UNIDAD V

Acto Administrativo: noción

La actividad estatal produce una multiplicidad de actos diferentes, cuya naturaleza y régimen normativo está
vinculada tanto a los aspectos de la distribución del poder como a la misma organización administrativa.
Estos actos pueden ser legislativos, jurisdiccionales, políticos (o institucionales, como los denominan algunos
autores) y administrativos.

Dentro del conjunto de actos que dicta la Administración Pública también es necesario distinguir entre el acto
productor de efectos jurídicos individuales, de aquellos que si bien traducen el ejercicio de la función
administrativa tienen distinto contenido y efectos:

* Individuales o acto administrativo strictu sensu

* Generales o reglamentarios (normativos y no normativos)

* Contractuales

* Simples actos de la administración

El acto administrativo es el modo fundamental de expresión de la voluntad administrativa. Al contenido de la

regulación normativa del acto administrativo se le atribuye naturaleza sustantiva, cuyas disposiciones se
reconocen como normas comunes o generales para la Administración, de aplicación a todo el ámbito estatal
(o público no estatal) en donde se ejerza la función administrativa.

La teoría del acto administrativo tuvo su origen y desarrollo en Francia, merced a las decisiones del Consejo
de Estado que buscó establecer, en la práctica, el principio de separación de los poderes elaborado por
Montesquieu y diferenciar, de tal modo, la competencia administrativa de la judicial. Se trataba de establecer
un régimen diferente al que es propio del derecho privado, pues la finalidad específica del Derecho
Administrativo lo constituye la prosecución del bien común a través de actividades jurídicas homogéneas, a
diferencia del derecho privado que tiende en principio a satisfacer solo el interés particular.

Gordillo señala que la noción de acto administrativo, si bien nace en la revolución francesa, nos llega
“trasvasada con el peso de haber nacido como ‘privilegio del funcionario’ comprometida con el poder, y no
como una forma de control”. Solo más tarde se tuvo en cuenta no sólo el interés público (que constituye un
standard de interpretación de la relación jurídica administrativa), sino también las garantías debidas al
administrado y que surgen del sometimiento de la Administración a determinados principios y reglas jurídicas
basadas en el Estado de Derecho.

No hay en la doctrina ni en la legislación un concepto unívoco de acto administrativo. Comadira lo entiende

como “una declaración emitida por un órgano estatal, o un ente público no estatal, en ejercicio de la función
administrativa, bajo un régimen jurídico exorbitante, productora de efectos jurídicos directos e individuales
respecto de terceros”. Por su parte, la ley 19.549 de Procedimientos Administrativos de la Nación no lo
define, pero sí lo hacen legislaciones provinciales como la de Salta (ley 5348), que en su art. 25 lo entiende,
siguiendo la doctrina más moderna, como: “…toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función
administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa”.

La definición apuntada, a la que se sigue como referencia en el análisis del contenido del acto administrativo,
tiene las siguientes características:

Declaración: al ser la actividad de la Administración trascendente, es decir proyectarse hacia un plano

externo, el acto administrativo es necesariamente una ‘declaración’ que refleja un proceso intelectivo,
cognoscible por los administrados.

Consiste, básicamente, en la exteriorización de una idea que se pone de manifiesto mediante datos
simbólicos: palabra oral o escrita o signos de contenido convencional o ideográfico (V.g.: el gesto de un
agente de tránsito al dirigirlo; señales de tránsito fijas que deben obedecerse como la de prohibido
estacionar; resolución escrita de la designación de un agente en la administración pública, etc.).
En cuanto a los contenidos de la declaración, ésta puede ser: a- de voluntad o decisión, dirigida hacia un fin
concreto (sancionar a un agente, imponerle una multa o reconocerle el pago de una licencia); b- de
cognición, lo que ocurre cuando la Administración toma conocimiento y certifica ciertos hechos de relevancia
jurídica dándoles el valor de autenticidad (certificado de nacimiento; inscripción de una propiedad o de un
automotor en la oficina pública pertinente; el registro de una sociedad, etc.); c- de juicio u opinión, es decir
cuando emite un informe o valora alguna situación, acto o hecho (certificado de antecedentes penales o
policiales; certificado de higiene y salubridad en un ambiente laboral; certificado de salud; etc.).

Unilateral: el acto administrativo es siempre un acto unilateral en su formación, pues surge de la sola y única
voluntad del Estado. Ello es así aún cuando haya concurrido, como causa del origen del acto, la voluntad del
particular administrado, quien pudo haberlo solicitado a partir de una petición, solicitud o recurso. La
expresión del ciudadano será, en todo caso, un presupuesto básico para la formación del acto, pero este será
siempre unilateral.

No hay, sin embargo, unanimidad en la doctrina sobre este punto. Hay autores como Cassagne, que opina
que el acto que surge a partir de un requerimiento del administrado (un permiso para ocupar la vía pública; o
una habilitación para un negocio) necesariamente expone un acto bilateral, el que puede serlo tanto en su
formación como en sus efectos. Para este autor, tanto el acto unilateral como bilateral participa de las notas
comunes del género acto jurídico administrativo. Cita en su ayuda un fallo de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación en el caso “Metalmecánica SA c/Gobierno Nacional” (1976) , en donde se expuso: “…que si la
voluntad del interesado debía expresarse para su incorporación a un régimen desde el momento en que
aquella era aceptada, otra voluntad, la de la Administración Pública juntamente con la voluntad del particular,
da origen a un acto administrativo bilateral en su formación y también en sus efectos, pues el pedido del
interesado de acogerse a un régimen constituye un presupuesto esencial de la existencia del acto, que
también resulta bilateral en sus efectos, si de la concurrencia de voluntades emergen derechos y
obligaciones para ambas partes” (V.g.: la solicitud de acogerse a los beneficios de una jubilación, la que
luego es aceptada y otorgada por la Administración).

Comadira señala que la ley de procedimientos nacional parece haber acogido una noción amplia de acto
administrativo, comprendiendo en su ámbito, por consiguiente, a pesar de las diferencias de régimen jurídico
que cada especie pueda asumir, no sólo a los actos unilaterales individuales sino también a los unilaterales
generales y a los bilaterales.

Lo expuesto no excluye el que se haya adoptado un régimen diferenciado para cada categoría en materia
(por ejemplo, de publicidad, o extinción e impugnación judicial), sin perjuicio de las particularidades que
derivan de las relaciones jerárquico normativas que se presentan entre un acto general y el individual, y que
se resumen en el denominado principio de la inderogabilidad singular del reglamento. Esta circunstancia
determina, para este autor, que, con independencia de la fuente y letra de la ley, no sea posible,
considerando su régimen jurídico, que los actos de alcance general (normativos o no normativos) sean
considerados actos administrativos.

Balbín reconoce el inconveniente de encuadrar los actos estatales que no revisten el carácter de contratos,
pero en cuyo marco o proceso de formación interviene el particular y su voluntad, más o menos
intensamente. Al preguntarse por la diferencia, responde que quizás, en el primer caso, el particular solo
concurre en el trámite de formación del acto; y, en el segundo, es partícipe del proceso de formación y
cumplimiento del acto.

Efectuada en ejercicio de la función administrativa: para que la declaración sea catalogada de administrativa,
debe ser emitida por un órgano estatal en ejercicio de una función materialmente administrativa, puesto que
es tal circunstancia lo que producirá consecuencias ‘hacia fuera’ de la Administración y caracterizará la
imperatividad de la decisión allí contenida.

Ello indica que la raíz del acto administrativo no se halla subjetivamente en los órganos administrativos que lo
emiten, sino objetivamente en el ejercicio de la función administrativa, sin interesar qué órgano la ejerce pues
lo que importa es la sumisión de los actos que estos dicten al régimen jurídico administrativo (provengan del
ejecutivo, legislativo o judicial, o de entes públicos no estatales).
El acto administrativo constituye una de las formas que tiene el ejercicio de la función administrativa, la que
es realizada por cualquier órgano o ente de la administración e incluso, por sujetos de derecho no estatales a
los que se les ha conferido una competencia pública (Ej.: colegios de profesionales universitarios).

Que produce efectos jurídicos: los efectos jurídicos (crear, modificar, transferir, conservar, declarar o extinguir
derechos) del acto administrativo, se dirigen hacia un plano externo a la Administración, es decir, hacia los
administrados; y ello debe proyectarse directamente sobre la relación jurídica sustancial que se entabla entre
la Administración y el particular.

Producir efectos jurídicos constituye la principal característica del acto administrativo, pues este decide,
manda, certifica u opina. Lo contrario, importaría la inexistencia de un resultado o consecuencia con fuerza
jurídica vinculante, y ningún efecto entonces tendría el acto.

Individuales: al expresar la noción de acto administrativo en cuanto a que sus efectos son individuales, se lo
está distinguiendo del ‘reglamento’ que, en esencia, siempre produce ‘efectos jurídicos generales’ y, por lo
tanto, está sometido a un régimen jurídico propio.

El reglamento regula por anticipado, en forma abstracta, indeterminado número de casos y su conocimiento
se produce por la publicación; el acto administrativo, en cambio, se dirige a una situación o persona concreta
(dice quienes son sus destinatarios) y, sus efectos, para el interesado y los terceros (agentes públicos,
personas físicas y jurídicas privadas y públicas, estatales y no estatales), nacen a partir de su notificación es
decir, desde que ha llegado a conocimiento cierto del administrado.

En forma directa: son efectos jurídicos directos aquellos que surgen del propio acto, sin que estén
supeditados al dictado de un acto posterior, quedando por tanto fuera del concepto de acto administrativo los
actos carentes de efectos jurídicos inmediatos (V.g.: felicitaciones al personal, salutaciones personales a
funcionarios, un acto dictado para producir efectos en fecha futura, etc.), y aquellos otros que sólo repercuten
indirectamente en la esfera de los administrados (V.g.: dictamen jurídico que aconseja una sanción a un
empleado; actos internos referidos a la organización de un ente; el informe técnico que certifica el estado
ruinoso de una propiedad).

El acto administrativo decide, manda o certifica y esa decisión debe generar por sí misma efectos jurídicos
para los terceros; de lo contrario no habrá efectos directos y por lo tanto no se considerará que exista un acto
administrativo.

Distinción entre actos administrativos, actos de la administración, actos de gobierno, actividad

material de la administración, reglamentos y contratos

Actos de la Administración

Como fuera antes dicho, para reconocer que la declaración de un órgano administrativo constituye acto
administrativo, es necesario que produzca efectos jurídicos directos con relación a terceros. Pero, como lo
afirma Diez, existe una actividad que si bien produce efectos jurídicos en lo interno de la Administración, no
los produce con relación a terceros: a estos actos se los llamará ‘actos de la administración’ o ‘simples actos
de la administración’.

Al lado de los actos administrativos que la Administración emite con objeto de producir efectos jurídicos
(reconocer derechos y crear obligaciones a los administrados), también expide una serie de medidas
destinadas a regular su propio funcionamiento interno, a preparar sus decisiones o a hacerlas conocer a
terceros. Entre ellas, cierto número no son actos jurídicos, razón por la cual no pueden considerarse
ciertamente actos administrativos; otras, constituyen verdaderos actos jurídicos en el sentido que ponen a
cargo de agentes de la Administración determinados deberes, cuyo incumplimiento puede aparejar
sanciones.

En ambos supuestos existe un rasgo común: no producen efectos jurídicos a favor o en contra de terceros,
que es el contenido del acto administrativo, sino que sus efectos se producen hacia el interior mismo de la
Administración. Constituyen manifestaciones de la función administrativa, expresiones de la supremacía
jerárquica del órgano del que emanan con relación a los órganos inferiores, pero no se proyectan
directamente hacia los terceros, aunque pudieran tener, respecto de ellos, efectos indirectos.
Estas disposiciones o Simples Actos de la Administración, toman distintas denominaciones: reglamentos
internos, circulares, informes, instrucciones, dictámenes. Entre éstos deben contarse los pareceres de los
órganos consultivos -en tanto un dictamen no resulta vinculante para el órgano al que aconseja-; las
disposiciones que contienen directivas generales de buena administración; las que establecen prescripciones
de carácter técnico para la ejecución de operaciones o para el empleo de medios materiales como
maquinarias, etc., de las que la Administración se sirve para el cumplimiento de sus fines; los informes que
producen los organismos técnicos con el fin de dar sustento a las decisiones administrativas o las propuestas
realizadas entre órganos –interorgánicas- para el mejor cumplimiento de sus cometidos.

Los informes y dictámenes no producen efectos jurídicos en forma directa, sino que sus efectos serán
consecuencia del acto administrativo que en ellos se fundamente. Los reglamentos internos, circulares e
instrucciones están generalmente dirigidos a los agentes de la organización administrativa interna, con el fin
de realizar o concretar los principios de celeridad, economía, sencillez y eficacia de la función administrativa,
y no a los terceros.

Actos de Gobierno

Otra cuestión importante la plantean los llamados ‘actos de gobierno’, que algunos autores denominan
también ‘actos institucionales’ o “actos políticos” (otros distinguen entre ambas denominaciones), cuya misma
existencia y efectos es seriamente controvertida en doctrina, aunque la jurisprudencia los sostiene con ciertas
restricciones. Son consecuencia de la llamada ‘función gubernativa o política’ y engloban la actividad de los
órganos superiores del Estado, tanto en el derecho interno como internacional.

Su origen, como muchos de los conceptos del Derecho Administrativo -lo recuerda Revidatti-, está en
Francia, en donde luego de la restauración de la monarquía y encontrándose separada ya la función judicial
de la administrativa, el Consejo de Estado, para preservar sus propias competencias y evitar los roces con el
monarca, que veía peligroso el avance sobre los espacios de su propio poder, elaboró la teoría de que cierto
tipo de actos, que denominó ‘de gobierno’, quedaban exentos del control del Consejo. El criterio expuesto
subsiste aún, con ciertas limitaciones, y la Administración, ante una acción judicial que los controvierte, utiliza
como defensa que su contenido no puede ser juzgado por ningún tribunal.

Definir este tipo de actos no es sencillo pues el factor ‘finalidad’, que es lo que los caracteriza más
claramente, resulta impreciso y ha dado lugar a las más variadas posiciones. Genéricamente, se dice que
con este tipo de actos se pretende alcanzar los fines principales del Estado o lo que de cualquier manera se
vincule, en forma directa, con tales propósitos; su emisión respondería entonces a la idea de asegurar o
lograr la organización o mejor subsistencia del Estado, sin afectar con inmediatez derechos de los
particulares.

No hay, entre actos administrativos y de gobierno, sino una diferencia: la finalidad, que si bien parece fácil de
comprender en abstracto no lo es cuando hay que establecer esa distinción en la práctica concreta de la
actividad del Estado.

Cassagne analiza que la raíz del acto institucional (o de gobierno), consiste en el aspecto teleológico, en su
estrecha relación con la organización y subsistencia del Estado como consecuencia de una normativa
constitucional expresa, que deja al arbitrio de los órganos Legislativo y Ejecutivo el dictado de los pertinentes
actos, al propio tiempo que los sujeta, en principio, a un sistema de control político y no judicial (conforme
arts. 75, 99 y cc CN). Su característica típica es la circunstancia de que constituye un acto que no produce
efectos jurídicos directos en la esfera de los particulares, aunque tiene consecuencias inmediatas respecto
del Estado o de sus órganos y demás entidades estatales.

Consecuencia de lo expuesto es que los particulares carecen de acción directa para demandar, ante la
justicia, su anulación, aunque tienen la posibilidad de reclamar judicialmente por la reparación de los daños
que su aplicación les produzca e incluso, por la “excedencia de atribuciones” en las que se incurra por su
dictado. Este control judicial limitado no faculta a los jueces a sustituir o reemplazar los criterios de los
órganos que emiten estos actos, aunque con fundamento en el Estado de Derecho y sin caer en la
concepción de hacer justiciable la totalidad de la actividad estatal, es posible su anulación, en algunos casos.
En síntesis, los tribunales no pueden controlar en el acto de gobierno la conveniencia ni la oportunidad de su
dictado, pero sí la razonabilidad o el procedimiento constitutivo de la medida adoptada en el marco
constitucional.
Es así entonces que interviene el Poder Judicial para juzgar sobre las consecuencias de la aplicación de los
actos de gobierno cuando estos afecten derechos de los particulares, con el fin de reparar o restaurar el
daño, pero no para juzgar su contenido cuando no resulte manifiestamente inconstitucional. En los hechos,
todo acto de gobierno en realidad es juzgado cuando plantea un conflicto de intereses, sea para establecer
su razonabilidad o para lo contrario, fijándose en tal caso el modo de resarcimiento de quien fuera
damnificado. Ejemplo de ello es cuando el Estado, en virtud de la emergencia económica, dispone de
depósitos bancarios de los particulares o se apropia de un bien: siempre deberá indemnizar los perjuicios que
produzca.

No cabe duda entonces que los actos de gobierno tienen un régimen jurídico diferente del acto
administrativo, siendo que su emisión corresponderá, siempre, a una decisión de naturaleza discrecional por
el órgano Ejecutivo (Presidente, Gobernador, Intendente) o Legislativo (Congreso, Legislatura, Concejo
Deliberante), según corresponda a sus respectivas facultades constitucionales. Como se afirma entre la
doctrina, se trata de funciones que traducen ‘alta política del Estado’.

Se mencionan, entre los actos de gobierno más notorios, los vinculados a la defensa del Estado, la actividad
diplomática, el indulto y la conmutación de penas, la designación de altos magistrados (jueces de cortes
superiores o supremas), la intervención federal a una provincia, la declaración del estado de sitio, la fijación
del valor de la moneda, la celebración de tratados internacionales, la sanción del presupuesto anual del
Estado, entre otros que no implican más que el ejercicio de específicas competencias constitucionales.

Actividad material

En cuanto a la ‘actividad material de la administración’, ella consiste en aquellas operaciones técnicas o

actuaciones físicas o materiales, ejercitadas en ejercicio de la función administrativa, que pueden producir
tanto un hecho intrascendente como un hecho administrativo.

Esta ubicación del problema suele producir algunas confusiones que cabe aclarar. Revidatti lo explica con
ejemplos. Todos ellos deben incluirse en el concepto de actividad material. Cuando la Administración, por
medio de sus agentes, limpia sus oficinas, está realizando una operación material administrativa que, en
tanto se vincula a algo estrictamente interno, resulta jurídicamente intrascendente. Pero cuando decide
destruir elementos, porque ya no le son útiles –antiguos documentos o papel moneda deteriorado, por
ejemplo-, entonces actúa en el ámbito de los hechos jurídicos pues esa destrucción es consecuencia de un
acto voluntario y lícito, pero que no tiene por fin directo producir consecuencias jurídicas directas en el
administrado: se trata de un mero hecho.

Finalmente, la Administración realiza operaciones que son consecuencia de obligaciones o mandatos que
surgen de actos jurídicos ejecutorios; es el cumplimiento de la conducta a que una persona está obligada por
un acto administrativo o por una norma de contenido individual (entregar a un sujeto su cédula de identidad
es una operación material administrativa). Cuando el profesor en una universidad estatal dicta una clase
realiza una operación material administrativa, pero cuando toma examen la calificación constituirá un acto
administrativo que se expresará en la nota que se imponga al alumno.

Estos hechos, operaciones físicas o comportamientos materiales pueden afectar derechos de los
administrados, en cuyo caso la vía para objetarlos en sede administrativa, y demandar por los perjuicios que
ellos provocan, será a través de reclamaciones y denuncias, pero no a través de recursos administrativos que
están solo reservados a controvertir actos administrativos.

Elementos (voluntad, competencia, objeto, forma, finalidad, procedimiento)

En el análisis del acto administrativo se advierten cuestiones que constituyen presupuestos para que el acto
exista; otras, componen o integran el acto mismo y, por último, están las que deben existir para que el acto
alcance su plena eficacia.

Requisitos o elementos esenciales del acto administrativo son aquellos que el acto debe contener para ser
válido o, mejor aún, cuya inexistencia, incumplimiento o irregular cumplimiento produce la invalidación del
acto administrativo. Deben, además, concurrir simultáneamente de acuerdo con el modo requerido por el
ordenamiento jurídico.
Si bien la doctrina no es uniforme, se pueden señalar como esenciales, según consideremos el régimen de
procedimientos administrativo nacional o el de Salta, las siguientes:

Voluntad (art. 14 inc. a – a contrario)

Competencia (art. 7, inc. a) Objeto

Causa (art. 7, inc. b) Competencia

Objeto (art. 7, inc. c) LPAS Voluntad

LPAN Procedimientos (art. 7, inc. d) (art. 26) Procedimientos

Motivación (art. 7, inc. e) Forma

Finalidad (art. 7, inc. f)

Forma (art. 8)

La doctrina de los autores propone, asimismo, distintas clasificaciones en cuanto a los requisitos o elementos
del acto administrativo, habiendo coincidencia en cuanto a que no todos los recaudos exigidos para su
validez acarrean las mismas consecuencias, y que, en general, su emisión debe responder a principios y
garantías de igualdad, legalidad, razonabilidad, respeto al derecho de propiedad, informalismo y debido
proceso. Gordillo, por su parte, los ha sintetizado en cuatro: objeto, competencia, voluntad y forma, siendo
que diversos regímenes legales provinciales han recogido esta clasificación, como el de Salta por ejemplo.

La cuestión apuntada, además de importancia didáctica y metodológica relativa al modo en el que se

elaboran o denominan los requisitos, por distintos autores, tiene una particular significación al relacionarse
con las cuestiones referidas a la validez, pues los vicios del acto administrativo se encadenan
necesariamente con sus elementos.

Voluntad

Distintos autores la consideran, antes que un elemento del acto administrativo, un presupuesto de su
existencia, pues siendo el acto una expresión de la voluntad no se lo concibe sin la existencia de ella (conf.
art. 14 inc. a LPAN). La ‘voluntad’, en el derecho administrativo, constituye un concepto mucho más
abarcativo que en el derecho privado, pues refiere no sólo a la manifestación psíquica del órgano persona
que emite el acto, sino que comprende también el procedimiento de su preparación y emisión.

Concurren en la voluntad administrativa elementos subjetivos (intelectivos del órgano individuo) y objetivos
(normativos procesales). Así, la voluntad que expresa el acto estará compuesta por la voluntad subjetiva del
funcionario, y la voluntad objetiva del legislador (expuesta en la norma aplicable al caso). Por ello, los vicios o
defectos que incidan sobre la voluntad podrán aparecer, tanto en la misma declaración (aspecto formal), en
el proceso de producción o preparación de la declaración (aspecto objetivo), como en el origen de la voluntad
intelectual del funcionario (aspecto subjetivo). La voluntad entonces comprende tanto intención como fin.

En su origen, la voluntad debe ser la manifestación de un funcionario de iure, es decir de un agente

regularmente designado y en funciones al tiempo de dictarse el acto administrativo, y no de un funcionario de
hecho o usurpador (de facto), o que tenga una investidura irregular.

En la preparación de la voluntad, se debe tener en cuenta que el acto administrativo ha de cumplir con todos
los procedimientos sustanciales o esenciales previstos expresa o implícitamente por el orden normativo (conf.
Art. 7 inc. d LPAN). Ello indica que, al ser expresada la voluntad, es necesario considerar si para la sanción
del acto se debe observar algún requisito previo, como el de una autorización de otro órgano, su aprobación
posterior por un órgano superior o la aprobación de la mayoría de quienes conducen un órgano colegiado.

También el agente que emite el acto debe procurar cumplir con la finalidad de la ley que lo habilita o autoriza,
o asegurar el resultado previsto en ella o en el contenido del acto, pues no se pueden perseguir
encubiertamente otros fines que no sean los públicos.

Los arts. 31 al 36 LPAS refieren, en similares términos, a los requisitos de la voluntad en la emisión del acto
administrativo.
Objeto

El objeto del acto administrativo refiere a su contenido, es decir a aquello sobre lo cual el acto decide,
certifica u opina.

El objeto del acto tanto puede provenir de la actividad reglada de la Administración, en cuyo caso estará
contenido en la norma, como de su actividad discrecional, en la cual si bien dispone de un amplio margen de
libertad no puede dejar de cumplir y respetar el marco general normativo que la rige y el principio de
legitimidad (legalidad y razonabilidad).

Como principio y por aplicación analógica del art. 279 del Código Civil y Comercial, el objeto del acto
Administrativo debe ser lícito, cierto y determinado, posible física y jurídicamente, razonable y moral. Lo
esencial del objeto del acto administrativo es su conformidad con el derecho objetivo.

Se considera lícito el acto que no contravenga el orden jurídico positivo aplicable (Ej.: es ilegítima la orden de
cometer un delito o de no cumplir la ley).

El objeto del acto debe ser cierto, esto es no ser impreciso u oscuro pues en todos los casos el interesado
debe saber a qué atenerse y en qué medida puede resultar afectado o beneficiado por él. La imprecisión que
invalida el acto debe ser importante o insuperable y perturbar una parte principal de este, pues si incide sólo
sobre un aspecto secundario o accesorio será irrelevante y el acto mantendrá su validez.

El objeto del acto debe ser física y jurídicamente posible (art. 7 inc. c LPAN), lo cual no se cumple cuando
carece de sustrato personal (V.g.: designación como funcionario de una persona fallecida), sustrato material
(V.g.: cuando la cosa a que refiere ha desaparecido o no existe; cuando se rescinde un contrato ya cumplido
o cuando se ordena demoler un edificio que yace derruido), o sustrato jurídico (V.g.: la norma le ha quitado al
órgano la competencia que lo habilitaba a decidir ciertas cuestiones que antes le pertenecían; la aplicación
de una sanción administrativa a quién no es funcionario público).

La irrazonabilidad vicia el objeto del acto cuando, por ejemplo, contenga, en la parte resolutiva, lo contrario a
lo que expresa en sus considerandos; o cuando no existe proporcionalidad entre los medios que el acto
adopta y los fines que persigue la ley; o entre los hechos acreditados y la decisión que en base a ellos se
adopta (arresto sin causa de toda una población por una declaración de estado de sitio; cesantía del
funcionario sin antecedentes por tener apenas una falta injustificada). El objeto del acto administrativo, en
definitiva, no debe ser discordante con la situación de hecho reglada por las normas pues la violación o
vulneración de estas lo invalida.

Resulta también imperativo que el acto sea ético o no inmoral, cuando las reglas de derecho incorporan
preceptos de tal naturaleza (prohibición de favoritismo o discriminación; exigencia de sumisión o de pleitesía;
facilitación de actividades corruptas; todo aquello que desconozca esencialmente la dignidad humana y los
derechos humanos).

Por último y de acuerdo al art. 7 inc. c LPAN, el objeto del acto debe decidir sobre todas las peticiones
formuladas por los administrados e incluso, puede involucrar otras no propuestas en la medida que escuche
primero al interesado y siempre que ello no afecte sus derechos adquiridos o derechos subjetivos e intereses
legítimos. Ello implica que la decisión que contenga el acto debe hacer consideración expresa de los
argumentos principales, y de las cuestiones propuestas que fueren conducentes a la solución del caso, es
decir que debe atender a todas las pretensiones formuladas por el administrado o interesado en su caso.

Forma

La forma del acto es el modo o medio por el cual la voluntad administrativa se da a conocer a los
administrados. Así como en el procedimiento administrativo existe el principio del informalismo a favor del
administrado, en materia de acto administrativo cabe postular que la regla son las formalidades del acto,
pues ellas están concebidas como garantías del ciudadano y no como prerrogativas de la Administración. No
es una cuestión menor, pues las exigencias formales de la ley o reglamento deben cumplirse como
resguardo y certeza de la legalidad del actuar administrativo y de preservación de los derechos del
administrado.
Para Marienhoff, el concepto de forma, que se exige respete el acto administrativo para su emisión, tiene una
doble acepción:

a) Una restringida, que considera forma la que debe observarse al emitir el acto exteriorizando concreta
y definitivamente la voluntad de la Administración Pública ya formada.

b) Una más amplia, que no solo comprende lo anterior sino también el conjunto de formalidades o
requisitos que deben observarse o respetarse para llegar a emitir el acto.

Se distingue así ‘forma’ de ‘formalidades’. La ley nacional de procedimientos administrativos no siguió este
criterio, de tal manera que el art. 7 inc. d) LPAN refiere a ello como los pasos ‘esenciales y sustanciales
previstos’ para que el acto sea válido: forma y procedimiento aparecen así unidos.

La forma en definitiva es la manera como se expresa o traduce el contenido del acto y tiene gran importancia,
pues hace no sólo a su validez sino a que el acto sea considerado ‘regular’, cuya consecuencia es que goce
de presunción de legitimidad. El acto que carezca de forma puede ser inválido y, por ende, carecer de dicha
presunción.

Siendo la forma el medio por el cual se exterioriza el acto administrativo, todo acto administrativo es formal
pues si la declaración no se produce en el modo previsto, no existirá, técnicamente, acto administrativo.

En principio, la forma debe ser escrita (expresando lugar, fecha y firma – art. 8 LPAN y 37 LPAS) y sólo
excepcionalmente se admitirá, como válido, otro modo de expresión del acto (oralidad en las órdenes de un
agente de policía; signos o señales del tránsito, etc.).

La omisión o el defectuoso cumplimiento de las formas de instrumentación del acto (escritura, fecha, firma,
etc.), pueden afectar de distintos modos su validez o eficacia, según la importancia y la naturaleza de la
trasgresión.

Hace a la forma del acto su publicidad, pues atento a que su objeto incide sobre los derechos de los
administrados, estos tienen que tener una vía concreta de conocimiento de su contenido.

En el decir de Cassagne, la publicidad, en tanto constituye un requisito de exteriorización de la voluntad

administrativa, configura un recaudo inherente al elemento forma. Para este autor, si la publicidad es exigida
por el ordenamiento jurídico y no se cumple, el acto como tal no habrá nacido; si ella es defectuosa, el acto
será inválido si el defecto es trascendente. Otros autores, la mayoría de la jurisprudencia y la letra de la ley,
determinan que este requisito hace a la eficacia del acto es decir a su exigibilidad, pero no a su validez.

La publicidad comprende dos especies: la publicación y la notificación. La primera es exigida

fundamentalmente en materia de reglamentos; la segunda en los actos administrativos. Una, importa la
trascripción del acto o reglamento en medios masivos de comunicación (diarios, Boletín Oficial, pizarras,
páginas de la Web, etc.), pues aquí lo que importa es que pueda ser visto por el público; otra, constituye la
posibilidad cierta de conocimiento personal y particularizado de la persona a la que está destinado el acto.

Por último, el silencio de la Administración, como lo señalan los regímenes procedimentales, es en principio
una conducta inexpresiva, inepta (o no apta) para ser considerada como manifestación de voluntad en algún
determinado sentido.

Pero el ordenamiento jurídico la mayor parte de las veces establece que, ante la inactividad de la
Administración, cuando ésta no se expide ante una concreta petición de un interesado, debiendo hacerlo, el
silencio del órgano, transcurrido cierto plazo, importa que la petición haya sido denegada, en cuyo caso sí
valdrá el silencio como acto administrativo. Excepcionalmente puede haber normas reglamentarias expresas
que otorguen al silencio un sentido afirmativo.

Finalidad

Toda la actividad de la Administración Pública ha de tender a satisfacer las exigencias de interés público, que
varían según el correlativo objeto o contenido del acto administrativo de que se trate. La finalidad, como
elemento del acto, es correlativa del presupuesto de legalidad del actuar administrativo. Mediante el objeto o
contenido del acto se expresa ‘que’ desea obtenerse de éste; en cambio, la finalidad expone el ‘porqué’ se
desea obtener determinado objeto (art. 7 inc. f LPAN).
La finalidad constituye la razón que justifica la emisión del acto, de modo que en cuanto a su objeto o
contenido actúa teleológicamente. Los agentes públicos han de tender a cumplir con el fin de la norma sin
poder perseguir, con la emisión del acto, otros fines públicos o privados (art. 34 LPAS). De lo contrario se
verifica un vicio que es calificado en la doctrina como ‘desviación de poder’.

El fin al que propende todo acto es el bien común, que no es la suma de intereses individuales sino un
conjunto de condiciones de la vida social que hacen posible el logro más pleno y fácil de la perfección
humana.

Procedimientos

El art. 7 inc. d) LPAN exige que, antes de la emisión del acto, se dé cumplimiento a los procedimientos
esenciales y sustanciales previstos y a los que surjan implícitos del ordenamiento jurídico.

La ley nacional no brinda precisiones sobre el significado de a qué se considera procedimientos “esenciales y
sustanciales”, cuestión que se deberá resolver en cada caso en función de los bienes o aspectos jurídicos
que gravitan en la emisión del acto administrativo, aunque es posible colegir que constituye un procedimiento
sustancial el respeto al debido procedo adjetivo, como garantía de defensa del administrado, cuando se
encuentren en juego cuestiones que inciden o afectan sus derechos.

Al respecto, el art. 7 citado establece que sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, se
considera esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico, cuando
el acto pudiera afectar derechos subjetivos o intereses legítimos. Comadira afirma que el dictamen previo no
solo constituye un medio de protección de los particulares, sino que debiera ser un recaudo esencial previo al
dictado de todo acto aun cuando resulte favorable a los intereses del administrado.

La legalidad se compromete tanto con los actos injustos como con aquellos que ilegítimamente afectan el
interés público, por lo cual debiera exigirse dictamen previo también cuando lo que se vaya a decidir tenga
influencia sobre la hacienda pública.

Caracteres (presunción de legitimidad, ejecutividad, exigibilidad, estabilidad, impugnabilidad)

Los caracteres del acto administrativo atañen a su operatividad y eficacia ya que se relacionan con su
validez, ejecución y efectos; constituyen las notas, cualidades o rasgos específicos del acto administrativo
que surgen del derecho positivo. A ellas se refieren los arts. 12 LPAN y 77 y siguientes de la LPAS.

Gordillo expone que los caracteres jurídicos del acto administrativo deben ser un reflejo de todo el sistema
jurídico aplicable, y por ello no pueden resolverse en un nivel puramente doctrinario sino que se hace
necesario apelar a fundamentos sistemáticos. Agrega que independientemente de lo enunciado, existe
mucha dispersión en doctrina acerca de cuáles son los caracteres del acto; en definitiva, se trata de un
problema metodológico, en donde debe vincularse a los caracteres del acto administrativo con el sistema de
nulidades, debiendo ambos aspectos, en su opinión, ser analizados conjuntamente.

Marienhoff, afirma que estos caracteres no son absolutos sino que dependen de que el acto haya sido creado
respetando la normativa en la que se sustenta. El acto administrativo tiene dos caracteres fundamentales:
‘presunción de legitimidad’ y ‘ejecutoriedad. Otros autores amplían dicha clasificación y señalan también
como tales: ejecutividad, exigibilidad, estabilidad e impugnabilidad.

Cassagne, a su turno, analiza el tema desde otra perspectiva. Dice que el sistema de Derecho Público
contiene, como rasgo típico, una compleja gama de poderes o potestades jurídicas administrativas que
integran el denominado régimen exorbitante del Derecho Privado. Se trata de un concepto teórico que refiere
a que el derecho administrativo se sustenta en un régimen peculiar y diferente al del derecho privado, en
donde se reflejan sus potestades de imperium estatal, y aquellos otros poderes que configuran las garantías
que se consagran a favor de los particulares.

Esta ecuación, o equilibrio entre prerrogativas de la administración y garantías de los administrados, es la

base fundamental del sistema administrativo. La existencia de prerrogativas de la Administración ubica a ésta
en un plano superior a la relación jurídica singular con el administrado, tratándose de un poder abstracto
general e irrenunciable. Dichas prerrogativas son, para el autor citado: 1) creación unilateral de vínculos
obligacionales y deberes a cargo de los administrados; 2) presunción de validez o legitimidad de los actos
administrativos; 3) principio de ejecutoriedad (exigibilidad); 4) prerrogativas relacionadas con la ejecución de
los contratos; y 5) prerrogativas procesales.

Presunción de legitimidad

Denominada también presunción de legalidad, de validez o de juridicidad, consiste en la “suposición” de que

el acto administrativo fue emitido conforme a derecho; es decir, que su forma y contenido reflejan lo
prescripto por las normas o reglamentos que le son aplicables y, por tal motivo, el administrado está obligado
a cumplirlo.

Constituye una presunción provisional, transitoria, iuris tantum, que subsiste mientras no sea desvirtuada a
través de su nulidad declarada por autoridad competente; está destinada a posibilitar que el Estado realice
eficazmente las funciones públicas que tiene a su cargo para satisfacer el bien común.

De no existir dicha presunción, toda la actividad estatal podría ser cuestionada y justificarse la desobediencia
a sus decisiones, obstaculizándose así el cumplimiento de sus fines públicos. A toda ley se la presume
constitucional, a toda sentencia se la considera válida y a todo acto de la Administración se lo presume
legítimo.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, a partir del caso “Pustelnik”, fijó el criterio de que tal presunción
se deja de lado cuando el vicio del acto resulte ‘manifiesto’. Dijo, en tal sentido, que “la invalidez manifiesta
de los actos cuya ilegitimidad o irregularidad aparece patente en los mismos, sin que sea necesario investigar
vicio oculto alguno, constituye un concepto general del orden jurídico”.

De tal modo que conforme a dicho Tribunal, sólo el acto administrativo regular (el que reúne los requisitos de
objeto, competencia, voluntad y forma) y sin vicios manifiestos, goza de presunción de legitimidad (si el vicio
es manifiesto la presunción cede o desaparece). Las consecuencias de que un acto goce de presunción de
legitimidad son:

a) No hace falta que la Justicia declare la legitimidad del acto administrativo en cada caso. Se presume
válido y, por lo tanto, se cumple.

b) Los actos administrativos no pueden ser anulados de oficio (sin pedido de parte) por los jueces.

c) Quién lo controvierta debe alegar y probar su ilegitimidad.

d) El acto administrativo debe ser obedecido por los particulares y funcionarios.

e) En la duda, debe interpretarse que es válido.

El fundamento de dicho principio se encuentra entonces en las garantías subjetivas y objetivas que deben
preceder a la emanación del acto, y debe ello ser aceptado -como lo afirma Marienhoff - pues el acto es
dictado por una autoridad pública, que tiene el deber de respetar la ley; es obra de funcionarios
seleccionados y desinteresados; el acto debe observar determinada forma; está sometido a una serie de
controles e incluso debe ser conocido por el interesado antes que le sea exigible. Todo ello indica que, en la
mayor parte de los casos, el acto administrativo se conforma a la ley.

El art. 12 LPAN dice que, “El acto administrativo goza de presunción de legitimidad…”; igualmente, el art. 77
LPAS consigna que, “El acto administrativo regular se presume legítimo mientras su posible nulidad no haya
sido declarada por autoridad competente”.

En definitiva, la cuestión planteada renueva el conflicto permanente del Derecho Administrativo entre
‘autoridad vs. libertad’, pues esta presunción no constituye una libre autorización para dictar actos inválidos o
para proteger la arbitrariedad administrativa, sino que solo tutela la actuación de la Administración cuando
ella tiene sustento jurídico.

La consecuencia de su existencia es que el acto legítimo y el inválido no se diferencian en la realidad, y

ambos son exigibles en su cumplimiento. Este último mantendrá su presunción de validez mientras no sea
demostrada su irregularidad, lo cual no ocurre, como quedó dicho, con los actos que tengan un vicio patente
o manifiesto, en donde nada habrá que demostrar y entonces resultarán, per se, sin declaración alguna,
inválidos.
Ejecutividad y Ejecutoriedad (exigibilidad)

Estos conceptos que -señala la doctrina- producen alguna confusión, refieren al cumplimiento del acto y a las
facultades que tiene la Administración para hacerlo cumplir por sí misma.

El acto administrativo regular, una vez notificado, produce todos sus efectos, por lo que debe cumplirse o
ejecutarse dado que es obligatorio. A este carácter o contenido del acto se le denomina ‘ejecutividad’, y a ello
refiere el art. 78 LPAS. Ejecutividad es sinónimo de obligatoriedad.

Comadira, con cita de Escola, dice que la ejecutividad del acto administrativo consiste en que una vez
perfeccionado produce, ya de por sí, todos los efectos propios, y ha de cumplirse necesariamente, sin que se
pueda diferir su cumplimiento. Señala, no obstante, que el régimen nacional no contiene dispositivo alguno al
respecto, aunque la ejecutividad constituye una consecuencia inescindible de la presunción de legitimidad del
acto, que es así atributo propio del carácter estatal de la decisión.

A su vez, la ‘ejecutoriedad’ constituye un típico privilegio, que habilita a los órganos que ejercen la función
administrativa a disponer la realización o exigir el cumplimiento del acto sin intervención judicial, apelando,
excepcionalmente, al uso de la coacción dentro de los límites a que faculta el ordenamiento jurídico. La
Administración, por sí sola, dispone que el acto se cumpla.

El art. 78 LPAS expresa que el acto administrativo regular, “…debe cumplirse, y su cumplimiento es exigible
a partir de la notificación regularmente efectuada…”. A su turno, el art. 12 LPAN dice que “…su fuerza
ejecutoria (del acto) faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios…”.

Para el autor citado, la facultad de disponer el cumplimiento del acto, incluso coactivamente, se funda, en
relación al Poder Ejecutivo, en el art. 99 inc. 19 CN, del que deriva que el Presidente sigue siendo el titular de
la función administrativa; y en cuanto a los otros poderes, en el hecho de constituirse en instrumento mínimo
para la gestión eficaz de la función administrativa que ejercen. Pero, en relación al empleo de la coacción,
ésta pertenece a la zona de reserva del Poder Ejecutivo, por lo que ella es ajena, en principio, al ámbito de
competencia de los otros poderes del Estado.

La ejecutoriedad, o exigibilidad, en el lenguaje de Gordillo, es entendida como la atribución que el

ordenamiento jurídico reconoce a la autoridad administrativa para obtener el cumplimiento y ejecución del
acto por sí misma, sin necesidad de intervención del órgano judicial. Es decir, la Administración puede
compeler a su cumplimiento por sí y por sus propios medios, o solicitando, en su caso, la intervención
judicial.

La excepcionalidad de la “autotutela” administrativa, es decir la de hacer cumplir un acto coactivamente por la

misma Administración, lo que ocurre cuando el orden jurídico en forma expresa o razonablemente implícita le
reconoce los medios para hacerlo con fundamento en el poder de imperio del Estado, debe analizarse con
ciertos condicionamientos, pues dicha actividad importa incidir en derechos fundamentales como la libertad
individual, el derecho de propiedad, la inviolabilidad del domicilio, entre otros; siendo que, en un Estado de
Derecho, tal posibilidad debe tener siempre habilitado el acceso a un control judicial suficiente, tal como lo
exigen los tratados internacionales de derechos humanos.

Entonces, el problema de la ejecución forzada de decisiones administrativas regulares es un problema de

límites. Decir que una decisión es ejecutoria, no necesariamente implica que su ejecución pueda ser forzada.
La regla general, en este aspecto, es que las intervenciones sobre la propiedad o la libertad de los
administrados no las puede disponer ni menos actuar la Administración, sino que debe hacerlo la justicia,
aunque ello tenga algunas específicas excepciones impuestas por ley (no se requiere intervención judicial
para el desalojo de una plaza pública; para la incautación de mercaderías en infracción al Código Alimentario;
en la disolución de una manifestación; el rescate de una concesión de servicio público; el secuestro de un
transporte con mercadería de contrabando, etc.). El principio será que habrá ejecutoriedad cuando la
naturaleza del acto exima de intervención judicial, y no a la inversa.

Ahora bien, el ejercicio de esta prerrogativa debe ir asociado a un adecuado sistema de garantías. Ante la
posibilidad de la Administración de hacer cumplir el acto, el particular tiene la posibilidad de solicitar la
suspensión de su ejecución (arts. 81 LPAS y 12 LPAN), lo que puede obtener tanto por la misma autoridad,
como por una solicitud al órgano judicial. También el legislador puede, eventualmente, por ejemplo, disponer
la suspensión de la ejecución de decisiones administrativas en situaciones especiales, como sucede en los
casos de emergencia económica del Estado.

Estabilidad

Por estabilidad se entiende la prohibición, al sujeto que ejerce la función administrativa, de revocar en sede
administrativa los actos que crean, reconocen o declaran derechos subjetivos una vez que han sido
notificados al interesado. La revocación del acto regular es siempre una medida excepcional.

Los actos administrativos estables son en principio inextinguibles en sede administrativa, y sólo son
impugnables ante el órgano judicial (anulación). En general, los autores coinciden en que los requisitos para
que los actos administrativos sean efectivamente estables son:

1. Que del acto hayan nacido derechos subjetivos de naturaleza administrativa (esta noción se conecta
con la de los derechos adquiridos del derecho privado).

2. Que haya sido notificado al administrado o interesado.

3. Que sea regular, es decir, que reúna las condiciones esenciales mínimas para su existencia y
validez: competencia, objeto, voluntad y forma, lo cual no significa forzosamente acto perfecto sino solo
presumiblemente válido.

4. Que no haya ley que autorice la revocación.

A tal situación refiere el art. 18 LPAN, cuando expresa que: “El acto administrativo regular del que hubieren
nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado….en sede administrativa
una vez notificado”. En el mismo sentido lo hace el art. 92 LPAS.

Debe insistirse en que para que tal cualidad opere efectivamente, el acto debe ser ‘regular’ o sea, reunir las
condiciones esenciales de validez (objeto, voluntad, forma y competencia) y que no tenga vicios ‘manifiestos’,
pues en este último caso el acto no es regular ni es beneficiado por ninguna de las presunciones de las que
goza el primero.

La estabilidad del acto administrativo constituye una creación de la jurisprudencia de la Corte Suprema, en
virtud de la cual se superó la concepción antigua de que el acto administrativo, por ser unilateral, podía
revocarse por la Administración en cualquier momento, lo cual contradecía la doctrina de la irrevocabilidad de
los derechos adquiridos al amparo de normas constitucionales. La conocida fórmula era “que un decreto
puede quedar sin efecto por otro decreto”.

El art. 17 LPAN señala la revocabilidad del acto nulo; no obstante, agrega que “si el acto estuviere firme y
consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su
subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad”. El acto es firme
cuando, notificado, se venció el plazo legal para impugnarlo en sede administrativa o judicial. Es consentido
cuando aún antes de vencer ese término, se lo cumple o el interesado lo acepta formalmente.

Pero la estabilidad tiene excepciones (art. 18 LPAN; art. 92 y siguientes LPAS). Ellas son: a) cuando el
interesado hubiere tenido conocimiento del vicio que afecta el acto. Al respecto no basta el mero
conocimiento, sino que debe verificarse específicamente la connivencia dolosa entre el funcionario y el
particular, es decir una actuación de mala fe del administrado; b) cuando la revocación lo sea a favor del
interesado y en la medida en que no cause perjuicio a terceros; c) cuando el acto ha sido emitido a título
precario (V.g.: permiso para ocupar un espacio público); d) por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia, en cuyo caso habrán de indemnizarse los daños que ello le produzca al particular.

Impugnabilidad

A las características arriba señaladas, Gordillo agrega también la de que todo acto administrativo es
impugnable. El acto administrativo, en tanto generador de efectos jurídicos directos -que no requiere de otro
acto para tener eficacia y validez en su cumplimiento-, puede ser impugnado a través de la interposición de
recursos administrativos o acciones judiciales, lo cual es corolario de lo previsto en el art. 18 CN, que
garantiza el derecho de defensa de la persona y sus derechos. Es decir, el particular o administrado puede
cuestionar o atacar tanto el contenido como los efectos del acto que afecte sus derechos, y para ello tiene
habilitados una serie de recursos administrativos previstos en la ley.

La impugnabilidad (o vía recursiva) procede en sede administrativa. Si se le reconoce al acto administrativo

las prerrogativas o presunciones señaladas, dichas potestades deben acompañarse de los medios para que
el individuo pueda controvertirlas eficazmente. Es así que puede, entonces, impugnar tanto la legitimidad del
acto administrativo como indagar sobre los motivos de la oportunidad, mérito o conveniencia que se tuvieron
en cuenta para su dictado.

La impugnabilidad ante los órganos judiciales solo es viable cuando se ataque su legitimidad, pero siempre y
cuando, antes, se le haya dado, a la Administración, la posibilidad de revocarlo en su sede: a tal situación se
la denomina ‘agotamiento de la vía administrativa’.

Regímenes nacional y provincial