la ley prevé de manera
especial. En caso de que no sea presentada dentro de término, la demanda será
inadmitida. En ese sentido, los jueces del TCAT determinaron que no existía
documento que cerciore la fecha que los accionantes alegaron que fueron
notificados con el acto administrativo impugnado.

6. Al respecto, en la sentencia de mayoría, la Corte Constitucional considera que

aquella interpretación no fue correcta e incluso sugiere que la traba obedece a una
regulación normativa. Desde mi perspectiva, este análisis escapa del objeto de la
acción extraordinaria de protección.

7. Soy consciente de que la actuación de una parte procesal, en este caso CGE, puede
llegar a perjudicar a las personas que requieran impugnar actos administrativos
emitidos por aquella entidad pues puede demorar en la entrega del expediente
administrativo o la razón de notificación del acto administrativo impugnado de
manera dolosa o negligente, sin embargo, considero que la sentencia de mayoría
atribuye las consecuencias de los actos y omisiones de la CGE a los jueces del
TCAT.

8. A la Corte Constitucional no le corresponde, a través de una acción extraordinaria

de protección, pronunciarse sobre la corrección o incorrección de la interpretación
que las autoridades jurisdiccionales accionadas hicieron de la norma. Tampoco le

4
Artículo 146 COGEP.- Calificación de la demanda. Presentada la demanda, la o el juzgador, en el
término máximo de cinco días, examinará si cumple los requisitos legales generales y especiales que sean
aplicables al caso. Si los cumple, calificará, tramitará y dispondrá la práctica de las diligencias solicitadas.
Si la demanda no cumple con los requisitos previstos en este Código, la o el juzgador dispondrá que la o
el actor la complete o aclare en el término de tres días, si no lo hace, ordenará el archivo y la devolución
de los documentos adjuntados a ella, sin necesidad de dejar copias […].
24
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 corresponde, en general, pronunciarse sobre hechos imputables a las partes en el
proceso de origen, como en este caso la CGE 5. Si bien en los casos acumulados, a
decir de los accionantes, la CGE no les habría proporcionado de forma oportuna el
documento requerido, pese a habérselo solicitado, esta actuación no es parte del
objeto de la acción extraordinaria de protección.

9. Sin perjuicio de aquello, también estoy consciente de que los jueces y juezas deben
velar por el acceso a la justicia y el debido proceso, previstos en el artículo 75 y 76
de la Constitución, que incluyen además el deber de precautelar el debido proceso
administrativo. No obstante, si la sentencia de mayoría pretendía imputar al TCAT
esta deficiencia procesal de una de las partes procesales, en este caso la CGE, o
incluso del COGEP, debía señalar qué camino debía seguir el TCAT, conforme a
derecho, para no archivar la demanda. Al respecto, la sentencia de mayoría se limita
a señalar que los jueces del TCAT no consideraron las alegaciones de los
accionantes, cuando a mi parecer sí las consideraron. Así, los jueces del TCAT, ante
el argumento de los accionantes de que se puede requerir acceso judicial a los
medios probatorios que no se tiene acceso, señalaron que aquello es distinto “al
requisito procesal para la materia contencioso tributaria y contencioso
administrativa previsto en el artículo 308 ibidem (sic) (se adjuntará la copia de la
resolución, del acto administrativo, del contrato o disposición impugnados, con la
razón de la fecha de su notificación a la o al interesado) (…) lo cual debe
verificarse al momento de calificar la demanda conforme lo ordena el Art. 307
(…)”.

10. En definitiva, coincido con la sentencia de mayoría en que los juzgadores y

juzgadoras están obligados a adoptar decisiones tendientes a garantizar el real y
efectivo ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva que la propia Constitución
otorga a los sujetos procesales, sin embargo, disiento de la sentencia de mayoría
pues no determina qué alternativa tenía el TCAT para no archivar la demanda y a la
vez cumplir con el requisito de los artículos 307 y 308 del COGEP que
implicaban exigir la razón de notificación del acto administrativo impugnado
para efectos de la contabilizar la caducidad para demandar, en función de la
normativa procesal vigente a la época.

11. A mi criterio, conforme lo determinaba el COGEP, el TCAT tenía la obligación de

revisar la razón de notificación y no podía aceptar a trámite la demanda sin ese
requisito. Si el TCAT tenía dudas sobre la constitucionalidad de la norma, por
contravenir el acceso a la justicia de manera irrazonable, tenía la posibilidad de
suspender el proceso y consultar a la Corte sobre la constitucionalidad de la
aplicación de esa norma al caso concreto, sin embargo no podía, sin más,
inaplicarla.

5
La Corte Constitucional puede revisar los aspectos de fondo de la causa de origen de forma excepcional
en procesos derivados de garantías jurisdiccionales y cuando se cumplan los presupuestos de la sentencia
No. 176-14-EP/19. Siendo los casos acumulados derivados de un proceso contencioso administrativo, la
Corte no puede realizar un control de mérito.
25
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 12. Por las razones expuestas, disiento de la decisión de mayoría.

DANIELA Digitally signed by

DANIELA SALAZAR MARIN
SALAZAR Date: 2021.12.07 [Link]
MARIN -05'00'

Daniela Salazar Marín

JUEZA CONSTITUCIONAL

Razón.- Siento por tal que el voto salvado de la Jueza Constitucional Daniela Salazar
Marín, en la causa 1175-17-EP, fue presentado en Secretaría General el 02 de diciembre
de 2021, mediante correo electrónico a las 21:57 y, ha sido procesado conjuntamente
con la Sentencia.- Lo certifico.
AIDA Firmado
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Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL

26
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