I.

INTRODUCCIÓN

El término "globalización" ha adquirido una fuerte carga emotiva.

Algunos consideran que la globalización es un proceso beneficioso una
clave para el desarrollo económico futuro en el mundo, a la vez que
inevitable e irreversible. Otros la ven con hostilidad, incluso temor,
debido a que consideran que suscita una mayor desigualdad dentro de
cada país y entre los distintos países, amenaza el empleo y las
condiciones de vida y obstaculiza el progreso social. En esta nota se
analizan de manera general algunos aspectos de la globalización y se
procura identificar en qué forma los países pueden aprovechar las
ventajas de este proceso,
evaluando al mismo tiempo desde una óptica realista las posibilidades y
riesgos que plantea.

La globalización ofrece grandes oportunidades de alcanzar un desarrollo

verdaderamente mundial, pero no está avanzando de manera uniforme.
Algunos países se están integrando a la economía mundial con mayor
rapidez que otros. En los países que han logrado integrarse, el
crecimiento económico es más rápido y la pobreza disminuye. Como
resultado de la aplicación de políticas de apertura al exterior, la mayor
parte de los países de Asia oriental, que se contaban entre los más
pobres del mundo hace 40 años, se han convertido en países dinámicos
y prósperos. Asimismo, a medida que mejoraron las condiciones de vida
fue posible avanzar en el proceso democrático y, en el plano económico,
lograr progresos en cuestiones tales como el medio ambiente y las
condiciones de trabajo.

En los años setenta y ochenta, muchos países de América Latina y

África, a diferencia de los de Asia, aplicaron políticas orientadas hacia el
sector interno y su economía se estancó o deterioró, la pobreza se
agravó y la alta inflación pasó a ser la norma. En muchos casos, sobre
todo en África, los problemas se vieron agravados por factores externos
adversos. No obstante, al modificarse las políticas en estas regiones, el
ingreso comenzó a aumentar. Actualmente se está produciendo una
importante transformación. Alentar esta transformación --y no dar
marcha atrás-- es la mejor forma de fomentar el crecimiento económico,
el desarrollo y la lucha contra la pobreza.

Las crisis desencadenadas en los mercados emergentes en los años

noventa han mostrado a las claras que las oportunidades que ofrece la
globalización tienen como contrapartida el riesgo de la volatilidad de los
flujos de capital y el riesgo de deterioro de la situación social, económica
y ambiental como consecuencia de la pobreza. Para todas las partes
interesadas --en los países en desarrollo o los países avanzados y, por
supuesto, para los inversionistas-- esta no es una razón para dar marcha
atrás sino para respaldar reformas que fortalezcan las economías y el
sistema financiero mundial de modo de lograr un crecimiento más
rápido y garantizar la reducción de la pobreza.

¿Cómo se puede ayudar a los países en desarrollo, especialmente a los

más pobres, a recuperar el terreno perdido? ¿La globalización agrava la
desigualdad o puede ayudar a reducir la pobreza? ¿Se exponen
inevitablemente a la inestabilidad los países integrados a la economía
mundial? Estas son algunas de las preguntas a las que se procura
responder en las secciones siguientes.

II. ¿Qué es la globalización?

La "globalización" económica es un proceso histórico, el resultado de la

innovación humana y el progreso tecnológico. Se refiere a la creciente
integración de las economías de todo el mundo, especialmente a través
del comercio y los flujos financieros. En algunos casos este término hace
alusión al desplazamiento de personas (mano de obra) y la transferencia
de conocimientos (tecnología) a través de las fronteras internacionales.
La globalización abarca además aspectos culturales, políticos y
ambientales más amplios que no se analizan en esta nota.

En su aspecto más básico la globalización no encierra ningún misterio. El

uso de este término se utiliza comúnmente desde los años ochenta, es
decir, desde que los adelantos tecnológicos han facilitado y acelerado
las transacciones internacionales comerciales y financieras. Se refiere a
la prolongación más allá de las fronteras nacionales de las mismas
fuerzas del mercado que durante siglos han operado a todos los niveles
de la actividad económica humana: en los mercados rurales, las
industrias urbanas o los centros financieros.

Los mercados promueven la eficiencia por medio de la competencia y la

división del trabajo, es decir, la especialización que permite a las
personas y a las economías centrarse en lo que mejor saben hacer.
Gracias a la globalización, es posible beneficiarse de mercados cada vez
más vastos en todo el mundo y tener mayor acceso a los flujos de
capital y a la tecnología, y beneficiarse de importaciones más baratas y
mercados de exportación más amplios. Pero los mercados no garantizan
necesariamente que la mayor eficiencia beneficiará a todos. Los países
deben estar dispuestos a adoptar las políticas necesarias y, en el caso
de los países más pobres, posiblemente necesiten el respaldo de la
comunidad internacional a tal efecto.

III. Crecimiento sin precedente y mayor desigualdad:

Tendencias del ingreso en el siglo XX

La globalización no es un fenómeno reciente. Algunos analistas

sostienen que la economía mundial estaba tan globalizada hace 100
años como hoy. Sin embargo, nunca antes el comercio y los servicios
financieros han estado tan desarrollados e integrados. El aspecto más
sorprendente de este proceso es la integración de los mercados
financieros, que ha sido posible gracias a las comunicaciones
electrónicas modernas.

En el siglo XX hubo un crecimiento económico sin precedente, que casi

quintuplicó el PIB mundial per cápita. Sin embargo, este crecimiento no
fue regular, ya que la mayor expansión se concentró en la segunda
mitad del siglo, período de rápida expansión del comercio exterior
acompañada de un proceso de liberalización comercial y, en general un
poco más tarde, de la liberalización de las corrientes financieras. En el
gráfico 1a se divide el siglo en cuatro períodos1. En el período entre las
dos guerras mundiales, el mundo le dio la espalda a la
internacionalización --o la globalización como se la llama actualmente-- y
los países cerraron su economía y adoptaron medidas proteccionistas y
un control generalizado de los capitales. Este fue el principal factor
determinante de los devastadores resultados de ese período: el
crecimiento del ingreso per cápita se redujo a menos del 1% entre 1913
y 1950. Durante el resto del siglo, aunque la población creció a un ritmo
extraordinario, el aumento del ingreso per cápita superó el 2%,
principalmente durante la fase de expansión de que disfrutaron los
países industriales después de la guerra.

El siglo XX estuvo marcado por un notable crecimiento del nivel medio

de ingresos, pero los datos muestran a las claras que este crecimiento
no estuvo repartido de manera igualitaria. La brecha entre los países
ricos y los países pobres, y entre los sectores ricos y pobres dentro de
cada país, se amplió. Para la cuarta parte de la población mundial más
rica el PIB per cápita casi se sextuplicó durante el siglo, en tanto que
para la cuarta parte más pobre no llegó a triplicarse (gráfico 1b). Sin
duda, la desigualdad de ingresos se ha agravado. Sin embargo, cabe
señalar que el PIB per cápita no explica totalmente la situación (véase la
sección IV).

IV. ¿En qué medida están integrados los países en desarrollo?

La globalización supone una integración cada vez mayor del comercio

mundial y los mercados financieros. Pero, ¿en qué medida han
participado los países en desarrollo en esta integración? Los esfuerzos
de estos países para ponerse a la par de las economías avanzadas han
tenido resultados dispares. En el gráfico 2a se observa que, desde los
años setenta, en algunos países --sobre todo asiáticos-- el ingreso per
cápita se aproxima con rapidez a los niveles alcanzados en los países
industriales. Un mayor número de países en desarrollo sólo ha avanzado
lentamente o ha perdido terreno. Específicamente, en África el ingreso
per cápita se redujo en comparación con los países industriales, y en
algunos países disminuyó en términos absolutos. El gráfico 2b explica en
parte esta evolución: los países que recuperaron terreno son aquellos en
los cuales el comercio exterior registró una vigorosa expansión.

Considérense cuatro aspectos de la globalización:

Comercio exterior. La participación del conjunto de países en desarrollo
en el comercio mundial aumentó del 19% en 1971 al 29% en 1999. No
obstante, muestra grandes diferencias entre las principales regiones. Por
ejemplo, las economías asiáticas recientemente industrializadas han
logrado resultados satisfactorios, en tanto que África en su conjunto ha
tenido un desempeño mediocre. La composición de las exportaciones de
los países también es un factor importante. El mayor aumento se ha
producido, por amplio margen, en la exportación de bienes
manufacturados, en tanto que ha disminuido la participación en el total
mundial de las exportaciones de productos primarios --entre ellos los
alimentos y las materias primas--, que en general provienen de los
países más pobres.

Movimientos de capital: un fuerte aumento de los flujos de capital

privado hacia los países en desarrollo durante gran parte de los años
noventa. El gráfico también muestra que a) el aumento se produjo tras
un período en los años ochenta en que los flujos financieros fueron
especialmente limitados, b) los flujos oficiales netos de "ayuda" o
asistencia para el desarrollo disminuyeron considerablemente desde
principios de los años ochenta, y c) la composición de los flujos privados
se ha modificado de manera extraordinaria. La inversión extranjera
directa ha pasado a ser la categoría más importante. La inversión de
cartera y el crédito bancario aumentaron, pero han mostrado mayor
inestabilidad, y se redujeron de manera abrupta a raíz de las crisis
financieras de finales de los años noventa.

Migraciones. Los trabajadores se desplazan de un país a otro en parte en

busca de mejores oportunidades de empleo. El número de personas en
esta situación aún es bastante pequeño, pero en el período 1965-90 la
mano de obra extranjera aumentó alrededor del 50% en todo el mundo.
La mayor parte de las migraciones se produjeron entre países en
desarrollo. No obstante, la corriente migratoria hacia las economías
avanzadas probablemente de lugar a una convergencia de los salarios a
nivel mundial. También es posible que los trabajadores regresen a los
países en desarrollo y que los salarios aumenten en estos países.

Difusión de los conocimientos (y la tecnología). El intercambio de

información es un aspecto de la globalización que a menudo se pasa por
alto. Por ejemplo, la inversión extranjera directa da lugar no sólo a una
expansión del capital físico sino también a la innovación técnica. Con
carácter más general, la información sobre métodos de producción,
técnicas de gestión, mercados de exportación y políticas económicas
está disponible a un costo muy bajo y representa un recurso muy valioso
para los países en desarrollo.

En esta nota no se analiza en detalle el caso especial de las economías

en transición de un sistema de planificación centralizada a un sistema
económico de mercado, pero también estas economías se están
integrando cada vez más a la economía mundial. En realidad, la
expresión "economía en transición" es cada vez menos precisa. En
algunos países (por ejemplo, Polonia y Hungría) la estructura y los
resultados económicos se aproximan con rapidez a los de las economías
avanzadas. Otros (como la mayoría de los países de la antigua Unión
Soviética) se ven ante problemas estructurales e institucionales a largo
plazo similares a los que se plantean en los países en desarrollo.

V. ¿Se acrecientan la pobreza y la desigualdad debido a la

globalización?

En el siglo XX, el ingreso medio mundial per cápita registró un fuerte

aumento, pero con considerables variaciones entre los países. Se
observa claramente que la brecha de ingresos entre los países ricos y
los países pobres se ha ampliado a lo largo de varias décadas. En la
última edición de Perspectivas de la economía mundial se analizan

42 países (que representan casi el 90% de la población mundial) sobre

los que se dispone de datos para la totalidad del siglo XX. La conclusión
a la que se llega es que el producto per cápita creció apreciablemente,
pero la distribución del ingreso entre los países muestra hoy una mayor
desigualdad que a comienzos del siglo.

Sin embargo, el ingreso no lo explica todo; una medición más amplia del
bienestar que tiene en cuenta las condiciones sociales muestra que los
países más pobres han logrado considerables avances. Por ejemplo, en
algunos países de bajo ingreso, como Sri Lanka, los indicadores sociales
son extraordinarios. En un estudio reciente se llega a la conclusión de
que, si se comparan los países utilizando los indicadores del desarrollo
humano (IDH) elaborados por las Naciones Unidas, que tienen en cuenta
la educación y la esperanza de vida, el panorama es muy diferente del
que muestran los datos referidos solamente al ingreso.

En realidad, es posible que la brecha se haya reducido. De este estudio

se infiere sorprendentemente que existe un contraste entre lo que
podría denominarse la "brecha de ingresos" y la "brecha entre los
indicadores del desarrollo humano". Actualmente, el nivel de ingresos
(ajustados por la inflación) de los países pobres es aún mucho más bajo
que el de los grandes países en 1870, y además la brecha de ingresos se
ha ampliado. No obstante, a juzgar por los indicadores del desarrollo
humano, la situación de los países pobres es hoy mucho mejor que la
que existía en 1870 en los grandes países. Esto se debe en gran medida
a que los avances médicos y el mejoramiento de las condiciones de vida
han aumentado considerablemente la esperanza de vida.

Sin embargo, aunque la brecha entre los indicadores del desarrollo

humano se ha reducido a largo plazo, son demasiadas las personas que
están quedando a la zaga. La esperanza de vida puede haber
aumentado, pero para muchos la calidad de vida no mejoró, y muchos
aún se encuentran sumidos en la indigencia. A esto se suma la
propagación del SIDA por toda África en el último decenio, que está
reduciendo la esperanza de vida en muchos países.

Nuevamente es urgente aplicar políticas orientadas específicamente a

combatir la pobreza. En los países que registren un crecimiento
satisfactorio y apliquen políticas correctas cabe esperar una reducción
sostenida de la pobreza, dado que los datos recientes corroboran que
existe por lo menos una correspondencia de uno a uno entre el
crecimiento y la reducción de la pobreza. Además, si se aplican políticas
orientadas firmemente a combatir la pobreza --por ejemplo, mediante
gastos sociales adecuadamente focalizados-- es mucho más probable
que el crecimiento se traduzca en una reducción mucho más rápida de
la pobreza. Esta es una razón contundente para que todos los
responsables de la política económica, incluido el FMI, tengan en cuenta
de manera más explícita el objetivo de reducir la pobreza.
VI. Cómo pueden los países más pobres recuperar con mayor
rapidez el terreno perdido?

Las condiciones de vida mejoran como consecuencia de la acumulación

de capital físico (inversiones) y capital humano (mano de obra) y de los
avances en la tecnología (lo que en economía se denomina
"productividad total de los factores de producción"3. Muchos elementos
pueden facilitar o entorpecer estos avances. La experiencia acumulada
por los países que han registrado un crecimiento del producto más
acelerado revela la importancia de crear condiciones conducentes al
aumento del ingreso per cápita a largo plazo. La estabilidad económica,
el desarrollo institucional y la reforma estructural son al menos tan
importantes para el desarrollo a largo plazo como las transferencias
financieras, con todo lo indispensables que éstas puedan ser. Lo que
cuenta es el conjunto de políticas, asistencia financiera y técnica y, en
caso necesario, alivio de la deuda.

Forman parte de este conjunto:

 La estabilidad macroeconómica para crear condiciones que

favorezcan la inversión y el ahorro.

 Políticas de apertura al exterior que fomenten la eficiencia a través

de la expansión del comercio y la inversión.

 Reformas estructurales que estimulen la competencia dentro de

cada país.

 Instituciones sólidas y una administración eficaz que propenda al

buen gobierno.
  Educación, capacitación e investigación y desarrollo para estimular
la productividad.

Una gestión de la deuda externa que garantice la disponibilidad de

recursos suficientes para el desarrollo sostenible.

Todas estas políticas deben inscribirse en el marco de estrategias

elaboradas por cada país para combatir la pobreza mediante políticas
que beneficien a los pobres --y para las que se preverán recursos
presupuestarios suficientes--, por ejemplo, en lo que respecta a la salud
y la educación y la creación de redes de protección social eficaces. Un
enfoque participativo, en el que se consulte a la sociedad civil,
acrecentaría enormemente las posibilidades de éxito.

Las economías avanzadas pueden apoyar de manera crucial los

esfuerzos de los países de bajo ingreso por integrarse a la economía
mundial:

Fomentando el comercio exterior. Una propuesta que se está estudiando

es dar acceso irrestricto a los mercados a todas las exportaciones de los
países más pobres, lo cual ayudaría a estos países a pasar de la
especialización limitada a los productos primarios a la producción de
bienes manufacturados que puedan exportarse.

Estimulando los flujos de capital privado hacia los países de menor

ingreso, sobre todo de inversiones extranjeras directas, lo cual tendría la
doble ventaja de asegurar flujos financieros regulares y facilitar la
transferencia de tecnología.

Acelerando el alivio de la deuda y complementándolo con un aumento

de la asistencia financiera. En los países avanzados la asistencia oficial
para el desarrollo se redujo al 0,24% del PIB (1998), frente al objetivo
del 0,7% previsto por Naciones Unidas. Como señaló Michel Camdessus,
ex Director Gerente del FMI: "La fatiga de los donantes y acreedores no
es una excusa creíble --sino más bien un argumento sencillamente
cínico-- en un momento en que, desde hace diez años, los países
avanzados tienen la oportunidad de beneficiarse del dividendo de la
paz".

El FMI apoya las reformas en los países más pobres mediante un nuevo
servicio financiero, el servicio para el crecimiento y la lucha contra la
pobreza, y contribuye al alivio de la deuda por medio de la Iniciativa
para los países pobres muy endeudados4.

VII. ¿Perjudica la globalización a los trabajadores de los países

avanzados?

También en las economías avanzadas la globalización suscita inquietud.

¿En qué medida existe, como se piensa, el riesgo de que los
trabajadores de alta remuneración pierdan su empleo y que la demanda
de trabajadores menos calificados disminuya debido a la competencia
que plantean las "economías de bajos salarios"? ¿Son los cambios que
se están produciendo en estas economías y sociedades el resultado
directo de la globalización?

Las economías están en constante evolución y la globalización es una de

las diversas tendencias que caracterizan esta evolución. Hay otras
tendencias que pueden destacarse: a medida que las economías
industriales maduran, se orientan cada vez más hacia los servicios para
atender las cambiantes necesidades de sus habitantes y, además,
necesitan mano de obra más calificada. No obstante, todo lleva a pensar
que estos cambios tendrían lugar --aunque no necesariamente al mismo
ritmo-- con independencia de la globalización. En realidad, la
globalización facilita el proceso y reduce su costo para la economía en
su conjunto gracias a los flujos de capital, a las innovaciones
tecnológicas y al descenso de los precios de los bienes importados.
Tanto el crecimiento económico como el empleo y las condiciones de
vida alcanzan niveles más altos que en una economía cerrada.

Sin embargo, en la generalidad de los casos estos beneficios no se

distribuyen de manera uniforme entre los grupos de población, y
algunos de estos grupos posiblemente queden totalmente al margen.
Por ejemplo, los trabajadores de las industrias más antiguas que están
en declinación pueden verse en dificultades para reciclar sus aptitudes e
incorporarse a industrias nuevas.

¿Cuál debe ser la respuesta de las autoridades? ¿Deben tratar de

proteger a grupos particulares, como los trabajadores de bajo salario o
los de las industrias antiguas, limitando el comercio y los flujos de
capital? De esta manera se podría ayudar a algunos segmentos de la
población en el corto plazo, pero en definitiva se estarían menoscabando
las condiciones de vida de toda la población. Más bien, las autoridades
deberían aplicar políticas que promuevan la integración a la economía
mundial paralelamente a la aplicación de medidas que alivien la
situación de los más gravemente afectados por los cambios. Sería más
ventajoso para el conjunto de la economía aplicar políticas que
favorezcan la globalización mediante una mayor apertura de la
economía y que, al mismo tiempo, se orienten decididamente a asegurar
que los beneficios de esta apertura estén ampliamente distribuidos. Las
autoridades deberían centrarse en dos campos importantes:

La educación y la formación profesional, para que los trabajadores

tengan la oportunidad de adquirir las aptitudes que exige una economía
en constante evolución. La creación de mecanismos de protección
correctamente orientados a ayudar a quienes pierdan su empleo.

VIII. ¿Son las crisis periódicas una consecuencia inevitable de la

globalización?

La sucesión de crisis financieras de los años noventa --México, Tailandia,

Indonesia, Corea, Rusia y Brasil-- llevan a pensar que algunas de ellas
son el resultado directo e inevitable de la globalización. En realidad,
cabe preguntarse si, tanto en las economías avanzadas como en las
economías de mercados emergentes, la globalización crea mayores
dificultades para la gestión económica (recuadro 1).

Recuadro 1. ¿Se ve menoscabada la soberanía nacional en la

formulación de las políticas debido a la globalización?

Cabe preguntarse si una mayor integración, sobre todo en el ámbito

financiero, hace más difícil para la gestión de la actividad económica,
por ejemplo, al limitar las posibilidades de elección de las tasas y
sistemas impositivos, o la libertad de acción en la política monetaria o
cambiaria. Si se supone que el objetivo de los países es lograr un
crecimiento sostenible, acompañado de baja inflación y progreso social,
la experiencia de los últimos 50 años muestra a las claras que la
globalización contribuye a la consecución de este objetivo a largo plazo.

Como hemos visto en los últimos años, la volatilidad de los flujos de

capital de corto plazo puede comprometer la estabilidad
macroeconómica en el futuro inmediato. Por lo tanto, en un mundo en
que los mercados financieros están integrados, los países verán que es
cada vez más peligroso seguir políticas que no promuevan la estabilidad
financiera. Esta disciplina se aplica también al sector privado, para el
que será más difícil aumentar los salarios y los precios si como resultado
el país pierde competitividad.

Existe también un riesgo de otra naturaleza. A veces, los inversionistas -

sobre todo los que operan a corto plazo- se confían demasiado en las
perspectivas de un determinado país, que puede así seguir recibiendo
flujos de capital aun cuando su política económica se haya apartado
demasiado de la disciplina necesaria. Esta situación expone al país al
riesgo de que, frente a un cambio de opinión, se produzca un éxodo de
capitales.

En resumen, la globalización no reduce la soberanía nacional. Crea

fuertes incentivos para que los países apliquen políticas económicas
correctas. También debería crear incentivos para que el sector privado
evalúe cuidadosamente los riesgos. No obstante, los flujos de inversión
de corto plazo pueden ser excesivamente inestables.
En el marco de las tareas en curso para reformar la arquitectura
financiera internacional, es indispensable lograr una mayor estabilidad
de los flujos internacionales de capital. En este sentido, algunos se
inquietan ante la posibilidad de que la globalización entrañe la abolición
de las normas que rigen o limitan la actividad económica. Cabe recordar
sin embargo que uno de los objetivos básicos de los trabajos sobre la
arquitectura financiera internacional es establecer normas y códigos
basados en principios internacionalmente aceptados que puedan
aplicarse en muchos contextos nacionales diferentes.
Anexos gráficos