RAFAELA, UNA EXPERIENCIA PIONERA DE DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL EN

ARGENTINA.
Una iniciativa temprana de desarrollo institucional local.
Desarrollo económico local y descentralización en América Latina: Análisis comparativo
Director del Proyecto Gabriel Aghón Compiladores Francisco Alburquerque Patricia Cortés
(Proyecto Regional de Desarrollo Económico Local y Descentralización CEPAL/GTZ Santiago
de Chile, 2001)

La experiencia de desarrollo económico local de Rafaela, ciudad ubicada en el departamento de

Castellanos, provincia de Santa Fe, República Argentina, destaca por ser resultado de un proceso
histórico de construcción institucional para el fomento productivo territorial que se entiende
desde principios del siglo XX. En efecto, la creación sucesiva de diferentes instituciones y
organismos vinculados al desarrollo económico local desde 1906 en adelante (véase el recuadro
III. 1) habla por sí misma de la existencia de importantes rasgos de dinamismo emprendedor y
de cooperación entre los agentes socioeconómicos locales, en el seno de una estructura social
formada inicialmente por los inmigrantes italianos que constituyeron el primer asentamiento
de Rafaela, a fines del siglo XIX. Esta situación hizo que la sociedad rafaelina, en un sentido
diferente a lo observado en términos generales en la República Argentina, fuera capaz de crear
un ambiente favorable para la cooperación entre las instituciones, lo que contribuyó a la
generación de una capacidad estratégica que permitió responder positivamente a los cambios.
Entre los elementos sistémicos de la competitividad local de Rafaela destaca, pues, una
identificación de los objetivos globales a nivel local, merced a lo cual se ha compartido un
proyecto básico de desarrollo regional. Esto no significa, sin embargo, la ausencia de pugna
política, de puja por liderazgos o de conflictos sociopolíticos, sino que tales confrontaciones se
han inscrito en un marco general de objetivos comunitarios consensuados, más allá de las
disputas políticas locales.
Rafaela es la tercera ciudad en importancia de la provincia de Santa Fe, después de Rosario y de la
capital provincial, Santa Fe. Se trata de una ciudad de tamaño medio, con aproximadamente 80 000
habitantes, situada a 100 kilómetros de Santa Fe y a 500 kilómetros de Buenos Aires, en una posición
estratégica dentro de uno de los ejes económicos más dinámicos de América del Sur, desde São
Paulo y Porto Alegre en el Océano Atlántico a Valparaíso y Viña del Mar en el Pacífico (véase el mapa
adjunto).
La instalación del ferrocarril, hacia fines de la década de 1880, cumplió un papel muy importante en
el desarrollo de Rafaela, al consolidar y expandir sus comunicaciones con otros mercados de
Argentina. De este modo, Rafaela consiguió una situación estratégica, al convertirse en un
importante nudo de comunicaciones, con dos ramales de ferrocarril y dos rutas terrestres que le
han permitido relaciones de privilegio para el transporte de carga y de personas hacia el resto de
Argentina y el exterior. La ciudad fue evolucionando desde un perfil productivo agrícola inicial hacia
la actividad ganadera y la producción de leche, incorporando progresivamente la producción de
maquinaria y equipo para las industrias láctea y frigorífica. Esta diversificación productiva en torno
a la actividad agropecuaria constituye un rasgo destacado en la experiencia de desarrollo económico
local de Rafaela. En efecto, a partir de la década de 1920 y, sobre todo, de la crisis de los años treinta,
comenzó a formarse un sistema local de producción de manufacturas que tuvo sus dos ejes
principales en la transformación de productos primarios locales y la fabricación de maquinaria
agrícola. Posteriormente, en la década de 1970, el centro de dinamismo de la actividad
metalmecánica regional se desplazó desde la producción de maquinaria agrícola y vial a la
producción de repuestos de automóviles y, más tarde, a la producción de maquinaria y equipo para
la industria alimentaria y la industria de insumos para el ganado. La subvaloración de la moneda
argentina en la década de 1980 facilitó a las industrias de Rafaela, en especial a la metalmecánica,
la expansión de sus mercados externos y el auge de los negocios. En los años noventa, aunque las
empresas rafaelinas tuvieron que enfrentar una mayor competencia externa a causa del rápido
proceso de apertura y la eliminación de las ventajas del tipo de cambio, muchas de ellas pudieron
hacer frente a la situación y mantener una posición competitiva en el mercado externo,
especialmente en el Mercosur, gracias a la actualización introducida en el plano de la tecnología y
la gestión. Según datos recientes de la Secretaría de Programación Económica de la municipalidad
de Rafaela (véase el cuadro III. 1), hay en la localidad 4 290 establecimientos empresariales, que dan
empleo a 22 853 personas. Como ya se dijo, en la estructura industrial de Rafaela destacan, además
de las industrias láctea y frigorífica, el sector metalmecánico, donde son significativas la producción
de maquinaria y equipos agrícolas y la fabricación de bienes de capital para la industria alimentaria.
Según el Censo Nacional Económico de 1994, había 449 establecimientos industriales en el radio
urbano de la ciudad, lo que equivale al 70% del total de la provincia de Santa Fe. Estos
establecimientos, con predominio mayoritario de la pequeña empresa, empleaban un total de 8 300
personas, lo que supone el 87% del empleo del departamento de Castellanos.
Como se aprecia en el cuadro III.2, más del 55% de los establecimientos industriales de Rafaela
correspondían en 1994 a industrias metálicas y de fabricación de maquinaria y equipo. Predominaba
entre ellos la pequeña empresa, ya que casi 79% de los establecimientos tenían hasta 5 empleados,
algo más del 18% ocupaban entre 5 y 100 empleados y sólo el 3% de los establecimientos tenían
más de 100 empleados (véase el cuadro III.3). No obstante, hay que exceptuar el sector alimentario
local, en el cual cuatro empresas concentran más del 90% del empleo del sector.

Dentro del sector primario, la mayor parte del departamento de Castellanos tiene una
especialización importante en la producción de leche, seguida por la producción de granos y carne.
El distrito de Rafaela cuenta aproximadamente con 11 000 hectáreas, 77% de las cuales están
dedicadas a ganadería y 20% a agricultura, con una superficie promedio por productor agropecuario
de 110 hectáreas.

2. Una oferta de capacitación productiva y tecnológica orientada por las necesidades del sistema
productivo local

El interés por vincular la oferta de capacitación y las necesidades del sistema productivo local
constituye otro rasgo importante en la experiencia de Rafaela. En 1906 se fundó la Sociedad Rural,
la cual procuró desde esa fecha impulsar la asociación de los productores agropecuarios con el
objeto de fomentar el desarrollo de la ganadería, la agricultura y las industrias derivadas. La
sociedad tiene hoy 750 integrantes, repartidos en un radio de aproximadamente 100 kilómetros en
torno a la ciudad de Rafaela. La Escuela de Enseñanza Técnica N° 460 Guillermo Lehmann,
denominada inicialmente Escuela de Mecánicos Agrícolas, permitió desde su creación, en 1912, la
capacitación de los recursos humanos y la gestación de capacidad empresarial vinculadas a las
actividades económicas de la zona. En sus aulas se iniciaron muchos de los empresarios locales,
cumpliendo de esta forma dicha escuela un papel esencial en el desarrollo económico local. En un
momento también muy temprano de la historia económica local, en 1926, se creó la Estación
Experimental Agropecuaria del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), lo que supuso
una significativa contribución científica y tecnológica al desarrollo del sector agropecuario regional.
Actualmente la estación experimental lleva a cabo estudios e investigaciones en producción animal,
agronomía y desarrollo rural, y se vincula además activamente con otros organismos de
investigación y desarrollo de Argentina y el extranjero. Por otra parte, en 1932 se creó la principal
asociación gremial empresarial de la región, el Centro Comercial e Industrial del Departamento de
Castellanos, que es hoy la entidad madre de 24 cámaras de industria y comercio. Entre ellas cabe
citar la Cámara de Industriales Metalúrgicos (CIM), entidad gremial fundada en 1966, y la Cámara
de Comercio Exterior, creada en 1978, que constituye otro hito local, ya que supone el esfuerzo de
un grupo de empresas, mayoritariamente del sector metalúrgico, en la búsqueda de mercados
externos, mostrando con ello una notable anticipación estratégica con respecto al proceso general
de Argentina en esos años. Desde 1968, el Centro de Investigaciones Tecnológicas de la Industria
Láctea (CITILj ha desarrollado actividades sustantivas en el sector, siendo especialistas en asuntos
lácteos reconocidos en todo el país. La Escuela de Enseñanza Técnica constituyó también un factor
decisivo para la instalación, en 1972, de la Unidad Académica de la Universidad Tecnológica Nacional
en Rafaela, promovida por una Comisión pro desarrollo de Rafaela integrada por la gremial
empresarial y otros actores locales relevantes. A sus especialidades iniciales de ingeniería,
electromecánica y construcción (hoy transformada en ingeniería civil) se sumaron la licenciatura de
organización industrial en 1989, la de administración rural en 1995 y la de ingeniería industrial en
1999. En la segunda mitad de los años noventa se constituyó el Centro de Investigación Tecnológica
Rafaela (CITRA), perteneciente a la Red Nacional de Tecnología Industrial, en que participan los
empresarios, la municipalidad, la universidad, la Escuela de Enseñanza Técnica, el gobierno
provincial y el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI). En 1997 se creó el Centro Regional
de Rafaela (CEMRAF), dependiente del Instituto Nacional de Tecnología Industrial, que integró el
Centro de Investigación Tecnológica de la Industria Láctea (CITIL) y el Centro de Investigación
Tecnológica de Rafaela (CITRA). La misión del CEMRAF es promover el desarrollo tecnológico de la
industria local, priorizando la innovación tecnológica, optimizando la calidad de sus productos y
procurando su adecuación a las mayores exigencias competitivas de los mercados. Entre los
servicios que presta el CEMRAF figuran análisis y ensayos de laboratorio, investigación y desarrollo,
y asistencia técnica y capacitación para las principales industrias locales.

3. El impulso decisivo de los años noventa: la nueva gestión municipal y la construcción de un

entorno local innovador.

A partir de la década de 1990 se dio un importante impulso a la consolidación de la estrategia de

desarrollo económico local en Rafaela, hecho en el cual influyeron de forma decisiva el papel activo
de la municipalidad y el reforzamiento consiguiente de la articulación público-privada, junto al
trabajo de un nuevo grupo de dirigentes, del sector público y del sector privado local, con formación
y conocimiento de experiencias en el exterior, que trataron de encontrar nuevas oportunidades
para Rafaela sobre la base de los elementos de cooperación y confianza preexistentes en la
localidad. La llegada de un nuevo intendente a la municipalidad de Rafaela, en 1991, merece ser
destacada por el empuje decisivo que desde entonces se ha dado a la gestión municipal como
promotora del desarrollo económico local, así como por el empeño que se ha puesto en modernizar
la gestión, a fin de hacer de la municipalidad una entidad eficiente en la prestación de servicios a la
ciudadanía. A diferencia de los períodos anteriores, en que la municipalidad se ocupaba
esencialmente de sus funciones tradicionales en la construcción de obras y la prestación de servicios
públicos, a partir de 1991 los nuevos dirigentes del municipio desplegaron un activo esfuerzo para
elaborar una visión estratégica de la ciudad, a fin de fortalecer e impulsar el desarrollo económico
local. Como parte de ese esfuerzo, la municipalidad, a fin de modernizar su gestión y volverla más
eficiente, acometió un reordenamiento administrativo y capacitó a su personal. En 1995, las
realizaciones de los primeros años de esta modernización recibieron, en reconocimiento de sus
méritos, el Premio Nacional a la Calidad que concede la Presidencia de Argentina. La Secretaría de
Programación Económica de la municipalidad de Rafaela, creada también en 1991, permitió
abordar, conjuntamente con el sector productivo local, la promoción de las pequeñas y medianas
empresas y la construcción de un entorno local favorable a la cooperación de instituciones y factores
relacionados con el desarrollo local, como la educación, la innovación tecnológica, el empleo, la
información empresarial y la búsqueda de mercados externos. Entre las líneas de actuación de la
Secretaría de Programación Económica cabe destacar el fomento de la asociatividad de las
pequeñas empresas, sector caracterizado por la desvinculación entre sus miembros, la falta de
pertenencia a una cámara sectorial, la ausencia de información empresarial, la reducida capacidad
de gestión y, en suma, su excesiva vulnerabilidad ante un escenario de cambios estructurales y
tecnológicos. Con ayuda de un equipo de jóvenes universitarios formados expresamente para tal
fin, se llevó a cabo durante dos años una importante tarea de extensión entre el colectivo de
pequeñas empresas, gracias a lo cual se ejecutaron programas de capacitación y búsqueda de
negocios en forma colectiva o individual, se elaboraron proyectos de inversión y se formaron grupos
para compras conjuntas o misiones comerciales. Como resultado de todo ello, en 1994 se creó la
Cámara de Pequeñas Industrias de la Región (CAPIR), la cual opera hoy con más de 100 pequeñas
empresas (menos de 10 empleados) industriales o de servicios, dentro del centro comercial e
industrial del departamento de Castellanos. La Secretaría de Programación Económica ha impulsado
igualmente programas para internacionalizar la economía regional, organizar visitas de estudiantes
al exterior, apoyar diversos emprendimientos tecnológicos, generar información para la toma de
decisiones, y diseñar proyectos de infraestructura de comunicaciones. Todo este trabajo ha
permitido afianzar en forma decisiva las relaciones entre el gobierno municipal, el sector privado
empresarial, el sector educativo y el conjunto de las instituciones locales. El Plan Estratégico para
Rafaela constituye otro paso importante, liderado igualmente por la municipalidad, mediante el cual
se abrió en 1996 un espacio de DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL Y DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
discusión para toda la sociedad local, a fin de planificar de manera concertada y participativa el
crecimiento de la ciudad y definir la visión de ésta, lo cual, tras un año de discusiones y debates,
quedó definido como sigue: “Potenciar a Rafaela como centro productivo regional con proyección
internacional, desarrollándola como núcleo de capacitación y tecnología, que proyecte su identidad
cultural con base solidaria y garantice el equilibrio urbano y la calidad ambiental y de vida para
todos”. Como uno de los proyectos del Plan Estratégico para Rafaela se creó, a fines de 1997, el
Instituto de Capacitación y Estudios para el Desarrollo Local (ICEDEL), entidad municipal cuyo
objetivo es acompañar los cambios y la transformación de la comunidad local, trabajando en la
formación de recursos humanos y en el conjunto de condiciones culturales y socioeconómicas
favorables al desarrollo de la ciudad y su región, fortaleciendo de ese modo la interacción entre el
Estado y la sociedad local, y colaborando en el proceso de transformación del nuevo Estado
municipal. Los ejes estratégicos del ICEDEL se refieren al mejoramiento continuo de la gestión
municipal, el asesoramiento y capacitación en desarrollo local para comunas y municipios, el
fortalecimiento de la interacción y el funcionamiento institucional de la ciudad, la formación para el
empleo y la generación de estudios e información para el desarrollo local. Por otra parte, un grupo
de jóvenes profesionales y empresarios de Rafaela y localidades vecinas crearon en 1992 la
Fundación para el Desarrollo Regional, entidad civil sin fines de lucro, ante la carencia de
instrumentos que los ayudasen a mejorar su perfil competitivo tras el proceso hiperinflacionario
sufrido por el país. Esta fundación tuvo una concepción de avanzada, al incorporar una dimensión
de competitividad para la región de Rafaela. En 1993, las instituciones empresariales locales y el
gobierno municipal comenzaron a concebir un proyecto para el Fondo Multilateral de Inversiones
(FOMIN), del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), dirigido a mejorar la competitividad de las
pequeñas y medianas empresas (PYME) regionales, mediante la identificación de la demanda de
servicios de desarrollo empresarial, el fomento de los procesos asociativos y la creación de una
oferta territorial de consultoría para la PYME. Dicho proyecto se concretó a fines de 1996 con la
creación de un Centro de Desarrollo Empresarial (CDE), financiado por el FOMIN y por aportes de
diferentes empresas locales y de la municipalidad. Por imperativos del BID, la ejecución del proyecto
quedó en manos del CDE, que pasó a integrar así una red de centros de desarrollo empresarial
creada mediante convenio entre el BID y la Unión Industrial Argentina (UIA). Para impulsar el Centro
de Desarrollo Empresarial de Rafaela, las cámaras empresariales locales crearon en 1996 la
Fundación Centro Desarrollo Empresarial, cuyo consejo directivo está integrado por el Centro
Comercial e Industrial del departamento de Castellanos, que desempeña la presidencia de la
fundación, la Cámara de Comercio Exterior, la Cámara de Industriales Metalúrgicos, la Fundación
para el Desarrollo Regional, y dos representantes empresariales de las ciudades vecinas de
Esperanza y San Francisco. La Fundación para el Desarrollo Regional y la Cámara de Comercio
Exterior traspasaron en 1996 algunos de sus profesionales y programas al recién creado CDE,
aunque continuaron trabajando en sus campos respectivos, esto es, la formación de recursos
humanos y la comercialización en los mercados externos. El CDE es, pues, un proyecto de
cooperación técnica ejecutado en virtud del convenio entre el FOMIN y la UIA, que tiene como
principales objetivos aumentar la demanda de servicios profesionales por parte de las PYME locales,
mejorar la orientación y contenidos de la oferta local de servicios empresariales, promover acciones
colectivas y el fortalecer las organizaciones empresariales locales. El CDE ha trabajado en estos años
en la mejora de la calidad productiva y la internacionalización empresarial, así como en programas
sectoriales y de innovación tecnológica, todo lo cual lo ha convertido en una institución de gran
importancia en el ámbito empresarial local y regional. Como se aprecia, hay tres conjuntos de
actores locales, correspondientes a los sectores público, empresarial y de capacitación de recursos
humanos. Las entidades que integran dichos ámbitos tienen, como hemos dicho, importantes
relaciones con el resto, siendo la Secretaría de Programación Económica de la municipalidad la
entidad que se conecta con un mayor número de instituciones para realizar actividades conjuntas,
seguida del Centro Comercial e Industrial del Departamento de Castellanos (CCIDC) y la Escuela de
Enseñanza Técnica (Ferraro, 1998). Todas las entidades locales valoran muy favorablemente el
desempeño de la municipalidad en sus funciones de promoción y liderazgo en la generación de
iniciativas y capacidad de articulación y consenso entre los diferentes actores, tarea ésta que
comparte con el CCIDC y el CDE. Se trata, pues, de un liderazgo compartido, abierto a la participación
de los actores locales, lo cual refleja una vez más la visión común en favor del desarrollo económico
local. Las tareas que suscitan mayor interés para la actuación colectiva guardan relación con la
capacitación de recursos humanos y la investigación, cuyo desempeño eficiente se ha topado hasta
ahora, sin embargo, con algunas limitaciones, pues falta una mayor coordinación entre las
diferentes entidades, y un mayor grado de profesionalismo, robustecer la confianza mutua, ampliar
las redes locales, incrementar la capacidad de creación de nuevas empresas e incorporar en forma
más activa al sector financiero local. Como puede apreciarse, todas estas iniciativas han podido
contar desde sus inicios con una estructura social e institucional con rasgos de dinamismo
emprendedor y cooperación empresarial a nivel local y, posteriormente, con el importante impulso
que en la década de 1990 constituyó el hecho de que los dirigentes de la municipalidad de Rafaela
hayan asumido sus nuevos roles como promotores de un entorno favorable al desarrollo económico
local, de forma concertada con el sector privado empresarial y el conjunto de la sociedad local. Se
destaca así, en el caso de Rafaela, en sintonía con los enfoques modernos sobre el desarrollo
económico, la trascendencia de las relaciones de confianza y cooperación construidas en el entorno
institucional local, como uno de los requisitos importantes para el éxito del proceso de desarrollo
económico y social.
Las diferentes evaluaciones hechas en los últimos años sobre el caso de Rafaela coinciden en
subrayar la importante dinamización local y regional lograda desde el inicio de la década de los 1990,
a partir de bases institucionales y materiales generadas por la municipalidad e impulsadas
posteriormente también por el propio gobierno de la provincia de Santa Fe. A ello se ha unido la
actuación del sector privado empresarial a través de la experiencia piloto del CDE, el cual se ha ido
consolidando en estos años como un referente fundamental de la política de promoción industrial
y empresarial de la región, y como instrumento eficaz plenamente reconocido por los empresarios
regionales en el esfuerzo por mejorar la competitividad. Algunos datos recientes sobre la situación
ocupacional, el empleo y la atención de salud permiten mostrar una posición ventajosa de Rafaela
con respecto a los indicadores provinciales o nacionales correspondientes. Así, en 1997, la tasa de
desocupación en Rafaela (10.2%) era más de ocho puntos porcentuales inferior a la de Santa Fe y
casi seis puntos porcentuales menor que la del Gran Rosario o la tasa de desocupación promedio de
Argentina. Por otra parte, el porcentaje de alfabetización llega en Rafaela al 99% de la población de
14 años y más, y el 83% de la población de ese tramo de edad manifiesta tener cobertura médica.
Es de destacar, igualmente, el notable grado de sostenibilidad financiera e institucional alcanzado
por el CDE, así como la dinamización del mercado local de servicios a las empresas, especialmente
en lo que concierne a identificar la demanda de tales servicios para las empresas locales. En lo
referente a la sostenibilidad financiera, cabe hacer notar que en los tres primeros años de
funcionamiento del CDE la relación entre la cifra de facturación de los servicios prestados y el
conjunto de los costes variables fue de 84%. No obstante, una medición más completa del impacto
de esos servicios debería incluir sobre todo el mayor crecimiento económico y el aumento del
empleo inducidos precisamente por la dinamización de las empresas que hacen uso de los servicios.
Igualmente, es muy importante la sostenibilidad institucional facilitada por el funcionamiento del
CDE, que ha posibilitado que las entidades empresariales de Rafaela y la región circundante hayan
ido evolucionando desde posiciones corporativas y de rivalidad gremial a una actitud de confianza
mutua creciente y de articulación colectiva para mejorar su posición competitiva. Durante los cuatro
primeros años de funcionamiento del CDE (1996-2000), se amplió también su radio de acción, al
articularse con otros actores regionales en las localidades próximas de Esperanza, San Francisco y
Súnchales. De este modo, se ha seguido robusteciendo la sostenibilidad financiera e institucional
del proceso, al tiempo que se incrementaba la influencia de la red de centros creada en virtud del
convenio entre el BID y la UIA, lo que ha convertido a Rafaela en una de las iniciativas de desarrollo
económico local con mayores efectos de demostración entre las no muy numerosas “buenas
prácticas” en este campo en América Latina.

En la misma línea de trasladar la experiencia de Rafaela al ámbito provincial debe señalarse el

Programa Municipios Productivos, alentado desde el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Industria
y comercio de la Provincia de Santa Fe por el anterior intendente de la municipalidad de Rafaela,
Ornar Perotti, que posteriormente pasó a ocuparse del citado ministerio en el gobierno provincial.
El Programa Municipios Productivos se concibió en 1996 para impulsar en los municipios y comunas
de la provincia de Santa Fe la capacidad de desarrollo local, creando y fortaleciendo áreas de apoyo
a la producción, descentralizando la política productiva del gobierno provincial, y potenciando
nuevas actividades productivas y la creación de nuevas empresas. El programa se planteó
igualmente la importancia de incorporar en la gestión de los diferentes municipios y comunas de la
provincia la promoción del desarrollo económico local. En este sentido, desde 1997 se han realizado,
entre otras iniciativas, actividades de capacitación a cargo de los secretarios municipales de
producción, encuentros regionales, programas de calidad y programas de financiamiento de
microempresas, todo lo cual ha posibilitado el acercamiento a los propios empresarios,
generándose confianza entre los actores locales y cambiando las relaciones habituales entre el
gobierno municipal y el sector privado empresarial, cuestión clave en el éxito de la experiencia de
Rafaela.