TEMA 3 (23).

TÉCNICAS E
INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN EN
LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL
MERCADO
1. LOS SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL: SERVICIOS PÚBLICOS,
MERCADOS REGULADOS E INFRAESTRUCTURAS EN RED (E)
1.1. LOS SERVICIOS ECONÓMICOS DE INTERÉS GENERAL
1.1.1. Concepto y delimitación
Los servicios de interés general han evolucionado desde el concepto clásico de servicio
público, en el que el Estado asumía directamente la prestación de determinados servicios
esenciales, hacia un modelo más flexible en el que se combinan la intervención estatal y la
competencia en el mercado.
Concepto y evolución
• Tradicionalmente, el servicio público implicaba la titularidad y gestión estatal de ciertos
servicios esenciales.
• Con la liberalización económica y el ingreso en la UE, este modelo ha cambiado para
favorecer la competencia y reducir monopolios.
• La Comisión Europea considera estos servicios fundamentales en el modelo europeo,
destacando principios como universalidad, continuidad, calidad y protección de los
consumidores.
• El art. 14 TFUE establece que los Estados y la UE deben garantizar su prestación bajo
condiciones económicas y financieras adecuadas.
Características del nuevo modelo
• Se pasa de un criterio subjetivo (titularidad pública) a uno funcional (garantizar el servicio
en condiciones de equidad).
• La intervención pública varía en intensidad según el sector:
• Monopolio estatal: cuando es imprescindible (ej., transporte público regular).
• Obligaciones de servicio público: en sectores con operadores privados (ej., correos).
• Regulación de infraestructuras compartidas: permitiendo la entrada de varios
operadores (ej., telecomunicaciones, energía, ferrocarril).
Principio de proporcionalidad y flexibilidad
• La intervención estatal debe ser mínima y adecuada a cada sector.
• Se prioriza la apertura del mercado con regulación específica en sectores clave.
• La eliminación progresiva de monopolios ha dado paso a mercados regulados donde
conviven actores públicos y privados.

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 Diferencias terminológicas
• Servicio público (clásico): toda actividad asumida por el Estado en beneficio de la
sociedad.
• Servicio de interés económico general (SIEG): servicios esenciales con implicaciones
económicas, sujetos a regulación y competencia.
• Servicios sociales: actividades sin finalidad económica (educación, sanidad, asistencia
social).
En definitiva, la confusa concurrencia de términos aparentemente próximos, pero con cargas
semánticas distintas puede esclarecerse con la siguiente tabla (en este Tema estudiamos las
partes sombreadas en gris):

1.1.2. Características y principios de los servicios económicos de interés

general
Los rasgos característicos de los servicios económicos de interés general son los siguientes:
a) Son de naturaleza económica, y, por consiguiente, susceptibles de explotación
comercial.
b) Son actividades prestacionales, que no suponen el ejercicio de potestades públicas.
c) Tienen un carácter esencial, no pueden faltar al conjunto de los ciudadanos, por lo que es
preciso asegurar su prestación cuando el mercado no lo haga por sí solo. Asociada a esta
característica se encuentran otras:
i. Principio de universalidad, debiéndose articular soluciones que permitan el acceso al
servicio de toda la ciudadanía: p. ej., entrega de servicios postales en localidades
alejadas, o acceso al bucle local en redes de telefonía.
ii. Principio de igualdad entre usuarios, sin que pueda producirse discriminación en el
acceso.
iii. Principio de asequibilidad, El acceso al servicio no debe depender del poder
adquisitivo de los ciudadanos. Esto no implica gratuidad, sino mecanismos de
regulación de precios, tarifas justas o subsidios cuando sea necesario.
iv. Se debe garantizar la continuidad de su prestación, a cuyo fin la Administración puede
disponer de potestades de intervención y control, y se limita el ejercicio del derecho de
huelga mediante el establecimiento de servicios mínimos cuando se trate de servicios
esenciales —art. 28.2 CE—.
d) Para el adecuado cumplimiento de los principios anteriores se impone a los operadores
obligaciones de servicio público y universal, nociones de sentido amplio los principios y
condiciones, en particular económicas y financieras, que les permitan cumplir su cometido,

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 según el TFUE— que se concretan en cada caso según la naturaleza de la actividad y sus
circunstancias específicas.
1.2. MERCADOS REGULADOS E INFRAESTRUCTURAS EN RED
1.2.1. Elementos estructurales: reguladores, operadores e infraestructuras en
red
La ordenación jurídica de los mercados regulados y las infraestructuras en red se asienta sobre
unos elementos estructurales que derivan del Derecho de la UE: los reguladores y los
operadores. Su configuración responde al marco normativo europeo, que busca garantizar la
competencia y evitar conflictos de interés entre las entidades públicas y privadas que operan en
estos sectores.
1. Reguladores: supervisión y control del mercado
La supervisión de los mercados regulados recae en autoridades independientes, que asume
relevantes funciones de supervisión y control del mercado, cuya función es garantizar la
libre competencia y evitar favoritismos hacia empresas públicas o privadas.
En España, esta tarea ha sido unificada bajo la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (CNMC), creada por la Ley 3/2013. La CNMC supervisa sectores clave como
telecomunicaciones, energía, transporte ferroviario y servicios postales, entre otros.
Sus principales funciones (art. 5 LCNMC) incluyen:
- Fijación de tarifas, peajes y cánones para el acceso a infraestructuras.
- Supervisión de la competencia y cumplimiento normativo en cada sector.
- Garantizar la interconexión y acceso a redes compartidas por diferentes operadores.
- Control de inversiones para garantizar el mantenimiento y la capacidad de los
servicios.
No obstante, en ciertos sectores específicos perviven reguladores independientes, como la
Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) en el sector financiero.
2. Infraestructuras en red: acceso y regulación
Algunos servicios esenciales, como transporte ferroviario, electricidad, telecomunicaciones o
gas, requieren infraestructuras en red. Estas redes funcionan como cuellos de botella, pues
todos los operadores necesitan utilizarlas para prestar sus servicios.
Solución: Separación de infraestructuras y servicios
- Para evitar la duplicación de redes y el encarecimiento de servicios, la UE promueve la
separación entre titularidad de la infraestructura y prestación del servicio.
- Ejemplos:
o Adif (ferrocarril) gestiona la infraestructura ferroviaria, mientras que operadores
como Renfe u otros utilizan la red.
o AENA gestiona aeropuertos, permitiendo que aerolíneas compitan en igualdad
de condiciones.
Acceso de operadores a infraestructuras existentes
Si una red ya pertenece a un operador (ejemplo: Telefónica con la red de telefonía fija), se
imponen derechos de interconexión e interoperabilidad para permitir que otros competidores
accedan en condiciones justas y no discriminatorias.

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Para equilibrar el acceso, se establecen peajes y cánones regulados por la CNMC (art. 6.1.a
LCNMC), que fijan metodologías para calcular costos de acceso y distribución en sectores
como electricidad y gas.
Interconexión de redes
Cuando existen varias redes separadas (ejemplo: compañías eléctricas con territorios
delimitados), se establecen mecanismos de interconexión bajo la supervisión del regulador,
con tarifas específicas por el uso de cada red.
1.2.2. Las obligaciones de servicio público y servicio universal y sus
compensaciones
Los servicios económicos de interés general requieren ciertas obligaciones de servicio
público para garantizar su prestación universal y en condiciones de accesibilidad y continuidad.
Dado su carácter esencial, estas obligaciones pueden imponerse a los operadores privados,
asegurando que el mercado no deje desatendidos sectores clave de la población. A cambio, se
establecen mecanismos de compensación para evitar perjuicios económicos a las empresas
afectadas.
1. Obligaciones de Servicio Público: Garantías ante fallos del mercado
Las obligaciones de servicio público funcionan como una intervención correctora del
mercado, evitando que servicios esenciales sean inaccesibles debido a su baja rentabilidad en
determinadas zonas o para ciertos colectivos. Estas obligaciones pueden ser asumidas
voluntariamente por los operadores, pero si no se presentan candidatos, la Administración
puede imponerlas de manera forzosa.
Entre las principales obligaciones de servicio público se incluyen:
- Creación y mantenimiento de infraestructuras esenciales.
- Prestaciones gratuitas, como las llamadas de emergencia en telefonía.
- Garantía de seguridad y continuidad en el suministro, evitando interrupciones
prolongadas.
- Accesibilidad para colectivos vulnerables, asegurando que personas desfavorecidas
puedan beneficiarse de los servicios en igualdad de condiciones.
- Precios regulados para evitar abusos tarifarios y garantizar asequibilidad.
2. Poder Tarifario y Control de Precios
Para garantizar que los servicios sean asequibles, la Administración dispone de un poder
tarifario, que se desglosa en:
- Tarifas públicas en los servicios de titularidad estatal, aplicadas por los prestadores
públicos.
- Precios regulados en mercados con competencia supervisada, que pueden ser:
- Precios finales a los usuarios, fijados para evitar costes excesivos.
- Costes de acceso a infraestructuras en red, regulando lo que los operadores deben
pagar por utilizar redes compartidas (p. ej., telecomunicaciones, electricidad).
3. Servicio Universal: Acceso garantizado para toda la población
El concepto de servicio universal asegura que todos los ciudadanos puedan acceder a ciertos
servicios esenciales en condiciones de igualdad, incluso en zonas con baja rentabilidad para
los operadores. Esta obligación se encuentra regulada en normas sectoriales, como:
• Servicios postales: Garantía de entrega en cualquier localidad a precios uniformes
(arts. 23 y 24 de la Ley 43/2010, del servicio postal universal).

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 • Telecomunicaciones: Cobertura garantizada en todo el territorio nacional (art. 25 de la
Ley 9/2014, General de Telecomunicaciones).
4. Compensaciones a los Operadores
Dado que el cumplimiento de las obligaciones de servicio público puede poner en riesgo el
principio de indemnidad de los operadores privados al suponer un sacrificio singular o especial,
la UE admite mecanismos compensatorios para evitar que dichas cargas resulten inviables:
• Subvenciones públicas, permitidas como excepción a la prohibición general de ayudas
de Estado (STJUE 21 de diciembre de 2011, Enel Produzione, C-242/10).
• Compensaciones entre operadores, redistribuyendo los costes del servicio universal
bajo supervisión del regulador.
• Derechos exclusivos para operadores específicos, a cambio de asumir las obligaciones
de servicio público.
1.3. EL SERVICIO PÚBLICO EN SENTIDO ESTRICTO: LA RESERVA DE
ACTIVIDADES
1.3.1. Concepto y características del servicio público en sentido estricto
El servicio público en sentido estricto se fundamenta en el art. 128.2 CE, que permite a la
Administración reservarse recursos o servicios esenciales, especialmente en casos de
monopolio, y intervenir empresas cuando el interés general lo requiera. Se trata de
actividades económicas excluidas del libre mercado, cuya titularidad es asumida por la
Administración mediante una ley, ejerciendo poderes de control y disposición para garantizar
su prestación.
1. Regulación Jurídica del Servicio Público
No existe una ley general de los servicios públicos, sino que su regulación se articula a través
de dos tipos de normas:
- Legislación sobre contratos del sector público: regula la concesión de servicios
públicos a particulares bajo control de la Administración (art. 8 LCSP), como en el
caso del transporte de pasajeros por carretera.
- Leyes sectoriales específicas: establecen las condiciones particulares de cada servicio
público, como la Ley 16/1987 para los transportes terrestres o la Ley 17/2006 para la
radiotelevisión pública estatal.
2. Características del Servicio Público en Sentido Estricto
a) Reserva de Ley
Para que una actividad se declare servicio público, debe ser establecida mediante una norma
con rango de ley. Ejemplos de ello son:
- Transporte público de viajeros (art. 69 Ley 16/1987).
- Radio y televisión de titularidad estatal (art. 2 Ley 17/2006).
- Servicios públicos municipales (art. 86.2 LRBRL), como:
- Abastecimiento de agua y saneamiento.
- Recogida y tratamiento de residuos.
- Transporte público local.
El Estado y las CCAA pueden ampliar esta reserva a otras actividades esenciales dentro de
sus competencias.

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b) Titularidad Pública
Cuando una actividad es declarada servicio público, pasa a ser propiedad de la
Administración, quien tiene el control exclusivo sobre su prestación. Esto la diferencia de
las actividades privadas, donde la Administración solo ejerce funciones de supervisión y
regulación, sin intervenir directamente en su gestión.
Este tipo de reserva al sector público es una excepción al principio de libre mercado y solo
se justifica cuando la prestación del servicio no está garantizada por la iniciativa privada.
1.3.2. Modos de prestación: directa e indirecta
La titularidad pública de un servicio no implica necesariamente que la Administración lo
preste por sí misma (prestación directa). Existen diversas fórmulas que permiten la
participación de la iniciativa privada (prestación indirecta), lo que facilita su viabilidad
económica.
1. Formas de prestación directa
En cuanto a las formas de prestación directa, puede tener lugar con diferentes modalidades de
organización:
a) Gestión por la propia Administración.
La Administración presta el servicio sin un ente diferenciado. No hay una entidad
especializada, sino que los propios órganos administrativos gestionan el servicio.
- Ejemplo: Alumbrado público, gestionado por el Ayuntamiento sin un organismo
específico.
b) Gestión a través de un ente instrumental
La Administración crea una entidad específica para gestionar el servicio. Puede adoptar
diferentes formas jurídicas, tanto públicas como privadas:
• Públicas: Organismos autónomos, entidades públicas empresariales, agencias.
• Privadas: Sociedades mercantiles o fundaciones.
- Ejemplos en el ámbito local (art. 26.1.a) LRBRL):
o Sociedades municipales: Empresas públicas creadas para gestionar servicios como
transporte urbano o suministro de agua.
o Mancomunidades de municipios: Agrupaciones de municipios que comparten
recursos para ofrecer servicios de forma más eficiente (ej.: recogida de residuos,
abastecimiento de agua).
o Consorcios locales: Colaboraciones entre entidades locales y otras administraciones
o entidades privadas sin ánimo de lucro.
2. Formas de prestación indirecta
La Administración mantiene la titularidad del servicio, pero su gestión es asumida por
entidades privadas mediante contratos administrativos. Se articula a través de fórmulas
contractuales, como la concesión de servicios públicos. Permite aprovechar la eficiencia del
sector privado sin que la Administración pierda el control.
- Ejemplo: Gestión privada de transporte público, donde una empresa opera las líneas de
autobuses bajo supervisión municipal.

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 1.3.3. Régimen jurídico de la gestión indirecta
La gestión indirecta de los servicios públicos implica que la Administración mantiene su
titularidad, pero delega su prestación en un particular mediante contrato. Existen dos
modalidades principales según el nivel de riesgo operacional: el contrato de concesión de
servicios (donde el operador asume el riesgo) y el contrato de servicios (donde el riesgo sigue
en la Administración).
Antes de contratar la gestión indirecta, la Administración debe establecer un marco
normativo que determine el alcance del servicio, sus aspectos económicos y administrativos
(arts. 284 y 312 LCSP).
A continuación, se desarrollan las seis características fundamentales de la gestión indirecta:
a) Titularidad pública y gestión privada
La Administración sigue siendo la titular del servicio, pero su prestación se encarga a un
operador privado. El concesionario no adquiere la propiedad del servicio ni de los bienes
públicos asociados (p. ej., estaciones de autobuses, redes de suministro), sino que los usa
mientras dure el contrato. Al finalizar el contrato, estos bienes deben revertir a la
Administración.
b) Duración limitada y reversión del servicio
La concesión tiene una duración máxima que oscila entre 5 y 40 años, según el tipo de
servicio. Una vez finalizado el contrato, la Administración recupera la gestión del servicio y
sus infraestructuras, proceso conocido como reversión del servicio (art. 291 LCSP). La
Administración puede poner fin a la concesión de manera anticipada en dos supuestos:
- Supresión del servicio: Se liberaliza la actividad mediante una ley que elimina su
carácter público.
- Rescate del servicio: La Administración recupera la gestión por interés público,
compensando económicamente al operador (art. 294 LCSP).
c) Supervisión y control administrativo
La Administración mantiene un poder de dirección y supervisión sobre el operador para
garantizar la continuidad y calidad del servicio.
Este control se articula mediante:
- Ius variandi (art. 290 LCSP): La Administración puede modificar unilateralmente las
condiciones del servicio (p. ej., aumento de tarifas o frecuencias), compensando al
concesionario para evitar desequilibrios económicos.
- Poder de policía (art. 287.2 LCSP): La Administración puede emitir órdenes
obligatorias para corregir fallos en la prestación o, en casos graves, intervenir
temporalmente la gestión del servicio (secuestro del servicio, art. 293 LCSP).
d) Derechos y deberes del concesionario
• Derechos del concesionario:
- Cobro de tarifas directamente a los usuarios.
- Mantenimiento del equilibrio financiero del contrato.
- Compensaciones económicas o entrega de bienes públicos necesarios para la prestación
del servicio.
• Obligaciones del concesionario:
- Organizar y dotar de infraestructura el servicio.

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 - Garantizar su continuidad y acceso en igualdad de condiciones.
- Indemnizar por daños causados en la prestación del servicio (p. ej., accidentes en
transporte público).
e) Derechos y deberes de los usuarios
• Derechos de los usuarios:
- Acceso al servicio en igualdad de condiciones.
- Presentar reclamaciones y quejas.
- En algunos casos, participar en el control del servicio.
• Obligaciones de los usuarios:
- Cumplir las normas del servicio (pago del billete, respeto a normas de conducta).
- Aceptar sanciones en caso de incumplimiento (p. ej., expulsión del servicio).
- Colaborar en la correcta prestación del servicio.
f) Jurisdicción contencioso-administrativa
Los conflictos entre el concesionario y la Administración se resuelven en la jurisdicción
contencioso-administrativa. También esta vía es la competente para resolver conflictos entre
usuarios y concesionario, cuando afecten a potestades administrativas (p. ej., impugnación de
tarifas, expulsión del servicio).

2. LAS GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO DE LA REGULACIÓN Y LA

POLICÍA ADMINISTRATIVA (E)
2.1. POLICÍA ADMINISTRATIVA Y POLICÍA DE SEGURIDAD
La noción de policía aparece en España mediante la Real Cédula de Fernando VII de 1824por
la que se crea la Policía General del Reino, tratándose de una noción amplia en la que se
engloban ámbitos materiales distintos:
- La policía de seguridad en sentido estricto, esto es, los cuerpos y fuerzas de seguridad.
Surgen en el siglo XIX y representan un curioso ejemplo de asimilación entre el sujeto y la
función, puesto que se trata de cuerpos armados de funcionarios creados para desarrollar
la labor de policía. Termina convirtiéndose en lo que hoy es el Cuerpo Nacional de Policía,
y la Guardia Civil. Esta concreta función se conoce hoy convencionalmente como
mantenimiento del orden público, y su norma de cabecera es la Ley Orgánica 4/2015, de
Protección de la Seguridad Ciudadana. Sólo País Vasco (Ertzaintza) y Cataluña (Mossos
d'Esquadra) disponen actualmente de cuerpos propios de policía de seguridad. Las policías
locales no forman parte de la policía de seguridad en el sentido estricto que tratamos aquí,
sino las que se describen a continuación.
- La policía administrativa en general, con la que clásicamente se designa el conjunto de
potestades que despliega la Administración para controlar las actividades de la ciudadanía,
a fin de evitar que de su ejercicio deriven perjuicios de cualquier orden sobre la salud, la
seguridad, etc. Es lo que posteriormente se vino conociendo como actividad administrativa
de ordenación y control, y actualmente se viene calificando como regulación. Para
redondear el concepto sólo conviene apuntar que con él nos referimos:
o los requisitos que se imponen para el ejercicio de una actividad (licencias o
autorizaciones, inscripciones en registros, auditorías, controles e inspecciones...); pero
también,

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 o organización que verifica su cumplimiento, y que en ocasiones dispone de cuerpos
específicos de funcionarios, como es el caso de las policías locales o de los inspectores
(en materia de sanidad, educación, etc.).
2.2. CLASIFICACIÓN DE LAS POTESTADES Y MEDIDAS DE GARANTÍA DE
CUMPLIMIENTO
El ordenamiento jurídico regula diversas actividades ciudadanas mediante normativas y
disposiciones que establecen requisitos y exigencias. Sin embargo, para garantizar la
efectividad de estas normas, es necesario contar con mecanismos de control e intervención que
verifiquen su cumplimiento y prevean consecuencias ante eventuales infracciones.
En este contexto, se establecen distintas potestades de intervención y medidas de garantía del
cumplimiento normativo, que pueden clasificarse según dos criterios principales:
1. Según la naturaleza jurídica de la actividad
• Títulos habilitantes y cargas administrativas: Exigencias previas que condicionan
el ejercicio de determinadas actividades.
• Potestad inspectora: Facultades de supervisión y control por parte de la
Administración.
• Órdenes o requerimientos de cumplimiento: Actuaciones dirigidas a corregir
incumplimientos detectados.
2. Según el momento en que se aplican
• Controles ex ante (previos): Se realizan antes del inicio de la actividad, con un
enfoque preventivo. Ejemplos:
o Autorizaciones y licencias.
o Inscripción en registros.
o Colegiaciones obligatorias.
• Controles ex post (posteriores): Se efectúan una vez iniciada la actividad, con una
función de verificación y supervisión. Ejemplos:
o Inspecciones.
o Auditorías.
• Controles mixtos: Instrumentos que pueden aplicarse en ambas fases, dependiendo
de las circunstancias. Ejemplos:
o Evaluaciones.
o Acreditaciones.
Las tendencias actuales, especialmente en el ámbito europeo, favorecen los controles ex post,
ya que resultan menos restrictivos para los derechos y libertades de los ciudadanos y permiten
una mayor simplificación administrativa. Ejemplo de esta orientación es la Directiva
2006/123/CE, que limita los controles ex ante en sectores como los servicios para agilizar la
actividad económica.

3. TÍTULOS HABILITANTES Y CARGAS ADMINISTRATIVAS PARA EL

EJERCICIO DE ACTIVIDADES PRIVADAS (P)
3.1. NOCIONES DE TÍTULO HABILITANTE Y CARGA ADMINISTRATIVA
El concepto de título habilitante se ha consolidado en el ámbito jurídico como un mecanismo
que permite a los ciudadanos o empresas ejercer un derecho sujeto a una prohibición relativa.

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En términos generales, se trata de un expediente técnico que invierte dicha prohibición,
permitiendo el ejercicio del derecho en cuestión. Ejemplos de títulos habilitantes incluyen:
- Autorizaciones administrativas.
- Comunicaciones previas.
- Inscripciones en registros públicos.
- Obtención de títulos en profesiones reguladas.
Por otro lado, el concepto de carga administrativa se refiere a las obligaciones impuestas a
ciudadanos y empresas para cumplir con la normativa vigente. Según la Guía metodológica
para la realización de la memoria de impacto normativo del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas, las cargas administrativas incluyen actividades de naturaleza
administrativa necesarias para cumplir con la normativa, como:
- Solicitudes de subvenciones.
- Inscripción en registros voluntarios.
- Solicitudes de claves de servicio.
Para las empresas, las cargas administrativas representan un subconjunto de los costes
administrativos, incluyendo aquellas actividades requeridas para facilitar, conservar o generar
información sobre sus actividades o producción, con el fin de ponerlas a disposición de
autoridades públicas o terceros.
La siguiente figura expresa gráficamente el concepto:

Las cargas administrativas incluyen trámites como la presentación de solicitudes, aportación

de documentación, inscripción en registros, renovación de licencias, auditorías y conservación
de información. Aunque los títulos habilitantes y las cargas administrativas son conceptos
distintos, se complementan y pueden solaparse en ciertos casos, como en la solicitud de una
autorización. Su uso conjunto permite describir un sistema de control administrativo orientado
al cumplimiento normativo.
3.2. AUTORIZACIÓN O LICENCIA Y CONCESIÓN
3.2.1. Concepto y características de la autorización o licencia
La autorización administrativa, también llamada licencia, es un instrumento clásico de la
regulación que funciona como un acto administrativo y título habilitante para el ejercicio de
determinados derechos. Su diversidad de aplicaciones ha generado dificultades para establecer
una definición unitaria, aunque el artículo 1.2 del RD 1778/1994 la define como un acto
administrativo que permite a los particulares ejercer una actividad, tras verificar su adecuación
a la normativa y su impacto en el interés público.

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Las autorizaciones incluyen licencias para abrir establecimientos, conducir vehículos,
instalar terrazas, construir edificios, prestar servicio de taxi, portar armas o iniciar
actividades financieras, entre otras.
Existen discrepancias doctrinales sobre su naturaleza: algunos la consideran un acto reglado
(Parada, Parejo); otros la ven como discrecional (García-Trevijano Fos). Algunos autores
sostienen que no hay diferencias claras entre autorización y concesión (Santamaría).
A pesar de estas divergencias, se identifican características comunes (Laguna):
a) Es un control previo para garantizar legalidad y oportunidad en actividades privadas.
b) Se justifica por el posible impacto de la actividad en terceros o en el interés general.
c) El particular tiene derecho preexistente a ejercer la actividad si cumple los requisitos
normativos.
d) Es una declaración de voluntad con efectos jurídicos vinculantes, no un simple
registro.
e) Otorga una protección jurídica frente a terceros, aunque debe adaptarse a cambios
normativos.
f) Es transmisible, salvo que se conceda ad personam (por ejemplo, no se pueden
transferir licencias de conducción).
Finalmente, cualquier denegación de autorización es un acto administrativo desfavorable,
por lo que debe estar siempre motivado conforme al artículo 3.2 del RD 1778/1994.
3.2.2. Naturaleza jurídica de la autorización
El debate sobre la naturaleza jurídica de la autorización se centra en dos cuestiones
principales:
1. Si es un acto meramente declarativo o constitutivo
- Tesis declarativa (mayoritaria): La autorización solo habilita el ejercicio de un
derecho preexistente (Fernández de Velasco, Meilán, De la Cuétara, Laguna).
- Tesis constitutiva: La autorización genera el derecho desde su otorgamiento (Martín
Mateo, T.R. Fernández, Manzanedo). Algunos, como Garrido Falla, solo la consideran
constitutiva si se otorga con criterios discrecionales.
2. Si ciertas autorizaciones demaniales son realmente autorizaciones o concesiones
- La posición dominante sostiene que el uso del dominio público crea derechos nuevos
y, por tanto, es una concesión, no una autorización.
El problema radica en la interrelación de diferentes categorías conceptuales:
• Acto reglado vs. acto discrecional
• Titularidad del bien o actividad
• Preexistencia del derecho
• Facultades del ciudadano en sede contencioso-administrativa
Según el art. 31.2 y 71.1.b) LJCA, los tribunales pueden reconocer situaciones jurídicas
individualizadas, incluso si no hay un derecho preexistente. Esto permite considerar las
autorizaciones regladas de uso del dominio público como verdaderas autorizaciones.
Ante esto, hay dos enfoques:
1. La autorización no se define por la preexistencia del derecho, sino por su carácter
declarativo: verifica la adecuación de la actividad a la legalidad vigente. En este caso,
las autorizaciones demaniales serían auténticas autorizaciones.

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 2. La autorización implica siempre la preexistencia del derecho: en cuyo caso, las
autorizaciones de dominio público o ciertas licencias en servicios públicos serían en
realidad concesiones.
Ambas posturas tienen implicaciones prácticas y doctrinales, por lo que el debate sigue abierto.
3.2.3. Clases de autorizaciones y requisitos para su imposición
Las autorizaciones pueden clasificarse en dos tipos principales (Esteve):
1. Autorizaciones por razones de seguridad
- Funcionan como una técnica de gestión de riesgos, estableciendo el nivel de riesgo
permitido en cada caso.
- Son fundamentales en sociedades contemporáneas y su mantenimiento no se cuestiona.
2. Autorizaciones para el inicio de actividades económicas
- Se encuentran en regresión, favoreciéndose el libre ejercicio de actividades sin
necesidad de título habilitante.
- Se promueve la sustitución de la autorización por mecanismos menos invasivos, como
la comunicación previa.
- La Ley 17/2009, que transpone la Directiva 2006/123/CE, impone condiciones estrictas
para justificar un régimen de autorización en actividades de servicios:
a) No discriminación por nacionalidad o ubicación.
b) Necesidad, basada en razones imperiosas de interés general.
c) Proporcionalidad, debiendo ser el medio menos restrictivo para garantizar el
objetivo perseguido.
Si una declaración responsable o comunicación previa puede garantizar el cumplimiento
normativo, no se puede exigir autorización.
Además, el art. 17.1 LGUM establece criterios generales para exigir autorización en cualquier
actividad regulatoria, incluyendo:
- Protección del medio ambiente, seguridad pública o patrimonio histórico-artístico.
- Escasez de recursos naturales o uso del dominio público.
- Limitaciones por normativa de la UE o convenios internacionales.
La Directiva 2006/123/CE ha supuesto una transformación en el Derecho Administrativo,
reduciendo el uso de autorizaciones y reforzando la simplificación normativa.
3.2.4. La concesión
La concesión y la autorización presentan diferencias conceptuales sutiles, pero fundamentales.
La clave radica en la posición de la Administración, que en el caso de la concesión es titular
de un bien de dominio público o de un servicio público.
La concesión es un título habilitante ex ante que permite la participación del sector privado
en ámbitos reservados a la Administración, posibilitando que los particulares presten servicios
o aprovechen bienes públicos.
Características de la concesión:
• Se otorga en sectores donde la Administración tiene titularidad exclusiva.
• Se considera una potestad discrecional, por lo que la Administración puede establecer
condiciones específicas para la entrada del sector privado.

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 • Se articula mediante dos mecanismos principales:
1. Contratación pública: A través de contratos de concesión de servicios públicos y
concesión de obras.
2. Concesiones demaniales: Otorgan a particulares el derecho de uso y
aprovechamiento del dominio público.
Algunos aprovechamientos del dominio público (como la instalación de veladores en
terrazas) generan debate sobre si deben considerarse autorizaciones o concesiones,
dependiendo de si su otorgamiento es reglado o discrecional.
3.3. COMUNICACIÓN (PREVIA) Y DECLARACIÓN RESPONSABLE
3.3.1. Definiciones
La tendencia actual en simplificación administrativa, impulsada especialmente por la
Directiva 2006/123/CE, ha llevado a sustituir los títulos habilitantes ex ante (como licencias
o concesiones) por mecanismos menos restrictivos de control ex post, como las
comunicaciones previas y las declaraciones responsables. Estos mecanismos han adquirido
especial relevancia en el ámbito local, donde han sustituido numerosas licencias municipales,
como las de obras o establecimientos.
Declaración responsable
Según el art. 69.1 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas (LPAC):
«Se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que
éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la
normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio,
que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la
Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las
anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o
ejercicio».
Anteriormente conocida como “declaración jurada”, la declaración responsable debe recoger
de manera expresa, clara y precisa los requisitos exigidos, normalmente a través de
reglamentos que establecen anexos con la documentación necesaria para cada actividad.
El art. 17.2 de la Ley 20/2013, de Garantía de la Unidad de Mercado (LGUM) establece
que solo podrá exigirse una declaración responsable para el acceso o ejercicio de una actividad
económica, o para instalaciones e infraestructuras relacionadas, si los requisitos están
justificados por una razón imperiosa de interés general y son proporcionados.
Comunicación previa
Según el art. 69.2 LPAC:
«Se entenderá por comunicación aquel documento mediante el que los interesados ponen en
conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro
dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho».
La comunicación previa es un mecanismo de control menos invasivo que la declaración
responsable y permite a la Administración conocer información relevante antes del inicio de
una actividad.

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El art. 17.2 LGUM establece que se podrá exigir comunicación previa cuando sea necesario
conocer el número de operadores económicos, las instalaciones o infraestructuras físicas
en el mercado, siempre por razones imperiosas de interés general.
Incompatibilidad entre comunicación y declaración responsable
Según el art. 69.6 LPAC, para el ejercicio de una actividad o el reconocimiento de un derecho
solo podrá exigirse uno de los dos mecanismos, nunca ambos acumulativamente.
3.3.2. Naturaleza jurídica, efectos y fines
Naturaleza jurídica
Las declaraciones responsables y comunicaciones previas no son actos administrativos,
sino actuaciones de los interesados que les habilitan para el ejercicio de actividades. Por ello:
• No están sujetas al régimen del silencio administrativo (STC 49/2013).
• No existe un plazo máximo de resolución por parte de la Administración, ya que no
constituyen procedimientos administrativos (STS 1165/2022, de 20 de septiembre).
Efectos jurídicos
Según el art. 69.3 LPAC, la presentación de una declaración responsable o comunicación
permite, con carácter general, el inicio inmediato de la actividad o el ejercicio del derecho.
Sin embargo, la Administración mantiene sus facultades de control e inspección.
A pesar de la distinción teórica entre ambos instrumentos, en la práctica su diferenciación se
complica, generando problemas a la hora de optar por uno u otro. Ambos funcionan como
títulos habilitantes, sin que conlleven un control previo.
La STS 1312/2022, de 17 de octubre, confirma que, en el nuevo modelo administrativo, la
carga de verificación recae en el ciudadano, quien debe constatar que cumple los requisitos
antes de iniciar la actividad. La Administración ya no monopoliza la vigilancia y control, sino
que realiza inspecciones ex post.
Diferencias entre declaración responsable y comunicación previa
1. Finalidad
• Comunicación previa: Informa a la Administración para que pueda ejercer un control
posterior de la legalidad.
• Declaración responsable: Además de la comunicación, exige que el interesado
verifique y declare que cumple los requisitos exigidos.
2. Nivel de exigencia
• La declaración responsable es más invasiva, pues implica una autoevaluación del
cumplimiento normativo y suele requerir documentos como planos, proyectos o
visados técnicos.
• La comunicación previa se reserva para casos de menor entidad.
Sanciones por falsedad u omisión
El art. 69.4 LPAC establece que la falsedad, inexactitud u omisión de datos esenciales en
una declaración responsable o comunicación previa provoca:
• La imposibilidad de continuar la actividad desde que se detecte la irregularidad.
• Posibles responsabilidades penales, civiles o administrativas.
Esto implica que no basta con presentar el documento, sino que el interesado debe cumplir
materialmente los requisitos exigidos y aportar la documentación necesaria.

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 3.3.3. Articulación práctica y análisis crítico
Publicación de modelos y seguridad jurídica
Para facilitar la verificación del cumplimiento normativo, el art. 69.5 LPAC establece que las
Administraciones Públicas deben publicar y actualizar modelos de declaración
responsable y comunicación, garantizando su accesibilidad a los interesados. Esto permite un
autocontrol que incrementa la seguridad jurídica (López Menudo). En la práctica, muchas
ordenanzas locales incluyen anexos con los requisitos y documentos específicos para cada
actividad.
Sin embargo, aunque estas medidas simplifican el acceso a actividades económicas y derechos,
también generan inseguridad jurídica:
• No hay un control administrativo previo, por lo que los interesados ya no cuentan con
un acto administrativo favorable que legitime su actividad (Muñoz Machado,
Mora).
• Se ha propuesto que la comunicación previa incluya un procedimiento de control
posterior o un plazo de supervisión administrativa para validar la legalidad del
ejercicio de la actividad (Nogueira, Mora).
Impacto en terceros afectados
El modelo de declaraciones responsables y comunicaciones previas también puede afectar a
terceros:
• En un procedimiento administrativo tradicional, los terceros pueden intervenir y
beneficiarse del principio de contradicción.
• Con la declaración responsable o comunicación previa, desaparece esa posibilidad
de participación, dejando a los afectados en la posición desfavorable de denunciantes
(Rebollo Puig, Baño León).
• En Francia, se permite impugnar actividades iniciadas mediante estos mecanismos,
algo que no está claramente regulado en España.
Cambio en el modelo de control administrativo
Este sistema transforma el papel de la Administración:
• Se pasa de un modelo estático y preventivo, donde la Administración revisa antes de
permitir la actividad, a un modelo dinámico y reactivo, donde la verificación se realiza
ex post (STS 1312/2022, de 17 de octubre).
• La función inspectora adquiere mayor relevancia, ya que la Administración puede
controlar las actividades iniciadas mediante declaración responsable o comunicación
previa en cualquier momento, sin límite de plazo (Rebollo Puig, Blanquer Criado,
STS 293/2023, de 8 de marzo).
Consecuencias de los incumplimientos
Si se detecta un incumplimiento, se puede dictar una resolución administrativa que:
1. Confirme que se cumplen los requisitos, permitiendo continuar con la actividad.
2. Deniegue la actividad si hay incumplimientos insubsanables.
3. Condicione la continuidad de la actividad a la subsanación de defectos menores.
Según el art. 69.4, párr. 2 LPAC, la resolución puede implicar:
• Restituir la situación jurídica al estado previo.
• Prohibir iniciar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período
determinado.

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 3.4. INSCRIPCIÓN EN REGISTROS PÚBLICOS
La inscripción registral es un instrumento clásico de policía administrativa que impone la
obligación de inscribirse en un registro público antes de ejercer un derecho o actividad. Su
finalidad principal es la publicidad registral, proporcionando información tanto a la
Administración como a terceros.
Funciones de la inscripción en registros públicos
1. Para la Administración:
• Facilita la identificación del titular y su domicilio.
• Permite conocer la localización exacta de la empresa o actividad.
• Facilita el despliegue de potestades de inspección y control.
2. Para terceros:
• Ofrece acceso a información fehaciente sobre actividades y titulares.
Naturaleza jurídica y regulación
• La inscripción previa en un registro es una limitación del ejercicio de derechos y,
por ello, su imposición debe regularse por ley.
• Sin embargo, los detalles operativos pueden remitirse a reglamento.
Tipos de registros y utilidad
Existen registros tradicionales como el Mercantil o el Civil, pero también una gran cantidad
de registros sectoriales utilizados para:
• Control y supervisión administrativa.
• Facilitar la participación en audiencias públicas al aprobar normativas que afecten a
sectores específicos.
• Realizar estudios estadísticos y obtener información sectorial.
Simplificación administrativa
Para evitar cargas innecesarias, se recomienda que, cuando la inscripción sea consecutiva a un
acto administrativo de control (como la obtención de una autorización), la Administración
realice la inscripción de oficio, sin exigir trámites adicionales al interesado.
3.5. HOMOLOGACIÓN Y CERTIFICACIÓN DE PRODUCTOS. ACREDITACIÓN
Y CERTIFICACIÓN DE ACTIVIDADES
Homologación de productos
La homologación oficial es un procedimiento regulado en la Ley 21/1992, de Industria,
mediante el cual la Administración certifica que un prototipo de producto cumple los
requisitos reglamentarios.
Funciones de la homologación (Carrillo):
1. Control: Garantiza la seguridad del producto conforme a la normativa.
2. Fe pública: Certifica oficialmente su adecuación legal.
3. Autorización: Permite su fabricación, pero no habilita para el establecimiento de una
actividad industrial.
Solo se homologan productos industriales expresamente establecidos en la normativa, como
vehículos a motor. Dado su uso cada vez menor, se considera una técnica con carácter
residual.

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 Certificación industrial
Mientras la homologación verifica el prototipo, la certificación industrial asegura que los
productos fabricados se ajustan al modelo homologado.
• Antes, la certificación era competencia de la Administración.
• Ahora, predominan los sistemas de autorregulación, donde entidades privadas
acreditadas realizan la certificación.
Para comprender mejor el papel de la normalización técnica en este proceso, se recomienda
revisar el tema anterior.
3.6. AUDITORÍAS Y EVALUACIONES
Las auditorías y evaluaciones son herramientas de análisis cualitativo, realizadas por
terceros, con el objetivo de evaluar las circunstancias en que se desarrolla una actividad y
prevenir posibles impactos negativos en el interés público.
Evaluaciones
• Se realizan generalmente antes del inicio de una actividad para prever sus posibles
efectos.
• Suelen ser cargas administrativas dentro de los procedimientos autorizatorios.
• Pueden condicionar la autorización, exigiendo medidas correctoras o, en casos
extremos, provocar su denegación.
Auditorías
• Se desarrollan ex post, es decir, una vez iniciada la actividad.
• Suelen aplicarse de manera periódica, con el fin de hacer un seguimiento del
cumplimiento normativo.
• No deben confundirse con la auditoría de calidad, regulada específicamente en la Ley
de Industria.
Evaluaciones de impacto ambiental
Uno de los ámbitos donde las evaluaciones son más relevantes es el medioambiental,
agrupadas bajo la categoría de evaluaciones de impacto ambiental (EIA).
• Existen distintos niveles de exigencia, según la magnitud de la actividad:
• Grandes proyectos: Evaluaciones complejas y detalladas (ejemplo: obras públicas).
• Actividades clasificadas (molestas, insalubres, nocivas o peligrosas): Procedimientos
más sencillos, gestionados a nivel municipal.
Si una actividad tiene impacto negativo en el entorno, la evaluación:
• Sugiere medidas correctoras antes de otorgar la autorización.
• Funciona normalmente como informe vinculante, por lo que la Administración no
puede autorizar la actividad sin una evaluación favorable.
3.7. SUMINISTRO DE INFORMACIÓN Y OTROS DEBERES DOCUMENTALES
El ordenamiento jurídico impone diversos deberes documentales y de suministro de
información que permiten a la Administración y a terceros conocer y verificar la legalidad de
determinadas actividades.
Tipos de deberes documentales
1. Identificación personal: Documentos básicos como el DNI.

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2. Trazabilidad y control sanitario:
• Seguimiento de la cadena alimentaria (from farm to fork), esencial para la gestión de
alertas sanitarias.
• Fichas técnicas y otros documentos obligatorios para máquinas y equipos (vehículos
a motor, maquinaria industrial, etc.).
3. Conservación de información:
• Expedientes académicos en centros de enseñanza.
• Registros de comunicaciones electrónicas.
Suministro de información
Algunas actividades privadas tienen la obligación de proporcionar información periódica para
garantizar transparencia y seguimiento.
• Sectores sensibles al interés público:
• Seguridad y protección ambiental: Control de residuos y emisiones contaminantes.
• Estabilidad económica:
• El sector financiero y bancario tiene estrictos deberes de información para prevenir
crisis sistémicas.
Estos mecanismos permiten verificar el cumplimiento normativo, reforzar la supervisión de
sectores estratégicos y garantizar la seguridad y estabilidad del sistema.

4. LA POTESTAD INSPECTORA (P)

La potestad inspectora es una facultad administrativa reglada, ejercida de manera
unilateral por la Administración, con el objetivo de controlar el cumplimiento de la legalidad
en sectores específicos. No debe confundirse con la potestad sancionadora, aunque puede
derivar en un procedimiento sancionador si se detectan infracciones.
Características de la potestad inspectora
La inspección se caracteriza por:
1) Ejercicio de autoridad: Es una potestad vinculante de la Administración (art. 18
LPAC).
2) Obligación de colaboración: Los particulares deben permitir la inspección y aportar la
información requerida.
3) Realización por funcionarios: Debe ser ejercida por empleados públicos con condición
de funcionarios (art. 9.2 y D.A. 2.ª EBEP).
4) Presunción de veracidad: Los documentos formalizados por los inspectores tienen
valor probatorio, salvo prueba en contrario (art. 77.5 LPAC).
5) Función instrumental: No busca solo verificar el cumplimiento formal de la norma,
sino salvaguardar intereses públicos.
Principios rectores
La inspección debe seguir los principios de:
1. Legalidad: Solo puede realizarse cuando esté prevista en una norma con rango de ley.
2. Objetividad: Debe actuar con imparcialidad.
3. Proporcionalidad: La intervención debe ser adecuada al interés protegido.

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 4. Eficacia: Debe cumplir su función sin generar cargas innecesarias.
Facultades de la inspección
• Acceso a instalaciones y fuentes de información (requiriendo autorización judicial en
domicilios).
• Solicitud de información a los sujetos inspeccionados y a terceros.
• Obligación de colaboración de los afectados.
Obstruir la inspección se considera una infracción administrativa según la legislación
sectorial.
Consecuencias de la inspección
Los resultados de una inspección pueden derivar en:
1. Acta de inspección: Documento con presunción de veracidad sobre los hechos
constatados.
2. Advertencias o requerimientos de subsanación.
3. Apertura de un procedimiento sancionador, si se detectan infracciones.
4. Medidas provisionales para evitar riesgos.
En conclusión, la potestad inspectora es un instrumento de control esencial en el ámbito
administrativo, garantizando el cumplimiento normativo y la protección del interés público.

5. EL REQUERIMIENTO DE CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD: LA

ORDEN ADMINISTRATIVA (P)
A) Concepto y características
La orden administrativa es un acto desfavorable dictado por la Administración en relaciones
de sujeción general, mediante el cual se imponen obligaciones de hacer o no hacer en
ejercicio de potestades regulatorias. Ejemplos incluyen:
• Orden de demolición de un edificio en ruinas.
• Disolución de una manifestación ilegal.
• Retirada de alimentos tóxicos del mercado.
• Prohibición de pesca o marisqueo por contaminación.
B) Notas características
la orden administrativa se caracteriza por:
1. Ser una medida de policía administrativa, manifestación del poder de ordenación y
control de la Administración.
2. Excluirse de órdenes derivadas de contratos administrativos y de órdenes
jerárquicas internas de la Administración.
3. Ser un acto desfavorable, pues impone una obligación que afecta los derechos o
intereses legítimos de los ciudadanos.
4. No ser una sanción, sino un mecanismo de cumplimiento de la legalidad. Ejemplo: si
un control de alcoholemia es positivo, la orden de prohibición de conducir no es una
sanción, sino una medida de policía.

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 C) Clasificación de las órdenes
Se pueden clasificar según tres criterios:
1. Por sus destinatarios:
• Individuales: Dirigidas a una sola persona (ej. orden de alto de un policía en tráfico).
• Generales: Afectan a múltiples sujetos (ej. prohibición de pesca por contaminación).
2. Por su contenido:
• Órdenes de hacer (positivas): Ej. demolición de una obra ilegal.
• Órdenes de no hacer (prohibiciones): Ej. prohibición de consumir alcohol en la vía
pública.
• Órdenes mixtas: Ej. retirar un alimento nocivo del mercado y cesar su venta.
3. Por su finalidad:
• Directivas: Garantizan intereses generales (ej. prohibición de aparcar en una calle por
obras).
• Preventivas: Evitan riesgos (ej. retirada de productos contaminados en alertas
alimentarias).
• Reparadoras o restitutivas: Restablecen la legalidad (ej. demolición de construcciones
ilegales).
D) Fundamento y procedimiento
Algunas órdenes están expresamente reguladas en el ordenamiento, como las medidas de
gestión de riesgos sanitarios o ambientales. Sin embargo, cuando no hay una previsión
específica, la Administración puede dictarlas en aplicación directa del ordenamiento
jurídico, sin necesidad de un desarrollo normativo adicional.
• No existe un procedimiento general para dictar órdenes administrativas.
• En el ámbito sectorial, algunos procedimientos están regulados (ej. expediente de ruina
para demoliciones).
• Cuando no hay regulación específica, se aplican las reglas generales de la LPAC, lo que
implica:
o Previa audiencia del afectado.
o Motivación de la decisión.
E) Forma de expresión y ejecutoriedad
Las órdenes pueden emitirse de forma oral, especialmente en situaciones urgentes (ej.
disolución de una manifestación ilegal). Sin embargo, esto no anula su carácter de acto
administrativo, y deben respetarse las garantías procesales.
- Ejemplo: Una orden verbal de disolución de una manifestación no puede ejecutarse
inmediatamente sin permitir un plazo de cumplimiento voluntario y realizar un
segundo requerimiento.
En conclusión, la orden administrativa es un mecanismo clave de control y cumplimiento
normativo, con un impacto directo en los derechos de los ciudadanos, pero su ejercicio debe
respetar los principios de legalidad, proporcionalidad y debido procedimiento.

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 6. LA INTERVENCIÓN EN EMPRESAS
6.1. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS (E)
La intervención de empresas es una potestad administrativa extraordinaria prevista en el
art. 128.2 CE, mediante la cual la Administración asume temporalmente la gestión de una
empresa privada o participada por el sector público por razones de interés general. Su objetivo
es garantizar la continuidad de actividades esenciales o evitar crisis sistémicas.
Ámbitos de aplicación
Se ha aplicado históricamente en sectores estratégicos como:
• Banca y finanzas: Intervención de entidades de crédito (Ley 10/2014), valores (Ley
24/1988) y aseguradoras (RDL 6/2004).
• Casos notorios: Intervención de Cajas de Ahorros (2009-2011) y el Banco Popular
(2017).
• Servicios públicos: En la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP, art. 285),
recibe la denominación de “secuestro”.
• Estados de emergencia: Puede activarse en estados de alarma, excepción y sitio, por
salud pública o protección ambiental.
Notas características
a) Potestad administrativa: Es unilateral y vinculada al interés general, sin confundirse con
la potestad sancionadora o expropiatoria.
b) Excepcionalidad: Es una medida extraordinaria, que solo se usa en circunstancias
excepcionales donde el principio de proporcionalidad debe aplicarse estrictamente.
c) Reserva de ley: Su aplicación debe estar prevista en una norma con rango de ley (art.
128.2 CE), sin necesidad de una ley singular para cada caso. Ejemplo: RDL 2/1983, que
permitió la expropiación e intervención del grupo RUMASA.
d) Temporalidad:
- Debe levantarse cuando cesen las causas que la motivaron.
- Puede buscar el reflotamiento de la empresa o, si no es viable, su liquidación
ordenada.
e) Afecta a la libertad de empresa, no a la propiedad:
- Se interviene la gestión, pero la titularidad sigue en manos de los propietarios.
- Los propietarios pueden reclamar indemnización si sufren daños patrimoniales
indebidos.
f) Instrumentalidad: No persigue un único fin, sino que se adapta a diferentes objetivos
según el contexto (salvaguarda del empleo, estabilidad financiera, prestación de servicios
esenciales, etc.).
g) Discrecionalidad:
- Aunque la ley prevea la intervención, la Administración decide libremente si aplicarla.
- Puede optar por medidas alternativas según las circunstancias.
En conclusión, la intervención de empresas es una medida de último recurso que permite a la
Administración tomar el control en situaciones de crisis para garantizar el interés general,
con un carácter temporal y excepcional.

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 6.2. CLASES DE INTERVENCIÓN DE EMPRESAS (P)
La intervención de empresas puede clasificarse según dos criterios principales:
A) Según la técnica de intervención empleada
La Administración puede asumir la gestión de una empresa de dos formas:
1. Intervención directa (máxima intensidad): Se sustituyen los órganos de gestión de la
empresa.
Métodos:
- Nombramiento de un administrador extraordinario.
- Creación de una sociedad controlada por la Administración.
2. Intervención indirecta (menor intensidad): Se limita la autonomía empresarial, sin
sustituir su gestión.
Métodos:
- Control o veto sobre sus acuerdos.
- Imposición de obligaciones específicas.
- Ratificación de decisiones empresariales por parte de interventores.
B) Según el tipo de actividad empresarial intervenida
La intervención puede centrarse en:
1. Gestión ordinaria de la empresa (mantenimiento de la actividad):
- La Administración interviene sin interrumpir el funcionamiento de la empresa.
- Se garantiza la continuidad de servicios esenciales o la protección de la economía.
2. Liquidación ordenada de la empresa (cierre definitivo):
- Se interviene para desmantelar la empresa de forma controlada.
- Ejemplo: Liquidación de entidades aseguradoras, gestionada por el Consorcio de
Compensación de Seguros (art. 14.1 RD Legislativo 7/2004).
Conclusión
• La intervención directa supone un control total de la empresa, mientras que la
indirecta impone límites y restricciones.
• Puede enfocarse en mantener la actividad o en su liquidación ordenada, dependiendo
del interés público en juego.

7. DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA COMPETENCIA (E)

El Derecho de la competencia es una disciplina que combina elementos del Derecho
Administrativo y el Mercantil, regulando aspectos fundamentales para el funcionamiento del
mercado. Su objetivo es evitar prácticas anticompetitivas que puedan perjudicar a los
consumidores y al sistema económico en general.
Este ámbito normativo abarca múltiples materias, como prácticas colusorias entre empresas,
abuso de posición dominante, competencia desleal, control de concentraciones
empresariales, regulación de ayudas públicas o procedimientos sancionadores por
infracciones contra la competencia.

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Si bien la regulación de la competencia no interfiere en todos los ámbitos económicos, sí
establece límites y controles sobre la actuación de operadores privados y públicos cuando
sus prácticas pueden afectar negativamente al mercado.
El objetivo principal de esta normativa es corregir los fallos del mercado. En muchas
ocasiones, el mercado por sí solo no logra garantizar la libre competencia, lo que puede generar
abusos y distorsiones que afectan a consumidores y empresas.
Por ello, el Derecho de la competencia tiene una doble función:
1. Preservar el interés público y la libre competencia, evitando monopolios o regulando
sectores estratégicos cuando sea necesario.
2. Sancionar conductas anticompetitivas que puedan restringir la competencia, tanto de
empresas privadas como de entidades públicas.
Las infracciones pueden provenir tanto del sector privado (prácticas colusorias, acuerdos de
precios, abuso de posición dominante) como del sector público (otorgamiento de ayudas
estatales que favorecen a ciertos operadores, concesión de derechos preferentes, etc.).
Fuentes normativas
El Derecho de la competencia tiene su origen en la regulación de la Unión Europea, siendo
su base legal los artículos 101 y siguientes del TFUE), además de la jurisprudencia del TJUE.
En el Derecho interno la norma de cabecera es la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia
(LDC), desarrollada por s u Reglamento (RD 261/2008): estas disposiciones regulan los
aspectos sustantivos y procedimentales; en cuanto a los organizativos, la Ley 3/2013, de
creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) establece la
naturaleza y régimen jurídico de esta autoridad independiente que es central en la aplicación
del Derecho de la competencia.
El Título IV de la LDC (arts. 36 y siguientes) regula los procedimientos administrativos en
materia de competencia, estableciendo plazos, confidencialidad, deberes de colaboración y
régimen sancionador.
Aplicación y sanciones
Las decisiones adoptadas por la Comisión Europea y la CNMC pueden tener un fuerte
impacto económico, ya que afectan directamente a:
• Fusiones y adquisiciones de empresas, garantizando que no se creen monopolios.
• Prácticas anticompetitivas, como los cárteles que perjudican a los consumidores.
• Sanciones económicas, que pueden alcanzar importes multimillonarios.
Según el artículo 63 de la LDC, las multas impuestas por infracciones contra la competencia
varían en función de su gravedad:
• Infracciones leves → Hasta un 1% del volumen de negocio de la empresa sancionada.
• Infracciones graves → Hasta un 5% del volumen de negocio.
• Infracciones muy graves → Hasta un 10% del volumen de negocio.
Ejemplos de sanciones relevantes
• Google: Multado por la Comisión Europea con 8.240 millones de euros (2017-2019)
por abuso de posición dominante.
• Repsol: Sancionado por la CNMC en 2015 y 2016 con un total de 42,6 millones de
euros por prácticas anticompetitivas.

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 Control jurisdiccional
Las resoluciones de la CNMC, cuando agotan la vía administrativa, pueden ser impugnadas
ante la jurisdicción contencioso-administrativa, no ante la jurisdicción civil, aunque el
recurso se base en aspectos de Derecho Mercantil.
En definitiva, el Derecho Administrativo de la Competencia es una herramienta esencial para
garantizar un mercado libre y justo, protegiendo tanto a los consumidores como a los
operadores económicos de prácticas que puedan distorsionar la competencia.

8. ACTIVIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL (E)

La CE, en su artículo 128.2, reconoce la iniciativa económica pública, permitiendo a las
Administraciones Públicas la creación de sociedades mercantiles o la titularidad de sus
acciones. En la práctica, esta habilitación ha dado lugar a distintos modelos de intervención
pública en el ámbito empresarial, dependiendo de los fines que se persigan.
El sector público puede participar en la economía a través de diferentes modalidades, según
el propósito de su intervención:
A) La creación de empresas para la gestión de servicios públicos en sentido estricto y de
servicios económicos de interés general. Muchas empresas públicas nacieron para gestionar
servicios de interés general, tales como transporte público (empresas municipales de
autobuses, metro), suministro de agua y gestión de residuos, Correos y Telégrafos
(actualmente, Sociedad Estatal Correos y Telégrafos S.A.) o RTVE.
Algunas de estas empresas han sido privatizadas, como: Telefónica (en 1997) o Endesa (en
1998.
B) La creación de empresas mercantiles en ámbitos dondee la iniciativa privada no cubre las
necesidades del mercado, procediéndose generalmente a su privatización una vez cumplido el
objetivo. Ejemplos:
- SEAT → Fundada en 1950 para impulsar la industria automovilística. Privatizada en 1986.
- Iberia → Nació en 1927 para el transporte aéreo. Privatizada en 1999.
- Navantia → Empresa de construcción naval, sigue siendo 100% pública debido a su
carácter estratégico.
C) La creación de empresas para la satisfacción de necesidades logísticas de la propia
Administración. De este modo, se crean sociedades que prestan servicios a su Administración
matriz, como sucede con:
- TRAGSA → Ejecuta obras y servicios en desarrollo rural y conservación ambiental.
- INPRO S.L. → Desarrolla software para la administración local.
D) El saneamiento o rescate de empresas privadas, que puede dar lugar a su toma de
participación parcial o total por el sector público, lo cual viene sucediendo por dos causas
principales:
1. Conversión de ayudas en participación pública
• A menudo, el Estado otorga préstamos participativos a empresas en crisis.
• Si no pueden devolverlos, el préstamo se convierte en acciones, pasando la empresa a
ser parcialmente pública.
2. Quiebras de empresas clave para la economía
• En sectores como la banca, la caída de una empresa puede afectar al sistema entero.
• En estos casos, el Estado puede intervenir la empresa temporalmente hasta su
recuperación.

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Ejemplo: Bankia (2012) → Nacionalizada con más de 22.000 millones de euros para evitar
su colapso.
E) La Administración puede ser accionista mayoritaria o minoritaria de empresas, aunque
algunos expertos sostienen que debería limitarse esta participación a casos de interés público.
Ejemplo de empresa con múltiples funciones públicas y comerciales: Paradores → Fundada
en 1928, combina la promoción turística con la protección del patrimonio histórico.
Estructuras y Gestión de Empresas Públicas
Para gestionar eficazmente su participación en el sector empresarial, las Administraciones
pueden crear holdings o grupos empresariales.
Ejemplo: SEPI (Sociedad Estatal de Participaciones Industriales) → Dependiente del
Ministerio de Hacienda, administra las participaciones del Estado en empresas estratégicas.
Régimen Jurídico de las Empresas Públicas
El marco legal de estas empresas varía en función de su naturaleza y nivel de control estatal:
1. Si el Estado posee menos del 50% de la empresa → Se rige por la legislación patrimonial
de las Administraciones Públicas (art. 166.3 LPAP).
2. Si el Estado posee más del 50% → La empresa se integra en el sector público
empresarial, aplicándose normativas como:
- Ley del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
- Ley del Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP, arts. 81 y siguientes).
- Ley General Presupuestaria (Ley 47/2002).
Además, estas empresas deben seguir un régimen financiero y presupuestario estricto,
incluyendo controles contables y de eficiencia.
Empresas Públicas y Contratación del Sector Público
Las empresas públicas deben competir en igualdad de condiciones con las privadas.
No pueden recibir adjudicaciones directas de contratos públicos salvo que tengan la
condición de medio propio de la Administración (según la Ley de Contratos del Sector
Público, LCSP).
Este control se ha intensificado con la jurisprudencia del TJUE y diversas reformas
legislativas (LRJSP, LPAC, LCSP 2017), reduciendo la creación de empresas públicas como
vía de escape del Derecho Administrativo.
Entidades Públicas Empresariales (EPEs)
Para la gestión de actividades comerciales con interés público, el Estado ha creado Entidades
Públicas Empresariales (EPEs).
Son entidades de Derecho Público, pero con flexibilidad operativa.
Ejemplo: RENFE.
Ventaja: Evitan los problemas de mezclar Derecho Mercantil y Administrativo en empresas
societarias.

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