TEMA 10
La Administración local
Regulación constitucional
Tipología de los Entes Locales
Principios constitucionales y regulación jurídica.
Principio de autonomía local
La legitimación de la Administración del Estado y Autonómica para
impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales.
NOTA: EN ROJO, EPÍGRAFES QUE VENDRÁN EN TEMAS
POSTERIORES
1.- RÉGIMEN LOCAL: SIGNIFICADO Y
EVOLUCIÓN HISTÓRICA
A) Concepto
De la acepción “régimen local”:
Régimen equivale a tratamiento, regulación
Local es sinónimo de municipal y provincial. Integrando los cuerpos legales las normas
reguladoras del régimen municipal y provincial
El Régimen local como sistema global, está formado por subsistemas estatal,
autonómico y local. Es el ordenamiento propio de un tipo peculiar de sujetos
administrativos, las corporaciones locales, que encuentran su razón de ser en el
concepto de autonomía local y tiene por finalidad desarrollar la garantía
constitucional de la autonomía local , prevista en el artículo 149.1.18º CE
Por tanto régimen local, es el marco definidor de la autonomía de los entes locales,
entendida como el derecho de los habitantes de una comunidad local a intervenir
mediante los principios de representatividad y personificación, en todos aquellos
asuntos que les afecten.
En consecuencia , régimen local se refiere al conjunto de normas que regulan la
organización, funcionamiento y competencias de las entidades locales en España. Este
régimen se caracteriza por la autonomía que la Constitución reconoce a estas entidades
para la gestión de sus propios intereses.
B) Evolución histórica
La Constitución Española 1978 implantó un nuevo modelo de Estado que conlleva la
potenciación de las comunidades autónomas y también de las entidades que integran la
administración local.
Pasamos así de un modelo de Estado centralizado a un modelo que expresamente
reconoce en su artículo 2 CE el derecho a la autonomía de las nacionalidades y
regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas , dentro de la indisoluble
unidad de la nación española.
Tras la promulgación de la Constitución se aprobó la Ley 7/1985 de 2 de abril ,
LRBRL. Pilar básico del actual régimen local español.
A continuación el Texto Refundido de Disposiciones Legales Vigentes en materia de
régimen local , aprobado por Real Decreto 781/1986 (TRRL)
Uno de los defectos de la LRBRL fue su excesivo uniformismo, trataba a la mayor
parte de los municipios por igual, con independencia de su demografía y complejidad.
Por este motivo en 2003 se aprobó la ley 57 /2003, de medidas para la Modernización
del Gobierno local, que entre otras cosas, estableció un régimen orgánico específico
para los municipios de gran población. De esta manera introdujo el título 10, una
regulación más adecuada a sus necesidades, a la complejidad de su actividad y volumen
de recursos que gestionan .
Asimismo, se añadió el título 11 tipificación de las infracciones y sanciones por las
entidades locales en determinadas materias.
La última importante reforma vino en 2013, con la aprobación de la ley 27/2013 de
racionalización y sostenibilidad de la administración local (LRSAL), cuyos objetivos
básicos fueron :
- Clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades
- Racionalizar la estructura organizativa de la administración local de acuerdo con
los principios de eficiencia , estabilidad y sostenibilidad financiera
- Garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso
- Favorecer la iniciativa económica privada
La actual regulación jurídica de las entidades locales parte de la LRBRL, que contiene
los principios básicos del régimen local (con ciertas excepciones o peculiaridades como
Navarra y los territorios históricos del País Vasco)
El TRRL (RD 781/1986) recoge en un solo cuerpo legal normas dispersas en materia de
régimen local, que no fueron incluidas en la LRBRL.
Por tanto el TRRL contiene algunos preceptos que complementan a los de la LRBRL, y
que por ello tienen carácter básico. Sin embargo, buena parte de su articulado no goza
de carácter básico, pues puede ser sustituido por normas emanadas de las CCAA.
En consecuencia el conjunto de normas estatales con rango de ley en materia de
régimen local, no se contiene actualmente en un solo texto sino en dos:
- LRBRL: cuyo contenido es carácter básico en su integridad e inmodificable
por las CCAA
- TRRL: En su mayor parte legislación aplicable con carácter supletorio, pues
sus preceptos no básicos solo rigen si las CCAA no legislan sobre régimen local.
En definitiva , para conocer la legislación aplicable en cada materia de régimen local es
preciso acudir simultáneamente a los dos cuerpos legales.
Los preceptos básicos del TRRL, aparecen en su DA 7ª.
2.- REGULACIÓN CONSTITUCIONAL
La Constitución de 1978 implantó un nuevo modelo de Estado, que potencia no solo
las CCAA sino también las EELL
Artículo 2 CE: la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación
española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el
derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la
solidaridad entre todas ellas.
El principio de autonomía es el más importante de cuántos hacen referencia al régimen
local y constituye la base sobre la que se asientan todos los demás.
Organización territorial:
Artículo 137: el estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en
las comunidades autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de
autonomía para la gestión de sus respectivos intereses
En base a dicho principio, provincias y municipios son titulares de facultades de auto
organización para fijar las formas en que han de cumplir sus fines.
A su vez, otro principio constitucional es el fortalecimiento de los entes locales
tradicionales y posibilidad de otros de nueva creación. Esto quiere decir que nuestra
Constitución ha reforzado considerablemente las condiciones para la modificación y
creación de entidades locales.
Provincias: viene configurada mediante un doble aspecto: de ente local con
personalidad jurídica propia y como división territorial para el cumplimiento de las
actividades del Estado.
Pero además refuerza la propia conformación de la entidad provincial al exigir el
artículo 141.1 una Ley Orgánica para cualquier alteración de sus límites territoriales .
Municipios : aunque se constitucionaliza como unidad territorial básica, goza de un
procedimiento menos riguroso en cuanto a la alteración de sus límites , permitiendo a
las CCAA asumir competencias en materia de alteración de términos municipales a
través de sus EEAA, artículo 148.1 2º
Otro aspecto importante es la posible organización supramunicipal o infra provincial,
pues la Constitución reconoce otras variedades de entes locales (Art. 141.3 se podrán
crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia). Esto permite una
estructura comarcal intermedia entre provincias y municipios.
Consecuencia del principio de autonomía es el principio de autogobierno. En este
sentido, la Constitución reconoce a municipios y a provincias la facultad de
autogobernarse mediante la elección democrática de los miembros de las respectivas
corporaciones (140 CE)
En los municipios se atribuye su gobierno y administración a los respectivos
ayuntamientos, integrados por los alcaldes y concejales (Los concejales se eligen por
los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto.
Los alcaldes mediante una doble modalidad de elección, bien directamente por los
vecinos o bien elegidos por los concejales) 140 CE
En cuanto a las provincias, la Constitución encomienda su gobierno y administración a
diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo (141.2 CE)
En definitiva el artículo 137 de la Constitución determina las bases de la organización
territorial del Estado al establecer que él mismo se organiza territorialmente en
municipios , provincias y comunidades autónomas. A su vez determina que gozan de
autonomía para la gestión de sus respectivos intereses , proclamando así la autonomía
de las entidades locales como principio general de la organización territorial del
Estado.
Este reconocimiento constitucional de la autonomía local se complementa por lo
dispuesto en los artículos 140 a 142, en los que reconoce explícitamente la autonomía
municipal y provincial, así como su necesaria suficiencia financiera.
148.1 2º: Las CCAA podrán asumir competencias en las siguientes materias: las
alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general,
las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las corporaciones
locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre régimen local
Y por otra parte:
149.1.18º: El Estado tiene competencia exclusiva para establecer las bases del régimen
jurídico de las Administraciones Públicas entre las cuales se encuentran las entidades
locales
Por tanto, las CCAA pueden asumir competencia que correspondan al Estado sobre las entidades
locales , cuya transferencia autorice la legislación sobre régimen local (148.1 2º)
Pero dicha legislación sobre régimen local es competencia exclusiva del Estado (149.1.18º)
Surgen así dos tipos de EEAA :
- Establece que corresponde a estas CCAA en el marco de la legislación básica del
Estado y en su caso en los términos que la misma establezca, el desarrollo
legislativo y ejecución en material de régimen local (ej. Canarias)
- Atribuyen a estás comunidades autónomas competencia exclusiva en materia de
régimen local , pero añadiendo que, sin perjuicio de lo que dispone el artículo
149.1 18º
Por tanto el tratamiento del régimen local en los diferentes EEAA, es desigual. Pero a
pesar de que en algunos de ellos se contempla como competencias exclusivas de la
Comunidad Autónoma, nunca será así en toda su extensión, pues está limitada por la
competencia que tiene el Estado para regular las bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas artículo 149.1.18º.
En consecuencia conforme con el Tribunal Constitucional, las EELL, como titulares
de un derecho de autonomía constitucional garantizado, no pueden ser dejadas en lo
que toca a la definición de sus competencias y la configuración de sus órganos de
gobierno, a la interpretación que cada comunidad autónoma pueda hacer de ese derecho.
Corresponde al Estado la fijación de los principios y criterios básicos en materia de
organización y competencias.
Por otro lado el Tribunal Constitucional alude al carácter bifronte del régimen local,
entendiendo que su régimen jurídico debe ser configurado de forma concurrente por
Estado y CCAA.
3.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
(en especial, principio de autonomía
local)
El marco de competencias de la Constitución que esta asigna a los distintos niveles de la
administración, puede ser encuadrada en un sistema de doble lista o germánico, en el
que la norma constitucional detalla en dos listas por un lado las competencias
exclusivas del Estado, y por otro aquellas que podrían corresponder a los entes
descentralizados.
Sin embargo, de los artículos 148, 149 y 150 se deduce una cierta tendencia hacia un
sistema de triple lista :
- Competencias exclusivas del Estado artículo 149
- Competencias que pueden ser asumidas por las comunidades autónomas artículo
148
- Demás competencias, en cuanto a la facultad o materia, no mencionadas como
exclusivas del Estado y que podrán ser asumidas por las comunidades
autónomas en virtud de la cláusula residual del artículo 149.3:
Las materias no atribuidas expresamente al Estado podrán corresponder a las
CCAA en virtud de sus respectivos EEAA.
La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los EEAA
corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán en caso de conflicto, sobre
las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de
éstas.
El derecho estatal será en todo caso supletorio del derecho de las CCAA.
Conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional entre ellas STC 41/2016, la
Constitución no delimita las competencias que corresponden a los entes locales, sino
que distribuye todo el poder público entre el Estado y las CCAA.
3.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
(en especial, principio de autonomía
local)
El marco de competencias de la Constitución que esta asigna a los distintos niveles de la
administración, puede ser encuadrada en un sistema de doble lista o germánico, en el
que la norma constitucional detalla en dos listas por un lado las competencias
exclusivas del Estado, y por otro aquellas que podrían corresponder a los entes
descentralizados.
Sin embargo, de los artículos 148, 149 y 150 se deduce una cierta tendencia hacia un
sistema de triple lista :
- Competencias exclusivas del Estado artículo 149
- Competencias que pueden ser asumidas por las comunidades autónomas artículo
148
- Demás competencias, en cuanto a la facultad o materia, no mencionadas como
exclusivas del Estado y que podrán ser asumidas por las comunidades
autónomas en virtud de la cláusula residual del artículo 149.3:
Las materias no atribuidas expresamente al Estado podrán corresponder a las
CCAA en virtud de sus respectivos EEAA.
La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los EEAA
corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán en caso de conflicto, sobre
las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de
éstas. El derecho estatal será en todo caso supletorio del derecho de las CCAA.
Conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional entre ellas STC 41/2016, la
Constitución no delimita las competencias que corresponden a los entes locales, sino
que distribuye todo el poder público entre el Estado y las CCAA.
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
Art. 2: La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española , patria común
e indivisible de todos los españoles , y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas
Art. 137 Principio de Autonomía : el estado se organiza territorialmente en municipios , provincias y
en las CCAA que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses
Art. 138: el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad , velando por el
establecimiento de un equilibrio económico , adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español y
atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular
Las diferencias entre los EEAA no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales
Art. 139: todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio
español
Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de
las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español
Art. 140: Autonomía de los municipios: La Constitución garantiza la autonomía de los municipios.
Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su Gobierno y administración corresponde a sus
respectivos ayuntamientos , integrados por los alcaldes y los concejales (Los concejales serán
elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual , libre, directo y secreto, en
la forma establecida por la ley. Los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos)
Art. 141: La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia , determinada por la
agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado .
En los archipiélagos las islas tendrán además su administración propia en forma de cabildos o
consejos
Art. 142: Suficiencia financiera: las haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes
para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las corporaciones respectivas y se nutrirán
fundamentalmente de los tributos propios y de la participación en los del Estado y de las
comunidades autónomas
3.- PRINCIPIO DE AUTONOMÍA LOCAL
La Constitución española consagra el principio de autonomía local, un concepto jurídico
indeterminado cuyo alcance y sentido corresponderá a la propia dinámica del sistema y
a las interpretaciones que introduzcan eventuales sentencias del Tribunal
Constitucional .
La Constitución de 1978 se pronuncia decididamente por la autonomía local, pero sin
precisar nítidamente su contenido. El artículo 137 CE establece que gozan de
autonomía tanto las CCAA, los municipios y provincias , volviendo a reiterar este
pronunciamiento respecto a los municipios en su artículo 140 .
Sin embargo la autonomía local es distinta de la concedida a las CCAA, ya que la
primera es de carácter administrativo y las de las CCAA es fundamentalmente política.
Hemos de precisar que las EELL carecen de competencia legislativa , aunque sí
ostentan facultad de dictar reglamentos y ordenanzas (potestad reglamentaria)
Art. 137 Principio de Autonomía : el estado se organiza territorialmente en municipios ,
provincias y en las CCAA que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la
gestión de sus respectivos intereses
Art. 140: Autonomía de los municipios: La Constitución garantiza la autonomía de los
municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su Gobierno y administración
corresponde a sus respectivos ayuntamientos , integrados por los alcaldes y los concejales (Los
concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual , libre,
directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los alcaldes serán elegidos por los concejales
o por los vecinos)
Art. 141: La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia , determinada por la
agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del
Estado .
En los archipiélagos las islas tendrán además su administración propia en forma de cabildos o
consejos
La vigente Constitución proclama el principio de autonomía local y dota al municipio
de un mayor ámbito de competencias que a la provincia, ya que mientras el artículo
140 establece que los municipios gozarán de personalidad jurídica plena, el artículo 141
afirma que la provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia.
Por ello se puede afirmar que: el municipio tiene facultades de autodeterminación para
fijar la forma en que ha de cumplir los fines que tiene encomendados por el
ordenamiento jurídico.
Podemos definir autonomía local como: la libertad de decisión dentro de un marco
legal de competencias,
o también, como el derecho y la capacidad efectiva de los municipios para regular y
administrar una parte importante de los asuntos públicos.
El principio de autonomía se materializa en 3 vertientes : 1º en la propia
organización, 2º en el régimen democrático de toma de decisiones y 3º en la suficiencia
de las haciendas locales:
1.- Organización: En el art.140 CE, se reconoce la plena capacidad jurídica del
municipio, estableciendo que su gobierno y administración corresponde a sus
respectivos ayuntamientos, que están integrados por los alcaldes y los concejales.
Este es un pilar básico sobre el que se asienta la autonomía municipal, es decir, la
independencia de los miembros de la corporación frente a cualquier otra instancia del
poder estatal o autonómico.
Los alcaldes y concejales no reciben su mandato del poder central o autonómico,
constituyendo así un patrón constitucional que supone el tejido básico de la
estructuración de las entidades locales y que debe ser completado por ellas con las
modalidades de configuración interior que decidan.
2.- Régimen democrático de toma de decisiones: Es en la toma de decisiones donde la
autonomía municipal debe mantenerse en toda su integridad, pues la toma de decisiones
debe discurrir íntegramente en el seno de la corporación respectiva y sus acuerdos
tendrán que ser adoptados en base a criterios democráticos.
Este régimen democrático de formación de voluntades supone la materialización del
autogobierno y autorresponsabilidad, que tiene como único condicionante la
presencia de controles legítimos para velar por eventuales intereses generales
implicados.
3.- Suficiencia de las Haciendas Locales: La autonomía municipal carecería de sentido
si los municipios no dispusieran de medios económicos suficientes para el
cumplimiento de sus fines.
Por ello, al igual que el artículo 156 consagra la autonomía financiera de las CCAA para
el desarrollo y ejecución de sus competencias, en el mismo sentido el artículo 142
reconoce medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a
las EELL , nutriéndose fundamentalmente de tributos propios y de participación en los
del Estado y CCAA.
De esta manera aunque la potestad originaria para establecer tributos corresponde en
exclusiva al Estado (artículo 133.1), las EELL podrán también establecerlos y exigirlos
de acuerdo con la Constitución y las leyes (133.2)
El principio de autonomía tiene límites:
La organización y actividad de las entidades locales ha estado históricamente sometida a
una injerencia ininterrumpida por parte de la Administración del Estado, razón por la
cual, se ha venido hablando del término tutela sobre la organización y tutela sobre la
actividad, denominaciones que expresan la intervención o intromisión del Estado en
el devenir de los entes locales.
Actualmente el término tutela es inapropiado, pues las EELL gozan de personalidad
jurídica plena, sin embargo, es cierto que conforme a la doctrina del Tribunal
Constitucional, las corporaciones locales son entes asimilados a los menores de edad.
Por eso es más conveniente actualmente hablar de control en vez de tutela, que tiene
base en el hecho de que la autonomía local es un poder limitado, pues el Estado es
titular de la gestión de los intereses generales y se haya en posición de superioridad de
la que pueden derivarse potestades de control sobre las EELL.
Pero dicha potestad de control no sólo la ostenta el Estado sino que también están
atribuidas a las CCAA, en cuanto que son entes territoriales superiores a la
administración local. En virtud de tal superioridad las CCAA ostentan sobre los entes
locales facultades de dirección , coordinación y control, ya que no pueden
permanecer ajenas a los avatares de las entidades locales de su territorio y también
deberán hacer prevalecer los intereses de la propia Comunidad Autónoma sobre
aquellos otros estrictamente locales.
Entre otras facultades de control destacamos las siguientes :
- Artículo 136 CE: la gestión económica de las entidades locales está sometida a
fiscalización del Tribunal de Cuentas
- 56.1 LRBRL: Deber de remitir a la administración del Estado y de las CCAA
copia o extracto comprensivo de los actos y acuerdos de la misma
- 56.2 LRBRL: La administración del Estado y de la CCAA están facultadas con
el fin de comprobar la efectividad para recabar y obtener información concreta
sobre la actividad municipal , pudiendo solicitar incluso la exhibición de
expedientes y la emisión de informes
- 27.2 LO EPSF: Deber de remitir al Ministerio de Hacienda antes del 1 de
octubre de cada año, información sobre las líneas fundamentales de sus
presupuestos a efectos de dar cumplimiento a los requerimientos de la normativa
europea
- 61 LRBRL: El Consejo de Ministros puede proceder mediante Real Decreto a la
disolución de los órganos de las corporaciones locales en el supuesto de gestión
gravemente dañosa para los intereses generales que suponga el incumplimiento
de sus obligaciones constitucionales (acuerdos o actuaciones que den apoyo o
cobertura a terrorismo) (o por ejemplo otros: Marbella 2006)
Esta es una medida sancionadora extrema, en los casos que el precepto cita,
pues no vale cualquier infracción sino que precisa el incumplimiento de sus
obligaciones constitucionales y que además derive un grave daño para los
intereses generales
- Intervención de las CCAA en diversos asuntos (LRBRL): Alteración de
términos municipales , creación o supresión de municipios , cambios de
denominación de los municipios, posibilidad de establecer una organización
provincial o municipal complementaria de la prevista en la LRBRL, creación de
comarcas , creación modificación y supresión de Áreas Metropolitanas,
Mancomunidades y Agrupaciones Municipales…
