R obert A.

Dahl

La democracia
U na guía para los ciudadanos

Traducción de Femando Vallespín

TAURUS
PENSAMIENTO
 C apítulo I
N ecesitamos realmente un guía

A lo largo de la segunda mitad del siglo xx, el mundo fue

testigo de un cambio político extraordinario y sin preceden­
tes. Todas las principales alternativas a la democracia, o bien
desaparecieron, o se transformaron en residuos exóticos, o se
retiraron de la palestra para encerrarse en sus últimos baluar­
tes. En anteriores períodos del siglo, los enemigos premoder­
nos de la democracia —la monarquía centralizada, la aris­
tocracia hereditaria, la oligarquía apoyada en el sufragio
restrictivo o exclusivista— ya habían perdido su legitimidad a
los ojos de gran parte de la humanidad. Los principales regí­
menes antidemocráticos del siglo —el comunismo, fascismo,
nazismo— desaparecieron en las ruinas de una guerra cala­
mitosa o, como la Unión Soviética, colapsaron desde dentro.
Las dictaduras militares habían sido bastante desacreditadas
por sus fracasos, particularmente en América Latina; allí don­
de consiguieron sobrevivir, adoptaron una fachada pseudode-
mocrática.
¿Había al fin ganado la democracia la disputa por el apoyo
del pueblo a lo largo y ancho del mundo? Difícilmente. Los va­
lores y movimientos antidemocráticos continuaron existiendo,
frecuentemente asociados al nacionalismo fanático o al funda-
mentalismo religioso. Los gobiernos democráticos (con dife­
rentes grados de “democracia”) existían en menos de la mitad
de los países del mundo, y abarcaban a menos de la mitad de la
población mundial. Un quinto de la población del mundo vi­
vía en China, que en sus cuatro mil años de eminente historia
 L a democracia

jamás había experimentado un gobierno democrático. En

Rusia, que sólo había hecho la transición al gobierno democrá­
tico durante la última década del siglo, la democracia era frágil
y gozaba de un débil apoyo. Incluso en países en los que la de­
mocracia había sido establecida hacía tiempo y parecía asegu­
rada, algunos observadores pensaron que estaba en crisis, o al
menos severamente afectada por una disminución de la con­
fianza de los ciudadanos en que sus líderes electos, los partidos
políticos y los cargos públicos, pudieran combatir adecuada y
eficazmente cuestiones como el persistente desempleo, la po­
breza, la delincuencia, los programas del bienestar, la inmigra­
ción, la política fiscal y la corrupción.
Supongamos que dividimos los casi doscientos países del
mundo entre aquellos con gobierno no democrático, aquellos
con gobierno democrático reciente, y aquellos con gobierno
democrático antiguo y relativamente bien establecido. Cierta­
mente, cada grupo contendrá un conjunto de países de gran
diversidad. Aun así, nuestra triple simplificación nos permite
comprobar cómo vistos desde una perspectiva democrática
cada uno de los grupos afronta un desafío diferente. Desde la
perspectiva de los países no democráticos, el desafío consiste en
ver si pueden realizar la transiáón. a la democracia y cómo han
de hacerlo. Para los nuevos países democráticos, el reto es ver si
y cómo pueden ser reforzadas las nuevas instituciones y prácti­
cas democráticas o, como dirían algunos politólogos, si pueden
ser consolidadas, de forma que puedan pasar la prueba del tiem­
po, el conflicto político y la crisis. Para las viejas democracias, el
reto estriba en perfeccionar y profundizarla democracia.
En este punto, sin embargo, bien cabría preguntar: Pero,
¿qué es lo que entendemos por democracia? ¿Qué distingue a
un gobierno democrático de otro no democrático? Si un go­
bierno no democrátiGo hace la transición a la democracia, ¿ha­
da dónde se dirige la transición? ¿Cuándo podemos saber si la
ha efectuado o no? En lo referente a las democracias en proce­
so de consolidación, ¿qué es exactamente lo que se consolida?
Y ¿qué significa hablar de profundizar la democracia en un
país democrático? Si un país es ya democrático, ¿cómo puede
llegar a ser más democrático todavía? Yasí sucesivamente.
 Robkrt A. Dam .

Sobre la democracia se ha discutido una y otra vez a lo lar­

go de los últimos dos mil quinientos años, tiempo suficiente
para aportar un ordenado conjunto de ideas sobre la misma
en el que todos, o casi todos, podrían estar de acuerdo. El que
sea para bien o para mal es ya otra cosa.
Los veinticinco siglos a lo largo de los cuales la democracia
ha sido discutida, debatida, defendida, atacada, ignorada, es­
tablecida, practicada, destruida, y después reinstaurada, no
han conseguido, o así parece, generar un acuerdo sobre algu­
nas de sus cuestiones fundamentales.
Irónicamente, el mismo hecho de que la democracia po­
sea una historia tan dilatada, ha contribuido a la confusión y
al desacuerdo, pues “democracia” ha significado muchas co­
sas distintas para gente diferente en diversas épocas y lugares.
En efecto, durante largos períodos de tiempo de la historia
humana, la democracia desapareció en la práctica, sobrevi­
viendo apenas como una idea o una memoria entre unos po­
cos distinguidos. Hasta hace tan sólo un par de siglos —-diez
generaciones, digamos— la historia de auténticos ejemplos
de democracia era muy breve. La democracia fue más un ob­
jeto de debate filosófico que un sistema político real que pu­
diera ser adoptado y practicado por la gente. E incluso en los
extraños casos en los que realmente existió una “democra­
cia” o una “república”, la mayoría de los adultos no estaban
autorizados a participar en la vida política.
Aunque, en su sentido más general, la democracia es anti­
gua, la forma de democracia de la que principalmente voy a
ocuparme en este libro es un producto del siglo xx. Hoy he­
mos llegado a presuponer que la democracia debe garantizar
el derecho de voto a prácticamente cualquier ciudadano adul­
to. Aun así, hasta hace unas cuatro generaciones —en torno a
1918, o al final de la I Guerra Mundial— en toda democracia
o república independiente que había existido hasta entonces,
una buena mitad de todos los adultos había sido excluida del
pleno derecho de ciudadanía. Eran, desde luego, las mujeres.
Aquí hay, entonces, una cuestión llamativa: si aceptamos
el sufragio universal de los adultos como requisito de la de­
mocracia, en prácticamente todos los países democráticos

o
 La DEMOCRACIA

habrá algunas personas que tendrán inás años que su sistema

de gobierno democrático. La democracia en nuestro sentido
moderno puede no ser exactamente joven, pero casi no tiene
nada de antigua.
Inmediatamente podrá objetarse: ¿Acaso no eran los Esta­
dos Unidos una democracia desde la Revolución Americana
en adelante —una “democracia en una república”, como Abra-
ham Lincoln la denominara? El ilustre escritor francés Alexis
de Tocqueville, después de visitar los Estados Unidos en 1830,
¿acaso no tituló su conocida obra como De la democracia en
América? Y, en el siglo v a.C. ¿no llamaron los atenienses a su
sistema político “democracia”? ¿Qué fue la república romana
sino una forma de democracia? Si “democracia” ha significa­
do cosas diferentes en épocas distintas, ¿cómo podemos lle­
gar a estar de acuerdo sobre lo que hoy en día significa?
Podemos proseguir con otras cuestiones: ¿Por qué, en
todo caso, es deseable la democracia? Y, ¿cuán democrática es
la “democracia” en países que hoy calificamos como demo­
cráticos: Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia, Noruega,
Australia, y muchos otros? Más aún, ¿es posible explicar por
qué estos países son democráticos y otros no? Las preguntas
podrían seguir y seguir.
La respuesta al interrogante del título de este capítulo es,
entonces, bastante clara. Si está interesado en buscar res­
puestas a algunas de las preguntas más básicas sobre la demo­
cracia, una guía puede ayudar.
Desde luego, a lo largo de este corto periplo no encontra­
remos respuestas a todas las cuestiones que podríamos que­
rer plantear. Para que nuestro viaje sea relativamente breve y
manejable, tendremos que evitar innumerables caminos que
quizá pensara debieran ser explorados. Puede que sea así, y
espero que al final de nuestro recorrido usted decida em­
prender esta tarea por sí mismo. Para ayudarle, al final del li­
bro encontrará una breve lista de obras relevantes para faci­
litarle lecturas sucesivas.
Nuestra travesía se inicia en el principio: los origenes de la
democracia.
 C apítulo VIII
¿Q ué instituciones políticas requiere
UNA DEMOCRACIA A GRAN ESCALA?

C S ¿ ué significa decir que un país está gobernado demo­

cráticamente?
En este capítulo nos centraremos sobre las instituciones
políticas de la democraáa a gran escala, es decir, las institucio­
nes políticas necesarias para un país democrático. No nos pre­
ocupará aquí, entonces, qué es lo que pueda requerir la de­
mocracia en un grupo muy pequeño, como un comité.
Debemos conservar también en mente nuestra reiterada
advertencia: toda democracia real no ha alcanzado nunca
los criterios democráticos descritos en la parte II y reco­
gidos en el cuadro 4 (p. 48). Finalmente, deberíamos ser
conscientes, en este capítulo y a lo largo de todo, el libro,
que en el lenguaje corriente utilizamos la palabra democra­
cia para referirnos tanto a un ideal como a una realidad
efectiva, que sólo es una realización parcial del objetivo.
Por ahora, pues, cuento con el lector a la hora de hacer las
necesarias distinciones cuando utilice palabras como demo­
cracia, democráticamente, gobierno democrático, país democrático,
y otras.
Si un país ha de gobernarse democráticamente, ¿qué se­
ría necesario? Como mínimo, debería poseer ciertos arre­
glos, prácticas e instituciones políticas, que significaran un
importante avance, aunque no completo, hacia la consecu­
ción de los criterios democráticos ideales.

97
 L* dkmíx racia

Palabras sobrepalabras

Arreglos políticos suena a algo más bien provisional, que

bien podrían darse en un país que acaba de abandonar el
gobierno no democrático. Tendemos a pensar en las prácti­
cas como algo más habitual y, por tanto, más duradero. Ge­
neralmente pensamos en las instituciones como algo que se
ha asentado después un largo itinerario, que pasan de una
generación a la otra. Cuando un país avanza desde un go­
bierno no democrático a otro democrático, los tempranos
arreglos democráticos se convierten gradualmente en prác­
ticas, que a su debido tiempo desembocan en instituciones
asentadas. A pesar de lo útiles que pueden ser estas distin­
ciones, a nuestros efectos será más conveniente, sin embar­
go, dejarlas de lado y decidirnos por el término instituciones.

¿C ó m o po d e m o s sa ber ?

¿Cómo podemos determinar razonablemente qué institu­

ciones son necesarias para una democracia a gran escala? Po­
demos examinar la historia de los países que han cambiado
sus instituciones políticas en respuesta, al menos en parte, a
demandas en favor de una mayor inclusión popular y partici­
pación efectiva en el gobierno y la vida política. Aunque aque­
llos que en tiempos anteriores buscaron alcanzar la inclusión
y la participación no estuvieran necesariamente inspirados
por ideas democráticas, aproximadamente desde el siglo xvm
en adelante, tendieron ajustificar sus objetivos apelando a de­
mandas democráticas y republicanas. ¿Qué instituciones polí­
ticas perseguían, y cuáles fueron efectivamente adoptadas en
esos países?
Alternativamente, podríamos examinar países cuyo go­
bierno es considerado generalmente como democrático por
la mayoría de su población, por muchas personas de otros
países, y por estudiosos, periodistas y gente similar. En otras

98
 Roberi A. Dahl

palabras, en el lenguaje corriente y en la discusión académi­

ca, dicho país es calificado de democracia.
En tercer lugar, podríamos reflexionar sobre un país espe­
cífico, o sobre un grupo de países, o quizá incluso sobre un
país hipotético, para imaginar, lo más realHamente posible,
qué instituciones políticas se precisarían para alcanzar los fi­
nes democráticos hasta un nivel sustancial. Emprenderíamos,
por así decirlo, un experimento mental, en el que reflexiona­
ríamos cuidadosamente sobre las experiencias, tendencias,
posibilidades y limitaciones humanas, y diseñaríamos un con­
junto de instituciones políticas que serían necesarias para que
pudiera existir una democracia a gran escala y aun así fuera
factible y realizable dentro de los límites de las capacidades
humanas.
Afortunadamente, estos tres métodos convergen sobre el
mismo conjunto de instituciones políticas democráticas. Es­
tas constituyen, pues, los requerimientos mínimos para un
país democrático (cuadro 6)

CUADRO 6
;Qt'É INSTITUCIONES POIÍTICAS REQUIERE
UNA DEMOCRACIA A GRAN ESCAIA?

I as í>km<x :raciasa gran esíaia requeren:

1. Cargos públicos electos
2. Elecciones libres, iniparciales y frecuentes
3. Libertad de expresión
4. Fuen tes alternativas de información
5. Autonomía de las asociaciones
6. Ciudadanía inclusiva

L as in s t it u c io n e s po l ít ic a s
DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA MODERNA

Esquemáticamente, las instituciones políticas del gobier­

no democrático representativo moderno son las siguientes:
 I.A DEMOCRACIA

1. Cargos públicos electos. El control de las decisiones políti­

co-administrativas gubernamentales está investido en
cargos públicos elegidos por los ciudadanos. Los go­
biernos democráticos modernos a gran escala son, así,
representativos.
2. Elecciones libres, vmparáales y frecuentes. Los cargos públi­
cos son elegidos en elecciones frecuentes conducidas
con imparcialidad en las que, en términos comparati­
vos, hay poca coerción.
3. Libertad de exfrresión. Los ciudadanos tienen derecho a
expresarse, sin peligro a un castigo severo, sobre asun­
tos políticos, definidos en sentido amplio, incluyendo
la crítica de los cargos públicos, el gobierno, el régimen
político, el orden socio-económico, y la ideología pre­
valeciente.
4. Acceso a fiientes alternativas de información. Los ciudadanos
tienen el derecho de solicitar fuentes de información al­
ternativas e independientes de otros ciudadanos, exper­
tos, periódicos, revistas, libros, telecomunicaciones y
similares. Además, existen efectivamente fuentes de in­
formación alternativas que no están bajo el control del
gobierno ni de cualquier otro grupo político individual
que intente influir sobre los valores y las actitudes políti­
cas públicas, y estas fuentes alternativas están efectiva­
mente protegidas por la ley.
5. Autonomía de las asociaciones. Para alcanzar sus distintos
derechos, incluyendo aquellos requeridos para la efecti­
va operación de las instituciones políticas democráticas,
los ciudadanos tienen también el derecho de constituir
asociaciones u organizaciones relativamente indepen­
dientes, incluyendo partidos políticos y grupos de inte­
rés independientes.
6. Ciudadanía inclusiva. A ningún adulto que resida perma­
nentemente en el país y esté sujeto a sus leyes le pueden
ser negados los derechos de que disfruten otros y que
sean necesarios para estas cinco instituciones políticas
que acabamos de presentar. Estos incluyen el derecho
 Robert a . Dahi.

de sufragio; a concurrir a cargos electos; a la libertad de

expresión; a formar y participar en organizaciones po­
líticas independientes; a tener acceso a fuentes inde­
pendientes de información; y derechos a otras liberta­
des y oportunidades que puedan ser necesarias para el
funcionamiento efectivo de las instituciones políticas
de la democracia a gran escala.

L as in s t it u c io n e s p o l ít ic a s en perspectiva

Generalmente, estas instituciones no aparecen de golpe

en un país. Como vimos en nuestra breve historia de la de­
mocracia (cap. II), las dos últimas son claramente tardías.
Hasta el siglo xx, se negó el sufragio universal, tanto en la teo­
ría como en la práctica del gobierno democrático y republi­
cano. Más que cualquier otro rasgo individual, el sufragio
universal distingue a la democracia representativa moderna
de todas las demás formas anteriores de democracia.
El momento de aparición y la secuencia en que las institu­
ciones iban introduciéndose ha variado tremendamente. En
aquellos países, las democracias “más antiguas”, en los que el
conjunto completo de instituciones hizo su aparición con
anterioridad y ha perdurado hasta el presente, emergen ele­
mentos de una pauta en común. Las elecciones a un cuerpo
legislativo aparecieron bastante pronto —en Inglaterra, ya
desde el siglo x iii , en los Estados Unidos durante su período
colonial en los siglos x v ii y x v iii . La práctica de elegir a los al­
tos cargos encargados de dictar las leyes fue seguida de una
expansión gradual de los derechos de los ciudadanos a ex­
presarse sobre asuntos políticos e intercambiarse informa­
ción. El derecho de formar asociaciones con objetivos políti­
cos explícitos tendió a producirse más adelante. “Facciones”
políticas y organizaciones partidistas se consideraron, por lo
general, peligrosas, susceptibles de generar divisiones, de
subvertir el orden y la estabilidad políticas, y de atentar con­
tra el bienestar público. Con todo, dado que las asociaciones
políticas no podían suprimirse sin un grado de coerción que

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