Historia de la Administración Pública Colombiana

Unidad 1 La Colonia y su legado

Omar Rey Anacona

La Colonia sentó las bases de la administración pública para la vida republicana de lo que hoy es
Colombia como nación, en especial, sus instituciones y cargos burocráticos, que en tal periodo se
otorgaron mediante la afinidad familiar, el vínculo de sangre y la subordinación a la Corona
española. La compra y venta de los cargos públicos fue sin duda la constante del modelo de
administración colonial, que se extendió hasta la conformación del Estado colombiano en el siglo
xix, de allí el nombre de este capítulo, que se divide en tres partes para su mejor comprensión.

Y es que una administración pública con rasgos patrimonialistas propios de la vida política, social y
económica de España fue el legado que quedó en el actual territorio colombiano, en donde se
aniquilaron las principales instituciones, autoridades y formas de administración de la población
originaria, las que fueron reemplazadas por otras que no garantizaron ni la democracia, ni el
equilibrio de poderes ni mucho menos la protección de la población dominada, factores que en
Europa y Estados Unidos prosperaron. Tal vez por esto es que en Colombia la incorporación de un
Estado moderno quedó postergada hasta bien entrado el siglo xix, pues vale recordar que además
la nueva República.

Se desangró con varias guerras y conflictos civiles y militares que tuvieron como constante la
confrontación bipartidista.

En tal sentido, esta primera unidad presenta las principales instituciones de la administración
pública colonial en el actual territorio nacional, así como los principales elementos de las finanzas
públicas e indaga en torno a las preguntas: ¿Cómo se caracterizó la administración pública en la
época colonial?, y ¿cuál fue su legado para la nueva República?

La administración pública en el Nuevo Reino de Granada

A la violenta llegada de los conquistadores españoles a los territorios de lo que hoy es América
Latina y el Caribe, siguió un periodo de instauración política, administrativa, militar y religiosa
conocido como la Colonia, caracterizado por la imposición de autoridades de la Corona que, en
alianza con la Iglesia católica de la época, ejercieron dominación y sometimiento sobre los pueblos
aborígenes y el reemplazo de sus propias autoridades, gobiernos, costumbres, creencias y
economía (Friede, 1989).

Con una mayor densidad poblacional en los actuales territorios de México y Perú, los sitios
conquistados contaban, a la llegada de los españoles, con un avance significativo en materia de
administración de sus autoridades, en la economía, con la existencia de excedentes para el
intercambio y en lo cultural, con sus distintas expresiones, costumbres y lazos sociales, así como
importantes construcciones y una sorprendente dieta que reflejaba la existencia de una
agricultura adelantada, todo lo cual desmentía la consideración de tales civilizaciones como
salvajes. Todo lo contrario: se trató de civilizaciones con una sólida estructura funcional, con
autoridades reconocidas por la población y una fuerte economía (Kalmanovitz, 2010).
Así, por ejemplo, su principal estructura social fue el cacicazgo, que representó la transición
ocurrida en la actual era cristiana de una sociedad tribal igualitaria a una jerárquica de tipo
señorial, aunque se mantuvieron algunas de aquellas sociedades; o, por ejemplo, sus ciudades con
poblaciones mayores a 50 000 personas, donde el grado de urbanización se acercó al 14 % y la
densidad poblacional próxima a los 65 o 100 personas por hectárea, esto sin contar con los
avances en materia arquitectónica, la enorme producción agrícola y los grandes intercambios que
hacían entre distintos pueblos (Kalmanovitz, 2010).

Respecto al actual territorio de Colombia, presentaba una alta concentración poblacional en lo

que hoy se conoce como altiplano cundiboyacense, pero una alta densidad poblacional en los
territorios de altura media (Valle de Aburrá y Alto Magdalena). Adicionalmente, según lo en-
contrado por Gerardo Reichel-Dolmatoff, los dos principales complejos culturales que existían
antes de la llegada de los españoles fueron los taironas de la sierra nevada de Santa Marta y los
muiscas de las tierras altas de los actuales departamentos de Cundinamarca y Boyacá. Para el
mismo autor, “En ambos casos, se trata de grandes agrupaciones indígenas de habla chibcha, cuyo
avance cultural fue notable y se acerca a una etapa de desarrollo que señala el nivel de una
incipiente organización estatal” (Reichel-Dolmatoff, 1989, p. 54).

Sin embargo, investigaciones recientes han establecido que, a pesar de contar con estas dos
grandes culturas, también existieron otros grupos poblacionales con distintos grados de
especialización que hicieron presencia en casi todo el territorio nacional, como se muestra en la
figura 2. Su población en el año 1500 pudo llegar a los 11 millones de personas, cifra que se
mermó ostensiblemente con la conquista, pues para 1560 se había reducido a 1,5 millones (Mejía,
2015).

Esta significativa reducción de la población indígena fue producto de la brutalidad con que se llevó
a cabo la conquista española en el actual territorio de Colombia. Esta tendencia, común al resto de
las zonas conquistadas en toda América española, llevó a intensificar en 1595 la traída de personas
de África que fueron esclavizadas como reemplazo de la mano de obra indígena, tanto en las
minas como en las haciendas, a pesar de que desde 1510 se había iniciado el comercio de esclavos
en las Indias (Palacios, 1989).

Jorge Palacios, cuyo texto aparece en la bibliografía, cita al profesor Germán Colmenares, quien
estableció que entre 1590 y 1640 la proporción de negros que trabajaban en los yacimientos de
mineros fue del orden del 75 %, mientras que la restante fue indígena. El negocio de la trata de
esclavos se dio en todo el territorio de las Indias y en el caso del actual territorio de Colombia su
introducción al resto del país se dio por el Caribe. Solo en Cartagena fue implantando entre 1618 y
1624, periodo en el que fueron traídos unos 20 000 esclavos negros que rápidamente
reemplazaron la mano de obra indígena.

Volviendo a los taironas, se sabe que la base de su dieta fueron alimentos como maíz, yuca,
ahuyama, frijoles y los árboles frutales, pero también hacían uso de la pesca marítima y la
agricultura; practicaban un control sobre el medioambiente y de acuerdo con Reichel-Dolmatoff,
“parece que tenían en cada hoya hidrográfica varios centros de redistribución en forma de
ciudades” (Reichel-Dolmatoff, 1989, p. 55); por su parte los muiscas o chibchas a la llegada de los
españoles, ocuparon una extensión de unos 25 000 kilómetros cuadrados donde albergaron cerca
de medio millón de personas y por contar con tierras fértiles su producción agrícola fue
abundante, contando entre sus principales cultivos la papa y el maíz.

Ambos grupos culturales contaban con Estados incipientes “pero mientras que los tairona habían
desarrollado grandes aldeas y aún ciudades […] la población muisca era aparentemente mucho
más dispersa y ocupaba innumerables pequeñas aldeas y caseríos, pero sin concentrarse en
grandes centros nucleados” (Friede, 1989, p. 58). Los elementos de las organizaciones de poder
prehispánico consistían en: la presencia de autoridades elegidas sobre una base de jerarquías, que
realizaban labores tanto civiles como religiosas; la expansión y el dominio territorial, que definió
límites entre poblados; la planificación de la agricultura sobre la base del calendario sancionado
por los sacerdotes que dirigían los templos; y la existencia de clases sociales, que tributaban tanto
a sus autoridades como a sus dioses.

Aunque desde el comienzo mismo de la conquista de América los conquistadores desconocieron

que se trataba de un nuevo continente, el poderío de España se hizo sentir sobre los nuevos
territorios con una forma de dominio muy distinta a la de sus rivales, que trajo como consecuencia
no solo el mestizaje como proceso de dominación racial, sino también la presencia de aparatos
burocráticos propios de un Estado-nación absolutista y premoderno (Jaramillo Uribe, 1965).

En efecto, no hubo en Europa país como España que haya tenido tanta influencia de la Iglesia
católica en su forma particular de conquista y colonización de ultramar, que se combinó con una
economía de corte feudal, que mezcló las actividades de subsistencia con las de acumulación
capitalista y un modelo de administración pública fundado en la actuación de la Corona, a pesar de
ser una potencia militar, económica y política basada en las alianzas y uniones de familias de
distintos monarcas.

El concepto de administración pública para entonces estaba asociado a la actuación de la Corona

que constituía el Estado-nación español, cuya base fue el derecho de este país combinado con el
derecho indiano, aplicado exclusivamente a los territorios conquistados en ultramar y que nació
de una mezcla de elementos ibéricos, germánicos, romanos, canónicos y fuentes de instituciones
de la Edad Media y la misma Corona (Ots Capdequi, 1952). De acuerdo con Ots Capdequi, fueron
los reyes católicos “los primeros monarcas europeos que acertaron a implantar el nuevo tipo de
Estado característico de la Edad Moderna: el Estado-nación, frente al viejo Estado feudal o señorial
y al Estado-ciudad, de la Edad Media” (Ots Capdequi, 1952, p. 23).

En tal sentido, la administración pública —reflejada en la actuación de los reyes católicos y que se
implementó también en el actual territorio de Colombia mediante reales cédulas, provisiones,
instrucciones y ordenanzas, además de otras instituciones que se abordan más adelante—, se
puede conceptualizar a partir del derecho español y las políticas de unificación racial y religiosa y
de fortalecimiento del Estado español, que no representó una unidad nacional. Para Ots Capdequi,
“entre las notas definitivas del Estado español de este periodo, hay que destacar su nacionalismo
eclesiástico: se hace de la defensa de la religión el fin supremo del Estado” (Ots Capdequi, 1952, p.
23).

Valga comentar que el Estado español se fortaleció con los tratados de Westfalia de 1648, que
reconocieron formalmente el sistema moderno de Estados en Europa, de allí que coincidiera con
los elementos de la administración pública implementados en las Indias por los reyes católicos y
particularmente en los virreinatos creados en las Indias bajo la casa de los Habsburgo. Respecto a
esta dinastía, también vale comentar que, no obstante dominar en el reino de España como
potencia mundial, tuvo un duro revés, pues al ser reconocidos los Estados europeos en Westfalia
cayó su intención de imponer una monarquía universal (Barros Ortiz, 2017).

Sin embargo, la metrópoli puso en marcha sus propios rasgos de una administración que estaba
lejos de ser pública y más bien se acercó a un aparato burocrático patrimonialista. En dicha
estructura, los cargos públicos de la Colonia se heredaban conforme a los lazos familiares y de
distintos grados de consanguinidad con los propios conquistadores, como fue el caso de los
gobernadores, o se compraban, como en el caso de los oidores y jueces, que pudieron llegar
gracias a que desde 1571 se instauró una forma de gobierno de los territorios conquistados,
conocida como el Consejo de las Indias. Así, fue posible la separación entre la administración
colonial del sistema de control judicial que descansó en las audiencias (Malagón Pinzón, 2005).

Aunque en la práctica, tanto el Consejo de Indias como las audiencias eran dominadas por la
Corona, jamás existió en la colonia de la América conquistada por España la separación de
poderes, como sí ocurrió en los territorios de Norteamérica conquistados por Inglaterra. Allí, se
pudo instaurar el Parlamento, que valga decir representa en este último país uno de los principales
logros de las revueltas campesinas y burguesas del siglo xiv.

Esta administración patrimonialista se fundó, entonces, en los lazos y afinidades de sangre,

religión y amiguismo con la Corona para el reparto de los nuevos cargos que exigía la dominación
española sobre América, a partir del principio de los justos títulos que se le otorgaban por derecho
al reino conquistador o invasor (Martínez Cárdenas y Ramírez Mora, 2010). De ese modo,
estableció un conjunto de instituciones que caracterizaron la administración pública en el periodo
colonial en los territorios de ultramar de España y que estuvieron presentes en lo que se conoció
como la Nueva Granada, nombre con el que se denominó a la Real Audiencia de Santa Fe de
Bogotá desde 1550 y hasta 1717 y posteriormente al Virreinato de Nueva Granada o de Santa Fe
de Bogotá, que nace en este último año con sede en la misma ciudad y que territorialmente cubrió
los actuales países de Venezuela, Colombia, Panamá, Ecuador y Perú (Herrera Ángel, 2001).

Las instituciones que aparecieron en el Nuevo Reino de Granada, en el que se cuenta el actual
territorio de Colombia y que se describen a continuación, fueron del dominio del rey de España,
quien actuó como heredero de los territorios conquistados y ejerció su papel, reconocido por
aquel entonces, como señor absoluto sobre los dominados que se sumaron a su séquito, lo cual
incluyó no solo el dominio de sus propiedades, sino también de sus rentas. Todo lo anterior se
justificó según el derecho internacional de la época colonial en compensación a la gesta heroica de
la conquista que se perpetuó con la Colonia, que entre otras cosas representó el periodo de
dominación civil que además influyó en el legado de la administración pública de Colombia
(Serrera, 2009).

La primera institución que se erigió en 1503 fue la Casa de Contratación de Sevilla, que fue la
encargada de regular el tráfico de mercancías y personas, entre ellas las provenientes de África, así
como los metales preciosos que se empezaron a extraer de los territorios de las Indias españolas y
fue creada para fomentar la navegación comercial a hacia tales destinos, mediante la selección de
los grupos de población que solicitaban viaje a las Indias por lo que tuvo un carácter de consulado
en los términos actuales.
La casa de contratación estaba conformada por un presidente, oidores, fiscales, oficiales,
contadores y tesoreros y parte de su labor fue el recaudo de los recursos de la Corona en estos
territorios. Tuvo actividades civiles como judiciales, debido a que se presentaron casos que
debieron ser resueltos por jueces, entre los cuales se destacaron los robos al erario de la Corona,
por lo que tuvo un carácter de audiencia real, que se fue debilitando a fines del siglo xviii. A pesar
de no tener sede en América, influyó en el flujo comercial y de pasajeros desde y hacia la
metrópoli, por lo que se instalaron puertos para el recaudo de aranceles, entre los que se
destacan los de Santa Marta y Cartagena; este último actuó como el puerto de internación para
toda la Nueva Granada.

En 1524 se creó el Real y Supremo Consejo de Indias, llamado así porque se consideró indios a los
nuevos súbditos de los reyes, a partir de la creencia de que los territorios de ultramar eran parte
de la India. Dicho consejo pertenecía inicialmente al Consejo de Castilla, creado desde 1480, y que
junto al de Aragón, creado en 1494, conformaron la administración burocrática de los territorios
de España. Representó la más alta autoridad administrativa en asuntos gubernativos, legislativos,
judiciales, fiscales y eclesiásticos sobre los territorios de ultramar; estaba conformado por dos
salas de gobierno y una de justicia. Se compuso de cinco consejeros elegidos directamente por el
rey, secretarios, promotores fiscales, relatores, oficiales de cuentas y porteros, y sus funciones
fueron meramente consultivas sobre los asuntos del gobierno y de su competencia, sobre los
cuales se expedía un documento que recogía las decisiones de los reyes y, en el caso de la Nueva
Granada, las decisiones de los virreyes.

Posteriormente, la Corona conformó cuatro secretarías en los virreinatos creados para la

administración burocrática y de justicia en Nueva España (establecido en 1535 en los actuales
territorios de México, Centroamérica y las Antillas), Perú (creado en 1542 y abarcó casi toda
Suramérica, excepto Brasil y el Caribe venezolano), Nueva Granada (creado en 1717) y el del Río
de la Plata (creado en 1776). El Consejo de Indias representó no solo la actuación de España en los
territorios conquistados, sino también la conformación plural del Estado español, por lo que su
composición se dio con funcionarios especializados fieles a la burocracia real, entre los que se
destacaron, virreyes, gobernadores, presidentes, oidores y jueces. Se conformaba de un
presidente, 12 consejeros y una planta de personal entre fiscales, secretarios, escribanos,
cancilleres, relatores, contadores, astrónomos, cosmógrafos, cronistas y otros.

El Consejo de Indias también se dedicó a labores de guerra, hacienda y hasta al estudio de la

geografía de las Indias a través de los cosmógrafos, quienes elaboraban cuestionarios para su
diligenciamiento por parte de las autoridades locales. Los cosmógrafos reemplazaron a los
conquistadores y cronistas en la elaboración de la historia y el estudio de la realidad geográfica y
social de los virreinatos creados.

Por su parte, los cuatro virreinatos de las Indias hicieron parte de la administración territorial de
España y representaron la figura del rey, por lo que su presencia, privilegios, prebendas y séquito
fueron asimilados casi a los del monarca. El virrey fue la figura más importante del gobierno de la
Corona en los territorios conquistados de España y concentró atribuciones de gobierno, judiciales,
legislativas, militares, patronales y fiscales; con un poder omnímodo, ejercía como presidente de la
Real Audiencia, gobernador de las zonas de influencia de la Corona, capitán general en los
territorios considerados “salvajes” por la fuerte presencia indígena, en los que declaraba la guerra
a sus pobladores para someterlos, además de máximo recaudador de los impuestos y supervisor
general de los territorios regios. Los virreyes provenían de familias de la misma Corona o de la
nobleza española, pero su cargo nunca fue vitalicio.

Con la llegada de la casa de los Borbones a la Corona española en 1717, fruto del Tratado de
Utrecht, con el que se selló la paz tras 13 años de la guerra de sucesión (Barros Ortiz, 2017), se
creó el Virreinato de la Nueva Granada conformado por las provincias de Santa Fe, Cartagena,
Santa Marta, Maracaibo, Caracas, Guayana, Antioquia, Popayán y San Francisco de Quito y se
designó como capital a Santa Fe de Bogotá. Antonio de la Pedrosa y Guerrero fue nombrado en el
encargo de virrey mientras llegaba el titular, el señor Jorge de Villalonga, y además actuó como
miembro del Consejo de Indias, presidente de la Real Audiencia y encargado de preparar la
transformación administrativa de la nueva casa que, esperaba aumentar el recaudo de impuestos
y atender la creación de un mercado nacional, abandonado por los anteriores dueños de la Corona
en manos de los Habsburgo, de los cuales el último encargado de España fue el rey Carlos II.

Bajo las reformas borbónicas, el virreinato de la Nueva Granada actuó principalmente en Santa Fe
de Bogotá, con lo que se descuidaron bastante los demás territorios; allí se instaló la nueva
burocracia conformada por funcionarios entre chapetones y criollos, quienes fueron los que
imprimieron un nuevo aire a la administración en especial por su marcado apoyo a las causas
sociales. Este funcionariado se dedicó a labores de policía, la administración de los puertos, las
relaciones con la Iglesia católica, la conversión de los indígenas a la religión católica y en general la
economía colonial. Valga comentar que la policía fue, desde sus inicios en la época feudal, una
labor civil encargada de los asuntos criminales y el manejo de conflictos relacionados con la
convivencia.

Con la llegada al poder de los Borbones, se produjeron las grandes reformas políticas y
administrativas que repercutieron en las Indias y particularmente en la Nueva Granada, dado su
sentido centralizador (Ots Capdequi, 1952). Por ejemplo, las secretarías de despacho del virrey y
los intendentes gobernadores suplantaron en buena parte al Real y Supremo Consejo de las Indias,
que quedó reducido a un órgano consultivo. Un mayor análisis del tema se da en el siguiente
apartado de esta unidad temática.

En septiembre de 1777, el virreinato de la Nueva Granada creó la Capitanía General de Venezuela,

que permitió incorporar casi todo el actual territorio de este país, pero no dejó de ser más un
asunto de control sobre los criollos que se habían incorporado al aparato administrativo local; este
hecho marcó nuevas labores del virreinato, entre estas, la definición y protección de las fronteras
terrestres y marítimas, que son las mismas que se utilizaron para delimitar posteriormente los
territorios entre Venezuela y Colombia.

También debe contarse entre las instituciones de la Colonia a la Real Audiencia, que fue el máximo
tribunal judicial de apelación de las Indias y contó con jurisdicción civil y criminal, con
competencias que incluían el tema eclesiástico y la protección de los indígenas. La Real Audiencia
apareció por la necesidad de ejercer control sobre las actuaciones de los gobernadores, figura que
surgió de los conquistadores que obtenían directamente de la Corona dominio absoluto sobre los
territorios conquistados, como fueron los casos de Hernán Cortés en México y parte de
Norteamérica, Francisco Pizarro en el caso del actual Perú y Gonzalo Jiménez de Quesada en el
actual territorio colombiano.
En la Nueva Granada la Real Audiencia se instaló en Santa Fe de Bogotá y fue fundada en 1548.
Sobre la Real Audiencia se encontraba el Real Consejo de las Indias, al cual llegaban los casos de
apelación que se surtían en la primera. Actuó también como órgano de consulta de virreyes y
gobernadores y se componían de oidores y fiscales. El virrey o el gobernador de la zona actuaban
como su presidente. Cada año y de forma rotativa, un oidor debía hacer viajes de inspección y de
visitas judiciales por los territorios que formaban parte de la jurisdicción de la Audiencia. Estos
territorios se conocieron como provincias, lo que se asemejó a la época republicana colombiana
como estados regionales soberanos o departamentos.

Así las cosas, el trabajo de la Real Audiencia fue bastante débil porque no contaba con el número
de oidores, jueces y fiscales para atender los casos de abusos en contra de la población indígena o
los distintos conflictos que se presentaban en ocasión a los abusos de las autoridades españolas en
el resto del territorio del Nuevo Reino distinto a Santa Fe de Bogotá. Por otro lado, como no había
división de poderes, pues todas las instituciones coloniales dependían directamente del rey, no
fueron pocos los casos tratados en el Consejo de Indias relacionados con tales abusos, lo que llevó
a debilitar el sistema de gobierno y la administración colonial.

En la Nueva Granada también se crearon las auditorías de Santa Marta y Cartagena, con un
marcado interés comercial por ser puertos marítimos de extracción de los recursos coloniales que
se llevaban hacia la metrópoli. En tales auditorías actuaron como autoridades locales los alcaldes,
corregidores y gobernadores, mientras que en el caso de Santa Fe de Bogotá fue más prominente
la figura del virrey. Posteriormente, con la independencia, todas las sedes de las audiencias dela
Colonia en los territorios de España, se convirtieron en capitales de las nuevas repúblicas.

Las capitanías fueron otra institución colonial que actuó bajo las órdenes de los virreyes y
gobernadores para los asuntos militares y de guerra, de modo que se instalaron en aquellos
territorios sobre los cuales la administración española no tenía suficiente control, eran de difícil
acceso geográfico y se temían enfrentamientos con otras potencias, o se caracterizaban por una
alta presencia de población indígena, a la que siempre vieron como sus enemigos. La autoridad de
esta institución fue el capitán general, título otorgado inicialmente a los primeros conquistadores
y posteriormente a los gobernadores, hasta que se instalaba un chapetón asociado siempre a la
milicia, esto es, la persona que procedía de España para ocupar este cargo.

El capitán general era el director del ejército y le correspondía también la demarcación de facto y
la defensa de las líneas fronterizas que hacían parte del territorio conquistado, así como
defenderlo de la piratería. Las capitanías creadas en América fueron las de Santo Domingo,
Yucatán, Guatemala, Puerto Rico, Cuba, Chile y Venezuela, esta última creada gracias a que con la
aparición del virreinato de la Nueva Granada se incorporó todo el territorio de lo que hoy es
Venezuela y tuvo a Caracas como su capital.

Las provincias del virreinato fueron agrupadas en las comandancias militares de Caracas,
Portobelo y Cartagena, en donde se instaló la burocracia de la Capitanía General, que no fue
suficiente para resolver los grandes problemas que se estaban presentando en materia de
revoluciones y orden público que llevaron al creciente avance de la gesta de independencia.

Con un nivel intermedio también se cuentan las intendencias encargadas de la administración de

las provincias. En la Nueva Granada el intendente actuó como agente del virrey para asuntos
gubernamentales, judiciales, policiales y militares, siguiendo un esquema similar a la Intendencia
general del ejército y marina de España, creada en 1717. Pero en la Nueva Granada el intendente
también cumplía funciones de hacienda y eclesiásticas en los corregimientos creados, con lo que
en varios casos se presentaban dificultades y choques en la misma gestión local colonial. También
se presentaron desencuentros entre los intendentes con los gobernadores y capitanes, por lo que
los habitantes desconocían a qué autoridad debían acudir para resolver sus problemas.

Las intendencias creadas en el Nuevo Reino de Granada fueron la de Cuenca y Quito, ambas en el
actual territorio de Ecuador, Popayán, Cartagena, Panamá y Bogotá, todas unidas a los
gobernadores respectivos, por lo que en la práctica estos últimos actuaron como autoridades
locales. Valga comentar que en la España de 1812 se proclamó la Constitución de Cádiz, que
dividió el territorio indiano en provincias gobernadas por autoridades llamadas diputaciones
provinciales, que eran figuras propias de los territorios autonómicos, con las cuales eventualmente
se suprimieron las intendencias. Pero el 4 de mayo de 1814 el rey Fernando VII declaró nula la
Constitución de Cádiz, lo que representó la vuelta al absolutismo español y se restablecieron las
intendencias que fueron copiadas posteriormente por la estructura político-administrativa de la
República de la Nueva Granada con la independencia.

Por último, como autoridades locales estaban los alcaldes y corregidores, quienes se encargaron
de velar por la seguridad y el orden público, supervisar la labor evangelizadora, asegurar la
recaudación tributaria y hacer cumplir la política imperial de España, aunque en la práctica estas
funciones no se realizaban de completamente, pues a diferencia de las autoridades locales de la
metrópoli no contaban con el suficiente personal y la regla de la administración colonial en los
territorios de la Nueva Granada fue más bien que tal gestión la realizaban las misiones religiosas y
particulares que se hacían a grandes extensiones de tierra para colonizar y pagar aunque siempre
de forma incompleta los impuestos reales.

A las alcaldías y corregimientos se unieron los ayuntamientos y cabildos que fueron instituciones
locales homónimas de la administración pública de la España colonial y actuaron como
corporaciones públicas de elección de los alcaldes y corregidores, por lo que se encargaban de
ejercer control sobre la gestión colonial local. De origen religioso, los cabildos o consejos actuaron
como el órgano de gobierno de las ciudades y en el caso del Nuevo Reino de Granada fueron
promovidos por los criollos que llegaron a estas instituciones coloniales en abierta contradicción
con la burocracia española, pero debido a las reformas borbónicas se neutralizó su carácter
autárquico y la autonomía.

Los cabildos se componían de uno o varios regidores, alcaldes, alférez y alguaciles, y contaban con
una planta administrativa formada por fieles ejecutores, procuradores, escribanos, mayordomos y
otros funcionarios operativos. Los regidores gobernaban el cabildo.

En el Nuevo Reino de Granada solo las capitales de provincia contaban con cabildos y su
composición dependía de su tamaño territorial. Los alcaldes eran elegidos por los regidores de
entre los chapetones y criollos que habitaban el municipio o poblado. El papel principal de un
alcalde era judicial, por lo que actuaba como juez. Con el incremento de los poblados aumentó
también el número de cabildos y con estos, se redujo la influencia del virrey y el gobernador, por
lo que poco a poco los cabildos y sus alcaldes se convirtieron en la primera autoridad local, y lo
más cercano a la relación entre gobierno colonial y los habitantes. Con la independencia los
cabildos volvieron a tener autonomía y fueron cruciales en la definición de juntas de gobierno que
proclamaron en parte el distanciamiento con el rey Fernando VII, último monarca de la Nueva
Granada.

En síntesis, todas estas instituciones coloniales mostraron el predominio de la Corona en los

asuntos políticos y administrativos de la Nueva Granada en particular y definieron uno de los
principales conflictos de la nueva República, a saber, el carácter centralista o federalista que debía
dársele al nuevo Estado-nación de la actual Colombia; por otro lado, fungieron como aparatos de
dominio sobre el territorio de la Nueva Granada, pero de forma contradictoria mostraron una des-
articulación en materia de ejercicio de poder, pues mientras las reales audiencias, virreyes,
gobernadores e intendencias instaron por el predominio de los asuntos de la Corona, los cabildos y
ayuntamientos fueron dados más a la autonomía territorial y la participación social que se
convirtió en el legado de los gobiernos locales que finalmente se crean con la independencia de
Colombia.

Economía y finanzas públicas en el Nuevo Reino de Granada

Junto con las instituciones de la Colonia, propias de la administración pública que heredó la nueva
República a partir de su independencia, se tienen las instituciones relacionadas con la hacienda
pública, esto es, la economía y las finanzas coloniales, las cuales no solo tuvieron un manejo
centralista desde España, sino que además representaron la economía patrimonialista de la época,
aspectos que también fueron heredados en la época republicana de Colombia.

Respecto a las instituciones económicas de la Colonia, las más importantes fueron las que
propiciaron el colonato, esto es, una forma de poblamiento y dominio sobre los indígenas y negros
que, como mano de obra esclavizada y explotada, fueron vinculados al trabajo sobre la tierra y las
minas, por lo que más bien fue conocido como un sistema de prestación de servicios dentro de un
sistema de clientela no remunerada (Colmenares, 1978). Esas instituciones fueron la encomienda,
la mita y el concierto, las cuales se unieron a las de origen sociopolítico del repartimiento, el
resguardo y el cabildo; estas últimas actuaron como los principales escenarios de la explotación, el
dominio y la vida de los indígenas, que prácticamente fueron exterminados en la Colonia.

Estas instituciones reflejaron la naturaleza patrimonialista y señorial de la administración pública

de la Nueva Granada en la Colonia, que tuvo como modelo económico el enclave y como
sostenimiento del Estado-nación español, los impuestos y las rentas monopólicas.

A continuación, se explica cada uno de estos elementos propios de la economía y las finanzas
coloniales que sobrevivieron en la época republicana, como se expondrá más adelante.

La encomienda fue una institución por la cual un grupo de indígenas quedaba bajo el dominio de
un colono o señor llamado encomendero, quien quedaba autorizado por el rey para apropiarse de
los impuestos que los indígenas debían como tributantes de la Corona y explotar sus servicios
personales y la mano de obra, la mayoría de las veces, sin remuneración. El encomendero se
obligaba a darles protección, educación y comida, lo que casi nunca sucedió en la práctica, por lo
que la encomienda fue un sistema de obligaciones mutuas. Pero bajo esta figura, la población
indígena no solo se extinguió por los abusos de los encomenderos, sino que además fue el
conducto por el cual se dio el mestizaje, esto es, la unión de blancos con indígenas y negros y con
este fenómeno la aparición de una sociedad con distintas clases sociales.

La encomienda se convirtió en una figura de castas, pues el derecho del encomendero se heredó
de generación en generación, hasta cuando fue acabada tal institución en el siglo xviii. En el actual
territorio de Colombia, las mayores encomiendas se ubicaron en Cundinamarca, Boyacá, Nariño y
Cauca, donde se concentró la mayor cantidad de población indígena. En el resto de los sitios
donde se dio la encomienda, es decir, Antioquia, Valle, Tolima, Santander y Huila, fue más bien de
precario desarrollo, pero fue allí donde apareció una sociedad más abierta que en las primeras
cuatro regiones.

Por su parte, el concierto fue una forma de trabajo forzoso mediante el cual la Corona asignaba
indígenas para que trabajaran en la tierra del encomendero o del señor feudal sin salario. Se aplicó
fundamentalmente para el trabajo agrícola y posteriormente se amplió para el comercio y los
servicios; fue considerada una institución premoderna, pues no se daba en presencia de una mano
de obra libre y remunerada.

Por último, la mita fue una institución que aseguraba no solo el dominio del señor o colono sobre
un grupo de indígenas, sino también el pago de un tributo proveniente del trabajo por turnos que
le aseguraba al indígena un salario; esta institución como forma de organización laboral se dio en
la explotación agrícola, minera, el comercio y los servicios. No obstante, y de acuerdo con
Hernández, a los indígenas vinculados con la mita agrícola y agrupados se les llamó concierto
(Hernández Amaya, 2012).

En cuanto al repartimiento, vale comentar que se utilizó para la prestación de servicios personales
antes de que la encomienda se implementara, por lo que actuó como título originario de las
primeras encomiendas (Ots Capdequi, 1952). Por su parte, el resguardo nació de las reducciones y
corregimientos, siendo los primeros pueblos de indígenas no repartidos en las encomiendas que
se ubicaron en núcleos poblacionales aislados de los españoles con una cierta autonomía
administrativa, mientras que los segundos corresponden a reducciones sometidas a la autoridad
de un funcionario especial llamado corregidor de pueblos de indios, quien cumplió una misión
similar al encomendero.

Otras instituciones de la hacienda pública colonial fueron el tributo, las misiones y las regalías. En
primer lugar, y de acuerdo con Ots Capdequi, “tan pronto […] se fijó la condición jurídica de los
indios considerándolos como vasallos libres de la Corona de Castilla, pesó sobre ellos la obligación
de pagar un tributo en dinero o en especie” (Ots Capdequi, 1952, p. 76), con lo que definió así una
institución que actuó como impuesto colonial de carácter personal en beneficio del rey. Su
tasación quedó en manos de los visitadores designados por las Audiencias.

En segundo lugar, las misiones fueron reducciones de indígenas llevadas a cabo por las
comunidades religiosas para poblar y proteger las comarcas que todavía no estaban exploradas y
las regiones fronterizas, y que, en el caso de los Llanos orientales, al mando de los jesuitas,
tuvieron un propósito comercial y financiero tan importante que fueron clave para la prosperidad
de esta región que hacía parte del virreinato de la Nueva Granada (Colmenares, 1998).

En tercer lugar, las regalías de la Corona de España fueron un pago por el aprovechamiento de los
recursos mineros, salineros y concesionados, como las tierras, las aguas, los montes y los pastos.
Tuvieron un carácter patrimonial y se les cobraba a los particulares, por lo que en la práctica
representaban una gracia o merced real (Ots Capdequi, 1952).

En cuanto a los impuestos que la Corona estableció en la Nueva Granada, se trató de impuestos
directos e indirectos, que despertaron las primeras revueltas previas a la Independencia, así como
rentas resultado de monopolios, los cuales se explican en la tabla 1.
El debate que existe sobre la economía y las finanzas de la Colonia se relaciona con su aporte al
crecimiento económico de la Nueva Granada. Mientras que para los historiadores Germán
Colmenares y Jaime Jaramillo Uribe la economía y con esta las finanzas que sostenían la estructura
administrativa colonial no significaron un proceso de gran acumulación capitalista y más bien
tuvieron rasgos de dependencia que llevó a la Nueva Granada a su aislamiento (Colmenares,
1978). En contraste, para economistas como Salomón Kalmanovitz tuvieron un carácter próspero
que explica el incremento de las rentas coloniales hasta 1810 (Kalmanovitz, 2010).
Este debate es fundamental para entender el carácter de la economía colonial y el manejo de las
finanzas públicas de la época, pues mientras se le atribuye un papel feudal y patrimonial o
precapitalista a la economía local dominada desde España a través de sus instituciones
administrativas como se observó en el primer apartado de esta unidad, lo que explica la dirección
que siempre apuntó la conquista del nuevo reino, esto es, la circulación de riqueza en el circuito
del capitalismo en que se encontraba España para mantenerse como potencia mundial, para
Kalmanovitz la economía del oro y la producción natural que ocurrió en la Nueva Granada
sustentaron las instituciones y crearon crecimiento económico, como se ilustra en la tabla 2.

De acuerdo con este autor, la Nueva Granada presentaba una prosperidad luego de las reformas
de la Casa de los Borbones en el siglo xviii, que permitieron mayor libertad económica en las
colonias y con ella un mayor excedente que tuvo su mayor peso en la producción local para
sostener un aparato militar y burocrático en crecimiento, lo que llevó a esta colonia una
prosperidad mayor que otras en América. Así las cosas:

Uno de los temas que permite dilucidar la aproximación a las cuentas “virreinales” es el peso del
Estado en la economía y el de las remesas al exterior, que debieron de afectar el crecimiento
económico. Como ya se vio, los impuestos en 1800 fueron más de una décima parte del pib, figura
muy alta para patrones premodernos. Sin embargo, parte de estos recursos fueron gastados en la
defensa de Cartagena, y otra parte, en los sueldos de la burocracia española y criolla.
(Kalmanovitz, 2010, p. 61)
Sin embargo, para los dos historiadores arriba mencionados la situación real fue más bien otra;
por un lado, el profesor Colmenares (2023) sugiere que la economía local sirvió para crear un
sistema de castas y un modelo económico de enclave precisamente para extraer las riquezas a
favor de España, de modo que los grupos de encomenderos, terratenientes esclavistas y de
tierras, mineros y comerciantes fueron los grandes acumuladores de la riqueza generada y su
ubicación geográfica definió todo un sistema de desigualdad regional, que se heredó en la época
republicana; en consecuencia, los grandes centros poblados y de poder ubicados en Popayán,
Cartagena, Medellín, Tunja y Bogotá terminaron convertidos en el centro de la vida política y
económica.

Por otro lado, si bien la Nueva Granada experimentó un auge importante con la economía del oro
y los impuestos pagados por la incorporación del comercio exterior, resultado de las reformas
borbónicas, este crecimiento no pasó de ser una coyuntura y no representó una dinámica
estructural, pues en regiones como Chocó y el valle del Magdalena en los que se explotó oro, una
vez extinguidas las encomiendas se presentaron graves problemas de estancamiento económico.