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Emergencia Sanitaria Por Covid-19:: Órganos Constitucionales Autónomos

El documento analiza el papel de los órganos constitucionales autónomos en México durante la emergencia sanitaria por COVID-19, destacando su importancia en la consolidación del Estado de derecho y la protección de derechos humanos. A través de diversas contribuciones de especialistas, se abordan temas como la creación de organismos autónomos, su función democratizadora y los retos enfrentados en el contexto de la pandemia. Se concluye que estos órganos son esenciales para el funcionamiento del sistema jurídico y deben continuar existiendo y fortaleciéndose en el futuro.

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EMERGENCIA SANITARIA

POR COVID-19:
Órganos constitucionales autónomos
nuria gonzález martín
miguel alejandro lópez olvera
enrique meza márquez
Coordinadores
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Opiniones Técnicas sobre Temas de Relevancia Nacional, núm. 55

Dra. Nuria González Martín

Coordinadora de la serie

Lic. Eduardo Daniel Hernández Gaona

Asistente de la serie

COORDINACIÓN EDITORIAL

Lic. Raúl Márquez Romero

Secretario Técnico

Mtra. Wendy Vanesa Rocha Cacho

Jefa del Departamento de Publicaciones

Isidro Saucedo
Cuidado de la edición

José Antonio Bautista Sánchez

Formación en computadora

Edith Aguilar Gálvez

Diseño de cubierta e interiores
EMERGENCIA SANITARIA
POR COVID-19:
Órganos constitucionales autónomos
nuria gonzález martín
miguel alejandro lópez olvera
enrique meza márquez
Coordinadores
Esta edición y sus características son propiedad de la Universidad
Nacional Autónoma de México.

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio

sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.

Primera edición: 1o. de julio de 2022

DR © 2022. Universidad Nacional Autónoma de México

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n
Ciudad de la Investigación en Humanidades
Ciudad Universitaria, Coyoacán, 04510 Ciudad de México

Impreso y hecho en México

ISBN Serie Opiniones Técnicas sobre Temas de Relevancia Nacional: 978-607-30-1256-0

ISBN volumen 55: en trámite
Contenido

9 pág

Presentación
17 La Comisión Estatal para la Atención y Protección
de Periodistas de Veracruz y la función del periodismo
en la emergencia de la COVID-19
27
Fundamentos y justificación para la creación de organismos
autónomos de protección de los derechos humanos

39 Los órganos constitucionales autónomos y su función

democratizadora en el régimen jurídico mexicano

45 La Comisión Coahuilense de Conciliación y Arbitraje Médico:

un órgano constitucional autónomo sui generis con funciones
pertinentes en la pandemia de COVID-19

55 El papel de los órganos constitucionales autónomos

en el contexto de la emergencia del COVID-19
61 Los tribunales agrarios como órganos autónomos
ante la emergencia del COVID-19

67 pág

El INAI en la COVID-19

75 pág

El Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Visión de un órgano constitucional autónomo
y su actuación en estado de emergencia
(pandemia del virus SARS-CoV-2, COVID-19)

83 pág

Los órganos constitucionales autónomos

ante la pandemia de la COVID-19

91 pág

El estudio de los órganos constitucionales autónomos

101 La defensa pública y el acceso a la justicia
en la COVID-19
111 Reflexiones sobre la participación del INEGI en las crisis
económicas recientes en nuestro país
119 Los grandes retos de la protección de datos.
Del INAI a una agencia especializada y autónoma
en el mundo poscovid
125 Importancia ontológica de los órganos
constitucionales autónomos
133 Pandemia y defensa pública. Reflexiones a casi
dos años del “ASPO” en Argentina
141 Los órganos constitucionales autónomos en Chile
en el contexto de la pandemia de COVID-19
Esta obra forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
www.juridicas.unam.mx Libro completo en:
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Presentación
El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de
México (IIJ-UNAM), se constituye, además de la labor propia de investigación, docencia y

/ 55
vinculación, en una editorial con reconocimiento no sólo nacional sino también internacional,

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

con un alto estándar de calidad académica de sus publicaciones y con un impacto tanto por
el número de ellas como por la divulgación de las mismas.

A esta labor editorial, el doctor Pedro Salazar Ugarte, director del IIJ-UNAM, en su
plan de trabajo 2018-2022 incluyó un proyecto editorial especial titulado “Opiniones técnicas
9
sobre temas de relevancia nacional”, coordinado por la doctora Nuria González Martín, el cual
se hizo efectivo a partir de octubre de 2018.

La propia naturaleza de este proyecto especial habla por sí solo, al congregar 1) temas
de coyuntura con relevancia jurídica e incluso temas no estrictamente legales; 2) vinculados
con la agenda nacional; 3) con una extensión breve; 4) dirigidos a un público no necesaria-
mente especializado; 5) con una vocación informativa, es decir, no es un documento estricta-
mente doctrinal pero tampoco es divulgación per se, y 6) que amerita celeridad en su redac-
ción y publicación para que consiga el impacto deseado, es decir, incidir en la opinión pública
y eventualmente en la toma de decisiones públicas.

Por las razones de excepcionalidad por las que estamos transitando desde 2020,
con la emergencia sanitaria por COVID-19, creímos conveniente utilizar este canal de conoci-

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miento para hacerle llegar a todos los interlocutores involucrados, información sencilla pero ve-
raz sobre el estado del arte, las consecuencias y las proposiciones lanzadas desde diferentes
áreas del conocimiento jurídico.

En este número, que es una continuación de la emergencia sanitaria por COVID-19,

vimos la necesidad de dedicar un estudio monográfico respecto de la actuación de los ór-
ganos constitucionales autónomos en el contexto de la emergencia sanitaria, analizadas por
especialistas de la materia, tanto nacionales como extranjeros.

Los órganos constitucionales autónomos, desde su creación en 1993, han venido

/ 55

a darle vigencia al principio de la división de poderes al establecer pesos y contrapesos en las

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

materias de su competencia, y en la actual emergencia sanitaria no ha sido la excepción, ya

que a pesar de las circunstancias, continuaron con su labor encomendada desde la Consti-
tución.

Dura e injustamente criticados, los órganos constitucionales autónomos han asumi-

10 do, con profesionalismo y apego a los principios constitucionales que los rigen, un papel pro-
tagónico muy importante al desarrollar actividades que anteriormente estaban bajo el control
de la administración pública centralizada.

Las tareas encomendadas por la Constitución federal y por las Constituciones loca-
les a los órganos constitucionales autónomos son de diferente naturaleza, pero han ayudado
a fortalecer el Estado de derecho, y el papel desempeñado en la pandemia nos demuestra
por qué los órganos constitucionales autónomos deben seguir existiendo en nuestro sistema
jurídico.

Las condiciones extraordinarias generadas por la crisis sanitaria impusieron a estos

órganos estatales la necesidad de adoptar, cada uno en el ámbito de sus competencias,
medidas y actuaciones acordes a las problemáticas planteadas, las cuales se analizan en

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este volumen en el que se presentan las opiniones de los especialistas que a continución se
mencionan.

Gerardo Acuayte González escribe sobre la creación del organismo constitucional

autónomo local denominado Comisión Estatal para la Atención y Protección de Periodistas
en Veracruz; analiza los motivos materiales de su creación y la experiencia que les ha dejado.
También nos comparte un análisis respecto al periodismo, y el rol tan importante que desarrolló
y desarrolla, en el sentido de generar información certera en la pandemia.

Caterina Balasso Tejera analiza el paradigma de la protección de los derechos huma-

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nos en Latinoamérica, mediante la creación y consolidación de instituciones autónomas en la

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

materia. Todo ello con un hilo conductor de carácter histórico, partiendo desde la creación del
Ombudsman en Suecia, hasta la inclusión de organismos autónomos en derechos humanos
por los Estados, en razón de obligaciones derivadas de distintos tratados internacionales.

Jesús Guillermo Belman Leal nos comparte sus reflexiones en torno a la importancia
de los órganos constitucionales autónomos dentro del marco de la consolidación de la demo- 11
cracia en el Estado mexicano, al transitar de una democracia formal, con un contenido mínimo,
a una democracia orgánicamente funcional, mediante estas instituciones, así como los princi-
pales retos que los OCA’s enfrentan, tanto jurídica como políticamente.

Marco Antonio Contreras Minero escribe sobre “La Comisión Coahuilense de Conci-
liación y Arbitraje Médico: un órgano constitucional autónomo sui generis con funciones perti-
nentes en la pandemia de COVID-19”, que partiendo del caso de Coahuila, elabora un análisis
comparativo, respecto a la naturaleza jurídica de cada Comisión de Arbitraje Médico en cada
entidad federativa. Analiza los grados de autonomía y sus respectivas eficacias.

Rosa María Cruz Lesbros, en “El papel de los órganos constitucionales autónomos
en el contexto de la emergencia del COVID-19”, reflexiona sobre el rol de Estado que cumplen

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los órganos constitucionales autónomos, al ser instituciones que consolidan el Estado de de-
recho y, al mismo tiempo, garantizan los derechos de los ciudadanos.

Odilisa Gutiérrez Mendoza nos comparte sus reflexiones en su artículo “Los tribuna-
les agrarios como órganos autónomos ante la emergencia del COVID-19”, en el cual marca la
urgente necesidad de repensar el modelo de justicia agraria, en aras de dotarlo de mayor auto-
nomía y presupuesto, pues considera que sus problemas se han agudizado por la pandemia;
al tiempo que coloca el tema de la justicia y su correlación con la paz como el pilar fundamental
de una sociedad.
/ 55

Oscar Gutiérrez Parada, en su trabajo titulado “El INAI en la COVID-19”, expone de

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

manera concreta la importancia del INAI y los organismos locales de transparencia; asimismo,
enmarca algunas de sus atribuciones, correlacionándolas directamente en cuanto a su valor
jurídico, con la realidad de la pandemia de COVID-19 que, en opinión del autor, implicó que la
materia y estas instituciones evolucionaran en sí mismas.
12 Omar Herrera Salazar, en su trabajo “El Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Visión de un órgano constitucional autónomo y su actuación en estado de emergencia (pan-
demia del virus SARS-CoV-2, COVID-19)”, expone la inconclusa tarea de dotar de mayor
autonomía al citado Tribunal, hasta llegar a ser un órgano constitucional autónomo, a pesar de
existir los elementos y las disposiciones jurídicas para considerarlo como tal.

Miguel Alejandro López Olvera, en su opinión intitulada “Los órganos constituciona-

les autónomos ante la pandemia de la COVID-19”, explica la necesidad de extender la apli-
cación de los principios, derechos y garantías contenidos en la Constitución y en las leyes de
procedimiento administrativo a los órganos constitucionales autónomos, a partir del análisis
de los decretos y acuerdos emitidos por los órganos constitucionales autónomos en la emer-
gencia sanitaria.

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Carlos Fernando Matute González, en su trabajo “El estudio de los órganos consti-
tucionales autónomos”, aborda la importancia capital de estos últimos para la gobernanza del
Estado constitucional del siglo XXI. Asimismo, plantea la necesidad de discusiones académi-
cas con nuevos paradigmas que tengan como punto de partida la relevancia de los órganos
constitucionales autónomos como espacios participativos y de buen gobierno. Por último,
sostiene que en un escenario de hostilidad que busca debilitarlos, la defensa de la autonomía
constitucional de estos órganos constituye un “valor supremo” para el logro de los fines prima-
rios del Estado que le son encomendados.

Enrique Meza Márquez explica en su trabajo con el título “La defensa pública y

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el acceso a la justicia en la COVID-19”, los efectos que tuvo la pandemia frente a las insti-

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

tuciones de justicia, así como la fragilidad que tuvo el Estado de derecho en sus múltiples
manifestaciones. Asimismo, expone mediante sus razonamientos la imperativa necesidad
de dotar de autonomía —inclusive constitucional— a órganos tan importantes como la de-
fensoría pública.
13
Eduardo Sojo Garza-Aldape, en su trabajo de investigación intitulado “Reflexiones
sobre la participación del INEGI en las crisis económicas recientes en nuestro país”, aporta
un brillante análisis retrospectivo sobre la relevancia de la función de dicho órgano autónomo
para la disponibilidad de información oportuna en el contexto de llamadas “crisis económicas
sexenales”. Asimismo, pone de relieve la importancia de contar con un ente constitucional-
mente autónomo y separado de la estructura gubernamental que genere información estadís-
tica oportuna y completamente imparcial, para una atención más equilibrada a los diferentes
sectores de la sociedad.

Guillermo A. Tenorio Cueto, en su artículo “Los grandes retos de la protección de

datos. Del INAI a una agencia especializada y autónoma en el mundo poscovid”, pone de ma-
nifiesto un nuevo reto para los profesionistas del derecho, en el sentido de generar un nuevo

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paradigma de estudio y creación normativa, en cuanto a la protección de datos y del respeto

irrestricto a los derechos humanos, como resultado de la naciente realidad virtual.
Por su parte, Ricardo Alexis Uvalle Aguilera en su trabajo intitulado “Importancia on-
tológica de los órganos constitucionales autónomos”, realiza un destacado estudio sobre el
sentido axiológico, instrumental y material de éstos, en tanto formas de organización, adminis-
tración y gestión que realizan funciones especializadas del Estado constitucional contemporá-
neo para dotar de certeza y eficacia las tareas de gobierno.
Federico Ariel Vaschetto aporta algunas reflexiones en su artículo “Pandemia y de-
/ 55

fensa pública. Reflexiones a casi dos años del ASPO en Argentina”, que en definitiva ponen en
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

evidencia, la crisis en el ámbito de la aplicación y procuración de justicia que todos los Estados
alrededor del mundo enfrentaron, luego y durante la pandemia. La COVID-19 obligó a repensar
las formas y formalidades dentro del ámbito judicial a nivel mundial.
Por su parte, Francisco Zúñiga Urbina aporta un destacado análisis en su artículo
14 denominado “Los órganos constitucionales autónomos en Chile en el contexto de la pande-
mia de COVID-19”, sobre el origen, la naturaleza y la perspectiva de los órganos autónomos,
particularmente del Ministerio Público, el Tribunal Constitucional, el Servicio Electoral y Justicia
Electoral, la Contraloría General de la República, el Banco Central y las municipalidades, en
el diseño constitucional chileno, así como su desempeño y la relevancia de su función en el
marco de las respuestas institucionales a partir de la irrupción de la emergencia sanitaria en
marzo de 2020 en ese país.
Así pues, en este breviario el lector encontrará contenidos interesantes, de muy alto
nivel académico y a la vez de lectura asequible aun para quien no sea profesional del derecho.
Bienvenido a estas páginas en las que, esperamos, encontrará conocimiento nove-
doso y útil sobre un tema vigente y actual.

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Nuestro reconocimiento al liderazgo de nuestro director el doctor Pedro Salazar

Ugarte, por impulsar la crítica y el análisis de temas jurídicos que no sólo son de relevancia
nacional, sino que, como ha dejado constancia este volumen, son de relevancia global.

También nuestro reconocimiento a la gran labor de coordinación y edición a las áreas

de la Secretaría Académica que encabeza la doctora María Marván Laborde, y a la Secretaría
Técnica, que lidera el licenciado Raúl Márquez Romero.

Nuria Gónzalez Martín

Miguel Alejandro López Olvera

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Enrique Meza Márquez

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

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La Comisión Estatal para la Atención

y Protección de Periodistas de Veracruz y la función del periodismo
en la emergencia de la COVID-19*

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s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional
Introducción
La Comisión Estatal para la Atención y Protección de Periodistas (en adelante la Co-
misión) es un órgano constitucional autónomo de Veracruz creado el 9 de noviembre de 2012.
Este órgano surge como respuesta a la creciente violencia contra las y los periodistas que se 17
vivía en aquel estado.

Mucho antes de la situación de emergencia sanitaria que se vive en nuestro país,

las y los periodistas se habían vuelto un grupo vulnerable ante múltiples manifestaciones de
violencia: amenazas, golpizas, levantones, desaparición forzada, secuestros y asesinatos. En
el actual contexto dicha vulnerabilidad se ha incrementado, pues quienes se dedican al perio-
dismo deben enfrentar nuevos riesgos derivados de la situación, como son: restricciones a la
movilidad impuestas en varios estados de la República, falta de equipo de protección y escaso
apoyo de sus propios medios, además de la precariedad y ausencia de garantías laborales,
problemas estructurales que padece dicho gremio desde hace tiempo.

* Elaborado por Gerardo Acuayte González, posgrado de la Facultad de Derecho de la UNAM, ORCID: 0000-
0001-7914-0565.

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El presente trabajo da cuenta del contexto de violencia que motivó la creación de la

Comisión y el proceso legislativo que siguió la iniciativa de reforma constitucional que la pro-
puso; además, se analizan someramente sus características, naturaleza jurídica, integración
y objeto. Finalmente, se señala cuál es la función del periodismo en el marco de la pandemia
de COVID-19.

La creación de la Comisión
/ 55

En diciembre de 2011, la organización no gubernamental (ONG) internacional Repor-

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

teros Sin Fronteras ubicaba a Veracruz dentro de los diez lugares más peligrosos del mundo
para la prensa y señalaba que dicha entidad era uno de los diez lugares donde la libertad de
informar había sido burlada.

Además, en mayo de 2012 algunos medios nacionales dieron cuenta del asesinato
18 de ocho periodistas en Veracruz en el transcurso de un año: Noel López Olguín, Miguel Ángel
López, Misael López, Yolanda Ordaz, Regina Martínez, Gabriel Huge, Esteban Rodríguez y
Guillermo Luna.

Ante dicha situación, el Relator Especial de Naciones Unidas para la promoción y

protección del derecho a la libertad de opinión y expresión, Frank La Rue, señaló que Veracruz
se había ubicado como el estado más peligroso para el ejercicio de la prensa.

El hecho de que el tema de la violencia contra periodistas en Veracruz hubiera tras-

cendido el ámbito estatal y comenzara a ser tratado a nivel nacional e internacional, motivó
que el 7 de junio de 2012, en el marco de la celebración del Día de la Libertad de Expresión,
el gobernador Javier Duarte de Ochoa presentara ante el Congreso estatal una iniciativa de
reforma a la Constitución local para crear un órgano responsable de atender y proteger la inte-

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gridad de los periodistas y de promover las condiciones para el libre ejercicio de su profesión
(en adelante, la Iniciativa).

El proceso legislativo que siguió la Iniciativa corrió sin contratiempos. Las Comisiones
Permanentes Unidas de Justicia y Puntos Constitucionales y de Gobernación de la Sexágesi-
ma Segunda Legislatura del Congreso de Veracruz presentaron un dictamen en común y éste
fue aprobado por unanimidad de 47 votos a favor, además de contar con la aprobación de
124 ayuntamientos.

Finalmente, el 9 de noviembre del mismo año se publicó en la Gaceta Oficial de la

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entidad el Decreto número 356, por el que se agregó la fracción V al artículo 67 de la Consti-

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

tución de Veracruz, creando la Comisión como un nuevo órgano constitucional autónomo en
dicha entidad.

Algunos comunicadores expresaron su confianza en la creación de la Comisión,

considerando que se trataba de una solución atinada. Sin embargo, la mayoría de periodistas
externaron sus dudas sobre el proceso de creación de la misma, puesto que en las sesiones 19
del Congreso local no se discutió la propuesta, simplemente se votó y aprobó. En este sentido,
los críticos de la Comisión señalan que esto puede interpretarse como una actitud de subor-
dinación del Poder Legislativo a los mandatos del Ejecutivo local, lo que atentaría gravemente
contra el sistema de pesos y contrapesos que debe prevalecer en un sistema democrático.

Características de la Comisión
La Comisión es un órgano constitucional autónomo sui generis, ya que ninguna otra
entidad federativa cuenta a nivel constitucional con un órgano de naturaleza jurídica similar y
que realice las mismas funciones.

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Al respecto conviene recordar que la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, en sus artículos 102, apartado B, y 116, ordena que las entidades federativas
cuenten en su organización interna con los siguientes órganos constitucionales autónomos:
organismos públicos locales electorales, tribunales electorales, organismos garantes del de-
recho de acceso a la información y de protección de datos personales, tribunales de justicia
administrativa y organismos de protección y promoción de los derechos humanos.

Por otra parte, los congresos locales tienen la libertad de constituir los órganos cons-
titucionales autónomos que consideren necesarios para atender diversas necesidades y no
sólo en las materias que establece la Constitución federal.
/ 55
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Entonces, si se atiende a sus funciones, puede hablarse de dos tipos de órganos

constitucionales autónomos a nivel subnacional: 1) aquellos cuya función o materia tiene su
origen en un mandato constitucional federal y que son “espejo” de los órganos constituciona-
les autónomos federales, y 2) los que realizan funciones especiales o sui generis, en ejercicio
20 de la libertad de configuración que tienen las entidades federativas. A este último gupo perte-
nece la Comisión Estatal para la Atención y Protección de Periodistas de Veracruz.

La Constitución de Veracruz, en su artículo 67, establece las características comu-

nes que deben reunir todos los órganos constitucionales autónomos en dicho estado: perso-
nalidad jurídica y patrimonio propios, autonomía técnica, presupuestal, de gestión y normativa
(acotada a la emisión de reglas para sistematizar la información bajo su resguardo, solamente).

Además, la exposición de motivos de la Iniciativa dispuso que se trataría de un ór-

gano de rango constitucional, independiente y autónomo de los tres poderes tradicionales,
dicho de otro modo: es un órgano que se establece y configura directa y explícitamente desde
el texto constitucional, además de guardar paridad de rango respecto a los demás órganos o
poderes del Estado, con los que establece relaciones de coordinación. Éstas son caracterís-

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ticas esenciales de los órganos constitucionales autónomos conforme a la doctrina que existe
sobre el tema.

Por lo anterior, un órgano constitucional autónomo puede definirse como el órgano

estatal independiente a los órganos tradicionales (Ejecutivo, Legislativo, Judicial), con los que
guarda paridad de rango, que debe establecerse directamente en la Constitución y que lleva
a cabo funciones públicas para lo cual se le dota de autonomía.

En tal sentido, resulta incontrovertible que la naturaleza jurídica de la Comisión es la

de un órgano constitucional autónomo subnacional que desempeña una función sui generis,

/ 55
que es la de “atender y proteger la integridad de los periodistas, así como de promover las

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

condiciones para el libre ejercicio de la profesión del periodismo, con pleno respeto al derecho
a la información y a la libertad de expresión”.1

Para poder llevar a cabo dicho objeto, la Comisión está integrada por el Pleno de la
Comisión, una secretaría ejecutiva, una contraloría interna, direcciones y jefaturas de departa-
mento. 21

El Pleno es el órgano superior de dirección de la Comisión, es colegiado y se integra

por nueve comisionados distribuidos de la siguiente manera: cuatro periodistas, dos propieta-
rios o directivos de medios de comunicación, dos representantes de ONG’s que estén relacio-
nadas con el derecho a la información, la libertad de expresión y el ejercicio libre y responsable
del periodismo; un académico representante de la comunidad universitaria, dedicado a la
docencia o a la investigación. Estos comisionados tienen voz y voto en las sesiones del Pleno.

Además de los nueve comisionados, integran el Pleno y pueden participar en sus

sesiones pero sin derecho a voto: el secretario ejecutivo de la Comisión, el titular o un repre-

1 Artículo 2o. de la Ley de la Comisión Estatal para la Atención y Protección de Periodistas.

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sentante de la dependencia responsable de la comunicación social en el estado y el titular o

un representante de la Fiscalía General del estado.

Esta composición plural del órgano máximo de gobierno pretende garantizar su neu-
tralidad política en la toma de decisiones, dada la experiencia profesional, laboral y el conoci-
miento que tienen de las condiciones en que se desarrollan las actividades del gremio.

Sin embargo, la independencia de las y los comisionados puede verse comprome-

tida, dado que en su designación y en la del secretario ejecutivo participan tanto el Ejecutivo
local como el Congreso del Estado, el primero se encarga de proponer a las personas que
/ 55

considera idóneas para ocupar esos cargos, mientras que el Legislativo decide sobre los nom-
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

bramientos con el voto aprobatorio de las dos terceras partes de sus diputados presentes.

Si bien la mayoría calificada para nombrar a las y los comisionados sugiere un amplio
consenso en las fuerzas políticas representadas en el Congreso local, el mecanismo de de-
signación debe dirigirse a ser un ejercicio de Parlamento abierto, que incluya a la sociedad civil
22 y en el que haya una deliberación amplia y exhaustiva sobre los perfiles propuestos, situación
que no ha ocurrido en las designaciones de las y los comisionados que hasta el momento han
integrado el Pleno. Esto ha sido interpretado más como una ratificación de nombramientos
hechos por el Ejecutivo local, que una decisión propia tomada por el Legislativo, vulnerando
así el equilibrio de poderes que debe existir en una democracia.

La función del periodismo en el marco de la pandemia de COVID-19

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en opinión consultiva, ha señalado
a la libertad de expresión y el acceso a la información, a través de la libertad de prensa, como
la piedra angular para la existencia de una sociedad democrática.

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En dicho sentido, el periodismo es importante para que la comunidad, a la hora de

ejercer sus opciones, esté suficientemente informada; por tanto, puede afirmarse que una
sociedad que no cuenta con acceso a información clara, precisa, veraz y comprensible, no es
plenamente libre, ni democrática.
En el contexto actual de la pandemia de COVID-19, el periodismo debe considerarse
como una actividad esencial durante la contingencia, pues la desinformación (noticias falsas,
mitos, informes apócrifos) sobre dicha enfermedad se propaga de manera alarmante, lo que
pone en riesgo a la población. Por lo tanto, las y los periodistas tienen el deber de comunicar
información precisa y sin sesgos, que provenga de fuentes fidedignas y confiables, mientras

/ 55
que el Estado debe garantizar el ejercicio de la libertad de expresión.

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Sin embargo, la ONG internacional Artículo 19 ha señalado que la libertad de expre-
sión ha sido una de las víctimas de la pandemia de COVID-19, ello en razón de que autori-
dades de los tres órdenes de gobierno han empleado la censura, el arresto de personas, así
como la aplicación de medidas represivas con la finalidad de controlar la cobertura periodística
de la emergencia sanitaria.
23
Así, la misma ONG documentó 120 agresiones contra la prensa ocurridas en el pe-
riodo transcurrido del 12 de marzo al 16 de mayo de 2020, de las cuales, 52 están vinculadas
a la cobertura informativa de la contingencia sanitaria y de éstas, 36 fueron cometidas por
autoridades, lo cual es muy grave por tratarse de agentes del Estado mexicano.

Las agresiones contra las y los periodistas vulneran la libertad de expresión, la li-
bertad de prensa, el acceso a la información y, en este momento, también atentan contra el
derecho a la protección de la salud pues, como se ha señalado, la falta de información pone
en peligro a la sociedad.

Por desgracia, en Veracruz la violencia contra la prensa es permanente, además, las

condiciones de riesgo o violencia en que se encontraban las y los periodistas previamente a

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la pandemia de COVID-19, no han cambiado, por el contrario, han empeorado: el pasado 30

de marzo ocurrió el asesinato de María Elena Ferral, corresponsal del Diario de Xalapa y direc-
tora del medio digital Quinto Poder, quien desde 2016 había sido víctima de agresiones. Sin
contar las y los periodistas que se han contagiado y fallecido por COVID-19 al darle cobertura
informativa a la pandemia.

Reflexiones finales
/ 55

La respuesta del gobierno de Veracruz al incremento de la violencia contra perio-

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

distas fue la creación de un órgano constitucional autónomo; sin embargo, Veracruz sigue
siendo uno de los estados más peligrosos para ejercer el periodismo. En este sentido, puede
concluirse que la Comisión no ha podido llevar a cabo de manera eficaz su tarea de proteger
la integridad de las y los periodistas.
24 Además, durante el proceso legislativo que siguió la reforma constitucional que dio
origen a la Comisión, no se dio ningún debate en que se cuestionara si las funciones que
realizaría la Comisión podrían ser efectuadas por alguna entidad o dependencia de la ad-
ministración pública local; ni se discutió sobre la pertinencia de crear un órgano con tales
características. El Congreso del Estado se limitó a votar y aprobar la Iniciativa que le mandó el
Ejecutivo local.

Sin embargo, las características de la Comisión como órgano constitucional autó-

nomo subnacional, es decir, su independencia y paridad de rango con respecto a los demás
poderes y órganos del Estado, así como el diseño institucional que busca una composición
plural en su órgano de dirección, pueden servirle para llevar a cabo de manera eficaz y eficiente
el objeto para el cual fue creada. Esas podrían considerarse sus fortalezas.

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En consecuencia, resulta impostergable consolidar la independencia de la Comi-

sión. Esto se lograría modificando el mecanismo de designación de sus comisionados por un
proceso en que la propuesta salga directamente de la sociedad civil representada por ONG’s y
no del Poder Ejecutivo. Además, se debería dotar a la Comisión de atribuciones para sancionar
las agresiones contra periodistas cometidas por autoridades, así como para instar a los medios
de comunicación a que mejoren las condiciones laborales de sus trabajadores.

La pandemia de COVID-19 ha puesto de manifiesto algunos problemas estructurales

de la sociedad mexicana como la desigualdad y la violencia. Al igual que muchos mexicanos,
las y los periodistas viven cotidianamente esos problemas; sin embargo, los y las periodistas

/ 55
realizan una función social imprescindible, por ello se debe garantizar el libre ejercicio del pe-

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

riodismo.

Por último, puede afirmarse que en la situación actual de emergencia sanitaria, la ta-
rea de informar con rapidez y veracidad resulta necesaria para la sociedad, pues la información
fidedigna, precisa, comprensible y oportuna, puede salvar vidas. 25

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Fundamentos y justificación para la creación

de organismos autónomos de protección
de los derechos humanos*

/ 55
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional
Introducción
El constitucionalismo latinoamericano de la segunda mitad del siglo pasado se ca-
racterizó, entre otras cosas, por la progresiva institucionalización de organismos autónomos
de protección de los derechos humanos, como parte del proceso de constitucionalización de 27
mecanismos nacionales de protección de los derechos humanos.

Dedicaremos nuestra opinión a esos organismos creados específicamente a nivel

constitucional para la tutela de los derechos humanos, aunque no es menos cierto que existen
otros organismos autónomos, creados igualmente por vía de la Constitución, que a pesar de
estar dedicados a otras funciones necesariamente involucran —también— derechos humanos
que son objeto de protección. Así, a modo de ejemplo, los organismos autónomos encarga-
dos de la organización y control electoral involucran los derechos humanos políticos.

Dicho esto, para encarar inmediatamente la temática que me ha sido asignada, a

continuación se presentan cuatro fundamentos o justificantes de ese proceso de instituciona-
* Elaborado por Caterina Balasso Tejera, Universidad Central de Venezuela-Universidad Católica Andrés Bello.

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lización constitucional de organismos autónomos específicos para la protección de los dere-

chos humanos en Latinoamérica.
Me referiré, en primer lugar, a dos fundamentos históricos, luego a una justificante
político-jurídica y, por último, mencionaré una justificación que puede encontrarse desde la
perspectiva del derecho internacional.

El Ombudsman
/ 55

En su concepción inicial (Ombudsman) la institución aparece hace más de 200 años

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

en la Constitución de Suecia de 1809 y surge como una entidad de origen parlamentario

encargada de velar por la protección de la buena administración pública en favor de la ciuda-
danía, para suplir las insuficiencias de los controles tradicionales, aunque no vinculado, inicial-
mente, a la protección de los derechos humanos.
28 El modelo varía y a lo largo del siglo XX se crea en diversos Estados con la misma
finalidad pero con distinto alcance al del prototipo sueco. Sus funciones clásicas se amplían
progresivamente y alcanza

...ámbitos como los relativos a la promoción de la buena administración, el acceso

a la información, la atribución de la condición de autoridad para la prevención de la
tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como la acre-
ditación como instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos
humanos.1

1 Ribó, Rafael et al., El marco internacional de la institución de ombudsman, Síndic de Greuges, Barcelona, mayo de
2014, disponible en: https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&cad=rja&uact=8&-
ved=2ahUKEwiQm63d8qbxAhVQRkEAHbTqAYkQFnoECAwQAA&url=https%3A%2F%2Fwww.theioi.org%2F-
downloads%2Fdnmtb%2FEl_marco_internacional_de_la_instituci% 25C3%25B3n_del_ombudsman.pdf&usg=AO-
vVaw3_KOAuLrp70smu16z8cBww.

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En el caso de Latinoamérica, aunque siguiendo el modelo europeo que proviene de

la evolución del inicial escandinavo, algunos países han creado órganos que se encargan
de velar por la vigencia de los derechos humanos ante actuaciones que provengan de la ad-
ministración pública o del ejercicio de funciones del Estado, lo cierto es que en la mayoría de

...los países donde se ha consagrado la figura del Defensor del Pueblo o del Pro-
curador para Defensa de los Derechos Humanos, no se especifica en forma alguna
que la tarea de protección se deba ejercer en relación con la administración del
Estado o al Poder Ejecutivo, sino frente a la universalidad de actores que puedan
atentar contra los derechos humanos.2

/ 55
Por otra parte, a diferencia del Ombudsman original, el órgano creado en nues-

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

tros países generalmente está dotado de autonomía e independencia respecto de los demás
poderes del Estado y en muchos casos está incluso habilitado para “...intentar acciones de
protección de carácter procesal, es decir, acciones de amparo o acciones de inconstitucio-
nalidad”,3 lo cual constituye una nota diferenciadora importante respecto de la versión original
nórdica. 29
De modo que aunque el modelo mayormente adoptado presenta una versión evolu-
cionada del antecedente escandinavo, en función de las características y necesidades propias
de los Estados, no puede negarse que uno de los fundamentos histórico-jurídicos de los or-
ganismos autónomos de protección de los derechos humanos previstos constitucionalmente
en Latinoamérica, se encuentra en su antecedente nórdico.

2 Brewer Carías, Allan R., “Mecanismos nacionales de protección de los derechos humanos. Justicia constitucio-
nal”, conferencia dictada en el XXI Curso Interdisciplinario de Derechos Humanos, Instituto Interamericano de
Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 25 de junio de 2003, disponible en: http://allanbrewercarias.com/
wp-content/uploads/2007/09/925.-871.-%C3%8DIDH.MECANISMOS-NACIONALES-DE-PROTECCION-DE-
LOS-DDHH.JUSTICIA-CONSTITUCIONAL-Junio-2003.pdf.
3 Idem.

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El poder moral propuesto por Simón Bolívar

Otro fundamento que puede señalarse en el caso de los países latinoamericanos
bolivarianos, como bien lo apunta el profesor Ackerman, es el que se encuentra en el Proyecto
de Constitución para la Gran Colombia presentado por Simón Bolívar al Congreso de Angos-
tura en 1819.

En efecto, en esa propuesta constitucional el Libertador planteaba la incorporación

en la estructura del Estado de un poder moral, que tenía por función la atenuación de “...la
preponderancia del Ejecutivo, y (a) contener a éste en beneficio de la libertad...” vigilando “...
/ 55

las violaciones del gobierno y el abandono de los deberes morales de los ciudadanos”.4 Sus
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

competencias, sin embargo, abarcaban mucho más que el cumplimiento de la Constitución y

las leyes.

Bolívar se inspiraba en los griegos y en los romanos, y señalaba en su discurso al

Congreso de Angostura:
30
Constituyamos este Areópago para que vele sobre la educación de los niños, sobre
la instrucción nacional; para que purifique lo que se haya corrompido en la Repú-
blica, que acuse la ingratitud, el egoísmo, la frialdad del amor a la patria, el ocio,
la negligencia de los ciudadanos: que juzgue los principios de corrupción, de los
ejemplos perniciosos, debiendo corregir las costumbres con penas morales, como
las leyes castigan los delitos con penas aflictivas, y no solamente lo que choca con-
tra ellas, sino lo que las burla; no solamente lo que las ataca, sino lo que las debilita;
no solamente lo que viola la Constitución, sino lo que viola el respeto público.5

4 Mier Hoffmann, Jorge, Bolívar y el poder moral, disponible en: https://enigmabolivar.wordpress.com/82-el-poder-

moral/.
5 Discurso del Libertador Simón Bolívar al Congreso de Angostura en 1819, disponible en: https://www.google.es/
url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwjVmLvv8KnxAhWqAmMBHW-

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El poder moral así concebido por Simón Bolívar se encargaría entonces de asegurar
una suerte de rendición de cuentas por parte de las autoridades públicas,6 y por ello es sin
duda uno de los fundamentos histórico-jurídicos de la aparición de órganos autónomos de esa
naturaleza, incluso los dedicados a la defensa de los derechos humanos, en las Constitucio-
nes de los países bolivarianos. De hecho, destaca que al menos en dos Constituciones, la
de Ecuador y —paradójicamente— la de Venezuela,7 se haya incluido —precisamente— un
Poder aparte tal como el Libertador propuso en 1819.

/ 55
Justificación jurídica para su institucionalización

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Por otra parte, más allá de los condicionantes estratégicos y políticos de la institucio-
nalización de estos organismos, vale la pena referirnos a un par de justificaciones relevantes,
desde el punto de vista jurídico: la consolidación del Estado de derecho y la satisfacción de
los compromisos de derecho internacional.
31

TWA_UQFnoECAYQAw&url=https%3A%2F%2Fdialnet.unirioja.es%2Fdescarga%2Farticulo%2F7296802.pd-
f&usg=AOvVaw0hvbrEUlrfb98nVcFYttfy.
6 Ackerman, John M., Autonomía y Constitución: el nuevo Estado democrático, México, UNAM, 2016, p. 49.
Disponible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/4139-autonomia-y-constitucion-el-nuevo-estado-
democratico.
7 En el caso de Venezuela, el máximo tribunal ha señalado “... a la clásica trilogía de las ramas del Poder Público
Nacional, esto es, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, se adicionó el Poder Ciudadano y el Poder Electoral (artículo
136 de la Constitución de 1961). Cabe destacar que esta modificación no ha obedecido a meras razones de
técnica legislativa o de racionalidad en la distribución orgánica del Poder, sino que refleja —se insiste— en una
concepción del Estado, y ello explica que se hayan consagrado sendos capítulos del título referido a la organiza-
ción del Poder Público Nacional destinados a regular esos dos nuevos poderes...”. Sentencia de la Sala Electoral
del Tribunal Supremo de Justicia de 10 de febrero de 2000.

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La institucionalización de organismos autónomos

a nivel constitucional como componente
para la consolidación del Estado de derecho
La creación de estos organismos, observada como parte de un largo proceso de
transformación profunda, refleja el esfuerzo que realizan nuestros países por consolidar y afian-
zar el modelo de Estado de derecho que han adoptado en sustitución del Estado absoluto,
justamente para garantizar la protección de los derechos y libertades públicas.8 Ello, incluso
a pesar de que vinculándose lógicamente al contexto que ha rodeado la adopción de las
/ 55

Constituciones dentro de las cuales se los ha insertado, aparezca, en algunos casos, como
una “...estrategia utilizada por reformadores gubernamentales de muy diverso signo para dar la
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

impresión en principio del inicio de una nueva etapa nacional”.9

Recordemos que el Estado absolutista es remplazado en Latinoamérica por un nue-
vo modelo de Estado —el de derecho— que descansa sobre cuatro principios básicos: en
32 primer lugar, el principio de la limitación al Poder como garantía de la libertad, que se concreta
mediante la distribución (vertical) y separación (horizontal) del poder; en segundo lugar, el prin-
cipio de legitimidad del poder, que reside en el pueblo quien lo ejerce de manera indirecta, a
través de representantes electos, o directamente mediante mecanismos de democracia direc-
ta, como los referendos, que garanticen su efectiva participación; en tercer lugar, el principio de
legalidad conforme al cual todos los órganos del Estado deben someterse a los postulados
de la ley, que concibe a la Constitución como ley suprema; y en cuarto lugar, el principio de
la declaración de derechos humanos y su garantía de rango constitucional.
En el tiempo, la evolución de la concepción de ese modelo de Estado de derecho
ha permitido realizar la necesidad de renovar y profundizar la democracia creando organis-

8 Brewer Carías, Allan R., op. cit.

9 Ackerman, John M., Autonomía y Constitución: el nuevo Estado democrático, cit., p. 49.

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mos especializados encargados específicamente de la tutela de los derechos humanos de

los ciudadanos. La institucionalización de organismos autónomos de protección de derechos
humanos a nivel constitucional se inserta, entonces, dentro del contexto de esa concepción
del Estado, apareciendo como un mecanismo de renovación de la garantía institucional de los
derechos y libertades, contribuyendo al alcance de sus postulados elementales.

La institucionalización de organismos autónomos

a nivel constitucional como obligación derivada

/ 55
de la Convención Americana de Derechos Humanos

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Por otra parte, y aunque no puede negarse que la institucionalización de los orga-
nismos autónomos y el rango normativo de su reconocimiento corresponden a una decisión
propia e individual de cada Estado, no siendo un aspecto que atañe —en principio— al de-
recho internacional, sin embargo, es posible considerar que ello pueda obedecer también al 33
cumplimiento de obligaciones asumidas por los Estados a nivel internacional.

En el caso particular de Latinoamérica, los Estados miembros de la Organización

de Estados Americanos que son parte de la Convención Americana de Derechos Humanos
asumieron el compromiso de respetar los derechos y libertades reconocidos en la misma, así
como de garantizar su libre y pleno ejercicio de conformidad con el artículo 1o. Pero aún más,
el artículo 2o. de la misma Convención los obliga a adoptar las medidas legislativas necesarias
para garantizar y hacer efectivos los derechos y libertades que se reconocen, constituyendo
el establecimiento de organismos autónomos de protección de los derechos humanos un
mecanismo de satisfacción de dicha obligación.

Sobre el particular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que

entre las obligaciones de prevención de los Estados están:

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todas aquellas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural que promue-

van la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que las eventuales
violaciones a los mismos sean efectivamente consideradas y tratadas como un
hecho ilícito que, como tal, es susceptible de acarrear sanciones para quien las
cometa.10

De modo que como acertadamente señala el profesor Brewer Carías, “...la imple-
mentación de los mecanismos internos de protección de los derechos humanos en América
Latina, constituye una obligación internacional exigible de los Estados parte de la Convención
Interamericana...”11 que justifica su institucionalización.
/ 55
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

A mayor abundamiento es recomendable recordar que dentro del ámbito de la pro-

tección internacional de los derechos humanos encontramos documentos que abordan la
institución del Ombudsman o Defensor de los Derechos Humanos, incluyendo resoluciones
aprobadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas.

34 En particular, en el ámbito latinoamericano, por ejemplo, destaca la Resolución de

la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) 48/134 del 20 de di-
ciembre de 1993 que se refiere precisamente a las instituciones nacionales de promoción y
protección de los derechos humanos,12 y en la cual esa Asamblea:

2. Reafirma la importancia de establecer, de conformidad con la legislación nacio-

nal, instituciones nacionales eficaces de promoción y protección de los derechos
humanos, así como de mantener el pluralismo de su representación y su indepen-
dencia;

10 Sentencia de la CIDH pronunciada en el caso Velásquez Rodríguez, 1988.

11 Brewer Carías, Allan R., op. cit.
12 Disponible en: https://www.oas.org/dil/esp/Res_48-134_UN.pdf.

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3. Alienta a los Estados miembros a establecer instituciones nacionales de promo-

ción y protección de los derechos humanos, o a fortalecerlas cuando ya existan, y
a incorporar esos elementos en sus planes nacionales de desarrollo.13

A través de dicha Resolución, la OEA además aprobó una serie de principios rela-
tivos al estatuto de las instituciones nacionales, relacionados con las competencias y atribu-
ciones de estos organismos, su composición y garantías de independencia y pluralismo, así
como sobre sus modalidades de funcionamiento. Igualmente la Asamblea alentó, a través de
dicha Resolución, “...el establecimiento y fortalecimiento de instituciones nacionales tenien-
do en cuenta esos principios y reconociendo que todos los Estados tienen el derecho de ele-

/ 55
gir el marco que resulte más adecuado a sus necesidades especiales en el plano nacional”.14

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Aunque la Resolución, como todos los demás documentos de igual naturaleza, no
es jurídicamente vinculante, ciertamente tiene la capacidad de tener importantes efectos y
consecuencias,15 pues se coloca en un rango de “...autoridad política, incluso moral, que
puede contribuir a hacer evolucionar el derecho internacional y el derecho interno de los Esta- 35
dos”,16 estimulando conductas y generando expectativas en la comunidad internacional sobre
lo que se considera deseable, teniendo un carácter prospectivo y orientador.17

13 Idem.
14 Idem.
15 Ribó, Rafael et al., op. cit.
16 Idem.
17 Idem.

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Conclusión
Desde una perspectiva histórico-jurídica, puede afirmarse que el modelo inicial sue-
co es precursor de todos los organismos de rendición de cuentas y, por tanto también en
Latinoamérica, es fundamento de la institucionalización de organismos autónomos de protec-
ción de derechos humanos, por vía constitucional. En el continente encontramos además la
propuesta formulada por Simón Bolívar en su proyecto de Constitución para la Gran Colombia
de crear un poder moral.

Por otra parte, la institucionalización de este tipo de organismos se manifiesta como

/ 55

un mecanismo de renovación del modelo de Estado de derecho adoptado por los países
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

latinoamericanos.

Finalmente, este proceso de institucionalización puede ser justificado como la satis-

facción de compromisos asumidos desde la perspectiva del derecho internacional.

36 Como nota particular no puedo dejar de señalar que la efectividad de los organismos
autónomos de protección de los derechos humanos como mecanismos internos de protec-
ción de los derechos humanos, sólo puede lograrse en presencia de un Estado de derecho,
pues en su ausencia dichos entes no son más que letra muerta.

En el caso de Venezuela, por ejemplo, que atravesó un proceso constituyente en

1999 en medio de un drástico cambio político que ha detonado la crisis en la que se encuentra
actualmente y donde no existe Estado de derecho más allá de la Constitución, el poder ciu-
dadano no ha sido más que un mecanismo a través del cual se ha revestido de una aparente
legitimidad una subordinación sin precedentes a la máxima autoridad del Poder Ejecutivo que,
en definitiva, dicta los lineamientos que determinan sus actuaciones u omisiones, pues en
Venezuela, “...a pesar de todas las promesas de la Constitución... el poder se ha concentrado

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en las manos del Poder Ejecutivo al cual todos los otros poderes públicos están sometidos,
particularmente el Tribunal Supremo de Justicia y el órgano electoral”.18

El Defensor del Pueblo no sólo ha abandonado toda idea de defensa de derechos

humanos, sino que se ha convertido en uno de los órganos oficiales para avalar la violación de
los mismos por parte de las autoridades del Estado.

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s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional
37

18 Brewer Carías, Allan R., La Constitución como promesa incumplida. El caso de Venezuela, disponible en: http://
allanbrewercarias.com/wp-content/uploads/2017/04/1187.-conf.-Brewer..-La-Constituci%C3%B3n-como-pro-
mesa-incumplida.-El-caso-de-Venezuela.pdf.

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Los órganos constitucionales autónomos

y su función democratizadora en el régimen jurídico mexicano*

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La democracia no es un sistema perfecto, pero es el que nos ha demostrado me-

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

jores resultados en términos de protección de los intereses de la ciudadanía y, en tal sentido,
dividir el poder ha sido una necesidad histórica impulsada por diversos pensadores, quienes
se han percatado que su acumulación excesiva suele redundar en la arbitrariedad y el abuso.1

El filósofo italiano Norberto Bobbio2 considera que la democracia es el “conjunto de

reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las deci-
39
siones colectivas y bajo qué procedimientos” puesto que “todo grupo social tiene la necesidad
de tomar decisiones obligatorias para todos los miembros del grupo”. Desde tal perspectiva,
se considera que la democracia consiste mínimamente en “un conjunto de procedimientos
que sirven para determinar la forma en que se maneja y distribuye el poder político”.3

* Elaborado por Jesús Guillermo Belman Leal, Universidad Sor Juana Inés de la Cruz, ORCID: 0000-0003-0666-
0889.
1 Agapito Serrano, Rafael de, Libertad y división de poderes, Madrid, Tecnos, 1989.
2 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, México, Fondo de Cultura Económica, 1986.
3 Rosales Valladares, Rotsay y Rojas Bolaños, Manuel, Poder, política y democracia, San José de Costa Rica,
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2012.

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Vivir en democracia implica formar parte de una sociedad donde el poder se ha

fraccionado en beneficio de su población, ya que una vez que el mismo “está distribuido entre
distintos órganos que mutuamente se frenan, queda cerrada la posibilidad de que el poder
constituido se haga ilimitado, soberano”.4

La democracia es una forma de enfrentar contradicciones, disputas y luchas de ma-

nera institucional, limitando con ello la posibilidad de que quienes ejercen el poder lo utilicen a
voluntad según sus volubles caprichos o de acuerdo con sus intereses y agendas personales.
El mínimo de normas que permiten calificar una nación como democrática recaen en lo relativo
al régimen político, y están centradas en el proceso de la elección de los gobernantes.5 Tal
/ 55

concepto mínimo de democracia supone una democracia formal, en la que se respetan los
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

derechos civiles y la represión política es minimizada en tanto exista acuerdo en relación con el
empleo de los mecanismos legales e institucionales para el ejercicio del poder.6

El propósito central del principio de la separación de poderes ha sido permitir el ade-

40 cuado funcionamiento de las ramas o departamentos de similar jerarquía que conforman el
Estado, de manera separada y sin que una entorpezca a la otra, mediante cualquier forma de
obstrucción o presión intimidatoria.7

Para su ejercicio, la mayor parte de las naciones han dividido sus poderes públicos
en tres: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No obstante lo anterior, la práctica de tal división com-

4 Rubio Llorente, Francisco, La forma del poder (estudios sobre la Constitución), Madrid, Centro de Estudios Cons-
titucionales, 1997.
5 Dahl, Robert A., Poliarchy. Participation and Opposition, Yale University Press, 1971. Véase también: Lipset,
Seymour M., Political Man. The Social Basis of Politics, Doubleday and Company, Inc., 1981.
6 Rodríguez, Florisabel y Rosales Valladares, Rotsay, Reflexión sobre ciudadanía para la democracia, Serie Cuader-
nos de Trabajo, núm. 2007-03, Procesos/PNUD-Costa Rica, 2007, pp. 4 y 5.
7 Melgar Adalid, Melgar, Separación de poderes, México, Secretaría de Gobernación, 2016.

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petencial de las autoridades públicas ha sido imperfecta y contraria a un adecuado sistema

de pesos y contrapesos, por lo que ha sido necesario atomizar más aún el poder. Es en este
contexto que surgen los órganos constitucionales autónomos para resolver la necesidad de
fragmentar más aún el ejercicio del poder público.

Los órganos constitucionales autónomos (OCA) son aquellos que sin adherirse a
los poderes tradicionales del Estado8 han sido creados por la Constitución con el objetivo de
“frenar, controlar y equilibrar a los otros órganos con responsabilidades igualmente supremas”.9
Los OCA “tienen relaciones de coordinación con los demás poderes tradicionales u órganos
autónomos, sin situarse subordinadamente en algunos de ellos”,10 actuando con independen-

/ 55
cia en sus decisiones y estructura orgánica.11

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Es importante aludir que el simple hecho de que un órgano haya sido creado por
mandato constitucional, no es suficiente para considerarle autónomo, sino que tal autonomía
se basa en que no están incluidos en la estructura orgánica de los poderes tradicionales,12 por
lo que la naturaleza jurídica y administrativa de los OCA, así como sus respectivas relaciones 41
frente a los poderes del Estado, son los que determinan su nivel de autonomía, por tanto, el
término autonomía no puede ser empleado genérica ni absolutamente, puesto que no es igual

8 Cárdenas Gracia, Jaime, Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional,
México, UNAM, 1996.
9 Ruiz, José Fabián, “Los órganos constitucionales autónomos en México: una visión integradora”, Cuestiones
Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México, vol. 37, 2017, pp. 85-120.
10 Ugalde Calderón, Filiberto Valentín, “Órganos constitucionales autónomos”, Revista del Instituto de la Judicatura
Federal, México, núm. 29, 2010, pp. 253-264.
11 Carrillo Cervantes, Yasbe Manuel, “La división de poderes y los órganos constitucionales autónomos en México.
Propuestas para la reforma del Estado”, Alegatos, México, vol. 39, 1998, p. 331.
12 Moreno Ramírez, Ileana, Los órganos constitucionales autónomos en el ordenamiento jurídico mexicano, México,
Porrúa, 2005.

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ni tiene el mismo alcance para todos los entes que la exteriorizan.13 Lo anterior significa que
cada organismo constitucional autónomo tiene diversos grados de autonomía en virtud de falta
de homogeneidad jurídica en el tema, lo cual implica un reto para tales instituciones. Otro desa-
fío que deben afrontar es la presión política de los partidos y presidentes de la República para
imponer a modo a quienes son sus titulares, pese a que en teoría esto no debería ser posible
por las limitaciones legales a que dichas personas se encuentren afiliadas a un partido político.14
No obstante que se acostumbra atribuir al sexenio de Carlos Salinas de Gortari la
creación de OCA —como el IFE en 1990, la CNDH, en 1992, y la concesión de autonomía
al Banxico, en 1993—, lo cierto es que en tal sexenio las funciones de tales instituciones se
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descentralizaron, pero no abandonaron la jerarquía del Poder Ejecutivo.15 El IFE nació en 1990
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

como un órgano especializado en materia electoral, pero sin autonomía,16 la cual surgió hasta
la reforma de 1996. La CNDH, por su parte, surgió en 1992 como órgano desconcentrado
de la Secretaría de Gobernación, pero se le reconoció autonomía constitucional hasta 1999.17
Como se puede apreciar, desde sus inicios existió una aversión política a que los
42 OCA se constituyeran como instituciones verdaderamente autónomas y dicha fricción no ha
concluido en nuestros días.

13 Martínez Robledos, Marybel, “Órganos y organismos constitucionales autónomos: una reforma pendiente. ¿For-
taleza o debilidad del Estado?”, El Cotidiano, México, vol. 190, 2015, pp. 123-143
14 Coutiño, Alfredo. “Opinión: nuevo gobernador de Banxico, una decisión revelada”, Expansión, 5 de julio de 2017,
disponible en: https://expansion.mx/opinion/2017/07/05/opinion-nuevo-gobernador-banxico-una-decision-re-
velada.
15 Cansino, César y Patiño León, Luis Arturo, “¿Cuál autonomía de los órganos constitucionales autónomos en
México? El caso del Instituto Nacional Electoral en perspectiva comparada”, Ius Comitiãlis, México, vol. 3, núm.
5, 2020, pp. 21-49.
16 Ackerman, J., Organismos autónomos y democracia. El caso de México, México, Siglo XXI, 2007.
17 Moreno Ramírez, Ileana, op. cit.

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La actual administración federal tiene tintes notoriamente autoritarios.18 El titular del

Ejecutivo federal, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), ha sido renuente a aceptar la auto-
nomía de los OCA, en quienes desea sin éxito imponer su voluntad, 19 por lo que es posible
apreciar una agresiva campaña en contra de los mismos desde su posición de poder,20 pues
ha manifestado en diversas ocasiones su intención de que desaparezcan.21

Desde el inicio de su gestión, AMLO ha manifestado repudio en contra de las leyes

y las instituciones democráticas al grado de hacer todo lo posible para destruir todas aquellas
que pudiesen servir de contrapeso a sus decisiones,22 así como atacar a cualquiera que se-
ñale las deficiencias de su gobierno.23

/ 55
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional
18 Castañeda, Jorge, “Biden should not Ignore Mexico’s Turn to Authoritarianism”, The New York Times, 30 de abril
de 2021, disponible en: https://www.nytimes.com/2021/04/30/opinion/biden-amlo-mexico-migration.html.
19 Manetto, Francesco, “Del INE al Banco de México: la tensión con los órganos autónomos marca un año clave
para López Obrador”, El País, 9 de enero de 2022, disponible en: https://elpais.com/mexico/2022-01-09/
del-ine-al-banco-de-mexico-la-tension-con-los-organos-autonomos-marca-un-ano-clave-para-lopez-obrador.
htm.
43
20 Cullel, Jon Martin, “López Obrador redobla el choque con los organismos autónomos de México”, El País, 23 de
junio de 2020, disponible en: https://elpais.com/internacional/2020-06-24/lopez-obrador-redobla-el-choque-
con-los-organismos-autonomos-de-mexico.html.
21 Suárez, Karina, “López Obrador aboga por la desaparición de los órganos autónomos de competencia y teleco-
municaciones”, El País, 15 de febrero de 2022, disponible en: https://elpais.com/mexico/2022-02-15/lo-
pez-obrador-aboga-por-la-desaparicion-de-los-organos-autonomos-de-competencia-y-telecomunicaciones.
html. Véase también: De la Rosa, Yared, “Morena y aliados no bastan para desaparecer órganos autónomos y re-
guladores”, Forbes, 12 de enero de 2021, disponible en: https://www.forbes.com.mx/morena-y-aliados-no-bas-
tan-para-desaparecer-organos-autonomos-y-reguladores/.
22 Carrillo, Emmanuel, “AMLO se ha dedicado a destruir instituciones de contrapeso: Informe”, Forbes, 7 de diciem-
bre de 2021, disponible en: https://www.forbes.com.mx/politica-amlo-se-ha-dedicado-a-destruir-institucio-
nes-de-contrapeso-informe/.
23 Ramírez, Darío, “Desarmar la corrupción: ¿por qué AMLO ataca a la prensa en el contexto de mayor violencia
contra la prensa?”, Nexos, Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad, 24 de febrero de 2022, dispo-

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Los OCA han surgido gracias a la democratización del poder público y son indis-
pensables para garantizar una inercia favorable de tal proceso democratizador, por lo que
cualquier atentado en contra de los mismos es una afrenta directa a la democracia y un intento
de imponer el autoritarismo. El hecho de que un presidente de la República se oponga tan
enérgicamente a ellos, es un claro indicador de que nuestro país está transitando hacia un
régimen contrario a la democracia.

Estamos en momento decisivo de la historia de nuestro país en el que se debate la

razón en contra del fanatismo. Nunca antes tantos mexicanos habían entregado ciegamente
su confianza en una persona tan poco confiable, por lo que el escenario político al que nos
/ 55

enfrentamos resulta en extremo desolador para la democracia.

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Proteger las instituciones democráticas entre las que destacan los OCA, es una
necesidad urgente que precisamos atender si queremos seguir gozando de las ventajas que
ofrece el vivir en una nación libre de dictaduras.
44 Como conocedores del derecho precisamos desde nuestras diversas trincheras
defender las instituciones democráticas, puesto que no hacerlo podría generar un costo de-
masiado caro que no vale la pena asumir como nación.

nible en: https://contralacorrupcion.mx/por-que-amlo-ataca-a-la-prensa-en-el-contexto-de-mayor-violencia-

contra-la-prensa/.

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La Comisión Coahuilense de Conciliación

y Arbitraje Médico: un órgano constitucional autónomo
sui generis con funciones pertinentes en la pandemia de COVID-19*

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s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional
Introducción
En el contexto actual provocado por la pandemia de COVID-19, estimamos perti-
nente analizar someramente el diseño institucional y funciones de la Comisión Coahuilense de
Conciliación y Arbitraje Médico, única en su tipo en todo el país por cuanto hace a su naturale- 45
za jurídica. Se trata de un organismo público autónomo que tiene entre sus objetivos mejorar la
calidad de los servicios médicos y resolver las controversias que se susciten entre el médico y
el paciente derivadas del acto médico en Coahuila. Por ende, existe una relación directa entre
esta Comisión y el derecho fundamental a la protección de la salud.

La atención médica, entendida de conformidad con el artículo 32 de la Ley General

de Salud como “el conjunto de servicios que se proporcionan al individuo, con el fin de pro-
teger, promover y restaurar la salud”, puede dar lugar a un caso de negligencia, impericia y/o
imprudencia como resultado del acto médico, teniendo en consecuencia una responsabilidad
jurídica para el galeno. Los conflictos médico-paciente regularmente son solucionados por vía
* Elaborado por Marco Antonio Contreras Minero, posgrado de la Facultad de Derecho de la UNAM, ORCID:
0000-0001-9895-0132.

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jurisdiccional en las materias penal, civil o administrativa. No obstante, existen otras instancias
que, valiéndose de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, pueden ser útiles
para resolver determinadas controversias.

La Comisión Nacional de Arbitraje Médico (Conamed), creada el 3 de junio de 1996,

fue la primera institución de este tipo en México. Su objeto es contribuir a resolver los conflictos
suscitados entre los usuarios de los servicios médicos y los prestadores de éstos; dicha Co-
misión es presidida por un comisionado y diez consejeros designados por el titular del Ejecu-
tivo federal. Tiene como naturaleza jurídica ser un órgano desconcentrado de la Secretaría de
Salud a nivel federal, cuenta con plena autonomía técnica para emitir sus opiniones, acuerdos
/ 55

y laudos. Con la creación de la Conamed surgieron instituciones homólogas en las entidades

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

federativas cuya competencia fue acotada a sus estados, y podemos decir que si bien con-
servan ciertas similitudes, su naturaleza jurídica, autonomía y atribuciones son variables.

46
Naturaleza jurídica de las comisiones de arbitraje
médico de las entidades federativas
Se ha realizado un estudio exploratorio en la normatividad local a fin de advertir la
naturaleza jurídica y el tipo de autonomía de las comisiones de arbitraje médico en las entida-
des federativas. En adelante, ocuparemos las palabras material y formal, para realizar algunas
distinciones, debido a que se presentan casos en los que formalmente existe la norma que
crea la Comisión de Arbitraje Médico en determinado estado, pero materialmente no se han
constituido. Es decir, hay casos en los que existen estas instituciones sólo en la Ley, pero no
en la realidad (son los casos de Quintana Roo y Durango). Sólo cuatro entidades federativas
no cuentan con una comisión local: Quintana Roo y Durango (materialmente); Zacatecas y
Ciudad de México (material y formalmente).

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Organismos públicos descentralizados

Materialmente, existen 14 comisiones de arbitraje médico que son organismos pú-
blicos descentralizados de las administraciones públicas locales. Formalmente, 16 comisiones
de arbitraje médico son organismos públicos descentralizados que cuentan con personalidad
jurídica y patrimonio propio. Sobre la autonomía de estas comisiones véase la tabla 1.

Tabla 1
Tipo de autonomía de las comisiones de arbitraje médico

/ 55
que son organismos públicos descentralizados

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Comisión de Arbitraje Autonomía Plena autonomía Autonomía Autonomía
Médico por estado técnica técnica de gestión jurídica
Aguascalientes x
Baja California x 47
Baja California Sur x
Chiapas x
Colima x
Durango* x
Estado de México x
Guanajuato x
Jalisco x
Michoacán x

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Morelos x x
Nayarit x
Tabasco x x
Tamaulipas x
Veracruz x
Quintana Roo* x

Nota: El asterisco representa a las comisiones que sólo existen formal pero no materialmente.
/ 55

Fuente: Elaboración propia con información de las normas respectivas.

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Respecto de la Comisión de Arbitraje Médico de Michoacán, consideramos que la

redacción del artículo 1o. de su Decreto de creación da lugar a confusiones, lo que puede
hacernos pensar que es un órgano constitucional autónomo, no obstante, se trata de un or-
48 ganismo público descentralizado.

Órganos desconcentrados
En este caso sí hay correspondencia entre la Ley y la realidad. Por ello, formal y
materialmente existen doce comisiones de arbitraje médico que son órganos desconcentra-
dos de las administraciones públicas locales. En su mayoría tienen plena autonomía técnica,
véase la tabla 2. La Comisión del Estado de San Luis Potosí es la única que tiene personalidad
jurídica.

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Tabla 2
Tipo de autonomía de las comisiones de arbitraje médico
que son órganos desconcentrados

Comisión de Arbitraje Autonomía Plena autonomía Autonomía

Médico por estado técnica técnica operativa
Campeche x
Chihuahua x

/ 55
Hidalgo x x

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Guerrero x
Nuevo León x
Puebla x
Querétaro x x 49
San Luis Potosí x
Sinaloa x
Sonora x
Tlaxcala x
Yucatán x

Fuente: Elaboración propia con información de las normas respectivas.

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Órgano autónomo atípico:

Comisión de Arbitraje Médico de Oaxaca
Especial mención merece la Comisión de Arbitraje Médico de Oaxaca que, con-
forme a lo dispuesto en el artículo 1o. de su Ley, es un “Organismo Público Autónomo de la
Administración Pública del Estado Libre y Soberano de Oaxaca”, no obstante, no hay mención
de esta Comisión en ninguna parte de la Constitución local, motivo por el cual no puede ser
considerado órgano constitucional autónomo. Sin embargo, tampoco es un órgano descon-
centrado ni un organismo público descentralizado. Los objetivos de este texto nos impiden
/ 55

profundizar en este órgano autónomo atípico.

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Órgano Constitucional Autónomo sui generis

La Comisión Coahuilense de Conciliación y Arbitraje Médico (en adelante, la Comi-
50 sión) es un organismo público autónomo que cumple con los parámetros establecidos por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) para ser considerada órgano constitucional
autónomo a nivel local.

La Comisión se creó como un organismo descentralizado de la administración públi-

ca estatal, sectorizado a la Secretaría de Salud Estatal, mediante Decreto núm. 231, publicado
en el Periódico Oficial del Estado de Coahuila el 9 de julio de 2004. El 12 de abril de 2013, en el
mencionado Periódico Oficial se publicaron los decretos núms. 202 y 233; en éstos, se adicio-
naba el artículo 173 bis a la Constitución Política del Estado de Coahuila, el cual reconocía para
toda persona el “derecho a la prestación de servicios médicos públicos o privados, obteniendo
una atención eficiente, oportuna y de calidad”, y establecía constitucionalmente a la Comisión
Coahuilense de Conciliación y Arbitraje Médico como un organismo público autónomo, asimis-
mo, se expedía una nueva Ley de la Comisión.

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De conformidad con los artículos 4o. y 5o. de la Ley de la Comisión, esta institución
cuenta con autonomía: política, jurídica, administrativa, financiera y presupuestal. Los principios
de esencialidad, permanencia, independencia, imparcialidad, profesionalismo, transparencia,
responsabilidad y sujeción al Estado humanista, social y democrático de derecho, son la base
de la autonomía constitucional de la Comisión.

Respecto del principio de transparencia, consideramos que es necesario fortalecerlo

normativamente. Lo anterior, en virtud de que se localizaron dos iniciativas presentadas al Con-
greso local de Coahuila en las que se esgrimió la falta de transparencia de la Comisión. Las
iniciativas presentadas en marzo de 2016 proponen, entre otras cosas, que el comisionado no

/ 55
sólo presente el informe anual de actividades al Congreso del Estado, sino que comparezca y

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

lo rinda ante el Poder Legislativo local), y en septiembre de 2016 propone la adición de dispo-
siciones que establezcan deberes específicos en materia de transparencia.

La Comisión se integra por un Consejo General, un comisionado, una Subcomisión

General Jurídica, una Subcomisión Médica, una Subcomisión Administrativa, un Contralor In- 51
terno, y las demás unidades administrativas y áreas técnicas que acuerde el Consejo General.
El Consejo General está constituido por un presidente, que es el comisionado, un secretario
técnico, un contralor interno y cinco consejeros (artículos 70 y 71 de la Ley de la Comisión).

Para la designación del comisionado, el Ejecutivo estatal debe presentar una terna
de personas con una trayectoria profesional que sea avalada por organizaciones no guberna-
mentales, universidades, colegios y asociaciones de médicos de la entidad, de entre esta ter-
na el comisionado es designado mediante el voto de las dos terceras partes de los miembros
del Congreso del Estado. El cargo es por un periodo de cuatro años y puede prorrogarse por
igual tiempo (artículos 85 y 86 de la Ley de la Comisión). Para la designación de los consejeros,
el Ejecutivo estatal, previa convocatoria a la comunidad, envía una lista con los nombres de las
personas propuestas y de entre éstas, cinco consejeros son designados por las dos terceras

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partes del Congreso estatal, la duración de su encargo es de tres años (artículos 94 y 96 de

la Ley de la Comisión).

Sobre el modo de designación de los integrantes de la Comisión, consideramos que

podría diseñarse un sistema que garantice de mejor manera la especialización de éstos, lo cual
podría lograrse mediante un sistema de evaluación de conocimientos de los aspirantes. Ade-
más, sería dable generar un esquema con mayor equilibrio de participación entre los poderes
Ejecutivo y Legislativo locales en el proceso de designación.

En materia de responsabilidad del titular de la Comisión, el artículo 102 de la Ley de

/ 55

la Comisión establece que cuando el comisionado incurra en “actos u omisiones que redun-
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

den en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen desempeño” podrá ser
sancionado por el Congreso del Estado mediante juicio político a fin de destituirlo e inhabilitar-
lo. Disposición que nos parece adecuada dada la transcendencia de los asuntos de los que
conoce esta institución.
52
Funciones pertinentes de la Comisión Coahuilense
de Conciliación y Arbitraje Médico en tiempos de COVID-19
Consideramos que, de acuerdo con el objeto y atribuciones de la Comisión estable-
cidos en los artículos 3o. y 68 de su Ley, esta institución podría ser pertinente en el contexto
actual de la pandemia de COVID-19, por las siguientes razones:

1. En la coyuntura actual de la pandemia de COVID-19 existe una gran cantidad de

información (por ejemplo, en Internet) que puede confundir al paciente provocando conflictos
con el galeno en virtud de la atención médica recibida. La Comisión puede prevenir los con-
flictos médico-paciente mediante la difusión de los derechos y obligaciones de cada parte,
evitando litigios innecesarios.

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2. Se estima altamente probable que al reinicio de labores en los juzgados y tribuna-

les sobrevengan una gran cantidad de demandas de responsabilidad patrimonial del Estado,
así como de acciones por la vía civil en contra de médicos y hospitales, según lo ha expresado
José Ramón Cossío. Consideramos que el actuar de la Comisión puede ayudar a despre-
surizar la carga de trabajo del Poder Judicial. El elemento imparcialidad es fundamental en la
resolución de los conflictos entre los usuarios de los servicios médicos y los prestadores de
dichos servicios con motivo de una atención médica, ya que genera confianza en las partes
hacia la Comisión. La autonomía constitucional debe ser útil para garantizar dicho elemento.

3. La Comisión puede auxiliar a las personas a las que se les niegue el servicio mé-

/ 55
dico, evitándoles acudir con un abogado para poder reclamar su derecho a la protección de la

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

salud; en este aspecto, la Comisión puede adoptar las medidas necesarias para la protección
de la salud de los pacientes.

4. La Comisión puede intervenir de oficio en la esfera de su competencia, cuando

surjan cuestiones que resulten de interés público o sean trascendentales para la comunidad 53
sobre la materia. Esta es una de las atribuciones que nos parece muy valiosa debido a que
podría ser usada para mejorar la calidad de los servicios médicos y garantizar el derecho a la
protección de la salud, sin necesidad de que una persona lo solicite, protegiendo principal-
mente a los grupos más vulnerables.

5. Se le encomienda a la Comisión la atribución de mejorar la calidad en la presta-

ción de los servicios médicos. En el contexto actual es primordial garantizar este elemento. La
atención de la COVID-19 requiere de equipo especializado (por ejemplo, respiradores) sin el
cual no podría prestarse satisfactoriamente la atención médica. Sobre la transcendencia del
elemento calidad en los servicios de salud, se ha pronunciado en diversas ocasiones la SCJN;
además, la Observación General núm. 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de la Organización de las Naciones Unidas, es prolija sobre este tópico.

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Consideraciones finales
Advertimos que, en la actualidad, la tendencia respecto a la naturaleza jurídica de las
comisiones de arbitraje médico en México es que sean organismos públicos descentralizados.
Materialmente existen 28 comisiones de arbitraje médico a nivel local en todo el país con au-
tonomía variable; de éstas, 14 son organismos públicos descentralizados, doce son órganos
desconcentrados, una es lo que denominamos un órgano autónomo atípico; la Comisión
Coahuilense de Conciliación y Arbitraje Médico es la única en su tipo a nivel estatal y federal,
ya que es un órgano constitucional autónomo, por ello se le considera sui generis.
/ 55

Sobre el diseño institucional de la Comisión Coahuilense, advertimos que sería favo-

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

rable hacer algunos ajustes normativos en su sistema de designación, así como fortalecer las
disposiciones en materia de transparencia. Consideramos que lo normativo debe ir sumado a
la puesta en práctica de sus atribuciones, en un actuar eficaz y eficiente de la Comisión para
el pleno cumplimiento de su objeto. También se hizo una breve mención de algunas razones
54 por las que estimamos que el actuar de la Comisión podría ser pertinente en la pandemia por
COVID-19.

Apreciamos que el diseño institucional de las comisiones de arbitraje médico en

México debe ser repensado y fortalecido para que puedan cumplir de una mejor forma con
sus fines. De esta manera, las personas recurrirán con mayor frecuencia a estas instituciones,
utilizando los medios alternativos de solución de conflictos, acudiendo a instancias jurisdiccio-
nales sólo en aquellos casos que así lo ameriten por sus condiciones particulares. Por lo ante-
rior, se abre una gran oportunidad para que la Comisión Coahuilense de Conciliación y Arbitraje
Médico demuestre en la práctica las ventajas de su naturaleza jurídica y diseño institucional. De
su éxito o fracaso dependerá en buena medida la propagación de su modelo.

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El papel de los órganos constitucionales autónomos

en el contexto de la emergencia del COVID-19*

/ 55
Es importante partir de cómo, por qué y para qué surgen los órganos constitucio-

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

nales autónomos (OCA) en México. En el siglo pasado se sostuvo en el poder un gobierno
unipartidista, manteniendo un esquema de “péndulo” entre un criterio tradicional de desarrollo
de ideología liberal y una política reformadora para generar cambios, lo que permitía otorgar
privilegios a una u otra clase política, convirtiendo a este esquema en un singular mecanismo
de gobernabilidad.
55
En las décadas de los setenta y ochenta, se fueron dando nuevos paradigmas po-
líticos y económicos que dieron pauta a la intervención de diversos actores de la sociedad,
provocando cambios en el mapa político nacional logrando una apertura democrática que dio
la posibilidad de una alternancia de partidos. Sin embargo, esta alternancia partidista por sí
misma no resultó garante de una nueva forma de gobierno que pudiera dar por consecuencia
automática un cambio a un régimen democrático.

Es entonces que aparecen en la esfera política una serie de organismos a los que
se les otorga autonomía plena, no como una concesión gratuita sino como una necesidad
para satisfacer las demandas ciudadanas. Estos organismos se les delega la operación de
* Elaborado por Rosa María Cruz Lesbros, presidenta del Comité Coordinador y del Comité de Participación Ciu-
dadana del Sistema Nacional Anticorrupción.

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elementos medulares del orden democrático y contribuyen a que la división de poderes se

extienda más allá de los poderes tradicionales del Estado, conformando nuevas instancias del
propio Estado que actúan a la par de los poderes como organismos vigilantes de Estado, lo
cual genera un esquema de pesos y contrapesos que contribuye a una mejor gobernabilidad
democrática y establece nuevas formas de relación entre los propios poderes, así como entre
gobernantes y gobernados.

Los OCA operan con gran diversidad de esquemas que les otorga su marco norma-
tivo con mayor o menor grado de libertad autonómica, con presupuesto público propio, con
facultades autonormativas más o menos independientes y con facultades de autogobierno de
/ 55

mayor o menor alcance.

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Estos organismos surgen como un proceso gradual y paulatino, resultado de luchas

democráticas que responden a exigencias de diferentes derechos. Es así como los organis-
mos autónomos responden a una diversidad de derechos de carácter democrático en torno a:
56 – La educación
– Votar y ser votado (democracia)
– La protección de los derechos humanos
– La rendición de cuentas
– La estabilidad monetaria
– La información (información pública, estadística, radiodifusión y telecomunica-
ciones)
– La justicia

En entonces que el actual entorno político y económico exige contar con institucio-
nes eficientes, eficaces y de calidad; críticas y comprometidas, no sólo con los poderes esta-

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blecidos, sino también con las demandas y las necesidades de las y los ciudadanos. Por ello
se debe buscar una autonomía e independencia reales en lugar de utilizar sus competencias
y poderes de manera arbitraria.

Ante la pandemia del COVID 19, México, como muchos otros países, se enfrenta
a uno de los más grandes retos de su historia, pues la contingencia se da en dos aspectos:
la contingencia sanitaria y la emergencia económica. Ambos aspectos requieren la inyección
extraordinaria de importantes recursos económicos y ello se agrava ante una restricción presu-
puestal, lo que demanda un estrecho seguimiento ciudadano y la fiscalización de las instancias
competentes.

/ 55
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional
Es ahora, en esta coyuntura, donde los organismos públicos autónomos, sin duda,
presentan mecanismos de control para consolidar el Estado de derecho y la confianza de los
ciudadanos, pues al dotarles de autonomía constitucional (por el tipo de servicios que prestan a
la sociedad), lo que se busca es generar esta confianza. Su función es impulsar dinámicas que
incidan en el fortalecimiento del Estado; al tener una mirada externa de la propia actividad de 57
éste, les permite plantear nuevos enfoques de políticas públicas y cambios estructurales en la
acción de gobierno. En beneficio de la ciudadanía, los OCA deben actuar con imparcialidad am-
parados en una paridad de rango con los demás poderes y no encontrarse subordinados a ellos.

Entonces los órganos constitucionales autónomos tienen un gran rol en esta emer-
gencia histórica: deben ser motores para la vigilancia del quehacer del Estado que reconstruya
la confianza y fortalezca una democracia plena en nuestro país, considerando que los organis-
mos constitucionales autónomos:

– Son parte del Estado, pero mantienen una autonomía con relación a los tres
poderes que componen la estructura del Estado.
– Operan con recursos públicos y atienden asuntos de carácter público.

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– Son autorregulados al dictar y aplicar —algunos sólo en parte— su propio mar-

co normativo, así como definir sus estrategias, planes, programas y prioridades.
– Son instituciones que se legitiman y generan credibilidad al mantenerse vincu-
ladas a las demandas ciudadanas.

Es así como los organismos constitucionales autónomos (OCA) forman una nue-
va constelación de entes públicos y representan en todo momento —y más en el contexto
de emergencia— un mecanismo de vinculación con la sociedad, por lo que en el tema de
transparencia y rendición de cuentas, los OCA deben estar a la vanguardia para ofrecer a una
/ 55

ciudadanía cada vez más consciente y madura, información sobre los servicios y la aplicación
de los recursos públicos.
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

La debida transparencia y rendición de cuentas no limita la capacidad del Estado

para actuar en condiciones de emergencia, sino por el contrario: le legitima y fortalece, ya que
a través de estas prácticas puede prevenir la ocurrencia de hechos de corrupción. En tal con-
58 texto es necesario tomar medidas más estrictas en estos temas para asegurar cómo deben
conducirse las instituciones públicas ante la adversidad de esta pandemia. En tiempos de
emergencia no se deben escatimar recursos al Estado para que la enfrente, lo cual incluye el
fortalecimiento presupuestal para los OCA, que tienen un papel singular en la vigilancia de las
acciones gubernamentales en la prevalencia de los derechos que les toca preservar. En este
sentido, a partir de su actuar y con el apoyo de la vigilancia ciudadana puede detectarse y de-
nunciarse desvíos, dispendios, abusos, especulación y acaparamiento de bienes y servicios,
para que en su caso sean perseguidos y castigados con todo el rigor de la ley.

De la confianza que la sociedad tenga en los OCA depende su fortaleza; es ahí

donde la congruencia debe prevalecer, en el sentido de que son estos organismos los que
primeramente deben sujetarse al escrutinio público y responder con una rendición de cuentas
y un esquema transparente de su quehacer. Es por eso que la autonomía no debe confundirse

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como autarquía, en el sentido de actuar bajo un entorno sin reglas, ausentes de procedimien-
tos que den certeza de la legalidad de sus actos, que dejen en entredicho la discrecionalidad
en el uso de recursos públicos; por el contrario, la autonomía debe entenderse como la res-
ponsabilidad de autonormarse y someterse a un esquema de transparencia y rendición de
cuentas, bajo el escrutinio de los entes de fiscalización.

En este sentido, la rendición de cuentas en los órganos autónomos se puede mirar

bajo tres perspectivas:

– Mediante la vigilancia de la propia ciudadanía a través de los mecanismos de

/ 55
transparencia.

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

– A través de las instancias de fiscalización superior, y
– A través de los órganos de control interno, debiendo prevalecer precisamente
esta perspectiva que asegure su gestión en el ámbito de su autonomía.

El papel de los OCA es fundamental para la consolidación democrática del país, 59

por lo que la autonomía técnica, de gestión y presupuestal deben permitir tomar decisiones
sin presiones de carácter político. De esta manera su función es compleja, ya que desde sus
diferentes especialidades, buscan que el aparato gubernamental se conduzca con apego a
la naturaleza pública que justifica su existencia. Para que los OCA cumplan con una verda-
dera función de Estado y no estén sometidos a los vaivenes políticos y poderes fácticos, es
necesaria una real autonomía técnica, funcional y de gestión; es decir, para consolidar su
independencia frente a los poderes y salvaguardar en mejores condiciones su objeto institu-
cional en temas de competencia electoral, educación, estabilidad monetaria, protección de los
derechos humanos, transparencia y acceso a la información pública y estadística, así como
de comunicación, es imprescindible que los OCA ejerzan una plena autonomía presupuestal
y administrativa.

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En resumen, es necesario que los OCA ejerzan una plena autonomía funcional que
requiere, por un lado, de una autonomía presupuestal y administrativa y, por el otro, que su
propio actuar se someta a mecanismos de fiscalización eficaces y rendición de cuentas, a la
altura de las expectativas ciudadanas y acordes con una auténtica gestión democrática.

En la actualidad hay una discusión sobre si es conveniente que sigan surgiendo más
instituciones con autonomía, pero por lo pronto, lo que es relevante es que estos organismos
han creado un nuevo nivel de Estado, todos son órganos de Estado, mas no de gobierno y
contribuyen sin duda al fortalecimiento de la democracia.
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s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

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Los tribunales agrarios como órganos autónomos

ante la emergencia del COVID-19*

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s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional
Introducción
Derivado de la pandemia de COVID-19 que ha afectado al mundo entero, en nuestro
país aún no podemos cuantificar el daño total que habrá en temas de salud, laboral y econó-
mico, pero sí podemos ya resentir los daños que hasta este momento ha ocasionado y que
61
serán, por mucho, mayores en las esferas políticas, jurisdiccionales y administrativas, inclu-
yendo a los órganos autónomos, por lo que para evitar que se exacerben, en específico en la
impartición de justicia, considero que es urgente implementar los mecanismos que permitan
reanudar los servicios bajo las condiciones necesarias, mismas que deben ajustarse a la nueva
normalidad que viviremos por muchos años, garantizando así el derecho humano a la justicia y
a la paz social.

En el tema de la impartición de la justicia agraria frente a esta pandemia, debemos

considerar aspectos muy importantes, que debido a su inadecuada interpretación han limita-

* Elaborado por Odilisa Gutiérrez Mendoza, doctora en derecho por la UNED, maestra en derecho público por la
UP, abogada de la Universidad de Guadalajara. Fue presidenta de los tribunales agrarios, magistrada de Tribunal
Superior Agrario, magistrada de los tribunales unitarios agrarios, coordinadora de asesores del secretario de la
Reforma Agraria y delegada del Registro Agrario Nacional.

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do su autonomía y, como lo refiero más adelante, no es un tema que se tenga plenamente

definido, lo que impacta en las determinaciones administrativas presupuestales que se toman
afectando directamente el desempeño de sus funciones y, en consecuencia, en la fijación de
las políticas para hacer frente a la pandemia, especialmente impactada en la reducción pre-
supuestal.

Autonomía
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La autonomía de los tribunales agrarios ha sido materia de disertaciones y ha sido

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

defendida por quienes hemos tenido el honor de presidir los tribunales agrarios, pues de
manera permanente hemos pugnado por el respeto a la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, que en su artículo 27 fracción XIX, segundo párrafo, señala:

Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejida-
62 les y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se
susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la
tenencia de la tierra en los ejidos y comunidades. Para estos efectos y en general,
para la administración de la justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de au-
tonomía y plena jurisdicción integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo
federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de éstas, por
la Comisión Permanente.

Constitucionalmente, los tribunales agrarios nacieron con autonomía (independencia

administrativa) y plena jurisdicción (autonomía jurisdiccional). Sin embargo, el legislador en el mo-
mento de redactar la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios estableció en el artículo 1o., que:

Los tribunales agrarios son los órganos federales dotados de plena jurisdicción y au-
tonomía para dictar sus fallos, a los que corresponde, en los términos de la fracción

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19 del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la

administración de justicia agraria en todo el territorio nacional.

Esta redacción modifica el sentido que la propia Constitución le otorgó a los tribuna-
les agrarios como autónomos, pues acota la autonomía al dictado de los fallos, siendo incluso
hasta repetitivo, pues la autonomía para dictar los fallos es sinónimo de la plena jurisdicción,
siendo que el constituyente no lo quiso así, pues estableció la autonomía y además la plena ju-
risdicción. Estoy plenamente convencida que los tribunales agrarios tienen autonomía adminis-
trativa y libertad de jurisdicción, lo que no ha sido posible que se respete desde la Presidencia
de Ernesto Zedillo Ponce de León hasta estas fechas, cuando inexplicablemente se integra el

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presupuesto de los tribunales agrarios como parte del presupuesto del Poder Ejecutivo federal.

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Lo anterior tiene como grave consecuencia que, en el aspecto administrativo, el
gobierno federal emita los lineamientos de la forma en que debe gastarse el presupuesto y,
consecuencia de ello, cualquier recorte presupuestal afecta a los tribunales agrarios como si
fueran órganos dependientes del Ejecutivo federal. Incluso en el presupuesto de egresos se 63
contempla dentro de las dependencias de la administración pública federal.

Función
Con relación a los tribunales agrarios, es importante señalar que la superficie del
país es de poco más de 197 millones de hectáreas, de las cuales el 51% corresponde a la
propiedad social, y por tanto los tribunales agrarios son competentes para conocer los juicios
relacionados con la tenencia de esas tierras. Según las cifras del Registro Agrario Nacional
en 2018, contamos con 32,121 núcleos agrarios (29,728 ejidos y 2,393 comunidades) y
respecto de los sujetos con calidad agraria (comuneros, ejidatarios, avecindados y los pose-
sionarios reconocidos por asamblea) tenemos casi cinco millones de personas que, además

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considerando que cada ejidatario tiene una familia, es posible pensar que estamos frente a una
población en el campo de aproximadamente 25 millones de personas, a quienes los tribunales
agrarios brindan sus servicios.

Existen a la fecha 56 tribunales agrarios y una sede alterna que se encuentra en la

ciudad de Aguascalientes. Estos tribunales conocen en promedio, cada uno, 1,000 nuevos
asuntos por año, lo que hace un aproximado de 57,000 juicios nuevos en el país cada anuali-
dad, según las estadísticas de 2018. Hay que considerar también los asuntos que cada tribu-
nal trae de años anteriores para valorar la carga de trabajo. También se cuenta con el Tribunal
Superior Agrario, que es el competente para conocer en recurso de revisión de los asuntos
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relacionados con la tierra social en la que se encuentren comprometidos los núcleos agrarios,
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

ya sea con otros núcleos o con particulares, además de que conocen de las nulidades de
actos emitidos por autoridad agraria y en sustitución del Ejecutivo federal, de las solicitudes
de tierras por dotación o ampliación de ejidos.

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Condiciones ante la COVID-19
Los tribunales agrarios enfrentan serios problemas que ya existían antes de la emer-
gencia sanitaria COVID-19, pero que se han agravado de manera exponencial, poniendo en
riesgo su capacidad operativa. Como primer factor tenemos la reducción del presupuesto, por
lo que se tuvo que despedir a una parte importante del personal y cancelar contratos que se
tenían para la prestación de servicios profesionales, tal es el caso de los peritos topógrafos,
abogados, prestadores de servicios, entre otros, aunado a la reducción salarial, aportaciones
“voluntarias” y el retiro de prestaciones que sufrieron los funcionarios que ahí laboran.

Frente a la emergencia de COVID-19, a las dependencias del gobierno federal den-

tro de las que incluyeron a los tribunales agrarios, se les retiró el 75% del presupuesto a los

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capítulos 2000 y 3000, lo que se traduce en que dichos órganos impartidores de justicia
agraria ya no tendrán recursos para pagar la renta de las instalaciones en las que prestan el
servicio; tampoco tendrán para reparar los daños de los edificios, para gasolina que requieren
los actuarios al salir a notificar, tendrán de manera limitada gastos de papelería, etcétera, por lo
que es sumamente importante que se amplíe el presupuesto, pues de lo contrario no podrán
seguir funcionando.

Como pasó con la mayoría de los órganos jurisdiccionales en nuestro país ante la
emergencia del COVID-19, la justicia agraria no fue la excepción y detuvo sus actividades a
partir del 19 de marzo de 2020; sin embargo, fue de los primeros tribunales que establecieron

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el regreso a laborar y las condiciones para garantizar el servicio a los justiciables y la salud de

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

los trabajadores y de los usuarios, por lo que los acuerdos 7/2020 emitido el 22 de mayo y
8/2020 de 17 de junio, dispusieron que los tribunales que estuvieran en semáforo de color rojo
iniciarían actividades a puerta cerrada. Después se determinó que los de color naranja, ama-
rillo y verde iniciarían funciones a partir del 22 de junio, sin embargo, otorgó facultades a los
tribunales unitarios agrarios de los estados para que emitieran los acuerdos correspondientes 65
a la reapertura, según las condiciones de cada estado y como lo consideraran conveniente.
Al cierre de este artículo casi la totalidad de los tribunales agrarios estarán funcionando a partir
del 3 de agosto, salvo cuatro tribunales que iniciarán el 10 del mismo mes.

Lo anterior deja de manifiesto las graves limitaciones que en general enfrenta la justi-
cia en nuestro país, pues se han cerrado los tribunales por más de cuatro meses y en algunos
ni siquiera se puede observar que estén haciendo algo para reiniciar labores, lo que es una
grave violación al derecho humano de acceso a la justicia, aunado a las consecuencias eco-
nómicas y laborales —por citar sólo algunas— que esto conlleva.

Considero de suma importancia que se corrija en la Ley Orgánica de los tribunales

agrarios la redacción que ha abierto la puerta para que se considere a los tribunales agrarios

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como parte de la administración pública federal, pues debe prevalecer la independencia es-
tablecida en la Constitución. Se requiere que se legisle sobre la posibilidad de que algunas
actuaciones de los tribunales agrarios puedan hacerse en línea, aunque lo ideal sería que se
hiciera uso de las tecnologías de información, de manera que pudiera implementarse el juicio
en línea; sin embargo, esa tarea se ve complicada ante la falta de presupuesto que les permita
operar e implementar los mecanismos para que eso sea posible. No obstante, es un deber
del Legislativo considerar las condiciones precarias de los tribunales agrarios para que incre-
menten el presupuesto, pues de lo contrario será imposible garantizar la impartición de justicia
agraria.
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Hay muchas cosas por hacer, pero no es admisible permitir que la justicia se aplace,
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

pues es un derecho humano por el que el Estado debe velar y garantizar su atención, para
que todos los ciudadanos tengan acceso a la justicia, que los campesinos de nuestro país,
quienes, por circunstancias de carácter históricas, son y han sido la clase más vulnerable,
cuenten con un tribunal en funciones que les dirima sus controversias. No hay que olvidar que
66 hoy se tiene un campo en paz y que los campesinos confían la solución de sus controversias
a los tribunales agrarios, pero esto no siempre fue así. Desatender el problema del campo nos
llevó a la primera revolución del siglo XX. No debemos perder lo que con tanto esfuerzo se ha
logrado, “la confianza del campesino en el Estado de derecho”.

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El INAI en la COVID-19*
Con la creación de los organismos constitucionalmente autónomos (OCA), se ha

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cuestionado su justificación y operatividad; en suma, si contribuyen al desarrollo político, jurídi-
co, económico y social del Estado. La justificación fuerte subyacente a los OCA es la de haber

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

quitado las competencias que ahora ellos tienen al depositario del Poder Ejecutivo. ¿Por qué y
para qué? Porque lleva al análisis de las causas: la principal de ellas fue el inadecuado ejercicio
de la competencia respectiva y, por ende, el mejor desarrollo de la materia objeto de la com-
petencia, bajo cierto diseño institucional, se daría adscribiendo la competencia respectiva a un
órgano constitucionalmente autónomo, significando que el OCA de que se trate no dependa 67
estructural ni funcionalmente del Poder Ejecutivo, lo que conlleva dotarlo de independencia y
autonomía, dotarlo de una nómina competencial exclusiva, aunque puede ser concurrente con
OCA locales (por ejemplo, materias de derecho de acceso a la información y protección de
datos personales en posesión de autoridades).

De los nueve OCA actualmente existentes, para efetos de este documento, nos
interesa referirnos el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección
de Datos Personales (INAI). La creación de este organismo está prevista en el artículo 6o.,

* Elaborado por Oscar Gutiérrez Parada, abogado egresado de la Escuela Libre de Derecho, maestro en adminis-
tración pública por el Instituto Nacional de Administración Pública (México), doctorando en derecho por la Uni-
versidad Panamericana. Especialista en diseños y técnicas normativas (técnica legislativa), ORCID: 0000-0003-
0802-9820.

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apartado A, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en ade-
lante CPEUM):

La Federación contará con un organismo autónomo, especializado, imparcial, cole-

giado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía técnica,
de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determi-
nar su organización interna, responsable de garantizar el cumplimiento del derecho
de acceso a la información pública y a la protección de datos personales en pose-
sión de los sujetos obligados en los términos que establezca la ley.

El organismo autónomo previsto en esta fracción, se regirá por la ley en materia de

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transparencia y acceso a la información pública y protección de datos personales

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

en posesión de sujetos obligados, en los términos que establezca la ley general

que emita el Congreso de la Unión para establecer las bases, principios generales
y procedimientos del ejercicio de este derecho.

En su funcionamiento se regirá por los principios de certeza, legalidad, indepen-

68 dencia, imparcialidad, eficacia, objetividad, profesionalismo, transparencia y máxima
publicidad.

El organismo garante tiene competencia para conocer de los asuntos relaciona-

dos con el acceso a la información pública y la protección de datos personales
de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte de alguno de
los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políti-
cos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o
sindicatos que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el
ámbito federal; con excepción de aquellos asuntos jurisdiccionales que correspon-
dan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuyo caso resolverá un comité
integrado por tres ministros. También conocerá de los recursos que interpongan
los particulares respecto de las resoluciones de los organismos autónomos espe-
cializados de las entidades federativas que determinen la reserva, confidencialidad,
inexistencia o negativa de la información, en los términos que establezca la ley.

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El organismo garante federal, de oficio o a petición fundada del organismo garante

equivalente de las entidades federativas, podrá conocer de los recursos de revisión
que por su interés y trascendencia así lo ameriten.

Ahora bien, junto con estos enunciados constitucionales conforme a los cuales se
le dota al INAI de su nómina competencial,1 se debe considerar que las materias de transpa-
rencia, derecho de acceso a la información y el derecho a la protección de datos personales
en posesión de autoridades, son materias calificadas como concurrentes por el poder refor-
mador,2 por lo que se rigen por leyes “generales”, es decir ordenamientos que distribuyen
competencias entre los órdenes de gobierno.

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s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional
No obstante, estas competencias a cargo del INAI, éste es competente también en
materia de protección de datos personales en posesión de los particulares, materia que es de
exclusividad federal.3 La competencia que tiene el INAI en esta materia está establecida en el
artículo séptimo transitorio de las modificaciones constitucionales publicadas en el Diario Oficial
de la Federación de 2014, justamente las reformas al texto constitucional por las que el otrora 69
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), se “transformó” en INAI.

De acuerdo con lo señalado en la CPEUM, el INAI es el único organismo constitucio-

nalmente autónomo que tiene a su cargo dos materias concurrentes y una materia exclusiva
federal.

1 Competencia que se desarrolla normativamente en las leyes generales en materia de transparencia, derechos de
acceso a la información y protección de datos personales en posesión de particulares.
2 Artículo 73, XXIX-S. Para expedir las leyes generales reglamentarias que desarrollen los principios y bases en
materia de transparencia gubernamental, acceso a la información y protección de datos personales en posesión
de las autoridades, entidades, órganos y organismos gubernamentales de todos los niveles de gobierno.
3 Artículo 73, XXIX-O. Para legislar en materia de protección de datos personales en posesión de particulares.

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La nómina competencial adscrita al INAI (y a cualquier OCA) es referida por la Su-

prema Corte de Justicia de la Nación como “facultad de naturaleza constitucional habilitada a
favor de [el OCA de que se trate]”.4

El INAI, entonces, es el OCA responsable de promover, respetar, proteger y garanti-

zar el derecho de acceso a la información y el derecho a la protección de datos personales en
dos dimensiones: datos en posesión de autoridades y datos en posesión de los particulares.

Cuadro sobre materias adscritas a los OCA

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Facultad basada en materia exclusiva,

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coincidente o concurrente habilitada

Órgano Constitucionalmente Autónomo a favor de un OCA5
Exclusiva Coincidente Concurrente
Banco de México ✓
70
4 Véase la Controversia Constitucional 117/2014. Del engrose, parágrafo 357: “Este Pleno sostiene que por un
argumento de mayoría de razón debe acordarse un mayor margen de regulación al IFT, por la razón de que no
puede ser menor ni igual dicha facultad a la de la extinta Comisión Federal de Telecomunicaciones, toda vez que
la facultad regulatoria de ese órgano descansaba en cláusulas habilitantes creadas por el legislador, sobre las
cuales la Constitución se mantenía silenciosa, mientras que ahora el IFT tiene una facultad regulatoria cuyo funda-
mento deriva directamente del texto fundamental y no se condiciona a la voluntad del Legislativo. En este sentido,
debe insistirse que la facultad de emitir disposiciones administrativas de carácter general del IFT no corresponde
a la reglamentaria del artículo 89, fracción I, constitucional, ni tampoco a las cláusulas habilitantes creadas por
el legislador. Se trata de una facultad de naturaleza constitucional habilitada en favor del IFT al margen de lo que
disponga el legislador” (las cursivas son nuestras).
5 El criterio de clasificación de la materia en cuanto a la Constitución de la facultad respectiva reside en el otorga-
miento en forma exclusiva o no exclusiva a los órdenes de gobierno. Dentro del otorgamiento no exclusivo hay
que distinguir entre operatividad coincidente y concurrente. Véase Gutiérrez Parada, Oscar, Sistema federal.
Tendencia actual. Federalismo normativo centralmente dirigido, México, Porrúa-Escuela Libre de Derecho, 2016,
pp. 31-44.

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Instituto Nacional de Estadística y Geografía ✓6

Fiscalía General de la República ✓
Instituto Nacional Electoral ✓
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de ✓7
Desarrollo Social
Comisión Federal de Competencia Económica ✓
Comisión Nacional de los Derechos Humanos ✓8
Instituto Federal de Telecomunicaciones ✓
Instituto Nacional Transparencia y acceso a la ✓

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de transparencia, información

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Acceso a la Protección de datos ✓
Información y personales en posesión de
Protección de Datos particulares
Personales
Protección de datos ✓
personales en posesión de
autoridades 71

6 La estadística nacional es materia exclusiva del INEGI, pero ello no impide que los estados puedan regular infor-
mación estadística y geográfica estatal. En todo caso, los datos que genere el INEGI son oficiales. Así, para la
Federación, los estados y los municipios los datos del INEGI son de uso obligatorio en los términos que establece
la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (DOF, 16 de abril de 2008).
7 La materia de desarrollo social no es exclusiva federal sino coincidente. La Ley General de Desarrollo Social trata
dicha materia como concurrente y, por ende, supone que existe la facultad correlativa con base en la cual el
Congreso General está facultado (es competente) para expedir una ley “general” por la que se distribuyan com-
petencias entre los órdenes de gobierno en materia de desarrollo social. Si esto es así, entonces la mencionada
Ley, publicada en el DOF del 20 enero 2004, parte de una premisa falsa, pues no existe fundamento constitucio-
nal expreso de que dicha materia sea concurrente. Véase: Gutiérrez Parada, Oscar, Sistema federal. Tendencia
actual..., op. cit., pp. 124-138.
8 Los estados deben crear sus organismos constitucionalmente autónomos.

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El papel del INAI en relación con las políticas públicas para enfrentar la pandemia
provocada por el COVID-19 ha sido fundamental para, entre otros aspectos, la vacunación,
la atención médica —hospitalaria o externa—, lo cual ha generado información pública de pri-
mer orden, pues es indispensable tenerla a la mano para reorientar las mencionadas políticas
públicas, y dentro de esa información opera un tramo de lo que se conoce como información
confidencial, es decir, información referida a datos personales; asimismo, diversas institucio-
nes, especialmente del sector salud, manejan datos personales que son protegidos en los
términos de lo establecido en el segundo párrafo del artículo 16 constitucional.9

El circuito operativo de información pública dentro de la cual puede contenerse in-

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formación confidencial (datos personales) responde a un diseño institucional y procedimental

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

por el que si, de acuerdo con las facultades de la autoridad, ésta genera información, la misma
adquiere el carácter de información pública y, en principio, puede ser consultada por cualquier
persona sin necesidad de acreditar interés alguno, y solamente en caso de proceder alguna
causal de reserva, una vez hecha la petición o solicitud de información pública —ejercicio del
72 derecho de acceso a la información— la autoridad respectiva puede reservar la información
pública correspondiente, lo cual debe justificar razonablemente. Si el particular solicitante no
está de acuerdo con la determinación de reserva, procede acudir ante el INAI para que se
revise si la determinación de la autoridad es correcta. En caso de no ser correcta se ordena
entregar la información pública respectiva y si hay información confidencial la misma no es
proporcionada por lo que se genera lo que se conoce como versión pública en la que no apa-
rece información confidencial, es decir, datos personales. Puede darse el caso de que se dé
a conocer información confidencial, es decir, no se requiera el consentimiento del titular de los

9 Artículo 16, segundo párrafo, de la CPEUM: “Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos persona-
les, al acceso, rectificación y cancelación de los mismos, así como a manifestar su oposición, en los términos
que fije la ley, la cual establecerá los supuestos de excepción a los principios que rijan el tratamiento de datos,
por razones de seguridad nacional, disposiciones de orden público, seguridad y salud públicas o para proteger
los derechos de terceros”.

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datos personales, supuesto en el que se debe realizar un análisis de interés público por el que
se pondera si dar a conocer la información confidencial (datos personales) es de más peso
(interés público) que el derecho a la protección de datos personales.

Es de suma relevancia señalar que las resoluciones del INAI son definitivas, inataca-
bles y vinculatorias para las autoridades, por lo que una vez que el INAI determina se entregue
información pública, la autoridad no puede impugnar la resolución respectiva. En el caso de
datos personales en posesión de los particulares, la resolución del INAI puede ser impugnada
mediante juicio de amparo, sea por el particular afectado o por el ente en posesión de los
datos personales.

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La importancia del INAI en relación con información pública relacionada con la pan-
demia del COVID-19 se puede hacer notar en diversos aspectos, entre lo que destaca la
creación del micrositio “Contrataciones públicas ante la emergencia” información actualizada
sobre los contratos relacionados con la pandemia de COVID-19, celebrados por entidades y
dependencias del gobierno federal, al segundo trimestre de 2021. 73
En lo relativo al derecho a la protección de datos personales, cabe destacar un con-
junto de criterios emitidos por el INAI, siendo relevantes los inherentes al uso indebido de datos
personales recabados por instituciones de salud para atender casos de COVID-19, recalcan-
do que, en caso de uso indebido, es motivo de sanciones administrativas, cuando se trata del
sector público, y económicas, en el caso del sector privado; que el derecho a la información y
el derecho a la protección de la vida privada no pueden quedar relegados durante la emergen-
cia, y que cualquier procesamiento de datos para prevenir la propagación de COVID-19 debe
garantizar la seguridad de éstos.

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El Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Visión de un órgano constitucional autónomo y su actuación
en estado de emergencia (pandemia del virus SARS-CoV-2, COVID-19)*

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En principio, debemos precisar que ya es de explorado derecho que un órgano
constitucional autónomo tiene como características una competencia para ejercer en supra-
subordinación con otros entes de autoridad, lo que le permite frenar, controlar y equilibrar a los
otros órganos con responsabilidades igualmente supremas, y/o cuenta con una autonomía
de programador y ejecutor de su presupuesto de ingresos y egresos, hecho que lo sitúa en 75
un lugar de relativa igualdad e independencia con respecto a similares órganos; todo ello por
mandato del propio texto de la norma fundamental.

Así, tenemos que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa goza de una autono-
mía otorgada por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin embargo, aún
no es considerado un órgano constitucionalmente autónomo pleno, a la par de otros como el
Instituto Nacional Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, etcétera.

Lo anterior se puede desprender incluso desde su propio origen como un órgano

jurisdiccional copiado del modelo francés de justicia administrativa, en donde un denominado
* Elaborado por Omar Herrera Salazar, doctorando en derecho, maestro en derecho fiscal y administrativo por el
Centro Universitario de Estudios Jurídicos; especialista en derecho administrativo y licenciado en derecho por la
Facultad de Derecho de la UNAM, ORCID: 0000-0001-5025-4605.

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consejo de Estado, sería un tribunal administrativo del Poder Ejecutivo que tendría la función
de juzgar los asuntos suscitados entre la administración pública y los particulares, a través del
procedimiento contencioso administrativo y sus modalidades, los cuales hemos ido adquirien-
do en nuestro sistema jurídico paulatinamente.

El contencioso de simple anulación, en donde el tribunal administrativo tiene como

principal característica únicamente reconocer la presunción de validez, o bien, declarar la nu-
lidad del acto por la existencia o ausencia de vicios de forma o fondo del acto origen del con-
flicto suscitado entre la administración pública y el particular.
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Así fue como conocimos de manera contemporánea el primigenio Tribunal Fiscal de

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

la Federación, creado por la Ley de Justicia Fiscal de 1936. El contencioso de interpretación,

un tribunal dotado con la característica de interpretar la norma administrativa, sea la disposi-
ción de carácter general, una determinación administrativa, o un contrato administrativo, que
imponga derechos y obligaciones a la propia administración pública o a los administrados.
76 Procedimiento que mayormente se incorporó a la justicia administrativa mexicana con el naci-
miento del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en 2000. El contencioso de re-
presión: que también se conoce en nuestro país desde 2000 y tiene como finalidad el resolver
las controversias suscitadas entre la administración pública y un particular, derivadas de las
sanciones impuestas por la autoridad al gobernado derivadas de las infracciones a las leyes o
reglamentos administrativos, las cuales transgreden los intereses de los gobernados (derecho
administrativo sancionador).

De esta manera, se incluye en dicho contencioso, el conocimiento de las sanciones

impuestas a los servidores públicos de la administración pública, esto es, el derecho discipli-
nario, lo que se revolucionó en mayo de 2015 con el nuevo Sistema Nacional Anticorrupción,
a través de un juicio sancionador en el que el órgano jurisdiccional impone directamente las
sanciones a los agentes del Estado que cometen ilícitos administrativos.

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Finalmente, el contencioso de plena jurisdicción: el tribunal contencioso tendrá hol-

gadas facultades jurisdiccionales para la emisión de sus fallos, en las cuales, además de
declarar la nulidad, lisa y llana o in fine; o anulabilidad (nulidad para efectos) de una resolución,
podrá hacer efectivos sus fallos, a través del reconocimiento de un derecho subjetivo, pudien-
do incluir la orden de modificación o revocación de dicho acto impugnado, precisando para
ello, de ser procedente, una condena expresa a la autoridad, o bien, determinando los efectos
que deba observar y cumplir; incluso, de ser el caso, al momento de dictar un nuevo acto que
reemplace al acto primigenio que vulneró la esfera jurídica del accionante; todo lo cual se in-
corporó hasta la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en 2006.

/ 55
Así pues, tenemos que en el texto de la Constitución Política de los Estados Unidos

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Mexicanos, en sus artículos 73, fracción XXIX-H, 79, fracciones I, II y IV, 109, fracción III y pe-
núltimo párrafo, 113, fracción I, y transitorios tercero, octavo, noveno y décimo de la reforma
constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación, se hace referencia a este Tribunal
Administrativo, naciente del extinto Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, como un
órgano jurisdiccional al que se integran los magistrados y trabajadores de aquél, que goza de 77
plena autonomía, únicamente para dictar sus fallos, determinar su organización, funcionamien-
to y la existencia de recursos contra sus resoluciones. Se le señala como integrante del citado
Sistema Nacional Anticorrupción, con la labor de jurisdiccionalización del derecho disciplinario,
e integrante del órgano de Coordinación de dicho sistema. Sin embargo, queda —como el
resto de entidades autónomas o no— limitado respecto de sus facultades presupuestales,
pues se establece que no puede programar libremente su presupuesto, sino ajustado a pa-
rámetros, por lo que sólo se permite tal autonomía en su ejecución, lo cual encuentra con-
gruencia con el texto del artículo 1o. de su Ley Orgánica. Diversa muestra de este desprecio
al Tribunal Administrativo por el poder político, como un real organismo constitucionalmente
autónomo, consiste en que en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión no se con-
sideró la competencia para nombrar a su contralor interno, conforme al texto del artículo 74,

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fracción VIII de la carta magna, que ordena que tal Cámara debe nombrar a los contralores de
los organismos constitucionalmente autónomos.

Así, es inconcuso que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, a pesar de que

cumple con los elementos de un organismo constitucionalmente autónomo, conforme a las
jurisprudencias 20 de 2007 y 12 de 2008, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, a la fecha no es reconocido expresamente por nuestra Constitución Política como un
órgano constitucionalmente autónomo.

Incluso, tanto desdén se le tiene a este Tribunal Administrativo, que a poco más
/ 55

de cuatro años de la publicación en el Diario Oficial de la Federación de la Ley Orgánica del

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Tribunal Federal de Justicia Administrativa, con la que se ordena el nombramiento de nuevos

magistrados especializados para la función jurisdiccional en el Sistema Nacional Anticorrup-
ción, éstos no han sido nombrados completamente, ni siquiera a pesar de la existencia de una
ejecutoria firme de amparo, del Décimo Tribunal Colegiado del Primer Circuito en Materia Admi-
78 nistrativa del Poder Judicial de la Federación; ello, sin que se considere que también a la fecha
se cuenta con múltiples vacantes o más, a nivel nacional, de plazas de magistrado regional.

Por las razones breves antes expuestas, el suscrito considera que hoy día no exis-
ten las condiciones para que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, como un órgano
constitucionalmente autónomo, pueda cumplir con las características apuntadas en el primer
párrafo del presente manuscrito.

Ahora bien, independientemente de su naturaleza jurídica, el Tribunal Federal de Jus-

ticia Administrativa, como órgano jurisdiccional encargado de la resolución de procedimientos
contencioso-administrativos, debe continuar impartiendo justicia administrativa, a efecto de
cumplir con el derecho humano de tutela jurisdiccional previsto en el artículo 17 de la Consti-
tución federal.

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En ese tenor, se tiene que este Tribunal Administrativo, al igual que la mayoría de
los entes del Estado, que se vieron forzados a suspender actividades presenciales desde el
18 de marzo de 2020, por la propagación del virus SARS- CoV-2, COVID-19, determinando
además una suspensión de términos y plazos, lo cual se fue prorrogando, teniendo como fe-
cha de reactivación a partir del 3 de agosto del mismo año. Al respecto, debe recordarse que
este Tribunal Administrativo tiene en su Ley Orgánica y su Reglamento Interno, la obligación
de ajustarse a los periodos de labores y vacacionales del Poder Judicial de la Federación,
por lo que los acuerdos relativos a la suspensión de actividades han guardado relación con
los de éste.

/ 55
Sin embargo, el Tribunal Administrativo no ha actuado ante la contingencia como lo

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

hizo el Poder Judicial de la Federación, pues si bien éste desde el inicio de la contingencia
determinó seguir funcionando a través de guardias en sus juzgados y tribunales para el co-
nocimiento de asuntos urgentes presentados de manera física, sin que hubiera suspensión
respecto de los iniciados y sustanciados de manera electrónica; lo cierto es que el Tribunal
Federal de Justicia Administrativa suspendió toda actividad del 18 de marzo al 19 de abril de 79
2020, y fue a partir del 20 de abril siguiente que, creando nueve super regiones, estableció
guardias en diversas salas. Esto es, concentró en nueve regiones las 30 previstas en el artículo
21 del anterior Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, hoy
48 del Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, y asignó para cada
super región, guardias para ponencias de salas integrantes de ésta.

Ahora, las guardias sólo recibirían solicitudes urgentes de medidas cautelares positi-
vas o de suspensión de la ejecución de resoluciones impugnadas, en términos de lo previsto
por el artículo 24, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Adminis-
trativo, lo que incluso conlleva que no se pronuncie de la procedibilidad de una demanda de
nulidad nueva, ingresada durante esta contingencia, sino únicamente que se analice la pro-

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cedencia de la medida cautelar y, de ser urgente, se conceda o niegue conforme a derecho

corresponda.

De la misma manera, a partir del 20 de abril se decidió que el Pleno Jurisdiccional

de la Sala Superior y sus secciones, sesionarían a distancia, a través de la utilización de he-
rramientas tecnológicas, para dar continuidad o salida a asuntos pendientes de resolución
por dichos cuerpos colegiados. También paulatinamente se fueron emitiendo acuerdos ge-
nerales por el Pleno General de la Sala Superior y la Junta de Gobierno y Administración del
Tribunal Administrativo, que contienen protocolos, lineamientos y/o determinaciones para la
reactivación del juicio contencioso administrativo, tanto del tramitado en línea por una sola sala
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especializada, conforme a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, como

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para los tramitados de manera física, mediante el llamamiento a los servidores públicos del
Tribunal —jurisdiccionales y administrativos que correspondieran— para que de manera volun-
taria acudieran a las instalaciones de sus sedes de trabajo con el fin de obtener la información
posible que permita desarrollar un teletrabajo, esto es, que continuaran desde sus domicilios
80 particulares, siempre y cuando no fueran considerados población vulnerable.

Un punto importante a destacar consiste en que el Tribunal Federal de Justicia Admi-

nistrativa, tal y como lo hizo el Poder Judicial de la Federación, eliminó de su calendario oficial
anual, el primer periodo de vacaciones, que corría del 15 al 31 de julio de 2020, a efecto de
que se laborara en el mismo, a manera de reposición del tiempo perdido. Sin embargo, como
ya es conocido, durante este periodo se continuó con la suspensión de actividades, plazos
y términos por la permanencia de los efectos perjudiciales del virus SARS-CoV-2, COVID-19.

A partir de junio de 2020, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa emitió simila-

res acuerdos con protocolos y lineamientos para el regreso a las actividades presenciales, los
cuales tienen como premisas fundamentales la aplicación de los protocolos sanitarios decre-
tados por la Secretaría de Salud y demás autoridades sanitarias competentes (uso de cubre-

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bocas, gel sanitizante, la sana distancia entre personas, etcétera); la restricción del acceso al
público en general a las instalaciones del Tribunal Administrativo, la restricción de asistir a las
áreas de trabajo a personas consideradas vulnerables ante el virus de mérito; el recorte de ho-
rarios de trabajo; la creación de equipos de trabajo con el mínimo indispensable de personas;
reglas de operación para los integrantes de ese equipo de trabajo que permitan la fluidez del
cause de los asuntos; entre otras.

Diversa medida consistió en publicar en el Diario Oficial de la Federación, el 17 de

julio de 2020, del nuevo Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que
estableció la posibilidad de secretarios de acuerdos “supernumerarios”, así como la implemen-

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tación de áreas administrativas para el desarrollo e implementación de un nuevo sistema que

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permita llevar a los justiciables un juicio contencioso administrativo tramitado en línea por todas
las salas regionales del Tribunal. Este punto llevó a contar por una temporada breve con una
Oficialía de Partes en línea para todas las salas, mientras se ponía en operación el Sistema de
Justicia en Línea Versión 2 a nivel nacional.
81
Así las cosas, debido a lo narrado en el presente manuscrito, el suscrito considera
que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa aún tiene un largo camino que recorrer para
lograr el reconocimiento, político y jurídico, de un órgano constitucionalmente autónomo, lo
cual es viable y necesario para un equilibrio entre los gobernados y autoridades de la adminis-
tración pública del Estado mexicano.

Y que, a pesar de su actual situación en desventaja, dadas las facultades y capa-

cidades con que actualmente cuenta, este órgano jurisdiccional se ha visto retrasado en la
reacción o respuesta para enfrentar la contingencia del multicitado virus, pues pasó de no
recibir o admitir a trámite demandas de nulidad nuevas que no sean urgentes, a tener que
trabajar en jornadas intercaladas de su personal y de menos horas, lo que se suma al enorme
inventario de expedientes o juicios en trámite y/o pendientes de sentencia firme, que es más

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que considerable, por lo que el retraso generado por la pandemia, no sólo durante 2020 sino
hasta la fecha, es por demás perjudicial, tanto para las partes contendientes como para la eco-
nomía en general del Estado y los particulares, por el valor económico que estas controversias
sobre contribuciones, multas, indemnizaciones, pensiones, derechos subjetivos de naturaleza
pecuniaria conllevan.
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s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

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Los órganos constitucionales autónomos

ante la pandemia de la COVID-19*

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Introducción

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El Estado, como ente obligado por la Constitución a cumplir con determinados fines,
tiene asignadas, a través de diferentes órganos señalados en la propia Constitución, una serie
de funciones para garantizar, entre otros, los derechos humanos de las personas.
83
Los órganos señalados en la Constitución son los denominados poderes tradiciona-
les y los órganos constitucionales autónomos, que son los que concentran las funciones tra-
dicionales a cargo del Estado, y que son la legislativa, la ejecutiva o administrativa y la judicial.

Es en los órganos constitucionales autónomos donde se concentran importantes

funciones de naturaleza administrativa, tanto formal como materialmente, la cual les permite
desarrollar materias asignadas por la Constitución.

Por ello, la pandemia derivada de la COVID-19 representó un desafío jurídico impor-

tante para todos los órganos estatales, pero principalmente para los órganos constitucionales

* Elaborado por Miguel Alejandro López Olvera, investigador titular “B” de tiempo completo en el Instituto de Inves-
tigaciones Jurídicas de la UNAM, ORCID: 0000-0003-0617-6616.

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autónomos, ya que la configuración por la propia Constitución de sus funciones y su orga-

nización burocrática, los deja fuera de la estructura del Poder Ejecutivo, por lo tanto, con un
régimen jurídico-administrativo especial, pero principalmente porque a estos órganos no se les
aplica la noción constitucional y legal de “administración pública”.

En esta opinión analizamos uno de esos desafíos jurídicos que tuvieron que sortear
estos órganos constitucionales autónomos ante la falta de normas aplicables a situaciones
como las que enfrentamos en la emergencia sanitaria.

Nos referimos a la figura jurídica de la suspensión de plazos y términos que tuvieron

/ 55

que utilizar los órganos constitucionales autónomos para hacer frente a la situación de emer-
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

gencia decretada el 30 de marzo de 2020 por el Consejo de Salubridad General, sin que
existiera una norma legal aplicable a los procedimientos que se tramitan ante ellos.

84 La administración pública
Con este rótulo se le conoce a la estructura organizacional burocrática inserta en el
Poder Ejecutivo, tanto en el federal como en los locales y municipales. La propia Constitución
federal, en el artículo 90, señala que “La administración pública será centralizada y paraestatal”,
y como sabemos, dicho artículo se encuentra ubicado dentro del título tercero, capítulo III, “Del
Poder Ejecutivo”, lo mismo que en las Constituciones locales.

Esto quiere decir que formalmente sólo en el Poder Ejecutivo, tanto en el federal
como en los locales y los municipales, existe la denominada administración pública, pero no
en los otros poderes (el Legislativo y el Judicial) ni en los órganos constitucionales autónomos.

Sin embargo, pensamos que esto debe ser interpretado de manera diferente hoy en
día, y decimos que

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Se puede entender a la administración pública en dos sentidos: uno dinámico y

otro estático; conforme al primero, se explica como la acción del sector público en
ejercicio de la función pública administrativa, en cuya virtud dicta y aplica las dispo-
siciones destinadas al cumplimiento y observancia de las leyes en aras del interés
público. En su sentido estático, la administración pública es la estructura integrada
por las instituciones depositarias de la función pública administrativa.1

Lo anterior quiere decir que materialmente también existe administración pública en

los poderes Legislativo y Judicial, así como en los órganos constitucionales autónomos, pero
el legislador secundario no lo interpreta así.

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Por ejemplo, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece en el artículo

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

1o. que sólo es aplicable a la administración pública federal, lo que se traduce en que dicha
Ley no es aplicable al Poder Ejecutivo, tampoco al Poder Judicial ni a los órganos constitucio-
nales autónomos.

Otro ejemplo de lo anterior son las leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Ser- 85

vicios y de Obras Públicas y Servicios Relacionadas con las Mismas, las cuales también se-
ñalan que sólo son aplicables a la administración pública federal, pero no a los órganos antes
referidos.

Los órganos constitucionales autónomos cuentan con sus propias regulaciones en

materia de procedimiento administrativo y de adquisiciones y obras públicas, las cuales difieren
de los contenidos de las leyes mencionadas en los dos párrafos anteriores.

Es importante que se reconozca en la Constitución el concepto de administraciones

públicas, en plural, y no en singular, para englobar a todas las estructuras organizacionales bu-

1 Fernández Ruiz, Jorge y López Olvera, Miguel Alejandro, Derecho administrativo del estado de Hidalgo, México,
UNAM-Porrúa, 2007, p. 73.

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rocráticas insertas en los poderes tradicionales y en los órganos constitucionales autónomos

que realizan la función pública administrativa tanto formal como materialmente, ya que algunos
de los decretos y acuerdos expedidos por el presidente de la República y por el secretario de
Salud federal no eran aplicables a los otros poderes ni a los órganos constitucionales autóno-
mos, porque no son formalmente administraciones públicas.

Con lo cual, cada uno de los nueve órganos constitucionales autónomos tuvieron
que emitir sus propios acuerdos al fijar medidas para hacer frente a la emergencia sanitaria,
entre otras, estableciendo la suspensión de los procedimientos administrativos, pero sin citar
el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
/ 55
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Por su parte, las dependencias de la administración pública federal, también emitie-

ron, cada una, sus propios acuerdos de suspensión de plazos y términos de los procedimien-
tos administrativos.

Lo hicieron con fundamento en el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento

86 Administrativo, que señala, en el tercer párrafo, que “Los términos podrán suspenderse por
causa de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente fundada y motivada por la autoridad com-
petente”.

Los órganos del Poder Judicial federal, Suprema Corte de Justicia de la Nación y
Consejo de la Judicatura Federal, también suspendieron sus procedimientos administrativos
y sus procesos jurisdiccionales, con base en las regulaciones que el propio Poder Judicial
federal expide

Asimismo, tanto la Cámara de Diputados como el Senado de la República expidieron

sus propios acuerdos de suspensión de sus procedimientos, con base en las regulaciones
que establecen el funcionamiento de sus procedimientos internos.

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La suspensión de plazos y términos

Ante la situación desconocida de cuáles serían las consecuencias que traería el virus
SARS-CoV-2 que produce la enfermedad de la COVID-19, los diferentes entes estatales co-
menzaron a expedir decretos y acuerdos generales que suspendieron los plazos y los términos
de todos los poderes y órganos estatales.
Las dependencias y órganos de la administración pública federal utilizaron como fun-
damento, ya lo mencionábamos, para suspender los plazos y términos, el artículo 28, segundo
y tercer párrafos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que establecen:

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En los plazos fijados en días no se contarán los inhábiles, salvo disposición en

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contrario. No se considerarán días hábiles: los sábados, los domingos, el 1o. de
enero; 5 de febrero; 21 de marzo; 1o. de mayo; 5 de mayo; 1o. y 16 de septiembre;
20 de noviembre; 1o. de diciembre de cada seis años, cuando corresponda a la
transmisión del Poder Ejecutivo federal, y el 25 de diciembre, así como los días en
que tengan vacaciones generales las autoridades competentes o aquellos en que
se suspendan las labores, los que se harán del conocimiento público mediante 87
acuerdo del titular de la dependencia respectiva, que se publicará en el Diario Oficial
de la Federación.
Los términos podrán suspenderse por causa de fuerza mayor o caso fortuito, debi-
damente fundada y motivada por la autoridad competente.
Al respecto, podemos puntualizar que la Ley Federal de Procedimiento Administrati-
vo regula los diferentes procedimientos administrativos que se tramitan ante la administración
pública federal. Tal como lo señala la Ley, los términos se pueden suspender por dos motivos:
causa de fuerza mayor o caso fortuito.

El Primer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa Especializado en

Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en el Distrito
Federal y Jurisdicción en toda la República, señaló al respecto:

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El artículo 28, tercer párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo esta-

blece que los términos para realizar actuaciones y diligencias administrativas podrán
suspenderse por causa de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente fundado y
motivado por la autoridad competente. Al respecto, debe entenderse por caso for-
tuito un evento que ocurre sin que intervenga el ánimo del obligado y que trae como
consecuencia que no pueda cumplir, o al menos oportunamente, con lo que debe.2

Para el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,

[caso fortuito] se refiere a la presentación de un suceso inesperado, sorpresivo, que
se produce casual o inopinadamente, o que hubiera sido muy difícil de prever en la
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medida que no se cuenta con experiencias previas o consistentes de la probabili-

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dad o riesgo de que ocurra un siniestro. Por su parte, la fuerza mayor se traduce en
la ocurrencia de un suceso inevitable, aunque previsible o relativamente previsible
—como un huracán o terremoto— de carácter extraordinario.3

El Consejo de Salubridad General, en su Acuerdo publicado en el Diario Oficial de

88 la Federación el 30 de marzo de 2020, señaló que se declaraba la emergencia sanitaria por
causa de fuerza mayor, a la epidemia de enfermedad generada por el virus SARS-CoV-2 (CO-
VID-19).

Con lo cual, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 28, tercer párrafo,

los procedimientos administrativos tramitados ante la administración pública federal se podían

2 Tesis aislada I.1o.A.E.82 A (10a.), Primer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa Especializado
en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en el Distrito Federal y Juris-
dicción en toda la República, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 23, octubre
de 2015, t. IV, p. 4119. Rubro: Visita de verificación en materia administrativa. existe caso fortuito, para efectos de
suspender el término para su realización, cuando la persona que la atiende solicita, por convenir a sus intereses, que
continúe otro día.

3 Tesis aislada, I.4o.A.38 A (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, libro XVIII,
marzo de 2013, t. 3, p. 2076.

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suspender los términos en virtud de que había una causa de fuerza mayor ya decretada por la
autoridad facultada para ello.

Al respecto, Miguel Acosta Romero señala, refiriéndose a los conceptos plazo y

término, que

El legislador emplea ambos conceptos como sinónimos, sin embargo la doctrina

los distingue: el término es el momento en que ha de cumplirse o extinguirse una
obligación y el plazo es el lapso en el cual puede realizarse; en otras palabras, el
término es el fin del plazo.4

/ 55
Es decir, que las dependencias, los órganos desconcentrados y los organismos

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descentralizados de la administración pública contaron con un soporte jurídico para suspender
los procedimientos administrativos.

Por poner un ejemplo, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes5 señaló que

… debido a la situación sanitaria generada por el coronavirus (COVID-19), ha deci- 89
dido suspender los términos para efectos de los actos y procedimientos administra-
tivos sustanciados en las unidades administrativas de la dependencia.

Artículo primero. Para efectos de los actos y procedimientos administrativos que en

ejercicio de sus atribuciones realizan las distintas unidades administrativas de la Se-
cretaría de Comunicaciones y Transportes, no se considerarán hábiles los días 19,
20, 23 al 27, 30 y 31 de marzo, así como del 1 al 3, 6 al 10 y del 13 al 17 de abril
de 2020, sin implicar suspensión de labores.

4 Acosta Romero, Miguel, “Plazo”, Diccionario Jurídico Mexicano, México, UNAM-Porrúa, 2011, t. P-Z, p. 2882.
5 Acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de marzo de 2020. Acuerdo por el que se hace del
conocimiento público, los días que serán considerados como inhábiles para efectos de los actos y procedimien-
tos administrativos sustanciados en las unidades administrativas de la Secretaría de Comunicaciones y Transpor-
tes con motivo de la contingencia coronavirus (COVID-19).

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Lo anterior, sin perjuicio de la facultad de esta Secretaría para habilitar los días y
horas que requiera para el cumplimiento de sus atribuciones, así como de asignar
las guardias de personal que cada una de las unidades administrativas requieran,
siempre y cuando no se ponga en riesgo la salud de los servidores públicos invo-
lucrados.

Artículo segundo. Durante los días citados en el artículo anterior, no se computarán

los plazos y términos correspondientes en los procedimientos administrativos que
se sustancien ante las unidades administrativas de la Secretaría de Comunicaciones
y Transportes.
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En cambio, los órganos constitucionales autónomos, como no tienen cabida en la

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Ley Federal de Procedimiento Administrativo, tampoco se les aplicaron las reglas del artículo
28, segundo y tercer párrafos, lo cual se traduce en un gran problema para fundamentar o
justificar la suspensión de actividades y de los procedimientos administrativos que se tramitan
ante dichas instancias.
90 Es necesario modificar la Constitución federal para señalar que administración públi-
ca existe en todos los órganos estatales, tanto federales como locales y municipales, así como
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo para extender su aplicación a los poderes Le-
gislativo y Judicial, así como a los órganos constitucionales autónomos.

En las entidades federativas se originó la misma situación, ya que las Constituciones

locales y las leyes de procedimiento administrativo locales siguen la misma lógica que las fe-
derales; por ello, también necesitan ser modificadas para realizar la mencionada armonización.

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El estudio de los órganos constitucionales autónomos*

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Introducción

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Esta opinión gira en torno a tres ideas: 1) el estudio de los órganos constitucionales
autónomos (OCA) debe profundizarse a partir de la gobernanza (pluralidad política) como valor;
2) el rezago en el estudio se origina en la concentración del interés académico en lo fenomé-
nico-administrativo del aparato del Poder Ejecutivo, y 3) la autonomía concedida a estos entes
públicos es esencial, en su razón de existir, considerarlos en forma no subordinada a los po- 91
deres tradicionales.

La gobernanza y los OCA

El proyecto constitucional-legislativo de la segunda parte del gobierno 2018-2024,
que incluye la contrarreforma eléctrica, el rediseño del sistema electoral para darle auténtica au-
tonomía al INE y la eliminación de las diputaciones de representación proporcional y la incorpo-
ración de la Guardia Nacional a las fuerzas armadas, abre el debate respecto a la conveniencia
de fortalecer la gobernanza como estrategia político-institucional de obtener la gobernabilidad

* Elaborado por Carlos Matute González, Universidad del Ejército y Fuerza Áerea, ORCID: 0000-0001-5870-
3700.

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en un mundo globalizado. Las ecuaciones: más gobierno es igual a menos gobernanza, pero
menos gobierno es igual a más gobernanza, permiten fijar la ubicación en el mismo.

¿Qué es el gobierno? El aparato del Estado para lograr la acción colectiva, cuya
existencia es condición indispensable para que exista la gobernanza.

¿Qué es la gobernanza? La red de actores políticos, económicos y sociales que

interactúan entre sí para administrar los asuntos públicos en un territorio, un sector o actividad
específica.
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Si el gobierno concentra poder y facultades, como sucedía en el modelo autoritario

del Estado intervencionista del siglo XX, entonces éste desplaza la participación de otros acto-
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

res —otras visiones— de la toma de decisiones colectivas.

Si el poder social se ejerce en un espacio institucional en el que se respeta el veto

de entidades con autonomía regional, funcional o técnica, que corresponde al modelo parti-
92 cipativo y abierto de buen gobierno del Estado constitucional de derecho de inicios del siglo
XXI, entonces el Poder Ejecutivo se convierte en una entidad pública con primacía por su
carácter democrático y popular, cuyo éxito en su acción está vinculado con una permanente
coordinación con entidades que gozan de autonomía en diverso grado tanto públicas como
particulares.

De ahí que sea contrario a la ampliación de la gobernanza el sentido de las futuras

propuestas en las que se bosqueja como concentrador de facultades económicas, políticas y
administrativas en el gobierno con un modelo jerarquizado, vertical y burocrático.

Los defensores de que haya más gobierno y menos gobernanza proponen la desa-
parición de las autonomías constitucionales o la reducción de su presupuesto, que es el centro
de la cuestión a resolver en la acción de inconstitucionalidad promovida por el Instituto Federal

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de Telecomunicaciones (IFT) en contra de la reforma que determina la creación del Padrón

Nacional de Usuarios de Telefonía Móvil.**

Los promotores de más gobernanza y menos gobierno impulsan la mayor partici-

pación de la sociedad y el mercado en las decisiones institucionales y el fortalecimiento de
los OCA, y se oponen a que el gobierno reasuma las funciones electorales, de control de la
inflación, de garantía de la transparencia y acceso a la información, de regulación de la com-
petencia económica y del servicio público de telecomunicaciones, entre otras.

La discusión pública sobre la conveniencia, utilidad o permanencia de las auto-

/ 55
nomías constitucionales se ha convertido en el cabús del debate. Está muy lejos de ser la

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

vanguardia. En este bache político está atorado el discurso presidencial y ha provocado que
parte de la academia se haya estancado en la justificación de su existencia, mientras un sector
permanece sin estudiarlas y, por lo tanto, sin comprenderlas.

La ubicación del debate es el resultado de la poca reflexión teórica y que ésta se

lleva a cabo desde esquemas de análisis obsoletos. Todavía hay autores de derecho adminis- 93
trativo que consideran que los OCA son un cuarto poder para explicar que no están subordi-
nados a ninguno de los tres en que se divide el ejercicio del supremo poder de la Unión y no
los concibe como un efecto de la gobernanza y la creación de redes de actores políticos que
se coordinan entre sí para la consecución de los fines sociales valiosos como la transparencia,
la competencia económica, la defensa de los derechos humanos y las demás materias rela-
cionadas con las funciones otorgadas a este tipo de órganos.

Las tres propuestas de reformas constitucionales van en sentido contrario al forta-

lecimiento de la gobernanza que son los modelos democráticos de gestión pública del siglo
XXI y a la clara expresión ciudadana que se ha manifestado en contra de la concentración del

** El Economista, 15 de junio de 2021.

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poder en un individuo (como sucedió en las elecciones del 6 de junio de 2021). La gobernanza
como un medio de control institucional del poder es un hecho político estructural.

En tal sentido, el debate jurídico-administrativo debe orientarse a la mejora de los

procesos relacionados con los OCA, como el nombramiento de sus integrantes, el control
interno, la rendición de cuentas, la transparencia, entre otros temas y su análisis certero con-
tribuirá a que los efectos positivos esperables por su existencia sean mayores. El discurso se
empobrece cuando sólo propone el agrupamiento de la regulación de éstos en un capítulo o
la uniformidad en los procesos de conformación de éstos.
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Hoy, en lugar de estar discutiendo la conveniencia de la existencia de la Comisión

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Federal de Competencia Económica (Cofece) u otros entes autónomos, hay que estar atentos
a los procesos de designación de los procesos de sus integrantes o la falta de conformación
de los órganos de gobierno de los mismos. El debate jurídico-político debe enriquecerse con
enfoques que superen al análisis basado en la división de poderes clásica cómo única forma
94 legítima de expresarse la política en un Estado constitucional de derecho o que abandonen el
supuesto de que el monopolio de la determinación del interés público pertenece al gobierno y,
en específico, al presidente.

La institucionalidad relacionada con los OCA

Conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los OCA
son entidades estatales no gubernamentales no subordinadas a ninguno de los poderes de la
Unión con autonomía financiera y de gestión que llevan a cabo una función atribuida directa-
mente y en exclusiva por la Constitución

El otorgamiento de la autonomía constitucional no sería suficiente para cumplir con

los fines de llevar a cabo en forma objetiva, imparcial, profesional y especializada la materia

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de su competencia y es indispensable que se establezcan garantías para que esto suceda,

como el plazo fijo de nombramiento, la improcedencia de remoción en el cargo sin que haya
faltas graves para ello, el derecho a que no se reduzca la remuneración y un procedimiento de
nombramiento transparente, que requiera mayoría calificada en los órganos de representación
política que participan y que anteponga el conocimiento técnico a la lealtad a un gobierno o
partido político.
En el caso del Instituto Nacional Electoral (INE), una garantía constitucional para que
el nombramiento no sea orientado ideológicamente, ni sea una mera cuota partidista con base
en acuerdos parlamentarios, es la intervención de un Comité Técnico de Evaluación que revi-

/ 55
se los perfiles de los candidatos y los integre en quintetas para que la Cámara de Diputados

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designe al Consejero Electoral correspondiente. Este órgano es ad hoc y se integra cada vez
que se presenta la necesidad de realizar una designación.
En 2020 concluyeron su mandato cuatro consejeros del INE y para sustituirlos se in-
tegró el Comité Técnico de Evaluación del INE, todos ellos reconocidos académicos con fama
95
pública de independencia y no vinculación con ningún partido político, ni cercanía al gobierno.
La Constitución establece garantías formales para que haya objetividad en el nom-
bramiento de los integrantes de los órganos de gobierno de los entes que gozan autonomía y
esto explica que haya diferencia en los procedimientos de designación.
Ciertamente, ningún esquema de garantías da la certeza total de que no habrá inte-
reses no legítimos influyendo indebidamente en el nombramiento de los titulares de los órga-
nos estatales no gubernamentales.
Un Comité integrado con académicos independientes que no iban a poner en riesgo
el prestigio ganado con años de trabajo —como sucedió en 2020— era incompatible con la
“colonización” del Poder Ejecutivo de los OCA; más aún, del INE, que es el responsable de
organizar elecciones transparentes, equitativas y creíbles.

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La autonomía es una garantía de que la finalidad de las instituciones se cumple y

que funciona bien, da esperanza fundada de que la democracia se ha ido consolidando con
la alternancia, la convivencia de los opuestos políticos y la confianza en que el resultado de las
elecciones es veraz, sin importar el margen entre los contendientes. Hay que señalar que el
autoritarismo tiene un fuerte obstáculo en las entidades públicas no gubernamentales que
hemos creado y fortalecido en los últimos 40 años.

Un trabajo inconcluso es el análisis de la funcionalidad y operación de los OCA en

diversas materias. La mayoría de los estudios jurídicos de la administración pública se con-
centran en la descripción de la práctica y la normatividad del Poder Ejecutivo y se olvidan de la
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existencia del resto de los gestores de lo público.

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La autonomía, esencia ética de los OCA

96 El gobierno 2018-2024 ha mantenido un ataque frontal contra las autonomías cons-
titucionales. Sin hacer distingo, el presidente ha acusado a todos quienes integran un órgano
con autonomía de medrar del presupuesto y en repetidas ocasiones ha expresado que pre-
sentará una reforma constitucional para eliminarlas. Ha incluido en estas relaciones a entidades
públicas de distinta naturaleza y con las más diversas funciones.

En enero de 2021, anunció su intención de proponer al Congreso la desaparición

del Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información y Protección de Datos Per-
sonales (INAI) y la reacción fue inmediata. El Consejo General de la Abogacía, integrada por
la Barra Mexicana de Abogados, el INCAM y la ANADE, así como México Justo, entre otras
organizaciones de la sociedad civil organizada, y varios actores políticos, fijaron su posición
oponiéndose en razón que consideraban que una reforma constitucional de esa naturaleza
tendría graves consecuencias en la vida democrática y plural del país.

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El argumento principal para que se reduzcan los OCA es el monto de los salarios
de los servidores públicos que los integran, que supuestamente no corresponden al benefi-
cio social que aportan, y que hay duplicidad de funciones y que éstas deberían se realizadas
nuevamente por órganos subordinados al Poder Ejecutivo; por ejemplo, es un atentado contra
la vida democrática la propuesta de desaparecer el INAI y que sus atribuciones sean asumi-
das por la Secretaría de la Función Pública, que sería laxa, por su condición estructural, para
verificar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia del Ejecutivo federal y no tendría
competencia legítima —salvo que invadiera los espacios de autonomía que la Constitución
concede— para revisar el comportamiento en la materia de los poderes Legislativo y Judicial

/ 55
y el resto de los OCA.

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Toda actuación pública debe documentarse. No basta que algo sea sostenido como
cierto por un servidor público por muy honesto que sea para que haya transparencia. El INAI
es la institución que debe verificar que el ejercicio de la autoridad se documente y que la evi-
dencia se publique en el portal de la entidad pública y sea entregada a las personas cuando lo
soliciten. Es parte de la ética pública de ese órgano constitucional que la gestión pública sea 97
transparente.

En ese mismo sentido, la misión del IFT es el desarrollo eficiente de las telecomuni-
caciones y la radiodifusión, conforme a lo dispuesto en la Constitución y las leyes en el ámbito
de responsabilidad. Se encarga de regular, promover y supervisar el uso, aprovechamiento y
explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de telecomu-
nicaciones y la radiodifusión en México, así como el acceso a infraestructura y otros insumos
esenciales, contribuyendo a garantizar el derecho a la información y el acceso universal a
dichos servicios.

Este compromiso con la sociedad, que deriva de sus atribuciones constitucionales,

está vinculado con el derecho humano de garantizar el acceso a los servicios públicos de ra-

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diodifusión y telecomunicaciones, así como a la banda ancha y el Internet. La reducción de la

brecha digital, que es un factor que profundiza la desigualdad social, es la razón de ser de ese
organismo.

Internacionalmente, los Estados más exitosos en la extensión de la cobertura y la in-

teroperabilidad de las tecnologías de la información y comunicación han basado su estrategia
de integrar a la población de bajos ingresos al desarrollo globalizador en órganos autónomos,
especializados y profesionalizados no subordinados a los vaivenes de la política o expuestos
a la influencia de los agentes económicos.
/ 55

En este sentido, la defensa de la autonomía del IFT es uno de los objetivos pri-
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mordiales, ya que es la vía más idónea para romper estructuras económicas y políticas que
obstaculizan las acciones para la superación de la creciente brecha digital. Cuando se regula
y supervisa correctamente el mercado de las tecnologías de la información y la comunicación
(TIC) y se logra que la cobertura se amplíe y haya mayor accesibilidad se abre la posibilidad de
98 que millones de niños que están obligados a tomar clases a distancia mejoren sus condiciones
de aprendizaje.

La autonomía constitucional del IFT es el eje de la gestión del cambio de este orga-
nismo con sustento constitucional y le otorga una cohesión institucional para hacer frente a
las fuerzas del mercado que tienden a priorizar las utilidades sobre el bienestar colectivo. La
identificación de los individuos con la misión de la organización crea un ambiente propicio para
el logro de sus fines, que necesariamente beneficia a grandes sectores poblacionales.

La defensa de la autonomía, en estas condiciones, se convierte en el valor supremo

de los órganos no subordinados a los poderes Ejecutivo, Judicial y Legislativo en la medida
que las personas que laboran en ellos se convencen en su fuero interno que la sumisión a un
proyecto político o la claudicación de su labor en aras de la ambición individual perjudica a
millones sólo por el hecho de que el Internet no continúe con la ampliación de su cobertura.

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La ética pública compartida transforma a un grupo de individuos contratados para

una tarea específica en una comunidad comprometida con un valor. En la misma proporción
que los servidores públicos visualicen a la autonomía como el valor fundamental, se allanará el
camino para que la institución cumpla con sus fines. La autonomía ejercida con los alcances
establecidos en la Constitución es la que ha dignificado al IFT y su aparato administrativo.

En conclusión, el estudio sistemático de los OCA como elementos esenciales de la

gobernanza, la generación de un mayor interés académico en la forma de integrarse, funcionar,
dar resultados y rendir cuentas, así como el análisis de la autonomía de las entidades públicas
no subordinadas a los poderes tradicionales como esencia de éstas, son indispensables para

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entender el desarrollo y perspectiva de una sociedad plural en un Estado constitucional de

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derecho.

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La defensa pública y el acceso

a la justicia en la COVID-19*
It is the common fate of the indolent to see

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their rights become a prey to the active.

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The condition upon which God hath given
liberty to man is eternal vigilance; which
condition if he break, servitude is at once
the consequence of his crime and the pu-
nishment of his guilt.
John Philpot Curran, 1790.1 101
A partir de la identificación y propagación a nivel mundial del virus SARS-CoV-2,
agente patógeno causante de la COVID-19, la humanidad se ha enfrentado al reto sin prece-
dentes de implementar mecanismos emergentes de respuesta para abordar desafíos múlti-
ples, no sólo de naturaleza estrictamente sanitaria, sino también para la vigencia del Estado de
derecho y la protección y garantía de los derechos de todas las personas.

De acuerdo con cifras del Banco Mundial, las medidas de confinamiento y suspen-
sión de las actividades adoptadas para contener la expansión de la COVID-19 tuvieron como

* Elaborado por Enrique Meza Márquez, maestro en Derecho por la Facultad de Derecho de la UNAM. Asistente
de investigación en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, ORCID: 0000-0002-5526-9694.
1 Curran, John Philpot, Speeches, Forgotten Books, vol. 2, 2018, pp. 235 y 236.

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consecuencia una contracción del 5.2% en la economía mundial en 2020. Esto constituye la
recesión económica más grave ocurrida desde la segunda posguerra, así como la primera
reducción a escala global del producto per cápita en los últimos 150 años.2 Sin embargo, la
debacle económica ha tenido mayores impactos en las frágiles e históricamente inestables
economías de los países en desarrollo. Se ha calculado que las economías de América La-
tina experimentaron en el mismo año una reducción promedio del 9.1% del Producto Interno
Bruto durante 2020, lo que representa la peor recesión económica en la región desde que se
tiene registro. Esto tuvo previsiblemente como consecuencia directa un incremento de 45.4
millones en el número de personas en situación de pobreza, por lo que el total de personas
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en esa condición pasó de 185.5 millones a 230.9 millones, esto es, el 37.3% de habitantes
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latinoamericanos. Tales cifras incluyen las proyecciones en el número de personas en situación

de pobreza extrema, que pasó de 67.7 millones a 96.2 millones de personas en sólo un año,
es decir, un aumento aproximado de 28.5 millones, lo que representa el 15.5% del total de
dicha población subregional.3
102 A los efectos devastadores de la pandemia en el ámbito de la salud y sus profundas
implicaciones sobre el crecimiento económico y el desarrollo social, deben añadirse las recien-
tes crisis políticas y de gobernabilidad en distintos países de la región y, sobre todo, la crónica
fragilidad institucional y las agudas contradicciones sociales que hacen de América Latina la
región más desigual del mundo.4

2 International Bank for Reconstruction and Development (The World Bank), Global Economic Prospects, junio de
2020, p. 3. Consultado el 31 de julio de 2020.
3 Economic Commission for Latin American and the Caribbean (Comisión Económica para América Latina y el
Caribe, CEPAL), Addressing the growing impact of COVID-19 with a view to reactivation with equality: New pro-
jections, julio de 2020, pp. 9-11, y United Nations, Policy Brief: The Impact of COVID-19 on Latin America and
the Caribbean, julio de 2020, p. 2. Consultados el 31 de julio de 2020.
4 CEPAL, Panorama social de América Latina, 2016, LC/PUB.2017/12-P, Santiago, 2017, p. 47.

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En prácticamente todo el mundo, los Estados afectados han emitido declaratorias de

emergencia sanitaria que responden al propósito de implementar medidas extraordinarias para
contener la propagación del virus SARS-CoV-2, garantizar el funcionamiento de las estructuras
institucionales y proteger a la vida y la salud de cientos de millones de personas frente a los
efectos súbitos y catastróficos aparejados, principalmente en quienes se encuentran en situa-
ción de vulnerabilidad.

Parte de los desafíos inmediatos que se plantean, las estrategias de respuesta se

relacionan con la operatividad de los mecanismos institucionales para una fiscalización in-
dependiente del uso de la fuerza a cargo de las corporaciones de seguridad del Estado;

/ 55
una adecuada supervisión judicial de las medidas extraordinarias y poderes de emergencia

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dispuestos por las autoridades estatales, así como la continuidad en la prestación de los ser-
vicios públicos y la atención con perspectiva diferenciada de grupos de población a partir de
sus necesidades específicas. Sin embargo, las medidas de confinamiento y aislamiento social
adoptadas a nivel global en el marco de la pandemia también han tenido efectos sin preceden-
tes sobre el funcionamiento de los sistemas de impartición de justicia. El cierre o reducción de 103
las actividades en los tribunales e instancias procuradoras de justicia en prácticamente todos
los países afectados ha repercutido de manera negativa en la tramitación de los asuntos y
retrasado el desahogo diligente de providencias, incrementando la duración de los procesos
judiciales y administrativos, no obstante la adopción de mecanismos de “justicia digital” con
alcance y efectividad limitados.

En este escenario, la actividad de la judicatura y el acceso ininterrumpido a los ser-

vicios de asistencia jurídica resultan de importancia crítica para garantizar la legalidad, no dis-
criminación, proporcionalidad y excepcionalidad de las medidas de emergencia adoptadas
para contrarrestar los efectos de la pandemia, así como su limitación temporal y geográfica,
requisitos imprescindibles para verificar la compatibilidad de toda restricción a los derechos
humanos con relación a las obligaciones establecidas en instrumentos y pronunciamientos

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internacionales de la materia. Entre dichas exigencias, la protección judicial y las garantías del
debido proceso —que incluye el derecho a contar con un abogado defensor proporcionado
por el Estado—, en tanto componentes esenciales del derecho de acceso a la justicia, no
pueden ser sujetos de suspensión, toda vez que se trata de derechos núcleo al objeto y fin
del orden público internacional, indispensables para la vigencia del Estado de derecho cuya
derogación no resulta justificable como necesaria en una situación de emergencia pública.

En tanto derecho humano en sí mismo, el acceso a la justicia constituye, a su vez, el

medio para restablecer el ejercicio de los derechos desconocidos o vulnerados directamente
por parte de las autoridades o por su aquiescencia con agentes privados. Para tal propósito,
/ 55

la labor de los defensores públicos como operadores de justicia reconocidos por el derecho
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

internacional, resulta fundamental para garantizar la asistencia jurídica y defensa técnica de los
intereses de las víctimas, así como el acceso a los recursos remediales para la obtención de
una reparación integral en los casos en que las medidas adoptadas en los estados de excep-
ción resulten desproporcionadas o claramente incompatibles con las obligaciones de respeto
104 y garantía en la materia. Adicionalmente, la asistencia letrada brindada por los Estados a través
de los órganos de defensa pública, en tanto derecho humano irrenunciable y elemento indis-
pensable para un sistema de administración de justicia eficiente e imparcial, exige su provisión
y funcionamiento ininterrumpidos para la interposición de los recursos judiciales y providencias
cautelares que garanticen el acceso a los servicios de salud y atención médica, la búsqueda
de medidas alternativas a la detención administrativa o el uso de la prisión preventiva limitada a
infracciones penales menores, entre otros, así como para la protección de personas que tie-
nen un mayor riesgo de contagio.

Diversos órganos, procedimientos especiales y mecanismos de supervisión del ám-

bito internacional se han pronunciado recientemente acerca de los impactos profundamente
asimétricos y desproporcionados que la pandemia tiene en los derechos humanos, principal-
mente en los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, de grupos humanos

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históricamente desaventajados. Dentro de este universo, las personas sujetas a cualquier for-
ma de detención,5 incluyendo aquellas que se encuentran internas en centros penitenciarios
por conflicto con la ley penal, así como las personas inmersas en dinámicas de movilidad hu-
mana y susceptibles de protección internacional —migrantes, solicitantes de asilo, refugiados
y apátridas, incluyendo niñas, niños y adolescentes no acompañados y mujeres víctimas de
trata y otros tipos de violencia, entre otros— privadas de la libertad en centros de detención
para el control migratorio, resultan particularmente expuestas a violaciones a sus derechos
humanos debido a la naturaleza de las restricciones que ya de por sí se les imponen y a su
limitada capacidad para adoptar medidas de precaución.6

/ 55
En dichos colectivos confluyen múltiples desigualdades que constituyen los “núcleos

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

duros” de la pobreza, de la vulnerabilidad y de la exclusión social.7 Por lo anterior, las personas

5 El Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degra-
dantes (artículo 4.2) define por privación de libertad “cualquier forma de detención, encarcelamiento o de cus-
todia de una persona por orden de una autoridad judicial o administrativa o de otra autoridad pública, en una
institución pública o privada de la cual no pueda salir libremente”. En el contexto de la pandemia por COVID-19, 105
el Subcomité para la Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de la
ONU considera que los lugares oficiales de cuarentena y todos los demás sitios de los que se impide salir a las
personas por motivos similares, se encuentra dentro del ámbito del mandato del Protocolo Facultativo y, por con-
siguiente, en la esfera de la supervisión tanto del Subcomité como de los mecanismos nacionales de prevención
establecidos en el marco del Protocolo Facultativo. Cfr. Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel,
Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, Advice provided by the Subcommittee to the National Preventive
Mechanism of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland regarding compulsory quarantine for
coronavirus (COVID-19 virus), CAT/OP/9, 31 de marzo de 2020, párr. 3.
6 ONU, Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment
(Subcomité para la Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes), Advice
of the Subcommittee to States parties and national preventive mechanisms relating to the coronavirus disease
(COVID-19) pandemic, CAT/OP/10, 7 de abril de 2020, párr. 2, y World Health Organization. Preparedness, pre-
vention and control of COVID-19 in prisons and other places of detention Interim guidance, 15 de marzo de 2020.
7 CEPAL. The social inequality matrix in Latin America: a key issue for sustainable development, LC/G.2690
(MDS.1/2), Santiago, octubre de 2016, p. 17; Lusting, Nora y Tommasi, Mariano, El COVID-19 y la protección

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privadas de la libertad constituyen un grupo de riesgo en situación de vulnerabilidad respecto

del cual el Estado tiene una posición especial de garante en la tutela de sus derechos huma-
nos al estar directamente en custodia en establecimientos bajo su guardia y responsabilidad
inmediata y requieren de protección reforzada.

De manera específica, la reducción o suspensión de las actividades judiciales pue-

den tener como consecuencia, según se trate, la falta de control sobre la legalidad de la
detención administrativa o la prisión preventiva, una inadecuada sustanciación y desahogo de
los procedimientos relacionados con el otorgamiento de protección internacional, así como
la ausencia de supervisión de las condiciones sanitarias y de internamiento de los centros
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de detención, sean penitenciarios y/o administrativos. La irrupción de la COVID-19, aunada

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al grave hacinamiento y sobrepoblación, insalubridad, corrupción, ingobernabilidad y falta de

servicios básicos como agua potable e insumos médicos y de limpieza, constituyen un común
denominador de la práctica totalidad de los sistemas carcelarios de la región,8 lo que aumenta
exponencialmente el riesgo de contagio para las personas que se encuentran al interior de los
106 mismos, incluyendo el personal penitenciario.9 En México, un reciente informe especial de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos dio cuenta de la imposibilidad de implementar
en los centros penitenciarios del país las medidas de “sana distancia” debido a la sobrepobla-
ción y hacinamiento, la carencia de medicamentos y equipo médico; instalaciones deficientes
e insalubres; deficiencias en el acceso de agua potable y saneamiento, así como la invisibiliza-

social de los grupos pobres y vulnerables en América Latina, Centro de Estudios para el Desarrollo Humano de
la Universidad de San Andrés y Commitment to Equity Institute de Tulane University, 26 de mayo de 2020, p. 14.
8 World Prision Brief (Informe Mundial sobre Prisiones), Institute for Crime & Justice Policy Research at Birkbeck,
University of London. Disponible en: https://www.prisonstudies.org/highest-to-lowest/occupancy-level?field_re-
gion_taxonomy_tid=All. Consultado el 31 de julio de 2020.
9 UNODC, WHO, UNAIDS and OHCHR joint statement on COVID-19 in prisons and other closed settings (Decla-
ración conjunta de la UNODC, la OMS, el ONUSIDA y la ACNUDH sobre la COVID-19 en prisiones y otros cen-
tros de detención), 13 de mayo de 2020.

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ción de los grupos en situación de vulnerabilidad dentro de las prisiones, como las personas
con discapacidad o con padecimientos crónicos.10

Frente a este panorama, en el caso de las personas privadas de la libertad por

conflicto con la ley penal, la intervención de los defensores públicos es crucial para garantizar,
entre otros, los derechos a la vida, a la integridad personal, a la información, al debido pro-
ceso, a la protección judicial y a la salud sin discriminación por su condición legal,11 a través
de la interposición de recursos específicos, como el habeas corpus, el juicio de amparo u
otros mecanismos idóneos12 que activen la revisión judicial para el uso de la prisión preventiva
como medida cautelar limitada a los delitos graves,13 y permitan explorar y analizar la idoneidad

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de penas, garantías alternativas o medidas de seguridad sustitutivas con base en el principio de

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

mínima intervención14 en favor de internos con comorbilidades y otros factores de riesgo, cuya

10 CNDH, Informe Especial sobre el Estado que Guardan las Medidas Adoptadas en Centros Penitenciarios para la
Atención de la Emergencia Sanitaria Generada ante el Virus SARS-CoV-2, Tercera Visitaduría General, 1o. de julio
de 2020. Disponible en: https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/documentos/2020-07/IE_COVID19_Peni-
tenciarios.pdf. 107
11 ONU. Consejo Económico y Social, Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos
(Reglas de Nelson Mandela), UN Doc A / RES / 70/175, 17 de diciembre de 2015, Regla 24 (1).
12 Cfr., en este sentido, Declaración del Relator Especial de Naciones Unidas sobre independencia judicial, Diego
García-Sayán, “Emergencia del coronavirus: desafíos para la justicia”, 22 de abril de 2020, y Declaración de la
Asociación Interamericana de Defensorías Públicas (AIDEF) sobre la situación de las personas privadas de liber-
tad en el contexto de la emergencia sanitaria por COVID-19, abril de 2020, párr. 4.
13 OHCHR y WHO Inter-Agency Standing Committee. Interim Guidance COVID-19: Focus on Persons Deprived of
Their Liberty (Directrices provisionales del Comité Interagencial de la OACNUDH y OMS “COVID-19: Enfoque
sobre personas privadas de libertad”), marzo de 2020, p. 3.
14 ONU, Reglas Mínimas de las Naciones Unidas sobre las Medidas no Privativas de Libertad (Reglas de Tokio),
Resolución 45/110 adoptada por la Asamblea General el 14 de diciembre de 1990, Principio 2.6, y Consejo
de Europa, Comité Europeo para la Prevención de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes,
Declaración de principios relativos al trato de las personas privadas de libertad en el contexto de la pandemia de
la enfermedad por coronavirus (COVID-19), CPT/Inf(2020)13, 20 de marzo de 2020, Principios 5 y 6, entre otros.

finalidad sea despresurizar demográficamente las instalaciones carcelarias y evitar la propaga-

ción de la enfermedad.15

En el caso de los migrantes, refugiados, solicitantes de asilo, apátridas y otras per-

sonas en contextos de movilidad humana internacional, distintos órganos y mecanismos inter-
nacionales han dado cuenta de manera persistente y reiterada de la detención administrativa
como medida generalizada en las Américas, particularmente en México, así como del empleo
de las deportaciones y otras formas de expulsiones sumarias, sin la observancia de las ga-
rantías del debido proceso y sin acceso a las instancias judiciales competentes del Estado
bajo cuya jurisdicción se encuentran. Lo anterior, a pesar de que dichas prácticas resultan
/ 55

contrarias a los tratados e instrumentos de derechos humanos y de determinadas normas

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

imperativas del derecho internacional, como la no sanción por ingreso irregular al territorio, la
prohibición de toda forma de tortura y el principio de non-refoulement, al constituir medidas
privativas, innecesarias, irrazonables, costosas y de carácter ampliamente punitivo.16

108 El aislamiento prolongado, maltrato físico y psicológico, así como plazos indefinidos
de privación de la libertad a los que son regularmente sometidas las personas extranjeras

15 Mercosur, Declaración sobre privados de libertad en el contexto sanitario generado por el Coronavirus (CO-
VID-19), Mercosur/REDPO núm. 01/20, XXX Reunión Ordinaria de la Reunión Especializada de Defensores
Públicos Oficiales, Asunción, 23 de junio de 2020; ONU. Subcommittee on Prevention of Torture and Other
Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, Advice of the Subcommittee to States parties and national
preventive mechanisms relating to the coronavirus disease (COVID-19) pandemic, op. cit, párr. 9 (2).
16 UN Human Rights Council, Report of the Working Group on Arbitrary Detention on its visit to the United States of
America, A/HRC/36/37/Add.2, 17 de julio de 2017, párr. 87, y Comité de Protección de los Derechos de to-
dos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, Proyecto de Observación General No. 5 sobre la libertad
personal de los migrantes y su protección en contra de la detención arbitraria. Nota conceptual y cuestionario,
diciembre de 2018, p. 2. Disponible en: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.
aspx?symbolno=INT/CMW/INF/8830&Lang=es. En el mismo sentido: Corte IDH. Caso Vélez Loor vs. Panamá,
Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia de 23 de noviembre de 2010, serie C, núm.
208, párr. 146.

en los centros de detención migratoria, se agudizan ante la opacidad y falta de supervisión

independiente de éstos, dado que el Estado mexicano los considera espacios de seguridad
nacional.17 Es por ello que la función de control que realizan los defensores públicos a través
de la asistencia y representación jurídica de las personas en movilidad internacional incide
directamente en la observancia del debido proceso legal en los procedimientos migratorios,
el acceso a procedimientos justos y eficientes para el reconocimiento de la condición de re-
fugiado y mayores tasas favorables de otorgamiento del asilo o de figuras complementarias
de protección internacional,18 y tiene un impacto significativamente positivo para monitorear
las condiciones en los centros de control migratorio y verificar la legalidad de las detenciones,

/ 55
dado que los procesos de racialización de los migrantes, solicitantes de asilo y refugiados,

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

especialmente en escenarios de excepción y emergencia en donde se exacerba la xenofobia,
los hace más susceptibles de ser víctimas del sistema de impartición de justicia.19

Por último, cabe destacar la importancia que reviste el reconocimiento de la au-

tonomía institucional de los órganos de defensa pública al más alto nivel, de ser posible el
constitucional,20 en relación con el ejercicio efectivo del derecho de defensa técnica a través 109
de la asistencia letrada. La configuración de los órganos de defensoría pública con base en
un modelo amplio de autonomía permite el equilibrio procesal e igualdad de armas de los par-
ticulares frente al ejercicio del poder punitivo del Estado y garantiza la actuación independiente

17 Secretaría de Gobernación, Estados Unidos Mexicanos, “Acuerdo por el que se reconoce al Instituto Nacional de
Migración como instancia de seguridad nacional”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de mayo
de 2005.
18 Kagan, Michael, “Frontier Justice: Legal Aid and UNHCR Refugee Status Determination in Egypt. Journal of Ref-
ugee Studies”, Oxford Journals, vol. 19, núm. I, pp. 51 y ss.
19 CEPAL, Panorama Social de América Latina 2019, LC/PUB.2019/22-P/Rev.1, Santiago, p. 216.
20 ONU, Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Gabriela Knaul, A/
HCR/23/43, 15 de marzo de 2013, párr. 51.

de los defensores, libre de injerencias y controles indebidos por parte de otros órganos esta-
tales, en particular del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial, teniendo como única centralidad
los intereses del defendido o representado. En este sentido, la existencia de un servicio de
defensa pública con carácter autónomo constituye un requisito fundamental para garantizar
adecuadamente el derecho de defensa reconocido por diversos instrumentos internacionales,
entre ellos la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y su ausencia representa un
obstáculo para el acceso a la justicia de los sectores más vulnerables de la sociedad,21 lo cual
puede comprometer la responsabilidad internacional del Estado.22

En el contexto de la pandemia, la plena independencia orgánica, autonomía funcio-

/ 55

nal, operativa y de gestión, así como la autarquía presupuestaria, entre otras dimensiones, del
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

sistema de defensa pública a nivel constitucional, constituyen garantías institucionales impres-

cindibles que habilitan libremente a los letrados públicos, sin temor a presiones o represalias
por su actividad profesional por parte de otros órganos del Estado —chilling efect—, para
promover todas las acciones y recursos legales que resulten idóneos, ya sean cautelares,
110 contenciosos o de ejecución, que obliguen a las autoridades involucradas a la adopción de
protocolos de actuación sanitaria para contener los contagios y mitigar los impactos de la CO-
VID-19 en las personas privadas de su libertad, desincentiven la violencia institucional en su
contra e incomunicación con el exterior, garanticen una exhaustiva revisión judicial de medidas
sustitutivas de prisión o de alternativas a la detención, así como la provisión de insumos sanita-
rios y adecuación logística para una oportuna atención médica, con perspectivas de atención
diferenciada y a partir de un enfoque basado en derechos humanos.

21 Artículo 8.2 (e). Cfr., en este sentido, OEA, Comité Jurídico Interamericano, Principios y Directrices de la Defensa
Pública en las Américas, CJI/doc.509/16 rev.2, párr. 13, y principio 7.
22 Meza Márquez, Enrique, “La defensoría pública como órgano constitucional autónomo. Apuntes para la construc-
ción de un modelo necesario”, en López Olvera, Miguel Alejandro (coord.), Poderes tradicionales y órganos
constitucionales autónomos, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2020, p. 283.

Reflexiones sobre la participación del INEGI

en las crisis económicas recientes en nuestro país*

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El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) ha sido, por su propia natu-

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

raleza, un importante actor en las crisis económicas que ha tenido nuestro país. Su creación,
incluso, estuvo vinculada con la necesidad de contar con información oportuna que permitiera
anticipar diversas situaciones que habían llevado a México a las llamadas crisis sexenales.

Posteriormente, le ha correspondido medir el impacto de las crisis en la produc-

ción, el empleo y las condiciones de vida, la pobreza y la distribución del ingreso, a partir
111
del Sistema de Cuentas Nacionales, las Encuestas de Ocupación y Empleo y las Encuestas
Ingreso-Gasto de los Hogares, entre otras.

Aunque la posición de ofrecer cifras históricamente malas durante las crisis no es

sencillo y menos aún cuando no se tenía la autonomía constitucional que ahora se tiene, el
INEGI siempre ha salido fortalecido de estas crisis y ha llegado mejor preparado para enfrentar
la siguiente.

Buena parte de ese resultado tiene que ver con su filosofía de mejora continua, mo-
dernización permanente y acompañamiento de los cambios estructurales que se han vivido en

* Elaborado por Eduardo Sojo Garza Aldape, director del Laboratorio Nacional de Políticas Públicas del CIDE,
ORCID: 0000-0002-8416-8833.

nuestro país, lo que le ha permitido cumplir cada vez mejor con su misión; pero también con
la reflexión que siempre se genera en el Instituto después de una crisis y que tiene como eje
central responder una pregunta: ¿qué podríamos haber hecho mejor?

La primera crisis que enfrentó el INEGI fue la de 1995, calificada en aquel momento,
en el Informe del Banco de México, como la crisis más severa ocurrida desde la década de los
años treinta. En el mismo informe se registra que, de acuerdo con el INEGI, “el valor del Pro-
ducto Interno Bruto (PIB) medido a precios constantes de 1980 se redujo 6.9%”. Los datos tri-
mestrales que en aquel momento se publicaron fueron del orden de -0.8, -10.5, -9.6 y -6.6%;
con las revisiones y los cambios de año base, la disminución del PIB fue finalmente de 6.3%.
/ 55
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

La presentación de datos no vistos anteriormente en nuestra historia estadística, dio

lugar a que el Banco Mundial enviara una misión para evaluar cómo el Instituto estaba proce-
sando la información. La misión concluyó que el INEGI estaba haciendo lo correcto, siguiendo
los estándares internacionales para este tipo de mediciones, lo que fortaleció su posición al
112 interior del gobierno federal.

En esos años, y a pesar de la severa crisis que enfrentó nuestro país, el INEGI con-
tinuó con su proceso de modernización aprovechando la llegada de Internet y la reciente firma
del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Se fortaleció, por ejemplo, la publicación
de la información de coyuntura por Internet y se acordó con los socios de América del Norte
la utilización del Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte (SCIAN), entre otros
temas.

Pero no sólo se fortalecieron los procesos de generación y difusión de la información

estadística y geográfica después de la crisis de 1995; meses antes de la siguiente crisis, en
julio de 2008, el INEGI se convirtió en un organismo constitucional autónomo, lo que sin duda
ha contribuido a que cumpla cada vez mejor con su misión, al darle al Instituto mayor credibili-
dad y grado de flexibilidad para enfrentar retos emergentes.

En el contexto de graves crisis económicas como las que desafortunadamente he-

mos vivido en esta generación, contar con un ente constitucionalmente autónomo que genere
información estadística oportuna es de gran relevancia al menos por dos razones. Primera,
porque para el INEGI es claro que el gobierno es sólo uno de los diversos usuarios objetivo de
las estadísticas oficiales. Aunque las oficinas nacionales de estadística (ONE) nacieron para
atender necesidades de información del gobierno, poco a poco se ha venido generalizando
la visión de que su público es más amplio. Un INEGI autónomo y separado de la estructura
gubernamental resulta en una atención más equilibrada a los diferentes sectores de la socie-
dad, evitando, así, una predisposición hacia el gobierno, más allá de lo socialmente óptimo. De

/ 55
igual manera, la autonomía ofrece una señal muy clara de que la información que se produce

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

y difunde es completamente imparcial, y de que se toma distancia de cualquier conflicto de
interés. Lo anterior es particularmente importante en momentos de crisis.

En la crisis de 2009 se repetía la misma frase que en 1995: “es la peor crisis en los
últimos 70 años”, aunque finalmente la caída fue inferior a la anterior (-5.3%). En ese año, y por
razones similares a la de 1995, se solicitó al Instituto que aceptara la visita de una misión del 113
Fondo Monetario Internacional (FMI) a desarrollar lo que llaman un Report on The Observance
of Standards and Codes (ROSC) que es una especie de auditoría que realiza el FMI de cómo
los países siguen las mejores prácticas internacionales en diversos procesos de generación
estadística. En esa ocasión se trataba del Sistema Nacional de Cuentas Nacionales y en
particular de la medición del PIB. La Junta de Gobierno aceptó la visita de los expertos in-
ternacionales y las conclusiones fueron muy similares a las de 1995: que el INEGI seguía las
mejores prácticas en la construcción del Sistema de Cuentas Nacionales y la medición del
PIB. Lo anterior fortaleció la confianza de los miembros de la Junta de Gobierno en el equipo
técnico del Instituto.

Después de la crisis mundial del 2009 se realizó un gran número de reuniones y

seminarios para analizar qué hubieran podido hacer mejor las ONE. El seguimiento de esas

reuniones, las reflexiones internas de la Junta de Gobierno y el equipo técnico, así como el
hecho de que la autonomía ha permitido que el INEGI se mueva con más agilidad, tuvieron
como resultado que se iniciaran diversos procesos que contribuyeron a que el Instituto lle-
gara mejor preparado para enfrentar la crisis de 2020. Entre los aspectos más relevantes se
encuentran:

a) El INEGI ha desarrollado un sistema para captar la información de encuestas en

unidades económicas por Internet y vía asistencia telefónica, por lo cual no hubo retraso en es-
tas estadísticas. La nota del INEGI, en las últimas cifras de los indicadores Oferta y Demanda
Agregada, señala que
/ 55
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

la Tasa de No Respuesta en el levantamiento de la información correspondiente al

primer trimestre de 2020 registró porcentajes apropiados conforme al diseño esta-
dístico de las encuestas económicas, lo que permitió la generación de estadísticas
con niveles altos de cobertura y precisión estadística para su integración en la ODGT
del trimestre de referencia.
114
Eso habla muy bien de la modernización que ha tenido el Instituto en los últimos
años.

b) Después de la crisis de 2008-2009 hubo un gran esfuerzo por darle mayor opor-
tunidad a la estadística económica y desarrollar nuevos indicadores y herramientas. Algunos
ejemplos fueron: se mejoró la oportunidad de presentación de resultados de las encuestas;
se desarrolló un Indicador Oportuno del PIB trimestral que se publica 30 días después de
terminado el trimestre de referencia (similar al flash de los Estados Unidos); se construyó un
Tablero de Indicadores Económicos que permite dar un mejor seguimiento a la coyuntura
económica; se incorporó un nuevo sistema para analizar los ciclos económicos a partir de los
ciclos de crecimiento; la Encuesta de Expectativas Empresariales se empezó a levantar en
los sectores de comercio, construcción y servicios, además del sector manufacturero, y el

INEGI asumió la responsabilidad de los cálculos del Índice Nacional de Precios al Consumidor
y al Productor.

c) La confianza en el Instituto se ha fortalecido con el tiempo, lo que da mayor cre-

dibilidad a movimientos poco comunes en los indicadores o cambios en la metodología de le-
vantamiento de la información para enfrentar las dificultades del aislamiento social, como pasó
en la Encuesta de Ocupación y Empleo (ETOE), que en esta crisis se levantó vía telefónica al
estar impedido el Instituto de hacer visitas domiciliarias.

En la crisis 2020 el debate sobre las cifras ha estado mayormente vinculado a las

/ 55
estadísticas de salud. Por lo que respecta a las estadísticas económicas se ha buscado des-

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

estimar la importancia del PIB y el posicionamiento de las autoridades federales, en especial
del presidente de la República, con relación al empleo, ha estado vinculado con las cifras del
IMSS, no con la ETOE. Cabría preguntarse si a un INEGI no autónomo le hubieran permitido
levantar esta encuesta.

Seguramente habrá más debates en las próximas semanas y meses, pero estoy 115
convencido que éstos no harán mella en una institución sólida, que se ha consolidado en sus
cerca de doce años de autonomía, que tiene servicio profesional de carrera y que es juzgada
en el ámbito internacional como una de los mejores instituciones de generación de información
estadística y geográfica del mundo.

Lo anterior no significa que esta crisis no deje lecciones para el INEGI. Me parece
que sí las hay, y las comento de buena fe, desde la comodidad que da ver los toros desde la
barrera.

1. El aislamiento social y la imposibilidad de levantar encuestas a partir de visitas

domiciliarias, hace pensar que vale la pena estudiar la posibilidad de desarrollar una estrategia
mixta en el levantamiento de algunas de las encuestas continuas en hogares, con el objeto de

levantar una parte de la muestra por Internet o por teléfono. Por ejemplo, el Current Population
Survey del Bureau of Labor Statistics de los Estados Unidos, que capta la información sobre
el mercado laboral en ese país, combina visitas personales a hogares que no tienen teléfono
o que específicamente solicitan una visita del personal de la institución, con 10% del levan-
tamiento por el método Computer-Assisted Telephone Interviewing (CATI) y 68% por llamada
telefónica.

2. Los registros administrativos de muertes por causa del fallecimiento no están

preparados para generar información en tiempo real o con una buena oportunidad, lo cual es
inaceptable en la era de la revolución de las tecnologías de la información. Generalmente se
/ 55

difunden 10 meses después de terminado el año de referencia. El INEGI y la Secretaría de

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Salud, junto con las entidades federativas del país, deben invertir para mejorar la oportunidad
de estas estadísticas. Mientras eso sucede, la integración de un grupo de crisis de estos acto-
res con protocolos específicos de actuación debe formarse en automático cuando surge una
situación como la que estamos viviendo.
116
3. Me parece que también existe la oportunidad para utilizar más intensivamente los
registros administrativos de las unidades económicas. En muchos casos las empresas dan
dos o tres veces la misma información a diferentes dependencias de gobierno y probablemen-
te las cifras de actividad económica se la dan más rápido al SAT o al IMSS que al INEGI. En
Canadá, por ejemplo, la oficina de estadística (Statistics Canada) no puede solicitar a las em-
presas ninguna información si ya le han entregado esa información a otra autoridad, la Canada
Revenue Agency, por ejemplo.

4. Por último, me parece que, a pesar de ser un tema que genera mucha contro-
versia en el mundo occidental, el INEGI debe estar preparado para procesar la información
proveniente de dispositivos móviles. Si se capta el domicilio de las personas que han sido
contagiados por un virus, se podría, con analítica avanzada, conocer información vital para

tomar medidas preventivas, como las líneas de transporte más propensas a los contagios,
las tiendas, los bancos, las manzanas, los tianguis, etcétera, que han sido más visitadas por
personas contagiadas y mucha otra información útil para tomar decisiones que pueden salvar
vidas. Hacer un ejercicio de esta naturaleza requiere un fuerte blindaje de confidencialidad para
proteger los datos personales, algo en lo que el INEGI no sólo tiene experiencia, sino que está
obligado a hacer todos los días en la generación de información estadística.

/ 55
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional
117

Los grandes retos de la protección de datos. Del INAI

a una agencia especializada y autónoma en el mundo poscovid*

/ 55
Introducción

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

El mundo que enfrentamos, luego de la pandemia, se ha transformado vertiginosa-
mente. Hoy, la economía, el comercio, la seguridad y la comodidad se mueven bajo la lógica
del mundo digital. La transformación acelerada que supuso el aislamiento físico en todo el
mundo ha traído como consecuencia que nos cuestionemos si algunas de nuestras institu- 119
ciones podrán dar respuesta a las trasformaciones que estamos enfrentando en el mundo. El
anuncio de la migración de Facebook a Meta debió alertarnos a todos, pues no sólo significa
la transición de una marca a otra sino que corresponde a la transición de un paradigma de
realidad a otro nuevo que supondrá la virtualidad. En este sentido, los desafíos y retos que su-
pone esta transición deberán acompañarse necesariamente por toda una estrategia por parte
de los gobiernos nacionales y, desde luego, con estándares internacionales que la gobernanza
internacional en materia digital ya ha venido trabajando pero que aún son insuficientes para los
retos futuros. En las siguientes páginas hablaremos de algunos de estos retos que evidencia-

* Elaborado por Guillermo A. Tenorio Cueto, director de la Escuela de Gobierno y Economía de la Universidad
Panamericana. Doctor en derecho. Autor, coautor y coordinador de 17 libros en materia de libertades informa-
tivas y protección de datos. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores de México, ORCID: 0000-0003-
1719-2216.

rán la carencia de un organismo regulador y garante que materialice su actuar bajo la lógica
de este nuevo paradigma y que se encuentre a la altura de dar respuesta de manera oportuna
garantizando los derechos humanos de los ciudadanos.

Algoritmos en toda nuestra vida

A principios de los años noventa, Alvin y Heidi Toffler publicaron un libro titulado Las
guerras del futuro, donde describían de manera particular la conformación mundial del futuro
/ 55

a partir ya no de los fusiles sino de la información. Haciendo prospectiva, los Toffler plantearon
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

un escenario de dominación a partir del control informativo que se pudiera tener en distintas
arenas. Ello no sólo incidiría en lo político sino incluso en lo económico y social.1

A finales de 2018, Shoshana Zuboff publicó su extraordinario libro llamado El capi-

talismo de la vigilancia, en donde nos alerta sobre los cambios estructurales que están acon-
120 teciendo a nivel mundial a partir de la obtención —consentida o no— de los datos personales
concernientes a la vida privada de buena parte de la humanidad. Zuboff nos alerta de la nueva
arquitectura social, la cual amenaza con transfigurar la naturaleza humana; de manera particu-
lar, la libertad de la misma, dando paso a una sociedad conducida a una especie de colmena
ordenada bajo las directrices de las predicciones o prescripciones de un capitalismo que lo
observa todo, que lo ve todo, que lo sabe todo.2

La nueva carrera humana respecto a la profundización en la llamada tecnología in-

mersiva sin lugar a dudas será una nueva revolución en diversas áreas del actuar personal. En
los siguientes años la industria, la educación, la medicina o el marketing, por poner sólo unos

1 Cfr. Toffler, A., Las guerras del futuro, Barcelona, Plaza y Janés, 1994.
2 Cfr. Zuboff, S., El capitalismo de vigilancia, México, Paidós, 2021.

ejemplos, nos ofrecerán plataformas que proporcionarán sensaciones reales en ambientes

virtuales. Las reuniones por zoom, meet o teams donde nos colocábamos frente al monitor de
la computadora, quedarán en un pasado arcaico dando paso a salas de juntas sensoriales,
donde podamos interactuar con los otros tal y como lo hiciéramos en el mundo real.

Desde luego que toda esta tecnología viene acompañada de una demanda mayor
de datos. La apuesta de Zuckerberg en su anuncio sobre el llamado Metaverso no sólo sig-
nifica la creación de una plataforma simpática, significa además la creación de un nuevo en-
torno de interacción social con una economía propia, con un gobierno propio. Participar en el
Metaverso no sólo implica la conexión, pues al igual que sucede con las actuales plataformas

/ 55
tecnológicas, demandará un uso ilimitado de los datos donde todos estamos llamados a ser

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

observados y vigilados por el Gran Otro como plantea Zuboff.3

El advenimiento de plataformas que captan datos cada vez más íntimos se ha vuelto
cotidiano. Hoy no nos extraña saber que alguien mida nuestras pulsaciones, nuestra micro
sudoración o nuestra dilatación de pupila mientras experimentamos sensaciones cuando com- 121
pramos o cuando jugamos en línea, es más, hemos pasado por alto siquiera la posibilidad de
que estamos siendo observados, monitoreados, vigilados. Sólo hace falta que el lector obser-
ve en su entorno más cercano y contabilice la cantidad de dispositivos tecnológicos que están
alimentándose de los datos que se propician en su hogar desde su reloj hasta una aspiradora
inteligente que ha mapeado metro a metro su casa.

La migración acelerada hacia el capitalismo de vigilancia está marcando la pauta

de la creciente y más agresiva generación de plataformas tecnológicas que buscan exprimir
la mayor cantidad de datos de cada uno de nosotros, datos que provienen cada vez más de
nuestras esferas íntimas. No es gratuito que algunos de los llamados proyectos transhuma-

3 Idem.

nistas vengan de la mano de plantear una decodificación del comportamiento humano para
predecir con exactitud su comportamiento negando por completo su libertad.4

Mientras el INAI siga atado a una estructura fuertemente arraigada a los mecanismos
de acceso a la información y transparencia, difícilmente podremos tener atención a todas y
cada una de las problemáticas que encierra esta transformación digital que el mundo enfrenta
en materia de algoritmos.

Efectiva protección de datos desde los responsables

/ 55

de tratamiento de datos
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

El volumen de responsables de tratamiento de datos se incrementa año con año,

pero no así la manera con la que crece una cultura de debida protección de datos. Hoy obser-
vamos que tanto en el ámbito público como en el privado, no existe un debido cumplimiento
122 de las obligaciones derivadas de la legislación en materia de protección de datos. En este
sentido, la fragilidad con la que se adquieren, almacenan, usan o transfieren los datos es no-
table a partir de la carencia de medidas de seguridad estables en cada una de las fases de
tratamiento. Ello ha permitido que en nuestro país la vulneración de bases de datos sea una
constante, que las transferencias ilícitas de datos se realicen de manera cotidiana y que las
afectaciones a las esferas personales de los titulares del derecho sean recurrentes.

Desafortunadamente, el ejercicio de los derechos ARCO también adolece de un

marco cultural que signifique que los mismos están siendo ejercidos por el ciudadano. Llama
poderosamente la atención la poca demanda de ellos en proporción con la enorme cantidad

4 Muñoz González, Diana, “Transhumanismo: un giro de tuerca a la pregunta por la técnica de Heidegger”, Estud.
filos (online), 2020, núm. 61 (consultado el 7 de marzo de 2022), pp. 145-166. Disponible en: http://www.scielo.
org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0121-36282020000100145&lng=en&nrm=iso.

de sujetos obligados y más aún con la falla de medidas de seguridad implementadas por los
responsables.

A pesar de ello, el INAI ha mostrado eficacia y ha tratado de dar respuesta en la

medida de sus posibilidades a todas aquellas solicitudes de derechos ARCO que se han
presentado. Es de reconocer que a pesar de una notable falta de apoyo del Estado mexicano,
este órgano autónomo ha dado respuesta a algunos de los grandes desafíos planteados; sin
embargo, ha sido insuficiente, pues hoy la agenda de la protección de datos requiere evolucio-
nar a sistemas de mayor complejidad que involucren el gobierno de los mismos incentivando
acciones que permitan el diálogo franco entre la industria, las autoridades y la ciudadanía, pero

/ 55
sobre todo generando un impulso directo a la generación de mayor y mejor cultura de la priva-

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

cidad que se encuentre lista para los desafíos que el mundo enfrentará en los siguientes años.

Derecho al olvido y otras transgresiones 123

La fuerza con la que hemos observado que Europa ha materializado el llamado de-
recho al olvido, sólo responde a la preocupación de aquel continente por blindar de la mejor
manera posible la privacidad de sus ciudadanos5 ante el embate, cada vez más notable, de los
procesos algorítmicos. La privacidad se ha vuelto en la bandera de aquellos que resisten a la
presencia más protagónica de la tecnología en nuestras vidas. En ese mismo sentido, ofrecer
las mejores condiciones para garantizarla será parte de la agenda de una política de protección
de datos debidamente estructurada.

5 Moreno Bobadilla, A., “Los derechos digitales en Europa tras la entrada en vigor del Reglamento de protección
de datos personales. Un antes y un después para el derecho al olvido digital”, Estudios Constitucionales vol.18.
núm. 2, pp. 121-150. Disponible en: https://www.scielo.cl/pdf/estconst/v18n2/0718-5200-estconst-18-02-
121.pdf.

Como sabemos, en nuestro país el llamado derecho al olvido como tal es inexistente
y en todo caso se han intentado acciones que buscan materializarlo a partir del derecho de
cancelación de datos previsto en nuestro orden jurídico. Lo cierto es que ello tampoco ha sido
muy afortunado con los buscadores de la información, los cuales se han evadido en nuestro
país de ser obligados a generar los llamados procesos de desindexación. A pesar de ello,
se han buscado acciones de borrado de la información directamente con los editores de la
información, pero claramente en los procesos de viralización de la información que vivimos en
nuestros días, ello supone un reto mayúsculo y en ocasiones imposible de materialización.

Es ahí donde el INAI se muestra insuficiente para dar respuesta de manera eficaz a
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un reclamo ciudadano de protección. El mundo poscovid supondrá los más grandes desa-
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

fíos en materia de privacidad en cada una de las tecnologías por medio de las cuales se nos
ofrece seguridad, salud, bienestar o comodidad. Mecanismos protectores como el derecho al
olvido se presentan en cuanto alternativas ciudadanas con el fin de resguardar los pequeños
espacios de nuestra vida privada, que no son susceptibles de la vigilancia y que hoy debería
124 robustecerse de manera más decidida.

Sin lugar a dudas el papel del INAI en nuestra incipiente democracia ha sido fun-
damental, particularmente en materia de transparencia y acceso a la información en donde
ha jugado un papel determinante como contrapeso del poder del Estado y en donde ha sido
ejemplo para el mundo. En materia de protección de datos ha hecho lo que ha podido y lo
ha hecho muy bien; sin embargo, es necesario plantearnos la pregunta sobre si es el INAI el
mejor y único camino para enfrentar los retos descritos, o bien, si es momento de evolucionar
a un organismo autónomo que vele de manera más decida, abierta y vigorosa, por garantizar
la mayor protección de nuestra privacidad en un mundo digital paradigmáticamente distinto.

Importancia ontológica de los órganos

constitucionales autónomos*

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El Estado constitucional es una organización dotada de atribuciones, poderes y fun-
ciones; se asume como la organización política de la sociedad y el centro de imputación políti-

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

ca dotado de soberanía. En este sentido, los poderes que lo integran tienen sentido axiológico,
instrumental y material para concretar con eficacia las tareas de gobernar. Éstas son el núcleo
que hace posible su existencia real y en esa lógica los llamados órganos constitucionales
autónomos (OCA), son formas de organización, administración y gestión creadas para fun-
cionar en ámbitos especializados de la vida productiva y social que exigen certeza y eficacia. 125
Los OCA son una esfera autónoma e independiente en el Estado contemporáneo,
con la responsabilidad de cumplir tareas de interés público para alcanzar el desarrollo balan-
ceado de la sociedad y la economía. Responden al poder estatal, dado que acreditan identi-
dad, potestad, jurisdicción y justificación público-social para cumplir atribuciones constitucio-
nales que son determinantes para que el rendimiento de la vida estatal sea efectivo, con apego
al cumplimiento de las reglas que garantizan la racionalidad institucional como imperativo de
gobernabilidad democrática.

Su razón de ser se relaciona con valores fundamentales para la vida asociada como
la confianza y la certidumbre. Esto significa que el juego de la política partidista, gremial o cor-
* Elaborado por Ricardo Uvalle Aguilera, Facultad de Derecho de la UNAM, ORCID: 0000-0001-8318-1078.

porativa no debe tener un lugar en las decisiones de alta especialidad técnica que asumen,
dado que se interconectan con áreas medulares de los procesos de gobernar. De los OCA
depende la vitalidad de la sociedad y la economía en su conjunto, considerando la tarea regu-
latoria que llevan a cabo.

Los OCAs dan origen al desarrollo institucional que alude a la capacidad de diseñar
formas de administración, gestión, coordinación, implementación y evaluación de políticas pú-
blicas articuladas de manera coherente y que se apoyan en instrumentos de gobierno —leyes,
presupuestos, información, estímulos, decisiones y rutas de acción, entre otras— para lograr
que las tareas públicas tengan cumplimiento óptimo, con el propósito de formar y reproducir
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capacidad de gobierno de manera creciente.

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Los OCA son instituciones que conjugan dirección y capacidad ejecutiva, a fin de
definir y aplicar incentivos en favor de los agentes del mercado, los actores sociales y los
servicios públicos con el fin de que el desempeño de la vida productiva se desenvuelva con
126 eficacia y valor público, estimulando la innovación para dar paso a la formación de la riqueza y
al aprovechamiento pleno de las capacidades individuales y colectivas.

Los OCA responden a la condición del Estado y, en este sentido, forman parte
neurálgica de su conservación y supervivencia en cuanto que sus atribuciones se relacionan
con el modo de gobernar, para que la sociedad disponga de los recursos fundamentales que
aseguran su existencia y productividad mediante la producción y distribución de los bienes y
servicios públicos, los cuales deben acreditar su efectividad institucional en términos de cali-
dad y satisfacción para la vida ciudadana.

La condición del Estado constitucional en la modalidad de los OCA implica que

tiene aptitud para conducir y mejorar las condiciones de vida en la sociedad, de acuerdo con
la vigencia de una administración profesionalizada sustentada en el mérito, la estabilidad, la
promoción, la pericia y la evaluación permanente cuyo propósito es custodiar los intereses

primordiales —interés público, interés común, interés asociado— que definen al Estado como
el centro principal en la dirección de la sociedad. En la medida que las tareas de administración
y gestión las desarrolla un cuerpo de servidores públicos con sapiencia y responsabilidad, la
condición del Estado será objeto de salvaguarda confiable.

Con base en la Constitución Política de 1917, el Estado mexicano fue dotado de

facultades amplias para intervenir en la sociedad y la economía. En los artículos 27 y 28 se
prescriben las áreas de la vida productiva en las cuales ha tenido presencia significativa, lo cual
tuvo procesos exponenciales que multiplicaron la creación de organismos descentralizados y
empresas de participación estatal que hasta 1982, sumaban 1,150. A partir del 1o. de diciem-

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bre de 1982, las políticas gubernamentales se han encaminado por la senda de desestatizar

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

la vida del país, dando inicio a las políticas de privatización, fusión, liquidación y transferencia
de las agencias estatales que no justificaban su vigencia.

Inicia, de este modo, la política de cambio estructural y redimensionamiento del

Estado, lo cual implica que, por problemas del déficit fiscal y el pago oneroso de la deuda 127
externa, había que revisar, para aliviar la carga de las finanzas públicas, qué organismos no
justificaban su operación y razón de ser en la estructura del Estado mexicano. Esta política
continúa de 1988 a 1994, dando lugar a la proclama “que no puede haber Estado rico con
sociedad pobre”.

De 1994 a 2000 se culminó con la política de eliminar organismos y dependencias

para disminuir la actividad estatal en la vida nacional, destacando en este sentido la venta de
Ferrocarriles Nacionales al sector privado. Se transita de un arquetipo de Estado interventor
que diseñaba y ejecutaba políticas omnipotentes, a un Estado que tuviera un perfil más regula-
dor y promotor, a fin de impulsar la economía de mercado mediante políticas liberales.

Sin embargo, y debido a que el Estado aún tenía influencia determinante en el de-
sarrollo de la economía, la desconfianza en su tamaño no se borraba de la vida pública, dado

que las agencias centrales que lo integraban tenían los instrumentos de gobierno para asignar
costos y beneficios en relación con grupos y organizaciones de la sociedad civil. Esta situación
ocasionaba ambientes de inquietud en el sentido de que la burocracia gubernamental, con
apoyo en las agencias gubernamentales, tenía margen de maniobra para imponer reglas e in-
centivos no siempre con apego a la justificación técnica e institucional de las políticas públicas.

Además, en la medida que la centralización del poder anclado en la administración

pública burocrática —centralidad, jerarquía, control, rutina, estandarización, eficiencia— y ejer-
cido por las secretarías de Estado, asume el control acendrado en campos de la competencia
económica, productiva y social, provoca en los agentes económicos y sociales la cultura de la
/ 55

desconfianza, porque el incentivo para alentar la efectividad de la vida económica se ubicaba

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

en los órganos centralizados adscritos al Poder Ejecutivo.

Junto con ello, la firma del Tratado de Libre Comercio suscrito con Canadá y Estados
Unidos de Norteamérica en 1993, obligaba, por las reglas de la democracia, a generar con-
128 fianza y certidumbre en puntos económicos y sociales que son determinantes para combinar
crecimiento con desarrollo económico.

Se procede, en consecuencia, a crear órganos constitucionales autónomos como

una forma de alejar de la economía y la vida social a las agencias que provocaban ruido político
—mediante camarillas, coaliciones, feudos y círculos en espiral— que afectaban el desempe-
ño de la propia economía de mercado, al dar paso a las reglas informales que se extienden por
los pasillos de la gestión burocrática tradicional.

Los OCA se formaron como un tipo de instituciones indispensables y legítimas para

dar lugar a que la confianza en el poder público tuviera radios de acción amplios. Los OCA
tienen —como naturaleza— que son órganos de Estado, orientados a cumplir tareas estraté-
gicas fuera de las áreas en las cuales las “pugnas y ruidos de la política” se intensifican, tal es
el caso de los órganos centralizados del Estado mexicano.

Los OCA, en este caso, forman parte de la superficie interna del Estado y su ubica-
ción mediante el cumplimiento de cometidos estratégicos; tienen como apoyo la administra-
ción, dirección, implementación y evaluación de políticas públicas que son determinantes para
impulsar la formación de capital y mejorar la calidad de la vida social.

Los OCA son instituciones que se rigen por la innovación y la administración que
desarrollan y se apoyan con apego a los valores de especialización, formación, preparación,
medición, imparcialidad y responsabilidad de los cuadros burocráticos, dado que son consus-
tanciales con las tendencias que prevalecen en los marcos de la sociedad abierta, competitiva
e innovadora del siglo XXI.

/ 55
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional
México vive ahora en condiciones de mayor apertura, intercambio e innovación,
motivo por el cual la complejidad de la vida productiva tiene que ser administrada por personal
público que genere no sólo eficiencia y eficacia, sino también valor público, el cual se produ-
ce mediante relaciones de colaboración, interacción y corresponsabilidad tanto en el diseño
como en la implementación de las políticas públicas. 129

Conclusiones
La importancia y relevancia de los OCA en los procesos del Estado es asunto central
en el desarrollo de la sociedad mexicana. Su razón de ser se enlaza con mejorar los procesos
de gobernar en un país que gradualmente desmonta la toma de decisiones, criterios no ava-
lados con criterios institucionales y técnicos. La politización de la actividad del Estado que se
alimentó con el juego interburocrático vinculado a la lucha por el poder, tiene que disminuir en
lo que concierne a los OCA para salvaguardar su autonomía e independencia frente al juego
perverso de las camarillas gubernamentales.

Por el lugar que ocupan en el desarrollo de la sociedad y la estructura del Estado,

están comprometidos con el desempeño innovador, competitivo, institucional, tecnológico y
organizacional que permita impulsar las bases del desarrollo productivo mediante políticas pú-
blicas visionarias. Las tendencias democráticas que México vive son factor a resaltar al valorar
a los OCA como piedra angular en la consolidación de la economía de mercado. En la medida
que la economía del país tenga elementos de mayor certidumbre, habrá de mejorar la calidad
del desempeño institucional.
Los OCA son generadores de reglas institucionales que permiten moldear el desem-
peño de los actores privados y sociales para concitar formas de cooperación y coordinación,
/ 55

no de imposición burocrática, distante en ocasiones de la complejidad que caracteriza a los

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

procesos productivos.
Asimismo, son una esfera de institucionalidad y administración del Estado mexicano
que responden al imperativo de que su desempeño dé lugar a la racionalidad pública, es decir,
la que se origina mediante la interacción con actores de la sociedad civil que necesitan de su
130 tarea de regulación.
La racionalidad pública de los OCA significa que también son parte activa en el modo
de gobernar, lo cual indica que su lugar en la estructura estatal los sitúa como generadores de
reglas y políticas públicas indispensables para incentivar la vida social y económica. El modo
de gobernar involucra a los órganos del Estado de manera importante en el trazo de rutas,
procesos, políticas y acciones orientadas a cumplir metas colectivas.
Los OCA deben situarse en el modo de gobernar porque su razón ontológica les
confiere atribuciones para intervenir, regular e incentivar con políticas públicas colaborativas,
tanto en la formación de capital como en la prestación de los servicios públicos.

Su razón ontológica significa que tienen naturaleza constitucional y estatal, lo cual

es garantía para entender al Estado mexicano no como un “mal público”, según lo postula el

libertarismo, sino como institución dotada de deberes cuya finalidad es la preservación del
interés público.

Lo público del Estado se mejora con la existencia de los OCA, dado que su forma de
participar en la tarea de gobernar no sólo es justificada, sino incluso necesaria para evitar que
las políticas estatistas del periodo intervencionista sin límites claros —1917-1982— desincen-
tiven a los agentes productivos y sociales que esperan del poder público normas que garanti-
cen las libertades civiles y políticas propias del ejercicio democrático del poder.

Los OCA responden a la importancia de que el Estado no incurra de nueva cuenta

/ 55
en el diseño y aplicación de políticas sobredimensionadas con altos costos para las finanzas

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

públicas y los ciudadanos. Los tiempos del estatismo improductivo no deben retornar. El Esta-
do mexicano ha pagado con altos costos públicos cuando la politiquería decide las decisiones
técnicas de sus órganos dedicados a la administración de la economía mexicana. Se da paso
con ello, a condiciones de pérdida de recursos públicos, fallas de operación, errores de dise-
ño y ejecución de las políticas públicas y se intensifican las condiciones de incertidumbre que 131
frenan el desarrollo con sustentabilidad.

La razón institucional y técnica de los OCA tiene como savia reglas constitucionales
y jurídicas debidamente aprobadas por el Poder Legislativo. Por tanto, la fortaleza de los OCA
da lugar a la institucionalidad que México necesita para que tanto la economía como la de-
mocracia sean regidas por los valores públicos que relacionan a la sociedad con el Estado en
términos de ventajas comparativas.

Respetar el rol estratégico de los OCA favorece que la economía de mercado logre re-
sultados más favorables en su desempeño. Además, se fomentan condiciones más idóneas para
que la certidumbre —pieza básica en la lógica del Estado constitucional— se consolide en favor
de un clima de inversión y competencia que potencie la calidad de los bienes y servicios públicos
que se necesitan para asegurar que la democracia mexicana tenga mejores condiciones de vida.

Pandemia y defensa pública.

Reflexiones a casi dos años del “ASPO” en Argentina*

/ 55
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional
Planteamiento
El acceso a la justicia, en su concepción clásica y más visible, encontraba —y en-
cuentra todavía— en la burocracia y las formas de antaño sus más férreos adversarios. Sin
embargo, la manera tradicional de llegar a los juzgados, aquella que implicaba largas filas afue-
133
ra de los edificios, procedimientos largos y lentos, con primacía casi exclusiva de las formali-
dades y protocolo del papel, los problemas de las notificaciones interminables y los percances
propios de las audiencias, van camino a desaparecer. Pese a esto, las particularidades de la
pandemia de salud generada por el COVID-19, además de dejar estos problemas a la vista,
obligaron al sistema judicial a dar un paso enorme hacia un servicio de justicia más amigable y
flexible, e igual de interesado en la resolución de los problemas de los administrados. Todo ello
sin descuidar la importante labor que los órganos constitucionales autónomos son llamados a
realizar.

* Elaborado por Federico Ariel Vaschetto, abogado por la Universidad de Buenos Aires (UBA), especialista en de-
recho penal y especialista en administración de justicia. Es docente regular de la Universidad de Buenos Aires,
ORCID: 0000-0002-9721-3066.

Para introducir a quienes generosamente inviertan su tiempo en leer estas sencillas

líneas, permítanme hacer algunas precisiones puntuales sobre el esquema doméstico argen-
tino diseñado para llevar a cabo la defensa de los derechos de las personas en situación de
vulnerabilidad. La Constitución Nacional Argentina contempla distintos organismos pensados
para representar los intereses de la sociedad en distintos procesos. De esta manera, el artículo
86 introduce la figura del “Defensor del Pueblo” y lo define como un

órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que ac-

tuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad.
Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos,
/ 55

garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

u omisiones de la administración; y el control del ejercicio de las funciones adminis-

trativas públicas.

Se trata de un órgano con legitimación procesal para intervenir; sin embargo, esa
participación no está pensada sólo para procesos jurisdiccionales sino para iniciar y sostener
134 litigios con pretensiones más allá de las partes en conflicto dentro de un expediente judicial.

Por otro lado, el artículo 120 consagra la existencia y las responsabilidades del Mi-
nisterio Público. Para ello, señala que se trata de “un órgano independiente con autonomía
funcional y autarquía financiera que tiene por función promover la actuación de la justicia en
defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad en coordinación con las
demás autoridades de la República”. Actualmente, el funcionamiento de este organismo se
encuentra regido por la Ley 27.149.1 Las reflexiones que siguen son el resultado de un rele-
vamiento realizado desde la experiencia personal de quien se desempeña desde 2015 en la
Defensoría Pública Tutoría Núm. 1, dependencia dentro de la Defensoría General de la Nación.

1 Ley 27149 “Ley Orgánica del Ministerio Público de la Defensa de la Nación. Funciones. Organización. Estructu-
ra”, sancionada el 10 de junio de 2015 y promulgada el 17 de junio de 2015.

Someramente permítanme mencionar que la figura del Defensor Público Tutor se

concibió por primera vez en 1998 con la sanción de la Ley Orgánica del Ministerio Público
Núm. 24.946.2 El actual titular de esa dependencia, Juan Pablo Olmo, explica detenidamen-
te la evolución de este espacio3 y de la figura del Defensor Oficial (entendido ya no como
“funcionario” sino como “magistrado”), los supuestos legales que habilitan su intervención y
las funciones específicas asignadas por ley. Lejos de querer sintetizar de manera injusta los
deberes y responsabilidades que acarrea la designación judicial, es preciso destacar que los
defensores públicos tutores actúan para brindar protección a los derechos, intereses o bienes
de un niño, niña o adolescente, en los siguientes supuestos: a) cuando no haya persona que

/ 55
ejerza la responsabilidad parental; b) cuando exista conflicto de intereses entre el niño, niña o

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

adolescente y sus representantes, u oposición de intereses entre diversos niños, niñas y ado-
lescentes (NNyA) que poseen el mismo representante legal; c) cuando los padres o tutores del
niño, niña o adolescente no pudieran ejercer actos de administración sobre uno o más bienes
de éstos, o d) hasta el discernimiento judicial de la tutela en casos de urgencia.

Dentro de los deberes a ellos encargados se encuentran: a) adecuar su actuación a 135

las garantías de procedimiento y a los estándares de derechos humanos relativos al acceso a
la justicia de NNyA; en particular en cuanto a su derecho a ser oídos, a que sus opiniones sean
tenidas en cuenta y a poner en su conocimiento las garantías procesales que pueden ejercitar
y orientarlos para que logren hacerlas efectivas; a mantenerlos informados sobre los asuntos
inherentes a la tutela, en función de la edad y grado de madurez suficiente, a la procura de su
mejor interés y al principio de autonomía progresiva; b) promover la defensa o asistencia con
especial consideración de la perspectiva de género y la diversidad cultural; c) proceder de

2 Sancionada el 11 de febrero de 1998, promulgada el 18 de marzo de 1998 y publicada en el Boletín Oficial el

23 de marzo de 1998.
3 “20 años de tutela pública. Las funciones del Defensor Público Tutor”, Defensoría General de la Nación, Juan
Pablo Olmo, 2018, pp. 15 y ss.

oficio, judicial y extrajudicialmente en la defensa de los derechos e intereses de sus asistidos,

de conformidad con lo previsto en esta Ley y en la reglamentación pertinente; d) concurrir a las
instituciones en donde se encuentren alojados los NNyA asistidos; e) instar el agotamiento de
las vías recursivas a fin de propender a la mejor solución jurídica para sus asistidos, y f) con-
vocar personas a su despacho cuando fuere necesario para el ejercicio de su ministerio, entre
otras. Las tareas encargadas se complejizaron sustancialmente con la emergencia sanitaria
causada por el COVID-19.

Para entender la adversidad que debió enfrentar la dependencia, corresponde re-

trotraerse hasta el 19 de marzo de 2020, fecha en la cual el Poder Ejecutivo Nacional dictó el
/ 55

Decreto de Necesidad y Urgencia Núm. 297/2020 imponiendo en todo el territorio argentino

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

el “aislamiento social, preventivo y obligatorio (ASPO)… para los y las habitantes del país y
para las personas que se encontraran transitoriamente en él”.4 Consecuentemente, el Poder
Judicial hizo lo propio a través de la Acordada 6/20205 de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación que dispuso la feria judicial extraordinaria desde el 20 de marzo de 2020. Esta circuns-
136 tancia se extendería paralelamente —con distintos matices— mientras duraran las razones
que motivaran el pronunciamiento del Poder Ejecutivo Nacional. Lo interesante de este trabajo
es reparar en cómo los organismos encargados de velar por la administración de justicia se
ajustaron al difícil contexto y honraron las encomiendas que por ley les fueran asignadas.

4 Este plazo fue sucesivamente prorrogado a través de los decretos núms. 325/20, 355/20, 408/20, 459/20 y
493/20 y, con ciertas modificaciones según el territorio, por los decretos núms. 520/20, 576/20, 605/20,
641/20, 677/20, 714/20, 754/20, 792/20, 814/20 y 875/20, convirtiendo luego al “ASPO” en “DISPO” (“Dis-
tanciamiento, Social, Preventivo y Obligatorio”).
5 Prorrogada por acordada (CSJN) 25/2020 - BO 01/07/2020, del 29 de junio al 17 de julio, ambos de 2020; y
previamente por acordada (CSJN) 18/2020, del 8 de junio al 28 de junio, ambos de 2020; acordada (CSJN)
16/2020, del 25 de mayo al 7 de junio, ambos de 2020; acordada 14/2020, del 11 de mayo al 24 de mayo,
ambos de 2020; acordada (CSJN) 8/2020, del 1o. al 12 de abril, ambos de 2020.

Trámite judicial
Me parece correcto concluir que todo lo relacionado con la tramitación habitual de
los expedientes judiciales se vio beneficiado por un salto de calidad alcanzado con el proceso
de digitalización de los expedientes en papel. Claro que aquí corresponde destacar que previo
a la pandemia, la CSJN ya había puesto en marcha un ambicioso proceso de actualización
que involucró amplias y extensas jornadas de capacitación y de la restructuración tanto de las
mesas receptoras de escritos como del sistema de gestión de expedientes en general, pasan-
do de la materialidad a la virtualidad. De esta manera, los trámites ya se sorteaban por Internet,

/ 55
es decir, ya no era necesario acudir presencialmente a ninguna dependencia con copias en
papel, sino que todo se podía realizar desde la comodidad del hogar. Además, estos nuevos

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

expedientes seguirían su curso sin un solo papel impreso.

En paralelo, se instauró un sistema de notificaciones electrónicas que remplazó casi

por completo el antiguo esquema de notificaciones en papel. A esto se le suma la digitalización
de los expedientes en trámite. Junto a la remisión electrónica de expedientes (sea mediante 137
correo electrónico o cédulas electrónicas), se redujo sustancialmente el tiempo entre actos
procesales dentro de cada trámite. Nótese que en la actualidad ya casi no se requiere el tras-
lado físico de los expedientes entre edificios. Ello contribuye de excelente manera a la celeridad
en el despacho de cada decisión, y reduce los costos de funcionamiento de las estructuras
(ya que se eliminó el papel y los insumos a éste vinculados, y no se requiere la asignación
puntual de personal dedicado al movimiento de expedientes. Esos recursos pueden ahora ser
asignados a otras tareas).

Por otro lado y siguiendo las recomendaciones de la Organización Mundial de la

Salud, se implementaron distintos formatos de funcionamiento para asegurar la continuidad
del servicio de justicia. Por un lado, se dispuso un esquema de trabajo presencial “en burbu-
jas” (concurrencia rotativa de empleados a las sedes de las distintas dependencias por días

escalonados para evitar el contacto entre individuos y así reducir la posibilidad de contagio),
mientras que, por otro lado, se estableció un sistema de conexión remota que permitía a los
empleados desempeñar sus tareas desde sus lugares habituales de residencia. Ambas mo-
dalidades fueron implementadas por la Defensoría General de la Nación. En este último caso,
la institución puso a disposición una partida de fondos para responder a los gastos de fun-
cionamiento, tanto para las dependencias como para los individuos, pensados para fortalecer
las capacidades de trabajo y proveer a los empleados de los insumos necesarios para llevar a
cabo sus tareas. Todo esto, sumado a la habilitación de la firma digital (que permitió suscribir
los dictámenes a distancia) y la rotación de la guardia telefónica, facilitó en gran medida la flui-
/ 55

dez de la costumbre judicial, especialmente en un ámbito tan delicado como es la defensa de

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

los derechos e intereses de NNyA.

Responsabilidades propias de la función pública

138 Las defensorías públicas tutorías tienen a su cargo la realización de distintas accio-
nes pensadas para conocer los intereses de sus representados, y de allí desplegar las diferen-
tes estrategias de protección de derechos que cada caso requiera.

En tal sentido, periódicamente sostienen entrevistas de contacto personal con cada

uno de los NNyA cuya representación les fuera encomendada. Esto se llevó a cabo en forma
presencial en el pasado y durante la pandemia de manera remota a través de medios virtuales.
En adición a ello, también se realizan informes sociales que son elaborados por el personal de
las dependencias para abordar situaciones familiares concretas y luego son acompañados al
expediente como gestión y prueba. Uno de los beneficios más apreciables de la virtualidad fue
la posibilidad de realizar —a distancia— audiencias judiciales con NNyA por plataformas como
zoom y reuniones grupales de equipo entre el personal de cada oficina. En similar sentido, ello

también permitió realizar las tradicionales visitas a las instituciones y lugares de alojamiento de
los NNyA, cumpliendo así con el encargo que la ley pone sobre sus hombros.

Puede resultar obvio a esta altura, pero como ocurre en la mayoría de los países
de nuestra región, el Ministerio Público de la Defensa reserva para sí una enorme cantidad de
potenciales “representados”. Ello es así, toda vez que su actuar alcanza a las personas en
contextos de vulnerabilidad y para acceder a estos servicios se necesita cumplir con requisi-
tos mínimos que posibilitan el acceso a la justicia de las personas que más lo necesitan. De
esta manera se cumplen con los presupuestos de las Reglas de Brasilia, a la par de fomentar
el respeto de los objetivos de desarrollo sostenible de la agenda 2030 de Naciones Unidas.

/ 55
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional
En líneas generales, puede un observador imparcial, incluso uno que no esté fami-
liarizado con la realidad local de mi país, concluir que si bien la pandemia nos alcanzó des-
prevenidos, en ningún momento se convirtió en un obstáculo insalvable para la continuidad
de las tareas propias de la defensa pública. Claro que nos obligó a realizar ajustes razonables
para sostener el servicio especializado que desde hace más de 20 años se provee en materia 139
de niñez y adolescencia pero, como puede apreciarse, cuando la decisión institucional se
combina y potencia con la pasión y compromiso del personal en cuestión, cualquier objetivo
puede alcanzarse. Para mayor detalle, aquellas personas que se interesen en la labor de las
dependencias en comento pueden descargar los informes anuales a disposición en el sitio
web de la Defensoría General de la Nación.

Para concluir, sólo me resta agradecer desde mi espacio, primero, a todas las per-
sonas que integran las instituciones de protección y defensa de los derechos de las personas
en situación de vulnerabilidad. No desconozco los enormes esfuerzos que realizaron para ar-
ticular sus realidades laborales y familiares, y hacerlas coexistir en un escenario históricamente
pensado para separarlas: el umbral de nuestros hogares. Fue gracias a su loable sacrificio y
empeño —incluso en estos años de adversidad e incertidumbre— que las personas tuvieron

acceso a servicios jurídicos de calidad y tuvieron a su lado a comprometidos profesionales

encargados por velar sus derechos e intereses. Y en segundo lugar, a quienes se dedican a
visibilizar los esfuerzos realizados desde estos espacios, a la academia, a los investigadores,
todos preocupados por revisar nuestros aciertos y errores, para juntos proponer soluciones
superadoras que mejoren la calidad de estas iniciativas y garantizar a las personas un servicio
a la altura de sus expectativas.
/ 55
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

140

Los órganos constitucionales autónomos

en Chile en el contexto de la pandemia de COVID-19*

/ 55
La actual carta vigente de 1980, otorgada por la dictadura cívico-militar en el poder

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

en esos años, hizo suya una tendencia que ya se había esbozado —mas no extendido— en
la trayectoria de la Constitución democrática promulgada en 1925, la cual consistía en in-
corporar al texto iusfundamental —por su importancia— a una serie de órganos autónomos
relevantes para la institucionalidad republicana, regulando aspectos fundamentales de su
estructura, competencias y procedimientos, extendiendo así el rango constitucional más allá 141
de la clásica triada de poderes del Estado —Ejecutivo, Legislativo y Judicial—, que en Chile
ha estado presente desde los albores independentistas, como ocurrió en 1943 con la Con-
traloría General de la República. El administrativista Luis Cordero Vega los ha caracterizado
del siguiente modo:

…bien puede sostenerse que son órganos autónomos para la Constitución los or-
ganismos que presentan especiales caracteres de independencia de frente a los
poderes del Estado, hallándose sometidos sólo a la Constitución Política y a la ley
que conforme a ella regula su organización, funcionamiento y atribuciones.1

* Elaborado por Francisco Zúñiga Urbina, profesor titular de Derecho constitucional, Universidad de Chile, ORCID:
0000-0003-4363-6423.
1 Cordero Vega, Luis, “La autonomía constitucional”, La Semana Jurídica, núm. 34, 2 al 8 de julio de 2001, p. 5.

Sin embargo, la Carta vigente de 1980, que en su origen es una Constitución otor-
gada (Decreto Ley 3464, de 1980), estableció varias autonomías constitucionales (Banco
Central, Tribunal Constitucional, municipios), que son reforzadas después de 1990 por nuevas
autonomías (Ministerio Público, Servicio Electoral). Todas ellas tienen un difícil anclaje en el or-
den republicano democrático, y deficitarios mecanismos de control público y responsabilidad
constitucional; por lo cual hemos sostenido una visión crítica acerca de su configuración, y del
rol de las leyes orgánicas constitucionales, leyes supramayoritarias en su estatuto normativo.

En estas breves líneas haremos un resumen que contextualice cuál fue su labor en
el contexto de excepción vivido desde los primeros días de marzo de 2020, cuando se diera
/ 55

a conocer el primer caso de COVID-19 en la ciudad de San Javier, región del Maule.2 En este
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

análisis serán abordados en específico los siguientes órganos constitucionales: a) Ministerio

Público (capítulo VII, artículos 83-91); b) Tribunal Constitucional (capítulo VIII, artículos 92-94);
c) Servicio Electoral y Justicia Electoral (capítulo IX, artículos 94-97); d) Contraloría General
de la República (capítulo X, artículos 98-100), e) Banco Central (capítulo XIII, artículos 108 y
142 109); f) municipalidades (capítulo XIV, acápite “Administración comunal”, artículos 118-122).
Cada uno de ellos cuenta con su propia Ley Orgánica Constitucional, sujeta a quórum refor-
zado de cuatro séptimos de diputados y senadores en ejercicio para su aprobación, reforma
o derogación.3

2 CNN Chile, “Primer caso de coronavirus en Chile: Es médico, de San Javier y estará bajo vigilancia en su casa”,
3 de marzo de 2020. Disponible en: https://bit.ly/3JUdjw8-.
3 Estas leyes orgánicas son: a) Ministerio Público – núm. 19.640, de 15 de octubre de 1999; b) Tribunal Consti-
tucional – núm. 17.997, de 19 de marzo de 1981; c) Servicio Electoral – núm. 18.556, de 1o. de octubre de
1986; Tribunal Calificador de Elecciones – núm.18.460, de 15 de noviembre de 1985; Tribunales Electorales
Regionales – núm. 18.593, de 9 de enero de 1987; d) Contraloría General de la República – núm. 10.336, de
29 de mayo de 1952; e) Banco Central – núm. 18.840, de 10 de octubre de 1989; f) municipalidades, núm.
18.695, de 31 de marzo de 1988.

Excluiremos de este análisis la anomalía que, a nuestro parecer, constituye la consti-

tucionalización de las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública y del Consejo Nacional
de Televisión, resabios del orden institucional autoritario que hoy se busca abrogar por medio
del proceso constituyente actualmente en curso. Tampoco haremos referencia al Consejo de
Seguridad Nacional por no haber sido convocado en esta instancia.

Tribunal Constitucional

/ 55
A cargo del control de constitucionalidad tanto posterior como preventivo, es un

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

órgano colegiado, independiente y autónomo, compuesto por diez ministros titulares (uno de
ellos su presidente, actualmente Juan José Romero) y dos suplentes de ministro, sesionando
en sala o en Pleno. Desde la reforma constitucional de 2005 ha sido reiteradamente cues-
tionado por los criterios que ha adoptado, más político-contingentes que técnicos, lo cual ha
llevado a su caracterización como una “tercera cámara”, un obstáculo refractario a reformas
143
clave incluso después de su aprobación en el Congreso Nacional, situación la cual ha llevado
a poner en duda su continuidad como tal en el proceso constituyente actualmente en curso.

El Tribunal realizó durante marzo de 2020 una serie de modificaciones a sus au-
toacordados en pos de continuar con sus sesiones cumpliendo con las disposiciones sobre
restricciones de aforo y movilidad que fue disponiendo el Ministerio de Salud, realizando sus
primeras sesiones remotas de vista de causa el 24 de ese mes.4 Su rol fue de seguir funcio-
nando normalmente vía teletrabajo, programando audiencias de sala y Pleno vía telemática e
incorporando este formato al ingreso y sustanciación de las causas ante él.

4 Tribunal Constitucional de Chile, “Tribunal Constitucional realiza con gran éxito sesiones remotas de vista de
causas en Tabla para esta jornada”, 24 de marzo de 2020. Disponible en: https://bit.ly/3HiWRnI.

En cuanto a su competencia misma, éste cumplió un rol muy importante en el control

de constitucionalidad preventivo y abstracto de las leyes de reforma constitucional en mate-
ria de retiros de fondos de pensiones y de anticipos de rentas vitalicias, materia que acaparó
gran parte del debate público en los momentos de cuarentena más estricta.5 Mientras que
en la causa rol 9797-20-CPT, de 30 de diciembre de 2020, se acogió un requerimiento de
inconstitucionalidad presentado por el presidente de la República, en razón de infringir el prin-
cipio de juridicidad y separación de poderes, al haber surgido la segunda propuesta de retiro
en una iniciativa parlamentaria, siendo que, por ser materia propia de la seguridad social, ésta
debía ser regulada por una ley de quórum calificado de iniciativa presidencial exclusiva;6 por
/ 55

el contrario, mediante fallo en causa rol 10774-21-CPT, de 29 de abril de 2021, se rechazó

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

un segundo requerimiento por no estar suficientemente fundado (no se individualizó la parte

inconstitucional específica del proyecto) y por haberse resuelto el conflicto planteado por moti-
vos sobrevenidos (el texto cambió en el intertanto de su tramitación).7 Asimismo, el 4 de enero
de 2022 se acogieron tres reclamos de inconstitucionalidad presentados por aseguradoras en
la causa rol 12.143-21-CPT, respecto del adelanto de rentas vitalicias en el marco del contex-
144
to del tercer retiro de fondos, por considerar que se había afectado el derecho de propiedad
de los solicitantes, debiendo imputarse los montos de los retiros a prorrata de la renta vitalicia
mensual a ellos fijada.8

5 Los retiros aprobados tuvieron un tope de 10% de los fondos previsionales cada uno. Habiéndose aprobado por
el Congreso Nacional los tres primeros retiros, el cuarto fue rechazado, existiendo por parte de algunos diputa-
dos la intención de impulsar un quinto. Más información sobre el procedimiento de retiros en: Chile Atiende,
“Coronavirus (COVID-19) / Retiros del 10% de los fondos de la AFP”, disponible en: https://bit.ly/3haEre8.
6 Véase fallo íntegro en: https://bit.ly/3JOtQBZ.
7 Véase fallo íntegro en: https://bit.ly/35o2fbG.
8 Sentencia actualmente en redacción.

Banco Central
El Banco Central, establecido en la Constitución de 1925 originalmente, está de-
lineado en la actual carta de 1980 como un órgano autónomo, con patrimonio propio y de
carácter técnico. Más allá de ciertos delineamientos sobre gasto público y operación estable-
cidos en el artículo 109, el grueso de su estructura y prerrogativas se encuentran delimitados
en la Ley Orgánica Constitucional respectiva (núm. 18.840), incorporando una estructura de
cinco consejeros, siendo uno de ellos el residente (cargo ocupado desde febrero de 2022
por la economista Rossana Costa). En el actual debate constitucional, ha generado particular

/ 55
interés la mantención y el alcance de su autonomía, precisamente por el rol que ha mantenido
el Banco Central como organismo técnico desde que ella obtuvo plena operatividad en 1989.

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

Este interés tiene también ligazón por el rol de alta relevancia que tuvo en el campo
de la emergencia financiera: la pandemia de COVID-19 tuvo severos impactos en una eco-
nomía nacional ya debilitada por un bajo crecimiento y las consecuencias del estallido social
de 2019,9 todo lo cual obligó al gobierno a desarrollar un conjunto de planes de protección al 145
empleo, subsidios directos y protección a la paternidad extraordinarios.10 En este contexto, el
rol del Banco Central fue cautelar los equilibrios macroeconómicos y enfrentar el sobrecalenta-
miento de la economía, que tiene como cara visible el incremento del IPC durante 2021, que

9 El Banco Central realizó varias publicaciones e insumos para analizar en detalle la situación de la economía chi-
lena durante la pandemia. A modo de ejemplo: Marcel, Mario, “La economía chilena frente a la pandemia del
COVID-19: fortalezas, desafíos y riesgos”, presentación en Seminario Visión Económica, 2020, SOFOFA-UDD.
Disponible en: https://bit.ly/3K8yeMr; del mismo, “Impacto del COVID-19 sobre la situación económica de las
mujeres en Chile”, presentación ante la Comisión de Hacienda del Senado, julio de 2021, disponible en: ht-
tps://bit.ly/3JSoYeW; lo anterior sumado a sus trimestrales Informes de Política Monetaria, siendo el último de
diciembre de 2021. Véase Banco Central de Chile, Informe de Política Monetaria, 2022, disponible en: https://
bit.ly/3IjEP64
10 Una síntesis didáctica de este panorama en: VV. AA., Guía de beneficios sociales y previsionales, junio de 2021,
disponible en: https://bit.ly/3pdffYT.

escaló por sobre el 7%, el más alto en muchos años,11 agravado por las decisiones legislativas,
vía reforma constitucional, de tres retiros de fondos de pensiones.

Contraloría General de la República

Fundada en 1927 y también incorporada en la Constitución de 1925 por la reforma
constitucional de 1943, la Contraloría General de la República tiene bajo su cargo el control
de la legalidad de los actos de la administración, la fiscalización del ingreso y la inversión de
/ 55

los fondos fiscales y municipales, el examen y juicio de cuentas funcionarias y la contabilidad

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

general de la nación. Actualmente se encuentra bajo la jefatura del contralor general de la Re-
pública, cargo desempeñado por el profesor de derecho administrativo Jorge Bermúdez Soto.

En este contexto, también jugó un rol importante para hacer frente a las consecuen-
cias de la pandemia, por la vía de interpretar por su jurisprudencia, los contratos públicos, para
146 hacer frente a la fuerza mayor o caso fortuito, dándoles continuidad y hacer posible el teletraba-
jo como una herramienta para que los funcionarios públicos pudiesen seguir desempeñando
sus tareas. En este sentido, el primer dictamen que emanó fue el núm. 3.620 de 17 de marzo
de 2020, “Sobre medidas de gestión que pueden adoptar los órganos de la Administración
del Estado a propósito del brote de COVID-19”,12 determinando medidas de buen servicio que
permitiesen mantener operativo el aparato administrativo ante la contingencia, las cuales die-
ron origen a una serie de pronunciamientos particulares en la materia.13 De relevancia también

Estadísticas disponibles en: Instituto Nacional de Estadísticas, Índice de Precios al Consumidor, 2022, dis-
11

ponible en: https://bit.ly/3Hj2OB4.

Texto íntegro en: https://bit.ly/3IizTyp.
12

A modo de ejemplo, en los primeros meses de la pandemia (primer semestre de 2020) se publicaron los siguien-
13

tes dictámenes: núm. 6693, de 23 de marzo, que permitió a concejos municipales y consejos regionales

fue el dictamen núm. 37.915, de 23 de septiembre de 2020, en el cual se determinó que se

podía compensar con un recargo en las remuneraciones los descansos que no pudieran ser
concedidos en razón de las labores extraordinarias propias de la contingencia sanitaria.14

Asimismo, ejerció control de legalidad sobre los decretos de emergencia económica

que en 2020 y 2021 permitieron hacer uso de recursos del presupuesto del sector público
para atender las primeras consecuencias en la economía de la pandemia.15 En este sentido,
también estableció una modalidad excepcional para el ingreso y tramitación del control de
legalidad en general (Resolución núm. 5, de 17 de marzo de 2020).16

/ 55
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional
Ministerio Público
Creado por Ley de Reforma Constitucional en 1997 (núm. 19.519, de 16 de sep-
tiembre de 1997), promulgándose su respectiva Ley Orgánica Constitucional el 15 de octubre
147
sesionar remotamente; núm. 6785, de 24 de marzo, que remitió a las autoridades habilitadas constitucional y
expresamente para adoptar medidas que afecten derechos constitucionales en estado de excepción de ca-
tástrofe; núm. 6854, de 25 de marzo, que regula situaciones de imposibilidad de prestar servicios contratados
por la emergencia sanitaria; núm. 6962, de 27 de marzo, que dispone la posibilidad de pago de honorarios sin
esperar al vencimiento del mes, y núm. 7816, de 14 de abril, que declara procedente el uso de herramientas
tecnológicas para actuaciones de sumarios administrativos, entre otros. Todos disponibles para su consulta en
la página web del organismo: www.contraloria.cl.
14 Texto íntegro en: https://bit.ly/3Hocw50.
15 Entre esas normas, se pueden mencionar los siguientes decretos supremos del Ministerio de Hacienda: núm.

333, “Autoriza disponer del 2% constitucional, para atender los gastos necesarios derivados de la epidemia del
Coronavirus, «Covid-19»”, 27 de marzo de 2020, disponible en: https://bit.ly/3pj6JHX, y núm. 43, “Aprueba
Reglamento del Fondo de Emergencia Transitorio COVID-19, creado por la Ley núm. 21.288”, 23 de abril de
2021, disponible en: https://bit.ly/3HkpEbm.
16 Texto íntegro en: https://bit.ly/3JVzBxH.

de 1999 (núm. 19.640), y entrando en funciones por parcialidades entre diciembre de 2000
y junio de 2005, todo lo anterior en el marco de la Reforma Procesal Penal promulgada en
ese entonces,17 es un órgano jerarquizado cuyas principales funciones son dirigir en forma
exclusiva la investigación de los hechos constitutivos de delito y que determinen participación
punible o acreditación de inocencia del imputado, ejercer la acción penal pública cuando
corresponda legalmente y adoptar las medidas necesarias para la protección de víctimas y
testigos. Actualmente es dirigido el Ministerio Público por el Fiscal Nacional, el abogado Jorge
Abbott Charme.

Esencialmente, el Ministerio Público tomó todas las medidas para que la persecu-
/ 55

ción penal pudiese funcionar presencial y virtualmente en las tareas desplegadas por fiscales
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

y policías. En consejo extraordinario de fiscales de 18 de marzo de 2021 se implementaron

medidas para limitar al mínimo la atención presencial, dando prioridad a víctimas de violencia
intrafamiliar o que necesitaran la aplicación de una medida cautelar.18 Se habilitaron cerca de
4,100 VPN para permitir al 90% de fiscales y funcionarios trabajar desde casa.19 En el contexto
148 de pandemia, las denuncias cayeron un -7.3% en el periodo marzo 2020-marzo 2021, bajan-
do en 106,493 casos (variando de 1’455,535 a 1’349,042 en el total).20

La Reforma Procesal Penal implicó la promulgación de un nuevo Código Procesal Penal, por Ley núm. 19.696
17

de 12 de octubre de 2000.
Fiscalía Nacional de Chile, “Emergencia por COVID-19: Fiscal Nacional informó sobre medidas preventivas en
18

Consejo Extraordinario de Fiscales”, Sala de Prensa – Noticias, 18 de marzo de 2020, disponible en: https://bit.
ly/3K0MZR4.
Fiscalía Nacional de Chile, “Fiscal Nacional rinde Cuenta Pública 2020 vía streaming por medidas de prevención
19

del Coronavirus”, Sala de Prensa – Noticias, 23 de marzo de 2020, disponible en: https://bit.ly/3HsfeX8.
20 Fiscalía Nacional de Chile, “En año de pandemia denuncias caen un -7.3%”, Sala de Prensa – Noticias, 27 de
enero de 2021, disponible en: https://bit.ly/33UO0e7.

Municipalidades
Herederas de los antiguos cabildos y firmemente arraigadas en la historia republicana
chilena desde su establecimiento en la Constitución de 1823, el recordado profesor Enrique
Silva Cimma las conceptualizaba como “personas administrativas de derecho público encar-
gadas de la administración comunal o local”, siendo hasta la creación de los consejos regiona-
les por reforma constitucional en 1991, “el único exponente de organización descentralizada
de tipo territorial”.21 Hoy existen 346 comunas en Chile, datando las más recientes de 2004
(Alto Hospicio, en la región de Tarapacá, y Hualpén, en la región del Biobío).

/ 55
En esta pandemia, las municipalidades fueron claves en la provisión de ayudas pú-

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

blicas (las denominadas “canastas familiares”),22 en especial mientras se encontraban vigentes
las cuarentenas, así como en los programas de vacunación de primera, segunda y tercera
dosis (actualmente iniciando la cuarta),23 complementando lo anterior con la permanente en-
trega de atención primaria de salud que efectúan en los consultorios a su cargo, lo anterior en
la medida de sus posibilidades, siendo permanentemente críticos de la gestión del gobierno 149
central, sobre todo en materias de trazabilidad y testeo.24 Todo lo anterior permite decir que las

Silva Cimma, Enrique, Derecho administrativo chileno y comparado, t. II: Teoría general de los servicios públicos,
21

Santiago de Chile, Editorial Jurídica de Chile, 1963, p. 253.

A modo de ejemplo: Ilustre Municipalidad de Iquique, “¡Entérate de todo lo que necesitas saber para postular al
22

beneficio de la caja de alimentos!”, 22 de abril de 2021. Disponible en: https://bit.ly/3hnGeMY; Ilustre Munici-
palidad de El Bosque, “El Bosque entregó 489 nuevas cajas de alimentos municipales”, 27 de mayo de 2020.
Disponible en: https://bit.ly/3JXyrSm; Ilustre Municipalidad de Osorno, “Municipio entregó más de 250 canastas
familiares a familias vulnerables de la ciudad”, 4 de abril de 2020. Disponible en: https://bit.ly/3HmDzxD.
Un esquema tipo de plan de distribución de vacunas en: Ilustre Municipalidad de Santiago, “Calendario de Va-
23

cunas COVID-19”, 2022, disponible en: https://bit.ly/3597M6u.

Senado de la República de Chile, “Alcaldes en Comisión de Salud: la atención primaria se está desperdiciando”,
24

23 de abril de 2020, disponible en: https://bit.ly/3pkXiYk; Ilustre Municipalidad de San Miguel, “Alcaldesa Erika

municipalidades fueron, en efecto, las caras amigables del Estado durante la pandemia frente
a la población del país.

Servicio electoral y justicia electoral

En razón del combate contra el cohecho que caracterizó los primeros años del siglo
XX en Chile, se otorgó rango constitucional a la jurisdicción electoral en el texto iusfundamental
de 1925. Desde la reforma constitucional de 20 de octubre de 2015 (Ley núm. 20.860) la ins-
/ 55

titucionalidad administrativo-judicial electoral con rango constitucional se encuentra construida

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

con base en la siguiente dualidad: la administrativa, supervigilante y fiscalizadora —Servicio

Electoral, reconstituido en 1987 y con autonomía constitucional desde esta reforma— y la
jurisdiccional —Tribunal Calificador de Elecciones, superior jerárquico de la Justicia Electoral, y
Tribunales Electorales Regionales—.

150 El Servicio Electoral tuvo a su cargo la organización y ejecución de los procesos

plebiscitarios y electorales de 2020 y 2021:

1. Plebiscito Nacional 2020, relativo a aprobar o rechazar el inicio de un proceso

constituyente y la elección del formato de éste (Convención Constitucional o Convención Mix-
ta), originalmente fijado para el 26 de abril de 2020 y efectuado finalmente el 25 de octubre de
ese año;

2. Elecciones primarias de gobernadores regionales, trasladadas del 7 de junio al 29

de noviembre de 2020;

3. Elecciones primarias de alcaldes, también realizadas el 29 de noviembre de 2020;

Martínez junto a alcaldesas y alcaldes exigen al gobierno mantener la trazabilidad y testeo a cargo de la Atención
Primaria de Salud”, 2 de octubre de 2021, disponible en: https://bit.ly/3K2wns6.

4. Elecciones de convencionales constituyentes, alcaldes y concejales municipales

y de gobernadores regionales, originalmente fijadas para el 25 de octubre de 2020, posterga-
das en razón de la pandemia y finalmente realizadas el 15 y 16 de mayo de 2021;

5. Elecciones de segunda vuelta de gobernadores regionales, que se desarrolló el

13 de junio de 2021;

6. Elecciones primarias presidenciales, que se desarrollaron el 19 de julio de 2021;

7. Elecciones generales (presidenciales, parlamentarias, elecciones administrativas

/ 55
de consejeros regionales), efectuadas el 21 de noviembre de 2021. En el caso de las eleccio-
nes presidenciales, se realizó segunda vuelta el 19 de diciembre.

s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

A pesar de que nuestro sistema electoral es básicamente manual y presencial,
en cuanto a la recepción y escrutinio de los sufragios en los procesos, éstos funcionaron
eficiente y oportunamente, entregando resultados confiables en plazos muy breves, que no
sufrieron modificaciones relevantes en la justicia electoral. El Servicio Electoral estableció, 151
para el plebiscito de 2020, una serie de medidas sanitarias que permitieron el desarrollo del
proceso cívico estableciendo tanto aforos limitados como la contención de distancia social
y uso obligatorio de mascarillas, sin afectar la eficiencia tanto del sufragio en sí mismo como
del conteo de votos y su posterior procesamiento de cómputo. Esta situación conllevó que
se produjesen situaciones inéditas, como el uso de bolígrafos azules que cada elector debía
llevar (antes, se utilizaban lápices de grafito facilitados por la mesa electoral); la existencia de
cámaras secretas sin cortinas; una mayor extensión del horario de votación (que llegó hasta
las 12 horas) y horarios exclusivos para adultos mayores (14:00 a 17:00).25 Con ajustes pro-
pios de la experiencia (algunos que sólo duraron una elección, como la extensión de la jor-

Servicio Electoral, “Plebiscito Nacional 2020. Elige el país que quieres. Medidas para un Plebiscito Más Seguro”,
25

2020, disponible en: https://bit.ly/3M4QmbC.

nada de votación a dos días para las elecciones de mayo de 2021), estos protocolos se han
mantenido hasta el día de hoy26 y se espera su mantención para el plebiscito de ratificación
del nuevo texto constitucional, cuya fecha aún no se determina, pero que se estima será en
septiembre de 2022.
/ 55
s e r i e opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional

152

Como ejemplo de lo anterior: Servicio Electoral, “Elecciones Generales 2021. Elige el país que quieres. Protocolo
26

Sanitario de las Elecciones Generales Noviembre 2021”, 6 de octubre de 2021, disponible en: https://bit.
ly/3M2aVFP; “Conozca las normas e instrucciones para la segunda votación presidencial del 19 de diciembre”,
26 de noviembre de 2021, disponible en: https://bit.ly/3pkKkKh.

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