Derecho de la Unión Europea Tema 2

LECCIÓN 2
LA UNIÓN EUROPEA
1. LA NATURALEZA DE LA UNIÓN Y SU PERSONALIDAD JURÍDICA
1.1.DIFERENCIAS EXISTENTES ENTRE LA UE Y UN ESTADO

En primer lugar, la UE no es un Estado, es una Organización Internacional (OI) formada por los
EE miembros. Son los EE miembros los que crean la UE sobre el sustrato de las Comunidades.
La finalidad de la UE es, según el TUE, conseguir de un modo progresivo una unión cada vez
más estrecha entre los pueblos de Europa (los ciudadanos europeos).

Hay que tener en cuenta que son los EE los que han dotado de competencia a la UE, y como
cualquier otra OI se rige por el principio de atribución de competencias, que implica que la UE
poseerá las competencias concretas, limitadas, determinadas, que le atribuyan los EE, y las
podrá ejercer siempre en las condiciones que vienen establecidas en los Tratados que la
regulan (TUE, TFUE). Los EE miembros siguen siendo EE independientes, soberanos, y que
permanecen como tales (los EE no desaparecen).

Sobre la base de que un estado tiene 3 elementos fundamentales (poder, pueblo y territorio),
cabe observar que si compramos al estado con la UE hay un diferencia relevante que consiste
en que en la UE no hay una Constitución sino un tratado internacional, y no la hay porque no
hay un poder constituyente. Es decir, no hay un pueblo europeo que legitime una constitución
a través del ejercicio del poder constituyente, sino que lo que hay son ciudadanos de los
estados miembros de la UE. Ante esta falta de poder constituyente, en la UE son los estados
quienes de facto ejercen un poder constituyente de carácter intergubernamental, es decir,
quienes crean y ratifican el tratado internacional.

Por lo tanto, no hay pueblo europeo, no hay territorio europeo, no hay poder europeo
constituyente, y no hay constitución europea. Vemos como hay una importante carencia
democrática en origen, de ahí la importancia del Consejo Europeo. Ahora bien, si hay un poder
que se configura en la cesión de competencias, lo que se quiere decir con esto es que mientras
que el poder del Estado es un poder constituyente originario y un poder per se, el poder de la
UE es un poder derivado, es decir, es un poder que deriva de las competencias que los Estados
le han atribuido a la UE.

Como consecuencia de ello, no se entiende la UE sin la existencia de dos legitimidades

fundamentales, que las dos concurren necesariamente para formar la voluntad de la UE. Por
un lado, estaría la legitimidad de los ciudadanos, esto es, la legitimidad democrática, y por otro
lado, la legitimidad de los estados, esto es, la legitimidad territorial. De este modo, cualquier
decisión es resultado de la concurrencia de ambas legitimidades, lo cual quiere decir que no
hay decisión en la que no intervengan los estados y el parlamento. Por lo tanto, se produce un
triángulo perfecto en el ámbito decisorio: las propuestas siempre nacen de la Comisión
(apertura del proceso decisorio), y deciden esas dos legitimidades esenciales, esto es, el
Consejo de la Unión (en donde están representados los estados miembros, legitimidad
territorial) y el Parlamento (en donde están representados los ciudadanos, legitimidad
democrática).

La UE como tal surge formalmente con el Acta Única de la UE, esta Acta es un hibrido político
que supuso la modificación de los tratados fundacionales de las Comunidades Europeas, es

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decir, el Tratado de París de 1951 (creando la CECA) y los Tratados de Roma (instituyendo la
CEE y el EURATOM).

Siendo la vocación política en el largo plazo, este hibrido se desarrolla más ampliamente con el
Tratado de Maastricht, el cual es un tratado de inflexión, que aporta una nueva estructura a la
UE en donde pasamos de no tener un marco formal a englobar la cooperación
intergubernamental.

En este contexto, por tanto, solo había tres comunidades (CECA, CEE y CEEA o EURATOM),
cada una de ellas tenía su propia personalidad jurídica internacional. Desde el Tratado de
Ámsterdam (en 1997), aunque la UE no tuviera formalmente personalidad jurídica, sí tuvo
cierto reconocimiento jurídico con base en el principio de efectividad en el ejercicio de sus
competencias, sobre todo en dos materias, en PESC y en CPJP, porque en estas materias la
reforma de Ámsterdam le reconoció a la UE competencias para concluir acuerdos
internacionales que vinculaban a las instituciones comunitarias. Ahora bien, aunque la UE
venía ejerciendo sus facultades de facto, es con el Tratado de Lisboa en 2007 cuando la UE se
configura formalmente, donde se le reconoce esa autonomía jurídica internacional, es decir, se
le reconoce expresamente personalidad jurídica (art.47 TUE).

IDEAS GENERALES:

1- La doble legitimidad sobre la que se fundamenta la UE: legitimidad de los Estados y los
ciudadanos (legitimidad territorial e intergubernamental y legitimidad democrática,
respectivamente).
2- La UE se configura como una estructura que se caracteriza por ser una organización
internacional basada no en la cooperación (norma general) sino basada en la
integración. Los estados atribuyen competencias a la UE y la UE sobre esas mismas
competencias atribuidas es sobre las que legisla.
3- Diferencia entre un Estado y la UE: el Estado se fundamenta en la soberanía, tiene el
poder originario, tiene la competencia sobre la competencia. La UE no tiene poder
originario, sino un poder derivado de los estados, por tanto, no tiene soberanía, tiene
un poder limitado a las competencias que le han sido atribuidas. Es decir, el estado
puede regular cualquier ámbito en virtud de su soberanía, y la UE no puede intervenir
en cualquier ámbito sino solo en las competencias que le han sido atribuidas.

DIFERENCIA ENTRE LA UE; Y LA ONU Y LA OIT: La UE se fundan en la integración; mientras que

las otras dos en la cooperación.

CRONOLOGÍA DE TRATADOS (para entender bien todo el proceso):

1- Acta única de la UE: firmado en 1986 y entró en vigor en 1987
2- Tratado de Maastricht o TUE: firmado en 1992 y entró en vigor en 1993
3- Tratado de Ámsterdam: firmado en 1997 y entró en vigor en 1999
4- Tratado de Niza: firmado en 2001 y entró en vigor en 2003
5- Tratado de Lisboa: firmado en 2007 y entró en vigor en 2009.
6- Los tratados de Ámsterdam, Niza y Lisboa suponen una modificación del TUE o Tratado
de Maastricht.

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Por otra parte, el TUE contiene una serie de valores comunes a la UE y a los EE miembros. Son
valores que se comparten entre las sociedades europeas, resultado de una herencia (cultural,
religiosa) europea común, y es deseable que se adopten a nivel universal. Estos valores se
encuentran en el art. 2 TUE:

 Respeto de la dignidad humana.

 Libertad.
 Democracia.
 Igualdad.
 Estado de Derecho.
 Respeto de los derechos humanos incluidos los derechos de las personas
pertenecientes a las minorías.

Son valores contenidos de manera expresa en el Tratado de Lisboa e impregnan toda la

legislación comunitaria.

Aparte de estos valores, el TUE contiene algunos valores que se tienen que aplicar o respetar
en la acción exterior de la UE. Se puede destacar el respeto de los principios de DI contenidos
en la Carta de la ONU, y de las normas del DI. Además, los Tratados de la UE contienen valores
de tipo económico o social.

Hay una obligación jurídica de fomentar o promocionar y respetar estos valores, que se
encuentra en el art. 2 TUE, de forma que el respeto a los valores se considera como una
obligación jurídica tanto para las instituciones europeas como para los EE miembros, y además
se considera que este respeto es una condición básica o esencial para que el proyecto europeo
tenga éxito, de forma que este respeto se constituye en una condición de ingreso en la UE y
también en una condición para permanecer en la UE.

Estos valores nos indican que la UE no es una unión estrictamente económica, sino que la
voluntad de la unión va más allá de lo económico pretendiendo alcanzar valores de carácter
político. Aunque el futuro es el que es, a efectos formales (en la teoría, no en la práctica, ej.
caso Grecia) la vocación última es hacer una unión cada vez más estrecha entre los pueblos
que integran la UE.

1.2. LA UNIÓN Y SU ESTRUCTURA CONFORME A LOS TRATADOS CONSTITUTIVOS

ACTUALES

El reto de la simplificación y racionalización

Como se señaló en la Lección 1 una vez desechada la posibilidad de seguir adelante con la
ratificación del Tratado de Roma de 2004 los Esta-dos miembros mantuvieron, entre otros, el
reto de la simplificación y racionalización de los Tratados constitutivos.

A la hora de acometer la nueva reforma, se imponía también una racionalización en el

funcionamiento estructural del proceso de integración en su conjunto, pues a la complejidad
material o de los contenidos normativos de las distintas políticas y acciones, se sumó —con el
tiempo y las sucesivas reformas de los Tratados originarios— una complejidad institucional y
procedimental considerable.

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El resultado final de la última reforma se recoge en el Tratado de Lisboa y sus Protocolos

anejos, así como en las Declaraciones anejas al Acta Final de la CIG que adoptó el Tratado de
Lisboa, que vienen a reordenar el proceso de integración europea.

De la “estructura de los pilares” a la actual UE. Personalidad jurídica y duración ilimitada

La reorganización, además de un importante calado político, lleva aparejada elementos de

gran interés. Así, conforme al Tratado de Maastrich, de 1992, que creó la UE y reformó los
Tratados constitutivos de las CCEE, la UE se diseñó conforme a la llamada «estructura de los
pilares» y se basó en la coexistencia de diferentes entidades. Las distintas entidades eran las
tres CCEE, en tanto que Organizaciones de integración a las que se reconocía expresamente
personalidad jurídica internacional, esto es: la CECA, hasta su desaparición en 2002; la CEE,
rebautizada entonces CE; y la CEEA, por un lado, y, por otro, la UE, ente menos definido desde
el punto de vista jurídico, pero con creciente presencia en la esfera internacional y síntesis del
proceso de integración. La «estructura de los pilares» consistía en una diferenciación entre el
«primer pilar», que eran las tres CCEE, y el «segundo pilar» y el «tercer pilar», la PESC y la CAJI,
luego CPJMP, respectivamente; esa diferenciación estructural tenía, sobre todo, un reflejo en
el distinto funcionamiento del «primer pilar» —que funcionaba conforme a un esquema de
integración— y de los otros dos —que funcionaban con-forme a un esquema más próximo a la
cooperación intergubernamental—.

Con el Tratado de Lisboa, y extinta la CECA, se ha optado por el fortalecimiento de la UE, que
sustituye y sucede a la CE [art. 1(3) TUE], y por la pervivencia de la CEEA —que continuará
existiendo como Co-munidad, aunque estrechamente ligada a la UE—. La definición básica de
la UE y su actuación en la práctica ha sido recogida en dos Tratados constitutivos diferentes
[arts. 1(3) TUE y 1 TFUE], y la Unión ha sido no sólo dotada de la necesaria personalidad
jurídica en la esfera internacional (art. 47 TUE), de la que hasta ahora carecía formalmente,
sino también de la más amplia personalidad jurídica conforme al Derecho interno de los
Estados miembros (art. 335 TFUE) y de privilegios e inmunidades en el territorio de esos
Estados (art. 343 TFUE), habiendo sido prevista además su existencia por tiempo ilimitado
(arts. 53 TUE y 356 TFUE). En todo caso, la Declaración n.º 24 aneja al Acta Final de la CIG
insiste en subrayar los límites a las posibilidades de acción de la UE, recordando que su recién
adquirida personalidad jurídica no le habilita para legislar o actuar más allá de las
competencias que los Estados miembros le han atribuido en los Tratados constitutivos.

La pervivencia de la singularidad de la PESC

Junto a estos elementos básicos que no dejan de ser expresivos de una realidad intermedia
entre un Estado federal y una Organización intergubernamental tradicional, las disposiciones
específicas relativas a la acción política exterior de la UE (el anterior «segundo pilar», la PESC)
configuran dicha esfera, incluso tras el Tratado de Lisboa, como un ámbito material que
permanece gobernado por un sistema diferente al general de la integración. Y es que, como se
estudiará con más detalle en las Lecciones 8.ª, 9.ª y 15.ª, el ámbito de las relaciones con
terceros actores en materia de PESC es el único reducto de competencias que continúa
rigiéndose por mecanismos específicos de cooperación intergubernamental, lo que entre otras
cosas implica la adopción y aplicación de actos jurídicos mediante procedimientos más
próximos a los procedimientos clásicos conocidos por el DI, y no por los procedimientos

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generales de adopción y aplicación de actos jurídicos propios de los otros ámbitos del DUE,
donde es más evidente la integración que la cooperación intergubernamental. Esta
diferenciación es más visible si cabe por cuanto es en el TUE, y no en el TFUE, donde se
recogen, junto a dos disposiciones generales relativas a la acción exterior (arts. 21 y 22 TUE, a
los que remite el art. 205 TFUE), el diseño del principal actor de la PESC, el Alto Representante
de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, y aquellas disposiciones específicas
sobre la PESC, incluida la eventual intervención de las instituciones de la UE en ese ámbito
(arts. 18 y 23 a 46 TUE).

TUE y TFUE

Conforme a este planteamiento de base, el TFUE viene a escribir la letra pequeña del
funcionamiento de la estructura institucional y orgánica o columna vertebral de la UE, lo que le
permite establecer un sistema jurídico propio y la situación de cada institución respecto del
mismo (arts. 223 a 309 TFUE). De igual forma, como estudiaremos en la próxima Lección, el
TFUE regula la proyección de los valores y principios establecidos en el TUE sobre una serie de
ámbitos materiales concretos pactados con los Estados a fin de alcanzar los objetivos fijados. A
ese diseño práctico se refiere el apelativo que da título a este segundo Tratado, el
«funcionamiento» de la UE, mediante el diseño y regulación de una serie de políticas
materiales concretas.

CEEA o Euratom, CECA

Por último, dos breves apuntes sobre la subsistente CEEA y la extinta CECA. De un lado,
respecto de la CEEA, de acuerdo con lo establecido en el Acta Final de la CIG que adoptó el
Tratado de Lisboa, el TCEEA y sus Protocolos anejos quedan reformados por las modificaciones
operadas por las disposiciones del Tratado de Lisboa que sean de aplicación y por los
Protocolos anejos al Tratado de Lisboa pertinentes. De otro, por lo que hace a la CECA, como
su patrimonio fue transferido a la CE tras la ex-tinción de aquélla (constituyéndose el Fondo de
Investigación del Carbón y el Acero), y con el Tratado de Lisboa la UE sustituye y sucede a la CE,
el Protocolo n.º 37 regula las consecuencias financieras de la expiración del TCECA y el Fondo,
asegurando que el Fondo mantenga su naturaleza, ubicación, funciones y objetivos.

2. LOS PRINCIPIOS Y OBJETIVOS DE LA UNIÓN EUROPEA

2.1.CONSIDERACIONES GENERALES

El logro de los objetivos comunes es la razón de ser de la constitución por los Estados
miembros de la Unión, así como de la atribución de competencias a tal Unión [art. 1(1) TUE].
En tanto que formulaciones en las que se condensan las finalidades del proceso en sí y el
destino último de los esfuerzos comunes, los objetivos de la Unión, al igual que sucede con sus
valores de base, vienen recogidos en el TUE (arts. 3 y 8) —por tanto, en el Tratado que de facto
sirve de carta constitucional del proceso de integración—, si bien su verdadero desarrollo sólo
se encuentra en el TFUE o en actos jurídicos derivados del TFUE o acuerdos internacionales
celebrados en su aplicación; la excepción es la formulación de los objetivos generales de la
acción exterior de la UE, que se precisan también en el TUE (art. 21), al que remiten
esencialmente el artículo 23 TUE, relativo a la PESC, y el artículo 205 TFUE, sobre la acción

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exterior en general, desarrollándose en el TFUE únicamente los objetivos de los ámbitos no

políticos de la acción exterior (PCC, cooperación con terceros países y ayuda humanitaria, etc.).

Particularmente, el TFUE desarrolla esos objetivos en las disposiciones de aplicación general

relativas a los principios (arts. 7 a 17), en las disposiciones relativas a la no discriminación y
ciudadanía de la Unión (arts. 18 a 25) y, en un plano más específico, en la regulación de las
políticas y acciones internas de la Unión (arts. 26 ss.), de la asociación de los países y territorios
de ultramar (arts. 198 ss.) y, como hemos dicho, de los ámbitos no políticos de la acción
exterior de la Unión (arts. 205 ss.).

2.2.LA FORMULACIÓN DE LOS OBJETIVOS

Los objetivos políticos

En la disposición que hace las veces de catálogo general de los objetivos de la Unión (art. 3
TUE), además de su atenta redacción, debe señalarse la cuidadosa combinación de objetivos
económicos y políticos enumerados —si bien, ciertamente no siempre es fácil clasificarlos,
pues un mismo objetivo puede tener connotaciones políticas y económicas—, dejando así
patente el interés esencial en conceder la misma importancia a unos y otros a la hora de su
consagración convencional y, de esta forma, haciendo frente a las tradicionales críticas a la
dimensión exclusivamente económica que estuvo presente en las primeras realizaciones que
fructificaron en el proceso de integración europea, que sólo más tarde, particularmente des-de
1992, se revistieron de otras finalidades políticas.

Por lo que hace a los objetivos más políticos, pueden considerarse ambiciosos, y cabe
distinguir entre ellos aquéllos relativos a la UE en sí, y los que presiden las relaciones con su
entorno, esto es, con terceros Estados y/u Organizaciones Internacionales. Respecto de los
primeros, la Unión fija como propósitos:

a) promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos (art. 3.1 TUE), lo que retoma
de alguna forma el espíritu fundador plasmado en la Declaración Schuman y sólo recordado en
los preámbulos de los Trata-dos constitutivos de las CCEE, pero hasta ahora no en el TUE;

b) crear un ELSJ sin fronteras interiores en el que se garantice la libre circulación de

personas, pero también medidas adecuadas de control de las fronteras exteriores, asilo,
inmigración y la prevención y lucha eficaz contra la delincuencia (art. 3.2 TUE);

c) combatir la exclusión social y la discriminación y promover la justicia, la igualdad entre

sexos, la solidaridad entre las generaciones y la especial protección de los derechos del niño
[art. 3.3(2) TUE]; y

d) respetar, conservar y promover la diversidad cultural y lingüística y el patrimonio

cultural europeo [art. 3.3(3) TUE].

Las relaciones de la UE con su entorno

Y por lo que hace a las relaciones de la UE con su entorno, la Unión afirmará y promoverá sus
valores e intereses también en el exterior y velará por la protección de sus ciudadanos, lo que
implica: contribuir a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el
respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza, la

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protección de los derechos humanos, y la defensa del DI, en especial de los principios de la
Carta de las Naciones Unidas (art. 3.5 TUE).

Los artículos 21 y 23 TUE reafirman y desarrollan estos objetivos de la acción exterior de la UE,
y de la PESC en particular, así como los principios en los que se basará dicha acción exterior.

Política europea de vecindad

A estas metas el artículo 8 TUE añade el propósito de establecer un espacio pacífico de

prosperidad y buena vecindad con los Estados circundantes mediante el establecimiento de
relaciones preferentes, estrechas y pacíficas fundadas en la cooperación. Dichas relaciones
podrán venir plasmadas en acuerdos internacionales que podrán establecer obligaciones y
derechos recíprocos y prever la realización de acciones en común.

Los objetivos económicos

También los objetivos económicos resultan ambiciosos y destacan por su nivel de concreción,
grado de estructuración y carácter altamente técnico. Son los siguientes:

a) establecimiento de un mercado interior que procure un desarrollo sostenible, un

crecimiento económico equilibrado, estabilidad de precios, economías de mercado altamente
competitivas y búsqueda del pleno empleo, del progreso social, científico y técnico [art. 3.3(1)
TUE];

b) fomento de la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados

miembros [art. 3.3(2) TUE]; y

c) establecimiento de una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro (art. 3.4
TUE), configurando esta finalidad como un objetivo de la Unión en su conjunto.

Los objetivos transversales

Finalmente, el TUE establece igualmente objetivos transversales, esto es, metas a alcanzar no
sólo como objetivos en sí mismos, sino también en la consecución de las diferentes políticas y
acciones concretas previstas.

Unos son de carácter marcadamente político —aunque tengan repercusiones evidentes en lo

económico— y están estrechamente ligados a los valores que los Tratados constitutivos
declaran ser la base del propio proceso de integración, y otros tienen una dimensión más
económica; estos objetivos funcionan a modo de elementos de solidez, estabilidad y cohesión
del proceso de integración, así como refuerzo de ésta, y se concretan, entre otros, en:

a) la eliminación de las desigualdades entre el hombre y la mujer y la promoción de la

igualdad de ambos (art. 8 TFUE);

b) la lucha contra la discriminación por razón de sexo, raza, origen étnico, religión o
convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual (art. 10 TFUE); y

c) la protección del medio ambiente (art. 11 TFUE).

El Tribunal subrayó desde bien pronto, a principios de la década de los setenta, la importancia
de estos objetivos, dotándolos de coherencia y mayor operatividad mediante el recurso a la

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interpretación teleológica del Derecho. Por ejemplo, cuando, ante la ausencia de prohibición
expresa de las concentraciones de empresas en los Tratados constitutivos, el Tribunal declaró
contraria a los objetivos de la entonces CEE una operación de estas características sobre la
base del antiguo artículo 3 TCEE, que establecía los objetivos genéricos de la CEE,
considerando que esos objetivos eran indispensables para el cumplimiento de los fines y
funciones de la Comunidad, por lo que no era aceptable la pretensión de que dicha disposición
contenía un catálogo de finalidades desprovistas de efectos jurídicos . El Tribunal ha ampliado
con posterioridad el alcance de esta jurisprudencia, al aplicar el mismo razonamiento en un
caso en el que el objetivo en cuestión no tenía su base en los Tratados constitutivos, sino en un
acuerdo internacional con un tercer Estado, volviendo el Tribunal a recordar la importancia,
operatividad y especificidad de dichos objetivos.

2.3.LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICOS DE LA UNIÓN

Nuevo Título II del TUE (arts. 9 al 12)

Tratando de seguir haciendo frente a las críticas del «déficit democrático» del proceso de
integración europea, el Tratado de Lisboa ha introducido un nuevo Título II en el TUE dedicado
a los principios democráticos de la Unión, definiendo éstos en relación a la situación de las
personas dentro de la UE, de las relaciones entre las personas y la Unión y sus instituciones, y
de las relaciones entre los Estados miembros y la Unión y sus instituciones.

1. Principio democrático.

Este principio se encuentra en el art. 2 TUE y 9 a 12 TUE, conformando el Titulo sobre

Disposiciones de los principios democráticos.

En las relaciones de los Estados miembros con la UE, el principio de la democracia

representativa obliga a que todos los Estados miembros estén representados en condiciones
de igualdad (art. 4.2 TUE) en los dos órganos de representación estatal de la Organización, el
Consejo Europeo y el Consejo (art. 10.2 TUE).

El principio democrático es la condición sine qua non para ingresar y permanecer en la UE.

Desde el momento de la fundación de las Comunidades, se busca conseguir cada vez una
mayor democratización en el proceso de integración, muestra de ello es en 1976 se adopta el
Acta Electoral Europeo, por el cual el Parlamento se va a elegir cada 5 años a través del
sufragio directo universal.

Si en el año 70 existía un Parlamento meramente consultivo, ahora (desde Maastricht,

Ámsterdam, etc.) ha habido un aumento de las competencias del Parlamento, primero de las
competencias en el ámbito presupuestario y después en el ámbito legislativo y de control.
Como hay una equiparación entre el Parlamento y el Consejo, es decir, entre las dos
legitimidades (democrática y territorial, respectivamente) ya que las dos tienen que codecidir,
se habla de un triángulo entre Comisión, Parlamento y Consejo y por tanto, la tesis que definen
los autores mayoritarios es que actualmente ya no hay déficit democrático, entendiendo que
se puede equiparar la democracia de la UE con la democracia de cualquier estado miembro.

Ahora bien, todo esto es con carácter formal, ya que si vemos materialmente la realidad, se ve
el contraste entre lo que dice la doctrina mayoritaria y lo que se desprende del análisis de la

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realidad que refleja un déficit democrático consistente en la democracia de elección nacional y

no comunitaria. No estamos ante una estructura de cooperación, de igualdad electiva, sino de
integración, ya que no vale igual el voto de Malta que el de Alemania.

Los procedimientos decisorios han cambiado y ya no hay una clara legitimación, no sabemos
quién decide qué en el ámbito político. No hay democracia transparente. En el ámbito
comunitario las decisiones importantes van más allá de la simple representación ya que se
toman en otros ámbitos decisorios (Ej. MEDE). Por eso decimos que hay un contraste entre la
democracia formal representativa y la realidad de las cosas. Una cosa es la norma del tratado y
otra cosa es la realidad social (la realidad interactúa con la norma), por lo que la democracia
queda muchas veces cuestionada.

Igualdad de los ciudadanos

La vida democrática de la Unión descansa en el principio básico de la igualdad de todos sus

ciudadanos, que se beneficiarán por igual de la «atención» (sic) de las instituciones, órganos y
organismos de la Unión. Se trata una expresión singular del principio de igualdad de los
ciudadanos ante la ley, bien conocido en los Derechos internos, pero en la medida en que la
UE no es un Estado federal, para poder enunciar este principio básico ha de recurrirse al
concepto de ciudadano europeo, lo que explica que los redactores del Tratado creyeran
necesario definir en el TUE la ciudadanía de la Unión (art. 9), al margen de que su regulación
detallada se contenga en el TFUE (arts. 20 a 25).

Participación ciudadana

En cuanto a los modos de democracia representativa, cabe decir que la UE los ciudadanos de
los EE van a estar representados, directamente en el PE, e indirectamente en distintas
instituciones como por ejemplo: en el Consejo Europeo (Jefes de E y de Gobierno), en el
Consejo de la Unión (representados por un miembro de nuestro gobierno, ministros que
tienen una legitimidad indirecta ya que son investidos por el presidente del gobierno
correspondiente), en el Comité Económico y Social Europeo (que expresa los intereses
empresariales y sindicales) y en el Comité de las Regiones (que expresa los intereses
municipales y regionales de los estados federados como Alemania).

Con la reforma de Lisboa se abren nuevas vías para la participación ciudadana, que afectan a la
Comisión, ahora existe la posibilidad en el art. 11 TUE de presentar una propuesta legislativa a
la Comisión Europea a través de la iniciativa popular, para lo cual es necesario recoger un
millón de firmas de nacionales de un número significativo de EE miembros. A este respecto,
cabe decir que la UE publica libros verdes (es como si la comisión quisiese escuchar las
peticiones de los ciudadanos) y el libro blanco (es la propuesta que hace la comisión sobre la
cuestión de la sociedad, es la respuesta que da).

Si se trata de articular las relaciones del conjunto de los ciudadanos por medio de la
participación de asociaciones representativas o la sociedad civil en cuanto tal, o de los propios
partidos políticos, la UE viene obligada a facilitar a éstos cauces apropiados, transparentes y
regulares para expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de
actuación que les son propios, como muy especialmente se puso de manifiesto en el proceso
de redacción de la CDFUE.

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En el juego de la participación de los ciudadanos europeos —individual o colectivamente— en

la vida democrática de la UE, el TUE reconoce un papel esencial a los partidos políticos
europeos, pues son ellos los llamados a dar voz a las reivindicaciones ciudadanas a nivel
europeo y a formar la conciencia política europea (art. 10.4 TUE).

2. Principio de igualdad entre los Estados

Este principio viene a decir que todos los EE miembros, con independencia de su población, de
su riqueza, incluso de su participación en el proceso de integración (fundadores o no), son
iguales en derechos y obligaciones. Ahora bien, hay que destacar 3 aspectos:

a) Cuando los Estados ratifican un tratado de adhesión de un Estado a la UE son todos

iguales, con un respeto absoluto a la soberanía de los Estados. La igualdad se concreta
o se manifiesta en que, cuando se adhieren los Estados estos atribuyen las mismas
competencias, a la UE. Esto es, supone que tiene que haber igualdad en la atribución
de competencias a la UE (todos tienen que atribuir las mismas competencias a la UE).
Ahora bien, esto es así en términos generales, ya que en la práctica hay estatutos de
excepción justificados por razones objetivas en situaciones muy concretas que han
sido aceptadas por todos en los Tratados. No es lo mismo la diferenciación que la
desigualdad, ya que las cosas pueden aplicarse de modo distinto si objetivamente se
justifica dicha diferenciación.

b) Cuando la UE dicta las normas correspondientes desarrollando las competencias

comunitarias, esas normas tienen que ser aplicadas por igual en cada Estado. Debe
haber igualdad a la hora de cumplir íntegramente las obligaciones asumidas, salvo que
existan regímenes especiales previstos en los Tratados. Ahora bien, ningún Estado
puede utilizar como justificación del incumplimiento sus normas internas. Teniendo en
cuenta las peculiaridades de la UE, basada en la integración y no en la cooperación, si
en el derecho internacional se invoca la cláusula de reciprocidad (yo hago si tú haces),
en el caso de la UE no se puede invocar esta cláusula, es decir, un estado no puede
justificar su incumplimiento basándose en el incumplimiento de otro estado.

c) Este principio conlleva que todos los EE miembros formen parte de las instituciones en
las mismas condiciones, pero este principio de igualdad se tiene que compensar con el
principio de democracia y hay que buscar un equilibrio entre ambos, y el resultado es
que en la práctica no todos los Estados miembros tienen el mismo número de
eurodiputados en el PE. Existe igualdad matizada por el principio de la democracia.

De este modo, podemos decir que este principio versa sobre una igualdad formal que es un
concepto abstracto, ya que la realidad política se quiebra cuando existen Estados con poder
predominante sobre otros Estados.

Hay dos métodos en el ámbito de la integración:

 el método comunitario (integración): interés común
 el intergubernamental (cooperación): Intereses estatales

Hasta hace poco predominaba el método comunitario, desde Maastricht la balanza ha ido
decantándose hacia una época intergubernamental en detrimento del método comunitario,

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predominando así los intereses estatales en detrimento del interés comunitario. El predominio
de Alemania y de Francia hace que el poder lo tengan cada vez más los Estados y no las
instituciones comunitarias (Consejo).

3. Principio de respeto a los derechos humanos.

El triángulo que hay entre la estructura comunitaria, entre los estados y los ciudadanos no se
entendería sin este principio.

En este sentido, cabe hacer mención a una Sentencia importante y fundante: la Sentencia
NOLD de 1974, en la que se exigía este principio en todas las actuaciones de las instituciones
bajo la sanción de nulidad del acto, esta sentencia sistematiza e integra todo el acervo
comunitario y de la jurisprudencia de los años 60 y 70 anterior en materia de derechos
humanos. Todo acto de las instituciones de la UE para ser jurídicamente legítimo tiene que
respetar los derechos fundamentales.

El núcleo fundamental de este principio es que en un ámbito de integración económica, el

tribunal ha cuidado mucho toda la construcción jurisprudencial casuística de derechos
fundamentales, sin tener ningún texto como la carta sino basado en dos fuentes: el Convenio
de los Derechos Humanos de 1950 y las tradiciones constitucionales de los estados miembros
en el ámbito del respeto de los derechos fundamentales.

Este principio se refuerza, por un lado, a través de la Carta de Derechos Fundamentales que se
adoptó en Niza en el 2000 con valor político pero no jurídico, y por otro lado, con la reforma de
Lisboa que es cuando la Carta adquiere valor jurídico, ya que el TUE en el art. 6 párrafo 1º
dispone que la Carta forma parte del derecho y se debe aplicar con el mismo valor que los
Tratados (se reconoce a la Carta obligatoriedad, tanto para las instituciones de la UE como
para los EE miembros).

El TJUE aplica el Tratado de Lisboa y el TEDH aplica el Convenio de los derechos humanos de
1950. La sentencia NOLD deriva del TJUE. Hay un conflicto latente e implícito entre ambas
jurisdicciones (TJUE y TEDH).

Desde Lisboa todos los convenios internacionales suscritos por la UE con terceros estados
tienen una cláusula de condicionalidad democrática, consistente en que un estado puede no
firmar un acuerdo si el otro estado firmante no respeta los derechos humanos fundamentales
contenidos en la Carta.

Este principio tiene dos dimensiones:

 Interna: se refiere a que su respeto es una obligación o exigencia para permanecer
dentro de la UE. Existen medios jurídicos para sancionar las desviaciones en el
respeto a los derechos humanos (si un Estado no respeta este principio se le
suspende el derecho de voto normalmente).
 Externa: se refiere a que es una exigencia para el E que pretenda adherirse a la UE.

En conclusión, estos derechos fundamentales vinculan a los poderes en el sentido de que

cuando la Unión dicta normas tiene que respetar los derechos.
4. Principio de la cooperación leal (de lealtad institucional)

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Derecho de la Unión Europea Tema 2

El DUE contiene una formulación específica y más desarrollada del principio de DI relativo al
cumplimiento de buena fe de las obligaciones internacionales dimanantes de un tratado
internacional (pacta sunt servanda): el principio de cooperación leal (art. 4.3 TUE).

Este principio estructural vincula a los EEMM entre sí y en relación con la Unión, y a las
instituciones y órganos de la Unión entre sí, pero también a la Unión para con los EEMM,
obligándoles a respetarse y asistirse mutuamente en el cumplimiento de las misiones
derivadas de los Tratados constitutivos. En la actualidad este principio se recoge en el tratado
de funcionamiento.
Cuando hablamos de lealtad o colaboración leal, esta tiene 3 manifestaciones:

1- El estado tiene que tener la obligación de facilitar la aplicación del derecho de la UE,
porque quien aplica el derecho de la UE es el Estado en virtud de esa identidad
nacional comentada anteriormente, es decir, en virtud de la estructura institucional de
ese estado (es lo que se denomina autonomía institucional y autonomía
procedimental, ej. Yo aplico el derecho comunitario en función el marco normativo
español).
2- El estado se abstiene de poner dificultades u obstáculos en el desarrollo de los
objetivos a alcanzar por la UE (sentido negativo). Se trata de poner todas las
facilidades posibles para facilitar la fluidez del derecho comunitario (sentido positivo).
3- Los estados tienen que facilitar el cumplimiento de las misiones de la UE. Es decir, si la
UE le reclama a los estados cierta información (en los ámbitos que sea) el estado tiene
la obligación leal de colaborar, hasta cierto límite, con las misiones comunitarias.

Se desprenden de este principio determinadas obligaciones:

a) Deberes u obligaciones generales:
1. Deber de colaboración activa de los Estados miembros, el deber de adoptar todas
las medidas que sean posibles para adaptar el derecho de la unión (tratados o
derecho derivado).
2. Deber de abstenerse y adoptar todas aquellas medidas que por el contrario
puedan perjudicar la realización de los fines de los tratados de la unión europea.
3. Deber de facilitar a las instituciones el cumplimiento de sus funciones,
especialmente facilitándole todas las informaciones que se le requieran.

b) Deberes u obligaciones concretas o específicas, dependiendo de cada situación que se

puede presentar, destacando:
 Deber del estado de llegar a acuerdos en la conferencia intergubernamental
 Deber del estado de contribuir a que funcionen las instituciones con su
presencia.
 Deber del estado de no ejercer sus competencias incluso en ámbitos fuera
de los de la unión si con ello perjudican los intereses de la unión.

Tras el Tratado de Lisboa, el principio de cooperación leal se acompaña de una precisión más:
los EEMM adoptarán todas las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los
actos jurídicamente vinculantes de la Unión.

5. Principio de respeto a la identidad nacional

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Derecho de la Unión Europea Tema 2

Este principio se incluye por 1ª vez en el Tratado de Maastricht y más recientemente, tras la
reforma de Lisboa, el TUE en el art. 4 párrafo 2º desarrolla y concreta su contenido.

Cuando se habla en el ámbito comunitario del respeto a la identidad nacional de los estados se
está refiriendo al aspecto más racional y emocional: los estados que se integran en la UE no
pierden su identidad. Cada Estado va a decidir de una forma libre como autoorganizarse,
siempre y cuando esa autoorganización interna le permita cumplir sus obligaciones por la UE
(si no, opción de retirarse en el art. 50 TUE).

La UE, cuando ejerce sus competencias, ha de respetar internamente la estructura formal de

un estado desde el punto de vista constitucional (aspecto racional), y también ha de respetar
el ámbito emocional referido a la cultura, la lengua, la historia, las tradiciones de dicho estado
(aspecto emocional). Ahora bien, sí que es verdad que la soberanía se ha transformado
haciéndose más fluida y flexible, conectándose con otras soberanías. Es decir, hay que tener en
cuenta que aquí no hay compartimentos estáticos, sino que hay una estatalidad abierta. De
modo que actualmente el derecho comunitario penetra en todos los ámbitos de las
normativas estatales con mayor o menor intensidad (salvo en el ámbito de la seguridad). Por
tanto, es difícil definir donde está el límite del respeto a esa identidad nacional.

Dicha identidad nacional, materializada en las estructuras fundamentales políticas y

constitucionales de los Estados miembros, incluida la posible autonomía local y regional,
constituye un límite a la acción de la Unión (art. 4.2 TUE).

Es curioso que se hable de esta identidad y que en ningún tratado se hable de la identidad
europea. Tal y como apuntábamos al principio del tema, en la realidad, vemos como no existe
poder, pueblo y territorio europeo. No hay un poder constituyente en el ámbito europeo. No
hay una identidad territorial, solo territorios de los diferentes estados que integran la UE. No
hay un pueblo europeo sino pueblos europeos diversos. No existe un gobierno europeo, no
existe la dialéctica gobierno-oposición, porque la comisión europea no es un gobierno sino una
administración, a pesar de que el presidente de la comisión sea investido por el parlamento.
No existen partidos políticos europeos sino partidos políticos nacionales con representantes
europeos, es decir, solo hay grupos parlamentarios en el parlamento europeo formados por
representantes de los partidos políticos nacionales de los diferentes estados.

6. Principio de solidaridad.

La solidaridad supone favorecer a los estados o a un estado concreto sin perjudicar a otros
estados o a la UE. Se habla de una solidaridad entre los Estados y de estos con la UE. Debe
existir un equilibrio entre intereses de los EEMM y los de la UE.

Es un principio político y económico fundamental para la unión, que va a regir a las

instituciones. Se enuncia en el art. 1 del TUE. Ahora bien, no es el principio de solidaridad un
principio del ordenamiento jurídico de la unión porque este principio no se podría invocar ante
los tribunales para justificar o cuestionar la legalidad o ilegalidad de una norma de la unión.

Ej. Solidaridad regional: cuando España se aprovechó de los fondos europeos (fondos de
desarrollo regional, fondos FEDER). Para crear una solidaridad entre los estados europeos y

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Derecho de la Unión Europea Tema 2

contribuir a una mayor integración europea hay que facilitar la comunicación entre todas
partes mediante la inversión en infraestructuras.

Esos fondos son la expresión más clara del principio de solidaridad, en el sentido de que tiene
como finalidad ayudar a los estados más débiles económicamente para que vayan adquiriendo
con la ayuda de esos fondos un nivel medio europeo. La integración europea se alcanza con la
proximidad (no se puede tardad 12 h de ir de Madrid a París, de ahí que se invierta en
infraestructuras como aeropuertos, autopistas, etc.).

El ejemplo más evidente de la integración europea es la Beca Erasmus.

Lisboa aporta, amparada bajo este principio, una novedad en caso de que un Estado sufra
ataques terroristas, introduce en su art.47 es la cláusula de ayuda mutua a la defensa
colectiva. Se habla de la solidaridad, ayuda y cooperación de otros Estados en caso de que uno
de ellos sufra un ataque terrorista. En conclusión, a partir de aquí en la práctica todos los
estados como son soberanos tienen derecho por sí mismo a actuar independientemente
defendiendo su seguridad e integridad. Pero aquí entraría su principio de solidaridad por lo
que también tendría el Estado el derecho a la solidaridad, en caso sobretodo de ataques
terroristas o desastres naturales.

7. Principio de transparencia

Es un concepto complicado, ya que tampoco se puede reclamar jurídicamente. Hace referencia

a la necesidad de una mayor transparencia en el procedimiento de la toma de decisiones
comunitarias, y de mayor proximidad o acercamiento de los ciudadanos en las tomas de
decisiones. Este principio pretende que los procesos de decisión comunitaria sean más claros y
que puedan ser fiscalizados y visualizados por los ciudadanos, es decir, cuanto más
transparencia y visibilidad se tenga de qué, cómo y quién decide los asuntos comunitarios
habrá más democracia.

Desde Ámsterdam siempre se ha identificado a la UE con el oscurantismo y complejidad en el

proceso decisorio europeo, y por tanto, se ha criticado la poca democracia, la cual está
conectada con la transparencia. Es, por tanto, a partir del Tratado de Ámsterdam donde se
incluye en el TUE el objetivo de transparencia.

En la UE se han ido adoptando ciertas medidas para ir adaptándose a este principio:

o Medidas para el acceso de los ciudadanos a los documentos de la UE.
o Elaboración de un programa de trabajo legislativo anual, que se comunica a los
parlamentos nacionales y al Comité Económico y Social, se le da cierta difusión
para que los ciudadanos puedan acceder a la información.
o El Consejo de la UE celebra sesiones públicas, en concreto con la reforma de
Lisboa, el TFUE art. 15 dice que tienen que ser públicas las sesiones del
Consejo donde se debata y se vote una propuesta legislativa.

Parlamento nacionales y UE

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Derecho de la Unión Europea Tema 2

Finalmente, a la hora de regular los principios democráticos de la Unión, el TUE concede un

protagonismo especial a los Parlamentos nacionales desde un doble punto de vista (art. 12).

De una parte, enumerando aquellas actividades en las que éstos participarán activamente, y
que luego detalla a lo largo del TFUE para cada caso concreto. Dicha participación activa se
define en las siguientes actividades: asumir la función de guardianes del principio de
subsidiariedad; intervenir en los mecanismos de evaluación de las políticas adoptadas por la
UE en relación al espacio europeo de libertad, seguridad y justicia, así como en el control
político de la Oficina Europea de Policía (Europol) y las actividades de Eurojust; intervenir en
los procedimientos de revisión de los Tratados constitutivos, lo que es obligatorio dada la
naturaleza de esos Tratados; y tomar parte en las diferentes actividades y formas de
cooperación interparlamentaria entre los Parlamentos nacionales y el PE.

De otra parte, definiendo su participación pasiva, pues el artículo 12 TUE exige que los
Parlamentos nacionales sean informados y formalmente notificados de los proyectos de actos
legislativos de la Unión, así como de las solicitudes de adhesión a la Unión que se produzcan.

En definitiva, y en línea con lo establecido en el Protocolo nº1 sobre el papel de los

Parlamentos nacionales en la UE, pertenece a cada Estado miembro de acuerdo con su sistema
constitucional decidir la forma en la que el Parlamento nacional ejercerá el control sobre su
respectivo Gobierno en relación a las actividades desarrolladas en el seno de la UE y la forma
en que el Gobierno rinde cuentas al respecto de la misma manera que debe rendir cuentas de
su actividad a nivel interno. Son los propios Gobiernos de los Estados miembros los que en ese
Protocolo expresan y detallan su deseo de asociar más estrechamente a sus Parlamentos
nacionales a la labor legislativa de las instituciones de la Unión mediante un intercambio fluido
en materia legislativa —principalmente a través del envío de libros verdes y blancos, de
comunicaciones y del programa legislativo anual o documento similar de la Comisión, así como
de los proyectos legislativos del PE y del Consejo— y mediante la posibilidad de que los
Parlamentos nacionales formulen opiniones razonadas sobre tales actos a las instituciones de
la Unión concernidas.

3. LA IDENTIDAD EUROPEA: VALORES Y SÍMBOLOS DE LA UNIÓN

Escenario de creación y de movilización, fuente de riqueza y de invención, cuna del

pensamiento político y del Estado moderno, Europa es al mismo tiempo una etiqueta que
utilizan de forma creciente agentes de todo tipo. La multiplicación de esos usos consagra en la
práctica y de forma paulatina la existencia de una realidad europea propia e individualizada en
el mundo.

Lo que no está en los Tratados: símbolos de la Unión (bandera, himno, día de Europa)
Medio siglo después de las primeras iniciativas, la UE es hoy día un símbolo cada vez más
presente en las versiones que, a diario, sus Estados miembros dan de sí mismos. En todos los
ayuntamientos, por ejemplo, ondean banderas —originariamente del Consejo de Europa y que
ahora comparte con la UE— de estrellas doradas que se ordenan en armonía perfecta
formando un círculo sobre fondo azul. En las ocasiones solemnes, junto al himno nacional o
regional correspondiente, no es extraño oír la «Oda a la alegría» de la Novena sinfonía de
Beethoven como himno que rinde honor a esta entidad multicultural que es la UE, un himno
igual-mente compartido con el Consejo de Europa.

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Derecho de la Unión Europea Tema 2

Los miembros de la Convención sobre el futuro de Europa fueron incluso más allá e
introdujeron en el Tratado de Roma de 2004 la idea de «divisa» de Europa, que si bien no ha
perdurado en los actuales Tratados constitutivos, sigue identificándose con un principio
interiorizado, como mantra contra el fantasma de la división y el enfrentamiento seculares de
los europeos: «unidos en la diversidad». Los símbolos externos que materializan y permiten
visualizar más fácilmente a la UE se completan con el euro como moneda común, y con la
fecha de celebración de la integración europea: el 9 de mayo, día en el que tuvo lugar la
Declaración Schuman.
Lo que está en los Tratados: valores de la Unión
Tras esos símbolos se han ido sedimentando en paralelo a lo largo de los años una serie de
valores esenciales en los que descansa hoy la UE, y que por vez primera han sido recogidos
expresamente como tales por el Derecho originario. Algunos han sido destilados
pacientemente por la jurisprudencia del Tribunal, especialmente la idea de comunidad de
Derecho (asunto Los Verdes c. PE 2); otros han sido formulados con ocasión de diversas
declaraciones políticas del Consejo Europeo. A este respecto resulta especialmente
significativa la Declaración sobre la identidad europea adoptada por la Cumbre de Jefes de
Estado y de Gobierno de Copenhague en 1973, en la que los Estados miembros se confesaban
deseosos de asegurar el respeto de los valores del orden jurídico, político y moral del que
formaban —y aún forman— parte y, preocupados por preservar la rica variedad de sus
culturas nacionales, afirmaban compartir una misma concepción de la vida, así como su
intención de salvaguardar los principios de la democracia representativa, del imperio de la ley,
de la justicia social y del respeto de los derechos humanos, que consideraban constituían los
elementos esenciales de la identidad europea.
Art.2 TUE. Consecuencias jurídicas
En esta misma línea se pronuncia el artículo 2 TUE, que establece como valores de la UE el
respeto de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y
el respeto de los derechos humanos —mencionados expresamente también como valores de
base en su Preámbulo—, aludiendo expresamente a los derechos de las personas
pertenecientes a minorías y sentando como base de la sociedad europea el pluralismo, la no
discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre los dos sexos. De esta
forma, el TUE fija los valores en los que descansa y que a la vez procura el proceso de
integración, disponiendo el sometimiento de la UE a los mismos y tres consecuencias jurídicas
importantes. En primer lugar, como hemos visto en la Lección anterior, sólo los Estados
europeos que respeten esos valores y se comprometan a promoverlos podrán solicitar el
ingreso como miembro en la Unión (art. 49 TUE). En segundo lugar, al especificar las bases de
la sociedad que sus Estados miembros componen, subordina también a éstos a esos mismos
valores y se prevé una reacción de la UE ante la existencia de un riesgo claro de violación grave
y, más aún, ante la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado
miembro de tales valores (art. 7 TUE). Finalmente, en tercer lugar, el círculo se cierra al
establecerse igualmente el necesario respeto de estos valores en la acción exterior de la
Unión, incluida la PESC (arts. 21 y 23 TUE y 205 TFUE).

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