TALLER
Para el análisis de dictámenes (jurisdicciones ONU) o sentencias (Corte IDH), o las
observaciones y recomendaciones CIDH, organizar ponencia que gire en torno a los
siguientes elementos, según aplique
1. Identificar jurisdicción.
La Corte es competente para conocer el presente caso, en los términos del artículo 62.3
de la Convención, ya que Colombia es Estado Parte de la Convención desde el 31 de
julio de 1973 y reconoció la competencia contenciosa de este Tribunal el 21 de junio de
1985.
2. Partes en la contienda: Legitimación por pasiva (Estado demandado) y por activa
(demandantes) - Información sobre la ratificación y reconocimiento de competencia al
órgano contencioso por parte del Estado.
La Corte es competente para conocer el presente caso, en los términos del artículo 62.3
de la Convención, ya que Colombia es Estado Parte de la Convención desde el 31 de
julio de 1973 y reconoció la competencia contenciosa de este Tribunal el 21 de junio de
1985.
3. Hechos
El Estado presentó cuatro excepciones preliminares, las cuales serán analizadas en el
siguiente orden: a) falta de agotamiento de los recursos internos; y b) falta de
competencia para realizar un control de convencionalidad en abstracto sobre normas
del ordenamiento jurídico colombiano; falta de fundamento de los alegatos respecto al
artículo 5 de la Convención Americana, y exposición de hechos que no caracterizan una
violación a dicho instrumento.
El artículo 46.1.a) de la Convención Americana dispone que, para determinar la
admisibilidad de una petición o comunicación presentada ante la Comisión
Interamericana de conformidad con los artículos 44 o 45 del mismo instrumento, es
necesario que se hayan interpuesto y agotado los recursos de la jurisdicción interna,
según los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos14 . La Corte
recuerda que la regla del previo agotamiento de los recursos internos está concebida
en interés del Estado, pues busca dispensarlo de responder ante un órgano
internacional por actos que se le imputen.
señaló que “el peticionario no ha agotado los recursos de la jurisdicción interna
respecto a los hechos enmarcados en el trámite del procedimiento contencioso
administrativo iniciado por Gustavo F. Petro Urrego contra la decisión de destitución e
inhabilidad dictada por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación”.
En particular, el Estado sostuvo que “la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho es el recurso adecuado y eficaz para controlar la sanción impuesta por la
Procuraduría General de la Nación, declarando la nulidad de la misma, si así lo
encuentra probado, así como resarciendo los derechos del afectado y que en
consecuencia es un recurso que debe ser impetrado y tramitado por el señor Petro
Urrego”. En razón de lo anterior, el Estado solicitó a la Comisión que “se declare
inadmisible la presente petición por incumplimiento de los presupuestos exigidos en
los artículos 47 a) y 46.1 a) de la Convención Americana
“la Corte Constitucional colombiana declaró que las normas que facultan al Procurador
a sancionar con destitución e inhabilidad para el ejercicio de la función pública eran
constitucionales” y así “impide la posibilidad de proteger los derechos vulnerados
mediante los recursos internos
En relación con dichos procesos, la Comisión alegó que el Estado no presentó la
excepción preliminar por falta de agotamiento de los recursos internos en el momento
procesal oportuno con relación al fallo de responsabilidad fiscal de la Contraloría y, por lo
tanto, esta debe ser desechada24 . Al respecto, el Tribunal nota que los hechos
vinculados con el proceso ante la SIC, el proceso ante la Contraloría por la reducción de
tarifas del servicio Transmilenio, así como aquellos relacionados con el proceso ante la
Procuraduría por la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial, fueron puestos en
conocimiento de la Comisión por parte de los representantes mediante los escritos de 9
y 13 de marzo de 2017 y trasladados al Estado el 15 de marzo de 201725 . El Estado se
pronunció respecto de dichos procesos mediante su escrito de 27 de octubre de 2017,
donde manifestó que “[e]l presente caso ha mutado desde el momento en que fue
presentada la petición, el 28 de octubre de 2013, hasta la actualidad”, y procedió a
describir algunos hechos relacionados con los procesos que fueron puestos en su
conocimiento26. Asimismo, manifestó que “en la actualidad la única decisión que está
limitando la posibilidad de que la presunta víctima pueda postularse y ejercer cargos
públicos, es la proferida por la Contraloría Distrital”27
4. Problema jurídico - Obligaciones internacionales alegadas como violadas –
configuración del hecho internacionalmente ilícito, analizar factores de imputación e
ilicitud.
FONDO
El Tribunal advierte que la principal controversia planteada en el presente caso es
determinar si la destitución e inhabilitación ordenadas por la Procuraduría en el primer
proceso disciplinario, el procedimiento y el marco normativo que las sustentan, así como
los recursos intentados para combatirlas, constituyeron una violación a los derechos
políticos, las garantías judiciales, y la protección judicial del señor Petro en relación la
igualdad ante la ley y la prohibición de discriminación, así como un incumplimiento del
deber de adoptar disposiciones de derecho interno por parte del Estado. También
corresponde determinar si los efectos de la sanción impuesta contra el señor Petro
habrían constituido una violación a su derecho a la integridad personal. El análisis
también tomará en cuenta aquellas cuestiones de fondo planteadas por la Comisión y los
representantes relacionadas con el proceso ante la SIC, el proceso ante la Contraloría por
la reducción de las tarifas del servicio de transporte público Transmilenio, y ante la
Procuraduría por los cambios al Plan de Ordenamiento Territorial. En razón de ello, la
Corte analizará el fondo del presente caso en dos capítulos. En el primer capítulo,
evaluará lo siguiente en relación con la presunta víctima: a) la presunta violación a los
derechos políticos, y b) la presunta violación a las garantías judiciales y la protección
judicial. En un segundo capítulo, se analizará: c) la presunta violación al derecho a la
integridad personal.
La Comisión alegó que las garantías establecidas en el artículo 8 de la Convención no se
limitan a procesos penales, sino que se aplican a procesos de otra naturaleza. De esta
forma, sostuvo que las garantías de independencia, competencia e imparcialidad
deben ser satisfechas por las autoridades que tengan en su conocimiento procesos
disciplinarios sancionatorios, al constituir una función materialmente jurisdiccional. En
el caso, la Comisión consideró lo siguiente: a) que el proceso disciplinario que impuso
sanciones de inhabilitación y destitución fue realizado de tal forma que el mismo
órgano emitió tanto los pliegos de cargos como la sanción, lo cual resultó problemático
en relación con la garantía de imparcialidad y la presunción de inocencia; b) que el
hecho de que la misma autoridad que resolvió sobre la decisión sancionatoria
resolviera el recurso de reposición no satisface los requisitos mínimos previstos por el
artículo 8.2.h) de la Convención; c) que el hecho de que transcurrieran más de 3 años y
6 meses desde la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
del acto administrativo sancionatorio, y que no haya sido resuelto a la fecha de la
emisión del Informe de Fondo, implicó una violación a la garantía del plazo razonable;
d) finalmente, alegó que el hecho de que el señor Petro no pudiera presentar pruebas
luego de la sanción le impidió desarrollar por vía administrativa su alegato de
discriminación, por lo que la legislación debía permitir presentar prueba sobre ese
extremo.
La Corte advierte que la Comisión y las partes sostienen interpretaciones divergentes
respecto al alcance del artículo 23.2 de la Convención, en particular sobre si dicho
artículo admite restricciones a los derechos políticos de autoridades democráticamente
electas como resultado de sanciones impuestas por autoridades distintas a un “juez
competente, en proceso penal”, y las condiciones en que dichas restricciones podrían ser
válidas
La Corte reitera que el artículo 23.2 de la Convención Americana es claro en el sentido de
que dicho instrumento no permite que órgano administrativo alguno pueda aplicar una
sanción que implique una restricción (por ejemplo, imponer una pena de inhabilitación o
destitución) a una persona por su inconducta social (en el ejercicio de la función pública
o fuera de ella) para el ejercicio de los derechos políticos a elegir y ser elegido: sólo
puede serlo por acto jurisdiccional (sentencia) del juez competente en el
correspondiente proceso penal. El Tribunal considera que la interpretación literal de este
precepto permite arribar a esta conclusión, pues tanto la destitución como la
inhabilitación son restricciones a los derechos políticos, no sólo de aquellos funcionarios
públicos elegidos popularmente, sino también de sus electores125 . 97. Esta
interpretación literal resulta corroborada si se acude al objeto y fin de la Convención
para comprender los alcances del artículo 23.2 del mismo instrumento. La Corte ha
afirmado que el objeto y fin de la Convención es “la protección de los derechos
fundamentales de los seres humanos”126 , así como la consolidación y protección de un
ordenamiento democrático
como objeto determinar criterios claros y regímenes específicos bajo los cuales dichos
derechos pueden ser limitados. Lo anterior busca que la limitación de los derechos
políticos no quede al arbitrio o voluntad del gobernante de turno, con el fin de
proteger que la oposición política pueda ejercer su posición sin restricciones indebidas.
De esta forma, el Tribunal considera que las sanciones de destitución e inhabilitación
de funcionarios públicos democráticamente electos por parte de una autoridad
administrativa disciplinaria, en tanto restricciones a los derechos políticos no
contempladas dentro de aquellas permitidas por la Convención Americana, son
incompatibles no solo con la literalidad del artículo 23.2 de la Convención, sino
también con el objeto y fin del mismo instrumento.
Tal como fue señalado con anterioridad, del artículo 23.2 de la Convención se
desprenden los requisitos para que proceda la restricción de los derechos políticos
reconocidos en el artículo 23.1 como consecuencia de una sanción de destitución e
inhabilitación de un funcionario público democráticamente electo. En el caso de la
sanción impuesta al señor Petro, ninguno de esos requisitos se cumplió, pues el órgano
que impuso dicha sanción no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las
sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el que tendrían que
haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención
Americana. Además, la sanción de destitución –aun cuando esta haya ocurrido por un
período de un mes- constituyó una restricción a los derechos políticos tanto del
funcionario democráticamente electo, que no pudo continuar ejerciendo su cargo, como
una afectación a los derechos de aquellas personas que lo eligieron, y en general afecta
la dinámica del juego democrático al constituir una alteración de la voluntad de los
electores.
En el presente caso, el Tribunal constata que la decisión del Consejo de Estado de 15 de
noviembre de 2017 concluyó que los actos administrativos sancionatorios de 9 de
diciembree 2013 y 13 de enero de 2014, proferidos por la Procuraduría, estuvieron
viciados de nulidad por la falta de competencia del ente que impuso la sanción, garantía
mínima del derecho al debido proceso, y por la violación al principio de tipicidad de la
falta disciplinaria que guarda relación estricta con el principio de legalidad de la sanción.
En consecuencia, el Consejo de Estado decidió “[d]eclarar la nulidad” de las decisiones
de 9 de diciembre de 2013 y 13 de enero de 2014, mediante las cuales se impuso la
sanción de destitución e inhabilitación general por el término de 15 años al señor Petro,
y ordenó a la Procuraduría que “pague los salarios y prestaciones dejados de percibir por
el accionante durante el tiempo que estuvo separado del servicio”141. Asimismo,
ordenó que se procediera a la “desanotación de las sanciones impuestas” y exhortó al
Gobierno Nacional y al Congreso de la República a implementar las reformas pertinentes
en la materia.
Pese a ello, en coincidencia con lo manifestado en el párrafo 100 (supra párr. 100), si
bien es encomiable la decisión del Consejo de Estado, la Corte advierte que, por la
naturaleza del derecho afectado, no fue subsanada totalmente la violación, pues el
derecho al ejercicio de un cargo de elección popular fue interrumpido durante más de
un mes por la sanción impuesta por la Procuraduría.
Por otro lado, el Tribunal constata que el artículo 60 de la Ley 610 de 18 de agosto de
2000 señala que “la Contraloría General de la República publicará con periodicidad
trimestral un boletín que contendrá los nombres de las personas naturales o jurídicas a
quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal en firme y ejecutoriado y no
hayan satisfecho la obligación contenida en él”. Asimismo, dicho artículo señala que no
se podrán posesionar en cargos públicos “quienes aparezcan en el boletín de
responsables” hasta que se cancele la sanción. Para efectos del presente análisis, esta
norma debe ser entendida en su relación con el artículo 38 del Código Disciplinario
Único, el cual prevé que “[t]ambién constituyen
inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las
siguientes: [...] 4. Haber sido declarado responsable fiscalmente”. De lo anterior se
concluye que, aun cuando las facultades de la Contraloría no contemplan la atribución
directa para destituir o inhabilitar funcionarios públicos de elección popular, las
sanciones pecuniarias que pueden imponer, cuando estas resultan en la obligación de
realizar el pago de una deuda fiscal de alta cuantía, como sucedió en el caso del señor
Petro, pueden tener el efecto práctico de inhabilitarlo en virtud de lo dispuesto en el
artículo 38 del Código Disciplinario Único y de la prohibición a los funcionarios
competentes de dar posesión a quienes aparezcan en el boletín de responsables fiscales.
el Tribunal considera que el artículo 60 de la Ley 610 de 2010 y el artículo 38 fracción 4
del Código Disciplinario Único son contrarios al artículo 23 de la Convención Americana,
en relación con el artículo 2 del mismo instrumento.
el Tribunal analizará si el proceso administrativo seguido por la Sala Disciplinaria de la
Procuraduría General contra el señor Petro cumplió con las garantías del debido proceso
establecidas en el artículo 8 de la Convención.
De los alegatos de las partes se colige que, en lo que concierne al procedimiento
disciplinario ante la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General, el conflicto se centra en
las siguientes garantías del debido proceso: la imparcialidad de la autoridad
jurisdiccional, el principio de presunción de inocencia y el derecho de defensa. La Corte
analizará el caso concreto en el mismo orden, tomando en consideración los alegatos de
los representantes respecto a la violación de la igualdad ante la ley y la prohibición de
discriminación en perjuicio del señor Petro.
No obstante las garantías contempladas en el Código Disciplinario Único, y las citadas
consideraciones de la Sala Disciplinaria, la Corte constata que dicha autoridad emitió el
pliego de cargos que inició el proceso disciplinario contra el señor Petro y al mismo
tiempo decidió sobre su procedencia. La Corte advierte que la concentración de las
facultades investigativas y sancionadoras en una misma entidad, característica común en
los procesos administrativos disciplinarios, no es sí misma incompatible con el artículo
8.1 de la Convención, siempre que dichas atribuciones recaigan en distintas instancias o
dependencias de la entidad de que se trate, cuya composición varíe de manera que tal
que los funcionarios que resuelvan sobre los méritos de los cargos formulados sean
diferentes a quienes hayan formulado la acusación disciplinaria y no estén subordinados
a estos últimos.
Esta condición no se cumple en el presente caso, pues la Sala Disciplinaria formuló el
pliego de cargos el 20 de junio de 2013 y, el 9 de diciembre del mismo año, emitió el fallo
disciplinario que encontró probados tales cargos, estableciendo la responsabilidad
administrativa del señor Petro y, en consecuencia, ordenando su destitución e
inhabilitación. En razón de lo anterior, este Tribunal advierte que el diseño particular del
proceso seguido contra el señor Petro evidencia una falta de imparcialidad desde el
punto de vista objetivo pues resulta lógico que, al haber formulado los cargos contra el
señor Petro, la Sala Disciplinaria tenía una idea preconcebida sobre su responsabilidad
disciplinaria. Esto así, puesto que el Código Disciplinario Único establece como requisito
para la procedencia de la formulación de cargos que “esté objetivamente demostrada la
falta y exista prueba .
En lo que respecta a los alegatos de los representantes sobre la violación del derecho a la
defensa, el Tribunal observa que, si bien el señor Petro participó activamente en las
diferentes fases del proceso disciplinario, y que en su curso se le ofrecieron
oportunidades para la presentación de alegatos y pruebas, el hecho de que la Sala
Disciplinaria no actuara con imparcialidad implicó una violación a su derecho a la
defensa. La Corte recuerda que el derecho a la defensa debe poder ejercerse desde que
se señala a una persona como posible autor o partícipe de un hecho punible y sólo
culmina cuando finaliza el proceso. Impedir que la persona ejerza su derecho de defensa
es potenciar los poderes investigativos del Estado en desmedro de los derechos
fundamentales de la persona investigada. El derecho a la defensa obliga al Estado a tratar
al individuo en todo momento como un verdadero sujeto del proceso, en el más amplio
sentido de este concepto, y no simplemente como objeto del mismo.
Por consiguiente, la Corte considera que en el proceso disciplinario contra el señor Petro
se vulneró el principio de jurisdiccionalidad, la garantía de la imparcialidad, el principio
de presunción de inocencia, y el derecho a la defensa, en los términos de los artículos
8.1 y 8.2.d) de la Convención Americana en relación con el artículo 1.1 del mismo
instrumento.
Adicionalmente, la Corte concluye que la vigencia de las normas que facultan a la
Procuraduría a imponer sanciones de inhabilitación o destitución de funcionarios
democráticamente electos previstas en general en el ordenamiento jurídico colombiano,
y en particular en el Código Disciplinario Único, así como las normas que pueden tener
como efecto que las decisiones de la Contraloría produzcan una inhabilidad para el
ejercicio de los derechos políticos, y que fueron mencionadas en el presente capítulo,
constituyen un incumplimiento del deber de adoptar disposiciones de derecho interno.
6. Asimismo, el Tribunal advierte que la Ley 1864 de 2017 modificó la Ley 599 del 2000
del Código Penal, para incluir delitos relacionados con los mecanismos de participación
democrática. En el artículo 5 de la citada ley se dispuso la modificación del artículo 389
del Código Penal a fin de establecer el tipo penal de “elección ilícita de candidatos”, que
consiste en lo siguiente: “[...] El que sea elegido para un cargo de elección popular
estando inhabilitado para desempeñarlo por decisión judicial, disciplinaria o fiscal
incurrirá en prisión de cuatro (4) a nueve (9) años y multa de doscientos (200) a
ochocientos (800) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. La Corte nota que esta
norma, si bien no reconoce facultades para la restricción de derechos políticos, ni fue
aplicada en el caso concreto del señor Petro, puede generar el efecto de inhibir a una
persona para postularse a un cargo público cuando haya sido objeto de una sanción
disciplinaria o fiscal, constituyendo así un riesgo para sus derechos políticos y los de sus
electores. En este sentido, el Tribunal considera que el artículo 5 de la Ley 1864 de 2017,
en tanto puede generar el efecto de inhibir a una persona para postularse a un cargo
público de elección popular cuando haya sido objeto de una sanción disciplinaria o fiscal,
pues podría incurrir en un delito sancionado con una pena de 4 a 9 años de prisión,
constituye un incumplimiento del artículo 23 de la Convención Americana en relación
con el artículo 2 del mismo instrumento.
5. Ratio decidendi – resuelve
Parte Lesionada 148.
Este Tribunal considera parte lesionada, en los términos del artículo 63.1 de la
Convención, a quien ha sido declarada víctima de la violación de algún derecho
reconocido en la misma. Por lo tanto, esta Corte considera como “parte lesionada” a
Gustavo Francisco Petro Urrego, quien en su carácter de víctima de las violaciones
declaradas en el capítulo VII, será considerado beneficiario de las reparaciones que la
Corte ordene.
B. Medidas de restitución, satisfacción y garantías de no repetición
B.1. Medidas de satisfacción 149. Los representantes solicitaron que la Corte ordenara al
Estado la publicación de: i) el resumen oficial de la Sentencia en un Diario Oficial; ii) el
resumen oficial de la Sentencia en un diario de amplia circulación nacional, y iii) la
Sentencia en su integridad en el sitio web de la Presidencia de la República, de la Alcaldía
Mayor de Bogotá y de la Procuraduría General de la Nación por un año. El Estado no se
refirió a esta medida.
6. Su valoración personal sobre el caso analizado en términos de identificar estándares
internacionales de protección para el (los) derecho (s) alegado (s).
B.2. Garantías de no repetición
La Comisión solicitó que el Estado adecúe la legislación interna, en particular, las disposiciones de la
Constitución Política y del Código Disciplinario Único, que contemplan respectivamente la facultad de
destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular por parte de la Procuraduría General de la
Nación en el ejercicio de su potestad disciplinaria. Asimismo, solicitó que el Estado adecúe la
normativa penal para asegurar que no se incluyan las referencias a la vía disciplinaria o fiscal en los
tipos penales relacionados con la elección de personas inhabilitadas. En tal sentido, solicitó que
Colombia se abstenga de aplicar el tipo penal previsto en el artículo 5 de la Ley 1834 de 2017,
tomando en cuenta las determinaciones sobre la inconvencionalidad de la destitución disciplinaria o
fiscal, sin condena penal en firme
Este Tribunal encontró que el Estado incumplió con sus obligaciones previstas en el artículo 23 de la
Convención en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia de diversos
dispositivos del ordenamiento jurídico colombiano. En consecuencia, laCorte considera que, como
garantía de no repetición, el Estado deberá, en un plazo razonable, adecuar su ordenamiento interno
de acuerdo a lo señalado en los párrafos 111 a 116 de la presente Sentencia.
Otras medidas
Este Tribunal considera que el presente caso no permite concluir la necesidad de ordenar una
medida de restitución en favor del señor Petro, pues ya el mandato del señor Petro como Alcalde de
Bogotá ha concluido y se declaró la nulidad de las sanciones de destitución e inhabilidad impuestas
por la Procuraduría a través de sentencia del Consejo de Estado. Tampoco resulta procedente
ordenar la adopción de medidas legislativas o de otra índole respecto del procedimiento disciplinario
previsto en el Código Disciplinario Único, o respecto al tiempo en que deben ser resueltas las
acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en Colombia, pues no existen elementos para
concluir la existencia de un problema de carácter estructural que amerite la modificación de dicho
procedimiento, o la necesidad de implementar políticas públicas dirigidas a la sensibilización de los
funcionarios de la Procuraduría. Por otro lado, el Tribunal considera que no es procedente ordenar el
cese de las de las decisiones fiscales emitidas por la Contraloría y la multa de la SIC, en tanto no
existe nexo causal entre las violaciones declaradas en la presente sentencia y la solicidud de los
representantes. En ese sentido, la Corte considera que la emisión de la presente Sentencia y las
reparaciones ordenadas en este capítulo, en especial las medidas de satisfacción y las garantías de no
repetición previamente mencionadas, resultan suficientes y adecuadas por lo que no procede
ordenar las medidas de reparación solicitadas por los representantes en el presente acápite. Sin
perjuicio de ello, el Estado puede adoptarlas y otorgarlas a nivel interno.
Medidas Económicas por Daño Inmaterial
En el presente caso, y en vista de las violaciones declaradas a los derechos políticos y las garantías
judiciales del señor Petro, la Corte decide otorgarle, en equidad, la cantidad de USD $ 10.000,00 (diez
mil dólares de los Estados Unidos de América) como compensación por el daño inmaterial sufrido.
II. Para el análisis de la Observación Final y/o recomendaciones
1. Identificación del Comité
2. Información del Estado Parte, ratificación del instrumento internacional en
observación, cuestiones relativas al reconocimiento de competencia a la jurisdicción.
3. Infracciones del Estado Parte en el cumplimiento de las obligaciones internacionales
evaluadas.
4. Logros del Estado
5. Recomendaciones del Comité al Estado
6. Su opinión sobre la observación analizada en términos de valorar como experto/a el
grado de cumplimiento del Estado colombiano en relación con las obligaciones
derivadas de la ratificación del instrumento objeto de análisis.
Solución
