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DERECHO CONSTITUCIONAL I

Tema 1: LA CONSTITUCIÓN COMO FUENTE DEL DERECHO I

1. EL CONCEPTO DE CONSTITUCIÓN. HACIA UN INTENTO DE BÚSQUEDA DE UN

CONCEPTO COMÚN.

El surgimiento del constitucionalismo otorgaba al concepto de Constitución un sentido unívoco. Se había conseguido el
deseo ideal de limitación del poder. El concepto de Constitución se ha convertido en uno de los que ofrece mayor
complejidad de formulaciones, aunque pueden ser reducidas a tres:

1. El concepto racional normativo de Constitución: Surge con el liberalismo burgués y entiende la Constitución como un
complejo normativo establecido de una sola vez, y en el que se establecen las funciones fundamentales del Estado y se
regulan los órganos, el ámbito de sus competencias y las relaciones entre ellos.

Tiene como base ideológica la ruptura con el Antiguo Régimen y la necesidad de ordenar el Estado. Se identifica y
manifiesta con la Constitución escrita, producto de la Ilustración. No se puede hacer depender la organización de un
Estado de los hombres, puesto que éstos cambian y por tanto aquél cambiará con ellos, por lo que entonces no habría
constitución. Es necesario sentar las reglas de organización. Solo el Derecho escrito ofrece las garantías precisas de
limitación de poder, de racionalidad frente a la irracionalidad de la costumbre.

2. El concepto histórico-tradicional de Constitución: Tiene un carácter conservador. Parte de la tesis de que la

Constitución de un pueblo no es un sistema producto de la razón, sino una estructura resultado de una lenta
transformación histórica en la que intervienen frecuentes motivos irracionales y fortuitos, irreductibles a un esquema.
Defiende la formación de la Constitución como un proceso de evolución que incorpora la tradición del Estado en la
regulación de las situaciones concretas de un pueblo.

Este modelo, impuesto en el siglo XIX, toma como punto de partida la experiencia de una Constitución no escrita. Puesto
que la Constitución existe en la realidad de un pueblo como resultado de su evolución histórica, no será necesario que ésta
se formule por escrito, otorgando un papel importante a la costumbre como origen de la creación del Derecho.

3. La concepción sociológica de Constitución: En oposición con los anteriores, se basa en la consideración de la

Constitución como forma de “ser” y no de “deber ser”, así como que la Constitución no es el resultado del pasado,
sino fruto de las situaciones y estructuras sociales del presente. La Constitución no se sustenta en una norma
transcendente, la sociedad tiene su propia “legalidad”. Esta concepción es defendida por los sectores más
conservadores, como forma de garantía de aseguramiento de la situación social en la que se asientan y sobre la que
dominan, de forma que se vean beneficiados sus intereses.
Según García-Pelayo, ¨la concepción racional gira sobre el momento de validez, y la histórica sobre el de legitimidad, la
concepción sociológica lo hace sobre el de vigencia. Al margen de las diversas definiciones sobre el término Constitución,
podemos destacar 3 aspectos del concepto:
- Políticamente, la Constitución es el instrumento a través del cual se articula el juego de poderes constitucionales, los
derechos y libertades del individuo y la garantía de estos.
- Formalmente, la Constitución es la norma que origina todas las demás. Es la Ley de Leyes.
- Materialmente, es el marco de convivencia indispensable para la vida de una comunidad.

 CONSTITUCIÓN EN SENTIDO FORMAL Y MATERIAL - Desde el punto de vista material, la Constitución ha

sido contemplada como el modo real de ser del orden político fundamental, como resultado de la evolución secular de
un pueblo y no como el producto de una asamblea constituyente. LASALLE considera la Constitución como la suma
de los factores reales de poder que rigen en él, la traslación de estos factores al papel escrito hace que se conviertan en
Derecho.
La Constitución debe presentar la situación de equilibrio entre las fuerzas sociales que participan en su nacimiento, porque
se esfuerzan en conseguir un texto que muestre una máxima concordancia entre la estructura social y la legal.
La Constitución deberá ser lo menos escrita posible, es decir, lo más breve y menos concreta posible. Junto a esta
concepción material, la doctrina ha establecido el concepto formal de Constitución que la define como un documento
jurídico, normalmente escrito, que articula las normas importantes y racionaliza la organización y actividad del poder
político.
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El concepto formal de Constitución se traduce en un conjunto de normas de Derecho básicas y supremas. Así, la
Constitución es la forma normativa de la materia normada. Es la norma suprema fundamental que rige la vida de una
nación. Es la fuente de validez formal de todas las normas secundarias que componen el Derecho Positivo. Expresa las
decisiones fundamentales, crea los órganos primarios del Estado y demarca sus competencias.

La Constitución es un instrumento de limitación del poder, norma suprema del ordenamiento jurídico, primera fuente que
disciplina las demás. Esta supremacía determina el establecimiento de garantías constitucionales que protejan su posición
de prevalencia en el ordenamiento, como las sanciones a aquellas normas inferiores que la vulneren, o la garantía
consistente en que la reforma de la Constitución ha de hacerse mediante procedimientos excepcionales distintos a los
previstos para la elaboración y aprobación de las leyes, impidiendo que el legislador pueda reformar la Constitución por los
mismos procedimientos y por los que se aprueba, modifica o deroga la ley ordinaria.

La Constitución es una norma con eficacia jurídica directa e inmediata. Las leyes que la contradigan deben ser declaradas
inconstitucionales, y los derechos y libertades reconocidas son de ejercicio directo. No obstante, esta concepción formal,
hay que tener en cuenta que en toda Constitución hay elementos no escritos, originados por la tradición histórica del
Estado en forma de costumbre. Esto ha sido un aspecto muy criticado.

PECES-BARBA ha establecido los campos de la Constitución formal y material:

• Formal: dice quién manda, como se manda y a través de qué se manda.
• Material: qué se manda, el contenido de lo mandado.

Lo decisivo para conocer el concepto de Constitución es que ambas concepciones se manifiesten dentro de él. Una
Constitución es un texto normativo fundamental, una de cuyas finalidades es la regulación del comportamiento político del
Estado y de sus órganos, así como de las personas que ejercen las esferas del poder, de forma que la Constitución
determina, de un lado, como debe gobernarse el pueblo, y de otro como se defiende éste frente a los abusos del poder.
Pero una Constitución es algo más que una serie de normas, pues representa una filosofía política, económica y social y
constituye un marco existencial que se aprueba y proclama solemnemente en beneficio de los miembros de una
comunidad. No hay más Constitución que la Constitución Democrática.

 SOBRE LAS FUNCIONES DE LA CONSTITUCIÓN DEMOCRÁTICA:

- Función legitimadora: consolidación de la relación de fuerzas que manifiestan un determinado equilibrio político.
- Función política: establece a quien corresponde la soberanía, regula los cauces para el acceso al poder y su
transmisión.
- Función organizativa: regula la organización de los órganos e instituciones estatales y su reparto de competencias.
- Función jurídica: traza los límites generales del Derecho de un país. Establece una estructura jerárquica en las normas
del Estado, indicando los órganos y procedimientos para legislar.

ALZAGA indica como el constitucionalismo, con todas sus diversidades temporales, ha tenido una línea de pensamiento
común compuesta por los siguientes caracteres: La confianza en la persona humana y la convicción de que su dignidad se
derivan derechos y libertades fundamentales a cuyo servicio ha de estar el poder político; La desconfianza en el poder, y
consiguientemente, que éste ha de ser limitado, controlado, dividido y contrapesado; La primacía de la ley; La idea de que
el Poder sólo es legítimo si es ejercido en representación de la soberanía popular; Y la necesidad de que estos principios
han de ser consagrados y garantizados en una Norma Normarum.

Todas estas funciones vienen determinadas por el mismo contenido de la Constitución. Según NINO, existen, al menos,
dos sentidos principales de constitucionalismo. El primero, un sentido mínimo, se refiere a la necesidad de que un Estado
tenga una Constitución en el vértice de su sistema jurídico. Pero frente a este sentido mínimo existe, y se opone, un sentido
pleno que requiere no sólo la existencia de normas que organizan el poder, sino también que se satisfagan ciertas
exigencias acerca del procedimiento y contenido de las leyes que regulan la vida pública y que van a definir el concepto de
“democracia constitucional”.
 SOBRE EL CONTENIDO DE LA CONSTITUCIÓN - Toda Constitución Democrática debe contener una serie de
elementos fundamentales que pueden ser sintetizados de la siguiente forma:
- La división entre las tareas estatales y su asignación a diferentes órganos como medio de evitar la concentración del
poder.
- Los mecanismos de relación o cooperación entre los distintos detentadores del poder.
- Un método, establecido de antemano de reforma constitucional para la adaptación pacífica del orden fundamental a
las cambiantes condiciones sociales y políticas.
- El reconocimiento expreso de ciertas esferas de libertad y autodeterminación individual, derechos y libertades, y su
protección frente a la intervención de los detentadores del poder.
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Junto a estos principios mínimos es necesario que se den una serie de condiciones institucionales para que podamos hablar
de la existencia de un fenómeno constitucional democrático:
- Reconocimiento del principio de supremacía de la Constitución sobre el que se fundamenta el principio de legalidad.
- Cauces necesarios para el acceso a los órganos del poder.
- Atribuciones de dichos órganos y mecanismos de responsabilidad de sus titulares.
- Derechos y libertades de los ciudadanos, y sus garantías.
- Instituciones de solución de conflictos.
- Procedimientos de reforma y defensa constitucional.
- Exigencia y aplicación de las propias normas constitucionales.

La Constitución de 1978 ha venido a romper la tradición constitucional española de considerar a las Constituciones como
meros documentos políticos encargados de institucionalizar a los encargados de la dirección del juego político.

2. TIPOLOGÍA DE LAS CONSTITUCIONES.

A. Constituciones escritas y Constituciones consuetudinarias: Una Constitución escrita es aquella que está contenida en
un documento formal. Una Constitución consuetudinaria es aquella que no se contiene en un único texto elaborado
por el órgano competente para ello.
B. Constituciones extensas y Constituciones breves: La extensión de una Constitución guarda relación con la intención
del constituyente y las circunstancias históricas y políticas del momento. Esta clasificación se refiere a la forma exterior
que adopta la Constitución sin atender a su contenido interno. Ejemplo de Constitución breve: CE 1845. Ejemplo de
Constitución extensa: CE 1812.
C. Constituciones otorgadas, pactadas o populares: Esta clasificación alude al origen de las mismas, y a loa mayor o
menor participación de los órganos de Gobierno. Suelen coincidir con la atribución, en los distintos momentos
históricos, de la soberanía, bien al Rey, o al Rey y al Parlamento, bien al pueblo. Así:
- Constituciones otorgadas: aquellas que nacen de un acto voluntario del Rey, en virtud del cual cede parte de sus
poderes en favor de la representación nacional del Parlamento. Ejemplo: Estatuto Real de 1834.
- Constituciones pactadas: aquellas que surgen como consecuencia de un convenio-pacto entre el Rey y el
Parlamento. Ejemplo: Constitución de 1876.
- Constituciones populares: aquellas que expresan la voluntad de la Nación, como Poder Constituyente, que son
aceptadas por el Rey, como símbolo de representación de esa voluntad. Ejemplos: Constituciones de 1812 y 1869.

D. Constituciones rígidas y Constituciones flexibles: Parte de la relación de cada Constitución con las leyes ordinarias y
con la autoridad ordinaria que las dicta. Son flexibles aquellas Constituciones que, por no ocupar una posición superior
a la del resto de las leyes, pueden ser modificadas por el procedimiento legislativo ordinario. Las Constituciones
rígidas, por el contrario, se colocan en un nivel superior al de los estatutos ordinarios, y serán reformadas mediante la
observación de un procedimiento complejo que obstaculice su modificación, con el fin de respetar los intereses de los
grupos sociales.
E. Constituciones originarias y Constituciones derivadas: La Constitución originaria es un texto que contiene un principio
fundamental nuevo. Una Constitución derivada sería aquella que sigue los modelos constitucionales nacionales o
extranjeros y que realiza sólo una adaptación a las necesidades nacionales.
F. Constituciones ideológicas y Constituciones utilitarias:Las Constituciones ideológicas están cargadas de un programa
ideológico y tienen su origen con el nacimiento del Estado constitucional. Las Constituciones utilitarias, sin
intenciones ideológicas declaradas u ocultas, gozan de carácter neutral y están destinadas a su aplicación y respeto por
cualquier tipo de gobierno, sea cual sea su orientación ideológica.
G. Clasificación ontológica de Loewenstein: Toma en consideración la eficacia que las Constituciones, como normas
encaminadas a regular la vida de la comunidad, alcanzan en relación con la realidad sociopolítica de una Nación. Así
tenemos:
- Constitución normativa: cuando es efectivamente vivida por destinatarios y detentadores del poder.

- Constitución nominal: cuando los presupuestos sociales y económicos operan contra una concordancia absoluta
entre las normas constitucionales y las exigencias del proceso del poder. La situación no permite una integración
completa entre las normas constitucionales y la vida política.
- Constitución semántica: cuando en lugar de servir a la limitación del poder, es instrumento para estabilizar y
eternizar la intervención de los dominadores del poder político. Existe un total desajuste entre la norma y la
realidad política
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Tema 2: LA CONSTITUCIÓN COMO FUENTE DEL DERECHO II

1. ESPECIAL CONSIDERACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978.

Su elaboración se inició con un propósito de reforma del orden instaurado por el régimen anterior, para lo cualera preciso
una Ley que permitiera la reforma de las Leyes Fundamentales, llevada a cabo por la Ley para la Reforma política en 1977
aprobada bajo la presidencia de Adolfo Suárez. Tras la aprobación de la Ley, eran necesarias la convocatoria de elecciones
libres, la legalización de los partidos políticos y la instauración de un Parlamento bicameral.

Aceptado el carácter constituyente de las nuevas Cortes, se inició un auténtico proceso. El primer paso sería la designación
de una Ponencia constitucional encargada de la redacción de un borrador de la Constitución, que se materializó en un
texto definitivo aprobado el 31 de octubre de 1978 por los Plenos del Congreso y del Senado, ratificado el 6 de diciembre
de 1978 por el pueblo español en referéndum, y sancionado y promulgado por el Rey, en sesión conjunta de ambas
Cámaras el 27 de diciembre, para entrar en vigor el 29 de diciembre al ser publicada en el BOE.

2. CARACTERES.

Nuestra Constitución se caracteriza por ser:

- Formal y escrita.
- Rígida en cuanto a su reforma: procedimiento severo y dificultoso.
- Consensuada.
- Cerrada y codificada, aunque necesita ser desarrollada por leyes orgánicas u ordinarias.
- Extensa, en cuanto al número de artículos que la componen.
- De origen popular, elaborada por unas Cortes democráticamente elegidas por el pueblo español, que además aprobó
en Referéndum el texto.
- No es una Constitución originaria, los constituyentes adoptaron aquellas instituciones y sistemas que mejor atendieran
a los intereses del pueblo y supusieran una ruptura respecto del sistema anterior. Así se observan influencias alemanas,
suecas e italianas.

3. ESTRUCTURA Y CONTENIDO.

Por estructura de la Constitución se entiende, desde el punto de vista formal, la distribución de los preceptos a lo largo del
texto constitucional. La Constitución organiza su contenido en un Preámbulo, que recoge los motivos que impulsan la
norma constitucional y sus objetivos; 169 artículos, repartidos en un Título Preliminar y 10 Títulos numerados; 4
Disposiciones Adicionales; 9 Disposiciones Transitorias; 1 Disposición Derogatoria y 1 Disposición Final.

Título I – tratamiento de los derechos y libertades Título VI – el Poder Judicial

Título II – la Jefatura del estado Título VII – el modelo económico
Título III – las Costes Generales Título VIII – regula la organización territorial del Estado
Título IV – el Gobierno y la Administración Título IX – regula el Tribunal Constitucional
Título V – las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales Título X – regula la reforma Constitucional

Por estructura material puede entenderse las partes en que ésta se divide según la naturaleza de los preceptos que la
integran. Así se distinguen en nuestra Constitución dos partes: una dogmática, centrada en el reconocimiento de los
principios programáticos que van a inspirar el nuevo orden político, formada por el Título Preliminar y el Título I; y otra
orgánica, dirigida a regular y establecerla organización política y jurídica del Estado español, formada por los demás
Títulos.

4. CRITERIOS Y OPCIONES EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978.

El Título Preliminar recoge los criterios básicos sobre los que la Constitución pretende establecer el orden social, político,
institucional y territorial del Estado, entre los que se encuentran:
 Un Estado Social y Democrático de Derecho: Nuestra Constitución reconoce la soberanía del pueblo y consagra el
pluralismo político social, estableciendo los cauces de participación del pueblo en las decisiones del poder. El Estado
de Derecho es una forma política en la que los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del
ordenamiento. El “Estado de Derecho Social” se define por el principio de socialidad del Estado con el que se designa
la función reguladora de éste, dentro del orden social, a través de los servicios de la Administración Pública, con el fin
de garantizar la consecución del máximo bienestar al mayor número de ciudadanos.
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 Una Monarquía Parlamentaria: La Jefatura del Estado es una magistratura cuyo titular no es elegible y carece de
funciones ejecutivas, configurándose como árbitro y moderador de los órganos constitucionales, y carece de
responsabilidad.
 Una concepción de Estado Unitario descentralizado: Con el fin de solucionar el problema de la división territorial del
Estado, la CE de 1978 se decidió por una fórmula basada en tres pilares fundamentales:
1. La indisoluble unidad de la Nación española.
2. El reconocimiento y garantía del derecho de autonomía de las diferentes nacionalidades y regiones que integran la
Nación.
3. La solidaridad entre las distintas nacionalidades y regiones y la igualdad entre todos los ciudadanos del Estado
español.
 Un sistema parlamentario bicameral:compuesto por el Congreso de los Diputados como Cámara de representación
proporcional de los ciudadanos, y el Senado, como Cámara de representación territorial.
 La organización del poder en la CE de 1978: Se establece un sistema de división de poderes. De los tres órganos en
que se divide el poder, El Gobierno asume el papel protagonista y se convierte en el auténtico director de la vida
política.

La CE 1978 instaura un Parlamento bicameral, y define al Senado como la Cámara de representación territorial, aunque en
la práctica el Senado no representa los intereses autonómicos, habiéndose convertido en una Cámara de segunda lectura
que retrasa el procedimiento legislativo. El Congreso de los Diputados es la Cámara predominante, no sólo en materia
legislativa, sino, sobre todo, porque es la única Cámara que puede exigir responsabilidad política al Gobierno.

El Poder Judicial, separado e independiente del resto, que encuentra su límite en la ley, y encargado de velar por la
aplicación del Derecho en cuanto administración de Justicia, se convierte en uno de los pilares básicos para el
sostenimiento del Estado de Derecho.
La opción constitucional por una Monarquía parlamentaria indica que el Rey queda substraído del ejercicio de funciones
ejecutivas, asumiendo un papel representativo, moderador y arbitral en las relaciones de los órganos constitucionales.
En la organización territorial del poder, la CE 1978 establece que el Estado se organiza en municipios, provincias y CCAA,
y que estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus intereses. Así, introduce el llamado Estado autonómico, o
Estado de las Autonomías, que reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones sobre las que se
asienta.

5. VALORES SUPERIORES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO EN ESPAÑA.

El art. 1.1. CE reconoce como valores superiores del ordenamiento español la libertad, la igualdad, la justicia y el
pluralismo político. Representan los ideales que una comunidad decide erigir como objetivos a desarrollar por el
ordenamiento jurídico y expresión máxima de la decisión política del Estado como Estado Social y democrático de
Derecho.
Los valores cumplen una triple dimensión: desde la dimensión fundamentadora, son el núcleo básico e informador de todo
el sistema jurídico; en su dimensión orientadora, dirigen el ordenamiento hacia unas metas o fines predeterminados que
convierten en ilegítima cualquier norma o disposición normativa que persiga fines distintos o que obstaculice la
consecución de aquellos fines enunciados constitucionalmente; y desde una perspectiva crítica, constituyen un criterio y
parámetro de valoración para justipreciar hechos o conductas.
Los valores superiores contribuyen a la función de legitimidad, llevando a los ciudadanos al convencimiento de que la
obediencia al Derecho tiene buenas razones. Los derechos son expresión de un sistema de valores que se centran en la
libertad y la igualdad.
Respecto al valor justicia, éste no se identifica con el Poder Judicial, sino con el fin ideal al que debe tender todo el
ordenamiento jurídico de un Estado. Este valor justicia orienta la actuación de todos los poderes públicos, y está
estrechamente vinculado al valor igualdad.
El valor pluralismo político constituye una manifestación de la libertad, ideológica. El art. 6 CE establece que “los partidos
políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la
participación política”.

 LA DIGNIDAD COMO ELEMENTO CLAVE DEL SISTEMA CONSTITUCIONAL

El derecho debe realizar y positivar a la persona a través de valores que se fundamentan en la dignidad humana,
como la autonomía, la seguridad, la libertad, la igualdad, y que se consagran y garantizan en el reconocimiento y
protección de derechos y libertades. La dignidad es anterior a la Constitución, ésta no la otorga, sino que la
reconoce. Así, la CE no otorga derechos, sino que estos derivan de la dignidad de la persona y los derechos
inviolables que le son inherentes, y que son anteriores al Estado y a su CE.
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La dignidad humana se manifiesta como un principio constitucional portador de los valores sociales y de los derechos de
defensa de los hombres, que prohíbe que la persona sea objeto del poder estatal y se degrade su cualidad de ser humano y
que reafirma las relaciones sociales y la autonomía personal. Los derechos hunden sus cimientos en la dignidad humana y
se han materializado en los principios de libertad y de igualdad, de manera que cada uno de los derechos supone la
concreción de un criterio o de otro, o de ambos, puesto que su finalidad es conseguir el desarrollo de la personalidad de los
individuos, la autonomía de las personas, la creación de condiciones de libertad y el desarrollo de la independencia del ser
humano, y su dirección va dirigida al perfeccionamiento integral de la persona.
La atribución en la CE a la dignidad de la persona de una posición fundamentadora de nuestro orden jurídico-político
presenta un triple significado: en primer lugar, implica el reconocimiento del carácter instrumental o servicial del Estado al
objeto de asegurar una forma de convivencia política congruente con las exigencias derivadas de la dignidad; en segundo
lugar supone que la CE acepta una idea material de Estado de Derecho en el que se supera la afirmación del ejercicio del
poder de conformidad con el Derecho y dirige su contenido al cumplimiento de las exigencias derivadas de la dignidad
humana y la protección de la libertad y la dignidad humana como el fin supremo de todo el Derecho; en tercer lugar, la
referencia a la dignidad de la persona encabezando la Declaración constitucional de derechos supone una idea social del
orden político en el que la dignidad humana aparece ligada a la convivencia en sociedad y que exige un respeto de los
derechos de los demás.

El art. 10.1 CE cumple así una triple función:

1. Función legitimadora del orden político y del ejercicio de los poderes públicos: la dignidad es el punto gravitante que
vincula a todos y otorga legitimidad constitucional al Estado.
2. Función promocional: que determina en los poderes públicos una lucha constante por su respeto.
3. Función hermenéutica: la dignidad de la persona se convierte en pauta interpretativa de todas las normas.

La dignidad humana constituye un principio rector de la política constitucional que dirige y orienta positivamente y
negativamente la actuación de los poderes públicos. Positivamente en la medida en que todos los poderes públicos deberán
asegurar el desarrollo de la dignidad humana, y negativamente en tanto que las tareas públicas deben evitar cualquier
afectación a la misma.
El art. 10.1 CE viene a colocar la dignidad de la persona como la fuente de todos los derechos, de forma que los derechos
que la CE proclama en su Título I son inherentes a la persona y a su dignidad radical, y todos contribuyen al desarrollo
integral del ser humano.

 EL VALOR LIBERTAD
La libertad, en cuanto valor superior del ordenamiento jurídico, pende del art. 10 que manifiesta que los
derechos son inherentes a la dignidad humana.

La CE, al proclamar el valor superior de la libertad, está consagrando el reconocimiento de la autonomía del individuo para
elegir entre las diversas opciones vitales que se le presentan de acuerdo con sus propios intereses, condiciones o
preferencias. La libertad hay que entenderla como principio de autodeterminación vital de la persona, y exige una
interpretación de las normas legales que la favorezca.
Tradicionalmente se ha distinguido entre libertad negativa y positiva. La libertad negativa sería la situación en la cual un
sujeto tiene la posibilidad de obrar o no obrar (libertad de acción). La libertad positiva implica la situación en la que un
sujeto tiene la posibilidad de orientar su voluntad hacia un objetivo (libertad de decisión o de autodeterminación).

 EL VALOR IGUALDAD
También constituye una manifestación de la dignidad humana. El Estado deberá permitir el ejercicio de los derechos y
libertades, pero impidiendo que se potencien las desigualdades. La igualdad sólo se lesiona si se procede a un
tratamiento distinto de situaciones que son sustancialmente iguales, pero la regulación de supuestos diferentes de
modo diverso no supone conculcación de dicho principio.

Podemos destacar tres regulaciones sobre la igualdad en la CE estrechamente relacionadas entre sí:
 Como valor del ordenamiento jurídico, la proclamación del art.1.1 no es una mera declaración constitucional, sino que
se proyecta con una eficacia trascendente de modo que toda situación de desigualdad persistente a la entrada en
vigor de la Norma Constitucional, deviene incompatible con el orden de valores que proclama la Constitución como
Norma Suprema.
 La proclamación del art. 9.2 defiende la igualdad material, real y efectiva, que implica un elemento transformador de la
actuación estatal de carácter ideal, y propone modelos de mayor igualdad en el plano social, económico y cultural.
 La tercera manifestación está reconocida en el art. 14 que dice que “los españoles son iguales ante la Ley, sin que pueda
prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o
social”.
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El principio genérico de igualdad consagra el principio de que las leyes y sus aplicaciones deben considerar a los
ciudadanos como iguales, sin hacer distinciones. Ello nos permite distinguir entre una “igualdad en la ley” y una “igualdad
en la aplicación de la ley”. El concepto de igualdad en la ley o ante la ley no puede ser considerado como sinónimo de
recibir de la ley el mismo trato, sino que lo que se determina es que la igualdad obliga a tratar de modo igual lo que es igual,
pero permite tratar de modo diferente lo que es diferente. El principio de igualdad ha de entenderse en función de las
circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en relación con el cual se invoca. Es un derecho relacional, que se
da siempre en relación con otros, y sólo podrá deducirse quiebra de este principio cuando, dándose los requisitos previos
de una igualdad de situaciones entre los sujetos afectados por la norma, se produce un tratamiento diferenciado en razón
de una conducta arbitraria o no justificada de los poderes públicos.

La igualdad en aplicación de la Ley se manifiesta de forma absoluta, de forma que una vez que el legislador ha definido el
derecho en la ley, el aplicador de la misma no puede realizar entre los titulares de derechos más diferenciaciones que las
establecidas legalmente.

6. LOS PRINCIPIOS INFORMADORES DEL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL.

El principio de legalidad constituye una de las consagraciones políticas del Estado de Derecho. Es una garantía esencial de
nuestro Estado, cuyo significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que correspondan a
los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos deben de quedar
exentos de la acción del ejecutivo y de sus productos normativos propios. El principio de legalidad sirve para efectuar la
realización jurídica de los valores de igualdad y libertad: los hombres son libres en la medida en la que están sujetos sólo a
la ley, e iguales porque esta ha de ser aplicada por igual a todos.

El principio de seguridad jurídica responde al sentimiento individual que exige conocer de antemano cuales son las
consecuencias jurídicas de los propios actos. Implica que el legislador debe de perseguir la claridad y no la confusión
normativa, debe procurar que, acerca de la materia sobra la que legisla, sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a
qué atenerse y debe de huir de provocar situaciones objetivamente confusas.

El principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos se encuentra relacionado con el valor
justicia y el derecho a la igualdad, de forma que una norma incurre en arbitrariedad si establece una discriminación o carece
de toda explicación racional.

Estos principios constitucionales del art. 9.3 tienen la condición de informadora de todo el ordenamiento y deben servir
para promover los valores superiores que propugna el Estado social y democrático de Derecho.
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Tema 3: EL PODER CONSTITUYENTE. LA REFORMA CONSTITUCIONAL

1. EL PODER CONSTITUYENTE. INTRODUCCIÓN

La existencia de un texto constitucional implica la consideración de tres momentos históricos diferentes en el proceso de
organización del Estado. Así, en primer lugar, hay que destacar la propia génesis de la Constitución, su proceso de
formación y creación, que es la fase correspondiente al Poder Constituyente; en segundo lugar, la conformación del texto
constitucional: la plasmación de los poderes del Estado y los principios a los que deben responder; y en tercer lugar el
funcionamiento y atribuciones de los poderes constituidos, que son validados por el propio texto.

Los poderes constituidos, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como los restantes órganos del Estado, deben su existencia a
la proclamación que de los mismos se hace en la Constitución, siendo por tanto posteriores al Poder Constituyente, que es
el que ha dado lugar al nacimiento del texto constitucional.

2. CONCEPTO DE PODER CONSTITUYENTE

 SOBRE EL ORIGEN Y LA EVOLUCIÓN: Sièyes elaboró una teoría del PoderConstituyente, referido a la “Nación”,
al reconocer que la nación tiene un “Poder Constituyente”, distinto al resto de poderes instituidos en la propia
Constitución - Legislativo, Ejecutivo y Judicial- que no siendo posible que sea ejercido por la propia nación
directamente, lo será a través de unos representantes extraordinarios, ligados por un compromiso, y que no pueden
ocuparse de funciones propias de los poderes ordinarios, puesto que han de ser designados para la tarea de elaborar
una Constitución.
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Sièyes basaba su teoría en que la Nación soberana no queda sujeta a las previsiones por ella misma establecidas a los
poderes creados, y afirmaba “La Nación existente antes que todo: el origen de todo. Su voluntad es siempre legal, es la ley
misma. Antes que ella y por encima de ella sólo existe el derecho natural”. Así, el derecho natural es lo que precede al
obrar del poder constituyente y al dictado de toda ley.

La idea de la existencia de un Poder superior al resto de los poderes no fue exclusiva de Sièyes, ya que con anterioridad
había sido puesta de manifiesto en los pactos religiosos o Covenants, y basado en la experiencia en torno al proceso de
independencia de las colonias norteamericanas. Si Sièyes excluía la participación directa del pueblo en el proceso
constitucional, otorgando un carácter representativo al Poder Constituyente, la aportación norteamericana, partiendo de
que es el pueblo quien detenta este Poder Constituyente, determina que el mismo no puede ejercitarse a través de
comisionados, sino directamente a través del pueblo como único detentador del poder.

Aunque ambas teorías conciben el Poder Constituyente con distintos matices, existen dos coincidencias: que el concepto
político de Poder Constituyente es reproducción del concepto político de la soberanía popular, y que la naturaleza del
Poder Constituyente es la propia de un poder soberano.

 CONCEPTO DEL PODER CONSTITUYENTE: Podemos referirnos al Poder Constituyente como el Poder en
virtud del cual un pueblo se da una Constitución que regule su propia convivencia. Se trata de un acto de soberanía
popular del máximo poder existente en un Estado. Schmitt lo define como “la voluntad política cuya fuerza o
autoridad es capaz de adoptar la concreta decisión de conjunto sobre modo y forma de la propia existencia política”.
Lucas Verdú como “la voluntad originaria, extraordinaria y soberana de una comunidad que dicta las normas
fundamentales para la organización y funcionamiento de su convivencia política”. Torres del Moral como “la voluntad
política del pueblo que decide sobre su propia existencia democrática”.

El Poder Constituyente alude a la potestad pública primaria de naturaleza normativa: la facultad de dictar las normas
jurídicas supremas o de mayor rango, que regirán las principales instituciones del ordenamiento y a través de las cuales “se
pretende controlar y limitar en nombre de la voluntad soberana del pueblo, la voluntad no soberana del gobernante”.
Estamos ante un poder que tiene la potestad de proclamar la Constitución de un Estado. Se trata de una facultad de
expresión de la soberanía popular, que permite a la Nación proclamar las normas jurídicas supremas del Estado, fuente del
resto del ordenamiento jurídico del mismo.

 CARACTERÍSTICAS DEL PODER CONSTITUYENTE:

 Es un poder originario e inmanente, no se deriva de ningún otro poder. Es la fuente de los restantes poderes públicos.
Es inmanente en cuanto es el signo de la soberanía popular.
 Es un poder extraordinario, que tiene como misión establecer el orden en el Estado y sólo actúa cuando la comunidad
se dota de un texto constitucional o modifica el existente.
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 Es un poder permanente, no se agota con la promulgación del texto constitucional, ya que éste no puede anularle.
 Es un poder soberano, ya que es la instancia suprema de la cual nace la Constitución y sirve de fuente de las demás
normas.
 Es un poder autónomo e ilimitado, no está sujeto a las demás normas o reglas de procedimiento, ya que él mismo
establece las normas y las impone a los demás poderes; no tiene límites a su ejercicio, salvo los derivados del Derecho
Natural, los principios democráticos en la actualidad, y ocasionalmente los derivados del Derecho Internacional.
 Es un poder unitario e indivisible, ya que, aunque la nación se compone de individuos, las decisiones de todos quedan
supeditadas a la voluntad general.
 Es un poder revolucionario. Organiza la sociedad política, creando el ordenamiento jurídico pertinente, ubicándose
por encima del orden establecido, actuando en los momentos en que la Comunidad decide cambiar de régimen
político.

 CLASIFICACIÓN DEL PODER CONSTITUYENTE: El Poder Constituyente tiene un carácter permanente,

pero debido a los cambios constantes de carácter económico, social, político, etc., que se producen en toda
comunidad humana, la Constitución debe introducir reformas en su texto. Así, la doctrina disting ue entre Poder
Constituyente originario y Poder Constituyente constituido. Esta diferenciación se basa en el momento en que actúa
el Poder Constituyente.
- Es el poder que crea una Constitución, “poder de poderes”.
- Establece y fija las normas fundamentales relativas al ejercicio del Poder.
Poder Constituyente Originario - Hace la Constitución de forma global, unitaria y completa.
- Actúa sin estar sometido a procedimiento o norma alguna.
- Es previo a la Constitución. Legitimado por la soberanía nacional
- Es el poder que posibilita la revisión de la Constitución, adecuando el texto a
la sociedad que pretende regular, bien por falta de previsiones
constitucionales, bien por falta de adecuación a las modificaciones políticas y
Poder Constituyente constituido, sociales.
derivado, instituido, de reforma o de - Sólo le queda reservada la reforma parcial del texto, no de su totalidad.
revisión constitucional - Está regulado en la propia Constitución, de donde obtiene su legitimidad,
siendo la propia Constitución quien establece los límites a su poder de
reforma.
- Actúa según los procedimientos establecidos en el propio texto.

Hay otros criterios para para clasificar el Poder Constituyente:

 Según el órgano que lo ejerce:
- Poder Constituyente Originario: la emisión de normas queda en manos del pueblo, mediante mecanismos de
manifestación directa.
- Poder Constituyente Derivado: la emisión de normas en manos de los representantes del pueblo.
 Cómo se manifiesta:
- Poder Constituyente Revolucionario: las normas constitucionales han producido una ruptura en la sociedad con el
régimen anterior.
- Poder Constituyente Normal: no se ha producido la ruptura en el hilo constitucional.

 TITULARIDAD DEL PODER CONSTITUYENTE: ¿A quién o a qué poder del Estado corresponde y tiene la
facultad de crear o reformar la Constitución y por ende los poderes del Estado? 

Durante el período de monarquía absoluta no podía ser cuestionado, y la legitimación del ejercicio se derivaba del mismo
Dios, cuyo representante en la tierra era el Emperador, Rey o Príncipe. Con la llegada del Estado liberal se proclama la
Soberanía Nacional, que consideraba al pueblo como origen de todo poder. El Estado constitucional nace como un acto
emanado de la voluntad del pueblo que decide organizarse de determinada forma, no reconociendo por tanto poder
superior.

El Poder Constituyente reside en el pueblo, titular de un poder soberano, absoluto, ilimitado, permanente, sin límites y sin
control jurisdiccional, pues sus actos son políticos-fundacionales y no jurídicos, y cuya validez se deriva de la propia
voluntad política de la sociedad.

El poder del pueblo es anterior al derecho, fuente del derecho y modificatorio de todo el derecho, inclusive el derecho
constitucional. Esta afirmación no impide para que el pueblo delegue mediante cláusulas constitucionales en determinados
poderes instituidos cuando va a ejercer el poder de reforma constitucional.
 10

En el Derecho Constitucional Comparado se observa que la potestad que el pueblo tiene de dotarse de una Constitución
encargada de limitar y regular el ejercicio del poder tiene muchas variantes (formas de manifestación de la actividad
constituyente originaria):
- Aclamación: mecanismo de democracia directa, propio de las sociedades democráticas primitivas, en las cuales la
voluntad del constituyente era manifestada por el pueblo en multitud reunida. Esta figura ha desaparecido.
- Asambleas Constituyentes: órganos representativos, distintos a los Poderes Constituidos, que se crean y eligen con la
misión de elaborar y aprobar una Constitución.
- Convenciones Constituyentes: Órganos representativos, comisionados para preparar un proyecto de Constitución,
cuya aprobación debe someterse a ratificación del pueblo.
- Plebiscito Constituyente: convocatoria de una consulta popular encargada de ratificar, o rechazar, el Proyecto de
Constitución elaborado por la Convención o Asamblea Constitucional.

3. LA REFORMA CONSTITUCIONAL. INTRODUCCIÓN

Los primeros textos constitucionales surgían como garantías frente al poder ilimitado. Al reconocer una serie de derechos
a los ciudadanos, es lógico que se propagara la idea de la inmutabilidad de la Constitución, como garantía a los logros
alcanzados.

Una Constitución ideal sería aquella que pudiera prever todos los desarrollos futuros de la comunidad. A pesar de que
todas las Constituciones nacen con una pretensión de permanencia, la realidad demuestra que los cambios constitucionales
son frecuentes debido a la necesidad de acomodación derecho-sociedad.

La idea de cambio constitucional se materializó en la Constitución federal norteamericana de 1787 y en las francesas de
1791 y 1793, que proclamaba que “un pueblo tiene siempre el derecho de cambiar, reformar y revisar suConstitución. Una
generación no puede imponer sus leyes a generaciones futuras”.La reforma constitucional tiene por objeto ser instrumento
de adecuación entre la realidad jurídica y la política, es instrumento de articulación jurídica del Estado, y es institución
básica de garantía. La reforma es vital para asegurar la adaptación de la Constitución a la realidad cambiante.

La institución de la reforma resuelve el que tal acoplamiento se produzca sin romper la continuidad jurídica y el poder de
reforma implica una institución de garantía al requerir para modificar la Constitución un procedimiento más rígido,
evitando que la mayoría coyuntural la modifique para adecuarla a sus intereses partidistas.

Casi la totalidad de las Constituciones de hoy día tienen un carácter rígido, previéndose procedimientos más o menos
agravados, que toda vez que actúen como garantía de la máxima Garantía jurídica que es la Constitución, no impidan la
propia reforma constitucional.

4. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL DE REFORMA CONSTITUCIONAL

Ningún texto constitucional puede pretender ser inmutable, y por tanto debe tener previsto los mecanismos de reforma
necesarios para su permanente adecuación. El grado de eficacia del texto constitucional vigente indicará cuándo y qué
preceptos son sujetos de reforma. En el proceso de adecuación del texto constitucional a la sociedad podemos considerar
tres supuestos:

 La quiebra constitucional: Máximo grado de inadecuación del texto constitucional a la sociedad que pretende regular.
Implica una reforma completa de la Constitución. Realmente no es una reforma, sino que se trata de la creación de
otro texto constitucional diferente. Puede responder a dos aspectos:
- Que se haya producido una Destrucción de la Constitución, en virtud de un profundo cambio en la situación
política, de tal forma, que haya cambiado el titular del Poder Constituyente. Es el caso de los procesos
revolucionarios que han determinado el cambio de régimen político.
- Que se haya producido una Supresión de la Constitución. En este caso no cambia la titularidad del Poder
Constituyente. Representa el grado máximo de reforma constitucional.
 La mutación constitucional:Tiene lugar cuando en la norma constitucional se produce un cambio de significado y
contenido, sin que haya sido alterado el texto escrito. Se debe a la incongruencia entre las normas constitucionales y la
realidad constitucional. Se deben fundamentalmente a:
- La actividad parlamentaria: La producción legislativa, que desarrollan preceptos constitucionales y que pueden
cambiar el sentido último de la norma constitucional.
- Las decisiones judiciales. En lo que respecta a su labor como intérpretes de la Constitución.
- Que no sea ejercida determinada atribución por su titular, quedando por tanto en desuso.
- Pueden destacarse igualmente el papel jugado por las Convenciones en el mundo anglosajón, la cortesía
parlamentaria, la costumbre, etc.
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 La Reforma constitucional propiamente dicha:Se diferencia del punto anterior, en cuanto implica necesariamente una
modificación en el texto constitucional. Es consecuencia del poder derivado y sus mecanismos de actuación están
previstos en la propia Constitución vigente. Aunque puede afectar a la totalidad del texto constitucional, se emplea
para reformas parciales, sino estaríamos refiriéndonos a la quiebra constitucional.

5. LOS PROCEDIMIENTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL

Una Constitución no sólo debe ser normativa, también debe ser rígida. LORD BRYCE, de la comparación entra las
Constituciones británica y norteamericana, elabora una clasificación:
- Constituciones flexibles: no ocupan una posición superior al resto de las leyes y pueden ser modificadas por el
procedimiento legislativo común u ordinario.
- Constituciones rígidas: se sitúan en un nivel superior al de las leyes ordinarias y serán reformadas mediante un
procedimiento complejo.
Los procedimientos de reforma constitucional varían en función del grado de flexibilidad o rigidez que tenga el texto
constitucional, así como en la pervivencia de las instituciones de democracia directa en el régimen político. Podemos
distinguir los siguientes procedimientos de Reforma:

 Que se atribuya a un Órgano Especial: Actúa como Asamblea Constituyente y su única misión es la reforma
constitucional.
 Que se atribuya al Parlamento: Dependiendo del grado de rigidez y si el sistema es unicameral o bicameral, pueden
producirse los siguientes supuestos:
- Que la Constitución sea flexible: sólo será necesario que la reforma sea aprobada por el Parlamento y con los
procedimientos utilizados para las leyes ordinarias. Constitucionalismo británico.
- Que se exija la aprobación por mayorías cualificadas (absoluta, dos tercios, tres quintos, etc...). Si existen dos
Cámaras la reforma ha de ser aprobada en ambas.
- En el supuesto de bicameralismo, puede ser necesario que, una vez que se ha procedido a la deliberación sobre la
reforma en ambas Cámaras, la aprobación se haga en sesión conjunta.
- Que sean necesarias votaciones sucesivas. Si el Parlamento se pronuncia sobre la necesidad de una reforma
constitucional, debe procederse a la disolución del mismo, y es el próximo el que puede aprobarla.

Los procedimientos pueden llevar aparejada la necesidad de un Referéndum constitucional. En el caso de algunos Estados
Federales, puede ser necesario que la Reforma sea aprobada en todos o en la mayoría de los Estados miembros, por sus
Parlamentos o mediante Convenciones, como en los EEUU.

En cuanto a quien corresponde la iniciativa de Reforma Constitucional, podemos destacar los siguientes supuestos:
 Que corresponda exclusivamente al Parlamento: Fórmula no utilizada ya, fue propia de los primeros tiempos del
Estado Constitucional.
 Que corresponda al Ejecutivo: Descartado su funcionamiento en el caso de las Cartas Otorgadas. El Poder
Constituyente residía en el Rey. Se ha producido en los periodos de claro predominio del gobierno sobre el
Parlamento. Es propio de los regímenes autoritarios.
 Que sea compartido entre el Ejecutivo y el Parlamento: propio del constitucionalismo actual europeo.
 Que parta de la iniciativa popular: necesita firmas de los ciudadanos. Es propia de los Estados de democracia directa.

6. LOS LÍMITES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

Los regímenes políticos pueden establecer ciertas limitaciones en los procesos de reforma, especificadas en los textos
constitucionales. El Poder Constituyente originario no puede tener límites. Sin embargo, el Poder Constituyente derivado,
que implica la competencia de cambiar preceptos de la Constitución, se caracteriza por ser limitado e instituido.

Así podemos hablar de límites:

 Absolutos: aquellos que, por voluntad expresa del Poder Constituyente o por deducción implícita de la normación del
sistema, no pueden superarse.
 Relativos: pueden superarse a través de procedimientos especiales predeterminados.
 Heterónomos: No derivan de la propia Constitución, sino que, proceden de fuentes distintas al texto constitucional.
 Autónomos: vienen impuestos por el propio ordenamiento constitucional.
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Los límites pueden agruparse en los siguientes apartados:

1. De carácter temporal: se impone el paso de un determinado número de años antes que pueda llevarse a cabo una
reforma de su texto.
2. Por su extensión: la reforma puede ser parcial o total. Límites a la amplitud de la reforma.
3. Formales: la Constitución permite a los órganos constituidos ejercer la función constituyente y establece sus propios
procedimientos de reforma. Por tanto, las modificaciones del texto constitucional que se produzcan fuera de los
cauces previstos en la normativa constitucional serán nulas e ineficaces.
4. Materiales o de contenido. Las cláusulas de intangibilidad: Existen Constituciones que prohíben la reforma de
determinados contenidos, o de determinadas instituciones. Así, no se autoriza la enmienda o reforma constitucional
para variar el sistema democrático de gobierno, ni para sustituir el régimen representativo, y menos para alterar el
principio de alternancia en el ejercicio del poder. Existen varias Constituciones que incluyen en su seno materias
inmodificables.

Se ha discutido mucho acerca de la conveniencia o no de establecer el control sobre la reforma constitucional. Ciertos
sectores defienden que al constituir la reforma un proceso que se realiza en virtud de las prescripciones constitucionales y
por el órgano investido para el ejercicio del Poder Constituyente derivado, el órgano se adecúa perfectamente a las
prescripciones constitucionales y, por lo tanto, no son precisos controles específicos. Otros sectores defienden la
necesidad de residenciar en los órganos encargados de velar por la primacía y superioridad constitucional, la averiguación
de si el proceso de reforma se adecua a lo previsto en el Texto constitucional que se pretender reformar.

El control de constitucionalidad es admisible sólo para verificar el cumplimiento de las reglas de procedimiento y, en caso
de estar fijados límites expresos, para fiscalizar el respeto de los contenidos protegidos o, en su defecto, la observancia del
doble procedimiento de revisión de que estos imponen al Poder Constituyente de Reforma.

7. LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

A la reforma constitucional dedica nuestra Constitución el Título X, cerrando la parte articulada del texto. La
configuración del instituto de la reforma que hace la Cede 1978 permite asegurar la primacía constitucional, como Ley de
leyes, debido a las trabas impuestas para proceder a la revisión constitucional, y el resguardo del artículo 1 de la CE que
proclama la soberanía popular como origen de los poderes del Estado, y en este caso, del poder de reforma que el pueblo
atribuye a los distintos órganos.
La iniciativa para la reforma se otorga al Gobierno y al Parlamento, como órganos centrales, así como a los órganos de las
CCAA, aunque se sustrae al pueblo la posibilidad de iniciar el proceso de reforma.

A pesar de que nuestra CE no contempla ninguna cláusula de intangibilidad y permite la revisión total del texto, establece
una clara clasificación de su contenido material regulando dos procedimientos distintos, según la parte de la Constitución
que se pretende reformar:
 Procedimiento agravado de reforma: Cuando la reforma afecta al Título Preliminar, a la Sección Primera del Capítulo
II del Título I (derechos fundamentales y libertades públicas), al Título II (de la Corona) o cuando se trate de una
revisión total, se han impuesto una serie de dificultades que exige un amplio consenso constitucional de las fuerzas
políticas y exige la consulta al pueblo a través del referéndum. Procedimiento a seguir:
- Aprobación del proyecto de reforma por mayoría cualificada de 2/3 de los miembros de las Cámaras legislativas.
- Disolución de las Cortes Generales.
- Convocatoria de elecciones generales.
- Ratificación del proyecto de reforma por mayoría de 2/3 de las nuevas Cámaras elegidas.
- Ratificación de la reforma por el pueblo en referéndum.
 Procedimiento ordinario de reforma: Cuando afecta a aquellas partes que no se enumeran en el procedimiento
agravado la reforma supone menos dificultades, aunque se exige cierto consenso parlamentario, mayorías especiales. Se
exige la aprobación del proyecto de reforma por mayoría cualificada de 3/5 de cada Cámara. Sólo para el caso que no
se lograra esta mayoría en el Senado y si hubiere obtenido la mayoría absoluta, el Congreso podrá aprobar la reforma
por mayoría de 2/3.
La reforma se someterá a referéndum cuando lo solicite, en los 15 días siguientes, una décima parte de los miembros de
cualquier Cámara.

La CE de 1978 ha sido reformada en dos ocasiones, mediante el procedimiento ordinario de reforma, y se ha obtenido un
amplio consenso entre las fuerzas parlamentarias.
 Reforma del 27 de agosto de 1992: modificó el art. 13.2 como consecuencia del Tratado de Maastricht, en virtud el
cual se reconocía el sufragio pasivo a los extranjeros para las elecciones municipales.
 Reforma del 27 de septiembre de 2011: se modificó el art. 135 por las exigencias comunitarias para la estabilidad
presupuestaria.
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Tema 4: LA DEFENSA DE LA CONSTITUCIÓN. LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL.

1. ORÍGENES Y DESARROLLO DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL.

Algunos autores han cifrado el nacimiento de la Justicia Constitucional en Inglaterra. Otros sitúan su origen en los inicios
de la historia de los EE. UU, concretamente en la sentencia que pronunciara el Juez Marshall en 1803 (caso Marbury
contra Madison).

La jurisdicción constitucional surge como reacción cautelar conservadora ante la eventual desmesura en las actuaciones de
un legislador democráticamente legitimado. En EE.UU. se piensa que la autoridad de los legisladores no va más lejos de
los poderes establecidos, al ser la Constitución de donde obtienen sus poderes.La idea de los tribunales como garantes de
las libertades frente a los posibles excesos del poder legislativo, como contención de la soberanía del Parlamento en favor
de los particulares, es una noción basada en la tradición de la independencia judicial inglesa.

Si se sostiene que existen normas por encima de las demás leyes, es necesario crear un sistema que establezca y garantice
esa ordenación jerárquica. La Constitución es una súper ordenación que implica la existencia de órganos que puedan
imponer una subordinación de los otros preceptos y actuaciones.

La ley debe ser conforme al contenido del texto constitucional de tal forma que una ley que sea contraria no debe aplicarse.
Por ello, es necesaria la existencia de un órgano que permita determinar la constitucionalidad de las leyes y que declare la
nulidad o no aplicación de aquellas que vulneren la Constitución.

En Europa el proceso fue distinto. El control de la constitucionalidad de una ley no sería fruto de un desarrollo natural y
espontáneo de la creación del poder judicial, como ocurrió en EE.UU., sino que fue el resultado de una opción política
expresamente adoptada en determinados procesos constituyentes, en la que se reflejarían las dificultades del paso del
Estado Liberal al Estado Democrático. La tardía aparición del control constitucional en Europa se debe a dos motivos:

1) Porque la Constitución consiste en la existencia del poder legislativo, del Parlamento. Nada que menoscabe la
autoridad del Parlamento puede resultar políticamente aceptable.
2) Porque los ciudadanos con derecho a participar en los asuntos políticos eran muy pocos.

En Europa, el principio de división de poderes no pudo impedir que se considerara la superioridad de uno de ellos, el
Legislativo. Si el pueblo ha elegido a sus representantes en el Parlamento, como órgano para la consecución del bien
común, resultará que éste es infalible, de forma que el Juez estará sometido a la Ley, no pudiendo juzgarla.El concepto de
soberanía del Parlamento, como órgano de representación, junto a la consideración de que la Constitución está al mismo
nivel que la legislación ordinaria, lo que determina que el parlamento es superior a ella y su único intérprete, determinó una
recepción tardía del control constitucional de la ley.

Con el tránsito al constitucionalismo democrático se irán creando las condiciones para el inicio de la justicia constitucional.
Así, se comenzará por reivindicar la sustancialidad del Derecho frente a la ley como límite a la voluntad de la legislatura,
apelando a un control de la doble legalidad Constitución- Ley, directamente orientado al control de las leyes.
La crisis de la concepción del órgano legislativo, unido al surgimiento de los Estados Federales, y la necesidad de garantizar
los derechos reconocidos por los textos constitucionales, provocó que en Europa se recibiera el concepto de Justicia
Constitucional.

2. FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA DE LOS DIVERSOS SISTEMAS DE JUSTICIA CONSTITUCIONAL.

Las modalidades de defensa de la Constitución se relacionan con la concepción organizativa de los poderes públicos y con
las normas específicas de su tutela y la determinación de órganos dotados de funciones específicas de garantía.

 ATRIBUCIÓN A ÓRGANOS POLÍTICOS: Confiar la defensa de la Constitución a unórgano político parte de la

consideración de que quien examina la constitucionalidad de la ley se sitúa por encima de ella. Esta función no se
puede encomendar al juez, al que se le ha atribuido la misión de juzgar según las leyes, pero no el juzgar las leyes.

Este tipo de control implica una comprobación de la constitucionalidad dentro del sistema procedimental de aprobación
de la ley, con lo que suele tener un carácter preventivo respecto a su entrada en vigor. Este tipo de control es característico
del ordenamiento francés.
Sus inconvenientes serían el reclutamiento de sus miembros y el modo de actuar, ya que se le puede hacer carecer de
independencia, o convertirlo en un órgano que resuelva enfrentamientos políticos y no de jerarquía normativa.
14

 ATRIBUCIÓN A ÓRGANOS JUDICIALES: La defensa de la Constitución confiada a órganos judiciales se apoya

en las siguientes consideraciones:
 La identidad existente entre la contratación de un hecho con una norma, propia de la actuación judicial, y entre la
contratación de una norma con una Ley de rango constitucional.
 La imparcialidad judicial.
 Las ventajas del procedimiento judicial con sus principios de publicidad, contradicción y garantía.

Este sistema otorga a los jueces el poder de control de la constitucionalidad por entender que son los únicos competentes.
Se aprecian dos manifestaciones a la hora de otorgar el control: otorgar el control a todos los órganos judiciales (control
difuso), crear un Tribunal especial (control concentrado), o bien conferir la defensa de la Constitución a un solo Tribunal
que ya existe y es el máximo órgano judicial del Estado.

3. MODELOS CLÁSICOS DE JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

 SISTEMA AMERICANO: Tuvo su aparición fuera del texto constitucional. El Juez John Marshall planteaba en la
sentencia de Marbury vs Madison (1803): “O la Constitución es superior a todo acto legislativo no conforme con ella, o el poder
legislativo puede modificar la Constitución con una ley ordinaria.”

Desde el punto de vista de la teoría general de la Constitución, ésta es la norma suprema, por lo que toda norma que vaya
contra ella debe ser declarada nula, pues no es derecho. En caso de conflicto entre una ley ordinaria y la Constitución, los
jueces deben dar preminencia a la Constitución. No obstante, al no tener legitimidad para declarar la nulidad de la ley
inconstitucional (pues compete al Parlamento), su actuación deberá reducirse a la no aplicación.

Las características más importantes de este modelo son:

 La declaración de inconstitucionalidad no es privativa del Tribunal Supremo, sino que se hace a todos los jueces
garantes de la primacía constitucional.
 La inconstitucionalidad solo puede plantearse en vía de excepción y con ocasión de un litigio principal.
 La declaración de inconstitucionalidad tiene efectos particulares.
 La declaración de inconstitucionalidad no supone la nulidad de la ley, sino su inaplicación al caso.

La Constitución de los EE.UU. reconoce que el Poder Judicial queda depositado en el Tribunal Supremo y en los
Tribunales inferiores que cree el Congreso. El Tribunal Supremo Federal actúa como garante de la constitucionalidad de
las leyes, aunque sus sentencias no pueden derogar las mismas, sino simplemente decidir su no aplicación.

 MODELO AUSTRÍACO: Frente al modelo de jurisdicción difusa en el que se hace garante de la Constitución a todo
órgano judicial, HANS KELSEN, construye un modelo de jurisdicción concentrada basado en la atribución del
control de la constitucionalidad a un órgano especial creado al efecto, al considerar que el juez, al ser ejecutor de la ley,
queda sometido a ella y no puede implicarla, siendo obligatorio un órgano que elimine del ordenamiento las leyes no
ajustadas a la Constitución.

El sistema austríaco de control de constitucionalidad se define por cuatro elementos:

 Un tribunal especial único, un sistema de designación que asegure la independencia de sus miembros respecto de los
poderes clásicos, que sus componentes sean personas conocedoras de la Ciencia del Derecho, y que se mantenga
alejado de la política.
 La posibilidad de acudir ante el mismo por vía de acción, aunque limitando la legitimación para acudir ante el Tribunal,
evitando el establecimiento de una especie de “acción popular”.
 La nulidad absoluta (total o parcial) de la ley declarada inconstitucional.
 La eficacia erga omnes que tiene la declaración de inconstitucionalidad.
Este modelo instaurado en la Constitución austríaca de funciona en nuestra actual CE de 1978 con algunas variantes.

 CONFLUENCIA DE LOS DOS MODELOS: En la actualidad ninguno de los dos modelos se da en su pureza.
Así, se les ha otorgado legitimidad a los tribunales ordinarios, por vía de excepción, para acudir ante el Tribunal
Constitucional y plantear cuestión de inconstitucionalidad cuando el órgano judicial, en el transcurso de un proceso,
tenga dudas sobre la constitucionalidad de una ley aplicable al caso concreto, y de cuya validez dependa el fallo.

Algunos ordenamientos constitucionales, como Alemania o España, han extendido las competencias del Tribunal
Constitucional a la protección de los derechos fundamentales, similar a lo sucedido en los EE.UU.
15

La expansión del control de constitucionalidad ha determinado que ordenamientos que adoptaron el modelo difuso de
control de constitucionalidad hayan modificado sus planteamientos constitucionales y hayan instaurado sistemas de control
de constitucionalidad concentrado, o Salas Constitucionales en el Tribunal Supremo, como la mayoría de los Estados
Latinoamericanos.

4. EL TRIBUNAL COSNTITUCIONAL ESPAÑOL. NATURALEZA Y CARACTERES.

El Tribunal Constitucional español comenzó su funcionamiento en 1980. El art. 1 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional (LOTC), de 3 de abril de 1979, define al Tribunal Constitucional como intérprete supremo de la
Constitución, independiente de los demás órganos constitucionales y sometido solo a la Constitución y a la ley orgánica
que lo regula.

El TC es un órgano constitucional del Estado, configurado por la Constitución (arts. 159 a 165 CE). Es el elemento básico
e indefectible de un determinado Estado, que participa de manera inmediata y decisiva en la formación de la voluntad
estatal, ocupa una posición de supremacía y goza de independencia.

La doctrina ha venido discutiendo entre la naturaleza constitucional o política del TC. Aunque el TC está situado fuera del
Poder Judicial su naturaleza como órgano jurisdiccional viene configurada por tres elementos:
1. Está compuesto por jueces.
2. Funciona por medio de procedimientos jurisdiccionales.
3. Sus decisiones adoptan la forma de sentencias.

Es un órgano que no puede actuar de oficio, sino a instancia de parte, y sometido y limitado por el Derecho. Participa en la
función de dirección política del Estado, interpretando la Constitución, y controlando las competencias del resto de los
órganos constitucionales del Estado, mediante el control de la constitucionalidad o la resolución de conflictos.

El TC vigila el desarrollo de la Constitución, atempera la excesiva interpretación democrática de la misma, define

principios derivados de la Constitución y se convierte en válvula de adaptación del Derecho en el tiempo y da solución
jurídica a los conflictos de poder. Es el intérprete supremo de la Constitución, y el único órgano capaz de vincular a todos
los poderes del Estado, situándose por encima de los Poderes y de las CCAA. Su interpretación se impone a todos los
poderes públicos.

No es legislador, y sólo cabe de él pronunciamientos sobre la adecuación o no de los preceptos a la Constitución. El TC

no forma parte del Poder Judicial y está al margen de la organización de los tribunales de Justicia. Se sitúa por encima del
Poder Legislativo a través del control de constitucionalidad. Su posición preeminente respecto a los tres poderes se
manifiesta a través del recurso de amparo y mediante la resolución de conflictos de competencia. Respecto a las CCAA, se
sitúa por encima de ellas a través de la resolución de conflictos, del control de constitucionalidad y de las impugnaciones
del art. 160.2 CE.

 LA COMPOSICIÓN DEL TC: Se compone de 12 miembros, nombrados por el Rey ypropuestos: 4 por el
Congreso, 4 por el Senado, 2 por el Gobierno, y 2 por el CGPJ. Al ser un número par se permite la posibilidad de
empate en una votación final del Pleno, lo cual es un problema. Se resuelve atribuyendo al Presidente el “voto de
Calidad”. Pero este voto de calidad rompe la posición jurídica de igualdad de los Magistrados constitucionales.
Además, permite en base al sistema de designación, la posible acusación de politización del mismo, haciendo ver que
la posición del Presidente se ha inclinado por la voluntad del órgano que intervino en su designación. La doctrina
opina de manera unánime que se podía haber solucionado este problema habiendo optado por un número impar
de miembros en su composición. 

El segundo problema se refiere a su origen tripartito y en la designación de sus miembros por órganos políticos y
politizados. Para dificultar que la fuerza política intente influir sobre los magistrados, la Constitución ha establecido una
serie de frenos, insuficientes:
 La exigencia de una mayoría cualificada de 3/5 de los miembros de cada Cámara para la propuesta de candidatos.
 Los miembros del TC se elegirán por un período de 9 años, lo que no impide que su elección coincida con los
períodos de renovación de las Cámaras, del Gobierno y del CGPJ. La renovación se realizará por terceras partes cada 3
años y se prohíbe la reelección.
 La exigencia de cualificación técnico-jurídica para acceder a la condición de Magistrado constitucional. Los miembros
del TC deberán ser nombrados entre Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos y
Abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia y más de15 años de experiencia.
 El establecimiento de un rígido estatuto jurídico para los Magistrados constitucionales, caracterizado por:
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- Amplio abanico de incompatibilidades, similar a los del Poder Judicial, salvo en lo relativo a la pertenencia a
partidos políticos, donde solo se les prohíbe ejercer funciones directivas.
- Inviolabilidad como elemento asegurador de su imparcialidad e independencia.
- Inamovilidad en sus puestos, con la consiguiente regulación de las causas de cese y suspensión.
- Responsabilidad criminal, solo exigible en la Sala de lo Penal del TS.

El TC elige de entre sus miembros a un Presidente y un Vicepresidente, y propondrá al Rey su nombramiento. El

presidente será elegido en primera votación por mayoría absoluta de los votos, y si no se alcanzara, se procede a una
segunda votación en la que será elegido quien obtenga mayor número de votos. Si no resultase nadie elegido, será el
Magistrado de mayor antigüedad, y en caso de empate, el de mayor edad. La duración del mandato de Presidente es de tres
años. El Vicepresidente se elige del mismo modo y sustituye al Presidente en caso de vacante, ausencia u otro motivo legal.

 ATRIBUCIONES DEL TC. MATERIAS OBJETO DE CONTROL: El fundamento primero del origen de la
Justicia Constitucional es la necesidad de preservar la Constitución como norma suprema del Estado y depurar el
ordenamiento jurídico de aquellas normas o preceptos que la vulneren.

Las atribuciones del TC español son:

 Competencias de orden interno referentes al ejercicio de su propia jurisdicción:
- Decidir sobre sus propias competencias.
- Auto-organizarse, eligiendo a sus propias autoridades y cesando o suspendiendo a sus integrantes.
- Decidir la admisibilidad o no los recursos sobre los cuales ejerce sus atribuciones.
- Tiene autonomía reglamentaria y presupuestaria.
 El control constitucional de las leyes y normas con rango de ley, a través del recurso y de la cuestión de
inconstitucionalidad, y del recurso previo sobre la constitucionalidad de Tratados internacionales y de los Estatutos de
Autonomía.
 Protección de los derechos fundamentales y libertades públicas a través del recurso de amparo
 Control de competencias atribuidas a otros poderes y entes territoriales.

La CE no sólo ha convertido al TC en el intérprete supremo del Texto constitucional, sino también en defensor último de
los derechos fundamentales y libertades públicas, y juez de los conflictos entre órganos constitucionales o entre el Estado y
las CCAA.

5. EL TRIBUNAL CONSTUTICIONAL Y LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL

La interpretación constitucional consiste en atribuir significado a uno o varios textos o términos en la Constitución con el
fin de obtener una decisión fundada en Derecho a un problema concreto. Al tratarse de la Norma Suprema, la técnica
interpretativa no puede ser la misma que la del resto de ramas del Derecho, ya que la naturaleza de los diversos conceptos
normativos (CE y Leyes) es distinta, y porque lainterpretación constitucional parte de un Estatuto Jurídico de lo político.
Supone fijar reglas de concretización válidas, y sin que pueda someterse a la orientación política del momento.

La fuerza vinculante de la doctrina del TC se deriva de un conjunto de preceptos incluidos en la propia CE y en la LOTC.
La CE establece el valor y eficacia erga omnes de las sentencias de inconstitucionalidad y las sentencias que no se limiten a la
estimación subjetiva de un derecho. Las sentencias del TC se publicarán en el BOE con los votos particulares, si los
hubiere, tienen el valor de cosa juzgada a partir del día siguiente de su publicación y no cabe recurso alguno contra ellas. La
LOTC declara que sus sentencias vincularán a todos los poderes públicos y ciudadanos, entre ellos Jueces y Tribunales, y
atribuye a la jurisprudencia constitucional un valor corrector de la jurisprudencia ordinaria.

El art. 39 LOTC establece que cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad, declarará la nulidad de los preceptos
impugnados, así como la de aquellos otros de la misma Ley, disposición o acto con fuerza de Ley a los que deba
extenderse. No se permite revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada, salvo en los procesos
penales o contencioso- administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que la nulidad de la norma reduzca
la pena o sanción, o excluya, exente o limite la responsabilidad.

Las sentencias desestimatorias dictadas en recursos de inconstitucionalidad y en conflictos en defensa de la autonomía

local impedirán cualquier planteamiento ulterior de la cuestión por cualquiera de las dos vías. Así, el TC se convierte en el
órgano encargado de establecer la adecuación o no de los preceptos normativos con la Constitución. Actúa como
“legislador negativo”.
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Tema 5: EL SISTEMA DE FUENTES QUE INSTAURA LA CONSTTUCIÓN

1. CONCEPTO DE FUENTES DEL DERECHO.

En la actualidad se identifica el término fuente el Derecho con los tipos normativos integrantes del ordenamiento, que
conforman un todo homogéneo presidido por la Constitución, como norma fundamental y fundamentadora, a la que
todos están sometidos de manera jerárquica.

Debido a nuestra descentralización territorial y a nuestra pertenencia a organismos supranacionales, al ciudadano le son
aplicadas multitud de normas de distinta procedencia, aunque está determinado que el ordenamiento es único y se halla
coronado por la Constitución. Dentro de nuestro ordenamiento hallamos subordenamientos. La Constitución es el
elemento cohesionador de todo el sistema.

El término fuente del Derecho designa a todo lo que contribuye o ha contribuido a crear el conjunto de reglas jurídicas
aplicables dentro de un Estado en un momento dado. Las fuentes formales del Derecho son los actos de los que deriva la
creación, modificación o extinción de normas jurídicas.

2. EL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO.

La palabra fuente significa el lugar de donde mana algo. Así, por fuente del Derecho Constitucional habría de entender
toda causa capaz de originar Derecho Constitucional. Sin embargo, esta amplia concepción de fuentes del Derecho
Constitucional nos llevaría a distinguir entre fuentes en sentido material, que serían las fuerzas sociales o instituciones con
facultad creadora normativa (Poder Constituyente, Parlamento, o grupos sociales generadores de costumbres), y fuentes en
sentido formal, que serían los actos normativos en que se manifiesta el Derecho Constitucional.

Según el Código Civil, las fuentes del ordenamiento jurídico son la Ley, la costumbre y los Principios Generales del
Derecho, otorgándose a la jurisprudencia un valor complementario. Sin embargo, esta conceptualización de las fuentes
debe ser superada respecto al sistema de fuentes que instaura nuestra CE.

 La Ley: ya no existe un único concepto de ley, existe pluralidad de categorías legales, y no todas ellas actúan como
fuente en la vida político-constitucional.
 Los Principios Generales del Derecho: son valores, presunciones, ideas y conceptos generales que se encuentran en
el espíritu de las leyes y que son determinados por la Jurisprudencia y por la doctrina científica. Sirven para
inspirar las leyes, interpretarlas o rellenar vacíos legales. Se aplican únicamente en defecto de ley o de costumbre.
Contemplan los valores materiales básicos de un ordenamiento jurídico, las convicciones ético-jurídicas
fundamentales, principios técnicos de una comunidad. No se consideran fuente de Derecho Constitucional.
 La Costumbre: no existe unanimidad para considerarla fuente del Derecho Constitucional. La costumbre
constitucional es “orgánica”, ya que no es fruto de la actuación reiterada en el tiempo, del comportamiento social
reiterado, sino que su existencia se debe a la actuación reiterada de los poderes públicos, de los órganos. Su utilización
se debe a la necesidad de colmar lagunas legales, o actualizar y ajustar frente a las nuevas situaciones que se han ido
creando. Ocupa una posición jerárquica inferior a la norma escrita, que prevalece en caso de conflicto, y en caso de
vulneración no cabe la adopción de medidas sancionadoras.
En países de tradición jurídica anglosajona, la costumbre tiene similar importancia al Derecho escrito. Sin embargo, en
países con tradición jurídica europea la costumbre es fuente supletoria de primer grado, y sólo cabe recurrir a ella cuando
no haya ley aplicable al caso, no sea contraria a la moral o al orden público, y sea probada (art. 1.3 CC).

Existen dudas sobre el valor de la costumbre como fuente del Derecho Constitucional. De la costumbre constitucional
habría que distinguir:
- Las convenciones constitucionales: acuerdos tácitos de los órganos constitucionales para regular sus relaciones o
facultades en aspectos no regulados específicamente, o regulados de manera abierta por el texto constitucional, y
que en España todavía no han tenido suficiente asentamiento obligatorio.
- Las normas de cortesía constitucional: reglas de educación política y que no tienen fuerza obligatoria.
- La “desetudo”: el no ejercicio o desuso de una competencia por el titular competente.

 La jurisprudencia: determina el reconocimiento de creación de Derecho Constitucional por los Tribunales, en especial
por los órganos de la Justicia Constitucional. Por jurisprudencia cabe entender las decisiones de jueces y magistrados
cuando aplican el Derecho al dirimir los conflictos. El TC al establecer de forma vinculante el verdadero sentido de la
Constitución está creando Derecho, por tanto, sus decisiones en forma de sentencia son fuente del Derecho
Constitucional.
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3. EL SISTEMA DE FUENTES DISEÑADO POR LA CE 1978.

La CE 1978 ha optado por un riguroso clasicismo en el reconocimiento de la ley y el reglamento y sus relaciones, como
fuentes tradicionales del Derecho, su conceptualización, y el hecho de haberse rodeado de un sistema de garantía
constitucional a través del control de la constitucionalidad. También ha diseñado un novedoso sistema de fuentes del
Derecho, que somete a la ley al Texto Constitucional, y se manifiesta de la siguiente forma:
 Incorpora al sistema normativo una nueva categoría de leyes, las leyes Orgánicas.
 Estableciendo el reconocimiento constitucional de la posibilidad de que el Estado celebre Tratados Internacionales.
 La integración de España en la Unión Europea. Supuso un cambio trascendental en el sistema de fuentes consagrado
en nuestra Carta Magna, al incorporar nuevas fuentes en nuestro ordenamiento, cuya aprobación, modificación y
derogación se produce fuera de nuestras fronteras. Las fuentes comunitarias, compuestas por el Derecho Originario y
el Derecho derivado, y el principio de primacía del Derecho Comunitario, que implica que, en caso de conflicto entre
la normativa comunitaria y la nacional prevalece siempre la comunitaria, ha determinado la superioridad jerárquica de
la normativa comunitaria frente a La nacional, incluso frente a la constitucional. Esto no es así. Se produce una
aplicación preferente del derecho comunitario sobre el nacional, pero en ningún caso una supremacía o superioridad
jerárquica.
 Diseñando una nueva organización territorial del Estado.

Por ello, el sistema de fuentes instaurado por la CE se dirige a articular los diferentes centros de producción normativa que
confluyen en el ordenamiento. El Derecho Internacional, el Derecho Estatal y el Derecho autonómico constituyen grandes
núcleos de producción normativa, cuya armonización se hace necesaria.

Son fuentes del Derecho Constitucional aquellos actos normativos a los que la CE les atribuye la producción de normas
jurídicas.

4. CRITERIOS DE ORDENACIÓN DEL SISTEMA DE FUENTES.

Existe una gran variedad de fuentes del Derecho, por lo que una determinada materia puede estar regulada de forma
contradictoria por dos normas jurídicas. Por ello, se han establecido principios cuya finalidad es la determinar la relación
existente entre las normas, y a los que en caso de duda o conflicto se pueda acudir para esclarecer cual ha de ser la norma
aplicable en cada supuesto.

 PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA: Si se sitúan todas las normas del ordenamiento jurídico en una
pirámide, la CE ocuparía la cúspide. Su superioridad jerárquica supone que no puede ser aplicada ninguna ley que
colisione con ella o que la contradiga.

El rango normativo deviene de la posición que cada norma ocupa en relación con la CE. La jerarquía normativa implica
que no todas las normas tienen el mismo rango, por lo que una norma jurídica de rango inferior no puede contravenir lo
dispuesto en una de rango superior. Así, en caso de colisión entre dos normas prevalecerá la de rango superior sobre la
inferior.

El art. 9.3 CE garantiza el principio de jerarquía normativa. Este principio permite establecer el orden de aplicabilidad de
las normas jurídicas y solucionar los conflictos entre ellas. Así, se ordena a las disposiciones jurídicas en el siguiente escalón
jerárquico:
1. La Constitución, superioridad absoluta.
2. Normas con rango de ley.
3. Reglamentos del Gobierno: Reales Decretos, Órdenes ministeriales y disposiciones de las demás autoridades y órganos
inferiores.
4. La costumbre y los principios generales del Derecho.

 PRINCIPIO DE COMPETENCIA: Este principio no ha sido consagrado en la CE, pero es utilizado en caso de que
se produzca un conflicto entre normas de idéntico rango. Este criterio consiste en delimitar un ámbito material
específico para atribuir su regulación a un determinado tipo de norma, con exclusión de las demás, de manera que los
demás tipos normativos no puedan incidir en dicha materia.

La CE determina que determinadas materias habrán de ser reguladas únicamente por un tipo de norma concreta, por lo
que si se procediera a regularlas por otra norma distinta esa norma sería inconstitucional.
Este principio se vulnera cuando una norma se ocupa de materias que no le han sido encomendadas, con independencia de
su rango. Cada norma tiene su propio ámbito material de actuación como condición de validez. Cuando existe delimitación
competencial o material, el criterio de la jerarquía no opera.
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Respecto a qué tipo de categorías normativas se relacionan entre sí en función del criterio material de la competencia, hay
que distinguir dos supuestos:
 Normas dictadas por órganos distintos que ejercen su potestad normativa sobre un ámbito territorial determinado:
normas estatales, autonómicas o comunitarias. Este principio crea dentro del ordenamiento subsistemas o bloques
normativos.
 Normas relacionadas entre sí por el criterio de competencia, pero dictadas por el mismo órgano. Es el caso de las
categorías normativas emanadas del poder legislativo estatal.

 PRINCIPIO CRONOLÓGICO: En caso de que una norma de nueva creación colisione con una norma anterior,
siendo las dos de idéntico rango y ámbito competencial, la posterior prevalece sobre la anterior, en aplicación del
principio “lex posterior derogat priori”, aunque no contenga disposición derogatoria. Con la excepción que las normas
especiales no pueden derogar las generales.

5. LA CONSTITUICIÓN ESPAÑOLA. FUENTE FUNDAMENTAL Y FUNDAMENTADORA DEL

SISTEMA DE FUENTES.

La CE ocupa el vértice de la jerarquía legislativa, por lo tanto, todas las leyes y disposiciones normativas con forma de ley
quedan sometidas a la CE. Se trata de una norma distinta de las demás, incorpora el sistema de valores esenciales que ha de
constituir el orden de convivencia política y de informar todo el ordenamiento. Es norma fundamental y fundamentadora
de todo el ordenamiento.

La supremacía de la constitución tiene como consecuencias:

 El resto de normas deben estar en consonancia con sus mandatos, si no serán declaradas inconstitucionales.
 Exige un procedimiento especial de reforma como garantía de su estabilidad jurídica.
 Todas las normas deben interpretarse de conformidad con los preceptos constitucionales.

La entrada en vigor de la CE 1978 supuso un cambio importante en el sistema de fuentes. Es el propio texto constitucional
el que contiene el resto de las fuentes y el que va a determinar su jerarquía y la relación entre ellas.

La Constitución es la norma suprema del ordenamiento y distinta del resto de normas, por ser obra del poder
constituyente, por la solemnidad con la que ha sido redactada, por el procedimiento específico de reforma, y por ser un
texto consensuado. Este consenso ha permitido que carezca de un alto contenido ideológico, facilitando el gobierno a las
fuerzas políticas de ideología diversa sin verse forzadas a modificarla.

6. LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL COMO FUENTE DEL DERECHO.

La doctrina española ha rechazado la consideración de la jurisprudencia como fuente directa del Derecho. Sin embargo, la
CE 1978 realiza una valoración diferente de la jurisprudencia constitucional como fuente del Derecho. La fuerza
vinculante de la doctrina del Tribunal Constitucional se deriva de un conjunto de preceptos incluidos en la CE y en la Ley
Orgánica de su desarrollo (LOTC). El art. 164.1 CE establece que el valor y la eficacia general “erga omnes” de todas las
sentencias de inconstitucionalidad y “todas las sentencias que no se limiten a la estimación subjetiva de un derecho”. El art. 38.1 LOTC
declara que dichas sentencias “vincularán a todos los poderes públicos y a todos los ciudadanos” entre ellos a Jueces y Tribunales. El
art. 40.2 LOTC atribuye a la jurisprudencia constitucional un valor corrector de la jurisprudencia ordinaria.
El TC, al dictar sentencias, interpreta las normas jurídicas y muy especialmente la norma constitucional, lo que da lugar a
que se produzca una integración del sistema normativo, se cubran lagunas y se cree seguridad jurídica, todo ello con
sujeción a una serie de principios definidos por la CE y la actuación del TC que han venido a convertirse en límites a la
actividad interpretadora de la CE, son:
 Principio de unidad de la CE.
 Principio de concordancia práctica.
 Principio de corrección funcional entre los poderes del Estado.
 Principio de la función integradora que posee la CE.
 Principio de fuerza normativa de la CE.

El carácter de Norma Suprema determina que la técnica interpretativa constitucional no pueda ser la misma que la del
resto de ramas del Derecho.

Las sentencias del TC se pueden clasificar en estimatorias y desestimatorias. Sin embargo, existen muchas ocasiones en las
que cuando el TC dicta una sentencia en materia de inconstitucionalidad, sus resoluciones pueden terminar ocasionando
mayores inconstitucionalidades que las que busca remediar, sobre todo por alteración del sistema de división de poderes.
20

Existen diversas clases de sentencias en las que el TC asume atribuciones que no le competen:
 Sentencias puramente interpretativas: la inconstitucionalidad que constata el TC no afecta a la totalidad del enunciado
de la norma sino a alguna de sus interpretaciones. Se conserva la norma dándole una única interpretación acorde con
la CE.
 Sentencias de mera inconstitucionalidad: el TC constata que la misma se encuentra en las omisiones de ley, invitando al
legislador a que supere aquélla. Lo que es inconstitucional es la norma implícita en la omisión del legislador.
 Sentencias aditivas: el TC decide añadir al precepto las previsiones que ha omitido para sanar su inconstitucionalidad.
 Sentencias reconstructivas: el TC evita la declaración de nulidad de la norma presentando como lectura del precepto lo
que en realidad es la conversión de su enunciado en otro distinto.

Mediante una sentencia interpretativa, el TC escoge qué interpretación es acorde a la CE, estableciendo que el resto serán
declaradas inconstitucionales. Un tipo de sentencia interpretativa son las sentencias evolutivas.

La interpretación de la CE hay que realizarla conforme a la propia CE, con las distintas reglas de interpretación que
permitan su validez y su vigencia, no podemos dejar la CE a merced de un órgano constituido creado por el poder
constituyente. El TC es el intérprete de la CE, pero no debe de ser creador de Derecho, ni mucho menos puede ser un
poder de reforma, o de mutación o destrucción constitucional, a través de su interpretación.

 MÉTODOS DE INTERPRETACIÓN. LA INTERPRETACIÓN DE LA CE:

 Método axiológico integrador: establece como premisas básicas en la interpretación constitucional, la necesidad de
tomar en consideración: el orden o sistema de valores subyacentes al texto constitucional, y el sentido y realidad de
la CE entendida como elemento del proceso real de integración de la comunidad.
 Método tópico-práctico: entiende que la interpretación consistirá en la discusión del problema, al objeto de
adecuar la norma constitucional al problema concreto. Trata de desvelar la interpretación que más convenga al
problema.
 Método hermenéutico-concretizador: parte del texto constitucional como límite indisponible de interpretación, y
no del problema.
 Método normativo estructurante: parte de la observación de que el Texto fundamental constituye la parte visible
del programa normativo, pero que también existe un dominio normativo que el programa contempla sólo
parcialmente. Ha desentrañado unos principios: unidad de la CE, máxima efectividad, efecto integrador del Texto,
conformidad funcional, y concordancia práctica o de armonización. Todos ellos dentro de dos principios
esenciales: el de Fuerza normativa de la CE y el de interpretación conforme a la CE.
 Método hermenéutico-clásico: configurado por los siguientes elementos de interpretación:
- Interpretación gramatical: el sentido de las palabras.
- Interpretación lógica: el sentido del Texto Fundamental.
- Interpretación histórica: el origen del precepto.
- Interpretación sistemática: el sistema del ordenamiento, la estructura y la posición de un precepto en el Texto.
- Interpretación genética: los trabajos previos y los materiales constitucionales y legislativos.
- Interpretación comparativa: los preceptos paralelos de otros ordenamientos.
- Interpretación teleológica: la finalidad del precepto y de la norma.

La CE es el punto de partida para obtener el sentido de las normas y límite de la interpretación. La interpretación de la CE
debe de partir de la propia CE, y el juez constitucional debe realizar su labor interpretadora de manera prudente, razonable,
racional, proporcional, justa, positiva y útil, visualizando la norma constitucional no como una isla, sino conectada en un
texto jurídico global, nacional e internacional.

Hoy en día la doctrina acepta el carácter de fuente de la jurisprudencia constitucional, pero la aceptación de las sentencias
del TC como fuente del Derecho, y contenido del Derecho Constitucional, debe ser entendida desde la propia limitación
que supone que el TC no constituye un órgano activo que actúe de oficio, sino un órgano pasivo que sólo actúa cuando es
instado.

7. EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD.

Sus orígenes se remontan a Francia, aunque en España tiene una significación distinta. Se trata del conjunto de normas
jurídicas que, junto a la CE, deben ser tenidas en cuenta por el órgano al que está atribuido el control de constitucionalidad
para determinar la conformidad o disconformidad de las normas susceptibles de declaración de inconstitucionalidad con la
CE.
21

Nuestra Constitución se aprobó inacabada, especialmente en lo que a organización territorial del Estado se refiere. El
proceso de configuración del Estado autonómico no se ha cerrado, pues la transferencia o delegación a las CC.AA. de
materias que venían siendo titularidad estatal ha dificultado la finalización del proceso. Por ello, para determinar si una
norma con rango de ley es ajustada o no al Texto Constitucional, el TC ha debido acudir, además de a la CE, a las normas
delimitadoras de competencias entre el Estado y las CC.AA, como leyes marco, leyes de delegación y Estatutos de
Autonomía.
El Bloque de constitucionalidad ha de entenderse considerado, además de por la CE, por:
 Los Estatutos de Autonomía, las leyes marco, las leyes de transferencia y delegación y las leyes de armonización.
 Leyes orgánicas u ordinarias que, de conformidad con el art. 149.1, suponen una delimitación competencial del sistema
de reparto entre el Estado y las CC.AA.
 Leyes que contengan delegaciones legislativas.
 Leyes orgánicas en supuestos concretos y respecto del control de constitucionalidad de las leyes ordinarias.
 Reglamentos parlamentarios del Congreso, del Senado y de los parlamentos autonómicos, pero sólo forman parte del
bloque de constitucionalidad aquellas normas de los reglamentos que incidan sobre el procedimiento legislativo.
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Tema 6: LA LEY

1. LA LEY EN LA CE 1978.

La concepción actual de la ley ha cambiado respecto de las formulaciones doctrinales originarias:

 Ya no es la ley el instrumento de limitación del poder, sino la CE.
 Ya no existe un único centro de producción normativa, el Parlamento, sino que son varias los entes territoriales con
capacidades legislativas: Estado Central, Estado Federados, CC.AA, Organismos internacionales, etc.
 Tampoco existe ya un único tipo de ley, sino varias categorías normativas.
 Frente a la definición de la ley como “ordenación de la razón dirigida al bien común y promulgada por quien tiene a su
cargo el cuidado de la comunidad”, los ordenamientos democráticos actuales admiten la posibilidad de leyes singulares,
entendidas como aquellas “dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular”, sin que el dogma de la
generalidad de la ley sea obstáculo insalvable que impida al legislador dictar, con valor de ley preceptos específicos para
supuestos únicos o sujetos concretos.
 La consideración actual de los Estados como Estados de Partidos ha dado lugar a que en la práctica quien legisla no es
el Parlamento, sino que las decisiones legislativas se adoptan en el seno de los partidos. Las iniciativas parlamentarias
ya vienen negociadas entre las distintas fuerzas políticas con representación parlamentaria, y la aprobación
parlamentaria es una mera máscara democrática.

Hoy día no existe un único concepto de ley, y la propia CE al enumeras las fuentes normativas establece distintos tipos de
ley.

2. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

El Estado de Derecho se fundamenta, además de en el reconocimiento y respeto de derechos y libertades, en tres grandes
principios: división de poderes, legalidad y responsabilidad del Estado. El principio de legalidad o principio de primacía de
la ley exige que todo ejercicio de un poder público deba realizarse acorde a la ley vigente y sometida a la jurisdicción y no a
la voluntad de las personas. La seguridad jurídica requiere que las actuaciones de los poderes públicos estén sometidas al
principio de legalidad. Es condición necesaria para afirmar que un Estado es un Estado de Derecho, pues el poder tiene su
fundamento y límite en las normas jurídicas.

El art. 9.1 CE recoge el sometimiento de los ciudadanos, y sobre todo de los poderes públicos al Derecho. Este principio
vincula a los ciudadanos y a los poderes públicos, aunque de distinta manera. El TC ha manifestado que mientras que los
ciudadanos tienen un deber general negativo de abstenerse de cualquier actuación que vulnere la CE, los titulares de los
poderes públicos tienen además un deber general positivo de realizar sus funciones de acuerdo con la CE.

El Estado de Derecho es una forma política en la que los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del
ordenamiento y la primacía del principio de legalidad implica la sumisión del poder ejecutivo a la ley, así como la estricta
legalidad de la acción administrativa y el control jurisdiccional de la misma, y la independencia y la imparcialidad de la
justicia, y el respeto de los fallos judiciales y su efectivo cumplimiento por los poderes públicos.

El imperio de la ley tiene dos plasmaciones específicas en la CE 1978:

 El principio de legalidad penal: Art. 25 “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de
producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento” La legalidad penal es
un límite a la potestad punitiva del Estado, y está integrada por dos elementos:
1. La legalidad en sentido formal: implica la reserva absoluta y sustancial de ley, por medio de leyes que han de ser
Orgánicas.
2. La legalidad en sentido material: implica una serie de exigencias: las leyes penales han de ser precisas, prohibición
de su irretroactividad excepto cuando sean favorables para el reo, prohibición de que el poder ejecutivo o la
administración dicte normales penales, y prohibición de la analogía.
 Principio de legalidad administrativa: Se concreta en la sumisión a la ley de la actividad administrativa. El principio de
legalidad opera como una cobertura legal previa de toda potestad: cuando la Administración actúa conforme a ella, su
actuación es legítima.
23

3. LA RESERVA DE LEY.

Está en íntima conexión con el principio de legalidad. Este principio obliga a regular la materia concreta con normas que
posean rango de ley, particularmente aquellas materias sobre la intervención del poder público en la esfera de derechos del
individuo. Pretende asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos queden
exentos de la acción del ejecutivo y de sus productos normativos propios, que son los reglamentos.

El principio de reserva de ley no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias,
pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley.Cuando la
Constitución contiene una reserva para la regulación por ley de diversos ámbitos, esta materia queda sustraída a la
normación reglamentaria mas no en el sentido de que las disposiciones del Gobierno no puedan colaborar con ésta para
complementar o particularizar la ordenación legal de la materia reservada.

No obstante, el art. 66 CE determina que las Cortes Generales representan al pueblo español y ejercen la potestad
legislativa del Estado. Esto, junto a la falta en nuestro sistema constitucional de una reserva reglamentaria inaccesible al
legislativo, determina que, dentro del marco de la CE y respetando sus limitaciones, la ley pueda tener en nuestro
ordenamiento cualquier contenido, no estándole vetada la regulación de materias antes atribuidas al poder reglamentario.

No contiene nuestra Constitución una reserva general de ley. Lo que hace es establecer diversas reservas de ley, bien a la
ley ordinaria, bien a la orgánica. La reserva de ley más importante que establece la CE es la contenida en el art 53.1, al
imponer que “sólo la ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial”, podrá regularse el ejercicio de los derechos y
libertades reconocidas en el Capítulo Segundo del Título I (Derechos y Libertades).

El TC desde sus primeras sentencias indicó los pasos necesarios para delimitar el concepto de contenido esencial y lo hizo
a través de dos caminos:
 Tratar de acudir a la naturaleza jurídica de cada derecho o al modo de configurar o de concebir cada derecho. El
contenido esencial viene determinado por las ideas generalizadas y las convicciones admitidas generalmente entre
juristas, jueces y especialistas del Derecho, que contribuyen a delimitar la imagen del derecho. Identifica el contenido
esencial a recognoscibilidad del derecho respecto a uno u otro tipo a través de las facultades o posibilidades de
actuación.
 Intereses jurídicamente protegidos como núcleo y médula de los derechos subjetivos, estableciendo que se lesionará el
contenido esencial cuando el derecho quede sometido a limitaciones que lo hagan impracticable, lo dificulten o lo
despojen de la necesaria protección.

Estas manifestaciones que el TC constituye en métodos para la determinación del contenido esencial de los derechos
manifiestan la idea de que, al constituir los derechos fundamentales y las libertades públicas, facultades ejercitables frente al
Estado, el legislador puede limitarlas como mecanismo de defensa propia y de defensa respecto a los individuos. Lo que la
CE ordena no es que se abstenga de afectar el contenido esencial de los derechos, sino que al ejercer la regulación del
ejercicio de los derechos, respete su contenido esencial, es decir, lo desarrolle adecuadamente y le dispense una protección
eficaz.
No es esta, sin embargo, la posición predominante en la doctrina ni en la jurisprudencia constitucional. La garantía del
contenido esencial nace de la desconfianza frente a los abusos en que puede incurrir el legislador ordinario.

4. LAS CATEGORÍAS NORMATIVAS EN LA CE.

Nuestra CE no contempla un único tipo de ley, sino que reconoce la existencia de diversas normas con rango de ley. Por
ello, debemos considerar la referencia que se hace a la ley como una categoría normativa.

 SOBRE EL “RANGO DE LEY” Y EL “VALOR DE LEY”: La expresión “rango de ley” se ha entendido en

referencia a la posición jerárquica de las normas. Cuando hablamos de normas con rango de ley nos hallamos ante
normas que se encuentran situadas por debajo de la CE, y por encima de los reglamentos. Conocemos como
“valor de ley” el rasgo fundamental de las normas que poseen rango de ley: las normas que tienen rango de ley son
controladas por el TC mediante los procedimientos de inconstitucionalidad. Lo que caracteriza a las normas con
rango o valor de ley es el hecho de ser las únicas que pueden ser impugnadas ante el TC a través del recurso o
cuestión de inconstitucionalidad.
El tratamiento que la CE hace de las normas con rango de ley nos permite hacer determinadas afirmaciones:
 La CE utiliza en varias ocasiones la expresión “disposiciones normativas con rango de ley”, refiriéndose a los Decretos
legislativos, los Decretos-ley y las leyes autonómicas, aunque prefiere hablar de “disposiciones normativas con fuerza
de ley” de sus Asambleas Legislativas y reservar el nombre de “la ley” a la de origen estatal.
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 La expresión “disposiciones normativas con fuerza de ley” es más amplia que la de “ley”, y abarca otras categorías de
normas con una fuerza de ley, abandonando el concepto de ley unitario.
 Para asegurar que todas las disposiciones normativas con fuerza de ley emanadas de las Asambleas Legislativas de las
CCAA están sujetas al control del TC, se traslada la misma terminología a la relación que de las competencias de éste
efectúa el art. 161 CE.
 En la redacción del art. 161 CE, el empleo de una “y” (“leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley”) puede
indicar que no los considera términos equivalentes.
 La forma en que se utiliza la expresión “rango de ley”, determina que para la CE el rango de ley y fuerza de ley no son
atributos exclusivos de la ley.
 Estas expresiones no significan que las normas que posean sean las únicas susceptibles de ser controladas por el TC,
sino tan sólo que son las únicas que pueden ser impugnadas ante el TC, vía proceso de inconstitucionalidad.

 DISTINTAS CATEGORÍAS NORMATIVAS EN LA CE: Se recogen las siguientes clases de normas con
rango de ley en la CE:

Emanadas del Poder Legislativo: Ley ordinaria y Ley orgánica.

Por el órgano del que
emanan, a nivel estatal Emanadas del Gobierno: Decretos Legislativos y Decretos-Ley.
Leyes autonómicas
Leyes estatales de ámbito general.
Leyes estatales de ámbito territorial:
 Leyes de transferencia: categoría especial de ley orgánica en la que el Estado amplía el
ámbito de competencia de forma extra-estatutaria. Se transfieren bloques enteros de
materias a las CCAA, con potestad legislativa.
 Leyes de delegación: también con rango de ley orgánica, amplían el ámbito
competencial de las CCAA. No conlleva necesariamente potestad legislativa ni
traspaso de la competencia.
Por su ámbito territorial  Leyes de armonización: se aprueban por las Cortes para armonizar las diversas
regulaciones autonómicas sobre una misma materia. Constituyen límites a las
competencias autonómicas.
 Leyes-marco: las Cortes autorizan a alguna o todas las CCAA para que aprueben leyes
en materias de competencia estatal con límites. El Estado mantiene la titularidad de la
competencia.
 Legislación básica: dictada en desarrollo del art. 149 CE. Reserva al Estado la
regulación de las bases o legislación básica, de forma que las CCAA pueden asumir en
sus Estatutos de Autonomía competencias para el desarrollo de aquélla.
Por su forma Leyes ordinarias: aprobadas en Pleno o en Comisiones.
Leyes orgánicas.

5. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO.
El art. 66.2 CE establece que les corresponde a las Cortes Generales el ejercicio de la potestad legislativa del Estado. El
procedimiento legislativo es el conjunto de trámites que sigue un proyecto o proposición de ley que se desarrolla en el
Congreso de los Diputados y en el Senado.
 EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. LA INICIATIVA LEGISLATIVA: La iniciativa
legislativa corresponde al:
 Gobierno: La iniciativa legislativa del Gobierno se ejerce mediante proyectos de ley, que serán aprobados en
Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y delos
antecedentes necesarios.
 Cámaras legislativas (Congreso y Senado): Su iniciativa adopta la forma de proposiciones de ley, cuya tramitación
se regulará por los Reglamentos de las Cámaras.
 Las Asambleas de las CCAA: podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa
del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea
encargados de su defensa.
 Pueblo: Se ejerce mediante la iniciativa popular. El ejercicio y los requisitos para le presentación de proposiciones
de ley se regularán por ley orgánica. Se exigirán no menos de 500.000 firmas. No procederá dicha iniciativa en
materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.
25

 LA FASE INTERMEDIA. LA TRAMITACIÓN LEGISLATIVA: La tramitación parlamentaria de los proyectos y

las proposiciones de ley se efectuará de acuerdo en lo establecido en los Reglamentos de las Cámaras. El art. 90
CE dispone que, aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su Presidente
dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de éste.
El Senado, en el plazo de dos meses a partir del día de la recepción del texto, puede oponer su veto o introducir enmiendas
al mismo. Este plazo se reducirá a 20 días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o el Congreso.
El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el
Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos
meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie para enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple.

 LA FASE FINAL. EL PERFECCIONAMIENTO DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO: El art. 91 CE

establece que el Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las
promulgará y ordenará su inmediata publicación.

La sanción regia es un acto debido del Rey, sin que éste pueda negarse a sancionar ninguna ley emanada del Parlamento, ni
implique el ejercicio de una actividad especial por su parte. La promulgación de la ley por el Rey sí implica que el Monarca
da fe y notifica a los órganos del Estado la existencia de un nuevo texto legal.
La Publicación es el acto en virtud del cual se da a conocer públicamente la ley y se establece su obligatoriedad. Las leyes
su publican en el BOE y entran en vigor a los veinte días de su publicación, salvo que establezca otro plazo. El período
entre la publicación y la entrada en vigor se conoce por “vacatio legis”.

 LOS PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS ESPECIALES: Pueden ser clasificados por razón de la materia que
regulan determinadas normas jurídicas (leyes orgánicas, Ley de Presupuestos, Estatutos de Autonomía y su reforma) y
por razón del tiempo que dura su tramitación:
 Procedimiento de aprobación íntegra en Comisión: La CE permite que las Cámaras deleguen en las Comisiones
Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de Ley. Quedan excluidos de este
procedimiento la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los
Presupuestos Generales del Estado.
 Procedimiento de lectura única: Cuando la naturaleza de un proyecto o proposición de ley lo aconseje, el Pleno de
la Cámara, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, podrá acordar que se tramite directamente y en
lectura única. Es un procedimiento excepcional que sólo se debe aplicar en aquellos proyectos o proposiciones de
ley que no admitan matizaciones o sobre los que exista un garantizado consenso.
 Procedimiento de urgencia: Supone un acortamiento de los plazos. En el Congreso, el acuerdo para que un asunto
se tramite por este procedimiento corresponde a la Mesa, a petición del Gobierno, de dos Grupos parlamentarios
o de 1/5 de los Diputados. Los plazos tendrán una duración de la mitad de lo establecido con carácter ordinario.
En el Senado, el plazo de dos meses se reducirá a 20 días naturales en los proyectos declarados urgentes por el
Gobierno o por el Congreso de los Diputados.

6. LA IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY.

Significa que esta no debe tener efectos hacia atrás en el tiempo. Sus efectos solo operan después de la fecha de su
promulgación. La irretroactividad nace en el derecho romano y se extiende por el mundo, convirtiéndose en un principio
de aplicación de la ley aceptado universalmente.
La irretroactividad de las leyes penales estuvo ya consagrada en la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano dictada por Asamblea Nacional durante la Revolución Francesa. Las personas tienen confianza en la ley
vigente, y conforme a ella celebran sus transacciones y cumplen sus deberes jurídicos. Dar efecto retroactivo a una ley
equivaldría a destruir la confianza y seguridad que se tiene en las normas jurídicas. La irretroactividad proporciona
seguridad jurídica.
El art 2.3 CC establece: “las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario”. Esta irretroactividad también la recoge
la CE, art. 9.3, en relación con las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Sin embargo, el TC y el TS admiten la aplicación retroactiva de las normas en casos concretos. El TC reconoce la
irretroactividad de las disposiciones cuando sean favorables, beneficiosas y no limiten derechos subjetivos. Se admite la
retroactividad de las normas a hechos, actos o relaciones jurídicas nacidas al amparo de la legislación anterior, siempre que
los efectos jurídicos de tales actos no se hayan consumado o agotado, y siempre que no se perjudiquen derechos
consolidados o situaciones beneficiosas para los particulares.
El principio constitucional de irretroactividad se aplica a dos tipos de disposiciones:
1. Disposiciones sancionadoras no favorables, lo que, interpretado a contrario sensu, supone que la CE garantiza la
retroactividad de la ley penal favorable.
2. Disposiciones restrictivas de derechos individuales, referidas al ámbito de los derechos fundamentales y las libertades
públicas.
26

Tema 7: LA LEY ORGÁNICA

1. SOBRE LA LEY ORGÁNICA.

Las leyes orgánicas suelen ser vistas como un nexo o etapa intermedia entre las leyes ordinarias y la CE. Las características
particulares de las leyes orgánicas exigen la amplia mayoría parlamentaria y la mayor rigidez en la regulación, al menos en
su origen.

La CE es fruto del consenso, y los constituyentes quisieron mantener el consenso necesario para la regulación de
determinadas materias consideradas sensibles. También, la importancia de las materias para las que la CE exige regulación
por ley orgánica determinaría que en su regulación se exigiese una mayoría reforzada que impidiera que un solo grupo
parlamentario pudiera modificarlas libremente, quedando a expensas de los sucesivos cambios gubernamentales. Ello,
unido a la necesidad de defender la autonomía, y conceder cierta estabilidad al sistema de reparto del poder político y
territorial, pueden ser las causas de la presencia de la ley orgánica en la CE. Las motivaciones son las siguientes:
 Dar estabilidad a la legislación sobre derechos fundamentales e instituciones básicas del Estado.
 Garantizar un consenso mínimo para aquellas materias para las que no fue posible encontrarlo en el proceso
constituyente.
 Prolongar el consenso más allá del proceso constituyente.
 Asegurar estabilidad al régimen electoral.
 Garantizar el correcto desarrollo de los derechos y libertades fundamentales.
 Eliminar las materias de posible legislación por parte de las Asambleas autonómicas.
 Fijar la naturaleza jurídica de los Estatutos de Autonomía.

Existen dos razones principales para la inclusión de esta categoría normativa en la CE:
1. Garantizar que los temas más delicados se regulen siempre a través de la mayoría de los votos parlamentarios.
2. Procurar que las leyes son más propensas a futuras modificaciones no requieran de un camino tan estricto para ser
aprobadas.
El concepto de Ley orgánica que establece la CE se caracteriza por tener un ámbito material determinado
constitucionalmente (criterio material) y porque requiere para su aprobación una mayoría reforzada del Congreso (criterio
formal).

Art. 81 CE:
1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben Estatutos de
Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.
2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el
conjunto del proyecto.

2. CONCEPTO MATERIAL DE LEY ORGÁNICA. MATERIAS RESERVADAS A LEY ORGÁNICA.

Sólo habrán de revestir la forma de Ley Orgánica aquellas materias previstas de manera expresa por el constituyente.

Art 81.1 CE: “Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los
Estatutos de Autonomía y el régimen electoral y las demás previstas en la Constitución”. El ámbito reservado a las leyes orgánicas sería:

• Leyes relativas al régimen electoral general: El TC ha indicado que la reserva de ley orgánica que contiene esta materia
comprende tanto al régimen de las elecciones generales como al de los restantes procesos electorales que contempla la
CE. Para que una ley sea calificada de electoral es necesario que contenga el núcleo central de la normativa atinente al
proceso electoral, a quién y cómo se puede elegir, por cuánto tiempo y bajo qué criterios organizativos desde el punto
de vista procedimental y territorial.
El TC ha admitido como regímenes especiales únicamente:
- La elección de Senadores por las Asambleas de las CCAA.
- La elección de diputados en las elecciones autonómicas.
- El régimen electoral de los municipios y provincias del País Vasco, en ciertos aspectos.

De este régimen debe formar parte el modo de resolver las divergencias surgidas en torno al resultado del proceso
electoral, en concreto, los órganos y procedimientos, y los plazos para resolver los litigios electorales.
27

• Las leyes que aprueban los Estatutos de Autonomía: Hay que indicar la diferencia entre el Estatuto de Autonomía y la
ley orgánica en cuya virtud se aprueba. No cualquier ley orgánica puede modificar el contenido estatutario, habrá que
atenerse a los procedimientos previstos en los propios Estatutos.
• Las demás leyes previstas en la Constitución: En la CE aparecen constantes reservas a la regulación por ley orgánica.
No parece haber una línea de continuidad en las materias para las que la CE exige un desarrollo por ley orgánica,
aunque sí se trata de aspectos de gran transcendencia para nuestro sistema político: el Defensor del Pueblo, el Consejo
de Estado, el Poder Judicial, o el TC.

También se reserva la regulación por ley orgánica de ciertas instituciones en democracia directa, como el referéndum o la
iniciativa legislativa popular, temas de política autonómica, de política municipal, o la regulación de instituciones como las
Fuerzas y Cuerpos de seguridad.

• Las leyes relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas: El TC ha adoptado un criterio
restrictivo. La primera restricción es la relativa al alcance de la reserva en materia de derechos y libertades,
entendiendo que: “los derechos fundamentales y libertades públicas cuyo desarrollo está reservado a la Ley Orgánica por el art 81.1
CE son los comprendidos en la Sección Primera del Capítulo Segundo del Título I”. Esto añade una garantía más para proteger ese
derecho.

Sin embargo, el instrumento de la ley orgánica no puede extremarse hasta el punto de convertir el ordenamiento jurídico
en una mayoría de Leyes Orgánicas, ya que es difícil concebir una norma que no tenga una conexión con un derecho
fundamental. Por ello, el TC ha precisado que el desarrollo legislativo de un derecho consiste en la determinación de su
alcance y límites en relación con otros derechos y con su ejercicio por las demás personas. Así, cualquier disciplina legal
que afecte a los derechos fundamentales no viene constitucionalmente obligada a ser aprobada por Ley Orgánica.

Cuando en la CE se contiene una reserva de ley ha de entenderse que tal reserva lo es a favor de ley orgánica- y no una
reserva de ley ordinaria- sólo en los supuestos que de modo expreso se contienen en la norma fundamental. También las
leyes orgánicas están reservadas a estas materias, siendo disconforme con la CE que una ley orgánica invada materias
reservadas a la ley ordinaria.
Así, el uso de la ley orgánica se caracteriza por la excepcionalidad, la interpretación restrictiva de su ámbito material y el
carácter tasado de los supuestos en los que resulta posible su uso.

3. CONCEPTO FORMAL DE LEY ORGÁNICA. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN.

El segundo criterio de distinción entre ley orgánica y ley ordinaria, viene constituido por el procedimiento de elaboración.
El art. 81.2 CE establece que la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del
Congreso, en una votación final. La ley orgánica posee un procedimiento específico de aprobación, requiriendo un
concurso de voluntades más amplio del que se exige para la ley ordinaria. Se requiere una votación cualificada en el
Congreso, la mayoría absoluta, frente a la exigencia normal para aprobar un proyecto de ley de mera mayoría simple.
Existen algunos límites adicionales:
 Puesto que su tramitación parlamentaria incluye el paso por el Pleno de las Cámaras, está excluida la delegación de su
aprobación en las Comisiones Legislativas permanentes.
 Las materias reservadas a ley orgánica no pueden ser reguladas por Decretos Legislativos o por Decretos-leyes.
 Las materias reservadas son excluidas de la iniciativa legislativa popular.
 Las materias propias de las leyes orgánicas son competencia legislativa del Estado.

Los Reglamentos de las Cámaras prevén procedimientos especiales para la aprobación de las leyes orgánicas. Además, la
exigencia de aprobación por mayoría absoluta del Congreso provoca especialidades que se manifiestan en:
 La calificación de los proyectos o proposiciones de ley como orgánicos por la Mesa del Congreso.
 Las enmiendas: aquellas que contengan materias reservadas a ley orgánica que se hayan presentado a un proyecto de
ley ordinaria sólo podrán ser admitidas a trámite por acuerdo de la Mesa del Congreso.
 La votación.

La tramitación del Senado de los proyectos y proposiciones de ley orgánica no presente especialidad alguna y su
Reglamento no contiene referencias a este tipo de leyes. El Senado puede aprobar un veto a un proyecto o proposición de
ley orgánica, cuyo levantamiento requiere la ratificación del texto inicial por la mayoría absoluta de los miembros del
Congreso. Si el Senado introduce enmiendas a un proyecto o proposición de ley orgánica y éstas son aceptadas por el
Pleno del Congreso por mayoría simple, el texto resultante debe ser sometido a una votación de conjunto, que requiere
mayoría absoluta para su aprobación. De no alcanzarse dicha mayoría, queda ratificado el texto inicial del Congreso y
rechazadas todas las enmiendas propuestas por el Senado.
28

4. LA POSICIÓN DE LA LEY ORGÁNICA EN EL SISTEMA DE FUENTES.

Algunos consideran que la ley orgánica se sitúa en una posición superior respecto de a la ley ordinaria en jerarquía
normativa. Otros opinan que la ley orgánica es un tipo especial de ley y que su relación con la ley ordinaria no puede
hacerse en base al criterio de jerarquía, sino al principio de competencia.

Tradicionalmente el principio de jerarquía era el encargado de resolver las relaciones entre las distintas fuentes. Este
principio hace referencia a la relación entre el órgano que produce las normas, su forma, la rigidez y su fuerza. Se aplicaba a
la ordenación de fuentes producidas por los distintos órganos productores de Derecho, distinguiendo entre órganos
superiores e inferiores en la producción normativa, y en la existencia de un procedimiento específico y distinto que
garantiza el rango. Así las normas superiores prevalecen sobre las inferiores, no pudiendo éstas modificar ni derogar
aquéllas.

Para la resolución de los problemas derivados de la relación inter-normativa que se da entre las distintas categorías
normativas que regula nuestra CE es preciso también recurrir al principio de competencia. Por el mismo, cada ente
legislaría en las materias de su competencia.

Mientras que el principio de jerarquía se basa en el criterio de “obediencia”, de manera que la ley inferior no puede ir
contra la superior, el criterio que inspira el principio de competencia es el de “respeto” de tal forma que en la relación ley
ordinaria-ley orgánica, ley estatal-ley autonómica, o ley-norma con rango de ley, de lo que se trata es de que ninguna de
ellas invada competencias materiales que no le son propias.

El TC dejó establecido que la relación entre la ley ordinaria y la ley orgánica viene dada por las materias que se reserven las
leyes orgánicas en virtud del art. 81.1 CE, afirmando que las leyes orgánicas y ordinarias no se sitúan en distintos planos
jerárquicos, debiendo ser el principio de competencia el que deba presidir las relaciones entre ambas leyes.

Los posibles conflictos entre ley orgánica y ley ordinaria han de resolverse distinguiendo si la ley ordinaria procede de las
Cortes o emana del órgano legislativo de una Comunidad Autónoma. Si procede de las Cortes, y ambas leyes inciden sobre
la misma materia, la ley orgánica habrá de prevalecer sobre la ordinaria. En caso de que emane de una Comunidad
Autónoma, el conflicto habrá de resolverse en virtud del principio de competencia, para determinar qué materias han
quedado conferidas a l las CCAA y cuales a las Cortes Generales.

En el tema concerniente a materias conexas (cuestiones relacionadas con la materia propia de ley orgánica), el TC admite el
principio de colaboración internormativa entre la ley orgánica y otras fuentes normativas reconocidas en la CE, al
mantener que la ley orgánica puede contener preceptos no orgánicos relativos a materias conexas. La ley orgánica sólo
puede incluir preceptos que excedan del ámbito estricto de la reserva cuando su contenido desarrolle el núcleo orgánico y
siempre que constituyan un complemento necesario para su mejor inteligencia. El que una ley orgánica pueda contener
preceptos no orgánicos no significa que sea suficiente la existencia de algún precepto de contenido orgánico para que
pueda atribuirse a toda la ley dicho carácter. Es preciso que el núcleo de la ley afecte a materias reservadas a la ley orgánica,
y la conexión no puede consistir en yuxtaponer preceptos referidos a materias distintas de las reservadas.

Cuando se dé el supuesto que en una misma ley concurran materias estrictas y materias conexas, éstas estarán sujetas al
régimen de congelación de rango señalado en el art. 81.2 CE. Pero puede ser excluido por la propia ley orgánica en
relación con algunos de sus preceptos indicando cuáles de ellos contienen sólo materias conexas y pueden ser alterados por
una ley ordinaria de las Cortes o por leyes de las CCAA. Si tal declaración no se incluyere en la ley orgánica, será la
sentencia del TC, dentro del recurso de inconstitucionalidad, la que deba indicar qué preceptos de los contenidos en una
ley orgánica pueden ser modificados por leyes ordinarias.
Por tanto, en nuestro ordenamiento la relación de leyes orgánicas con las leyes ordinarias no es jerárquica, sino que es una
relación por razón de materia. Las materias reservadas a las leyes orgánicas no pueden ser reguladas mediante ley ordinaria,
estableciéndose una relación entre ambas leyes de índole material, resultando que no pueden inmiscuirse la una en los
ámbitos de actuación de la otra.

No exige un rango distinto entre leyes ordinarias y orgánicas: ambas son normas con rango de ley. Cuando sólo algunos
aspectos de una materia deben ser regulados por ley orgánica, es posible que se produzca una colaboración internormativa
entre un tipo y otro de normas. El TC ha admitido este principio de colaboración inter-normativa. Las leyes ordinarias
pueden regular aspectos no orgánicos de materias reservadas a ley orgánica. El TC admite que el legislador al elaborar una
ley orgánica incluya en ella normas ajenas a la reserva (regulables por ley ordinaria). El TC considera que, salvo que el
legislador especifique este último caso, se produciría una congelación de rango de dicha normativa, caso de las leyes
parcialmente orgánicas.
29

Tema 8: LA POTESTAD LEGISLATIVA DEL GOBIERNO: EL DECRETO-LEY Y EL DECRETO LEGISLATIVO

1. EL DECRETO-LEY

Art. 86 CE: “En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la
forma de Decretos-Ley”.

El constituyente está otorgando al Ejecutivo un auténtico poder para legislar en determinadas circunstancias. Pero el
Gobierno deberá ejercer esta facultad sometido a determinados límites, de forma que no rompa el equilibrio
constitucional, ni trate de sustituir la función que corresponde a las Cortes.

 EL PRESUPUESTO DE HECHO HABILITANTE. LA EXTRAORDINARIA Y URGENTE NECESIDAD. SU

NATURALEZA JURÍDICA: El Art. 86 CE faculta al Gobierno a dictar disposiciones legislativas provisionales en
situaciones de extraordinaria y urgente necesidad. Falta de una definición constitucional de lo que se debe entender
como situación de necesidad urgente y extraordinaria. Se trata de hacer frente a situaciones que exigen una actuación
para evitar un mal al interés general, situación imprevisible que necesita una rápida solución fuera de la regla general o
común.

La utilización del Decreto-Ley debe entenderse referida a la existencia de una necesidad urgente de regulación normativa
que no puede ser satisfecha a través del cauce parlamentario previsto. El TC ha establecido que la necesidad justificadora
de los decretos-ley no se puede entender como una necesidad que suponga un peligro para el sistema constitucional u
orden público, sino que hay que entenderlo como necesidad respecto de situaciones concretas de los objetivos
gubernamentales que, por razones difíciles de prever requieren una acción normativa inmediata. La utilización del Decreto-
ley es constitucionalmente lícita en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la
gobernación del país que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requiere una acción normativa inmediata.

Se deja en manos del Gobierno la apreciación “discrecional” de la concurrencia del presupuesto habilitante, reservando al
TC el control de esta apreciación cuando sea manifiestamente abusiva o arbitraria. El reconocimiento a los órganos
políticos de un razonable margen de discrecionalidad no significa convertir la cláusula “extraordinaria y urgente necesidad”
en un concepto puramente político y jurídicamente indefendible, puesto que desvirtuaría las limitaciones del art. 86.1 y
situaría al Gobierno en una posición de sustitución de la actividad parlamentaria.

El TC ha declarado que el Gobierno dispone de un amplio margen de discrecionalidad política en la apreciación de la

extraordinaria y urgente necesidad, margen que no puede ser ignorado en el ejercicio del control externo que le
corresponde al propio TC, quien debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al
Gobierno, así como garantizar un uso del Decreto-Ley adecuado a la CE.

 LA LIMITACIÓN MATERIAL A LA LEGISLACIÓN DE URGENCIA: El ámbito de regulación del Decreto-Ley es

el de las materias reservadas a la ley, de forma que donde la CE requiera una ley para regular una materia y esta
actividad no pueda ser resuelta por las Cámaras por el procedimiento legislativo ordinario, por la necesidad urgente y
extraordinaria, puede utilizarse el Decreto-Ley. Se pueden delimitar las materias vedadas al Decreto-Ley en:
 Materias reservadas a regulación por ley orgánica: Constituye una reserva absoluta, en su vertiente positiva y
negativa, que ninguna otra norma puede invadir. Cualquier Decreto-Ley que afecte a una materia que debe ser
regulada mediante ley orgánica es inconstitucional, sea cual fuere su contenido material y de urgencia.
 Materias que deben ser reguladas específicamente por las Cortes Generales: Excluyen toda intervención legislación
gubernativa en su legislación. Son: los Tratados Internacionales, la reforma constitucional, la autorización y
prórroga de los estados excepcionales del art. 116, la adopción de medidas para obligar a las CCAA a cumplir
obligaciones constitucionales, la autorización de las Cortes para la celebración de acuerdos de cooperación, la
distribución del Fondo de compensación Interterritorial, las materias relacionadas con el Título II relativas a la
provisión de sucesor, regente o tutor en los supuestos previstos constitucionalmente o la apreciación de la
inhabilitación regia, o todas aquellas normas que modifiquen el sistema de fuentes del Derecho.
 Materias reservadas a ley que exigen una acción de control por parte del Parlamento: Materias que contienen una
acción de control parlamentario sobre el Gobierno. Son: la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado,
la emisión de deuda pública o la ampliación de créditos.
 Los límites derivados y ámbitos sustraídos al Decreto-Ley por vía del art. 86.1 CE: El art. 86.1 CE ha delimitado
el ámbito de los Decretos-Ley al disponer que “no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a
los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las CCAA, ni al derecho electoral general”.
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Una de los mayores problemas es el relativo al sentido que se ha querido dar al término “afectar”. El TC sustenta que una
expansión de la limitación contenida en el art. 86.1 CE, otorgando al verbo afectar un contenido literal, se sustenta en una
idea tan restrictiva del Decreto-ley, que lleva en su seno el vaciamiento de la figura y la hace inservible para la regulación de
materias contenidas en este artículo.
El ámbito de limitación que se ha reservado a la legislación de urgencia en las materias enunciadas por el art. 86.1 CE es el
siguiente:
 El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado: Por instituciones básicas del Estado entendemos aquellas que
conforman la forma de ser del propio Estado. Las instituciones básicas del Estado son aquellas instituciones públicas
cuya regulación está reservada a la ley, orgánica u ordinaria. Según el TC son “aquellas organizaciones públicas sancionadas en
el propio texto constitucional cuya regulación reclama una ley”.
 Derecho electoral general: La opinión mayoritaria de la doctrina hace coincidir esta expresión con la de “régimen
electoral general” contenida en el art. 81.1 CE, por lo que existe una correspondencia plena entre lo reservado a la ley
orgánica y lo que se veda a la legislación de urgencia por el art. 86.1. La incidencia del Decreto-Ley sobre materias
electorales es peligrosa y permitiría poner en manos del Gobierno un arma de utilización partidista que puede alterar el
sistema representativo y participativo de la CE. La legislación electoral debe contener el núcleo central de la normativa
ateniente al proceso electoral, materia que deberá comprender aquellos aspectos relativos a quiénes pueden elegir y ser
elegidos y bajo qué condiciones, durante qué período de tiempo y bajo qué criterios organizativos desde el punto de
vista procedimental y territorial. Todos ellos quedan vedados a una regulación mediante Decreto-Ley.
 Régimen de las CCAA: Del régimen constitucional de las CCAA forman parte de los Estatutos, que deben ser
aprobados y reformados mediante ley orgánica, y no pueden ser alterados por un Decreto-ley. También se incluyen
otras leyes estatales atribuidas de competencias y de armonización del art. 150.3. Por tanto, el Decreto-ley no puede
regular objetos propios de aquellas leyes que hayan sido aprobadas, dentro del marco constitucional, para delimitar las
competencias del Estado y de las diferentes CCAA o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas.
 Los derechos, deberes y libertades de Título I: El ámbito material al que se refiere la prohibición viene constituido no
por todas las materias, sino únicamente por aquellos que contengan la proclamación de un derecho, un deber o una
libertad. El Decreto-ley puede incidir en los derechos, deberes y libertades del Título I, pero con dos limitaciones: 1.
No puede regular el régimen general de los mismos. Y 2. No podrá atentar contra el contenido esencial de los
derechos, deberes y libertades o a sus elementos esenciales.

 EL CONTROL SOBRE LA ACTIVIDAD GUBERNAMENTAL. LOS EFECTOS DE LA LEGISLACIÓN DE

URGENCIA: Los efectos deberán someterse a una inmediata actuación parlamentaria, para otorgarles o no
pervivencia.

Art. 86 CE: “Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados,
convocado al efecto si no estuviese reunido, en el plazo de los 30 días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse
expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación…las Cortes podrán tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento
de urgencia”.

Los apartados 2 y 3 del art. 86 regulan dos procedimientos de intervención parlamentaria que suponen el ejercicio de
actividades de control sobre la potestad normativa que se pone en manos del Gobierno:
 Trámite de convalidación o derogación: (art. 86.2 CE). Se encarga el Congreso de los Diputados, o su Diputación
Permanente en el supuesto de que la Cámara se hallase disuelta o hubiese expirado su mandato. Si el Congreso ratifica,
la disposición gubernamental pierde su provisionalidad y se integra en el ordenamiento. La derogación podrá hacerse
por razones de legitimidad constitucional, de oportunidad o conveniencia política.
 Proyecto de ley por el procedimiento de urgencia: (art. 86.3 CE). Las Cortes pueden tramitarlo como proyecto de ley
por el procedimiento de urgencia. Este procedimiento persigue la elaboración de una ley de Cortes, y no la simple
convalidación de un acto legislativo emanado del Gobierno. Su finalidad es permitir la introducción de modificaciones
en el texto a través de la presentación de enmiendas.
El Decreto-ley convalidado es una norma de naturaleza distinta a la ley posterior, y ello debe ser así puesto que, si fuera
considerada de otra forma, como ley de sustitución, no se permitiría controlar la actuación gubernamental en base a que la
ley “conversión” entraría a regular materias que como ley no le están vedadas, pero que sí lo están como legislación de
urgencia. Si nuestra CE no hubiese previsto otro tipo de control, la existencia y vigencia del Decreto-ley afectado de vicios
podrían quedar a salvo con su convalidación por parte del Congreso.

Excluido el control de los Decretos-ley por la jurisdicción ordinaria a través del recurso contencioso-administrativo debido
a su rango formal de leyes, ya que la jurisdicción contencioso- administrativa solo puede operar sobre disposiciones
generales con rango inferior de ley, la única forma de control jurisdiccional sería la del TC, quien podrá declarar la
inconstitucionalidad de un Decreto-ley por: incompetencia, defectos en el procedimiento de emanación, considerar que se
afectado a las materias excluidas de regulación, o falta de presupuesto habilitante.
31

2. LA LEGISLACIÓN DELEGADA. LOS DECRETOS LEGISLATIVOS.

 CONCEPTO Y MODALIDADES: El desplazamiento de las potestades legislativas también se produce a través de

los Decretos legislativos. El Parlamento delega en el Gobierno la regulación de determinadas materias, debido al
conocimiento técnico del órgano ejecutivo de las mismas, reduciendo su labor legislativa, y dedicando su actividad
parlamentaria a la aprobación de leyes que considera más importantes y al control de la actividad gubernamental.

La actividad parlamentaria de control sobre el Decreto-ley es más intensa, puesto que el Congreso deberá convalidarlo en
un plazo determinado, o en su caso, tramitarlo como ley, mientras que el control que el Parlamento realiza sobre el
Decreto Legislativo es preventivo, lo cual no indica que la elaboración de Decretos legislativos esté exenta de control.

Art. 82 CE: “Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas
no incluidas en el artículo anterior” (materias que deben ser reguladas mediante ley orgánica). Los Decretos Legislativos son
normas con rango de ley, dictadas por el Gobierno, en el uso de la delegación legislativa, que efectúan las Cortes
Generales. No son normas provisionales, a diferencia de los Decretos-ley, sino que son normas cuya eficacia normativa es
inmediata.

El art. 82.2 CE establece dos modalidades:

1. Ley de bases: Para la formulación de un texto articulado. Este supuesto se enmarca en un proceso de reforma
legislativa. Establece el alcance de las exigencias de la reforma que el legislador delegante quiere introducir.
2. Ley ordinaria: Para refundir varios textos legales en uno sólo. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno
para materia concreta y determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación especificando si
se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos
legales que han de ser refundidos. No se admite actividad innovadora por parte del Gobierno.

Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos.

 LÍMITES A LA LEGISLACIÓN DELEGADA: No puede ser considerada un mandato incondicionado que permita
al Gobierno una actuación totalmente libre y arbitraria. La delegación legislativa ha de fijar los límites del poder
normativo delegado. La CE establece de manera precisa las condiciones bajo las cuales el Parlamento puede habilitar al
Gobierno para que dicte normas con fuerza de ley. Exige una delegación expresa y prevé un límite temporal para el
ejercicio de la delegación, que se agota con su uso. Además, la delegación habrá de determinar expresamente la
materia concreta, el objeto, el alcance y los principios y criterios que han de seguirse. Límites:
 Límites materiales: La delegación legislativa no podrá afectar a materias sujetas a reserva de ley orgánica, materias
reservadas a la ley por la CE, ni aquellas para cuya regulación se exigen procedimientos legislativos especiales.
 Límites formales: La delegación sólo puede otorgarse al Gobierno, de forma expresa y para materia concreta, sin
que quepan delegaciones al Presidente, Vicepresidentes o Ministros, ni subdelegaciones a autoridades distintas del
propio Gobierno o a órganos subordinados. Las leyes delimitarán el objeto y alcance de la legislación, y los
principios y criterios que han de seguirse. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito
normativo a que se refiere el contenido de la delegación. Las leyes de base no podrán autorizar la modificación de
la propia ley de bases ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
 Límites temporales: La legislación habrá de otorgarse al Gobierno con fijación del plazo para su ejercicio, y se
agota con su uso. El Gobierno deberá someter los proyectos de Decretos legislativos al dictamen del Consejo de
Estado. No podrá traspasar el plazo temporal establecido por la ley delegante. Si se aprueba con posterioridad
carecerá de validez. Agotada la delegación no se podrá dictar otro Decreto legislativo sobre la misma materia que
regule cuestiones que no han sido tratadas con anterioridad.

 CONTROLES A LA LEGISLACIÓN DELEGADA: Los Decretos legislativos son objeto de un doble control:
parlamentario y jurisdiccional: 
1. Control parlamentario: se realiza a través de dos mecanismos:
 Las fórmulas adicionales de control que pueden establecer las propias normas de delegación, y
 Mediante el intento de oponerse a la delegación legislativa en vigor. Cuando una proposición de ley o una
enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado oponerse a su
tramitación. Podrá presentarse una proposición de ley para le derogación total o parcial de la ley de delegación.
2. Control de los tribunales: dirigido a averiguar si el Decreto legislativo ha respetado las pautas marcadas por la ley
delegante y los mandatos constitucionales. Los Tribunales ordinarios tienen capacidad para enjuiciar la ilegalidad en
que incurriría un Decreto legislativo que no respetara la ley delegación. El TC se encarga de contrastar la adecuación a
la CE del Decreto legislativo.
32

Tema 9: LOS REGLAMENTOS

1. CONCEPTO Y TIPOS DE REGLAMENTO

Reglamento: disposición normativa dictada por el Gobierno o por un órgano administrativo del poder público. Se
encuentra jerárquicamente subordinado a la Ley, es decir un Reglamento en ningún caso puede modificar o derogar una
Ley. Un Reglamento no puede modificar o derogar una Ley, pero sí es fuente de Derecho.

El TS define el Reglamento como la norma jurídica de valor subordinado a la Ley, a la que complementa. A través de él, la
Administración participa en la elaboración del ordenamiento. Esta potestad reglamentaria no es incondicionada, sino que
está sometida a la CE y a las Leyes.

Nos encontramos:
 Reglamentos parlamentarios, se regula el funcionamiento de las Cortes Generales y las Asambleas Legislativas de las
CCAA. Tienen valor de Ley.
 Reglamentos reguladores del funcionamiento interno del TC y el CGPJ.
 Reglamentos de otras entidades u organismos públicos.

 TIPOS DE REGLAMENTO:
 Reglamentos jurídicos o normativos: aquellos de carácter general o que afectan a los derechos u obligaciones delos
ciudadanos. La Administración ejerce un poder sobre los ciudadanos por lo que necesita de una habilitación legal
previa que legitime su actuación.
 Reglamentos ejecutivos: desarrollan o complementan el contenido de una Ley o un conjunto de Leyes. Requieren
el informe del Consejo de Estado con el fin de controlar la fidelidad del Reglamento a la Ley o Leyes que
desarrolla.
 Reglamentos independientes: regulan materias no comprendidas en el ámbito de la reserva de Ley. Se dictan para
regular todo lo relativo a la organización administrativa y el ejercicio de poderes conferidos discrecionalmente a la
Administración. No pueden modificar ni derogar el contenido de una Ley, ni de otros Reglamentos de mayor
jerarquía, ni tampoco limitar derechos subjetivos ni situaciones jurídicas adquiridas.
 Reglamentos de necesidad: aquellos que se dictan para hacer frente de manera temporal a circunstancias
excepcionales. No requieren una derogación expresa ya que su vigencia decae en el momento en que cesan las
condiciones extraordinarias o una vez transcurrido el plazo por el que fueron aprobados.

2. LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

La CE atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno. La razón principal es la necesidad de que la Administración

complete las tareas del legislador mediante la aprobación de normas complementarias o de desarrollo que concretan las
Leyes aprobadas por las Cortes, dada la imposibilidad de que la Ley pueda prever con precisión todos los supuestos
concretos. Además, a través del reglamento puede procederse a una adaptación progresiva de la ley a la realidad social.

Esta potestad puede ejercerse de manera colegiada (Consejo de Ministros) o de forma individualizada por el Presidente del
Gobierno o por cada uno de los Ministros. La Ley del Gobierno reconoce la competencia del Consejo de Ministros para
aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las
demás disposiciones reglamentarias que procedan; al Presidente del Gobierno para crear, modificar y suprimir, por Real
Decreto, los departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobación de la
estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno; y a los Ministros para ejercer la potestad reglamentaria en las materias
propias de su Departamento.

La potestad reglamentaria ejercida por el Presidente del Gobierno o por el Consejo de Ministros revestirá la forma de Real
Decreto, mientras que la ejercida por cada uno de los Ministros revestirá la forma de Orden Ministerial.

Existe un orden de prelación entre los Reglamentos aprobados por el Gobierno: 1º Disposiciones aprobadas por Real
Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros; 2º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

Se reconoce el principio de inderogabilidad singular de los Reglamentos, es decir, son nulas las resoluciones administrativas
que vulneren lo establecido en un Reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el
que lo haya aprobado.
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3. REGLAMENTO Y LEY: JERARQUÍA Y RESERVA DE LEY

La CE establece que el Gobierno ejerce la potestad reglamentaria de acuerdo con las CE y las Leyes, y que la
administración actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Por ello, la relación entre la Ley y el Reglamento se
articula en base a los principios de jerarquía normativa y de reserva de ley, que actúan como límites a la potestad
reglamentaria.
 En el plano jerárquico, el Reglamento está subordinado a la Ley. La norma con rango de ley deroga cualquier norma
reglamentaria preexistente opuesta a su contenido. Además, una Ley no puede ser modificada o derogada por un
Reglamento posterior. No se podrán dictar Reglamentos de contenido o sentido contrario a las Leyes ya que incurrirán
en causa de nulidad de pleno derecho.
 La reserva de ley requiere que el Poder Legislativo regule, mediante una Ley o norma con rango de ley, los aspectos
sustanciales de una determinada materia con el fin de asegurar a los ciudadanos que el contenido de dicha regulación
depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes, impidiendo que el Gobierno proceda a su regulación. La
materia que puede regular un Reglamento está limitada por las reservas de ley que establece la CE y las que el propio
legislador haya dispuesto.

El problema estriba en, existiendo la reserva de Ley respecto a una materia concreta, determinar qué puede regular el
Reglamento. El TC señala que el legislador no puede ni deslegalizar la materia reservada a la Ley, ni realizar habilitaciones
genéricas o en blanco al Reglamento.

Puede producirse la llamada “congelación del rango”, que se produce cuando no está prevista la reserva de Ley para
regular una materia concreta pero el legislador decide regularla a través de una Ley. Esta materia no podrá regularse
posteriormente por una norma de rango inferior al quedar congelado su rango. Aparece así una reserva de Ley que no
tiene su origen en la CE. Si la materia fuera regulada por un Reglamento este debe respetar en todos los aspectos la
regulación legal, si no sería nulo.

También se puede producir la llamada “deslegalización”, cuando el Poder Legislativo aprueba una Ley mediante la cual
descongela el rango de ley de una materia concreta, autorizando a la Administración para regularla en lo sucesivo por un
simple Reglamento.

4. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS

Viene establecido en el art. 24 de la Ley del Gobierno. Se inicia el por el Centro directivo competente mediante la
elaboración de un proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad del mismo, así como una
memoria económica que contenga la estimación de su coste. A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse los
informes, dictámenes y aprobaciones previas que sean preceptivos y cuantos estudios y consultas se estimen convenientes.

Cuando se trate de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia
durante un plazo razonable y no inferior a 15 días hábiles, o cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje. Este
trámite podrá ser abreviado hasta 7 días hábiles por razones motivadas, e incluso omitirse cuando existan graves razones
de interés público.

Todos los proyectos de Reglamento deben ser informados por la Secretaría General Técnica correspondiente, sin perjuicio
del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos. Será necesario informe previo del Ministerio de
Administraciones Públicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el
Estado y las CCAA.
El incumplimiento de los trámites señalados será causa de nulidad de pleno derecho. Una vez que el Gobierno haya
aprobado el Reglamento, será necesaria su publicación íntegra en el BOE para su entrada en vigor.

5. EL CONTROL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

Las disposiciones reglamentarias están sometidas a una serie de requisitos formales y materiales cuya inobservancia
conllevaría a la nulidad del mismo. Se atribuye a la competencia para declarar la nulidad de los reglamentos de la propia
Administración, a los Tribunales ordinarios y al TC.

 Declaración de nulidad por la Administración: Las Administraciones públicas de oficio, previos dictámenes favorables
del Consejo de Estado podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas que vulneren la CE, las leyes u
otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley y las que establezcan
la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
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 Control por parte de los Tribunales Ordinarios: Art. 106.1 CE: “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la
legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”. Art. 6 LOPJ: “los Jueces y
Tribunales no aplicarán Reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la Ley o al principio de jerarquía
normativa”. Debemos distinguir entre la inaplicación de un Reglamento y la declaración de nulidad del mismo.

Cuando un órgano judicial a la hora de resolver un caso considere que un Reglamento, de cuya validez depende el fallo, es
contrario a la Ley, se limitará a inaplicar dicho Reglamento. Su inaplicación únicamente tendrá efectos inter partes y en el
caso concreto, por ello la cuestión de ilegalidad sirve para declarar la nulidad erga omnes del Reglamento inaplicado y
depurar así el Ordenamiento. Para declarar la nulidad de un Reglamento se prevén dos mecanismos: el recurso directo y el
indirecto:
- Recurso directo: los demandantes reclamarán la declaración de ilegalidad y la anulación de uno o varios artículos
del Reglamento impugnado.
- Recurso indirecto: lo que se impugna son los actos administrativos generados por la aplicación de un
Reglamento que se considera ilegal.
En ambos casos la anulación producirá efectos para todas las personas afectadas.

 Competencia del TC: Al TC le compete sólo el examen de la constitucionalidad de la Ley. La declaración de

inconstitucionalidad y nulidad de una Ley no conllevará también la de sus Reglamentos ejecutivos. No obstante,
existen competencias atribuidas al TC a través de cuyo ejercicio éste puede llegar a declarar la nulidad de una
disposición reglamentaria. Así en las relaciones entre el Estado y las CCAA, el art. 76 LOTC establece: “dentro de los dos
meses siguientes a la fecha de su publicación o, en defecto de la misma, desde que llegare a su conocimiento, el Gobierno podrá impugnar ante
el TC las disposiciones normativas sin fuerza de ley y resoluciones emanadas de cualquier órgano de las CCAA”.

El TC tiene competencia para declarar la nulidad de un Reglamento por la vía de los conflictos de competencia entre el
Estado y las CCAA, o entre éstas entre sí, cuando dicho conflicto se plantee por la existencia de un Reglamento que invade
competencias de otra Administración. El TC a través del recurso de amparo puede declarar la nulidad de los Reglamentos
que lesionen derechos fundamentales.

6. LOS REGLAMENTOS PARLAMENTARIOS.

La CE establece que tanto el Congreso como el Senado deben configurar su propia organización y funcionamiento interno
a través de una fuente del Derecho específica denominada Reglamento Parlamentario.

En la actualidad el Reglamento parlamentario se configura como garantía interna del pluralismo político existente en
ambas Cámaras. La autonomía parlamentaria debe permitir la participación plural de todos los grupos integrantes de la
Cámara, sin perjuicio de que en el resultado final prime la decisión mayoritaria. Así, el Congreso y el Senado se rigen por
sus propios Reglamentos aprobados de manera autónoma y sin interferencias de ningún otro órgano.

 LA NATURALEZA DEL REGLAMENTO PARLAMENTARIO: La CE regula aspectos básicos en relación con la

estructura y funcionamiento del Congreso y del Senado, al tiempo que para su concreción remite al Reglamento
parlamentario, considerado una norma con fuerza de Ley, inmediatamente subordinada a la CE ocupando la misma
posición jerárquica que la Ley. Así, la relación entre el Reglamento parlamentario y la Ley se produce a través del
principio de competencia y no de jerarquía. Además, el art. 27 LOTC prevé la posibilidad de interponer un recurso de
inconstitucionalidad contra los Reglamentos de las Cámaras.

No obstante, este carácter de Ley que se atribuye a los Reglamentos parlamentarios debe ser matizado. Su elaboración no
está sujeta a las exigencias del procedimiento legislativo, es aprobado por una sola Cámara, no es sancionado ni
promulgado por el Rey y su entrada en vigor no se vincula a su publicación en el BOE que sólo se realiza a efectos de
conocimiento. No surte efectos sobre terceros, sino que únicamente regula aspectos internos de la Cámara. Tampoco
forma parte del “bloque de constitucionalidad de las Leyes”, sin embargo, sí se consideran elementos a tener en cuenta a la
hora de valorar la constitucionalidad o no de una normal.

 APROBACIÓN DE LOS REGLAMENTOS PARLAMENTARIOS: Los reglamentos parlamentarios son aprobados

por las propias Cámaras sin la intervención de ningún otro Poder u órgano del Estado. Para su aprobación y reforma
la CE exige mayoría absoluta en una votación final sobre la totalidad, garantizando la participación de partidos
políticos con representación minoritaria.

Para su entrada en vigor únicamente se requiere su publicación en el Boletín Oficial de cada Cámara, no son sancionados
ni promulgados por el Rey y se publican en el BOE a efectos de publicidad.
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La CE prevé la aprobación de un Reglamento de las Cortes Generales con el fin de regular las sesiones conjuntas que
celebren el Congreso y el Senado. Dicho Reglamento deberá ser aprobado por la mayoría absoluta de cada Cámara, sin
embargo, a día de hoy todavía no ha sido aprobado.

 ÁMBITO MATERIAL DEL REGLAMENTO PARLAMENTARIO: La CE establece las materias que deben ser
reguladas a través de los Reglamentos parlamentarios: su organización y funcionamiento internos. También especifica
las materias concretas. Así, por ejemplo, la CE establece que las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes y
miembros de sus Mesas, funcionarán en Pleno y por Comisiones, podrán nombrar Comisiones de investigación sobre
cualquier asunto de interés público, etc.

Así, estos Reglamentos no sólo tienen influencia en el ámbito interno de las Cámaras, sino que además pueden producir
efectos ad extra en la medida en que, por ejemplo, el Congreso elige al Presidente del Gobierno y puede provocar su cese.

 INTERPRETACIÓN Y CONTROL DEL REGLAMENTO PARLAMENTARIO: Para cubrir las posibles

lagunas, los Reglamentos del Congreso y del Senado atribuyen a su Presidente la competencia para interpretarlo.

El TC considera que las Resoluciones generales de la Presidencia adquieren el mismo valor que el Reglamento
parlamentario, de manera que sólo pueden ser derogadas o modificadas mediante una reforma del Reglamento o de una
resolución posterior de la Presidencia. Ello conlleva que estas resoluciones sean susceptibles de recurso de
inconstitucionalidad y de amparo.
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Tema 10: LOS TRATADOS INTERNACIONALES

1. CONCEPTO.

Los tratados internacionales están sujetos a un doble régimen: la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
de 1969, y la CE.

España es Estado parte de la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados. Nuestro Decreto 801/1972
sobre ordenación de la actividad de la Administración del Estado en materia de tratados internacionales logró acomodar el
ordenamiento jurídico español a las exigencias de Derecho Internacional en materia de tratados internacionales, pero
quedó obsoleto. Así, en 2014 las Cortes aprobaron la Ley de Tratados y otros Acuerdos Internacionales (LTAI), con el fin
de regular de forma sistemática y actualizada la actividad del Estado en esta materia.

Se entiende por Tratado internacional el acuerdo escrito por el Derecho internacional y celebrado entre Estados, Estados y
organizaciones internacionales, o entre organizaciones internacionales entre sí, y que genera derechos y obligaciones para
sus firmantes.

2. LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y SU POSICIÓN EN EL SITEMA DE FUENTES DEL

DERECHO.

El art. 96 CE establece que “Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán
parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios
tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional”.

El rango normativo de los Tratados se deberá plantear de distinta manera dependiendo del plano desde el cual sea
abordado. En el ámbito internacional, los Tratados prevalecen sobre las normas internas de los Estados firmantes. Sin
embargo, en el plano interno, la posición del Tratado es distinta si su rango normativo se toma respecto de la CE o
respecto del resto del ordenamiento. Los Tratados están subordinados jerárquicamente a la CE. El art. 32 LTAI establece
que: “Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales válidamente celebrados y publicados oficialmente prevalecerán sobre
cualquier otra norma del ordenamiento interno en caso de conflicto con ellas, salvo las normas de rango constitucional”.

3. LOS TIPOS DE TRATADO INTERNACIONAL.

 TRATADOS EXTRAORDINARIOS: Previstos en los arts. 93 y 95 CE. El art. 93 CE autoriza al Gobierno para la
celebración de Tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional la regulación y el
ejercicio de competencias derivadas de la CE, pudiendo tratarse de competencias legislativas, ejecutivas o judiciales. Se
exigirá autorización de las Cortes mediante Ley Orgánica. Corresponde a las Cortes o al Gobierno la garantía del
cumplimiento de estos Tratados. Ej.: El Tratado por el que España ingresó en la UE.

El art. 95 CE prevé la posibilidad de que el Estado celebre un Tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias
a la CE, en cuyo caso se exigirá la previa revisión constitucional. El Gobierno o las Cámaras pueden requerir al TC para
que declare si existe o no esa contradicción, interrumpiendo la tramitación del Tratado, que sólo podrá reanudarse si el
criterio del TC es favorable a la constitucionalidad de las estipulaciones contenidos en aquél.

 TRATADOS ORDINARIOS: Previstos en los arts. 94.1 y 94.2 CE. El art. 94.1 CE se refiere a los Tratados de carácter
político, militar, a los que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales del
Título I, los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública, y los que supongan modificación o
derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. Se requerirá la previa autorización de las
Cortes, sin que puedan modificar el texto del Tratado. Dicha autorización no tiene que revestir la forma de ley, basta
con un simple Acuerdo adoptado por mayoría de cada Cámara. Ej.: los Tratados de condonación de deuda exterior o
el Tratado OTAN.

El art. 94.2 CE establece que la conclusión del resto de Tratados o Convenios será comunicada al Congreso y al Senado.
Para la celebración de estos Tratados se atribuye la competencia al Gobierno que únicamente dará cuenta de su conclusión
de las dos Cámaras a través de sus Comisiones parlamentarias de Asuntos Exteriores.
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4. OTROS ACUERDOS INTERNACIONALES.

La LTAI regula dos tipos de Acuerdos internacionales carentes del carácter de Tratado Internacional:
 Acuerdo internacional administrativo: Los órganos, organismos y entes de las Administraciones Públicas podrán
celebrar acuerdos internacionales administrativos en ejecución y concreción de un tratado internacional cuando el
propio tratado así lo prevea. Estos Acuerdos sólo podrán ser firmados por las autoridades designadas en el propio
tratado o, en su defecto, por los titulares de los órganos, organismos y entes de las Administraciones Públicas
competentes. No exigirán la tramitación prevista para los Tratados Internacionales. Se publicarán en el Boletín Oficial
de la Administración que los firme, indicando su entrada en vigor, y en el BOE.
 Acuerdo internacional no normativo: acuerdo internacional no constitutivo de tratado ni de acuerdo internacional
administrativo que se celebra por el Estado, el Gobierno, los órganos, organismos y entes de la AGE, la CCAA y
Ceuta y Melilla, las Entidades locales, las Universidades públicas y cualesquiera otros sujetos de derecho público con
competencia para ello, que contiene declaraciones de intenciones o establece compromisos de actuación de contenido
político, técnico o logístico, y no constituye fuente de obligaciones internacionales ni se rige por el Derecho
Internacional. No exigirán la tramitación prevista para los Tratados Internacionales. Una vez firmado se remitirá copia
al Ministerio competente para su inscripción en el registro administrativo.

5. PROCEDIMIENTO DE CELEBRACIÓN DEL TRATADO INTERNACIONAL.

El procedimiento de producción de un Tratado internacional se denomina conclusión. Fases:

1. Negociación entre los partícipes del futuro Tratado: se elabora el texto del Tratado.
2. Adopción del texto: las partes manifiestan su acuerdo sobre el texto de un Tratado.
3. Autenticación del mismo: las partes establecen que el texto del Tratado es el correcto, auténtico y definitivo.
4. Firma del Tratado o manifestación del consentimiento de obligarse.

El Estado posee una competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales que incluye la capacidad de celebrar
tratados internacionales, el llamado “ius ad tractatum”. No obstante, las CCAA tienen competencia para desplegar ciertas
actividades de acción exterior.

En España corresponde al Gobierno la iniciativa para la negociación, adopción, autenticación y firma de un Tratado
puesto que es el Gobierno quien dirige la política exterior. Así, la LTAI establece que corresponde a los departamentos
ministeriales en las áreas que sean de su competencia: la iniciativa en la negociación, la propuesta al Consejo de Ministros,
conjuntamente con el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, de la firma del Tratado, así como la aplicación y
seguimiento de los tratados.

Además, establece la creación de la Comisión interministerial de coordinación en materia de tratados y otros acuerdos
internacionales como órgano colegiado de intercambio de información y coordinación de los Departamentos ministeriales,
y para hacer efectiva la cooperación entre la AGE y las CCAA y Ceuta y Melilla, con finalidad informativa, y hacer efectiva
su participación en el cumplimiento de los compromisos internacionales formalizados por España.

Antes de prestar su consentimiento en obligarse por un tratado, el Gobierno está obligado a solicitar Dictamen a la
Comisión Permanente del Consejo de Estado para calificar el tipo de Tratado a celebrar, es decir, determinar si es
ordinario o extraordinario, y en base a ello seguir el procedimiento correspondiente. Después intervienen las Cortes para
autorizar al gobierno la celebración del Tratado internacional. Esta intervención dependerá del tipo de Tratado. Si se trata
de un tratado de cesión de competencias, las Cortes deben autorizarlo mediante una Ley Orgánica. Si es un tratado
ordinario, las Cortes o bien lo autorizan mediante un simple Acuerdo de ambas Cámaras o simplemente son informadas
por parte del Gobierno de la conclusión del Tratado.

En la siguiente fase, el Estado debe manifestar su consentimiento para obligarse por el Tratado. Dicho consentimiento
puede otorgarse por distintos medios: la firma de un representante autorizado, el intercambio de instrumentos que
constituyen el Tratado, la ratificación, aceptación, aprobación o adhesión o cualquier otro medio que se convenga. En
España, corresponde al Rey prestar dicho consentimiento, aunque se trata de un acto puramente formal, ya que el monarca
no puede oponerse.

Finalmente, para que el Tratado pase a formar parte del Ordenamiento jurídico español es necesaria su publicación en el
BOE. Corresponde al Consejo de Ministros acordar la denuncia, la suspensión de la aplicación de un tratado internacional.

Para ejecutar en representación de España cualquier acto internacional relativo a un tratado, la persona o personas que los
lleven a cabo deberán estar provistos de una plenipotencia firmada por el Ministro de Asuntos Exteriores. No necesitan
plenipotencia:
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 El Rey, el Presidente del Gobierno y el Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

 Los Jefes de Misión Diplomática y de Representación Permanente.
 Los Jefes de Misión Especial enviados a uno o varios Estados extranjeros para la negociación, adopción y
autenticación del texto.
 Los representantes acreditados ante una conferencia internacional o ante una Organización internacional.

La ejecución de un acto internacional relativo al proceso de celebración de un tratado por persona no provista de
plenipotencia no surtirá efectos jurídicos, salvo que el Ministro de Asuntos Exteriores, o equivalente convalide el acto. La
LTAI contempla la posibilidad de aplicación provisional de los Tratados Internacionales, en alguno de los supuestos del
art. 94.1 CE.

 LA PARTICIPACIÓN DE LAS CCAA EN MATERIA DE TRATADOS INTERNACIONALES: El Estado posee

una competencia exclusiva en materia de relaciones internaciones. No obstante, las CCAA tienen competencia para
desplegar ciertas actividades de acción exterior.

Además de la celebración de acuerdos internacionales no normativos, también disponen de competencia para celebrar
acuerdos internacionales administrativos, en concreción o ejecución de un tratado. Podrán participar en tratados
internacionales, y establecer otros acuerdos internacionales en el marco de las competencias que les otorgan los tratados
internacionales, la CE, los Estatutos de Autonomía y el resto del ordenamiento. Podrán solicitar al Gobierno la apertura de
negociaciones para la celebración de tratados internacionales que tengan por objeto materias de su competencia o interés
específico, o por afectar a su ámbito territorial.

El Gobierno remitirá a las CCAA información sobre la negociación de aquellos tratados internacionales que tengan por
ámbito materias de su competencia o por afectar a su ámbito territorial, y éstas podrán remitir al Ministerio de Asuntos
Exteriores las observaciones que estimen convenientes sobre la negociación.

6. EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES.

El art. 95.1 CE exige que el Tratado se ajuste al marco constitucional español: “la celebración de un tratado internacional que
contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional”. En su apartado segundo prevé la
posibilidad de requerir al TC para que pronuncie sobre la posible inconstitucionalidad de un Tratado. Además, la LOTC
atribuye a dicho Tribunal la competencia para conocer la constitucionalidad de los Tratados ya concluidos.

 EL CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS TRATADOS: Si durante la tramitación del

Tratado existieran dudas sobre su posible contradicción con la CE, tanto el Gobierno como las Cámaras podrán
requerir al TC para que se declare si existe o no esa contradicción. El requerimiento se realizará durante la tramitación
del texto del Tratado, cuando esté definitivamente fijado, pero aún no se haya prestado el consentimiento. Mientras el
TC resuelve, la tramitación se interrumpirá.

Si el TC considera que el Tratado es contrario a la CE, cabrían 3 opciones: reformar la CE, modificar el propio Tratado, o
autorizar la celebración del Tratado con las oportunas reservas (opción más factible).

 EL CONTROL A POSTERIOR DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS TRATADOS: La LOTC prevé la

posibilidad de impugnar un Tratado internacional vigente por las vías del recurso o de la cuestión de inconstitucionalidad.
Si se declarase la inconstitucionalidad del Tratado, este sería declarado inaplicable pero no nulo, puesto que el TC no
tiene jurisdicción internacional y la nulidad de un Tratado sólo puede fundamentarse en causas previstas en el
Derecho Internacional. El Tratado seguirá siendo válido en el ámbito del Derecho internacional y el Estado español
tendría que hacer frente a las responsabilidades internacionales por su incumplimiento.

Cuestión distinta sería que el TC declarara la inconstitucionalidad del Tratado por no haberse seguido los trámites
formales. En estos casos el Tratado no sería declarado inaplicable sino nulo, y el Estado no quedaría en ningún caso
vinculado por lo previsto en el Tratado.

 EL CONTROL INDIRECTO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS TRATADOS: Si los Tratados

Internacionales son susceptibles de ser declarados inconstitucionales, nada se opone a que dicha declaración se
produzca por el mecanismo previsto en el art 55.2 LOTC: “En el supuesto de que el recurso de amparo debiera ser estimado
porque… la ley aplicada lesione derechos fundamentales o libertades públicas, se elevará la cuestión al Pleno con suspensión del plazo para
dictar sentencia”.
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 LA INTERPRETACIÓN DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES: Las normas jurídicas contenidas en los

tratados internacionales prevalecerán sobre cualquier otra norma del ordenamiento interno en caso de conflicto con
ellas, salvo las normas constitucionales. Respecto a las reglas de interpretación, la LTAI establece:
 Las Disposiciones se interpretarán de acuerdo con los criterios establecidos por las normas generales del Derecho
Internacional, así como los contenidos en el propio tratado.
 En la interpretación de los tratados internacionales constitutivos de Organizaciones internacionales y de tratados
adoptados en el ámbito de una Organización internacional, se tendrá en cuenta toda norma pertinente de la
Organización.
 Las disposiciones de tratados internacionales afectadas por declaraciones formuladas por España se interpretarán
conforme al sentido conferido en ellas.
 Las disposiciones dictadas en ejecución de tratados internacionales en los que España sea parte se interpretan de
conformidad con el tratado que desarrollan.
 Las dudas y discrepancias sobre la interpretación y el cumplimiento de un tratado internacional del que España sea
parte se someterá al dictamen del Consejo de Estado.

7. LOS TRATADOS INTERNACIONALES EN MATERIA DE DERECHOS Y LIBERTADES.

Art. 10.2 CE: “las normas relativas a los derechos fundamentales y las libertades que la constitución reconoce se interpretarán de
conformidad con la declaración universal de derechos humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas ratificados
por España”.

El TC ha precisado que el significado de la interpretación a la que alude no convierte a tales tratados y acuerdos
internacionales en canon autónomo de validez de las normas y actos de los poderes públicos desde la perspectiva de los
derechos fundamentales. Si así fuera, sobraría la proclamación constitucional de tales derechos.

El art. 10.2 CE conlleva establecer una conexión entre nuestro propio sistema de derechos fundamentales y libertades, y
los Convenios y Tratados internacionales sobre las mismas materias, y no da rango constitucional a los derechos y
libertades internacionalmente proclamados en cuanto no estén también consagrados por nuestra CE, si bien, obliga a
interpretar los correspondientes preceptos de ésta de acuerdo con el contenido de dichos Tratados o Convenios.

Por otra parte, el legislador español, al regular los derechos de los extranjeros, resulta limitado en virtud del art. 10.2 CE,
por los Tratados Internacionales ratificados por España. El art. 13 CE autoriza al legislador a establecer restricciones y
limitaciones a los derechos de los extranjeros en España, pero sin afectar al contenido delimitado para el derecho por…
los Tratados Internacionales.
En suma, pues, al TC le corresponde determinar si el legislador ha respetado los límites impuestos en virtud del art. 10.2
CE por las normas internaciones, que le obligan a interpretar de acuerdo con ellas los derechos y libertades consagrados en
nuestra CE. Pero el tratado o convenio internacional invocado no se convierten en sí mismos en canon de
constitucionalidad. Las normas legales impugnadas deben ser contrastadas con los correspondientes preceptos
constitucionales que proclaman los derechos y libertades de los extranjeros en España, interpretados de acuerdo con el
contenido de dichos Tratados y Convenios. En consecuencia, sólo podrá declararse su inconstitucionalidad si aquellas
normas con rango de ley vulneran el contenido constitucionalmente declarado de tales derechos y libertades.
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Tema 11: EL DERECHO COMUNITARIO I

1. LA UNIÓN EUROPEA: UN PROYECTO ABIERTO E INACABADO.

La UE es un proyecto abierto, que sigue evolucionando a lo largo de los años. Tras la segunda Guerra mundial el Ministro
de Asuntos exteriores de la República francesa, Robert Schumann, lanzó un llamamiento a Alemania Occidental y a todos
los países europeos que lo desearan para crear la Comunidad Económica Sectorial, con el fin de someter, bajo una única
autoridad común, sus producciones de acero y carbón. Así, en 1951 se firmó en París el Tratado de la Comunidad Europea
del Carbón y del Acero (CECA) por parte de Alemania, Francia, Italia, Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo.

Estos posteriormente se reunieron para redactar un informe sobre como relanzar la construcción europea: el informe
Spaak. Este informe fue el origen de la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea
de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM).
Se produjeron adhesiones de nuevos Estados: Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Grecia, España, Portugal, Suecia, etc.
Tras la extinción de la URSS se incorporaron 10 nuevos Estados. En la actualidad la UE cuenta con 28 Estados miembros.

Posteriormente el Tratado de la UE, firmado en Maastricht en 1992 permitió la puesta en marcha de la integración política.
Creó una UE, formada por tres pilares: el pilar comunitario (las Comunidades Europeas), la Política Exterior y de
Seguridad Común (PESC) y la Cooperación policial y judicial en materia penal (JAI). Creó también la ciudadanía europea,
con una serie de derechos aparejados como circular y residir libremente en los países de la comunidad, o el derecho de
sufragio activo y pasivo de todos los ciudadanos de los países miembros que residan en un Estado miembro diferente al de
origen, en las elecciones europeas y municipales. Reforzaba los poderes del Parlamento Europeo y decidía la creación de
una Unión Económica y Monetaria.
Además, el Tratado de Ámsterdam de 1999 desarrolló el concepto de ciudadanía europea, completando la lista de derechos
civiles, y precisando la relación entre ciudadanía nacional y ciudadanía europea. Disponía que al menos un año antes de que
el número de Estados miembros de la UE exceda de veinte, se convocará una Conferencia para efectuar una revisión
global de las disposiciones de los Tratados sobre la composición y el funcionamiento de las instituciones. Así, en el 2000 se
inauguró en Bruselas dicha Conferencia Intergubernamental. La imprescindible reforma de las instituciones para adaptarlas
a la ampliación de hasta trece nuevos países reabría un debate sobre tres puntos delicados:
 El tamaño y la composición de la Comisión.
 La reponderación de los votos de los Estados miembros en el Consejo y la revisión del umbral de la mayoría
cualificada.
 La posibilidad de ampliar los supuestos de voto por mayoría cualificada en el seno del Consejo, así como las demás
modificaciones que requiera el Tratado.
El Tratado de Niza de 2001 concluyó, solo en parte, la reforma institucional de la Comisión Europea y del Consejo,
preparando a la UE para la adhesión de nuevos Estados miembros.

 LA CONSTITUCIÓN EUROPEA Y EL TRATADO DE LISBOA DE 13 DE DICIEMBRE DE 2007: En la

Declaración de Laeken se acordó que se constituiría una Convención con el fin de preparar el proyecto de reforma de
los Tratados. Se pretendía mejorar y supervisar permanentemente la legitimidad democrática y la transparencia de la
UE y de sus instituciones, con el fin de aproximarlas a los ciudadanos.

La Convención sobre el futuro de Europa, al igual que la convocada anteriormente para la elaboración de la Carta de los
Derechos Fundamentales de la UE, iniciaba una nueva etapa en el proceso de integración europea, al constituir un nuevo
método de reforma de los Tratados con la participación activa en el debate de la reforma, de instituciones, como el
Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales, e incluso la sociedad civil. Por primera vez el proceso de reforma de los
Tratados no sería una obra exclusiva de los Estados miembros en una Conferencia Intergubernamental.

La Convención estaba integrada en su gran mayoría por parlamentarios. Junto a ellos, representantes de los gobiernos de
los Estados miembros y de la Comisión Europea, del Comité Económico y Social Europeo, del Comité de las Regiones y
del Defensor del Pueblo. La Convención funcionó en general de manera eficaz, transparente y abierta, permitiendo a los
ciudadanos acceder a sus trabajos y documentos. Posibilitó la participación de los países candidatos, que intervinieron con
los mismos derechos que los Estados miembros. Un año y cuatro meses después de su apertura, la Convención concluyó
sus trabajos adoptando por consenso un “Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa”.
En 2004 se aprobó el Proyecto de Tratado constitucional, ley de leyes para 455 millones de europeos de 25 países.
Finalmente, el 29 de octubre se firmó el proyecto de Constitución Europea en el Palacio del Capitolio de Roma. Aunque
excesivamente largo, farragoso y complejo, lo importante era que el Tratado por el que se establece una Constitución para
Europa lograra el objetivo central de una definitiva y coherente arquitectura institucional europea, que hiciera efectiva una
mayor transparencia en la adopción de las decisiones y un mayor control político de las mismas.
41

Después del “no” francés y holandés, y cuando más de 10 Estados miembros habían ratificado ya el Tratado, la mayoría de
los países que quedaban por ratificarlo paralizaran el proceso. Resultó decepcionante que, en esas circunstancias, los
gobernantes europeos, en el Consejo Europeo de 2005, a través de una Declaración sobre la ratificación del Tratado,
decidieran abrir una reflexión común a escala nacional y europea, aplazando el proceso de ratificación hasta 2007.
Las uniones suelen fallar cuando se amplían sin haber hecho antes la profundización, dejando a la Unión preparada para
funcionar eficazmente con una composición más amplia. Ninguna Constitución resuelve los problemas, solo aspira a fijar
los valores de una colectividad, a configurar unas instituciones y unos mecanismos eficaces, y a proporcionar unos
principios generales con los que resolver los problemas que surjan. El Tratado Constitucional respondía a la necesidad de
clarificar la identidad política y el desarrollo del modelo social y de cohesión, característico de Europa, y solucionar la falta
de democracia que demandan los ciudadanos.

Europa atravesaba la peor crisis de su historia, pero la Comisión y los líderes políticos europeos – incapaces de emprender
alguna iniciativa – sólo decían que hacía falta tiempo. Por fin, el Consejo Europeo de 2007 convocó una Conferencia
Intergubernamental con el fin de reformar el Tratado de la UE y el Tratado de la Comunidad Europea. Así, el nuevo
Tratado de reforma se firmó en Lisboa en 2007.

Con el Tratado de Lisboa desaparecen la forma y los símbolos de la Constitución, manteniéndose el esquema tradicional
de los Tratados. Se trataba de conseguir una ratificación sin sobresaltos, una fórmula que pudiera ser aprobada por casi
todos por la vía parlamentaria, sin tener que recurrir a referendos, lo que, en algunos países, como Irlanda, no es posible,
ya que lo exigen sus normas constitucionales.

El resultado negativo del referéndum irlandés volvía a hacer imposible que el nuevo Tratado de Lisboa pudiera entrar en
vigor en 2009. El Consejo Europeo acordó, a iniciativa de Irlanda, volver a tratar el asunto. El Gobierno irlandés insinuó
que sólo estaría en condiciones de convocar un segundo referéndum en 2009 si se garantizaba que Irlanda tendría en la
Comisión un miembro permanente cada 5 años. El Consejo Europeo de 2008 aceptó el chantaje e Irlanda sometió a
referéndum el Tratado de Lisboa, entrando en vigor el 1 de diciembre de 2009.

2. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA UE: CARACTERES ESENCIALES.

El Derecho de la UE constituye un ordenamiento jurídico propio, integrado en el ordenamiento jurídico de los Estados
miembros. Es un ordenamiento autónomo respecto del Derecho Internacional y del Derecho Interno. La característica
principal del ordenamiento jurídico de la UE es constituir un ordenamiento jurídico derivado de las competencias
transferidas por los Estados miembros que se ejercen por instituciones independientes de éstos.

Son sujetos del Derecho Europeo: los Estados miembros, las instituciones comunitarias, y las personas físicas y jurídicas,
públicas y privadas, susceptibles de ser sujetos de derechos y obligaciones en los Estados miembros, en el marco de las
competencias europeas.

Tiene su propio sistema de fuentes. Por una parte, los Tratados forman lo que se denomina el Derecho originario o
primario; y por otra, las normas que emanan de las instituciones, órganos y organismos de la UE en el ejercicio de sus
competencias, constituyen el llamado Derecho derivado. La relación entre el Derecho originario y el Derecho derivado es
similar a la que existe entre las Constituciones de los Estados miembros y sus ordenamientos jurídicos, en el sentido de que
la validez del Derecho derivado depende de su adecuación al Derecho originario.

3. EL DERECHO ORIGINARIO.

El Derecho Originario está integrado por numerosos Tratados, clasificados en:

Tratados Constitutivos (fundacionales) Crearon la CECA, la CEE y la Comunidad Europea de la Energía Atómica

Tratados de reforma puntual Convenio de Roma de 1957, Tratados de Bruselas y de Luxemburgo.

de los Tratados Constitutivos

Tratados de reforma sustancial Acta única Europea de 1986, Tratado de la UE, Tratado de Ámsterdam, Tratado de
de los Tratados Constitutivos. Niza y Tratado de Lisboa.

Tratados de adhesión de Dinamarca, Irlanda, Reino Unido, Grecia, Portugal, España, etc.
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Todos estos Tratados van acompañados de Anexos, Protocolos y Declaraciones. Los Anexos y los Protocolos forman
parte de los Tratados y tienen el mismo valor jurídico que ellos. Los Tratados que integran el Derecho originario tienen el
mismo valor y el mismo rango. Ocupan el vértice de la pirámide normativa europea.

 ÁMBITOS DE APLICACIÓN DEL DERECHO ORIGINARIO:

 Ámbito material: En virtud de llamado principio de atribución, toda competencia no atribuida a la UE en los Tratados
corresponde a los Estados miembros.
 Ámbito temporal: El Tratado de la UE y el Tratado de funcionamiento de la UE disponen que dichos Tratados se
concluyen por un periodo de tiempo ilimitado, al igual que los Tratados de la CEE y del EURATOM. Sin embargo, el
Tratado de la CECA previó una vigencia de 50 años, expirando en 2002.

Para que los Tratados puedan entrar en vigor, deben ser ratificados por las Altas Partes Contratantes – por todos los
Estados miembros si se trata de los Tratados constitutivos o de modificación de los mismos; y por los Estados candidatos,
si se trata de Tratados de Adhesión - de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. Los instrumentos de
ratificación deben ser depositados ante el Gobierno de la República italiana. La fecha de entrada en vigor puede variar y
depende de la fecha del último depósito.

Los Tratados se redactan en ejemplares únicos y en todas las lenguas de los Estados signatarios. Podrán modificarse con
arreglo a un procedimiento de revisión ordinaria o a procedimientos de revisión simplificados.

 Procedimiento de revisión ordinario: La iniciativa para presentar al Consejo proyectos de revisión de los Tratados
corresponde al Gobierno de cualquier Estado miembro, al Parlamento Europeo y a la Comisión. Los proyectos serán
remitidos por el Consejo al Consejo Europeo y notificados a los Parlamentos nacionales.

Si el Consejo Europeo adopta por mayoría simple una decisión favorable al examen de las modificaciones propuestas, el
Presidente del Consejo Europeo convocará una Convención compuesta por representantes de los Parlamentos nacionales,
de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, del Parlamento Europeo y de la Comisión. Cuando se
trate de modificaciones institucionales en el ámbito monetario, se consultará también al Banco Central Europeo.

La Convención examinará los proyectos de revisión y adoptará por consenso una recomendación dirigida a una
Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, la cual será convocada por el
Presidente del Consejo, con el fin de que se aprueben de común acuerdo las modificaciones que deban introducirse en los
Tratados. Las modificaciones entrarán en vigor después de haber sido ratificadas por todos los Estados miembros. El
Consejo Europeo podrá decidir no convocar una Convención cuando la importancia de las modificaciones no lo justifique.
 Procedimiento de revisión simplificados: El Gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la
Comisión podrán presentar el Consejo Europeo proyectos de revisión de la totalidad o parte de las disposiciones del
Título III del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), relativas a las políticas y acciones internas de
la Unión.

Corresponde exclusivamente al Consejo Europeo adoptar una decisión que modifique la totalidad o parte de las
disposiciones del referido Título III del TFUE. El Consejo Europeo se pronunciará por unanimidad. Dicha decisión sólo
entrará en vigor una vez que haya sido aprobada por los Estados miembros. La decisión no podrá aumentar las
competencias atribuidas a la Unión.

Cuando el TFUE o el TUE dispongan que el Consejo se pronuncie por unanimidad en un ámbito determinado, el Consejo
Europeo podrá adoptar una decisión que autorice al Consejo a pronunciarse por mayoría cualificada, excluyéndose las
decisiones con repercusiones militares o en el ámbito de la defensa.

 Ámbito territorial: El Tratado de Lisboa ha dispuesto que los Tratados se aplicarán en los 28 Estados miembros. No
obstante, el TFUE recoge hasta seis regímenes jurídicos de territorios de Estados de la Unión y de territorios que
mantienen relaciones especiales con Estados de la Unión. Así, podemos distinguir:
- Las disposiciones de los Tratados se aplicarán a Guadalupe, la Guyana Francesa, Martinica, La Reunión, San
Bartolomé, San Martín, Las Azores, Madeira y las Islas Canarias, teniendo en cuenta su situación estructural social
y económica, caracterizada por su gran lejanía e insularidad, reducida superficie, clima, etc. Recibirán un trato
preferente derivado de su condición de regiones ultra periféricas.
- Los países y territorios de ultramar estarán sometidos al régimen de asociación.
- Las disposiciones de los Tratados se aplicarán a los territorios europeos cuyas relaciones exteriores asuma un
Estado miembro.
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- Las disposiciones de los Tratados se aplicarán a las Islas Aland de conformidad con las disposiciones del
Protocolo Nº2 del Acta relativa a las condiciones de Adhesión de Austria, Finlandia y Suecia.
- Las disposiciones de los Tratados no se aplicarán a las Islas Feroe, a las zonas de soberanía del Reino Unido de
Akrotiri y Dhekelia en Chipre.
- Las disposiciones de los Tratados sólo serán aplicables a las Islas del Canal y a la isla de Man, en la medida
necesaria para asegurar la aplicación del régimen previsto en el Tratado relativo a la Adhesión de nuevos Estados
miembros de 1972.

 EFICACIA DEL DERECHO ORIGINARIO: El Derecho de la UE tiene eficacia directa. Despliega todos sus
efectos en los Estados miembros desde su entrada en vigor, sin depender de textos nacionales destinados a
concretarlos. Esta eficacia directa es un principio jurisprudencial sentado por el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas.

El Tratado es más que un acuerdo meramente generador de obligaciones mutuas entre los Estados contratantes, ya que
afecta también a los pueblos y a los ciudadanos de los Estados miembros, que son también sujetos del nuevo
ordenamiento.
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Tema 12: EL DERECHO COMUNITARIO II

1. EL DERECHO DERIVADO DE LA UE.

 INSTITUCIONES DE LAS QUE EMANA EL DERECHO DERIVADO: El Derecho Derivado está integrado por
el conjunto de normas y actos emanados de las instituciones de la UE, en virtud de las habilitaciones genéricas o
específicas contenidas en el Derecho Originario. Instituciones:
 La Comisión Europea: Representa a la UE. Está compuesta por 28 miembros, un nacional por cada uno de los
Estados miembros, incluidos su Presidente y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política
de Seguridad, que es uno de sus Vicepresidentes. Pero el TUE y el TFUE disponen que a partir del 1 de
noviembre de 2014, la Comisión estará compuesta por un número de Estados miembros, a menos que el Consejo
Europeo decida por unanimidad modificar dicho número. Los miembros de la Comisión serán seleccionados
mediante un sistema de rotación.

El Consejo Europeo acordó en 2013 que la Comisión siga incluyendo a un nacional de cada Estado miembro. Las
condiciones requeridas por los Tratados para ser elegido Comisario son tres:
1. Ser nacional de un Estado miembro.
2. Estar dotado de competencia general.
3. Ofrecer plenas garantías de independencia.

El Tratado de Lisboa añade que los miembros de la Comisión también serán elegidos en razón de su compromiso
europeo. Exige que en la designación a Presidente de la Comisión tenga en cuenta el resultado de las elecciones europeas.
El Parlamento Europeo elegirá al candidato por mayoría de los miembros que lo componen. Si el candidato no obtiene la
mayoría necesaria, el Consejo Europeo propondrá en el plazo de un mes, por mayoría cualificada, un nuevo candidato, que
será elegido por el Parlamento Europeo por el mismo procedimiento.

El Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad se encargará de las responsabilidades que incumben
a la Comisión en el ámbito de las relaciones exteriores y de la coordinación de los demás aspectos de la acción exterior de
la Unión. Una vez designados el Presidente, el Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y los
demás miembros de la Comisión, deberán someterse colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento Europeo.

La Comisión es también una institución diseñada para asumir en la estructura político- administrativa europea la función
ejecutiva, por cuanto dispone de poderes de gestión de las políticas comunitarias y de ejecución del presupuesto.

 El Consejo: El Consejo (de Ministros) representa el interés de los Estados miembros y de sus gobiernos. Está
compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al
Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto.
Corresponde a cada Estado determinar de qué modo estará representado en el Consejo. Pueden participar representantes
de rango ministerial con carácter regional y autonómico, no sólo de miembros de gobiernos de Estados federados.

Los acuerdos de 9 de diciembre de 2004 de la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas
(CARCE) regulan la participación de las CCAA en el Consejo, permitiendo que un Consejero o miembro del Consejo de
Gobierno de una Comunidad Autónoma acuda, junto al representante de Gobierno nacional con rango ministerial, a las
reuniones del Consejo en representación de todas las Administraciones autonómicas.

Los Acuerdos mencionados permiten este sistema de representación autonómica en las siguientes formaciones del
Consejo: Empleo, Política Social Sanidad y Consumidores; Agricultura y Pesca, Medio Ambiente y Educación, Juventud y
Cultura. El Consejo se reúne en formaciones diferentes según la materia que se vaya a tratar. Hasta el Tratado de Lisboa,
las diferentes formaciones del Consejo de Ministros se regulaban en su Reglamento interno. Tras su entrada en vigor, se
deja en manos del Consejo Europeo la adopción de las formaciones. En la actualidad las formaciones se han reducido a 10.

Las sesiones del Consejo se celebran en Bruselas y Luxemburgo (en abril, junio y octubre) y están presididas por los
Ministros del Estado miembro que ostenta la Presidencia del Consejo durante 6 meses. La excepción la constituye el
Consejo de Asuntos Exteriores, que es presidido por la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política
de Seguridad.
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El Tratado prevé tres sistemas de votación para adoptar acuerdos:

- Mayoría simple: alcanzada cuando 15 miembros del Consejo votan a favor.
- Mayoría cualificada: Pretenden que la formación de la voluntad institucional resulte de la conjunción del voto de los
Estados grandes, medianos y pequeños. Se trata de evitar que los Estados grandes puedan imponerse sobre los
pequeños y viceversa. Sin embargo, esta ponderación se reveló gravemente discriminatoria a favor de los Estados
pequeños y medianos (en la actualidad son 22 sobre 28) que estaban sobrerrepresentados en el Consejo. Así, Portugal
tenía 5 votos, España con 4 veces más habitantes sólo 8. Portugal y Bélgica tenían juntos más votos que España, que
los dobla en población. Así más de 100 millones de habitantes de la Europa del Sur (España, Italia y Grecia) no podían
impedir una decisión del Consejo que les perjudicara gravemente, mientras que menos de 50 millones de habitantes de
diversos países pequeños o medianos podían hacerlo sin mayores dificultades.

En la actualidad, los votos se ponderarán de acuerdo al Tratado de Niza, resultando un total de 352 votos. Para su
adopción, los acuerdos requerirán al menos 260 votos. Además, cuando el Consejo Europeo o el Consejo adopten un acto
por mayoría cualificada, cualquier miembro podrá solicitar que se compruebe que los Estados miembros que constituyen la
mayoría cualificada representen como mínimo el 62 % de la población total de la Unión.

El Tratado de Lisboa modifica el sistema de votación por mayoría cualificada al establecer una doble mayoría: de Estados y
de población. La mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55 % de los miembros del Consejo que incluya al
menos a 15 de ellos y representen a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65 % de la población de la Unión. El
objetivo es garantizar que el Consejo no pueda adoptar decisiones por una minoría o una mayoría de Estados sin el
respaldo de la población.

- Unanimidad: El nuevo Tratado dispone también que algunas decisiones se adopten por unanimidad. Se trata de
asuntos sensibles, como determinadas disposiciones en el ámbito de la justicia y los asuntos de interior, o la
armonización de las legislaciones nacionales en el ámbito de la seguridad social y de la protección social. Es necesario
subrayar que, en una votación por unanimidad, las abstenciones no impiden que se adopte la decisión.

Por lo que se refiere a sus funciones, el Consejo concentra esencialmente el poder de decisión política y ejerce el poder
legislativo junto al Parlamento Europeo, aprobando, modificando o rechazando las propuestas de la Comisión.

 El Parlamento Europeo: Estará compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión y su número no
excederá de 750 más el Presidente. La representación de los ciudadanos será decrecientemente proporcional, con
un mínimo de 6 diputados por Estado miembro y un máximo de 96 escaños.

Anteriormente, los miembros del Parlamento Europeo eran designados por los Parlamentos nacionales. A partir de 1979
se realiza la elección por sufragio universal directo. El Parlamento Europeo está organizado y funciona de modo similar a
los Parlamentos nacionales. Entre sus funciones destacan la función de control político de la Comisión y de la PESC
(Política Exterior y de Seguridad Común), y funciones de integración de otros órganos de la Unión, como la elección del
Defensor del Pueblo Europeo.

 El Banco Central Europeo: (BDE) Fue creado por el Tratado de la UE en 1992. Es el eje de la adopción de
decisiones en materia monetaria en los países de la Unión que han adoptado el euro como moneda única. Tiene su
sede en Frankfurt, y constituye el núcleo del Eurosistema y del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC).

Los órganos rectores del BCE son el Concejo de Gobierno y el Comité Ejecutivo. Sus estatutos prevén además como
tercer órgano rector, el Consejo General, que será disuelto cuando todos los Estados miembros de la Unión hayan
adoptado el euro como moneda única.

El Consejo de Gobierno del BCE está formado por los miembros del Comité Ejecutivo del BCE y los gobernadores de los
bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuya moneda sea el euro. El Comité Ejecutivo está compuesto por el
Presidente, Vicepresidente y otros cuatro miembros, nombrados por el Consejo Europeo, entre personalidades de
reconocido prestigio y experiencia profesional en asuntos monetarios o bancarios. Su mandato es de ocho años, no
renovable. El Consejo General es un órgano transitorio formado por el Presidente y el Vicepresidente del BCE y por los
gobernadores de los Bancos Centrales nacionales de los 27 Estados miembros de la Unión.

Además de funciones consultivas y sancionadoras, el BCE tiene funciones normativas., como elaborar reglamentos.
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2. CLASES DE DERECHO PRIVADO.

El Derecho Derivado de la UE está integrado por el conjunto de normas y actos comunitarios emanados de las
Instituciones de la UE. El TFUE dispone que, para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán
reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes. El Tratado de Lisboa ha introducido dos novedades:
1. Los actos de la Unión se clasifican en actos legislativos de carácter obligatorio para sus destinatarios, y actos no
legislativos, que pueden ser obligatorios o no obligatorios para sus destinatarios.
2. Los actos legislativos pueden ser adoptados conforme al procedimiento legislativo ordinario o a procedimientos
legislativos especiales.

 ACTOS LEGISLATIVOS: Pueden ser de dos tipos:

1. Adoptados por el procedimiento legislativo ordinario:

- Son propuestos por la Comisión Europea al Parlamento Europeo y al Consejo.
- Son actos conjuntos del Parlamento Europeo y el Consejo.
- Tienen la forma de reglamento, directiva o decisión.
- En ocasiones, el Tratado exige la consulta al Comité de las Regiones, al Comité Económico y Social, o ambos, o
al BCE.

2. Adoptados por un procedimiento legislativo especial:

- Son propuestos por la Comisión Europea, por un grupo de Estados miembros o del Parlamento Europeo, por
recomendación del BCE o a petición del Tribunal de Justicia o del Banco Europeo de Inversiones.
- Son actos adoptados por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo, o adoptados por el
Parlamento Europeo con la participación del Consejo.
- Tienen la forma de reglamento, directiva o decisión.
- El Tratado puede exigir la unanimidad del Consejo, la consulta o aprobación del Parlamento Europeo, y la
consulta al Comité de las Regiones, al Comité Económico y Social o al BCE.

 ACTOS NO LEGISLATIVOS: Se clasifican en:

 Actos delegados: Un acto legislativo podrá delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos no legislativos
de alcance general que completen o modifiquen elementos no esenciales del acto legislativo. Deberán limitar de
forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de dicha delegación, y fijar las condiciones a las
que estará sujeta.
 Actos de ejecución: Los Estados miembros adoptarán todas las medidas de Derecho interno necesarias para la
ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la UE. Cuando se requieran condiciones uniformes de
ejecución, los actos jurídicamente vinculantes de la Unión conferirán competencias de ejecución a la Comisión.

3. LOS REGLAMENTOS.

Según el TFUE, el reglamento tendrá un alcance general, será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable
en cada Estado miembro. Es necesario diferenciar entre reglamentos que contienen actos legislativos y reglamentos que no
lo contienen.

Los reglamentos-legislativos, cuando regulan una determinada materia, realizan una transferencia de las competencias
sobre la misma a la UE por parte de los Estados miembros. Los reglamentos- legislativos no deben confundirse con el
Reglamento nacional, que es una norma subordinada a la Ley. Los reglamentos-legislativos de la Unión no tienen norma
superior en el Derecho derivado de la UE, desplazan a cualesquiera normas de un Estado miembro sobre una determinada
materia y excluyen a cualesquiera normas futuras nacionales de cualquier rango sobre la materia regulada por el reglamento.
Así, los Reglamentos son las leyes generales de la UE. Sin embargo, los reglamentos delegados o de ejecución quedan
subordinados a los reglamentos-legislativos, por lo que en este caso sí podrían establecerse similitudes con los reglamentos
nacionales.

El reglamento tiene alcance general. Es aplicable no a un número limitado de personas, determinadas o identificables, sino
a categorías de personas consideradas en abstracto y en su totalidad. El reglamento es una norma obligatoria en todos sus
elementos, o sea, que ningún Estado miembro aplicará de manera incompleta o selectiva sus disposiciones.
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Se pueden distinguir varios tipos de reglamentos:

 Reglamentos que no precisan colaboración de los Estados miembros para su completa efectividad.
 Reglamentos que sí precisan la colaboración de los Estados miembros o de otros actos normativos para su efectividad.

Los reglamentos-legislativos son elaborados por el Parlamento Europeo y el Consejo conjuntamente, a través del
procedimiento legislativo ordinario, o por el Parlamento Europeo con el Consejo o el Consejo con el Parlamento,
mediante un procedimiento legislativo especial. También pueden adoptar reglamentos no legislativos, el Consejo, la
Comisión, y el BCE.

El reglamento es directamente aplicable en todos los Estados miembros. No necesita ser adaptado o transpuesto por
normas de los Estados miembros, ya que contiene todos los elementos para su aplicación directa desde su publicación en
el Diario Oficial de la UE.

4. LAS DIRECTIVAS.

La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando a las autoridades
nacionales la elección de la forma y de los medios. Las directivas son normas que tienen a los Estados por destinatarios de
modo inmediato, en la medida en que tienen como objetivo la aproximación de las legislaciones o de las políticas de los
Estados miembros, sobre la base de que aquéllas se adapten al modelo que supone la directiva.

Las directivas no son directamente aplicables, ya que imponen a los Estados la obligación de adoptar las normas internas
necesarias para el cumplimiento del objetivo previsto en la directiva con el margen de discrecionalidad que implica la
elección de la forma y de los medios. Los Estados deben elegir la forma que estimen más adecuada para la adaptación de la
directiva, interpretar correctamente el objetivo que ésta impone y hacerlo en plazo previsto por ella.
Sus disposiciones pueden tener efecto directo sobre los particulares frente al Estado miembro destinatario cuando éste no
hubiera adoptado los actos internos necesarios para su ejecución o no hubiera ejecutado correctamente la directiva en el
marco de la legislación nacional.

Las directivas-legislativas pueden ser elaboradas por el Parlamento Europeo y el Consejo conjuntamente, a través del
procedimiento legislativo ordinario, así como por el Parlamento con el Consejo o por el Consejo con el Parlamento
mediante un procedimiento legislativo especial. Pueden adoptar directivas no legislativas el Consejo y la Comisión.

5. LAS DECISIONES.

Son obligatorias en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios sólo será obligatoria para éstos. A través de ellas, las
instituciones comunitarias persiguen la regulación de asuntos concretos en relación con los Estados miembros o
particulares a las que vayan dirigidas.

Las decisiones-legislativas pueden ser adoptadas por el Parlamento Europeo y el Consejo, conjuntamente, a través del
procedimiento legislativo ordinario, o por el Parlamento con el Consejo o el Consejo con el Parlamento mediante un
procedimiento legislativo especial. Las decisiones no legislativas pueden ser adoptadas por el Consejo, la Comisión y el
BCE. Las decisiones-legislativas y las que no indican destinatarios deben publicarse en el Diario Oficial de la UE, entrando
en vigor en la fecha indicada o, en su defecto, a los 20 días de su publicación. Las demás decisiones deben ser notificadas a
sus destinatarios y surtirán efecto en virtud de dicha notificación.

6. CARACTERES COMUNES A LOS REGLAMENTOS, LAS DIRECTIVAS Y LAS DECISIONES.

Los actos normativos comunitarios de carácter obligatorio o vinculante del art. 288 TFUE, es decir, los reglamentos, las
directivas y las decisiones, presentan una serie de características comunes:
 Deben ser conforme a los Tratados constitutivos, es decir al Derecho Originario
 Deberán ser motivados.
 Los reglamentos y directivas que tengan por destinatarios a todos los Estados miembros, y las decisiones legislativas o
que no indiquen destinatario, se publican en el Diario Oficial de la UE. El resto se notificará a sus destinatarios.
 Su legalidad puede ser objeto de control del Tribunal de Justicia de la UE.

7. ACTOS JURÍDICOS NO OBLIGATORIOS: LAS RECOMENDACIONES Y LOS DICTÁMENES.

Las recomendaciones y los dictámenes constituyen un medio para que las instituciones comunitarias puedan obtener de su
destinatario una conducta a seguir (recomendación) o expresar una opinión o valoración sobre una situación concreta
(dictamen). No son nunca vinculantes. Las recomendaciones pueden ser elaboradas por el Consejo, la Comisión y el BCE.
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Sus destinatarios suelen ser los Estados miembros, pero también otras instituciones.

Los dictámenes pueden ser elaborados por las instituciones de la Unión y el BCE. Sus destinatarios pueden ser otras
instituciones o los Estados miembros. No pueden ser objeto de control de legalidad por parte del Tribunal de Justicia de la
UE, ni tampoco de un procedimiento prejudicial relativo a su validez o interpretación.

8. LA INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR.

Fue introducida por el Tratado de Lisboa. Un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión, que sean
nacionales de un número significativo de Estados miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea a
que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requiere un acto jurídico de la
Unión para los fines de la aplicación de los Tratados.
9. LA PRIMACÍA DEL DERECHO DE LA UE SOBRE EL DERECHO NACIONAL.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha establecido la primacía absoluta del Derecho Comunitario en caso de
conflicto con el Derecho nacional. La Constitución Europea incorporaba el principio de primacía. Algunos autores
consideraron que este precepto alteraba el orden de las fuentes de nuestra CE de 1978, sin embargo, el TC español
mantuvo que no existía tal contradicción.

El Tribunal de Justicia mantiene que la Comunidad está dotada de poderes efectivos que emanan de una limitación de
competencias o transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad.

El principio de primacía no es equivalente ni se subsume en el principio de supremacía o jerarquía. Las relaciones entre el
Derecho Comunitario y el Derecho interno se rigen por el principio de competencia, no de jerarquía. Si determinadas
competencias son transferidas a las instituciones comunitarias, y son reguladas por éstas, la norma comunitaria impide la
formación válida de nuevos actos legislativos nacionales incompatibles con ella.