Capítulo II

¿De qué hablamos cuando hablamos

de política industrial?

Pablo Lavarello

Si bien resulta acertado hablar de un regreso de la política industrial en

la primera década del siglo XXI, esta política es materia de controversias
académicas y políticas en la Argentina. Antes de interrogarse y pronunciarse
sobre esta cuestión, se considera pertinente definir este tipo particular de
política y su espacio de incumbencia. El carácter polisémico del concepto de
política industrial no hace fácil esta tarea y, más allá de las redefiniciones y
denominaciones varias que asumió, la política industrial se define a partir
de una variedad de instrumentos de apoyo y de acciones que se inscriben en
distintas corrientes de pensamiento. La política industrial entendida como
un conjunto de acciones correctivas en un contexto de equilibrio general y
progreso técnico exógeno contrasta con la política industrial concebida como
una acción deliberada de transformación de la estructura productiva. Y aun
si se adopta una visión en desequilibrio de los procesos de desarrollo, la
concepción de política industrial de países que se encuentran en la frontera
tecnológica diferirá de la de aquellos que se proponen llevar adelante
procesos orientados a reducir las brechas tecnológicas (catching up). Por lo
tanto, una primera tarea es definir qué se entiende por política industrial.
La definición de la política industrial invita a revisar los distintos
abordajes teóricos en los que se fundamenta su discusión. La teoría económica
estándar no brindó mayores elementos conceptuales para identificar la
necesidad de política industrial. El reconocimiento de la existencia de fallas
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del mercado fue el camino elegido por la versión extendida de esta corriente
teórica para justificar ex post intervenciones que favorecieran a alguna
actividad o sector. Esta es la visión que predomina en las recomendaciones
de política de la mayor parte de los organismos internacionales. Indagar
sobre la operatividad de estas recomendaciones al momento de dar respuesta
a las problemáticas del cambio estructural y la reducción de las brechas
tecnológicas es una asignatura pendiente de la teoría económica.
La resistencia al cambio en el terreno de las ideas impide responder a la
necesidad de pensar la política industrial en un contexto mundial de aceleración
del progreso técnico y persistencia de una crisis de sobreproducción. Este
inmovilismo en materia de elementos para el diagnóstico y el diseño de
políticas exige ampliar la visión más allá de los estrechos límites de la teoría
económica estándar. Para ello, es necesario poner en práctica nuevas heurísticas
de búsqueda teórica en el diseño y concepción de la política industrial.
Un primer tipo de heurística es aquel que supone que el progreso en la
teoría económica no es lineal y estimula a repensar los fundamentos teóricos
de la teoría estándar apoyándose en los aportes de autores pioneros —entre
ellos, Friedrich List—, que entendieron el desarrollo como un proceso de
industrialización naciente. Este abordaje presupone puentes entre los enfoques
estructuralistas latinoamericanos, que asumen el carácter lento y desigual de
la difusión internacional del progreso técnico, y los abordajes evolucionistas,
que centran la atención en la acumulación de capacidades y aprendizajes,
dependientes del sendero y con complementariedades intersectoriales.
Esta visión del desarrollo recupera la idea original de fallas de
coordinación, que va más allá de los problemas de información asimétrica
e involucra insuficiencias recíprocas de demandas intersectoriales, lo que
plantea la necesidad de la intervención deliberada del Estado como impulsor
de encadenamientos intersectoriales. Esta heurística en el plano teórico
es complementaria del análisis de las experiencias históricas de política
industrial, lo que posibilita llevar adelante un ejercicio de historia razonada.
De esta manera, se aspira a evitar los abordajes que parten de un estado ideal
del mundo desprovisto de historia, instituciones y sociología económica, y
que reducen la elección de los instrumentos a las incongruencias entre ese
mundo ideal y la realidad. Incorporar la dimensión sociohistórica es un paso
ineludible para el análisis de la política industrial.
En este capítulo se propone discutir de qué hablamos cuando hablamos
de política industrial, a partir de indagar distintos abordajes de la teoría
económica y de identificar en las experiencias nacionales las regularidades
de las acciones que definen este tipo de política. Para ello, en la primera
sección, se intentará plantear una primera definición general de lo que se
entiende por política industrial en un contexto en el que la manufactura
volvió al centro de interés en distintos países. En la segunda sección, se
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revisará la literatura para establecer si se han renovado las problemáticas

asociadas al diseño e implementación de la política industrial y qué campos
han sido investigados por distintos enfoques teóricos. La revisión de los
aportes recientes provenientes de los estudios sobre innovación tecnológica
permitirá comenzar a analizar las prácticas y pasar a una etapa taxonómica
de acciones de política. A partir de ello, en la tercera sección se analizarán
en términos estilizados ciertas regularidades históricas que recuperan las
distintas dimensiones abordadas en la literatura teórica. Se pasará revista
de forma cruzada a la historia de las políticas industriales de la posguerra
en un conjunto de países desarrollados y en desarrollo. La aplicación de la
tipología de políticas establecida a partir de la revisión teórica permitirá
analizar desde una perspectiva histórica las enseñanzas que brindan las
regularidades históricas a la hora de discutir la naturaleza y las acciones
que caracterizan la política industrial.

A. La política industrial: una definición controversial1

La política económica se refiere, en general, a aquellas acciones resultantes
de estrategias públicas implementadas por el Estado para el logro de ciertos
objetivos y prioridades. Las políticas macroeconómicas incluyen las políticas
monetarias y fiscales que afectan las variables en el corto plazo; además,
las políticas microeconómicas influyen sobre los comportamientos de las
empresas individuales en el mediano y largo plazo. Estas últimas tienen
efectos en las variables sectoriales y comprenden la política tecnológica, la
política industrial y la política de la competencia, entre otras. A diferencia
de las políticas microeconómicas mencionadas y, dado su carácter altamente
controversial, la política industrial no cuenta con una definición compartida
por muchos.
En la literatura se define la política industrial de diferentes maneras. Si
extendemos el criterio de la definición general de las políticas económicas a la
política industrial, la interpretación más literal sería aquella que la describe
como las acciones que incluyen cualquier instrumento que afecta a la industria
(usualmente interpretada como la industria manufacturera) en el mediano
y largo plazo. De la misma manera en que la política fiscal es aquella que
interviene sobre los ingresos y gastos del Estado, la política monetaria es
aquella que incide sobre los agregados monetarios, y la política agropecuaria
es la que incide sobre el sector agropecuario. Desde esta perspectiva, las
políticas de infraestructura, educación técnica e impositiva serían parte de
la política industrial en tanto y en cuanto repercutan en la industria.
No obstante, varios autores sostienen que la política industrial stricto
sensu es una política selectiva, sectorial o focalizada, esto es, una política que
1
Esta sección se basa en Lavarello y Sarabia (2015).
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de modo deliberado favorece industrias o sectores (o aun formas) desafiando

las señales de mercado y que ejerce efectos frecuentes (aunque no necesarios)
en la eficiencia y la productividad de las industrias seleccionadas, así como
del conjunto de la economía (Chang, 1993). En línea con esta definición,
Johnson (1982) define la política industrial como “las acciones de gobierno
orientadas a desarrollar o reestructurar ciertas industrias en una economía
nacional para mantener la competitividad internacional”. Esta perspectiva ha
llevado a asociar la política industrial a la selectividad de los instrumentos,
excluyendo todos aquellos mecanismos de carácter horizontal.
El carácter selectivo de las políticas es, sin dudas, el aspecto más
controversial de la definición de política industrial. En ámbitos políticos y
periodísticos se reproduce la concepción según la cual las políticas industriales
deben ser horizontales (funcionales o transversales) más que selectivas
(sectoriales o verticales). La política industrial debe limitarse a proveer bienes
públicos que afecten todas las actividades por igual, y a que los incentivos
privados produzcan educación, investigación y desarrollo, e infraestructura
en forma subóptima sin seleccionar sectores ni, mucho menos, firmas. El
problema con esta concepción radica en que, por más horizontal que se
considere una política industrial, en un mundo con empresas y sectores con
distintas capacidades tecnológicas y acceso a la información, las políticas
industriales siempre resultan selectivas.
A modo de ejemplo, una creencia extendida es que el apoyo a la
educación universitaria es una política horizontal, cuando esta resulta
altamente selectiva: no es lo mismo formar ingenieros electrónicos o
mecánicos que ingenieros agrónomos. Un gobierno que propicie la formación
de ingenieros mecánicos y aeronáuticos beneficiará más a las industrias
metalmecánicas que uno que incentive la formación de ingenieros agrónomos
y civiles. Si un gobierno otorga subsidios para investigación y desarrollo (I+D),
favorecerá más en términos relativos a las industrias biotecnológicas que
uno que otorgue subsidios para modernización tecnológica, lo que afectará
las industrias tradicionales o metalmecánicas. Por tanto, a excepción de la
educación básica, la selectividad es inevitable. Ahora bien, podría sostenerse
que, aunque toda política resulta selectiva, la diferencia fundamental radica
en si la selectividad se da ex ante o ex post. En el primer caso, la selección de
sectores (y/o firmas) se encuentra definida en el diseño de los instrumentos
o acciones en función de prioridades estratégicas; en el segundo caso, es
determinada por la estructura de oportunidades e incentivos existentes.
Mientras que la primera intenta modificar la estructura productiva, la
segunda no hace más que reproducirla.
Por último, la selectividad de la política industrial no se refiere al campo
de los instrumentos, que pueden ser horizontales o sectoriales, sino a la
focalización de aquellos hacia acciones selectivas relativas a ciertas actividades
con miras a desafiar ex ante las señales de mercado actuales, con el fin de
Manufactura y cambio estructural... 59

lograr una transformación de la estructura productiva. En este documento,

adoptaremos una definición amplia y acotada: amplia, desde la perspectiva
de los instrumentos, donde se incluye tanto la provisión de bienes públicos
(y semipúblicos) como los incentivos sectoriales, y acotada, en cuanto a su
focalización, a aquellas actividades que favorezcan el cambio estructural.

B. El alcance de la política industrial: la persistente

(y a menudo negada) centralidad
de la manufactura
Una vez asumido que la política industrial comprende un conjunto de
acciones e instrumentos que buscan incidir sobre la productividad de
la economía nacional a partir del apoyo selectivo a ciertas actividades
o sectores, conviene preguntarse cuál es el alcance de la definición de
industria adoptada en este trabajo. La definición de industria no se limita
a la manufactura, sino que comprende el conjunto de actividades que
permiten la transformación de los resultados de las actividades de I+D en
nuevos productos, bienes de consumo y servicios, al desempeñar el rol de
correa de transmisión entre la ciencia y el consumo2. De esta manera, si se
incluye en la industria no solo a los sectores manufactureros sino también
a los servicios conexos, el tan mentado proceso de desindustrialización de
los países desarrollados podría ser más que relativizado.
A pesar de esta definición amplia de industria, la manufactura (y, en
particular, algunas de sus ramas) sigue siendo el objetivo central de la política
industrial orientada al cambio estructural. Las razones para ello son diversas.
En primer lugar, la manufactura actúa como correa de transmisión
entre las oportunidades científicas y tecnológicas, y el resto del sistema
productivo. Una larga tradición de la historia económica y las tecnologías ha
ilustrado cómo el sector manufacturero, en especial el de los bienes de capital,
constituye el espacio de aprendizaje tecnológico en el capitalismo (Rosenberg,
1963 y 1982; Mowery y Rosenberg, 1999). La industria manufacturera es la
que tiene la capacidad de producir insumos (inputs), por ejemplo, máquinas
o productos químicos o biológicos, que explican la aplicación de técnicas y
los aumentos de productividad en otros sectores.
En segundo lugar, la manufactura también es la fuente de innovación
organizacional. Los servicios adoptan, en estos días, los criterios de
organización de la producción taylorista-fordista de la manufactura de
2
Un breve recorrido terminológico que va más allá de los objetivos de este documento: el concepto
de “industria” es de origen latino y significa actividad, ingeniosidad y savoir-faire. Esta noción
aparece en los países occidentales en el siglo XV y, en el transcurso de la historia, su definición
cambia: excluye ciertas actividades e incluye otras nuevas. Los fisiócratas aplicaban el concepto
de industria a todo tipo de actividad, en particular, la agricultura (Morvan, 1991, pág. 415).
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principio de siglo (por ejemplo, la organización del servicio de comida

rápida en las grandes cadenas de restaurantes, desde las hamburguesas
hasta el sushi), y para el manejo de inventarios en supermercados se aplican
técnicas de flujo tenso (just in time), desarrolladas previamente por el sector
manufacturero (Chang, 2002).
En tercer lugar, la industria es el origen de la creación de nuevos
servicios de alta productividad, la que en los últimos años ha crecido por
encima de muchos subsectores maduros de la industria (por ejemplo,
servicios de ingeniería, diseño, investigación bajo contrato (contract research
organizations), empresariales, finanzas y transporte). Aun así, la especialización
en estos servicios no puede sostenerse en el largo plazo si no cuentan con la
industria manufacturera, que sigue siendo el espacio en el que estos servicios
se desarrollan y diversifican a partir de aprendizajes que ocurren entre el
proveedor y el usuario (Pisano y Shih, 2012). Incluso el desarrollo de software,
más allá de los grandes paquetes patentados, requiere una base industrial
nacional como plataforma para su crecimiento.
Entonces, se puede concluir que la política industrial involucra un
conjunto de acciones selectivas orientadas a ciertas actividades manufactureras
—en particular, las industrias especializadas proveedoras de equipo y las
industrias basadas en la ciencia— que, por su potencial de encadenamientos
y rendimientos crecientes y dinámicos, son pasibles de inducir el cambio
estructural y aumentar la productividad de la economía. Cabe interrogarse
si esta visión de política industrial ha dado lugar a un corpus teórico que la
justifique y que permita identificar el conjunto de instrumentos y acciones
que posibilitan su implementación.

C. Los aportes de la teoría económica

a la interpretación de la política industrial
Si existe un terreno en el que, salvo excepciones, se revela la ausencia de
reconocimiento de la política industrial es la teoría económica. Hasta la
década de 1980, la política industrial nunca llegó a tener un cuerpo teórico
específico en la corriente principal de esta disciplina. Salvo el legado de
Friedrich List y Alexander Hamilton, que plantearon su fundamento, el
estudio de la política industrial quedó limitado a un conjunto acotado de
economistas herejes que circularon en los márgenes (o por fuera) de dicha
corriente. Los significativos aportes realizados por estos autores heterodoxos
tuvieron como impulso los desafíos que planteaba la industrialización tardía
más que la curiosidad de los investigadores. Una disciplina que concentró
sus esfuerzos en justificar el equilibrio general de la economía (o en explicar
la imposibilidad de su existencia) no resultaba un terreno fértil para este
tipo de preocupaciones. Tuvo que llegar la experiencia de industrialización
Manufactura y cambio estructural... 61

acelerada de los países de Asia, que desafiaron los principales preceptos de

la teoría estándar, para que comenzara el lento (y discontinuo) retorno de
la política industrial al debate económico.

1. El enfoque de fallas del mercado: entre la ausencia

y la omnipresencia de la política industrial
En su versión extrema, la teoría estándar neoclásica niega todo tipo de
política en la medida en que esta distorsiona la asignación de recursos. Para
ello, parte de supuestos altamente heroicos: los mercados son eficientes;
las instituciones necesarias para que los mercados existan y funcionen
están desarrolladas; y, ante la eventualidad de desvíos respecto a su
buen funcionamiento, ellos no pueden ser resueltos de manera eficaz por
el gobierno. En su versión extendida, la corriente principal de la teoría
económica amplía el rol de la política económica a la acción correctora del
Estado. Desde este punto de vista, la aplicación de políticas compatibles
con las leyes del mercado (market friendly) no sería incongruente con un
mayor bienestar económico en la medida que se justifiquen en fallas del
mercado. De esta manera, sin poner en cuestionamiento el núcleo duro de
su construcción teórica (el equilibrio general y la racionalidad sustantiva de
los agentes), la corriente teórica principal ha logrado generar un conjunto
de conceptos que se apartaron del margen de sus proposiciones generales
y pudieron justificar la política industrial (Grossman, 1989).
Sin pretensión de exhaustividad respecto a la larga lista de fallas del
mercado analizadas en la literatura, es posible mencionar los tres casos que
han tenido amplia difusión. Un primer caso relevante de fallas del mercado
es el de la información imperfecta, que puede dar lugar a problemas de
selección adversa en el mercado de capitales (Stiglitz y Weiss, 1981). Esto
origina imperfecciones en el mercado de capitales en la medida en que los
prestatarios saben más que las instituciones financieras sobre la naturaleza,
retornos y riesgos de los proyectos cuando se busca emprender una nueva
actividad. Por tanto, en condiciones en las que exista responsabilidad limitada,
un fracaso del proyecto expone a la institución a la quiebra. Esta situación
se traduce en problemas de desintermediación financiera que justifican la
intervención del Estado mediante instrumentos tales como los fondos de
garantía recíproca.
Un segundo caso de falla del mercado se refiere a entender la ciencia
y tecnología como bienes públicos. Siguiendo el trabajo de Arrow (1962), es
posible asociar la ciencia y la tecnología a las características de bienes públicos,
cuyos costos de producción son prohibitivos pero, una vez revelados, sus
costos de acceso resultan muy bajos (o directamente nulos). Dado el supuesto
de que tanto la ciencia como la tecnología son información perfectamente
codificable, transmisible y, por lo tanto, apropiable a bajo costo, se justifica
62 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

la acción correctora del Estado destinada a paliar estos problemas a partir

de la subvención de las actividades de investigación o el establecimiento de
monopolios transitorios basados en los derechos de propiedad intelectual
(Griliches, 1979; Jaffe, 1984; Spence, 1984)3.
Un tercer caso, estrechamente vinculado a problemas de apropiación,
se produce ante la existencia de externalidades, por lo que las firmas no
pueden apropiarse del resultado de las innovaciones, la formación de capital
humano, la capacitación de la mano de obra y otras inversiones (Horowitz
y Sherman, 1980; Simpson, 1984). Por su parte, Scitovsky (1954) mostró que,
en presencia de externalidades, surgen problemas de coordinación en la
producción entre actividades relacionadas, lo que puede llevar a la subinversión
(y luego subproducción). Eventualmente y aunque no sea mencionado por el
autor, esta situación puede justificar la acción del Estado como planificador
central de las inversiones.
En particular, la experiencia del Japón en cuanto a la política industrial
inspiró un conjunto de trabajos que esbozaron variantes al enfoque estándar
de fallas del mercado y que, incluso, llegaron a justificar cierto grado de
selectividad en la política. Esto se ve claramente en la vinculación entre la
política industrial y la defensa de la competencia. Mientras que para el enfoque
estándar predominante en los Estados Unidos (y buena parte de nuestra
región) es necesario que los mercados sean competitivos y perfectos para
asegurar un máximo de bienestar, el Ministerio de Comercio Internacional e
Industria (MITI) durante la década de 1980 sostenía que “si la competencia es
excesiva y si esa situación hace que los beneficios sean menores que los costos
perdidos, el gobierno debe intervenir” (Kagami, 1995, pág. 5)4. En trabajos
posteriores donde se distingue entre innovaciones verticales y horizontales,
aplicados al caso de China, se han planteado dudas sobre este argumento y
se ha mostrado cómo la selectividad sectorial favorece un mejor desempeño
de la productividad en la medida en que se aplica a sectores competitivos
(Aghion y otros, 2012). Más allá de que es difícil llegar a una conclusión
general a partir de este tipo de trabajos, la incorporación de variantes en los

3
Estos supuestos han sido cuestionados por la literatura evolucionista, que considera que la
adquisición de la ciencia y la tecnología implica costos elevados asociados al carácter más o menos
tácito del conocimiento, la complejidad de las tecnologías, el requisito de contar con capacidades
para absorberlo y la existencia de prácticas de bloqueo de los resultados de la innovación por
parte de las firmas dominantes (Dosi, 1988; Nelson y Winter, 1982; Antonelli, 1999).
4
Los economistas de la organización industrial japonesa serían los primeros en desarrollar modelos
en los que, en presencia de rivalidad oligopólica, la solución subóptima (second best), con restricción
del número de firmas en el oligopolio, es superior desde el punto de vista del bienestar a la de la
libre entrada de firmas. En un oligopolio, los agentes deciden sus acciones basados en la reacción
del rival y esa competencia se desarrolla en el tiempo sujeta a una línea de juego en el que la
restricción de la competencia puede llevar a una situación de mayores beneficios conjuntos, lo
que evita el exceso de firmas y de inversión (teorema de la entrada excesiva de Suzumura y
Kiyono, 1987).
Manufactura y cambio estructural... 63

supuestos amplió las posibilidades de introducir la política industrial en el

debate de la teoría económica5.
El abordaje de fallas del mercado es legítimo desde el punto de vista
teórico en la medida en que permite justificar la necesidad de intervenciones
específicas al extender el alcance de la teoría estándar. Estas pueden justificar
tanto acciones horizontales como selectivas. No obstante, una lectura atenta
de los argumentos permite concluir que serían efectivas solo en el caso de
acciones horizontales. Las intervenciones selectivas hacia ciertos sectores o
firmas resultarían insignificantes para el desarrollo económico o bien serían
aún más costosas que las fallas que las motivaron: las fallas del Estado serían
siempre mayores que las fallas del mercado en estos casos (Krueger, 1990)6.
Aun en el caso de que las fallas del mercado asociadas a las políticas
selectivas sean mayores que las del Estado, cabe interrogarse hasta qué punto
este enfoque resulta útil más allá de generar una justificación —o bien un
cuestionamiento— ex post de los instrumentos particulares. Dicho enfoque
parece ser poco operativo para el diseño e implementación de una política
industrial frente a la multiplicación de las fallas del mercado. En un trabajo
colectivo llevado a cabo con autores evolucionistas, Joseph Stiglitz —uno
de los principales impulsores de este enfoque— sostiene que no es que no
existan fallas del mercado, sino que el mundo está plagado de ellas (Cimoli,
Dosi y Stiglitz, 2009). Se podría reforzar el argumento desde una perspectiva
schumpeteriana y sostener que resulta incongruente justificar la política
industrial como una forma de corrección de las fallas del mercado al mismo
tiempo que se reconoce que la dinámica de una economía capitalista se basa
justamente en la generación endógena de fallas del mercado: la competencia
mediante la introducción de nuevos productos y procesos.

2. La política industrial en sentido estricto:

la generación de efectos de encadenamiento
En contraste con la visión del enfoque de las fallas del mercado, donde la
política económica aparece cuando se desafían algunos de los supuestos
del estado ideal de equilibrio, para los responsables de las políticas de
desarrollo, la necesidad de una política industrial surge cuando los marcos
institucionales existentes no logran superar en forma automática los límites

5
Los modelos schumpeteriano-evolucionistas introducen las distintas fases de la evolución de
una industria e ilustran cómo los límites a la competencia excesiva y el fomento de campeones
nacionales son eficaces solo en el caso de industrias nuevas, no así en las fases de madurez del
ciclo tecnológico de la industria (Aubert, Falck y Heblich, 2008).
6
Las fallas del Estado incluirían desde la falta de capacidades informativas en el diagnóstico de
los sectores con externalidades hasta problemas de captura y búsqueda de rentas por parte de
grupos de interés. Las políticas horizontales serían más adecuadas en tanto exigirían menores
capacidades institucionales y, al no estar asociadas a sectores y firmas, evitarían los problemas
de captura.
64 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

estructurales del desarrollo. En ese contexto, se justifica llevar adelante

acciones orientadas a inducir cambios en los parámetros profundos de las
estructuras económicas (y sociales). Es por ello que desde la década de 1950,
los autores pioneros del desarrollo acuñaron diversas metáforas que explican
la acción deliberada del Estado: el gran impulso (Rosenstein-Rodan, 1957),
el gran aguijón (Gerschenkron, 1968) o los eslabonamientos (Hirschman,
1958 y 1977).
Estas metáforas tienen puntos en común: parten de la existencia de
complementariedades de inversión y rendimientos crecientes entre distintas
industrias. Por un lado, la ausencia de un tamaño de mercado suficiente para
alcanzar la escala mínima desalienta la inversión en la industria siderúrgica
y, por otro lado, la ausencia de una industria siderúrgica competitiva impide
el desarrollo de la industria metalmecánica nacional. Frente a este tipo de
problemas existen dos tipos de estrategias de desarrollo. La estrategia de
acción estatal elaborada por Paul Rosestein-Rodan (1957) y Ragnar Nurkse
(1952), que, en sintonía con los problemas de coordinación sugeridos por
Scitovsky (1954), plantean la necesidad de impulsar inversiones simultáneas en
distintas actividades a partir de la acción estatal y la estrategia de desarrollo
adoptada por Albert Hirschman (1958) como un proceso secuencial y
desequilibrado. Por ejemplo, el desarrollo de la industria automotriz generará
cuellos de botella de capacidades (o de divisas) en la provisión de materias
primas y, de esta manera, justificará la inversión aguas arriba de la industria
siderúrgica. Hirschman es quien resalta con mayor énfasis la necesidad
de políticas selectivas a partir de la promoción deliberada de sectores que
generen eslabonamientos hacia atrás en los proveedores o eslabonamientos
hacia delante en las industrias usuarias.
En el sentido planteado por Hirschman (1977), la estrategia de desarrollo
requiere una constelación de decisiones complementarias que movilicen
las capacidades tecnológicas y productivas ocultas. Luego, la promoción
de inversiones en estos sectores no solo cumpliría el rol de impulsar la
demanda y aumentar la capacidad de producción, sino que también marcaría
la pauta para inversiones adicionales. De esta manera, se lograría movilizar
las capacidades que se encuentran ocultas y mal utilizadas en los países en
desarrollo. Contra la idea de buena gobernanza, Hirschman remarca que las
acciones de política de desarrollo preceden a los cambios en las instituciones.
Por lo expuesto, la política industrial se encuentra entre aquellas
acciones que llevan a cabo los gobiernos frente a la necesidad de resolución
—más o menos urgente— de problemas socioeconómicos. En ese marco,
cuando la resolución de problemas involucra la promoción de sectores
pasibles de generar una conspiración multidimensional, existe la posibilidad
de despertar las energías empresariales, al tiempo que se crean efectos de
Manufactura y cambio estructural... 65

eslabonamiento en el resto de la economía y se conducen así a los grupos de

interés en una coalición hacia el desarrollo (Hirschman, 1977).

3. El regreso de las políticas horizontales

(o el Estado facilitador)
Durante los últimos años, en los organismos internacionales de crédito han
tomado relevancia las denominadas políticas de desarrollo productivo, que
reconocen la importancia de las políticas de financiamiento de la I+D y la
innovación, pero que relegan el papel antes dado a la manufactura en el
desarrollo. Desde el punto de vista de dichos organismos, los instrumentos
que afectan a los incentivos no deben desafiar de manera significativa el
principio de las ventajas comparativas. Este tipo de orientación ha sido
adoptado por los organismos internacionales, como el Banco Mundial y,
más recientemente, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), con la
confianza puesta en un contexto internacional y nacional que consideran
más favorable a las denominadas políticas de desarrollo productivo (Lin y
Monga, 2011; Crespi y Stein, 2014)7.
El enfoque desarrollado reconoce la importancia del cambio estructural
y la relevancia de acumular capacidades en actividades con mayor densidad
tecnológica (Lin, 2009). Desde esta perspectiva, se priorizan aquellas inversiones
apropiadas para el nivel existente de capacidades. Los cambios en la estructura
productiva deben ser graduales, ya que están subordinados necesariamente
a la estructura de dotaciones factoriales que genera la economía en el proceso
de acumulación de capital. Por ello, para cambiar la estructura productiva,
es preciso cambiar previamente la dotación de factores y de capacidades,
avanzando de manera paulatina de una industria especializada en productos
intensivos en mano de obra (o recursos naturales) hacia una economía con
una estructura productiva especializada en sectores intensivos en capital.
Cualquier intento de desafiar en forma excesiva las señales de precios
de mercado o proteger una industria no intensiva en las capacidades existentes
puede llevar a una trampa de bajo crecimiento. La intervención del Estado
sobre los incentivos para cambiar el perfil productivo resulta incongruente con
las dotaciones y capacidades existentes, y retrasa el proceso de crecimiento.
Los subsidios o aranceles excesivos impiden a los empresarios visualizar
las oportunidades de logros de eficiencia y/o de nuevas oportunidades de
inversiones rentables. En ese marco, el Estado debe asumir un rol de facilitador

7
En términos nacionales, consideran que los sectores privados de los países de América Latina
han demostrado cada vez más fuerza y capacidad para llevar a cabo inversiones inciertas a largo
plazo. En el plano internacional, el pesimismo de las exportaciones que dominó el pensamiento
desarrollista en los primeros días de la política de industrialización por sustitución de importaciones
(ISI) disminuyó conforme aumentó el comercio internacional y cayeron las barreras al comercio.
66 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

del desarrollo y resolver las fallas del mercado que impiden el despliegue
del sector privado, sin desafiar el principio de las ventajas comparativas.
Este argumento encuentra sustento empírico en el trabajo de Haussman
e Hidalgo (2011), que, a partir de indicadores de flujos comerciales, muestran
que el nivel de complejidad de una economía condiciona el tipo de producto
en el que se pueden especializar. Lin y Monga (2011) presentan un modelo
de naturaleza aún relativamente macroeconómica que propone una guía
paso a paso para llevar adelante políticas industriales en función de las
capacidades acumuladas por los agentes.
Así como los cambios en las estructuras productivas deben ser graduales
y estar asociados a las capacidades existentes, lo mismo puede argumentarse
respecto al tipo de políticas implementadas. Las metas de la política industrial
deben ser realistas y tener en cuenta las capacidades institucionales existentes.
Los instrumentos horizontales serían los más adecuados para un país con
escasas capacidades institucionales. En la medida en que se acumulen
capacidades institucionales, se puede avanzar hacia políticas más sistémicas
que permitan resolver problemas de coordinación y de información. Por el
contrario, las políticas selectivas basadas en subsidios, además de requerir
capacidades institucionales de las que carecen los Estados de los países en
desarrollo, aumentan el riesgo de comportamientos de búsqueda de rentas
y de captura propios de un exceso de intervencionismo (véase el gráfico II.1).

Gráfico II.1
Capacidad institucional para la política industrial

Selectivas y de frontera
Grandes proyectos
estructurantes
Hincapié en los campeones
Facilitadoras nacionales y las tendencias
Respuesta reactiva futuras, base tecnológica
Número de instrumentos

a problemas y rejeraquización
de coordinación de los instrumentos
en cadenas
Sectoriales (verticales)
Selección de sectores
y creación de nuevos
sectores; desarrollo de
proveedores estratégicos

Horizontales
Difusión uniforme
o neutra (apropiación
conforme a
las capacidades)

Capacidad institucional

Fuente: G. Yoguel, M. Lugones y S. Sztulwark, “La política científica y tecnológica argentina en las
últimas décadas: algunas consideraciones desde la perspectiva del desarrollo de procesos de
aprendizaje”, Manual de Políticas Públicas, 2007 [en línea] [Link]
paginas/5/31425/[Link]; W. Peres y A. Primi, “Theory and practice of
industrial policy: evidence from the Latin American experience”, serie Desarrollo Productivo, Nº 187
(LC/L.3013-P), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2009.
Manufactura y cambio estructural... 67

4. La política industrial como proceso de reducción

de las brechas tecnológicas
Un conjunto de trabajos recientes de inspiración evolucionista y
neoschumpeteriana (Lall, 2004; Cimoli, Dosi y Stiglitz, 2009; Cimoli, Ferraz
y Primi, 2009) renuevan las hipótesis originales de la industria naciente
de List y Hamilton al hacer hincapié en las diferentes habilidades de los
países para usar y desarrollar tecnología —lo que en estos trabajos se
denominan capacidades tecnológicas— y, en particular, en los altos costos
de adopción y absorción de la tecnología importada por parte de los países
de menor desarrollo8. Desde esta perspectiva, las capacidades tecnológicas
e institucionales son el resultado de procesos de aprendizaje y, por lo tanto,
son endógenas a los cambios en la estructura productiva.
El hecho de que la tecnología cuente con un gran componente tácito
resultante de la experiencia junto a las fuentes codificadas (información
de patentes, planos, publicaciones) hace que resulte muy complejo subir la
escalera de la industrialización de forma gradual a partir de las ventajas
comparativas iniciales. El acceso a la tecnología exige aprendizajes mediante
la experiencia y, por ende, difícilmente pueda llevarse adelante a partir de las
actividades productivas existentes. A su vez, dichos aprendizajes requieren
externalidades de otras fuentes de conocimiento que son más densas en la
medida que existan en la estructura productiva sectores manufactureros
y/o sectores proveedores especializados de tecnología (Pavitt, 1984; Bell y
Pavitt, 1995).
El desarrollo de estos sectores no se induce en forma endógena, en la
medida en que los incentivos hacia las actividades con ventajas comparativas
estáticas reproducen la estructura productiva. La estructura de costos
existente no revela la oportunidad y no genera incentivos suficientes para
asumir los riesgos de invertir en los nuevos sectores. En períodos de cambio
de paradigma tecnológico, el problema es aún mayor dada la incertidumbre
radical, y la política industrial debe recurrir a acciones deliberadas orientadas
a crear nuevos sectores.
Al respecto de los apoyos a la industria, estos asumen un carácter
selectivo y deliberado. Existen ciertas industrias que cuentan con un mayor
potencial de aprendizaje y, por lo tanto, de rendimientos externos crecientes.
En este sentido, algunas industrias asumen un papel nodal en la difusión
intersectorial de tecnología. Entre ellas, se destacan la industria de bienes
de capital y, más recientemente, ciertas tecnologías transversales, como las
tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC).

8
Las capacidades tecnológicas se distinguen de las capacidades productivas en que, mientras las
segundas implican la capacidad de producir con las técnicas existentes, las primeras involucran
el conocimiento para adaptar y desarrollar nuevas técnicas (Bell y Pavitt, 1995).
68 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Para los países en desarrollo, la oportunidad de reducir las brechas

tecnológicas es mayor en ciertos períodos de transición entre paradigmas
tecnológicos, puesto que tienen la posibilidad de adoptar las nuevas tecnologías
insertándose como imitadores tempranos. Esto es así porque los países
desarrollados aún no han logrado desplegar todo el potencial de las nuevas
tecnologías y las tecnologías preexistentes no han avanzado en la curva de
aprendizaje. Por lo dicho, aunque se abre una ventana temporal que puede
ser aprovechada por los países en desarrollo (Freeman y Perez, 1988), esta
estrategia requiere la protección selectiva del mercado interno e incentivos,
dados los largos períodos de aprendizajes tecnológicos en los que las
rentabilidades son muy bajas (o incluso negativas).
En consecuencia, aquellos países que pretenden llevar adelante procesos
de puesta al día tecnológica deben desafiar las ventajas comparativas en las
industrias intensivas que demandan nuevas tecnologías a partir de distintos
mecanismos transitorios de incentivos y protección del mercado. La magnitud
con la que la política sectorial pueda hacerlo dependerá de la proximidad
entre las nuevas oportunidades tecnológicas y las capacidades —también
tecnológicas— asociadas a la especialización inicial.

D. Hacia una tipología de acciones

de política industrial
A esta altura, se puede intentar responder a la motivación teórica de este
trabajo: ¿la política industrial se encuentra ausente en la teoría económica? Si
se parte de la premisa de que lo que distingue a la política industrial de otras
políticas microeconómicas es si ella se orienta o no al cambio estructural, es
posible sostener que, a excepción de los enfoques evolucionistas, no existe
un marco teórico que permita fundamentar su existencia. Las acciones
correctivas en respuesta a fallas del mercado específicas no constituirían un
abordaje operativo a la hora de diseñar instrumentos de política industrial.
Por su parte, la visión del Estado facilitador, si bien reconoce la importancia
de la dinámica innovadora de las firmas, deja librada la definición del perfil
de especialización sectorial a las señales correctas del mercado. Esta falta de
contundencia de los argumentos en pos de una política industrial contrasta
con las enseñanzas de los pioneros del desarrollo.
El fundamento teórico de la política industrial se encuentra en lo que
Peres y Primi (2009) denominan la síntesis estructuralista-evolucionista-
schumpeteriana. Solo a partir de este enfoque puede plantearse como
recomendación de política industrial la protección de ciertas industrias
para contrapesar las industrias líderes presentes en los países industriales.
Sin embargo, esta proposición no está exenta de cualificaciones cuando
Manufactura y cambio estructural... 69

se analizan el tipo de acciones y la gama de instrumentos concretos que

pueden utilizarse.
A fin de hacer operativa una definición de política industrial, en el
cuadro II.1 se presenta una taxonomía exploratoria de acciones basada en
trabajos que avanzaron hacia una sistematización de este debate (Cimoli, Dosi
y Stiglitz, 2009; Peres y Primi, 2009). A partir de ella, es posible identificar
tres grandes áreas de intervención de la política industrial, a saber:
i) El desarrollo de una infraestructura de ciencia y tecnología que
cree oportunidades científicas, que promueva su difusión a partir
de aprendizajes distribuidos socialmente y que, sumada a una
política que incentive la generación de capacidades tecnológicas,
acelere los procesos de aprendizaje tecnológico de las firmas.
ii) Aquellas acciones de política industrial que, mediante distintos tipos
de instrumentos —arancelarios, fiscales, de compra gubernamental,
financieros, de propiedad intelectual, regulatorios— afecten de
manera selectiva a las señales económicas y/o los contextos de
selección, incluidas las señales de rentabilidad y los costos de
oportunidad percibidos.
iii) Aquellos arreglos institucionales que resuelven problemas de
coordinación en la circulación de información y frente a las
complementariedades de inversiones intersectoriales, que van desde
las relaciones entre las finanzas y la industria, los proveedores y
los clientes hasta el rol central del Estado en la implementación
de las distintas acciones de política industrial.
Al respecto de la política de incentivos (mencionada en el punto i),
conviene resaltar su importancia. La política industrial requiere desafiar los
precios correctos y, con ello, la reproducción de las ventajas comparativas
estáticas. No obstante, los instrumentos que afectan los incentivos se han
ampliado y van más allá de las herramientas comerciales, financieras y
fiscales generalmente analizadas. Dependiendo del sector y de las condiciones
regulatorias internacionales, surgen nuevas acciones e instrumentos: el uso
selectivo de los estándares ambientales y las normas de calidad para la compra
gubernamental, la definición de los marcos regulatorios de nuevas tecnologías
o el caso, en países desarrollados, de una estrategia de propiedad intelectual
que habilita procesos de aprendizaje a partir de innovaciones radicales (como
ilustra el caso del avance de las drogas biotecnológicas biosimilares)9.

9
Estas prácticas no constituyen una excentricidad de los países en desarrollo. Aun en los Estados
Unidos el uso de licencias compulsivas y grupos (pools) de patentes posibilitaron llevar adelante
procesos de aprendizaje acelerado en tecnologías de semiconductores frente al rezago del Japón
durante los años ochenta.
70 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Cuadro II.1
Política industrial: principales áreas, acciones e instrumentos
Áreas de intervención Acciones e instrumentos clave (ejemplos)
Oportunidades científicas i) Grandes programas de frontera en tecnologías transversales
y tecnológicas (TIC, biotecnología, nuevos materiales y nanotecnología),
infraestructura de ciencia y tecnología.
Aprendizajes distribuidos ii) Políticas de formación y educación formales (por ejemplo, educación
socialmente técnica y programas de formación en la empresa).
Capacidades tecnológicas iii) Políticas de apoyo a la I+D y tecnología incorporada (amortización
de las empresas acelerada, subsidios y créditos).
Incentivos y control iv) a. Subsidios, aranceles, cuotas de comercio internacional, acceso
selectivo del mercado al crédito;
b. compras estatales;
c. tipos de cambio diferenciales, y
d. gestión estratégica de la propiedad intelectual
y el marco regulatorio.
Apoyo selectivo a firmas v) Orientación selectiva de los elementos mencionados en los puntos
iii y iv hacia empresas estatales, desde campeones nacionales hasta
requisitos para empresas multinacionales
Institucionalidad vi) Autonomía y jerarquía de los organismos gubernamentales
(autonomía imbricada) imbricados a partir de la participación del sector privado: mesas
de implementación, redes público-privadas, distritos industriales
o tecnológicos, conglomerados (clusters).
Fuente: M. Cimoli, G. Dosi y J. Stiglitz, “Institutions and policies shaping industrial development:
an introductory note”, Industrial Policy Development. The political economy of capabilities
accumulation, M. Cimoli, G. Dosi y J. Stiglitz (eds.), Nueva York, Oxford University Press, 2009 y
W. Peres y A. Primi, “Theory and practice of industrial policy: evidence from the Latin American
experience”, serie Desarrollo Productivo, Nº 187 (LC/L.3013-P), Santiago, Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2009.

Si bien la política de incentivos es una condición necesaria para el cambio

estructural, no resulta suficiente. En una economía basada en el conocimiento,
los aprendizajes tecnológicos necesarios para incursionar en los sectores
asociados a los nuevos paradigmas tecnológicos de las TIC, la biotecnología
y la nanotecnología requieren el acceso a fuentes de conocimiento en la
infraestructura de ciencia y tecnología, y a los aprendizajes con proveedores
y usuarios, así como a instituciones regulatorias y de financiamiento que
permitan gestionar el alto grado de incertidumbre de los proyectos de I+D.
El abordaje planteado no solo exige apartarse del enfoque de fallas
del mercado, sino que también es una invitación a revisar la definición
estricta de la política industrial. Por ejemplo, la creación de infraestructuras
de ciencia y tecnología sería ajena al ámbito de la política industrial, tanto
desde un abordaje de fallas del mercado —que la consideraría objeto de la
política tecnológica— como desde una visión de política industrial stricto
sensu, que consideraría que es excesivamente horizontal. En contraposición,
autores evolucionistas como Giovanni Dosi (1988) parten de la idea de que
la ciencia y la tecnología no constituyen bienes públicos de fácil acceso
para cualquier sector, sino que están estructurados. Desde esta corriente,
se hace hincapié en la necesidad de organizar las externalidades. Esto no
solo implica financiar centros de enseñanza e investigación, sino también
Manufactura y cambio estructural... 71

distintos tipos de arreglos institucionales que establezcan una relación entre

los avances científicos y tecnológicos y la explotación económica por parte
de las empresas10.
La visión desarrollada en este apartado tiene importantes implicancias
a la hora de abordar el diseño y la implementación de la política industrial, en
la medida en que exige coordinar un conjunto de acciones en forma deliberada
—la creación de infraestructuras de ciencia y tecnología, los aprendizajes
distribuidos socialmente, la generación de capacidades tecnológicas en las
firmas, los incentivos y el control selectivo del mercado— con una clara
focalización en un conjunto acotado de sectores estratégicos y la conformación
de un sistema nacional de innovación. Generar las capacidades institucionales
para implementar y coordinar las políticas exige un aprendizaje institucional
y resulta uno de los mayores desafíos para los países en desarrollo.

E. Del diseño a la implementación: la necesidad

de una autonomía imbricada
La existencia de un conjunto de acciones orientadas a promover la industria
no significa, por supuesto, que las políticas industriales sean necesariamente
efectivas. Los casos exitosos de política industrial son más la excepción que
la regla. La teoría económica estándar adjudica los fracasos a un exceso de
intervención del Estado y al diseño de incentivos selectivos que llevan a la
posibilidad de captura por parte de grupos de interés y de búsqueda de
rentas, entre otras causas. Esta discusión se ha reavivado desde los años
ochenta y surgen nuevos argumentos que hacen hincapié en los problemas de
implementación. Se parte de la base de que todo intento de adoptar un mapa
o guía de buenas prácticas de implementación choca con las condiciones
particulares de cada trayectoria de desarrollo nacional. Sin embargo, se
pueden destacar algunas cuestiones generales de instrumentación que son
cruciales a la hora de discutir las políticas industriales.
En primer lugar, es necesario prestar atención a la economía política del
país a fin de explicar el éxito de una política industrial. Es bien conocido el
argumento según el cual una elevada desigualdad asociada a la concentración
de la propiedad de los recursos naturales puede bloquear los procesos de
cambio estructural cuando estos afectan los intereses de los propietarios
(Cimoli y Rovira, 2008). El ejemplo clásico ha sido el rol de los propietarios de
tierras del sur de los Estados Unidos, que, hasta la guerra civil, se enfrentaban
a toda política proteccionista del norte industrial. Cuanto más articulados

10
En este aspecto, la visión del Estado facilitador analizada previamente coincide con incluir las
infraestructuras de ciencia y tecnología como objeto de políticas de desarrollo productivo, en
tanto la innovación involucra problemas de coordinación y de externalidades tecnológicas que
deben ser resueltas por el Estado, siempre que no incidan sobre el perfil de especialización.
72 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

estén los propietarios de recursos naturales con el resto de las actividades

comerciales y productivas, mayor será su poder de veto sobre estas políticas
(Hirschman, 1977). Hacia fines de 2010 ocurrió en la Argentina una situación
que ilustra este tipo de ejemplo: la oposición de los propietarios de tierra y
sus socios de las cadenas agroindustriales al establecimiento de un tipo de
cambio diferenciado y móvil mediante derechos de exportación para los
productos básicos agrícolas.
Sin duda, es posible relajar estos límites con coaliciones de intereses
por medio de compensaciones, tal como lo hicieron los Estados Unidos tras el
triunfo del norte industrial en la guerra civil, a partir del reparto de tierras y la
instauración de una agresiva legislación de defensa de la competencia (antitrust)
que buscaba compensar los efectos de la concentración de la industria11.
En un contexto sociohistórico en el que los procesos de concentración y
centralización del capital explican la emergencia de los grupos de empresas
(holdings) como forma de organización predominante en la industria, es difícil
establecer coaliciones entre intereses diferenciados de capitales industriales,
agrícolas y financieros (Azpiazu, Basualdo y Khavisse, 1986). En este sentido,
el éxito de una acción de política industrial será diferente según el tipo de
problema que justifica su implementación, ya sea que se trate de respuestas
a urgencias o se enmarque en una estrategia de desarrollo respaldada por
factores de poder internos o externos (Hirschman, 1984).
En segundo lugar, pese a los problemas de implementación que plantea
la economía política, la política industrial requiere de la interacción con
los empresarios. Distintas experiencias reflejadas en estudios de caso y en
modelos econométricos convalidan la opinión de que el éxito de las políticas
industriales y tecnológicas se encuentra asociado al diálogo continuo y a
la interacción con el sector privado. Esta recomendación es incongruente
con los temores de captura por parte del sector privado y la posibilidad de
conductas de búsqueda de renta cuando existe una estrecha cercanía entre
el Estado y los capitalistas.
De forma paradójica, estas cuestiones no fueron tratadas en la literatura
donde se analizaron las experiencias de industrialización de la posguerra.
Esto remite a la incapacidad de analizar al Estado. En estos trabajos, o bien el
Estado no es considerado una institución o, si lo es, su análisis se circunscribe
a una perspectiva normativa (Krueger, 1974 y 1990). Esta visión parte de la idea
de que los límites de los procesos de industrialización en América Latina se
encontraban asociados a un exceso de intervencionismo, pero no se estudia
la estructura del Estado como una institución determinada históricamente.

11
Ciertos autores de la región que han profundizado en las cuestiones de planificación del desarrollo
han sistematizado estos temas desde una perspectiva analítica y han desarrollado métodos para
identificar las posibilidades de alianzas y compensaciones frente a medidas que afectan intereses
(Calcagno, 1962).
Manufactura y cambio estructural... 73

Entre los autores que mejor han tratado esta problemática se encuentra
Peter Evans (1995), que plantea que el éxito en la implementación de una
política industrial está asociado al logro de un Estado que cuente con una
autonomía imbricada (embedded autonomy). Sostiene que una política industrial
efectiva requiere, por un lado, un Estado con un grado relativo de autonomía
—entendido como el conjunto de agencias que intervienen, en este caso, en la
implementación de dicha política— y, por el otro, cierto grado de imbricación
con los capitalistas. La autonomía —noción influida en parte por el concepto
de burocracia de Max Weber— se basa en una estructura estatal en la que el
alineamiento de los objetivos individuales de los funcionarios de carrera, con
criterios de meritocracia, coincide con los propios objetivos. Sin embargo, la
autonomía no se agota en los aspectos formales e incluye la importancia de
los lazos no formales, como el sentirse parte de una misma comunidad, lo
que asegura la coherencia con la acción burocrática (pertenencia al ámbito
universitario, las Grandes Escuelas (Grandes Écoles), las fuerzas armadas o
un partido).
No obstante, para que dicha autonomía no se traduzca en aislamiento,
es importante que el Estado cuente con un grado de imbricación que involucre
un relacionamiento institucionalizado con un conjunto más o menos acotado
de empresas y otros organismos con el que se tiene un proyecto en común.
La imbricación posibilita la circulación de información para identificar las
oportunidades y garantizar un seguimiento de las políticas.
El concepto de autonomía imbricada plantea la necesidad de una
adecuada amalgama entre ambos polos y permite establecer dos proposiciones
que resuelven la ambivalencia de la literatura respecto de la articulación
público-privada:
i) La imbricación sin autonomía se traduce en el predominio de
relaciones personales entre las empresas y el Estado, lo que da
lugar a conductas de búsqueda de renta y la posibilidad de captura
de las agencias por parte del sector privado.
ii) Por su parte, la autonomía sin imbricación da lugar al aislamiento
y al estancamiento de todo proceso de aprendizaje y de generación
de capacidades institucionales que pueda realizar el Estado.
Este último aspecto lleva a la tercera cuestión relevante en materia de
implementación de las políticas económicas: son importantes las capacidades
institucionales de las agencias y otras organizaciones que implementan la
política. Solo en caso de que el Estado cuente con el adecuado balance de
autonomía imbricada, es posible que dichas capacidades puedan acumularse.
En este sentido, guarda relevancia la reflexión de Peres y Primi (2009) acerca
de la posibilidad de llevar adelante una política industrial que responda al
desafío de reducir las brechas tecnológicas. Según estos autores, el alcance
de la política dependerá de dos dimensiones:
74 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

i) las capacidades institucionales para llevar adelante las políticas

que, a su vez, dependen de un conjunto de factores que incluyen
la capacidad institucional para el diseño, la implementación y la
mejora de las políticas, y
ii) el número y el alcance de los instrumentos que posee la agencia
u organismo en cuestión, que dependen de la estrategia y los
objetivos específicos involucrados.
Estas dos dimensiones definen un espacio de intervención donde se
identifican tres tipos de política: horizontales, selectivas y de frontera, cada
una con conjuntos de instrumentos, metas e instituciones diferentes (Peres
y Primi, 2009; Yoguel Lugones y S. Sztulwark, 2007). A su vez, es posible
incorporar entre las políticas horizontales y las selectivas un cuarto tipo
de política: la intermedia. Esta obedece al rol del Estado facilitador, que
actúa como un “jardinero que riega sus flores”, pues busca modernizar las
actividades existentes (véase el gráfico II.1).
De aquí se desprende que los países con pocas capacidades
institucionales son más proclives a llevar adelante solo políticas horizontales
basadas en la provisión de bienes públicos a partir de un conjunto limitado
de instrumentos (asistencia técnica, cumplimiento de normas sanitarias y de
salud, infraestructura de ciencia y tecnología, formación de recursos humanos).
A medida que se desarrollan capacidades institucionales, se avanza hacia
políticas facilitadoras donde la agencia de política industrial acompaña a las
empresas en la resolución de problemas técnicos, económicos y regulatorios,
y se resuelven los problemas de asimetrías de información respecto a la
oferta de política. En este caso, el número de instrumentos es mayor, pero
los recursos directamente involucrados en las agencias son limitados.
El aprendizaje institucional requerido para la implementación de
políticas selectivas es mayor en la medida en que estas políticas incluyen a
sectores específicos (y firmas) que deben ser identificados y monitoreados,
lo que involucra en ciertos casos el control de empresas estatales o
mixtas, o la celebración de contratos de compra pública. Estas acciones se
caracterizan por una elevada demanda de instrumentos con recursos y de
capacidades institucionales.
El nivel más alto en el proceso de aprendizaje institucional se encuentra
en las políticas de frontera, que a menudo (aunque no de modo exclusivo) son
implementadas por países que han reducido su brecha tecnológica y buscan
crear oportunidades para generar rupturas tecnológicas. Dentro de estas
políticas, es posible incluir estrategias de imitación temprana en ciertas áreas
clave en las que la economía local cuenta con capacidades tecnoproductivas
latentes, como es el caso de los desarrollos imitativos de semiconductores,
en el Japón, o de memorias RAM dinámicas, en la República de Corea. Estas
Manufactura y cambio estructural... 75

políticas son la expresión de estrategias altamente complejas que requieren

una coordinación entre distintos participantes privados y públicos. En esta
categoría se suelen agrupar los programas nacionales de biotecnología,
nanotecnología y tecnología aeroespacial y de defensa.
En resumen, la implementación depende de cuestiones de economía
política y de las capacidades institucionales, aspectos que ponen en el centro
de la discusión la necesidad del Estado de lograr una autonomía imbricada
como condición del éxito de toda política industrial. Seguramente, los Estados
con escasa autonomía relativa frente a grupos de gran poder económico
contarán con limitados grados de libertad para avanzar en sus políticas y
solo podrán adquirir las capacidades institucionales mínimas y necesarias
para llevar adelante acciones horizontales.
Lo dicho plantea un dilema para la política industrial: por un lado,
las políticas industriales sectoriales requeridas para salir del subdesarrollo
exigen contar con capacidades institucionales, pero, si se las tuviera, ya no
se trataría de un país subdesarrollado. En este sentido, ascender por la curva
de los aprendizajes institucionales no es un proceso lineal y armónico, y, en
ciertos momentos, como señalaba Albert Hirschman, requiere generar efectos
desequilibrantes de política que despierten una secuencia de eslabonamientos
y aprendizajes institucionales.

F. Enseñanzas a partir de las experiencias

internacionales de política industrial
Desde la posguerra, hubo tres momentos en los que el debate sobre política
industrial fue particularmente intenso. Una primera etapa ocurrió durante
el proceso de reconstrucción europeo, en el que predominaron dos grandes
modelos: por un lado, el del Estado alemán como generador de condiciones
institucionales para el desarrollo de un segmento de empresas medianas
de bienes de capital, que tuvo como principal arreglo institucional el
compromiso con los trabajadores en la socialización de los aprendizajes
tecnológicos, y, por el otro, un segundo modelo impulsado por el Estado
francés, en el que los grandes proyectos instrumentados desde capitales
estales (o mixtos) explicaron el proceso de industrialización de la posguerra.
Posteriormente, hubo una segunda etapa en la que las políticas industriales
volvieron a ser un foco importante de debate: el proceso de reducción de
las brechas tecnológicas llevado adelante por el Japón, sustentado en una
política agresiva de conquista de mercados exteriores y de protección
reglamentaria, financiera y comercial coordinada por el MITI. A este le
siguieron como tercer momento los casos de la República de Corea y de la
provincia china de Taiwán, con distintas combinaciones de autonomía y
articulación público-privada. En todos ellos, la política industrial mantuvo